Human Rights Droits de la personne SENATE OF CANADA SÉNAT DU CANADA

Human Rights Droits de la personne SENATE OF CANADA SÉNAT DU CANADA
Third Session
Fortieth Parliament, 2010-11
Troisième session de la
quarantième législature, 2010-2011
SENATE OF CANADA
SÉNAT DU CANADA
Proceedings of the Standing
Senate Committee on
Délibérations du Comité
sénatorial permanent des
Human Rights
Droits de la personne
Chair:
The Honourable NANCY RUTH
Présidente :
L’honorable NANCY RUTH
Monday, February 28, 2011
Le lundi 28 février 2011
Issue No. 10
Fascicule no 10
Sixth meeting on:
Sixième réunion concernant :
Issues relating to human rights and,
inter alia, the review of the machinery
of government dealing with Canada’s
international and national human rights obligations
(Federal programs supporting sports
and recreational activities for children
and youth with disabilities)
L’évolution de diverses questions ayant trait
aux droits de la personne et à l’examen, entre autres choses,
des mécanismes du gouvernement pour que le Canada
respecte ses obligations nationales et internationales
en matière de droits de la personne
(Programmes fédéraux de soutien aux activités sportives et
récréatives pour enfants et adolescents handicapés)
INCLUDING:
THE FIFTH REPORT OF THE COMMITTEE
(Women, Peace and Security: Canada Moves Forward to
Increase Women’s Engagement)
Y COMPRIS :
LE CINQUIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(Les femmes, la paix et la sécurité : Le Canada agit pour
renforcer la participation des femmes)
WITNESSES:
(See back cover)
TÉMOINS :
(Voir à l’endos)
48630
STANDING SENATE COMMITTEE ON
HUMAN RIGHTS
COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES
DROITS DE LA PERSONNE
The Honourable Nancy Ruth, Chair
Présidente : L’honorable Nancy Ruth
The Honourable Mobina S. B. Jaffer, Deputy Chair
Vice-présidente : L’honorable Mobina S. B. Jaffer
and
et
The Honourable Senators:
Les honorables sénateurs :
Andreychuk
Ataullahjan
Baker, P.C.
* Cowan
(or Tardif)
Hubley
Kochhar
* LeBreton, P.C.
(or Comeau)
Stratton
Zimmer
Andreychuk
Ataullahjan
Baker, C.P.
* Cowan
(ou Tardif)
Hubley
Kochhar
* LeBreton, C.P.
(ou Comeau)
Stratton
Zimmer
* Ex officio members
(Quorum 4)
* Membres d’office
(Quorum 4)
Change in membership of the committee:
Modification de la composition du comité :
Pursuant to rule 85(4), membership of the committee was
amended as follows:
Conformément à l’article 85(4) du Règlement, la liste des
membres du comité est modifiée, ainsi qu’il suit :
The Honourable Senator Stratton replaced the Honourable
Senator Brazeau (February 28, 2011).
L’honorable sénateur Stratton a remplacé l’honorable sénateur
Brazeau (le 28 février 2011).
Published by the Senate of Canada
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Publié par le Sénat du Canada
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
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Droits de la personne
MINUTES OF PROCEEDINGS
PROCÈS-VERBAL
OTTAWA, Monday, February 28, 2011
(22)
OTTAWA, le lundi 28 février 2011
(22)
[English]
10:3
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Human Rights met this
day, at 5:08 p.m., in room 257, East Block, the deputy cahir,
the Honourable Mobina S.B. Jaffer, presiding.
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne se
réunit aujourd’hui, à 17 h 8, dans la salle 257 de l’édifice de l’Est,
sous la présidence de l’honorable Mobina S.B. Jaffer,
(vice-présidente).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Andreychuk, Ataullahjan, Hubley, Jaffer, Kochhar and Stratton (6).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs
Andreychuk, Ataullahjan, Hubley, Jaffer, Kochhar et Stratton (6).
Other senators present: The Honourable Senators Marshall and
Munson (2).
Autres sénateurs présents : Les honorables sénateurs Marshall
et Munson (2).
In attendance: Julian Walker and Julia Nicol, Analysts,
Parliamentary Information and Research Service, Library of
Parliament.
Également présents : Julian Walker et Julia Nicol, analystes,
Service d’information et de recherche parlementaires,
Bibliothèque du Parlement.
Also in attendance: The official reporters of the Senate.
Aussi présents : Les sténographes officiels du Sénat.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate
on Tuesday, March 23, 2010, the committee continued its
examination of issues relating to human rights and, inter alia,
to review the machinery of government dealing with Canada’s
international and national human rights obligations. (For
complete text of the order of reference, see proceedings of the
committee, Issue No. 1.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le mardi
23 mars 2010, le comité poursuit son étude des questions ayant
trait aux droits de la personne et examine, entre autres choses, les
mécanismes du gouvernement pour que le Canada respecte ses
obligations nationales et internationales en matière de droits de
la personne. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi figure au
fascicule no 1 des délibérations du comité.)
WITNESSES:
TÉMOINS :
The Steadward Centre for Personal and Physical Achievement:
The Steadward Centre for Personal and Physical Achievement :
Robert Steadward, Founder and Honorary President.
As an individual:
Mary Law, Professor, School of Rehabilitation Science/
CanChild Centre for Childhood Disability Research,
McMaster University.
Global Disability Research in Sport and Health Network:
Jill Le Clair, Founder and Chair.
Active Living Alliance for Canadians with a Disability:
Robert Steadward, fondateur et président honoraire.
À titre personnel :
Mary Law, professeure, École de sciences en réhabilitation/
Centre CanChild pour la recherche sur les incapacités
infantiles, Université McMaster.
Global Disability Research in Sport and Health Network :
Jill Le Clair, présidente-fondatrice.
Alliance de vie active pour les Canadiens/Canadiennes ayant un
handicap :
Jane Arkell, Executive Director;
Jane Arkell, directrice exécutive;
Jason Dunkerley, Program Coordinator.
Jason Dunkerley, coordonnateur de programme.
Variety Village:
Variety Village :
John Willson, Chief Executive Officer;
John Willson, président-directeur général;
Archie Allison, Director, Outreach and Education.
Archie Allison, directeur, Programme de liaison et de
sensibilisation.
Mr. Steadward, Ms. Law and Ms. Le Clair each made a
statement and, together, answered questions.
M. Steadward, Mme Law et Mme Le Clair font un exposé et
répondent ensemble aux questions.
At 6:30 p.m., the committee suspended.
À 18 h 30, la séance est suspendue.
At 6:36 p.m., the committee resumed.
À 18 h 36, la séance reprend.
10:4
Human Rights
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Ms. Arkell and Mr. Willson each made a statement and,
together with Messrs. Dunkerley and Allison, answered
questions.
Mme Arkell et M. Willson font un exposé, puis, avec l’aide de
MM. Dunkerley et Allison, répondent aux questions.
At 7:29 p.m., the committee adjourned to the call of the chair.
À 19 h 29, le comité suspend ses travaux jusqu’à nouvelle
convocation de la présidence.
ATTEST:
ATTESTÉ :
Le greffier du comité,
Adam Thompson
Clerk of the Committee
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Droits de la personne
10:5
RAPPORT DU COMITÉ
REPORT OF THE COMMITTEE
Thursday, November 18, 2010
Le jeudi 18 novembre 2010
The Standing Senate Committee on Human Rights has the
honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a
l’honneur de déposer son
FIFTH REPORT
CINQUIÈME RAPPORT
Your committee, which was authorized by the Senate on
Tuesday, March 23, 2010, to examine and monitor issues relating
to human rights and, inter alia, to review the machinery of
government dealing with Canada’s international and national
human rights obligations, now tables its interim report entitled:
Women, Peace and Security: Canada Moves Forward to Increase
Women’s Engagement.
Votre comité, qui a été autorisé par le Sénat le mardi
23 mars 2010 à étudier et surveiller l’évolution de diverses
questions ayant traits aux droits de la personne et à examiner,
entre autres choses, les mécanismes du gouvernement pour que le
Canada respecte ses obligations nationales et internationales en
matière de droits de la personne, dépose maintenant son rapport
intérimaire intitulé Les femmes, la paix et la sécurité : Le Canada
agit pour renforcer la participation des femmes.
Respectueusement soumis,
Respectfully submitted,
La présidente,
NANCY RUTH
Chair
(Text of the report appears following the evidence.)
(Le texte du rapport paraît après les témoignages.)
10:6
Human Rights
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EVIDENCE
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, Monday, February 28, 2011
OTTAWA, le lundi 28 février 2011
The Standing Senate Committee on Human Rights met this
day at 5:08 p.m. to monitor issues relating to human rights and,
inter alia, to review the machinery of government dealing with
Canada’s international and national human rights obligations
(topic: federal programs supporting sports and recreational
activities for children and youth with disabilities).
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne se
réunit aujourd’hui, à 17 h 8, pour surveiller l’évolution de
diverses questions ayant trait aux droits de la personne et
examiner, entre autres choses, les mécanismes du gouvernement
pour que le Canada respecte ses obligations nationales et
internationales en matière de droits de la personne (sujet :
programmes fédéraux de soutien aux activités sportives et
récréatives pour enfants et adolescents handicapés).
[English]
Senator Mobina S. B. Jaffer (Deputy Chair) in the chair.
[Traduction]
Le sénateur Mobina S. B. Jaffer (vice-présidente) occupe le
fauteuil.
The Deputy Chair: Honourable senators, this evening we
continue our study of the federal government’s policies and
programs pertaining to persons with disabilities in sport and
recreational activities, with a particular emphasis on the needs of
children and youth under 25 years of age, and regarding Canada’s
obligations under our Article 35 of the United Nations
Convention on the Rights of Persons with Disabilities.
La vice-présidente : Honorables sénateurs, nous poursuivons ce
soir notre étude sur les politiques et les programmes du
gouvernement fédéral ayant trait à la participation des
personnes handicapées aux activités sportives et récréatives,
l’accent étant mis sur les besoins des enfants et adolescents de
moins de 25 ans, ainsi que sur les obligations du Canada
découlant de l’article 35 de la Convention relative aux droits des
personnes handicapées des Nations Unies.
At our last meeting, we heard from government officials who
helped us to understand the current state of affairs in that regard.
Today, we will hear from experts in the field and those involved
on the front lines.
Au cours de la dernière séance, nous avons entendu le
témoignage de fonctionnaires du gouvernement qui nous ont
aidés à comprendre la situation actuelle à cet égard. Aujourd’hui,
nous allons entendre celui d’experts du domaine et de personnes
qui participent au travail de première ligne.
For our first panel, we are pleased to welcome Robert
Steadward, Founder and Honorary President of The Steadward
Centre for Personal and Physical Achievement; Mary Law,
Professor, School of Rehabilitation Science/CanChild Centre
for Childhood Disability Research at McMaster University; and
Jill Le Clair, Founder and Chair of the Global Disability
Research in Sport and Health Network.
Pour notre premier groupe de témoins, nous avons le plaisir
d’accueillir Robert Steadward, fondateur et président honoraire
du Steadward Centre for Personal and Physical Achievement;
Mary Law, professeure, École de sciences en réhabilitation/Centre
CanChild pour la recherche sur les incapacités infantiles,
Université McMaster, et Jill Le Clair, présidente-fondatrice du
Global Disability Research in Sport and Health Network.
Robert Steadward, Founder and Honorary President, The
Steadward Centre for Personal and Physical Achievement: Thank
you for your very kind invitation to come to this very interesting
and special event. I want to try to set the stage from my particular
point of view, and I will keep my comments brief.
Robert Steadward, fondateur et président honoraire, The
Steadward Centre for Personal and Physical Achievement : Merci
de votre aimable invitation à participer à un événement très
intéressant et très spécial. Je veux essayer de préparer le débat de
mon point de vue particulier, et je ne vais faire que quelques
brèves observations.
I have had an opportunity to read this committee’s evidence
document. I found it most interesting although, I found a number
of discussions a little bit disturbing. I have been in the business of
working with people with disabilities for 45 years and I found that
some of the discussions might not have been quite what they
appear to be. I hope that we can have that discussion today.
J’ai eu l’occasion de lire les comptes rendus des délibérations
du comité. Je les ai trouvé extrêmement intéressants, même si
certains des sujets abordés m’ont un peu troublé. Je travaille
auprès de personnes handicapées depuis 45 ans, et j’ai trouvé que
certaines choses n’étaient peut-être pas tout à fait ce qu’elles
semblaient être. J’espère que nous pouvons en parler aujourd’hui.
As I said, I have spent the last 45 years working with people
with disabilities. I have done so from two points of view. The first
is from an academic and appointment point of view at a
university, doing a lot of research at a centre called the
Steadward Centre. They usually wait until you are dead before
they name a centre after you, but maybe they are trying to tell me
Comme je l’ai dit, j’ai consacré les 45 dernières années de ma
vie au travail auprès de personnes handicapées. Je l’ai fait de deux
points de vue. Le premier, c’est celui d’un poste dans une
université, dans le cadre duquel j’ai fait beaucoup de recherches
dans un centre qui s’appelle le Steadward Centre. Habituellement,
les gens attendent que vous soyez morts avant de donner votre
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Droits de la personne
10:7
something. I was also involved internationally, because I was a
founder of the International Paralympic Committee and
responsible for bringing the International Paralympic
Committee and the International Olympic Committee together.
As a result, we were able to get quite involved in international
sport from an integrated perspective.
nom à un centre, mais peut-être qu’ils essaient de me dire quelque
chose. J’ai aussi fait du travail à l’échelle internationale, puisque je
fais partie des membres fondateurs du Comité international
paralympique et que j’ai contribué au regroupement du Comité
international paralympique et du Comité international
olympique. Ainsi, nous avons pu apporter une contribution
assez importante dans le domaine du sport à l’échelle
internationale d’un point de vue intégré.
We need to do more work in a number of areas. First, I see that
a number of the individuals working in the area with the
government have very little if any background dealing with
disability. Many of the meetings held over the years have not
really included what I consider national or international experts
who can lend considerable credence to what we are trying to
achieve.
Il nous reste du travail à faire dans un certain nombre de
domaines. Premièrement, je constate que beaucoup de gens qui
travaillent dans le domaine au sein du gouvernement n’ont que
très peu travaillé auprès de personnes handicapées ou ne l’ont
jamais fait. Les gens que je considère comme des experts à
l’échelle nationale ou internationale et qui peuvent conférer une
très grande crédibilité à ce que nous essayons de réaliser n’ont pas
participé à bon nombre de réunions qui ont eu lieu au fil des ans.
Second, we talk about employment for people with disability
quite often, and we have always looked at physical activity and
lifestyle as a precursor to future employment. If you are not fit,
you are not healthy, you do not have a good lifestyle, and you will
not be a very good employee, anyway.
Deuxièmement, nous parlons assez souvent des emplois pour
les personnes handicapées, et nous avons toujours envisagé
l’activité physique et le mode de vie comme des précurseurs de
l’emploi. Si on n’est pas en forme, si on n’est pas en santé, si on
n’a pas un bon mode de vie, on ne sera pas non plus un très bon
employé.
It is very difficult to compare high-level sport to the regular
physical activity and skill development of young children and
youth with disability. We put a lot of emphasis on a very small
number of people in this country and yet the greatest percentage
of the disabled population is quite marginalized. We talk about
the disabled being marginalized from the able-bodied population,
while people with disability are also marginalized from the
disabled population, as well.
Il est très difficile de comparer le sport de haut niveau et
l’activité physique régulière ainsi que l’acquisition d’aptitudes par
les jeunes enfants et les jeunes ayant un handicap. Nous mettons
beaucoup l’accent sur un très petit nombre de gens au pays, et
pourtant, la majeure partie de la population des personnes
handicapées est assez marginalisée. Nous parlons du fait que les
personnes handicapées sont marginalisées par rapport à la
population qui est apte, alors qu’il y a aussi des personnes
handicapées qui sont marginalisées par rapport à la population
des gens handicapés.
Third, a lot of funding has gone into high-performance sport,
particularly through the Canadian Paralympic Committee,
national sport organizations, et cetera. We believe there is a
greater need to provide workshops and indirect support for
coaches, teachers, instructors and parents who need to gather
education and awareness on fitness and lifestyle activities for
people with disability. We have been very successful doing that at
the Steadward Centre in Alberta.
Troisièmement, beaucoup de fonds ont été consacrés au sport
de haut niveau, surtout par l’intermédiaire du Comité
paralympique canadien, des organisations nationales dans le
domaine du sport et ainsi de suite. Nous croyons qu’il y a un
besoin encore plus grand d’offrir des ateliers et un soutien indirect
aux entraîneurs, aux enseignants, aux instructeurs et aux parents
qui ont besoin de s’informer et de connaître les activités qui ont
trait à la mise en forme et au mode de vie et qui sont offertes aux
personnes handicapées. Nous avons connu beaucoup de succès à
cet égard au Steadward Centre en Alberta.
There is a gap between some of the government opportunities
and finances, and the national organizations, whether they are
sport- or non-sport-related organizations. There is another great
gap with the youth or children with disability and the people
working in the field.
Il y a un lien qui manque entre les possibilités et les fonds
offerts par le gouvernement et les organisations nationales, que ce
soit des organisations du domaine du sport ou non. Il y a un autre
lien manquant important entre les jeunes ou les enfants qui ont un
handicap et les gens qui travaillent dans le domaine.
We tend to use the medical model. Remember many people
who acquire a disability never see the inside of a hospital. How do
they find out what community programs are available? That is
why we at the Steadward Centre do not push so much the school
Nous avons tendance à utiliser le modèle médical. N’oubliez
pas que bon nombre de personnes qui deviennent handicapées ne
vont jamais à l’hôpital. Comment peuvent-elles savoir quels sont
les programmes communautaires offerts? C’est la raison pour
10:8
Human Rights
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programs as much as we do in the communities, because the
schools are not set up from a professional staff point of view to
handle that.
laquelle nous n’insistons pas trop, au Steadward Centre, sur les
programmes scolaires autant que nous le faisons dans les
collectivités, parce que les écoles n’ont pas les ressources, du
point de vue professionnel, pour s’occuper de cela.
There are a number of other issues. Cost is one; we could talk
about a tax break. Parents do not need a tax break 11 or
12 months from now. Rather, they need the money now to pay
for the program they want to put their child into. It is a small
point, but it is sometimes a deterrent for some of our parents. Our
children’s program, for children 4 to 16 years of age, started with
20 children and now has over 500 participants. We were able to
provide a program that does not cost them any money because of
our fundraising efforts.
Il y a plusieurs autres problèmes. Le coût en est un; nous
pourrions parler d’un allégement fiscal. Les parents n’ont pas
besoin de payer moins d’impôt dans 11 ou 12 mois. Ils ont besoin
d’argent maintenant pour payer les frais du programme dans
lequel ils veulent inscrire leur enfant. C’est un détail, mais c’est
parfois quelque chose qui dissuade les parents auprès desquels
nous travaillons. Notre programme pour les enfants, qui s’adresse
aux enfants de quatre à 16 ans, comptait au départ 20
participants, et il y en a maintenant plus de 500. Nous avons
été en mesure d’offrir un programme qui ne coûte rien aux gens
grâce à nos initiatives de collecte de fonds.
Gender has always been a great concern. Having raised only
daughters, I have always had to work alongside two daughters
who tell you what to do. I believe that non-traditional offerings
for women will likely be needed as opposed to a lot of the
traditional sports, because the same opportunities are not
available for youth, children or the older adults for women
because they do not fit into that mould we created years ago.
Les différences entre les sexes ont toujours été une
préoccupation importante. Comme je n’ai élevé que des filles,
j’ai toujours eu à travailler auprès de deux filles qui me disent quoi
faire. Je pense qu’il faudra probablement offrir aux femmes autre
chose que ce qui est habituellement offert aux hommes dans bien
des cas dans le domaine du sport, parce que les possibilités qui
s’offrent aux jeunes, aux enfants et aux gens âgés ne sont pas les
mêmes pour les femmes que pour les hommes, parce que celles-ci
n’entrent pas dans le moule que nous avons créé dans le temps.
Mary Law, Professor, School of Rehabilitation Science/
CanChild Centre for Childhood Disability Research, McMaster
University, as an individual: Thank you very much for the
invitation; I am pleased to be here today. I would like to focus
my remarks on the results of several large research studies we at
CanChild at McMaster University have done over the past
decade. I want to highlight a few of our findings.
Mary Law, professeure, École de sciences en réhabilitation/
Centre CanChild pour la recherche sur les incapacités infantiles,
Université McMaster, à titre personnel : Merci beaucoup de
l’invitation; je suis heureuse d’être ici aujourd’hui. J’aimerais axer
mes remarques sur les résultats de plusieurs vastes études de
recherche que nous avons réalisées à CanChild, à l’Université
McMaster, au cours des dix dernières années. Je veux mettre en
lumière quelques-unes de nos conclusions.
We have studied participation in recreation, leisure and sport.
We have found that children and youth with disabilities,
regardless of their diagnosis, are more limited in their
participation in social activities, recreational activities and
physical sport activities, both at school and in the community.
Nous nous sommes penchés sur la participation aux activités
de récréation, de loisir et de sport. Nous avons constaté que les
enfants et les jeunes qui ont un handicap, peu importe le
diagnostic, sont plus limités dans leur participation aux activités
sociales, aux activités récréatives et aux activités physiques et
sportives, à l’école comme dans la collectivité.
We also found that their specific diagnosis is less predictive of
their participation levels than their functional ability or their
number of health and development conditions. While a child or
youth’s functional abilities predict their participation, a specific
diagnosis does not.
Nous avons aussi constaté que leur diagnostic est un facteur de
prédiction moins important de leur taux de participation que leur
capacité fonctionnelle ou que le nombre de leurs affections et
problèmes de développement. Les capacités fonctionnelles d’un
enfant ou d’un jeune déterminent sa participation, mais pas le
diagnostic en tant que tel.
In a study we have just completed between Canada and the
U.S. with colleagues in Boston, we found striking differences
between children and youth with and without disabilities
regarding their participation in specific community activities. I
will give a number of examples: 37 per cent of children and youth
with disabilities never take part in organized physical activities
compared to 10 per cent amongst those without disabilities;
24 per cent never take part in unstructured physical activities in
the community in comparison to 2 per cent of their peers; and
Dans le cadre d’une étude que nous venons tout juste de
terminer au Canada et aux États-Unis avec des collègues de
Boston, nous avons constaté l’existence de différences marquées
entre les enfants et les jeunes qui ont un handicap et les autres au
chapitre de la participation à des activités communautaires
précises. Je vais donner plusieurs exemples : 37 p. 100 des
enfants et des jeunes qui ont un handicap ne participent jamais
à des activités physiques organisées, comparativement à 10 p. 100
de ceux qui n’ont pas de handicap; 24 p. 100 ne participent jamais
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Droits de la personne
10:9
73 per cent of children and youth with disabilities never take part
in organization, groups and club activities in the community
compared to 57 per cent of those without disabilities.
à une activité physique libre dans la collectivité, comparativement
à 2 p. 100 de leurs pairs; enfin, 73 p. 100 des enfants et des jeunes
qui ont un handicap ne participent jamais aux activités
d’organisations, de groupes et de clubs dans la collectivité,
comparativement à 57 p. 100 de ceux qui n’ont pas de handicap.
We have also studied participation in recreation and physical
activities for those over the ages of children and youth; such
participation decreases into adolescence, while participation in
social activities increases. The pattern is similar for children and
youth with and without disabilities.
Nous nous sommes également penchés sur la participation aux
activités récréatives et physiques chez les personnes qui ont
dépassé l’âge de l’enfance et de la jeunesse; la participation
diminue pendant l’adolescence, tandis que la participation à des
activités sociales augmente. La tendance est la même chez tous les
enfants et jeunes, avec ou sans handicap.
Boys with disabilities participate in more active physical
pursuits, while girls participate more in social and skill-based
activities. This pattern is similar to that of children without
disabilities.
Les garçons qui ont un
activités physiques, tandis
des activités sociales, qui
tendance est la même chez
When we looked at the factors that predict participation levels,
families are vital. Children and youth participate more when their
families are more engaged in social and recreational activities.
They participate more when the household income is higher and
when there are greater family and social supports.
Lorsque nous avons envisagé les facteurs de prévision du taux
de participation, nous avons constaté que la famille est un élément
crucial. Les enfants et les jeunes participent davantage si les
membres de leur famille prennent part à des activités sociales et
récréatives. Ceux qui sont issus d’une famille à revenu élevé et
ceux qui jouissent d’un bon soutien au sein de la famille et de la
collectivité participent également davantage.
We also did a study looking at youth priorities. This was a
study with 203 youth with cerebral palsy. It dealt with the
participation issues that these youth identified most frequently
related to active leisure, mobility, school and socialization.
Nous avons également réalisé une étude portant sur les
priorités des jeunes. L’étude a été effectuée auprès de 203 jeunes
atteints de paralysie cérébrale. Elle portait sur les obstacles à la
participation que ces jeunes ont cités le plus souvent en ce qui a
trait au loisir actif, à la mobilité, à l’école et à la socialisation.
In looking at participation, we have a keen interest in looking
at those factors that help or hinder, particularly those factors
within the community environment. Environmental factors can be
a support or a barrier. It is not always the physical environment
that provides the most barriers; it is often attitudes or lack of
support.
Au chapitre de la participation, nous nous intéressons de près
à ces facteurs qui la favorisent ou qui y nuisent, surtout ces
facteurs qui font partie du milieu communautaire. Les facteurs
environnementaux peuvent favoriser la participation ou y nuire.
Ce n’est pas toujours l’environnement physique qui est la source
la plus importante d’obstacles; dans bien des cas, ce sont les
attitudes ou c’est le manque de soutien.
We certainly find that access is an issue. Our recent study
shows that 36 per cent of families reported a lack of availability
of programs and services in comparison to 3 per cent of children
without disabilities.
Nous constatons que l’accès est assurément un problème.
L’étude que nous avons réalisée récemment montre que 36 p. 100
des familles font état d’un manque d’accès aux programmes et
services, comparativement à 3 p. 100 chez les enfants qui n’ont
pas de handicap.
An interesting study across several countries in the European
Union found substantial differences in participation in recreation,
leisure, and sport across nine European regions. The study looked
at the social and legislative characteristics that account for these
differences.
Une étude intéressante effectuée dans plusieurs pays de l’Union
européenne a révélé des différences importantes au chapitre de la
participation aux activités récréatives, de loisir et de sport dans
neuf régions européennes. L’étude portait sur les caractéristiques
sociales et législatives qui sont à l’origine de ces différences.
A number of things can be done to foster communities and
environments that support participation. There is a need for
inclusive policies that expand opportunities for children and
youth of all abilities. These policies can increase the availability
and the quality of universally accessible facilities and programs.
Un certain nombre de choses peuvent être faites pour favoriser
la création de collectivités et de milieux qui sont propices à la
participation. Il existe un besoin de politiques d’inclusion qui
permettent d’offrir des occasions de participation aux enfants et
aux jeunes, peu importe leur handicap. Ces politiques peuvent
avoir pour effet d’accroître la disponibilité et la qualité des
installations et des programmes accessibles à tous.
handicap participent davantage à des
que les filles participent davantage à
font appel à certaines aptitudes. La
les enfants qui n’ont pas de handicap.
10:10
Human Rights
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There is a need for information for families. It is hard for
families to find resources about where they can participate and
how to get support. We know that families play a vital role in
determining a child’s participation. Building community
infrastructure with a focus on universal design is important, as
is the promotion of strategic alliances between organizations such
as municipalities and the YMCA.
Les familles ont besoin d’information. Il est difficile pour elles
de trouver des ressources concernant les choses auxquelles elles
peuvent participer et la façon d’obtenir du soutien. Nous savons
que la famille joue un rôle essentiel en ce qui a trait à la
participation de l’enfant. Faire en sorte que les infrastructures
communautaires soient le fruit d’une conception universelle est
important, tout comme la promotion d’alliances stratégiques
entre les organisations comme les municipalités et le YMCA.
There is a need to minimize the structural barriers in
communities. These barriers relate to accessibility, cost,
transportation, availability of support, and organizational
supports.
Il faut réduire au minimum les obstacles structurels dans les
collectivités. Ces obstacles ont trait à l’accès, aux coûts, aux
transports, au soutien offert et aux mesures de soutien
organisationnelles.
Jill Le Clair, Founder and Chair, Global Disability Research in
Sport and Health Network: Good afternoon, senators,
parliamentary committee members, ladies, and gentlemen.
Thank you for inviting us to participate in this committee’s
hearings. I am pleased that Canadian parliamentarians share our
concerns about issues of inclusion and the development of sport
and recreation programs for children and youth in the context of
the UN convention.
Jill Le Clair, présidente-fondatrice, Global Disability Research
in Sport and Health Network : Bonjour, sénateurs, membres du
comité parlementaire, mesdames et messieurs. Merci de nous
avoir invités à participer à cette audience du comité. Je suis
heureuse de constater que les parlementaires canadiens ont les
mêmes préoccupations que nous au sujet des problèmes
d’inclusion et d’élaboration de programmes sportifs et récréatifs
pour les enfants et les jeunes dans le contexte de la convention des
Nations Unies.
I am an anthropologist with a long-term interest in the cultural
framing of sport and physical activity. I have been conducting
research and publishing in the field of sociology of sport for over
two decades; more recently, in the field of disability and
participation in competitive sport internationally, with my focus
on high performance Paralympic swimmers. My experience, in
terms of the results of the experiences of athletes, is very similar to
those points outlined by Mary Law.
Je suis anthropologue, et je m’intéresse depuis longtemps au
contexte culturel de l’activité sportive et physique. Je mène des
recherches et je publie dans le domaine de la sociologie du sport
depuis plus de 20 ans; plus récemment, dans le domaine de la
participation des personnes handicapées au sport de compétition
à l’échelle internationale, au sein duquel je m’intéresse aux
nageurs paralympiques de haut niveau. Mon expérience, pour ce
qui est des résultats des expériences des athlètes, ressemble
beaucoup à ce qu’a décrit Mary Law.
I lived an active physical life that changed in an instant by a
T-bone car crash that resulted in a spinal cord injury. This injury
required a spinal fusion with a metal plate and four screws, hence
my ‘‘zombie look’’ with the brace. However, having engaged in
physical activities helps me in being here. I feel bicultural in terms
of disability, as I have lived in both worlds.
Je menais une vie active jusqu’au moment précis où une voiture
a embouti le côté de celle où je prenais place, ce qui a causé chez
moi une lésion de la moelle épinière. Cette blessure a exigé une
intervention de fusion des vertèbres et d’installation d’une plaque
de métal et de quatre vis, d’où mon allure de zombie avec
l’appareil. Cependant, ma participation à des activités physiques a
contribué au fait que je sois ici aujourd’hui. J’ai l’impression
d’appartenir à deux cultures, puisque j’ai vécu dans les deux
mondes.
As you have received copies my overview of the history of
disability in sport, I will not cover the different sports such as the
Deaflympics, the Paralympic games, and Special Olympics.
Comme vous avez reçu des exemplaires de mon survol de
l’histoire des personnes handicapées dans le sport, je ne vais pas
parler des différents sports comme les Jeux olympiques des
sourds, les Jeux paralympiques et les Jeux olympiques spéciaux.
The importance of the UN convention is that it symbolizes a
shift from the previous models of disability used for policy and
practice. Originally, there was family responsibility and the
charity model, followed by social welfare after World War II.
The medical model is still in use in many countries where society
creates or defines disability. There is also the rights based model
of the convention.
Ce qui est important, à l’égard de la convention de l’ONU,
c’est qu’elle symbolise un changement par rapport aux anciens
modèles relatifs aux handicaps utilisés pour établir les politiques
et les pratiques. À l’origine, il y avait la responsabilité familiale et
le modèle de la charité, puis le bien-être social après la Seconde
Guerre mondiale. Le modèle médical est encore en vigueur dans
de nombreux pays où la société crée ou définit les handicaps. Il y a
aussi le modèle axé sur les droits de la convention.
28-2-2011
Droits de la personne
10:11
Physical activity and movement are part of everyday life. It is
important that children and youth with disabilities have the
opportunity to participate. In the past, children literally sat on the
sidelines. The expectation of inclusion will continue into adult life
and the work world. In current times, having a job and earning
money are key attributes of independence and social integration.
People with disabilities are either underemployed or unemployed.
Money is a key topic in any discussion of any aspect of these
issues.
L’activité physique et le mouvement font partie de la vie de
tous les jours. Il est important que les enfants et les jeunes qui ont
un handicap aient la possibilité de participer. Dans le passé, les
enfants étaient exclus de la partie. L’inclusion continuera de faire
partie des attentes au cours de la vie adulte et dans le monde du
travail. À l’heure actuelle, avoir un emploi et gagner de l’argent
sont des gages d’indépendance et d’intégration sociale. Les
personnes handicapées sont soit sous-employées soit au
chômage. L’argent est un élément clé de toute discussion sur
l’un ou l’autre des aspects de ces questions.
The feeling that you belong and have the right to be included
varies from each individual person with a disability battling for a
space in a job and having to negotiate accommodations.
Le sentiment d’appartenance et le droit d’être inclus varient en
fonction de chaque personne handicapée qui lutte pour se faire
une place au travail et qui doit négocier les mesures d’adaptation
qui seront prises pour elles.
There are 650 million people worldwide with disabilities. Many
countries, including our own, have declining aging populations
that highlight the urgent issues of accessibility, support, and the
importance of maximizing healthy activity from an early age.
Disability statistics are varied, as are the criteria for defining a
disability. Revenue Canada has one set of criteria, while CPP,
Statistics Canada, insurance companies, occupational therapists,
physiotherapists and disabled individuals have others.
Il y a dans le monde 650 millions de personnes qui ont un
handicap. Beaucoup de pays, dont le nôtre, ont une population
vieillissante et en déclin qui met en lumière les questions
pressantes de l’accès, du soutien et de l’importance de favoriser
le plus possible les activités qui contribuent à la santé dès le plus
jeune âge. Il y a beaucoup de chiffres différents sur les handicaps,
comme il y a beaucoup de critères pour définir ce qu’est un
handicap. Revenu Canada a un ensemble de critères, tandis que le
RPC, Statistique Canada, les compagnies d’assurances, les
ergothérapeutes, les physiothérapeutes et les personnes
handicapées en ont d’autres.
Those working hard — some of whom are Canadians — to
have the UNCRPD passed, decided to stop trying to define
‘‘disability’’ and decided that the convention would include all
kinds of disabilities. I feel that is an important point.
Les personnes — dont des Canadiens — qui cherchent
ardemment à faire adopter la Convention relative aux droits des
personnes handicapées des Nations Unies ont arrêté d’essayer de
définir le terme « handicap » et ont décidé que la convention
engloberait toutes les formes de handicaps. Pour moi, il s’agit
d’un point important.
Assumptions about normalcy and everyone being normal are
inaccurate. It is often said that perfection is a religious concept,
not a worldly reality, and I would argue that the ‘‘normal’’ person
is an artificial construct and the sooner diversity and difference
are recognized, the easier life will be for all of us. One of the
problems in the context of research is that, outside of ‘‘medical
norms’’ research in the social sciences of sociology, anthropology,
and psychology assume that the subjects studied all ‘‘function’’
normally. Every undergraduate student learns the importance of
including variables related to age, gender, race, ethnicity and
socio-economic status or class. However, physical ability and
mobility are assumed, even when the reality of difference is
present. It is assumed that everyone in this room can see, hear,
and sit for an extended period, when, in fact, more than one
person may have eyeglasses, contacts, a hearing aid, a brace,
orthotics, or may be using medications for physical or mental
health issues. Some persons with disabilities can pass and turn
their disability invisible, while others cannot.
Les choses qui sont présumées au sujet de la normalité et du
fait que tout le monde est normal sont inexactes. On dit souvent
que la perfection est un concept religieux, et non une réalité
terrestre, et je dirais que l’idée d’une personne « normale » est
artificielle et que plus la diversité et la différence seront reconnues
rapidement, plus les choses seront faciles pour nous tous. L’un des
problèmes, dans le contexte de la recherche, c’est que, en dehors
des « normes médicales », la recherche en sciences sociales, c’està-dire en sociologie, en anthropologie et en psychologie, part de
l’hypothèse selon laquelle les sujets observés « fonctionnent »
tous normalement. Tous les étudiants au baccalauréat apprennent
qu’il est important d’inclure des variables liées à l’âge, au sexe, à
la race, à l’origine ethnique et au statut socioéconomique ou à la
classe sociale. Cependant, la capacité physique et la mobilité sont
présumées, même lorsqu’il y a en réalité des différences. Il est
présumé que toutes les personnes ici présentes voient, entendent et
sont capables de rester assises pendant une période prolongée,
alors que, en fait, il se peut qu’il y ait plusieurs personnes qui
portent des lunettes, des verres de contact, un appareil auditif, un
appareil orthopédique ou une orthèse, ou encore prennent des
médicaments pour un problème de santé physique ou mentale.
Certaines personnes peuvent cacher leur handicap, alors que
d’autres ne peuvent pas le faire.
10:12
Human Rights
28-2-2011
Exclusion policies can be in many forms, both subtle and not
so subtle. Enhanced security has meant additional barriers and
challenges, as we have here today. Inclusion takes many forms,
and some of these Ms. Law and Mr. Steadward have discussed:
literature, signage, assistance or support through personnel and
funding, education and training, curriculum — which is a serious
challenge — policy and practice.
Les politiques d’exclusion peuvent prendre de nombreuses
formes, subtiles ou non. L’accroissement de la sécurité a donné
lieu à la création de nouveaux obstacles et à de nouvelles
difficultés, comme c’est le cas ici aujourd’hui. L’inclusion peut
prendre de nombreuses formes, et Mme Law et M. Steadward en
ont abordé certaines : la documentation, l’affichage, l’aide ou le
soutien fourni par des personnes sur le plan financier, l’éducation
et la formation, les programmes d’enseignement — qui posent une
difficulté importante —, les politiques et les pratiques.
The federal government can make policy and suggest practices
that provide a framework that administrative sport officials,
educators and athletes can invoke. In turn, the benchmarks that
the UN convention outlines as essential can be set in place.
Provincial initiatives like the Accessibility for Ontarians with
Disabilities Act, 2005 are important; however, additional
initiatives would support change. The compliance date of 2025
seems a long way off to many members of the disability
community, including the 2025 activists. I hope that the
committee can support change for inclusion in highperformance sport and recreational activities at the provincial
and local level: physical education, playgrounds and activities in
parks and tourist sites.
Le gouvernement fédéral peut adopter des politiques et
proposer des pratiques constituant un cadre que les
responsables de l’administration des activités sportives, les
éducateurs et les athlètes peuvent invoquer. Ensuite, les
paramètres que la convention de l’ONU définit comme étant
essentiels peuvent être appliqués. Des initiatives provinciales
comme la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes
handicapées de l’Ontario sont importantes; cependant, d’autres
initiatives favoriseraient le changement. L’échéance de 2025 pour
la conformité semble très loin aux yeux de nombreux membres du
milieu des personnes handicapées, y compris les militants de 2025.
J’espère que le comité sera en mesure d’appuyer le changement en
vue de l’inclusion dans les sports de haut niveau et les activités
récréatives à l’échelon provincial et local : l’éducation physique,
les terrains de jeu et les activités dans les parcs et dans les sites
touristiques.
In terms of general comments, Dr. Seuss, in The Cat in the Hat
put, it in this way in regards to two children — but this applies
to all:
Permettez-moi un commentaire général. Dr Seuss, dans Le chat
chapeauté, écrit ce qui suit à propos de deux enfants — mais cela
s’applique à tous les enfants :
The sun did not shine.
Ce jour-là, il pleuvait.
It was too wet to play.
Il faisait froid et mauvais.
So we sat in the house all that cold, cold, wet day. . .
Impossible d’aller dehors, il pleuvait encore et encore.
So all we could do was to Sit! Sit! Sit! Sit!
Tout ce qu’on pouvait faire, c’était rester assis. Assis! Assis!
Assis!
And we did not like it.
C’était à mourir d’ennui.
Not one little bit.
Quelle plaie, cette pluie!
Canadians have been innovators in bringing about change
both in Canada and globally. Dr. Robert Steadward was the
driving force behind the disability sport organizations that
evolved into the sport-based Paralympic Games in 1989. Terry
Fox and Rick Hansen have had a global impact that we are not
aware of here in Canada. They both changed perceptions about
the physical abilities of athletes with disabilities and challenged
the previous acceptance of inaccessible environments. Work by
these individuals has changed the assumptions of the past, when
the abilities of those with different bodies were underestimated.
One person and one committee can make a difference.
Les Canadiens ont été innovateurs pour ce qui est d’apporter
des changements au Canada et à l’échelle mondiale. M. Robert
Steadward est à l’origine de la création par des organisations
sportives de personnes handicapées des Jeux paralympiques en
1989. Terry Fox et Rick Hansen ont eu une influence mondiale
dont nous ne sommes pas conscients ici, au Canada. Ils ont
modifié les perceptions à l’égard des capacités physiques des
athlètes handicapés et remis en question la résignation face à
l’inaccessibilité de certains milieux. Le travail accompli par ces
personnes a modifié ce qui était présumé dans le passé, à l’époque
où les capacités des personnes dont le corps est différent étaient
sous-estimées. Une personne et un comité peuvent changer les
choses.
As in all sport, there is diversity of models and ways of
supporting inclusion. One way is to encourage and promote the
participation of persons with disabilities in mainstream sporting
Comme dans tous les sports, il y a divers modèles et différentes
façons de favoriser l’inclusion. L’une de ces façons, c’est
d’encourager et de promouvoir la participation des personnes
28-2-2011
Droits de la personne
10:13
activities, which has not been in the case in the past. The shift
from disability-based to sport-based activities is part of
mainstreaming.
handicapées aux activités sportives auxquelles prend part la
population en général, ce qui n’était pas fait dans le passé. Le
passage des activités pour les personnes handicapées aux activités
sportives fait partie du processus d’intégration à la population en
général.
My work with Swimming Canada has shown very clearly that
sometimes initiatives precede legislation. There is an example in
swimming. In 1993, Swimming Canada drew up a memorandum
of understanding to bring athletes with a disability together with
non-disabled athletes. We did so in order to create a situation
where, instead of having four separate and segregated teams with
different disabilities competing internationally, the swimmers
would focus on the sport itself and how they could perform in the
water to create one Canadian team that would include people
with different disabilities. Over a period of time, the athletes with
disabilities and the Olympic athletes would come together.
Le travail que je fais auprès de Natation Canada a montré très
clairement que, dans certains cas, les initiatives précèdent
l’adoption de lois. La natation en offre un exemple. En 1993,
Natation Canada a rédigé un protocole d’entente visant à
rassembler les athlètes handicapés et les autres athlètes. Nous
l’avons fait dans le but de créer une situation où, plutôt qu’il y ait
quatre équipes distinctes d’athlètes ayant des handicaps différents
qui participent à des compétitions à l’échelle internationale, les
nageurs se concentreraient sur le sport en soi et sur la façon dont
ils pourraient pratiquer leur sport pour créer une seule équipe
canadienne comptant parmi ses membres des personnes ayant
différents handicaps. Le but était que les athlètes handicapés et les
athlètes olympiques finissent par faire partie de la même équipe
avec le temps.
They integrated the athletes together step by step; it did not
happen in six months or a year. It started with the memorandum
in 1993 and continued right up until 2004. It is a successful model.
However, as with most things, it takes time.
On a rassemblé les athlètes petit à petit; ça ne s’est pas passé en
six mois ou en un an. Cela a commencé par le protocole de 1993 et
ça s’est poursuivi jusqu’en 2004. C’est un modèle qui a bien
fonctionné. Toutefois, comme c’est souvent le cas, il a fallu du
temps.
We need to ensure that persons with disabilities have an
opportunity to organize, develop and participate in disabilities
specific sporting and recreational activities. To this end, we must
encourage the provision on an equal basis with others of
appropriate instruction, training and resources.
Nous devons veiller à ce que les personnes handicapées aient la
possibilité d’organiser des activités sportives et récréatives
spéciales, de les mettre au point et d’y participer. À cette fin,
nous devons favoriser la prestation équitable par rapport aux
autres d’instruction, de formation et de ressources adéquates.
I know it is not the same thing, but we have some examples of
gender becoming the focus of the sport activity with women and
girls. Girls say they want to play girls hockey, and there is nothing
wrong with that and there will be cases where that is most
appropriate. In order to do that, you need support for
organizations that support disability-in-sport activities, such as
the Canadian Paralympic Committee. As an example, many
people in the deaf community do not want to be part of the
disability community; they do not see deafness as a disability.
They say that they have Deaf culture and if you are reading about
it, you will see that the word ‘‘deaf’’ is capitalized, meaning they
are separate and autonomous and want to run their own sport
events.
Je sais que ce n’est pas la même chose, mais il y a des exemples
où le sexe devient l’élément prioritaire d’activités sportives
auxquelles participent les femmes et les filles. Les filles disent
qu’elles veulent jouer au hockey féminin, et il n’y a pas de mal à
cela, et il y a des cas où c’est tout à fait approprié. Pour le faire, il
faut soutenir les organisations qui appuient les activités pour les
personnes handicapées, par exemple le Comité paralympique
canadien. À titre d’exemple, beaucoup de gens sourds ne veulent
pas être associés aux personnes handicapées; ils ne voient pas la
surdité comme un handicap. Ils disent qu’il y a une culture des
Sourds, et, si vous lisez à ce propos, vous constaterez que le mot
« sourd » prend la majuscule, ce qui signifie qu’ils sont différents
et autonomes et qu’ils veulent organiser leurs propres événements
sportifs.
Sometimes separate competition events are preferred in areas
where there might be different equipment, such as wheelchairs, or
accommodations in the rules. In swimming, depending on the
disability, it might be more appropriate to start from a sitting
position or from in the water. The actual rules are the same but
there is accommodation in terms of beginning the actual race.
Dans certains cas, il est préférable d’organiser des compétitions
différentes dans les domaines où il peut y avoir de l’équipement
différent, par exemple les fauteuils roulants, ou encore des
modifications des règles. En natation, en fonction du handicap,
il peut être plus approprié que le départ soit en position assise ou
se fasse dans l’eau. Les règles en tant que telles sont les mêmes,
mais il y a une modification quant au départ de la course en soi.
10:14
Human Rights
28-2-2011
The third issue is to ensure persons with disabilities have access
to sporting, recreation and tourism venues. I think we are all
aware of those issues.
La troisième chose, c’est de s’assurer que les personnes
handicapées ont accès à des endroits où ils peuvent faire des
activités sportives et récréatives et du tourisme. Je pense que nous
sommes tous au courant de ces questions.
We must also ensure that children with disabilities have equal
access as other children to participation in play, recreation, leisure
and sporting activities, including those in the school system.
Dr. Steadward referred to the challenges in the school systems
where the schools want to ensure everyone is thoroughly trained.
Nous devons également nous assurer que les enfants
handicapés ont le même accès que les autres à la participation
aux activités ludiques, récréatives, de loisirs et sportives, y
compris à l’école. M. Steadward a parlé des problèmes qui se
posent dans les réseaux scolaires, où les écoles veulent s’assurer
que tous les élèves suivent un programme d’entraînement
complet.
Change takes time. I want to point to the example of the
University of Toronto’s Faculty of Physical Education and
Health. That faculty had action plans from 2007 to 2010, where
they drew up a list of changes, having categories such as facilities,
the curriculum and pedagogy. They had a list of goals, barriers,
initiatives, action expected, who was to lead that initiative, the
target date, the cost and the completion date. This was a longterm project to try to ensure that those graduating from their
faculty will go out into the field of education or other areas and
bring their knowledge and learning.
Il faut du temps pour que les choses changent. Je veux citer en
exemple la faculté de l’éducation physique et de la santé de
l’Université de Toronto. Cette faculté avait des plans d’action qui
allaient de 2007 à 2010, dans le cadre desquels les responsables ont
dressé la liste des changements à apporter, dans des catégories
comme les installations, les programmes d’études et la pédagogie.
Ils ont dressé une liste de buts, d’obstacles, d’initiatives et de
mesures attendues, et la liste précisait qui était responsable de telle
ou telle initiative, la date visée, le coût et la date d’achèvement.
C’était un projet à long terme visant à faire en sorte que les
diplômés de la faculté puissent apporter leurs connaissances et ce
qu’ils avaient appris dans le domaine de l’éducation ou dans les
autres domaines où ils allaient travailler.
The students are required to take courses on inclusive activities
and sports, and all staff are required to take training in
understanding disabilities and know about inclusive practice for
physical activity via a training film. The students take compulsory
courses in equity and adaptive physical education. None of this
would we find in most universities not too long ago.
Les étudiants doivent suivre des cours sur l’inclusion dans les
activités et les sports, et tout le personnel doit suivre une
formation sur la compréhension des handicaps et doit apprendre
les pratiques d’inclusion pour ce qui est de l’activité physique en
regardant un film didactique. Les étudiants suivent des cours
obligatoires qui portent sur l’équité et l’éducation physique
adaptée. Nous ne voyions rien du genre dans la plupart des
universités il n’y a pas si longtemps.
My last point is about ensuring that persons with disabilities
have access to services from those involved in the organization of
recreational, tourism, leisure and sporting activities. In that way,
it is possible to gain access to a centre outside in a park or in the
country. Even in the city, we find parks do not have paths that
people with wheelchairs or canes can access. These often require
modifications, accommodations and additional expenses that I
would argue should be built into the budget. At the same time, the
need for training and education come up whenever we do
workshops in these areas.
Le dernier point que je veux aborder concerne le fait de
s’assurer que les personnes handicapées ont accès aux services des
personnes qui participent à l’organisation d’activités récréatives,
touristiques, de loisirs et sportives. Ainsi, il est possible d’accéder
à un centre à l’extérieur dans un parc ou à la campagne. Même en
ville, nous constatons qu’il n’y a pas dans les parcs de sentiers
auxquels les personnes qui se déplacent en fauteuils roulants ou
qui utilisent une canne peuvent emprunter. Dans bien des cas,
l’accès exige des modifications, des adaptations et des dépenses
supplémentaires qui, selon moi, devraient être incluses dans le
budget. En même temps, le besoin de formation et d’éducation est
évoqué chaque fois que nous organisons des ateliers dans ces
domaines.
I think part of the challenge is that there is some discomfort in
these times of political correctness that sometimes people stumble
over words and what they should say. Some people are thinking it
is more polite to use the term ‘‘handicapped’’ and they get
uncomfortable, do not what to say, or try to pretend they do not
notice that someone is in a wheelchair. All of those things make
the discussion of some of these aspects of developing practices
Je pense qu’une partie du problème réside dans le fait qu’il y a
un certain malaise à notre époque de rectitude politique, car les
gens hésitent parfois dans le choix des mots à utiliser et par
rapport à ce qu’ils devraient dire. Certaines personnes pensent
qu’il est plus poli d’utiliser le terme « handicapé », et elles
deviennent mal à l’aise, ne savent pas quoi dire ou essaient de faire
semblant de ne pas avoir remarqué qu’une personne est en
28-2-2011
Droits de la personne
and policies for inclusion a little bit uncomfortable. That is
something that needs to be included in a discussion around these
issues.
Senator Kochhar: Thank you.
10:15
fauteuil roulant. Toutes ces choses font que la discussion
concernant certains de ces aspects de l’élaboration de pratiques
et de politiques d’inclusion est un peu malaisée. C’est une chose
qui doit faire partie du débat concernant ces questions.
Le sénateur Kochhar : Merci.
As a preamble to my questions, we have come a long way in the
last 30 years when we used to call some people ‘‘crippled people’’
or ‘‘crippled athletes.’’ It was very prevalent. As a Canadian I am
very proud that Canada has taken a leadership role in advancing
the cause of people with physical disabilities, whether it is on a
school level or an elite athlete level.
À titre de préambule, avant de poser mes questions, je veux
dire que nous avons fait beaucoup de chemin depuis 30 ans,
depuis l’époque où nous disions « personnes infirmes » ou
« athlètes infirmes » pour parler de certaines personnes. C’était
très courant. Comme Canadien, je suis très fier que le Canada
joue un rôle de chef de file dans la promotion de la cause des
personnes ayant un handicap physique, que ce soit dans les écoles
ou chez les athlètes d’élite.
Senator Munson has done a lot to convince the federal
government to do the funding for the Canadian Paralympic
Committee and the Canadian Special Olympics. My hat goes off
to him for his continuous efforts over the last many years.
Le sénateur Munson a fait beaucoup de choses pour
convaincre le gouvernement fédéral de financer le Comité
paralympique canadien et les Jeux olympiques spéciaux du
Canada. Je lui tire mon chapeau pour les efforts constants qu’il
déploie depuis de nombreuses années.
All three of you have talked to generalities. I want to know
what programs you have right now, where you got the funding,
and if you are aware of what federal funding is available. Until
about two weeks ago, I was not aware of all of the funding
available, and I have been in the business of helping people with
disabilities for over 30 years.
Vous avez tous les trois abordé des questions d’ordre général.
Je veux savoir quels sont vos programmes à l’heure actuelle, où
vous avez obtenu le financement et si vous êtes au courant du
financement que le gouvernement fédéral offre. Jusqu’à il y a
deux semaines environ, je n’étais pas au courant de tout le
financement offert, et je suis dans le domaine de l’aide aux
personnes handicapées depuis plus de 30 ans.
Can you develop new programs and what kind of new
programs can you develop to help youth with disabilities to
take part in physical activities and sports? You aware there is a
lot of funding being done for the Paralympic committee; the
government just gave $5 million a year for the next five years. I
am not too worried that our Paralympic athletes will not go a
long way from what they were a year ago with less than $1 million
funding. Now they have gone from $1 million to $5 million.
Pouvez-vous mettre au point de nouveaux programmes? Le cas
échéant, quel genre de nouveaux programmes pouvez-vous mettre
au point pour aider les jeunes handicapés à prendre part à des
activités physiques et à des sports? Vous savez que le Comité
paralympique reçoit beaucoup de financement; le gouvernement
vient juste de lui donner cinq millions par année pour les cinq
prochaines années. Je ne suis pas trop inquiet à l’égard du fait que
nos athlètes paralympiques arrivent à faire beaucoup de choses de
plus qu’il y a un an avec un financement de moins de 1 million de
dollars. Maintenant, ils sont passés de 1 million à 5 millions de
dollars.
Sports and health are a provincial jurisdiction. How can the
federal government cooperate directly with organizations like The
Steadward Centre for Personal and Physical Achievement,
Variety Village, et cetera? Many other centres in many of the
big cities receive zero funding, whether federal or provincial. How
can the federal government get involved to bring better programs
and fund them in cooperation with the provincial governments?
Les sports et la santé relèvent des provinces. De quelle façon le
gouvernement fédéral peut-il collaborer directement avec des
organisations comme le Steadward Centre for Personal and
Physical Achievement, le Variety Village, et cetera? Bon nombre
d’autres centres dans beaucoup de grandes villes ne reçoivent de
financement ni du gouvernement fédéral ni du gouvernement
provincial. De quelle façon le gouvernement fédéral peut-il
participer à la mise en place de meilleurs programmes et les
financer en collaboration avec les gouvernements provinciaux?
Mr. Steadward: Thank you very much, Senator Kochhar. A
number of programs exist around our country. In 1986, I hosted
the Jasper Talks symposium. At that time, a number of
professionals who were running programs for people with
disabilities felt they were unaware of some of the other great
programs in our vast country. That event brought ‘‘the best
Canadian minds’’ to Jasper. These people were running programs
M. Steadward : Merci beaucoup, sénateur Kochhar. Il existe
beaucoup de programmes au pays. En 1986, j’ai animé les
Discussions de Jasper. À l’époque, un certain nombre de
professionnels qui dirigeaient des programmes pour les
personnes handicapées trouvaient qu’ils ne connaissaient pas
bien certains des autres excellents programmes qui étaient en
place dans notre grand pays. Cet événement a réuni « les grands
10:16
Human Rights
28-2-2011
for people with disabilities. The Active Living Alliance was
created as a result of that symposium, as were other programs of
sport, recreation and leisure.
penseurs canadiens » à Jasper. Il s’agissait de gens qui dirigeaient
les programmes pour les personnes handicapées. L’Alliance de vie
active a été créée à l’issue de ce symposium, ainsi que d’autres
programmes de sport, d’activités récréatives et de loisirs.
There are many programs. Unfortunately, I do not believe that
we communicate very effectively or extensively with parents and
families of children with disability. We do not communicate
effectively with other professionals, universities and governments.
Il y a de nombreux programmes. Malheureusement, je crois
que nous ne communiquons pas de façon très efficace ni très
approfondie avec les parents et la famille des enfants qui ont un
handicap. Nous ne communiquons pas de façon efficace avec
d’autres professionnels, avec les universités et avec les
gouvernements.
When I created the Steadward Centre for Personal and
Physical Achievement in 1978, I was concerned that people with
disabilities did not have a place to develop the skills they would
need for education, sport, and lifestyle and to become more
independent.
Lorsque j’ai créé le Steadward Centre for Personal and
Physical Achievement en 1978, ce qui me préoccupait, c’était
que les personnes handicapées n’avaient nulle part où acquérir les
aptitudes dont elles ont besoin pour l’éducation, le sport et le
choix d’un mode de vie et pour devenir plus autonomes.
The centre relies on yearly fundraising efforts. Their budget is
not large, it is less than $1 million, but we are finding there is a
gap in our programs. There are accessible programs, but other
professionals need the opportunity to be trained to deal with
young children to help them become more independent. We need
more trained individuals to help the children to participate in
physical activity and to help them prepare for education and
employment in the future.
Le centre dépend d’efforts qui sont déployés chaque année
pour amasser des fonds. Le budget n’est pas très gros; il est de
moins de 1 million de dollars, mais nous constatons qu’il manque
quelque chose dans nos programmes. Il s’agit de programmes
accessibles, mais il faut que d’autres professionnels aient
l’occasion de suivre une formation afin d’être en mesure de
s’occuper de jeunes enfants et de les aider à devenir plus
autonomes. Nous avons besoin d’un plus grand nombre de
personnes formées et capables d’aider les enfants à participer à
des activités physiques et de les aider à se préparer à étudier et
à travailler.
I read somewhere that the federal, provincial, and territorial
governments are holding meetings. That just does not get the
message out. The people gathered around those meetings are not
necessarily aware of all of the good programs; therefore, they do
not know what to do. If the right people were hand-picked,
I think you would find that there are wonderful programs across
the country, whether you talk about the Variety Village or what
Mary Law and Jill Le Clair are doing. Maybe it is time to take
stock to see where we were and where we want to go in the future.
There are huge gaps for the everyday person with a disability.
J’ai lu quelque part que les gouvernements fédéral, provinciaux
et territoriaux tiennent des réunions. Le message n’est tout
simplement pas diffusé. Les gens qui participent à ces réunions ne
connaissent pas nécessairement tous les bons programmes qui
existent; ainsi, ils ne savaient pas quoi faire. Je pense que, si les
bonnes personnes étaient choisies soigneusement, vous
constateriez qu’il y a d’excellents programmes un peu partout
au pays, qu’il s’agisse de Variety Village ou de ce que Mary Law
et Jill Le Clair font. Peut-être est-il temps que nous fassions un
bilan et que nous déterminions l’orientation que nous voulons
nous donner. Il y a énormément de choses qui manquent dans la
vie de tous les jours des personnes handicapées.
Senator Kochhar: Unless you know the programs that can be
developed, you cannot ask for help because people on the street
do not know what is needed. You cannot fund anything unless
you know what is required. I want to get the list of your
programs. You said you have a $1 million budget that comes
mainly from private fundraising. Do you get any provincial or
federal help? If not, why not, and how can you get it?
Le sénateur Kochhar : Si l’on ne connaît pas les programmes
qui peuvent être mis au point, on ne peut pas demander d’aide,
parce que les gens dans la rue ne savent pas quels sont les besoins.
On ne peut rien financer à moins de connaître les besoins. Je veux
avoir la liste de vos programmes. Vous avez dit que vous avez un
budget de 1 million de dollars qui vient principalement de la
collecte de fonds dans le secteur privé. Est-ce que vous recevez de
l’aide du gouvernement provincial ou du gouvernement fédéral?
Sinon, pourquoi et comment pouvez-vous en obtenir?
Mr. Steadward: Like you Senator Kochhar, I have learned of
some available federal funding, and I thought I knew where all the
money was, but I did not realize some of these programs existed. I
think that needs to be well known across the nation, and I think
that would certainly help.
M. Steadward : Comme vous, sénateur Kochhar, j’ai appris
l’existence de certains fonds qu’offre le gouvernement fédéral, et je
pensais que je savais où tout l’argent était, mais je ne connaissais
pas l’existence de certains de ces programmes. Je pense que
l’existence de ces programmes doit être connue partout au pays, et
je pense que ce serait assurément utile.
28-2-2011
Droits de la personne
10:17
At the Steadward Centre for Personal and Physical
Achievement, we have satellite centres, not only at the
university, but also throughout the city, as well as in Red Deer
and Calgary. There is a $125 million centre in Korea that was
created based on the programs organized at the Steadward centre.
Au Steadward Centre for Personal and Physical Achievement,
nous avons des centres satellites, non seulement à l’université,
mais aussi un peu partout dans la ville, ainsi qu’à Red Deer et à
Calgary. Il y a un centre qui a coûté 125 millions de dollars en
Corée et qui a été créé à l’image des programmes organisés au
Steadward Centre.
Senator Kochhar, I have left a number of documents
concerning the centre and the programs we operate for children
and youth. One tremendous program called Free to Be Me, has
really bridged some of the gap with professionals, schools,
parents, and young disabled children. I have left three major
portfolios to distribute as you see fit.
Sénateur Kochhar, j’ai apporté plusieurs documents
concernant le centre et nos programmes pour les enfants et les
jeunes. Il y a un programme extraordinaire qui s’appelle Free to
Be Me et qui a vraiment permis de créer les liens qui manquaient
entre les professionnels, les écoles, les parents et les jeunes
handicapés. J’ai apporté trois dossiers de présentation principaux
que vous pourrez distribuer comme bon vous semble.
Senator Kochhar: Have you listed what additional programs
you can develop to enlarge the scope of what you are doing and
what kind of help is needed?
Le sénateur Kochhar : Est-ce que vous avez dressé la liste des
programmes supplémentaires que vous pourriez mettre au point
pour étendre la portée de vos activités et du genre d’aide qui est
nécessaire?
Mr. Steadward: Yes, they are listed in the five-year strategic
plan. Having been retired for a few years, I may not be as on top
of that as I should be.
M. Steadward : Oui, ces choses sont énumérées dans le plan
stratégique de cinq ans. Comme je suis à la retraite depuis
quelques années, je ne suis peut-être pas au courant autant que je
devrais l’être.
Ms. Law: It is important to know what programs are available
and to provide information about those programs. I think it is
equally important to try to improve the access that families and
children and youth with disabilities have to programs that are
universally accessible to everyone within the community.
Mme Law : Il est important de connaître les programmes
offerts et de fournir de l’information au sujet de ces programmes.
Je pense qu’il est aussi important d’essayer d’accroître l’accès des
familles, des enfants et des jeunes qui ont un handicap aux
programmes auxquels tous les membres des collectivités ont accès.
We see this example at the YMCA, where programs for all
children have been made universally accessible. Children and
youth have choices and preferences. If we take an individualized
approach, the federal government can be helpful in providing
information about training, supports, and resources. This
information it is not readily available to families and
organizations. I think there is a lot we can do to make the
programs accessible to all children and youth within each
community.
Cet exemple s’applique au YMCA, où les programmes pour
tous les enfants sont maintenant d’accès universel. Les enfants et
les jeunes ont des choix et des préférences. Si nous adoptons une
approche personnalisée, le gouvernement fédéral peut jouer un
rôle en fournissant de l’information au sujet de la formation, des
mesures de soutien et des ressources. Cette information n’est pas
facilement accessible pour les familles et les organisations. Je
pense que nous pouvons faire beaucoup de choses pour rendre le
programme accessible à tous les enfants et à tous les jeunes dans
toutes les collectivités.
Ms. Le Clair: I think the point about existing programs and
accessibility is an important one. Part of the challenge is a lack of
training and knowledge.
Mme Le Clair : Je pense que la question des programmes
existants et de l’accès à ces programmes est importante. La
difficulté réside en partie dans le manque de formation et de
connaissance.
I am a member of a YWCA in Toronto where I use the pool.
Many of the pools in Toronto are under-serviced. I know it is big,
bad Toronto, but we are under-serviced in pools and so on. That
is why the Toronto Sports Council got together to raise awareness
about the lack of services, which people find incredible in a city
like Toronto.
Je suis membre d’un YWCA de Toronto, et je vais y nager. Les
services sont déficients à beaucoup de piscines de Toronto. Je sais
que c’est la grande et méchante Toronto, mais les services sont
déficients dans les piscines et ainsi de suite. C’est la raison pour
laquelle le Toronto Sports Council a déployé des efforts concertés
de sensibilisation au manque de services, que les gens trouvent
incroyable dans une ville comme Toronto.
The pool does not have steps into it as there are in larger pools,
so they installed a little chair that goes out over the water. After
I knew I was coming here to speak to this committee, I thought I
would try the chair. It is tricky to get into the pool but I manage
to hold on to the bars and descend the ladder. However, this time
La piscine n’a pas de marches pour que l’on puisse y entrer
comme il y en a dans les piscines plus grandes, alors on y a installé
un petit siège au-dessus de l’eau. Lorsque j’ai su que j’allais venir
témoigner devant le comité, je me suis dit qu’il fallait que je
l’essaie. Il est difficile d’entrer dans la piscine, mais j’arrive à
10:18
Human Rights
28-2-2011
I thought I would try the chair. I said to the lifeguard, ‘‘I would
like to use the chair.’’ He looked a bit uncomfortable and said, ‘‘I
am sorry; it is broken.’’
agripper les barreaux et à descendre l’échelle. Toutefois, cette foisci, je me suis dit que j’essaierais la chaise. J’ai dit au sauveteur :
« J’aimerais utiliser la chaise. » Il a eu l’air un peu mal à l’aise, et
il a dit : « Désolé, elle est brisée. »
I asked the husband of a woman who is an amputee what was
going on. He told me that the chairs are electric, and they have to
put the motor underneath the tile that surrounds the pool away
from the water for safety. Apparently, it operates on a battery
that malfunctions all the time due to the humidity and dampness
of the pool. I said that many children and adults would like to use
this chair to get into the pool. Often the pool is inaccessible
because of limited hours for recreational swimming. The
timetable includes a great deal more time for lengths and classes.
J’ai demandé ce qui se passait au mari d’une femme amputée. Il
m’a dit que les sièges qui permettent d’entrer dans la piscine sont
électriques et que les responsables de la piscine doivent installer
un moteur sous les tuiles autour de la piscine loin de l’eau pour
que ce soit sécuritaire. Apparemment, le moteur utilise une
batterie qui cesse tout le temps de fonctionner à cause de
l’humidité de la piscine. J’ai dit que de nombreux enfants et
adultes aimeraient utiliser cette chaise pour entrer dans la piscine.
Souvent, la piscine est inaccessible en raison des plages horaires
limitées qui sont réservées au bain libre. L’horaire prévoit
beaucoup plus de temps pour les longueurs et les cours de
natation.
The man went on to tell me that in other pools a mechanical
hand crank performs the function to put the person in the water.
That mechanism does not fail because it does not depend on
electricity to perform the function. I thanked the man for his
useful information.
L’homme à qui je parlais m’a ensuite dit qu’il y a d’autres
piscines où c’est un levier mécanique qui est utilisé pour faire
entrer les gens dans l’eau. Ce mécanisme fonctionne toujours,
parce qu’il n’utilise pas d’électricité pour fonctionner. J’ai
remercié l’homme en question de l’information utile qu’il m’a
fournie.
It is that type of accommodation, the installation of a hand
crank, that means children and adults can participate when it is
difficult to get into the pool. I would say many things like that are
happening.
C’est ce genre de mesures d’adaptation, l’installation d’un
levier manuel, qui fait en sorte que les enfants et les adultes
peuvent participer lorsqu’il est difficile d’entrer dans la piscine. Je
dirais que beaucoup de choses du genre se font.
In Toronto, it was argued in the late 1980s that girls were not
interested in ice hockey. The reason girls did not show up is that
they did not know there were opportunities to participate in
hockey. The moment the City of Toronto said that girls and
women could learn to play ice hockey recreationally, the numbers
increased. One of the reasons we do not see many people in these
programs is because there are not simple things to make them
accessible and they do not feel welcome. I support that point
about education, and, at the University of Toronto, they are
trying to get the word out for people who will end up either in
commercial sports clubs, exercise gyms or in the schools or other
places. There is an emphasis on that.
À Toronto, les gens disaient à la fin des années 1980 que les
filles n’étaient pas intéressées par le hockey sur glace. La raison
pour laquelle les filles ne se présentaient pas, c’est qu’elles ne
savaient pas qu’elles avaient la possibilité de participer à des
parties de hockey. Dès que la Ville de Toronto a dit que les filles et
les femmes pouvaient apprendre à jouer au hockey de façon
récréative, les chiffres ont augmenté. L’une des raisons pour
lesquelles il n’y a pas beaucoup de gens qui s’inscrivent à ces
programmes, c’est qu’il manque des choses simples pour les
rendre accessibles et que les gens ne se sentent pas les bienvenus.
J’appuie cette idée concernant l’éducation, et, à l’Université de
Toronto, on essaie de faire passer le message aux gens qui
finissent par s’inscrire à un club sportif commercial, à une salle
d’entraînement, ainsi que dans les écoles et ailleurs. On insiste làdessus.
Variety Village serves many children and has had a number of
successful Canadian Paralympic gold medallists come from that
program. That organization is struggling for money and targeting
non-disabled people in order to get the revenue stream up. They
are very much understaffed. Their model has been copied in other
countries, but they are struggling. I would say that would be at
the top of the list of places to look at.
Variety Village offre des services à beaucoup d’enfants, et
plusieurs athlètes paralympiques canadiens qui ont décroché une
médaille d’or sont passés par ce programme. L’organisation lutte
pour obtenir du financement et cible les personnes qui n’ont pas
de handicap pour accroître ses revenus. Il y a un manque de
personnel très important. Le modèle a été reproduit dans d’autres
pays, mais c’est difficile. Je dirais que ce serait en haut de la liste
des choses à envisager.
A problem I found in my research was that many families do
not know where to go. Archie Allison, who did the outreach at
Variety Village, said the same thing; families are struggling. A
Un problème dont j’ai constaté l’existence dans le cadre de mes
travaux de recherche, c’est que beaucoup de familles ne savent
pas à qui s’adresser. Archie Allison, qui s’occupait de la
28-2-2011
Droits de la personne
10:19
family with a newly injured child will flounder around and spend
a lot of time and energy looking for help. These families do not
know where to go for help.
sensibilisation à Variety Village, a dit la même chose : les familles
font face à des difficultés. Quand un enfant se blesse, la famille
avance à tâtons et consacre beaucoup de temps et d’énergie à
chercher de l’aide. Les familles ne savent pas à qui s’adresser pour
obtenir de l’aide.
Mr. Steadward’s idea of making information available would
be helpful to families because of the extra costs associated with
having a child with a disability. I find that very often the mother
will take a reduced workload in order to support the child’s
activities. This reduction in workplace activity means the family
income is reduced further because it leaves only one person
working full time. Money problems create an entire series of
issues surrounding the child with a disability.
L’idée de M. Steadward qui est de rendre l’information
accessible rendrait service aux familles en raison des coûts
supplémentaires liés au fait d’avoir un enfant handicapé. Je
constate dans bien des cas que la mère travaille moins pour
pouvoir aider l’enfant dans ses activités. Cette réduction de
l’activité au travail a pour conséquence que le revenu familial est
réduit encore davantage, puisqu’une seule personne continue de
travailler à temps plein. Les problèmes d’argent créent toute une
série de problèmes liés à l’enfant qui a un handicap.
We did not talk about this before we came to speak with you
formally, but I find that disability is not on the agenda very often
in terms of trying to get grants from, for example, SSERC. They
have funded some projects, but I submitted a couple of times, and
one time I got a review that said, ‘‘I do a lot to try and support
students with disability, but I do not think your proposal is
appropriate because you will not find anybody interested.’’ What
does that have to do with the quality of the proposal we were
putting forward?
Nous n’en avons pas parlé avant de venir discuter
officiellement avec vous, mais je trouve que la situation des
personnes handicapées ne figure pas au programme très souvent
lorsqu’il s’agit d’obtenir des subventions, par exemple du CRSH.
Certains projets ont été financés, mais j’ai présenté deux ou trois
propositions, et, une fois, la réponse que j’ai eue, ça a été : « Je
fais beaucoup de choses pour aider les étudiants qui ont un
handicap, mais je ne pense pas que la proposition soit appropriée,
parce que vous n’avez trouvé personne d’intéressé. » Qu’est-ce
que ça a à voir avec la qualité de la proposition que nous avons
présentée?
Education is an area where most people, I think that Professor
Law and Dr. Steadward would agree, involved in disability issues
are usually wearing many hats, and that is certainly the case with
our global network. They are wearing their academic hat but they
are nearly always wearing an activist hat or involved with sport
hat or trying to raise awareness hat, basically trying to push issues
around disability and children and youth and sport, which means
they are overworked. It is sometimes difficult for them to take on
other major research projects, and it has not been an area in other
countries that has been funded very much.
L’éducation est un domaine dans lequel la plupart des gens —
et je crois que Mme Law et M. Steadward seraient d’accord —
qui s’occupent des problèmes liés aux handicaps jouent
actuellement de nombreux rôles, et c’est assurément le cas pour
ce qui est de notre réseau mondial. Les gens qui en font partie
jouent leur rôle dans le milieu universitaire, mais ils jouent
également presque toujours un rôle de militant, un rôle par
rapport aux sports ou au rôle de sensibilisation, essentiellement
pour faire connaître les problèmes qui ont trait aux handicaps,
aux enfants, aux jeunes et aux sports, ce qui fait en sorte qu’ils
travaillent trop. Il est parfois difficile pour eux d’entreprendre de
grands projets de recherche, et ce n’est pas un domaine où il y a eu
beaucoup de financement dans d’autres pays.
We found that in countries such as Malaysia, Fiji or Kenya,
most often one or two younger people conduct the work. They do
not have three or four senior researchers to work with and to get
that kind of information.
Ce que nous avons constaté, dans des pays comme la Malaisie,
les îles Fidji ou le Kenya, c’est que, la plupart du temps, ce sont un
ou deux jeunes qui font le travail. Il n’y a pas trois ou quatre
chercheurs principaux avec qui travailler et auprès de qui obtenir
ce genre d’information.
I would give a plug for trying to ensure there is some research
done on the ground, tied in, perhaps, with the conference
Mr. Steadward suggested, where people can have the time and
resources to put together information that would help people on
the ground.
Je dirais qu’il faut essayer de s’assurer que des travaux de
recherche sont menés sur le terrain, en lien, peut-être, avec la
conférence dont M. Steadward a parlé, de façon à ce que les gens
disposent du temps et des ressources nécessaires pour rassembler
l’information qui aiderait les gens sur le terrain.
Senator Munson: Welcome. This study that we are engaging in
is timely. I appreciate the remarks of Senator Kochhar. He used
the word ‘‘cripple’’ in the connotation of the past, but these words
are still out there. Psychologically, we still have is a lot of work to
do as a society. Working with Special Olympics, like I do,
Le sénateur Munson : Bienvenue. L’étude que nous
entreprenons arrive à point. Je comprends ce qu’a dit le
sénateur Kochhar. Il a utilisé le mot « infirme » avec la
connotation qu’il avait dans le passé, mais les mots de ce genre
sont encore utilisés. Sur le plan psychologique, nous avons encore
10:20
Human Rights
28-2-2011
intellectually challenged or disabled, you still hear the word in our
present day vocabulary. You hear the word ‘‘retard.’’ I cringe
when I hear someone saying that to someone else. There has to be
work done in our own society to eliminate those words, because
they hurt and affect people. Even when said as a joke to someone,
it bothers me immensely.
beaucoup de travail à faire, comme société. Lorsqu’on travaille
dans le cadre des Jeux olympiques spéciaux, comme je le fais, avec
des personnes ayant une déficience ou un handicap intellectuel, on
entend encore le terme aujourd’hui. On entend le mot « attardé ».
Cela me dégoûte lorsque j’entends quelqu’un dire ça à une autre
personne. Il y a un travail à faire dans notre société pour faire
disparaître ces mots, parce qu’ils blessent et affectent les gens.
Même lorsque c’est pour faire une blague, ça me dérange
énormément.
I want to know your access to Parliament Hill. We have to lead
by example. How did you find your access to Parliament Hill? Is it
up to par in terms of being inviting to those who are involved in
sport or are just coming to the Hill?
Je veux savoir comment est l’accès à la Colline du Parlement.
Nous devons donner l’exemple. Comment trouvez-vous l’accès au
Parlement? Est-ce qu’il correspond aux normes pour ce qui est
d’être accueillant envers les personnes qui participent à des
activités sportives ou qui viennent simplement visiter la Colline?
Ms. Le Clair: Do you want an honest answer?
Senator Munson: Yes.
Mme Le Clair : Voulez-vous une réponse franche?
Le sénateur Munson : Oui.
Ms. Le Clair: I was naive, and it has been a while since I
actually tried to get into the buildings. I knew there was security.
My friend came to assist me, and we managed to get out of the
taxi into a pile of snow. We were told that a taxi cannot go
anywhere on the Hill. I said, ‘‘We will have to go through the
snow and make our way all the over to the other building.’’ A very
nice policeman said, ‘‘I am afraid so.’’ Apparently it is my own
fault for not doing the research in advance. If I had asked, it
would have been possible to get a special pass that would allow
the taxi to go through. I naively thought, as happens in many
security environments, that if you show the Ontario disability
identification and explain the situation that they would let you go
in. That happens typically quite often in situations where it is not
quite clear what the rules are and what you need to do and where
you need to go. Maybe I was misinformed, but I was told the only
way to get in the other side was Wellington Street.
Mme Le Clair : J’étais naïve, et cela faisait un bon bout de
temps que je n’avais pas tenté d’accéder aux immeubles. Je savais
que des mesures de sécurité étaient en place. Mon ami est venu
m’aider, et nous avons réussi à m’extirper du taxi, et je me suis
retrouvée dans un amas de neige. Un très gentil policier nous a
indiqué qu’aucun taxi n’avait accès à la Colline. Je lui ai posé la
question de savoir si nous allions être obligés de nous frayer un
chemin dans la neige pour nous rendre jusqu’à l’autre immeuble
auquel nous voulions accéder. Il m’a répondu : « Je crains que ce
ne soit le cas. » Il semble que cela était de ma faute, car j’aurais dû
me renseigner à l’avance. Il aurait été possible pour moi d’obtenir
un laissez-passer spécial pour que le taxi puisse se rendre jusqu’à
ma destination. J’ai cru naïvement que, si je présentais une preuve
d’incapacité de l’Ontario et que j’expliquais la situation, on me
laisserait passer, comme cela arrive dans de nombreux lieux
sécurisés. Il arrive très souvent que les choses se passent ainsi,
dans les cas où les règles ne sont pas tout à fait claires, et que vous
ne savez pas ce que vous devez faire ou à quel endroit vous devez
vous rendre. J’ai peut-être été mal informée, mais on m’a dit que
l’unique façon de me rendre de l’autre côté consistait à emprunter
la rue Wellington.
Senator Munson: You are saying we have a lot of work to do.
We are rebuilding all these buildings. They are ancient and falling
apart. That is a classic example of where we are. We talk and beat
our chest and say we are doing well, but are we really, particularly
when it comes to access to older buildings? We have to pay
attention to that. I have heard those examples before from those
who come to the Hill and still have difficulty finding the ramp
going each way, big signs. This is the centre stage of our
democracy, and we have work to do.
Le sénateur Munson : Ce que vous êtes en train de dire, c’est
que nous avons du pain sur la planche. Tous ces immeubles sont
en train d’être rebâtis. Ce sont de vieux immeubles, et ils sont sur
le point de s’écrouler. Il s’agit d’un exemple typique, qui nous
caractérise très bien : nous pavoisons et affirmons que nous
faisons très bien les choses, mais est-ce vraiment le cas, surtout en
matière d’accès aux vieux immeubles? Nous devons faire porter
notre attention là-dessus. J’ai entendu parler de personnes qui
sont venues sur la Colline et qui ont encore de la difficulté à
localiser les rampes d’accès, à trouver des panneaux indiquant
clairement la présence de rampes d’accès. Nous parlons ici du
siège de notre démocratie, et nous avons du travail à faire.
Ms. Le Clair: For some institutions now, you can go online.
Maybe I should have done that, but I was naive. You can look,
and they will have a wheelchair sign on the map, which means
that you can get from whatever that central area is called in the
Mme Le Clair : À présent, on peut se rendre sur Internet pour
obtenir des renseignements concernant certains établissements.
J’aurais peut-être dû faire cela, mais j’étais naïve. On peut
localiser un immeuble sur une carte, et un symbole de fauteuil
28-2-2011
Droits de la personne
10:21
front of the buildings into the building, or from the street into the
building. People can figure out a strategy in advance, and they
might have to go around to the back or things like that.
roulant indique qu’il est possible d’accéder à l’intérieur de
l’immeuble depuis ce terrain aménagé qui se trouve devant
l’immeuble ou depuis la rue. On peut élaborer une stratégie à
l’avance, et il se peut que l’on doive accéder à l’immeuble en
passant par l’arrière, des choses du genre.
Senator Munson: Moving on, do you think there should be a
separate sports ministry dealing with disabled children and youth.
This is part of our study. We do have the Minister of Fitness and
Amateur Sport, a lot of attention is paid to generic sports, and of
course those who participate in disabled sports. I do not know the
exact figure, but I have heard that one in 10 Canadians is
disabled, or something along that line. It is big business. Do you
have any observations on a separate ministry dealing with this
issue?
Le sénateur Munson : Passons à un autre sujet. Est-ce que vous
croyez que le gouvernement devrait nommer un ministre qui
s’occuperait exclusivement des questions relatives aux sports chez
les enfants et les jeunes handicapés. Il s’agit d’une question qui
entre dans le champ de notre étude. Nous avons un ministre de la
Condition physique et du sport amateur, on s’occupe beaucoup
du sport régulier et, bien sûr, du sport pour les personnes
handicapées. Je ne connais pas le chiffre exact, mais j’ai entendu
dire que, au Canada, une personne sur 10, ou à peu près, était
handicapée. Cela représente beaucoup de gens. Avez-vous des
observations à formuler quant à la pertinence de créer un
ministère distinct qui s’occuperait de ces questions?
Mr. Steadward: I suppose I would have argued 30 or 35 years
ago that it would have been nice to have a separate ministry.
However, through the years, we have worked very hard for
integration within the sport movement. It is important to have
one ministry as long as athletes with disabilities and other
programs are treated fairly, equitably and equally. Keep in mind
that 14 per cent of our population has some significant disability
that prevents them from participating in regular sporting
activities within the community. That does not mean we should
cut the pie and give 14 per cent, because when you start looking
at programs for people with disability in the sport, recreation and
leisure area, the start-up costs are much greater than for the nondisabled. Equipment and transportation are much more
expensive. All of a sudden, you have costs that are quite
prohibitive that do not compare to those without a disability.
M. Steadward : Il y a 30 ou 35 ans, je suppose que j’aurais fait
valoir qu’un ministère distinct serait une bonne chose. Cependant,
au fil des ans, le milieu du sport a travaillé très fort pour accroître
l’intégration. Il est important que nous disposions d’un ministère,
pour autant que les athlètes handicapés et les autres programmes
sont traités de façon juste, équitable et uniforme. Il faut garder
présent à l’esprit qu’une proportion de 14 p. 100 de notre
population présente une incapacité suffisamment importante
pour empêcher la participation aux activités sportives régulières
au sein de la collectivité. Cela ne veut pas dire que l’on doive
accorder 14 p. 100 du budget aux programmes s’adressant aux
personnes handicapées dans le secteur des activités de loisirs et de
sports, car dans ce secteur, les coûts initiaux sont beaucoup plus
élevés qu’ils ne le sont dans le secteur des activités s’adressant aux
personnes non handicapées. Les frais liés au matériel et au
transport sont beaucoup plus élevés. Les coûts liés aux activités de
loisirs et de sport pour les handicapés sont relativement
prohibitifs en comparaison avec ceux des activités pour les
personnes non handicapées.
In addition, there is the potential to raise the kind of funds to
help with training and facilities, et cetera. The Canadian Olympic
Committee, for example, is able to generate huge amounts of
money and benefit a great deal more from the Olympic program
than they do from a Paralympic program. Again, there is not the
equity right there. In the past, some national organizations took
the money but did not use it for programs for athletes with a
disability, they used for other events. As a result, our athletes
never received the same kind of opportunities.
En outre, il est possible de recueillir des fonds qui contribuent à
financer la formation, les installations, et cetera. Par exemple, le
Comité olympique canadien profite beaucoup plus du programme
olympique que du programme paralympique, et les sommes
considérables qu’il génère grâce au premier sont beaucoup plus
élevées que les sommes qu’il génère grâce au second. Là encore, à
ce chapitre, cela n’est pas équitable. Dans le passé, certaines
organisations nationales ont reçu de l’argent, mais elles l’ont
investi non pas dans les programmes pour les athlètes handicapés,
mais dans d’autres types d’événements. Par conséquent, nos
athlètes n’ont jamais bénéficié du même type de possibilités.
As Ms. Le Clair has pointed out, swimming came forward
early on and it was a kind of activity that was much easier to
integrate than sledge hockey into regular ice hockey, wheelchair
basketball into stand-up basketball. We have to be careful when
we talk about integration and segregation because we still have to
have a certain amount of segregation in order for the grassroots
to develop. How do you do that when you go into a town, village
Comme Mme Le Clair l’a souligné, la natation a très tôt été
mise de l’avant, et il s’agissait d’un type d’activité qui était
beaucoup plus facile à intégrer que, par exemple, le hockey sur
luge ou le basket-ball en fauteuil roulant ne le sont pas par
rapport au hockey et au basket-ball réguliers. Nous devons être
prudents lorsque nous parlons d’intégration et de ségrégation, car
un certain degré de ségrégation est nécessaire pour que les choses
10:22
Human Rights
28-2-2011
or city, and you have a young disabled child there and there and
there, and you have to bring those children together to create
some kind of a program, which makes it difficult from a
transportation, et cetera, point of view?
puissent se développer sur le terrain. Comment devons-nous nous
y prendre lorsque nous nous rendons dans un village, dans une
petite ville ou dans une grande ville, et que les enfants handicapés
sont dispersés ici et là, et que vous devez les rassembler pour créer
un certain genre de programme, et que vous vous heurtez à des
problèmes, par exemple en ce qui concerne le transport?
It is difficult to compare the two, but fundamentally, from my
experiences and the way the Paralympic program has gone
internationally, I absolutely believe that we need to have a
ministry to handle the full scope of sport, because we are
experiencing, in the Paralympic movement, the same thing that
many of our friends in the Olympic program are experiencing. We
lost one of the greatest coaches in the world about a year or so
ago, who was producing the Chantal Petitclercs of the world.
Where is he now? He is coaching in England. We do not have the
means to keep those coaches in our programs. He is only one
example and there are many more examples across our country of
people who get opportunities to go elsewhere.
Il est malaisé de comparer les deux programmes, mais pour
l’essentiel, d’après mon expérience, et à la lumière de l’expansion
internationale du programme paralympique, je suis tout à fait
convaincu que nous avons besoin d’un ministre responsable de
toutes les questions liées au sport, car le programme
paralympique est en butte aux mêmes difficultés que celles
auxquelles font face bon nombre de nos amis du programme
olympique. Il y a environ un an, nous avons perdu l’un des
meilleurs entraîneurs du monde, un entraîneur qui formait les
Chantal Petitclerc de ce monde. Où se trouve-t-il à présent? Il
travaille en Angleterre. Nous n’avons pas les moyens de conserver
ce type d’entraîneur au sein de nos programmes. Il ne s’agit que
d’un exemple, mais l’on pourrait mentionner de nombreux autres
exemples de personnes qui ont quitté le pays parce qu’elles ont eu
l’occasion d’aller exercer leur métier ailleurs.
Senator Munson: If we do not have the means, how do we
change that situation?
Le sénateur Munson : Si nous ne disposons pas des moyens
nécessaires, que devons-nous faire pour changer la situation?
Mr. Steadward: I suppose we need an integrated ministry that
is aware of the need for sport programs for disabled from the
grassroots right through. There must be a feeder system,
programs that build from the grassroots up, and we do not
always have that. We see so much money going into the podium
program, which is needed, but they figure that is enough and that
will do for everything at the grassroots, but it will not. It is not
developing at that area.
M. Steadward : J’imagine que nous avons besoin d’un
ministère intégré qui sait que des programmes de sport pour les
personnes handicapées sont nécessaires à tous les échelons, tant à
celui de la population locale qu’à celui des athlètes de haut niveau.
Nous avons besoin d’un système pour préparer la relève, de
programmes qui s’appuient sur les gens des collectivités pour aller
de l’avant, et ces programmes n’existent pas toujours. Beaucoup
d’argent est versé aux programmes visant à produire des
champions olympiques, et cela est nécessaire, mais on croit que
cela est suffisant et comblera tous les besoins à l’échelon de la
population locale, mais ce n’est pas le cas. À ce chapitre, les
choses ne bougent pas.
It is not always just money; it is goodwill, it is the volunteer
base. To be brutally honest, it is interesting, and I have seen this
many times, to note that Paralympic sport is not sexy and it is
tough to encourage the kind of involvement we want with the
media. The media gave us lip service, even in Vancouver. It was
only at the last minute that they decided that they had better
telecast the closing ceremonies.
Il ne s’agit pas toujours d’une question d’argent — il faut de la
bonne volonté, et il faut des bénévoles. Pour parler franchement
et sans mettre de gants blancs, il est intéressant de constater — ce
que j’ai fait de nombreuses fois — que les sports paralympiques ne
sont pas très alléchants, et qu’il est difficile pour nous de susciter
l’intérêt des médias autant que nous le voudrions. Les médias
manifestent un intérêt de pure forme à notre égard, et cela était le
cas même à Vancouver. Ce n’est qu’à la toute dernière minute
qu’ils ont décidé qu’ils avaient intérêt à télédiffuser les cérémonies
de clôture.
We have to bring all the right minds together to be open and
honest, put the issues on the table, and start to resolve them.
Il faut que toutes les personnes pertinentes mettent leurs idées
en commun de façon ouverte et honnête, qu’elles dressent la liste
des problèmes et entreprennent de les régler.
Ms. Law: I agree that an integrated ministry is best. Some of
the European countries have focused on doing things from the
grassroots up to the high-level performance athletics. What they
have focused on and done well is issues of universal access and
accessible transportation. They have established national central
Mme Law : Je suis d’accord pour dire qu’un ministère intégré
serait la meilleure solution. Dans quelques pays européens, on
s’est concentré sur le fait de mener des activités à tous les
échelons, de celui des gens ordinaires à celui des athlètes de haut
niveau. On s’est concentré sur des questions comme l’accès
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Droits de la personne
10:23
resources of information for families, national sources of
information for training, and provided funding supports for
families. With many of those policies in place, they are able to
develop programs for children and youth with disabilities who
just want to participate every day within their community to those
who want to develop and become high-performance athletes.
universel et l’accessibilité des transports, et on a obtenu de bons
résultats à ces égards. On a mis en place des ressources centrales et
nationales pour fournir de l’information aux familles, pour
fournir des renseignements en ce qui concerne la formation, et
on a fourni du soutien financier aux familles. Grâce aux
nombreuses politiques qui ont été établies là-bas, on est en
mesure d’élaborer des programmes pour tous les enfants et les
jeunes handicapés, tant ceux qui veulent simplement participer
aux activités quotidiennes qui se déroulent dans leur collectivité
que ceux qui veulent progresser et devenir des athlètes de haut
niveau.
Senator Munson: This is where corporate responsibility comes
into play. I attended the opening ceremonies and 10 days of games
in Shanghai where there were 85,000 people in the stands,
120 countries, 10,000 athletes. In Special Olympics in this country
we have 32,000 athletes. TSN does a good job in putting together
an hour-long pre-recorded program around Christmastime, three
months after the games. It is a good program; it really highlights
and shows it; but at the same time, it is aired three months after
the games. No one really wants to pick up the tab and show a
little bit.
Le sénateur Munson : C’est là qu’entre en jeu la responsabilité
des entreprises. J’ai assisté aux cérémonies d’ouverture et aux
10 jours de compétition des Jeux olympiques spéciaux de
Shanghaï. Quelque 85 000 spectateurs ont assisté à ces jeux, où
étaient représentés 120 pays et auxquels ont participé 10 000
athlètes. Il y a quelque 32 000 athlètes paralympiques au Canada.
Le réseau TSN fait du bon travail — il diffuse, dans le temps des
Fêtes, trois mois après les jeux, une émission préenregistrée d’une
durée de une heure. Il s’agit d’une bonne émission, qui attire
vraiment l’attention sur les jeux et montre de quoi il retourne,
mais elle est diffusée trois mois après la tenue de l’événement.
Personne ne tient vraiment à assumer les frais associés à la
diffusion d’une petite partie des compétitions.
Back when the games were in Dublin, there was a Danish
television station that had intellectually disabled Down’s
syndrome broadcasters do a program every night live from
Dublin. For me, it is riveting and compelling television to watch.
It is not always about winning; it is about showing the
participation of different parts of our society. It is not just
about showing something for a family that has a disabled athlete;
it is about sensitizing and bringing them to our television screens.
Lorsque les Jeux se sont tenus à Dublin, une station de
télévision danoise diffusait chaque soir en direct une émission
dont les animateurs étaient atteints d’une déficience intellectuelle,
à savoir le syndrome de Down. À mon avis, il s’agissait d’une
émission fascinante et captivante. L’important est non pas de
montrer des personnes qui remportent des médailles, mais de
montrer que des gens de toutes les parties de la société participent
à des compétitions. L’important, c’est non pas de diffuser une
émission à l’intention des familles des athlètes handicapés, mais de
montrer ces derniers à la télévision et de sensibiliser le public.
What are your views on corporate and federal responsibility
sharing and showcasing physically or intellectually disabled
athletes in a timely manner?
Quel est votre point de vue quant à la responsabilité que
partagent les entreprises et le gouvernement fédéral pour ce qui
est de présenter à l’écran en temps opportun les athlètes atteints
d’une incapacité physique ou intellectuelle?
Mr. Steadward: We attempted to do that a number of years
ago. In the 1980s, we had a struggle with the International
Olympic Committee because they said they would not deal with
10 or 15 different international sport organizations representing
the different disabilities, whether the deaf and hard of hearing, the
intellectually disabled, the physically disabled et cetera. They said
to get together, but it was very difficult. I tried for years to bring
all the groups together. In fact, the international deaf sport were
part of the International Paralympic Committee. We just could
not meet their needs. They had such a large Paralympics of their
own that there was no city prepared to host such a large event. We
had the intellectually disabled part of the movement, and then we
ran into the issue in 1996 in Atlanta, with the Special Olympics
and the intellectually disabled sporting organization. It created a
lot of philosophical, structural, governance issues in our
M. Steadward : Il y a un certain nombre d’années, nous avons
tenté de faire cela. Dans les années 1980, nous avons eu maille à
partir avec le Comité international olympique, qui ne voulait pas
traiter avec 10 ou 15 organisations sportives internationales
différentes représentant chacune un type d’athlète, à savoir les
athlètes sourds et malentendants, les athlètes atteints d’une
déficience intellectuelle, les athlètes atteints d’un handicap
physique, et ainsi de suite. Le CIO voulait que nous
regroupions toutes ces organisations, mais cela était très
difficile. J’ai tenté pendant des années de regrouper toutes ces
organisations. En fait, le Comité international des sports des
sourds faisait partie du Comité international paralympique. Nous
ne sommes simplement pas parvenus à répondre à leurs besoins.
Les Jeux olympiques des sourds sont d’une telle importance
qu’aucune ville n’était prête à accueillir un événement d’une aussi
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Human Rights
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movement. We lost sight of the very purpose of us being there, to
provide opportunities for these young, developing athletes who
wanted to achieve their goals as well.
grande ampleur. L’organisation représentant les athlètes ayant
une déficience intellectuelle s’était jointe à nous, mais nous avons
eu un différend avec elle durant les Jeux olympiques spéciaux de
1996 à Atlanta. Cela a créé un lot de problèmes en ce qui a trait
aux principes, à la structure et à la gouvernance au sein de notre
mouvement. Nous avons perdu de vue la raison même de notre
existence, à savoir le fait d’offrir des possibilités à ces jeunes
athlètes en voie de perfectionnement qui veulent réaliser leurs
objectifs.
As a result, the International Paralympic Committee went in its
direction, the Special Olympics stayed in its direction and the deaf
and hard of hearing have had separate games as well. It was
always difficult to bring them together, the same way as Toronto
is hosting the 2015 games with two separate games. Is that
necessary or not? We worked with the Commonwealth Games
back in the late 1980s. They were the first to open up their
structure and say they would include full medal events for athletes
with disability, marching in with their countries. However, it is
not full integration because there are only certain sports offered.
It is not a full program as we know it; it is not every sport.
Par conséquent, le Comité international paralympique est resté
campé sur ses positions, les Jeux olympiques spéciaux sont
demeurés comme ils étaient, et les athlètes sourds et
malentendants ont tenu leurs propres Jeux. Il a toujours été
difficile de réunir les deux événements, et en 2015, à Toronto,
deux événements distincts auront lieu. Cela est-il nécessaire? À la
fin des années 1980, nous avons collaboré avec l’organisation
responsable des Jeux du Commonwealth. Cette organisation a été
la première à assouplir sa structure, à dire qu’elle ferait figurer au
programme des Jeux des compétitions complètes pour les athlètes
handicapés, et à permettre à ces derniers de défiler avec les autres
athlètes de leur pays. Cependant, il ne s’agit pas d’une intégration
complète, car seulement certains sports sont présentés. Il ne s’agit
pas d’un programme de compétition complet — quelques sports
ne sont pas à l’affiche.
Can that happen in the Pan-American and the Parapan
American Games? I believe it can, but we have to find a way to
do it.
Est-ce que les Jeux panaméricains et les Jeux parapanaméricains
pourraient faire la même chose? Je crois que oui, mais nous devons
trouver un moyen de le faire.
Senator Munson: Do you think the federal government should
initiate a sports summit. Each of these organizations operates in
silos, competing for federal funding. They do not want pity or
charity. They want money, like anyone else, and to bring people
into the room or on to the playing field.
Le sénateur Munson : Croyez-vous que le gouvernement fédéral
devrait organiser un sommet du sport? Chacune de ces
organisations fonctionne en vase clos, et elles rivalisent pour
obtenir du financement du gouvernement fédéral. Elles ne veulent
pas demander l’aumône ou qu’on leur fasse la charité. Comme
toutes les autres organisations, elles veulent de l’argent, et faire en
sorte que les personnes qu’elles représentent soient présentes dans
la salle, ou sur le terrain de jeux.
Do you think a summit with the Minister of State for Fitness
and Amateur Sport would be helpful in bringing each of these
groups into the same room? It is a common cause.
Croyez-vous qu’un sommet auquel participerait le ministre
d’État responsable de la condition physique et du sport amateur
contribuerait à rassembler tous ces groupes dans la même salle?
Ces groupes défendent tous la même cause.
Mr. Steadward: Absolutely, as long as the right people attend
the summit.
M. Steadward : Tout à fait, pour autant que les personnes
appropriées participent au sommet.
Ms. Le Clair: I think it would be very important in terms of
your question about a minister — and you both touched on
this — to include sport in the widest sense, which includes
physical activity.
Mme Le Clair : Au regard de votre question concernant un
ministre, j’estime qu’il serait très important — et vous l’avez tous
deux mentionné — que le sport soit admis dans son sens le plus
vaste, ce qui englobe l’activité physique.
There is increasing movement within the research and I think
within communities to broaden that traditional definition of the
word ‘‘sport,’’ which often puts girls and women off because they
think of rugby or football. If you broaden it to developing skills
and achievement, why not include things like hip-hop dancing or
yoga?
Au sein du milieu de la recherche et, je crois, au sein des
collectivités, il existe une tendance de plus en plus importante
consistant à élargir la définition traditionnelle du mot « sport »,
laquelle exclut souvent les filles et les femmes, car celles-ci ne
pratiquent pas le rugby ou le football. Si l’on élargit la définition
de « sport » pour y faire figurer les activités contribuant à
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Droits de la personne
10:25
l’acquisition de compétences et à l’obtention de résultats,
pourquoi ne pas considérer la danse hip-hop ou le yoga comme
des activités sportives?
Sometimes we need to open up the forum. It would open up to
persons and children with disabilities and create the whole
question of being physically active as a life-long thing to do, get
into the health area and get away from the word ‘‘sport’’ that
sometimes excludes people. That is an important point. If the
Minister of State for Fitness and Amateur Sport is taking part,
ensure that health and fitness is included across the board.
Nous devons parfois ouvrir nos horizons. En rendant plus
vaste la définition de « sport », on intégrerait les personnes et les
enfants handicapés, l’activité physique deviendrait une chose que
l’on pratique durant toute sa vie et qui relève du domaine de la
santé, et l’on s’éloignerait de la définition de « sport » qui est
parfois exclusive. Il s’agit d’un élément important — si le ministre
d’État responsable de la condition physique et du sport amateur
participe, il faut veiller à ce que les questions de la santé et de la
condition physique soient présentes partout.
In reference to the games, I know that people are starting to
work very hard on that with the Toronto Sports Council. I think
that would be a very helpful area because it would represent
Canada to the whole of the Americas. If it were possible to fund a
summit tied into that, to support disability or the para part of
sports, and tie it into activities that would be done in schools, it
would be significant. Something I have been working on is a
visual or photographic exhibit to go around to the schools and
use it as a way for children to get involved in the issues and for
teachers to discuss them.
En ce qui concerne les divers Jeux, je sais que des gens
commencent à travailler très fort sur cette question en
collaboration avec le Toronto Sports Council. Je pense que cela
serait très utile, car cela permettrait au Canada d’être représenté
dans l’ensemble des Amériques. S’il était possible de financer la
tenue d’un sommet sur cette question, de soutenir le sport pour les
personnes handicapées ou le sport paralympique, et de lier cela
aux activités qui seraient menées dans les écoles, cela serait
appréciable. J’ai travaillé à monter une exposition d’art visuel ou
de photos qui serait présentée dans les écoles — il s’agirait d’un
moyen de faire participer les enfants, et d’amener les enseignants à
discuter de ces questions.
I think it would be a good opportunity to take that high
performance area and use it as a teaching tool at the schools and
colleges. I hope that would be an area that you would see the
federal government playing a role in and that would not be seen
as stepping on the toes of provincial jurisdiction.
À mon avis, il s’agirait d’une bonne occasion d’utiliser la
question du sport de haut niveau en tant qu’outil d’enseignement
dans les écoles et les collèges. J’espère qu’il s’agit d’un domaine
dans lequel vous aimeriez que le gouvernement fédéral joue un
rôle, et que l’on ne considérerait pas que, ce faisant, il empiète sur
les compétences des provinces.
Senator Hubley: Regarding our educational and medical
systems, do you see a greater role they could or should be
playing with respect to our youth who may be experiencing
difficulty with a disability? Changes could be made in their lives
and information could be provided to them at that level. Perhaps,
as you said, they could bring in some visuals that would help them
along. I am thinking of situations in smaller communities where
there may be only one disabled person or perhaps the schools do
not have any person disabled or in a wheelchair.
Le sénateur Hubley : À votre avis, est-ce que nos systèmes
d’éducation et nos systèmes de santé pourraient ou devraient
jouer un rôle plus important à l’égard des jeunes qui éprouvent
peut-être des difficultés en raison d’un handicap? On pourrait
changer des choses dans leur vie et leur fournir de l’information à
ce chapitre. Comme vous l’avez mentionné, les écoles pourraient
présenter des expositions qui aideraient les enfants. Je pense
notamment aux petites collectivités où il n’y a peut-être qu’une
seule personne handicapée, ou aux écoles qui ne sont fréquentées
par aucune personne handicapée ou se déplaçant en fauteuil
roulant.
Do you have any comments on how the educational system
and the medical community could play a greater role in that
respect?
Avez-vous des commentaires à formuler quant aux mesures
que les établissements d’enseignement et de soins de santé
pourraient prendre pour jouer un plus grand rôle à ce chapitre?
Ms. Law: I think that both communities can play a very
important role in supporting the broadest participation of
children and youth with disabilities. A number of recreational
sport and physical activities take place within schools. However,
as discussed, personnel in schools often do not have the training
necessary to provide the supports for children to participate fully.
Mme Law : Je pense que le système d’éducation et le système
de santé peuvent tous deux jouer un rôle très important au
moment de favoriser la participation à grande échelle des enfants
et des jeunes handicapés. Un certain nombre d’activités de loisirs
et d’activités physiques ont lieu dans les écoles. Cependant,
comme il a été mentionné, il arrive souvent que les personnes qui
travaillent dans les écoles n’aient pas la formation requise pour
favoriser la pleine participation des enfants.
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Human Rights
28-2-2011
In terms of the medical and health community, I believe that
things are beginning to change. In the past, there was a medically
based focus on a cure rather than looking at issues of disability
from a social perspective: how to adapt the environment to
improve access and finding the best fit between the child or
youth’s preference for activity and a community environment.
En ce qui concerne plus précisément la communauté médicale
et le domaine de la santé, je crois que les choses commencent à
changer à ce chapitre. Dans le passé, on plaçait le traitement au
centre des préoccupations, et on négligeait d’examiner la question
du handicap d’un point de vue social; à présent, on se demande
comment adapter l’environnement afin d’améliorer l’accès, et on
tente de faire concorder le mieux possible la préférence d’un
enfant ou d’un jeune en ce qui concerne l’activité physique et les
ressources offertes par sa collectivité.
I do think that people within the health care system, within
rehabilitation and other areas can provide both information and
strategies to adapt environments and provide accommodation so
that children can participate more fully.
Je crois que les gens qui travaillent au sein du système de soins
de santé, dans le secteur de la réadaptation et dans d’autres
secteurs, peuvent fournir des renseignements et des stratégies en ce
qui a trait à l’adaptation et à la modification de l’environnement
en fonction des besoins des enfants, de manière à ce que ceux-ci
puissent participer plus pleinement aux activités de leur
collectivité.
Senator Hubley: I think the training is important. Do you know
if that is part of the curriculum for our young teachers in teacher
training programs?
Le sénateur Hubley : À mes yeux, la formation est un aspect
important. Savez-vous si les jeunes enseignants reçoivent une
formation dans le cadre de leurs études?
Ms. Law: It is part of the curriculum, but it is a very small part.
Ms. Le Clair cited an example from Toronto in a particular
physical education program. Within regular teacher training,
disability issues are a small part of what they do. There is a need
for information resources, support and further training.
Mme Law : Cette formation ne représente qu’une infime partie
de leur programme d’étude. Mme Le Clair a cité un programme
d’éducation physique de Toronto en exemple — les programmes
réguliers de formation des enseignants n’abordent que très
brièvement les questions liées au handicap. Des ressources
d’information, du soutien et une formation plus poussée sont
nécessaires.
Senator Hubley: Do you see people with disabilities who have
come through and have been fortunate enough to get into the
programs that they have needed, such as coaching and
volunteering to help get people, especially younger people, into
programs?
Le sénateur Hubley : Est-ce que les personnes handicapées qui
ont eu la chance d’accéder aux programmes dont ils avaient
besoin, par exemple des programmes d’encadrement et de
bénévolat pour aider à attirer des gens, surtout des jeunes,
participent elles-mêmes aux programmes après qu’elles en ont
profité?
Mr. Steadward: There are unfortunately few because most
athletes with a disability have usually gone into the sport later in
life and, therefore, they are usually much older than a nondisabled athlete when they retire. They have to get on with life, get
a job and start making money because they know one cannot
make a career out of coaching in a sport for athletes with
disability. There are not the same opportunities.
M. Steadward : Cela est malheureusement peu fréquent, car la
plupart des athlètes handicapés ont commencé à faire du sport à
un âge relativement avancé, et ils sont donc habituellement plus
âgés que les athlètes non handicapés lorsqu’ils prennent leur
retraite. Ils doivent poursuivre leur vie, décrocher un emploi et
commencer à faire de l’argent, car ils savent qu’ils ne pourront pas
gagner leur vie en devenant entraîneurs d’un athlète handicapé. À
ce chapitre, les possibilités qui s’offrent aux athlètes handicapés ne
sont pas les mêmes que celles dont profitent les athlètes non
handicapés.
Do we have the resources as far as the people? Absolutely. We
have some of the greatest Paralympians in the country, and most
of the international leadership came from this country. They are
certainly there but, unfortunately, there does not yet seem to be a
way to encourage a Chantal Petitclerc to come back and coach
our Paralympians, as there could be no one better. That is a bit of
an issue.
Est-ce que nous disposons des ressources humaines requises?
Tout à fait. Le Canada compte quelques-uns des plus grands
athlètes paralympiques, et la plupart des chefs de file à l’échelle
internationale dans le domaine ont été des personnes de notre
pays. À coup sûr, nous disposons des ressources, mais
malheureusement, il semble que nous ne disposions pas encore
des moyens pour encourager les Chantal Petitclerc de ce monde de
revenir au sein du programme paralympique et d’entraîner nos
athlètes. On ne pourrait pas trouver une meilleure personne pour
le faire. Cela représente un certain problème.
28-2-2011
Droits de la personne
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I agree with your earlier point that education is vital. I know
many institutions have required courses to learn how to teach
people with disability, but then I would throw in my other hat of
integration and say we would not need a separate course if every
professor and teacher included something about disability in each
course. Whether it is curriculum instruction, philosophy,
administration or finances, it would be better if it were
embedded in the individual courses.
Je suis d’accord avec ce que vous avez dit plus tôt, à savoir que
l’éducation est un élément crucial. Je sais que, dans de nombreux
établissements, les futurs enseignants sont tenus de suivre des
cours où ils apprennent à enseigner à des personnes handicapées,
mais si je mets mon autre chapeau, celui de partisan de
l’intégration, je dirai que nous n’aurions pas besoin d’un cours
distinct si chaque professeur et chaque enseignant abordait une
question touchant le handicap dans le cadre de chacun de ses
cours. Il serait préférable que les questions touchant les personnes
handicapées soient intégrées à chaque cours, qu’il s’agisse d’un
cours du programme ou d’un cours de philosophie,
d’administration ou de finances.
When we first started going to major worldwide Olympic
congresses talking about sport, I was able to convince them to put
in a separate section for sport for athletes with a disability. Who
came to it? The people involved with disability. I wanted to talk to
the exercise physiologists and doctors dealing with able bodies.
We need to integrate them into it and then you could educate
more, but those are some of the tough hurdles to overcome.
Lorsque nous avons commencé à assister dans le monde entier
à d’importants congrès du comité olympique portant sur le sport,
je suis parvenu à convaincre les organisateurs de créer une section
distincte consacrée aux sports pour les personnes handicapées.
Qui venait dans cette section? Les personnes du secteur. Quant à
moi, je voulais discuter avec des physiologistes de l’exercice et des
médecins qui traitaient des personnes non handicapées. Nous
devons intégrer ces personnes, et nous pourrons ensuite éduquer
davantage les gens. Toutefois, il s’agit là de quelques-uns des
obstacles qui sont difficiles à franchir.
Senator Hubley: If I had a young daughter or son going into
post-secondary education, is there a centre or university in
Canada that might be more progressive in their programming to
facilitate the disabilities of a young person so that they might then
achieve not only their academic but their physical aspirations?
Le sénateur Hubley : Supposons que j’aie une fille ou un fils qui
s’apprête à poursuivre des études postsecondaires. Y a-t-il au
Canada un centre ou une université dont les programmes sont
plus novateurs que ceux des autres, et qui réussissent mieux à
aider les jeunes handicapés à réaliser leurs ambitions, non
seulement sur le plan scolaire, mais également sur le plan
physique?
Mr. Steadward: Yes, there is.
Senator Hubley: Which would be the best or second best?
Mr. Steadward: I will use my own institution as an example. At
one point in time, within the Faculty of Physical Education and
Recreation, there were 10 professors in the area of dealing with
disability. Now with retirements and people moving, that number
is down to about four. The University of Alberta has the
Steadward Centre for Personal and Physical Achievement, which
is recognized throughout the world. It has the program and the
staff, but that staff could change in a moment’s notice. If you lose
five or six staff, and they are not replaced because of financial
exigencies, then it makes it difficult. There are a handful of good
universities across the nation that still have leaders in the various
faculties of rehabilitative medicine, physical education and
recreational leisure and sport that feel that one of the priorities
is dealing with disability. However, it takes a champion to do
that. Someone must champion it.
M. Steadward : Oui, un tel établissement existe.
Le sénateur Hubley : Quel serait le meilleur établissement ou
celui qui vient au deuxième rang?
M. Steadward : Je vais citer mon propre établissement en
exemple. À un certain moment, la faculté d’éducation physique et
de loisirs comptait 10 enseignants spécialisés dans les questions
liées à l’incapacité. À présent, certains ont pris leur retraite et
d’autres ont quitté l’établissement, et il ne reste plus que quatre
enseignants spécialisés dans ce domaine. Le Steadward Centre for
Personal and Physical Achievement, un centre reconnu à l’échelle
mondiale, fait partie de l’Université de l’Alberta. Le centre est
doté d’un programme et d’employés, mais il pourrait perdre
subitement ses employés. Si l’on perd cinq ou six employés, et que
ceux-ci ne sont pas remplacés pour des raisons de nature
financière, les choses deviennent difficiles. Le pays compte une
poignée de bonnes universités dont les départements de médecine
de réadaptation, d’éducation physique, de loisirs et de sport, sont
dotés de dirigeants qui croient que le fait de s’occuper de
l’incapacité constitue une priorité. Cependant, pour que cela soit
le cas, il faut un champion, quelqu’un qui défend cette cause.
10:28
Human Rights
28-2-2011
Ms. Le Clair: If you look at the campuses in Toronto today,
compared to 10 or 12 years ago, you will see students with
crutches, students on scooters and students in wheelchairs. There
has been quite a shift at the undergraduate level, in terms of
increased numbers of students with disabilities.
Mme Le Clair : Si vous jetez un coup d’œil aux campus
universitaires de Toronto, vous constaterez qu’il y a des étudiants
qui se déplacent en béquilles, d’autres en scooter et d’autres
encore en fauteuils roulants, ce qui n’était pas le cas il y a 10 ou
12 ans. Le nombre d’étudiants de premier cycle ayant un
handicap est beaucoup plus élevé qu’auparavant.
When it comes to postgraduate studies — and, perhaps
Dr. Steadward could speak to this subject — you find a big
drop-off point because there is not an assumption to make
accommodations. I do not mean just in terms of getting around
buildings, but there are issues of additional costs if a person with a
disability needs assistance, for example, with typing up notes, or
doing the lab or fieldwork, and so on. I think there are some real
challenges there.
Toutefois, vous constaterez que le nombre d’étudiants ayant un
handicap est beaucoup moins élevé aux cycles supérieurs —
M. Steadward pourrait peut-être dire quelques mots à ce sujet.
Cela s’explique par le fait qu’on ne veut pas s’engager à prendre
des dispositions pour répondre aux besoins de ces étudiants, et je
parle ici non seulement des dispositions visant à faciliter leurs
déplacements dans les immeubles, mais aussi les coûts
supplémentaires liés à l’aide dont une personne handicapée peut
avoir besoin, par exemple pour prendre des notes, travailler en
laboratoire ou sur le terrain, et cetera. Je pense qu’il y a quelques
problèmes réels à ce chapitre.
At the other end, there are few people with disabilities in
academia. Contrary to what people think — that is, that people sit
on their behinds in an ivory tower — teaching is physically
demanding. There is walking on the campuses, which are not
accessible; there is having to stand and carry books to go to the
library if you are involved in research. All of these things are
physically demanding. With most conferences that I attend, there
are literally only one or two people with disabilities. Most
withdraw from teaching if they have acquired disabilities. There
is a problem tying together what Dr. Steadward said earlier about
it being important to have people who have an understanding that
it is a bit different because they are disabled. That is the premise of
the disability community: Nothing about us without us.
Historically, it involves being told what to do. There is a great
deal of resentment about that attitude.
Par ailleurs, le corps enseignant compte peu de personnes
handicapées. Contrairement à ce que les gens pensent — c’est-àdire que les enseignants restent assis sur leur derrière dans leur tour
d’ivoire —, l’enseignement est un métier exigeant sur le plan
physique. Il faut se déplacer dans les pavillons, lesquels ne sont pas
accessibles, il faut se tenir debout, et il faut transporter des livres à
la bibliothèque si l’on fait de la recherche. Tout cela est exigeant
physiquement. Il n’y a littéralement qu’une ou deux personnes
handicapées qui assistent à la plupart des conférences auxquelles je
me rends. La plupart des personnes qui ont un handicap acquis se
retirent de l’enseignement. Nous avons de la difficulté à en arriver à
ce dont M. Steadward a parlé plus tôt, à savoir la prise de
conscience de l’importance d’avoir des gens qui ont une vision des
choses quelque peu différente de celle des autres du fait qu’ils ont
un handicap. Il s’agit du principe de base de la communauté des
personnes handicapées : rien de ce qui nous concerne ne doit être
fait sans nous consulter. Dans le passé, on nous a dicté ce que nous
devions faire. Cette attitude a engendré un énorme ressentiment
chez les personnes handicapées.
Senator Andreychuk: Professor Law, you pointed out your
research on children and children with disabilities and some of the
inhibitors for sports, leisure, et cetera. What is the single most
important issue? Research that I have looked at indicates that
children sometimes are not involved in sports and leisure because
of where they come from — that is, the culture did not put a high
premium on sports and leisure; for others it is financial
difficulties. All children have some difficulties going into those
areas and the inhibitors are throughout.
Le sénateur Andreychuk : Madame Law, vous avez fait allusion
à votre recherche sur les enfants et les enfants handicapés, et vous
avez mentionné quelques éléments qui font obstacle à la
participation aux activités de sport, de loisirs, et cetera. Quel est
le problème le plus important? Les recherches que j’ai consultées
indiquent qu’il arrive parfois que les enfants ne participent pas
aux activités de sport et de loisirs en raison du milieu d’où ils
proviennent, à savoir un milieu où l’on n’accordait pas une
importance primordiale aux sports et aux loisirs. Dans d’autres
cas, ce sont des difficultés de nature financière qui empêchent les
enfants de participer à ce type d’activités. Tous les enfants
présentent certaines difficultés au moment de participer à ces
activités, et il existe toutes sortes d’obstacles.
Is it physical disabilities or lack of resources coupled with
physical disabilities? What is the special inhibitor beyond
identifying the disability?
Le principal obstacle tient-il à l’incapacité physique, ou à une
absence de ressources combinées à l’incapacité physique? Outre le
fait de mettre le doigt sur l’incapacité, quel est le principal
obstacle?
28-2-2011
Droits de la personne
10:29
Ms. Law: It is difficult to say there is one particular barrier.
Each child and youth is an individual, and may encounter
different barriers. However, when you look at it as a whole, there
are certain barriers that are certainly present more often than
other barriers. We have talked about a lack of information; that is
a barrier. We have talked about the need for training and
supports from people within organizations. We have pointed out
that attitudinal barriers are highly prevalent.
Mme Law : Il est difficile de mentionner un obstacle en
particulier. Chaque enfant et chaque jeune peut se buter à
divers obstacles. Cependant, de façon globale, certains obstacles
sont assurément plus fréquents que d’autres. Nous avons évoqué
l’absence d’information — il s’agit d’un obstacle. Nous avons
évoqué le fait qu’il était nécessaire que les organisations
dispensent de la formation et fournissent du soutien. Nous
avons évoqué la fréquence élevée des obstacles de nature
comportementale.
The issue of physical access is interesting because our research
going into the 1990s shows that physical access can be overcome.
Often, some of the institutional policies and attitudinal barriers
prevent physical access from being changed. I think there are a
number of barriers, but those are the most challenging.
La question de l’accès physique est intéressante, car la
recherche que nous avons menée au début des années 1990
montre que l’accès physique est un problème qui peut être
surmonté. Il arrive souvent que certaines politiques adoptées par
des établissements et des obstacles comportementaux entravent
les améliorations au chapitre de l’accès physique. À mon avis, il
existe un certain nombre d’obstacles, mais ceux que je viens de
mentionner sont les plus problématiques.
We also need to think about the supports that are available.
Many organizations have looked at universal access. Other
organizations provide information and support. Those supports
can be helpful to families of children and youth with disabilities.
Nous devons également examiner le soutien qui est offert. Bon
nombre d’organisations se sont penchées sur la question de l’accès
universel, et d’autres fournissent de l’information et du soutien.
Les mesures de soutien de ce genre peuvent être utiles pour les
familles d’enfants et de jeunes handicapés.
Ms. Le Clair: Cultural anxiety around disabilities is common
in many countries where a disability is believed to be either a
punishment from God or some kind of bad karma in that,
somehow, both the family and the child are being punished.
Mme Le Clair : Il est fréquent que l’invalidité suscite une peur
de nature culturelle — dans bien des pays, on croit que l’invalidité
est un châtiment de Dieu ou la manifestation d’un mauvais
karma, et que tant la famille que l’enfant sont punis pour une
raison ou une autre.
My research, which was not a huge sample, indicates that in
most Canadian families the children are taught that the disability
is a medical issue or a biological issue. There is no blame or fault
attached to the disability. They are told, ‘‘Get on with life and
enjoy things. You are not to blame for anything.’’ That is one
good thing about the situation of children growing up in Canada
and their contact with teachers, with the medical community and
with the community not tied directly with the child. Researchers
in other countries find the blame issue a great barrier to their
work.
D’après ma recherche — menée sur un échantillon assez
restreint —, dans la plupart des familles canadiennes, on explique
aux enfants handicapés que leur handicap est lié à un problème de
nature médicale ou biologique. Aucune faute ni aucun reproche
n’est rattaché au handicap. On dit aux enfants qu’ils doivent
profiter de la vie, et qu’ils ne sont pas responsables de quoi que ce
soit. Il s’agit d’un aspect positif que comporte le fait pour un
enfant handicapé de grandir au Canada, où il est en contact avec
des enseignants, avec la communauté médicale et avec l’ensemble
de la collectivité. Dans d’autres pays, les chercheurs constatent
que le sentiment de culpabilité que l’on inculque aux enfants
constitue un obstacle considérable à leur travail.
Senator Andreychuk: Mr. Steadward, you began your
presentation by saying that some of our previous testimony
was troubling. Since you have raised it, can you tell us what was
troubling about it?
Le sénateur Andreychuk : Monsieur Steadward, au début de
votre exposé, vous avez mentionné que vous aviez trouvé que
quelques-uns des témoignages présentés précédemment au comité
étaient troublants. Quant à avoir mentionné cela, pouvez-vous
nous indiquer en quoi ces exposés vous ont semblé troublants?
Mr. Steadward: I questioned the accuracy of some of the
comments made by some of the individuals responding to
questions throughout the evidentiary statements. I could not
relate to some of the responses the committee received from
witnesses. It was a bit troubling. Perhaps that occurred because of
lack of experience dealing in the world of disability every day,
and, at the other end, being the recipient of funding or the way or
why some of the funding is given, what it is for and the result.
M. Steadward : Je doute de l’exactitude de certaines
observations formulées par quelques témoins en réponse aux
questions qui leur ont été posées. Je n’ai pas compris quelquesunes des réponses fournies par des témoins au comité. J’ai trouvé
cela quelque peu perturbant. Ces personnes ont peut-être fourni
de telles réponses parce qu’elles ne savent pas ce que cela
représente que de travailler chaque jour avec des personnes
handicapées, ou alors parce qu’elles ne savent pas comment ou
10:30
Human Rights
28-2-2011
Those are some of the niggling things. I sort of penned them in
there. When I got a chance to talk to some of them I do know, like
the Dan Smiths of the world, I took it up with them.
pourquoi tel ou tel financement est versé, à quoi sert ce
financement et quels sont les résultats. Il s’agit de quelques-unes
des choses qui me tracassent. J’ai plus ou moins dressé une liste de
ces choses — lorsque j’aurai la chance de discuter avec l’une de ces
personnes que je connais, Dan Smith ou une autre personne du
genre, je leur en ferai part.
As Senator Kochhar has said, we have come a long way and we
must be proud of our journey. When I first started in 1966, the
struggles were immense. What we have achieved is really quite
remarkable. However, we still have a long way to go. We looked
back on our success, but we forgot to keep pushing that rock up
the hill and it started to come back. Canada was the agent of
change internationally. However, all of a sudden, because of the
funding, the structure and the governance that Australia, Great
Britain and others have taken on, they have leapfrogged over us.
Comme le sénateur Kochhar l’a mentionné, nous avons fait
d’énormes progrès, et nous devons être fiers du chemin parcouru.
À mes débuts, en 1966, les difficultés étaient immenses. Ce que
nous avons accompli est tout à fait remarquable. Cependant, nous
avons encore beaucoup de pain sur la planche. Nous nous
sommes assis sur nos lauriers, et nous avons oublié de continuer à
pousser le rocher jusqu’au sommet de la colline, et il a commencé
à redescendre. Le Canada était le principal instigateur du
changement à l’échelle internationale. Cependant,
soudainement, grâce aux politiques qu’ils ont adoptées en
matière de financement, de structures et de gouvernance,
certains pays comme l’Australie et la Grande-Bretagne nous ont
dépassés.
When we talk about a summit or where we should go from
here, we need to move forward and not worry so much about
what happened in the past but prepare better for our citizens of
this country in the future.
Nous avons évoqué l’idée d’un sommet, et nous nous sommes
demandé ce que nous devions faire à partir de maintenant, mais
nous devons aller de l’avant sans trop nous soucier de ce qui s’est
produit dans le passé — nous devons mieux nous préparer pour
l’avenir, pour le bénéfice des citoyens du pays.
Senator Andreychuk: The witnesses come before us and we take
them as reliable witnesses. Everyone has a different perspective
and that is what gives the richness to the testimony.
Le sénateur Andreychuk : Nous considérons que les témoins
qui se présentent devant le comité sont dignes de foi. Chacun a
son propre point de vue, et c’est ce qui confère au processus de
témoignage toute sa richesse.
Mr. Steadward: Absolutely.
Senator Andreychuk: Are you saying that we can rely on the
testimony of the previous witnesses? This is the first time I have
heard someone make such a comment.
Mr. Steadward: Oh, I think so.
M. Steadward : Tout à fait.
Le sénateur Andreychuk : Êtes-vous en train de dire que nous
pouvons nous fier aux propos tenus par les témoins qui se sont
présentés devant le comité? C’est la première fois que j’entends
quelqu’un formuler un tel commentaire.
M. Steadward : Oh, je crois que oui.
Senator Andreychuk: The messages from previous witnesses are
still valid, is that what you are saying?
Le sénateur Andreychuk : Ce que nous ont dit les témoins que
nous avons entendus demeure valide — c’est bien ce que vous êtes
en train de dire?
Mr. Steadward: Yes, but I believe it would be useful for a
dialogue with the witnesses to understand how they came to the
conclusions they put forth in committee hearings. I believe it
would be useful to understand their perspectives and ask them
how they gathered their information. That information is quite
different from our own information. If we have the opportunity to
have such discussions, then I believe it the differences will be easy
to resolve. To me, it points to the importance that there is a great
need in the future, and that is why I am so pleased with what is
happening here. We are now focusing back on issues that are near
and dear to this country, and we need to move forward to ensure
that we can change it and make it better.
M. Steadward : Oui, mais je crois que, dans le cadre de vos
discussions avec les témoins, il serait utile que vous compreniez
comment ils en sont arrivés aux conclusions qu’ils vous
présentent. J’estime qu’il serait utile que vous compreniez leur
point de vue, et que vous leur demandiez comment ils ont recueilli
les renseignements qu’ils vous présentent. Ces renseignements
sont très différents de ceux dont je dispose. Je crois que, si nous
avions l’occasion de tenir une telle discussion, nous pourrions
aisément aplanir les divergences. À mes yeux, cela indique qu’il y
a un important besoin dans l’avenir, et c’est pourquoi je suis si
heureux de ce qui est en train de se produire ici. Nous
recommençons à présent à nous préoccuper de questions qui
touchent de près le pays et lui tiennent à cœur, et nous devons
aller de l’avant pour faire en sorte que nous puissions le changer et
le rendre meilleur.
28-2-2011
Droits de la personne
10:31
The Deputy Chair: Thank you very much for coming here this
afternoon. We learned a great deal from you, and you have given
us much to work with. I know that we will be contacting you
further as we work on our report, and we thank you for your
presence here today.
La vice-présidente : Merci beaucoup de vous être présentés ici
cet après-midi. Vous nous avez appris beaucoup de choses, et
vous nous avez donné beaucoup de matière à réflexion. Je sais que
nous communiquerons ultérieurement avec vous durant
l’élaboration de notre rapport, et nous vous remercions de votre
présence parmi nous aujourd’hui.
For our second panel today, we are pleased to welcome from
the Active Living Alliance for Canadians with a Disability, Jane
Arkell, Executive Director and Jason Dunkerley, Program
Coordinator. Representing Variety Village, we have John
Willson, Chief Executive Officer and Archie Allison, Director,
Outreach and Education, both of whom are joining us by video
conference.
Nous allons passer au deuxième groupe de témoins. Nous
sommes heureux d’accueillir Jane Arkell, directrice exécutive et
Jason Dunkerley, coordonnateur de programme pour l’Alliance
de vie active pour les Canadiens/Canadiennes ayant un handicap,
de même que John Willson, président-directeur général, et Archie
Allison, directeur, Programme de liaison et de sensibilisation pour
Variety Village. Ces deux derniers participeront à la réunion par
vidéoconférence.
Jane Arkell, Executive Director, Active Living Alliance for
Canadians with a Disability: Thank you so much for inviting us
here tonight. Mr. Dunkerley is my colleague at the Active Living
Alliance, but in addition to that, he is a Paralympic gold medalist.
I have royalty sitting beside me. He just came back from the world
championships. Not only is he a brilliant colleague, he is also a
wonderful athlete, so he can shed some light on this subject.
Jane Arkell, directrice exécutive, Alliance de vie active pour les
Canadiens/Canadiennes ayant un handicap : Merci infiniment de
nous avoir invités à nous présenter ici ce soir. M. Dunkerley est
non seulement un collègue de l’Alliance de vie active, mais il est en
plus un médaillé d’or paralympique. C’est un membre de la
royauté qui est assis à mes côtés. M. Dunkerley revient tout juste
des championnats du monde. Il est un collègue brillant, et de
surcroît, un athlète merveilleux — il est donc en mesure de fournir
des éclaircissements sur le sujet que l’on aborde aujourd’hui.
Honourable senators, thank you so much for inviting us to talk
about the government’s policies and programs pertaining to
persons with disabilities in sports and recreational activities.
Congratulations to this committee for bringing this important
topic to the table. It is also important in light of the UN
Convention on the Rights of Persons with Disabilities.
Honorables sénateurs, je vous remercie infiniment de nous
avoir invités à discuter avec vous des politiques et des
programmes du gouvernement en ce qui concerne la
participation des personnes handicapées aux activités de sport et
de loisirs. Nous félicitons le comité d’avoir décidé de se pencher
sur cet important sujet. En outre, ce sujet revêt de l’importance à
la lumière de la Convention des Nations Unies relative aux droits
des personnes handicapées.
Research tells us that physical activity is a key to health and
wellness for those with a disability. We believe that if the articles
in the UN convention are achieved, a more level playing field will
be created for citizens with a disability. The convention strives for
equality, which we believe many Canadians with a disability do
not presently enjoy on a day-to-day basis.
Les recherches qui ont été menées révèlent que l’activité
physique est fondamentale pour la santé et le mieux-être des
personnes handicapées. Nous croyons que la mise en œuvre des
articles de la Convention des Nations Unies permettra d’offrir
aux citoyens ayant un handicap des chances égales à celles qui
sont offertes aux autres citoyens. L’égalité est l’objectif poursuivi
par la Convention, et nous estimons que de nombreux Canadiens
handicapés ne bénéficient pas de cette égalité au quotidien.
Our association has sought to promote these values since its
inception in 1989. We feel that our organization is well qualified
to speak to you today about sport and recreation for those with a
disability, given our proven record of accomplishment over the
past two decades. It has been my great pleasure to be the
executive director since inception in 1989.
Depuis sa création en 1989, notre association cherche à faire la
promotion de ces valeurs. Nous estimons que nous sommes bien
placés pour vous parler aujourd’hui des activités de sport et de
loisirs s’adressant aux personnes handicapées, vu tout ce que
notre organisation a accompli dans le domaine au cours des deux
dernières décennies. Je suis directrice exécutive de l’organisation
depuis sa création en 1989, et je suis très heureuse d’occuper ce
poste.
Our national network is dedicated to the wellness of those with
disabilities through healthy active living, sport and recreation. In
fact, we are often the first point of contact for an individual with a
disability in his or her quest to become more active. We were
formed out of an expressed need because teachers, leaders,
coaches, organizations and communities were faced with the
Notre réseau national se consacre à accroître le bien-être des
personnes handicapées au moyen d’une vie saine et active, du
sport et des loisirs. En fait, notre organisation est souvent la
première ressource avec laquelle communiquent les personnes
handicapées qui veulent devenir plus actives. Notre organisation a
été créée pour combler un besoin exprimé par des enseignants, des
10:32
Human Rights
28-2-2011
challenge of including people with a disability but they were ill
prepared to do so. Since then, we have grown to a national
network of over 150 organizations. We are organized in every
province and territory, and we have a reach of
500,000 Canadians. We represent all disability groups —
sensory, mobility, mental health and intellectual.
dirigeants, des entraîneurs, des organisations et des collectivités —
tous ces gens éprouvaient des difficultés à intégrer les personnes
handicapées à leurs activités, car ils n’étaient pas préparés à le
faire. Depuis ce temps, notre organisation a pris de l’ampleur, et
constitue à présent un réseau national regroupant plus de
150 organisations. Nous avons une filiale dans chaque province
et chaque territoire, et nous fournissons des services à quelque
500 000 Canadiens. Nos membres représentent tous les types de
personnes handicapées — les personnes ayant une déficience
sensorielle, mentale ou intellectuelle et les personnes ayant une
incapacité liée à la mobilité.
The Government of Canada, through the fitness and amateur
sports secretariat in 1989, was very valuable in the creation of the
alliance. They realized that a network was very important to reach
communities to connect what was happening.
Par l’entremise du secrétariat à la condition physique et au
sport amateur, le gouvernement du Canada a grandement
contribué à la création de l’alliance en 1989. Le gouvernement a
pris conscience du fait qu’il était très important d’établir un réseau
pour être en contact avec les collectivités et au courant de ce qui
s’y passe.
We have had some great successes, but we really do have a long
way to go. We are excited to speak to you today. In terms of our
federal government’s policies and programs, we would like to
congratulate Sport Canada for its amazing support to the
Paralympic movement, in which Senator Kochhar has played a
big part. They have raised the bar to incredible heights in support
of excellence.
Nous avons accompli de grandes choses, mais nous avons
encore beaucoup de pain sur la planche. Nous sommes enchantés
de nous adresser à vous aujourd’hui. En ce qui concerne les
politiques et les programmes du gouvernement fédéral, nous
tenons à féliciter Sport Canada du soutien incroyable qu’il a
fourni au mouvement paralympique, au sein duquel le sénateur
Kochhar a joué un rôle important. En ce qui a trait au soutien de
l’excellence, Sport Canada a énormément rehaussé les normes de
référence.
Furthermore, programs such as the Canadian Sport for Life
movement and the Long Term Athlete Development model have
provided Canada with an effective framework for Paralympic
athletes and excellence.
De surcroît, des programmes comme « Au Canada, le sport
c’est pour la vie » et « Développement à long terme de l’athlète »
ont procuré au Canada un cadre efficace en ce qui concerne les
athlètes paralympiques et l’excellence en matière de sport
paralympique.
Another success story is the Office for Disability Issues within
HRSDC. They recognize and support the importance of healthy
active living and how it contributes to success, self-esteem,
employment, education, health and independence for citizens with
disabilities.
Le Bureau de la condition des personnes handicapées de
RHDCC est un autre exemple de réussite. Ce bureau reconnaît
l’importance d’une vie saine et active pour la réussite, l’estime de
soi, l’emploi, l’éducation, la santé et l’indépendance des citoyens
handicapés, et fournit du soutien à ces égards.
In addition, a number of arm’s length agencies support
physical activities for those with disability. These include the
Canadian Institutes of Health Research, the Heart and Stroke
Foundation, and Physical and Health Education Canada.
En outre, un certain nombre d’organismes indépendants
soutiennent l’activité physique chez les personnes handicapées,
notamment les Instituts de recherche en santé du Canada, la
Fondation des maladies du cœur et Éducation physique et Santé
Canada.
At this time, I would also be remiss if I did not recognize
corporate Canada, as Pfizer Canada has been our sole corporate
sponsor and has invested over $1 million over the past decade.
À ce moment-ci, il serait négligent de ma part de ne pas
souligner la contribution d’une entreprise canadienne, à savoir
Pfizer Canada, notre seul commanditaire du secteur privé, qui
nous a fourni un soutien de plus de 1 million de dollars au cours
de la dernière décennie.
Unfortunately, however, it is not all good news. Federal
government leadership and support from the most natural partner
for physical activity is sadly lacking, and I am referring to the
Public Health Agency of Canada. The Healthy Living Strategy of
the Public Health Agency has dwindled to a fraction of its size
over the past seven years, which has had a severe impact on the
Hélas, je n’ai pas que de bonnes nouvelles à vous transmettre.
L’organisme du gouvernement fédéral qui serait le plus
susceptible de nous fournir du soutien et de faire preuve de
leadership en matière d’activité physique, à savoir l’Agence de la
santé publique du Canada, manque malheureusement à l’appel.
L’ampleur de sa Stratégie en matière de modes de vie sains a été
28-2-2011
Droits de la personne
10:33
community. This is a disappointment to the sector, but it is also a
huge disappointment to persons with a disability, because of the
importance of physical activity and the lack of investment.
considérablement réduite au cours des sept dernières années, et
cela a eu de graves répercussions sur la collectivité. Cela a été une
déception pour les membres du secteur, mais aussi une énorme
déception pour les personnes handicapées, vu l’importance de
l’activité physique et l’absence d’investissements.
Research tells us that physical activity is even more important
for those with a disability, more than for the general population,
yet today there is very little federal investment. There was a time
when Canada was a world leader in physical activity for persons
with disabilities. For example, our national network was one of a
kind around the world in the 1990s. We were a model that was
respected and sought after. Since then, our association has been
modeled in other countries. Australia, the United States and
Great Britain formed organizations like ours after our creation.
Les recherches nous apprennent que l’activité physique est
encore plus importante pour les personnes handicapées qu’elle ne
l’est pour la population en général, et pourtant, encore
aujourd’hui, les investissements du gouvernement fédéral en la
matière sont minimes. À une certaine époque, le Canada était un
chef de file mondial en matière d’activité physique pour les
personnes handicapées. Par exemple, dans les années 1990, notre
réseau national était sans équivalent dans le monde entier. Notre
organisation était un modèle que l’on respectait et que l’on
cherchait à reproduire. Depuis ce temps, des organisations
conçues à l’image de la nôtre ont été créées dans d’autres pays,
notamment en Australie, aux États-Unis et en Grande-Bretagne.
Our Canadian programs have achieved international acclaim
and many countries around the world use our model. In fact,
recently one of our programs was translated into Korean.
Unfortunately, it seems that other countries are better equipped
to service their citizens using our programs than we can here in
Canada.
On a fait l’éloge des programmes canadiens partout dans le
monde, et de nombreux pays utilisent notre modèle. De fait, l’un
de nos programmes a été récemment traduit en coréen.
Malheureusement, il semble que d’autres pays sont davantage
en mesure de fournir des services à leurs citoyens au moyen de nos
programmes que ne l’est le Canada avec ces mêmes programmes.
The U. S. National Center on Physical Activity and Disability
is able to make a huge difference because of the multi-million
dollar support and leadership it receives from the U.S. Centers for
Disease Control and Prevention. The United States also has the
Americans with Disabilities Act, which legislates change.
Aux États-Unis, le National Center on Physical Activity and
Disability parvient à changer considérablement les choses grâce
au rôle de chef de file joué par les Centers for Disease Control and
Prevention et les millions de dollars de financement fournis par
ces derniers. De plus, les États-Unis disposent de l’American with
Disabilities, laquelle impose des changements par voie législative.
While Canada has been seen as a world leader in the area of
disability and human rights, I believe we have much to learn from
other countries in the area of sport and recreation.
Même si le Canada a été considéré comme un chef de file
mondial dans le domaine des droits des personnes handicapées et
des droits de la personne, j’estime que nous avons beaucoup de
choses à apprendre d’autres pays dans le secteur du sport et des
loisirs.
I will leave the committee with three recommendations. I
recommend that Canada take the signing of the UN convention
seriously and regain its stature as an international leader for its
commitment to the wellness of Canadians with disability through
physical activity, sport and recreation. I recommend that the
Government of Canada invest comparable leadership and
funding into the area of physical activity and recreation as is
now being invested into sport, because only a very small fraction
of Canadians with disability reach the Paralympic podium. I
recommend that physical activity, sport and recreation be
coordinated under one federal ministry to ensure a natural
progression from the playground to the podium.
Je formulerai trois recommandations à l’intention du comité.
Je recommande que le Canada prenne au sérieux la ratification de
la convention des Nations Unies, et qu’il redevienne un chef de
file à l’échelle internationale en matière de dévouement à l’égard
de l’accroissement du bien-être des Canadiens handicapés grâce à
l’activité physique, au sport et aux loisirs. Je recommande que le
gouvernement du Canada fasse preuve du même esprit d’initiative
dans le secteur de l’activité physique et des loisirs que celui dont il
fait preuve dans le secteur du sport, et qu’il fournisse un
financement comparable aux deux secteurs, car seule une infime
proportion des Canadiens handicapés parviennent à remporter
une médaille paralympique. Je recommande que l’activité
physique, le sport et les loisirs soient coordonnés par un
ministère fédéral, pour faire en sorte que les activités menées sur
le terrain de jeu mènent naturellement et progressivement au
podium paralympique.
John Willson, Chief Executive Officer, Variety Village: We are
absolutely delighted to be invited here today. I am John Willson,
Chief Executive Officer of Variety Village, and I am here with my
John Willson, président-directeur général, Variety Village :
Nous sommes absolument enchantés d’avoir été invités à nous
présenter ici aujourd’hui. Je m’appelle John Willson, et je suis
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Human Rights
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colleague Archie Allison, Director of Outreach and Education.
We appreciate this opportunity to speak before this committee
with respect to Variety Village and our view of developing
opportunities for children and youth participating in sports and
recreational activities.
président-directeur général de Variety Village. Je suis accompagné
de mon collègue, Archie Allison, directeur du Programme de
liaison et de sensibilisation. Nous sommes reconnaissants au
comité de nous donner l’occasion de venir lui parler de Variety
Village, et de la vision de notre organisation en ce qui a trait à la
création de possibilités pour les enfants et les jeunes qui
participent aux activités de sport et de loisirs.
Variety Village is 168,000-square-foot sports and fitness facility
in the east end of Toronto, which features a 76,000-square-foot
field house and an extensive aquatics facility. Variety Village is a
world recognized authority, providing integrated sports, fitness,
and life skills and learning programs that impact lives and
strengthen communities. Variety Village empowers individuals of
all ages and abilities by providing accessible, safe, inclusive and
adapted fitness and sports through facilitations, skills transfer
and training. Our impact also extends well beyond the walls of
Variety Village.
Variety Village est un établissement de sport et de
conditionnement physique d’une superficie de 168 000 pieds
carrés et situé dans l’Est de Toronto. Nos installations
comprennent notamment un complexe sportif de 76 000 pieds
carrés, et un très grand centre aquatique. Variety Village est une
référence mondiale dans son domaine — nous offrons des
programmes intégrés de sport, de conditionnement physique,
d’initiation à la vie quotidienne et d’apprentissage qui ont une
incidence sur la vie des gens et qui renforcent les collectivités.
Variety Village confère une autonomie accrue aux personnes de
tout âge et de tout degré de capacité en leur offrant des activités
de conditionnement physique et de sport accessibles, sécuritaires,
inclusives et adaptées par le truchement de mesures de facilitation,
de transfert de compétences et de formation. En outre, les effets
de nos activités se font sentir bien au-delà des murs de notre
établissement.
Through our outreach programs, we provide opportunity for
people with disabilities throughout the province and across
Canada to participate in fitness, sports, educational and
rehabilitation activities. No other new or retrofitted facility
offers the same range of options for adapted physical activity that
can rival Variety Village. When combined with the accumulated
knowledge and experience gained as an industry pioneer, Variety
Village remains as unique today as it was at its inception.
Grâce à nos programmes de liaison, nous donnons aux
personnes handicapées de toute la province et de toutes les
régions du Canada la possibilité de participer à des activités
de conditionnement physique, de sport, d’éducation et de
réadaptation. Aucun établissement nouvellement créé ou
modernisé n’offre un éventail de choix en matière d’activités
physiques adaptées aussi vastes que celui de Variety Village. Si
l’on ajoute à tout cela le savoir et l’expérience que notre
organisation a acquis au fil des ans à titre de pionnière de
l’industrie, nous pouvons dire qu’elle est, encore aujourd’hui,
l’organisation d’exception qu’elle était au moment de sa création.
Variety Village offers inclusive programs for both able bodied
and persons with disabilities, both those with physical disabilities,
regardless of cause, and developmental or learning disabilities.
Programs offered today include children’s programs, such as
outreach awareness, education, teams, camps, swimming,
recreation, Fitness Friends, the Lieutenant Governor’s Games
and the Toronto Police Children’s Games. Adults and seniors
are served through our LINKS program, Active Aging,
rehabilitation, recreation and teams.
Variety Village offre des programmes inclusifs tant aux
personnes non handicapées qu’aux personnes handicapées, et les
programmes offerts à ces dernières s’adressent tant aux personnes
ayant un handicap physique — peu importe la cause — qu’à celles
présentant des troubles du développement ou de l’apprentissage.
Parmi les programmes offerts, mentionnons les programmes pour
enfants, par exemple en matière de liaison, de sensibilisation et
d’éducation, les activités en équipe, les camps, la natation, les
loisirs, le programme, Fitness Friends, les Lieutenant Governor’s
Games et les Toronto Police Children’s Games. Quant aux
adultes et aux personnes âgées, divers programmes leur sont
offerts, notamment le programme LINKS, le programme Active
Aging, de même que des programmes de réadaptation, de loisirs et
d’activités en équipe.
Including our many community service programs, Variety
Village reached over 37,000 individuals, 31,000 of whom were
children and youth, in 2010, and over one-half of those had
disabilities. These programs deliver, on a cost-effective basis,
service to Ontario in the areas of health, education and sport, well
Si l’on tient compte de ces nombreux programmes de services
communautaires, Variety Village a offert en 2010 des services à
plus de 37 000 personnes, dont 31 000 enfants et jeunes, et la
moitié de ces personnes avaient un handicap. Ces programmes
fournissent de manière rentable des services en Ontario dans les
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Droits de la personne
10:35
in excess of the $5 million annual operating budget of the facility.
There are many more unmet needs that we can economically and
effectively meet.
secteurs de la santé, de l’éducation et du sport dont la valeur
excède de beaucoup le budget annuel de fonctionnement de
l’établissement, qui est de 5 millions de dollars. Il y a de nombreux
autres besoins non comblés auxquels nous pouvons répondre de
façon économique et efficace.
Current transformative initiatives include the development of
rehabilitation programs for stroke and cardiac, in partnership
with area hospitals, and programs for children focusing on the
benefits of recreation for autism. In all, over 2,000 children and
youth with a disability enjoy regular physical activity at Variety
Village.
Parmi les initiatives de transformation en cours, mentionnons
l’élaboration, en partenariat avec des hôpitaux de la région, de
programmes s’adressant aux personnes ayant subi un accident
vasculaire cérébral ou une crise cardiaque, et de programmes axés
sur les bienfaits des activités de loisirs pour les enfants autistes. En
tout, plus de 2 000 enfants et jeunes handicapés font
régulièrement de l’activité physique dans les installations de
Variety Village.
If we assume an under-25 age population in Toronto of
approximately 1 million, 5 per cent of whom have a disability,
50,000 children and youth in Toronto have a disability. Given the
appalling Canadian average of 3 per cent of children with
disabilities having regular physical activity, Variety Village has
a material impact on the national average, and this activity rate
can be greatly increased with focused funding.
Si l’on part du principe que Toronto compte environ un million
de personnes âgées de moins de 25 ans, et que 5 p. 100 d’entre
eux ont un handicap, on peut conclure qu’il y a à Toronto
50 000 enfants et jeunes handicapés. Vu l’effroyable statistique
canadienne selon laquelle une proportion de 3 p. 100 des enfants
handicapés font régulièrement de l’activité physique, il est
possible d’affirmer que Variety Village a une incidence
substantielle sur la moyenne nationale, et nous estimons qu’un
financement ciblé pourrait accroître considérablement ce taux
d’activité physique.
As for sports, our sports programs include, in addition to
extensive recreational programs for our more than 6,000 fitness
club members, a fully inclusive grassroots-to-elite team program
in seven sports, involving over 450 children, with youth with
disabilities forming the majority on a number of teams.
En ce qui concerne nos programmes de sport, en plus des
programmes de loisirs de vaste ampleur que nous offrons aux plus
de 6 000 membres de notre club de conditionnement physique,
nous dispensons un programme dans sept sports d’équipe aux
athlètes de tous les calibres, tant les débutants que ceux de haut
niveau. Plus de 450 enfants participent à ces activités, et les jeunes
handicapés sont majoritaires au sein d’un certain nombre
d’équipes.
Over the years, Variety Village athletes have earned an
impressive haul of medals at national and international sporting
events. Most recently, at Beijing, our athletes won medals in
track, aquatics and wheelchair basketball events. These dedicated
and gifted athletes represent the most talented of our graduates of
our grassroots programs. However, in general, the grassroots
program for disabled athletes in Canada is broken, as the funding
focus has shifted to the elite performers. Without adequate
funding at the grassroots level, programs will remain small.
Au fil des ans, les membres de Variety Village ont remporté un
nombre impressionnant de médailles dans le cadre de
compétitions de sport nationales et internationales. Plus
récemment, à Beijing, nos athlètes ont remporté des médailles
dans le cadre d’épreuves d’athlétisme, de natation et de basketball en fauteuils roulants. Ces athlètes doués et dévoués sont les
plus talentueux des participants de nos programmes
communautaires. Cependant, pour l’essentiel, le programme
communautaire pour les athlètes handicapés du Canada ne
fonctionne plus, car le financement a été réorienté vers les
athlètes de haut niveau. Les programmes demeureront restreints
tant qu’un financement adéquat ne sera pas fourni à l’échelon
communautaire.
Increasing the number of children and youth in grassroots
sports programs has a number of benefits. A child playing a sport
derives socialization, health and physical involvement benefits.
Increasing the number of participants at this level will likely lead
to the identification of a greater number of elite performers. This
fits into the Long-Term Athlete Development model. Regardless
of the outcome with respect to the performance of the grassroots
athlete, these individuals will be predisposed to continuing with
sport, recreation and the ‘‘fit for life’’ paradigm.
Le fait d’accroître le nombre d’enfants et de jeunes participants
aux programmes de sports communautaires comporte un certain
nombre d’avantages. En plus de favoriser la socialisation, le sport
a des effets bénéfiques sur la santé et la condition physique des
enfants. La croissance du nombre de participants aux
programmes communautaires se traduira vraisemblablement par
un plus grand nombre d’athlètes de haut niveau. Cela concorde
avec le modèle du programme Développement à long terme de
l’athlète. Peu importe leur performance dans le cadre d’une
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Human Rights
28-2-2011
activité de sports communautaires, les personnes qui y participent
seront enclines à continuer de pratiquer les activités de sport et de
loisirs, et ce, durant toute leur vie.
Variety Village is developing a five-year plan to greatly increase
participation by youth with a disability at the grassroots level and,
by extension, develop high-performance athletes. The program is
dependent on higher direct funding and includes facilities
improvement, financial support programs for disadvantaged
youth and families, identification of potential high performing
athletes, improved coaching, and an awareness campaign in the
disability community with respect to the existence of Variety
Village and its programs.
Variety Village est en train d’élaborer un plan quinquennal
visant à accroître considérablement la participation des jeunes
handicapés aux activités communautaires et, par extension, à
former des athlètes de haut niveau. Le programme, dont la mise
en œuvre est assujettie à une hausse du financement direct
que nous recevons actuellement, comprend l’amélioration
d’installations, des programmes de soutien financier pour les
familles et les jeunes défavorisés, le repérage d’éventuels athlètes,
l’amélioration de l’encadrement offert par les entraîneurs et une
campagne visant à sensibiliser la communauté des personnes
handicapées à l’existence de Variety Village et de ses programmes.
Given the existing accessible facility and our track record of
success at developing athletes, we believe we can deliver the
benefits of program in a very cost-effective way. A lifelong
involvement in sports and recreational activity has many benefits,
not the least of which is a well-documented reduction in health
care costs.
Vu les installations accessibles dont nous disposons et les
résultats remarquables que nous avons obtenus en matière de
formation d’athlètes, nous estimons être capables de réaliser les
avantages attendus du programme de façon très rentable. Un
engagement de toute une vie à l’égard des activités de sport et de
loisirs comporte de nombreux avantages, et une réduction attestée
des coûts des soins de santé n’est pas le moindre.
Money is being funnelled into sports and disabled sports, but
we believe it could be better used. The federal government has
made a serious commitment to Canadian sports. For example, the
Canadian Paralympic Committee will receive $5 million annually
for each of the next five years. The Pan/Parapan American
Games’ Organization Committee has received $500 million from
the federal government. These funds flow to elite athletes and
are very necessary. In times of fiscal restraint, they demonstrate
a real determination to deliver superior results. However, the
development of elite athletes is closely linked to the development
of a broad pool of younger grassroots athletes. In the area of
development of athletes with a disability, additional focus on
developmental training needs is necessary. In order to free up
funding for grassroots development, we should review the
intended spending of already committed funds to ensure they
are being spent in the most effective way.
L’argent est acheminé vers les sports et les sports pour les
personnes handicapées, mais nous estimons qu’il pourrait être
mieux utilisé. Le gouvernement fédéral consacre d’importantes
sommes aux sports. Par exemple, le Comité paralympique
canadien recevra annuellement 5 millions de dollars au cours
des cinq prochaines années, le comité d’organisation des Jeux
parapanaméricains a reçu 500 millions de dollars du
gouvernement fédéral. Ces sommes, qui sont très nécessaires,
sont versées à des athlètes d’élite. En période de compressions
budgétaires, le gouvernement montre qu’il est véritablement
déterminé à obtenir des résultats supérieurs. Toutefois, la
formation d’athlètes d’élite est étroitement liée à la constitution
d’un vaste bassin d’athlètes plus jeunes qui sont des débutants
dans leur discipline. En ce qui concerne la formation d’athlètes
handicapés, une attention supplémentaire doit être accordée aux
besoins en matière de formation sur le plan du développement. De
manière à dégager les fonds nécessaires à la formation des athlètes
à l’échelon communautaire, il faudrait réexaminer les fonds déjà
engagés pour s’assurer qu’ils sont investis de la façon la plus
efficace possible.
I understand that there will be two Pan Am Games — one for
able-bodied athletes and one for disabled athletes. Leaving aside
the non-inclusive nature of this arrangement, duplicating the
ceremonies of the Pan Am Games consumes financial assets that
could be spent on the long-term development of disabled athletes
by investing in grassroots programs. There may be other
economies within established funding programs that could also
be examined.
Je crois comprendre que deux Jeux panaméricains distincts
auront lieu — les uns pour les athlètes non handicapés, et les
autres, pour les athlètes handicapés. Indépendamment du
caractère exclusif d’une telle formule, il convient de souligner
que le fait de doubler le nombre de cérémonies se traduit par la
dépense de ressources financières qui aurait pu être investie dans
des programmes communautaires visant le développement à long
terme d’athlètes handicapés. On pourrait également se pencher
sur la question de savoir si d’autres économies pourraient être
effectuées au sein des programmes de financement existants.
Thank you very much for the opportunity to present our
perspectives to you.
Merci beaucoup de m’avoir donné l’occasion de venir vous
exposer notre point de vue.
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Droits de la personne
10:37
a model for communityworks best? How are the
to ensure these initiatives
all the members of the
Le sénateur Ataullahjan : Disposez-vous d’un modèle pour ce
qui est des initiatives communautaires? Savez-vous ce qui
fonctionne le mieux? De quelle façon les collectivités
contribuent-elles à faire en sorte que ces initiatives
correspondent à leurs besoins? Est-ce que vous mobilisez
l’ensemble des membres de la collectivité?
Ms. Arkell: We have always had the motto that we think
locally and act globally. We very much include our communities.
We are organized in every province and territory. In turn, they
have organizations that deliver community projects. We are truly
a national network and an alliance in that we work
collaboratively and we feed off different disability groups. It is
done by consensus and collaboration.
Mme Arkell : Notre devise a toujours été la suivante : « Penser
à l’échelle locale, agir à l’échelle mondiale ». Nous favorisons
énormément la participation des membres des collectivités. Notre
organisation est présente dans chaque province et chaque
territoire. En outre, chacune de ces organisations provinciales
ou territoriales dispose de ses propres organisations qui exécutent
des projets communautaires. Nous constituons véritablement un
réseau et une alliance nationale, dans la mesure où nous
exploitons diverses organisations du secteur des personnes
handicapées, et travaillons en collaboration avec elles. Tout cela
se fait dans un esprit de consensus et de collaboration.
Jason Dunkerley, Program Coordinator, Active Living Alliance
for Canadians with a Disability: We have a program at the Active
Living Alliance that I have been involved with for almost three
years. It is called All Abilities Welcome. As the title might suggest,
the goal of the program is to encourage community physical
activity leaders to open their doors to people of all abilities and all
disabilities. We try to support and encourage recreational
providers and physical activity leaders to facilitate inclusive
programs and to allow youth to feel supported through inclusion.
Jason Dunkerley, coordonnateur de programme, Alliance de vie
active pour les Canadiens/Canadiennes ayant un handicap :
L’Alliance de vie active dispose d’un programme auquel je
participe depuis près de trois ans. Il s’agit d’un programme
intitulé All Abilities Welcome. Comme son nom l’indique, ce
programme a pour but d’encourager les chefs de file
communautaires en matière d’activité physique à accueillir
toutes les personnes, peu importe qu’elles soient handicapées ou
non. Nous tentons de soutenir et d’encourager les fournisseurs de
services de loisirs et les chefs de file en matière d’activité physique
à faciliter la mise en œuvre de programmes inclusifs et de
contribuer de cette façon à ce que les jeunes se sentent soutenus.
We also try to empower people with a disability to get out and
take advantage of active living opportunities and to know where
the inclusive programs are being offered. We develop resources to
support that inclusion and have speakers all across the country
who deliver awareness-training workshops. One of the ways we
do that is by having focus groups in communities across Canada.
We are really trying to bring together recreational leaders, people
with disabilities, parents and all the people involved. We think it is
an issue of group involvement; it is not just about the person with
a disability or about the recreation provider, it is about the whole
team.
Nous tentons également de donner aux personnes handicapées
la capacité de sortir de l’isolement et de profiter des occasions de
mener une vie active qui s’offrent à elles, et de les informer quant
aux programmes inclusifs qui leur sont accessibles. Nous créons
des ressources pour favoriser l’inclusion et aider les intervenants
de toutes les régions du pays qui dispensent des ateliers de
formation en matière de sensibilisation. L’une de nos manières de
procéder consiste à constituer des groupes de consultation dans
les collectivités partout au Canada. Nous tentons véritablement
de réunir les chefs de file en matière de loisirs, les personnes
handicapées, les parents et toutes les personnes concernées. À
notre avis, il s’agit d’une question qui exige la participation non
seulement de la personne handicapée ou du fournisseur de services
de loisirs, mais de l’ensemble de la collectivité.
We have speakers who talk about various strategies. More than
anything else, these workshops provide a networking opportunity
for people to break the ice. We think that goes a long way in
overcoming stigmas and building pathways for people to talk to
one another, and to learn about each other and about inclusion.
Nos conférenciers présentent diverses stratégies, mais surtout,
leurs ateliers donnent aux gens l’occasion de briser la glace et de se
constituer un réseau. Nous croyons que cela contribue
énormément à vaincre l’ostracisme, et aide beaucoup les gens
à créer des liens entre eux, à discuter les uns avec les autres, à
apprendre les uns des autres et à apprendre les choses en matière
d’inclusion.
Senator Ataullahjan: Do you have
based initiatives? Do you know what
communities involved in giving input
match their needs? Do you engage
community?
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Human Rights
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Mr. Willson: In terms of community-based initiatives, our
greatest impact in the community is in the outreach program
where we introduce over 14,000 students in primary and high
schools to give them a greater awareness of disability and adapted
sports.
M. Willson : L’initiative communautaire qui a eu le plus
d’incidence dans la collectivité est le programme de liaison dans
le cadre duquel nous avons rencontré 14 000 élèves des niveaux
primaire et secondaire pour les sensibiliser davantage à l’égard de
l’incapacité et des sports adaptés.
Archie Allison, Director, Outreach and Education, Variety
Village: Our community initiatives were built on the needs and
interests of parents and educators across Ontario. The feedback
we received from educators was that they lacked the proper
experience and training to offer to students with disabilities in the
community or school programs. The Ability in Action Program
was designed to meet those needs for the children fitting in
academically but who were not involved in physical activity
during recess, lunch or after school.
Archie Allison, directeur, Programme de liaison et de
sensibilisation, Variety Village : Nos initiatives communautaires
ont été élaborées en fonction des besoins et des intérêts des
parents et des éducateurs de toutes les régions de l’Ontario. Ce
que nous ont dit les éducateurs, c’est qu’ils ne disposaient pas de
l’expérience et de la formation appropriées pour s’occuper des
élèves handicapés participant aux programmes communautaires
ou scolaires. Le programme Ability in Action a été conçu pour
répondre aux besoins des enfants qui sont bien intégrés sur le plan
scolaire, mais qui ne participent pas aux activités physiques qui
ont lieu durant la récréation, lors du dîner ou après l’école.
Senator Kochhar: Mr. Willson, why do you think youth with
disabilities are not more widely involved in sports?
Le sénateur Kochhar : Monsieur Willson, à votre avis,
pourquoi les jeunes handicapés ne participent-ils pas davantage
aux activités sportives?
In recognizing that getting funding is a challenge, what are the
impacts on your ability to grow and sustain grassroots and team
sports programs under the current funding situation?
Si l’on admet qu’il est difficile d’obtenir du financement, dans
la situation actuelle, quelle est l’incidence, de ces difficultés sur
votre capacité de maintenir et de faire croître des programmes de
sports d’équipe et de sports communautaires?
You indicated that your budget is $5 million and you are able
to raise maybe $2 million or $3 million. Where would you get the
extra money to keep operating?
Vous avez indiqué que votre budget était de 5 millions de
dollars, et que vous étiez en mesure de recueillir à peu près deux
ou 3 millions de dollars. D’où proviendra le financement qu’il
vous manque pour continuer à fonctionner?
Mr. Willson: Thank you, Senator Kochhar.
M. Willson : Merci, sénateur Kochhar.
We look at why youth with disabilities are not as heavily
involved. Depending on the disability, there is an extreme
shortage of accessible and inclusive facilities. Variety Village is
fortunate in that it is generally accessible and we do have a
significant amount of adapted equipment.
Nous tentons de déterminer pourquoi les jeunes ayant un
handicap sont peu nombreux à participer aux activités. Selon le
handicap, le nombre d’installations accessibles et inclusives est
extrêmement limité. Notre organisation a de la chance dans la
mesure où ses installations sont généralement accessibles, et où
elle dispose d’un nombre important d’appareils adaptés.
We also have developed programs to attract young people to
come to Variety Village. We do fall a little short in the promotion
and publicity of the opportunities the kids have to come here.
En outre, nous avons élaboré des programmes pour attirer les
jeunes dans les installations de Variety Village. Nous ne disposons
pas tout à fait des moyens dont nous avons besoin pour faire la
promotion des possibilités que nous offrons aux enfants.
Another huge stumbling block is the financial aspect for the
family. Although having a child with a disability is often
emotionally rewarding, it presents a significant financial burden
that families who do not have children with disabilities do not
bear.
La question du fardeau financier qui pèse sur la famille
représente un autre écueil important. Le fait d’élever un enfant
handicapé est souvent gratifiant sur le plan émotionnel, mais cela
représente un fardeau financier considérable que les familles
n’ayant pas d’enfants handicapés n’ont pas à porter.
Finally, the problems with transportation can keep people
away. It is a very expensive and difficult problem.
Enfin, les problèmes liés au transport peuvent avoir un effet
dissuasif sur les gens — il s’agit d’un problème difficile et coûteux
à régler.
Your second question concerns the impact of low funding. If
the low funding situation continues, we cannot grow our athletic
opportunities for youth and children. While the programs are not
inherently more costly, the financial problem to which I referred
necessitates some sort of a subsidy for families with children with
Votre deuxième question concerne l’incidence du financement
limité qui nous est versé. Si la situation perdure, nous ne pourrons
pas enrichir les possibilités que nous offrons aux jeunes et aux
enfants en matière de sport. Même si les programmes ne sont pas
foncièrement plus coûteux, la solution au problème financier que
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Droits de la personne
10:39
disabilities. That stands in the way of greater participation and, as
long as that is the case, it will stand in the way of growing the
program.
j’ai évoqué exige le versement d’une certaine forme de subventions
aux familles ayant un enfant handicapé. Les problèmes financiers
représentent un obstacle à une plus grande participation, et tant
que ces problèmes perdureront, ils entraveront la croissance des
programmes.
Your last question was about the funding of Variety Village.
Out of necessity, we have a general fitness club facility which, as
well as promoting inclusion, earns approximately $2 million of
our annual budget. An additional approximately $1 million is
brought in through Mr. Allison’s outreach programs and through
certain charitable donations and events. Additional fundraising
brings in approximately another $750,000. However, we have a
built-in funding gap ranging from $1 million to $2 million
annually that must be overcome in order for us, first, to be
sustainable; second, to live in a long-term planning situation; and
third, literally to continue operation.
Votre dernière question concernant le financement de Variety
Village. Par nécessité, nous exploitons un centre général de
conditionnement physique, lequel, en plus de faire la promotion
de l’inclusion, nous fournit une partie de notre budget annuel, à
savoir environ 2 millions de dollars. Les programmes de liaison de
M. Allison et certains dons et événements de bienfaisance nous
rapportent environ 1 million de dollars supplémentaires. D’autres
activités de collecte de fonds nous rapportent environ 750 000 $
de plus. Cependant, nous avons un déficit de financement
structurel de l’ordre de 1 à 2 millions de dollars par année, dont
nous devons venir à bout de manière à être viable, à être en
mesure de planifier à long terme et à pouvoir littéralement
continuer de fonctionner.
Senator Marshall: Ms. Arkell, you said that in the late 1980s
we were leaders in our field. I worked with the provincial
government in Newfoundland and Labrador at that time, and our
province was recognized as a leader in the field. We had visitors
from other countries who wanted to see what we were doing.
Le sénateur Marshall : Madame Arkell, vous avez dit que, à la
fin des années 1980, nous étions des chefs de file dans le domaine.
À cette époque, je travaillais au sein du gouvernement de TerreNeuve-et-Labrador, et la province était reconnue comme un chef
de file dans le domaine. Des gens d’autres pays venaient nous
visiter pour voir ce que nous faisions.
Like you, I have a sense that we have slipped over the last two
decades. How do you measure that? For example, there are
usually formal studies done to compare health services provided
in different countries. Is that also done for services for people with
special needs, or is it more based on feelings as opposed to actual
studies?
Comme vous, j’ai l’impression que nous avons perdu du terrain
au cours des deux dernières décennies. Comment peut-on mesurer
cela? Par exemple, habituellement, des études officielles sont
menées pour comparer les services de santé fournis dans divers
pays. Est-ce que cette impression que nous avons reculé est fondée
sur des études en bonne et due forme menées dans divers pays
pour comparer les services offerts aux personnes ayant des
besoins particuliers, ou s’agit-il seulement d’une impression?
How are we doing now? You said the slippage was in the
1990s. Are we getting back in the race now or are we still behind?
Comment nous en tirons-nous à l’heure actuelle? Vous avez dit
que la régression avait débuté dans les années 1990. Est-ce que
nous commençons à regagner le terrain perdu, ou traînons-nous
toujours de l’arrière?
Ms. Arkell: To clarify, in the 1980s and 1990s we were world
leaders, but currently we are far behind.
Mme Arkell : Je veux faire une mise au point : dans les
années 1980 et 1990, nous étions des chefs de file à l’échelle
mondiale, mais à l’heure actuelle, nous avons pris beaucoup de
retard sur d’autres pays.
We are world leaders in many situations around disability. For
example, a couple of years ago I was on secondment for a year
with the Office for Disability Issues. I had the opportunity to
organize an accessibility showcase in Beijing at the Paralympics
with Senator Jim Munson, which was an amazing experience.
Nous sommes des chefs de file mondiaux à de nombreux égards
en matière d’incapacité. Par exemple, il y a deux ou trois ans, j’ai
été en détachement pendant un an auprès du Bureau de la
condition des personnes handicapées. J’ai eu l’occasion
d’organiser la Vitrine sur l’accessibilité présentée à Beijing
durant les Jeux paralympiques. Le sénateur Jim Munson a
participé à cette initiative, qui s’est révélée être une expérience
incroyable.
We have some great things happening for people with
disabilities with regard to economics and employment. We have
the Enabling Accessibility Fund and the Opportunities Fund for
Persons with Disabilities.
Nous disposons de quelques excellentes initiatives en matière
d’économie et d’emploi s’adressant aux personnes handicapées. Il
y a le Fonds pour l’accessibilité, de même que le Fonds
d’intégration pour les personnes handicapées.
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Human Rights
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We are falling behind in the areas of sport and recreation,
particularly for the masses with disabilities who do not want to
pursue the Paralympic podium but want to be active and healthy,
have fun and reap the benefits of socialization, et cetera.
Nous prenons du retard dans le secteur des activités de sport et
de loisirs, particulièrement celles s’adressant aux nombreuses
personnes handicapées qui aspirent non pas à gagner une médaille
aux Jeux paralympiques, mais à être actives et en santé, à avoir du
plaisir, à profiter des bienfaits de la socialisation, et cetera.
To my knowledge, there is no study that compares countries to
each other. However, we are involved with the International
Federation of Adapted Physical Activity, which is a world body.
We see countries doing great things that we do not have the
capacity to continue.
À ma connaissance, aucune étude n’a été menée pour comparer
les pays entre eux. Cependant, nous collaborons avec la
Fédération internationale de l’activité physique adaptée, un
organisme d’une envergure mondiale. Nous observons que des
pays font d’excellentes choses, que nous n’avons pas la capacité de
reproduire ici.
A very good example is that from 2000 until 2008 we ran a
national youth exchange, which was an amazing program. We
chose 75 to 100 youth from across Canada with the assistance of
Exchanges Canada, corporate sponsorships and government
assistance. The youth came to Ottawa for a week and lived at
Carleton University. We had as many volunteers as we had youth,
and over the course of the week they learned different sports and
physical activities that they had not tried before.
Un exemple très probant, c’est que, de 2000 à 2008, nous avons
exécuté un programme d’échanges visant la jeunesse, un
programme sensationnel. Nous avions sélectionné de 75 à
100 jeunes de toutes les régions du Canada avec l’aide
d’Échanges Canada, de commanditaires du secteur privé et du
gouvernement. Les jeunes sont venus à Ottawa pendant une
semaine, et ils résidaient à l’Université Carleton. Nous avions de
nombreux bénévoles, et pendant toute la semaine, les jeunes ont
participé à diverses activités sportives et physiques qu’ils n’avaient
jamais pratiquées auparavant.
To go back to Senator Kochhar’s question of why more youth
are not involved in sports, maybe it is because they have not tried
it, it is not available in their communities or their parents are very
cautious because they are concerned that they will get hurt.
Pour revenir à la question du sénateur Kochhar concernant les
raisons pour lesquelles les jeunes ne participaient pas en plus
grand nombre aux activités sportives, je dirais que cela tient peutêtre au fait qu’ils n’ont pas essayé ces activités, que ces activités ne
sont pas offertes dans leur collectivité ou que leurs parents sont
très prudents parce qu’ils craignent qu’ils se blessent.
When those youth returned to their communities, they had new
athletic skills, dreams and hopes, and some of them got into the
Paralympic movement. We also spent a lot of time on leadership
skills. They talked about bullying, self-esteem, body image and
harassment, and they learned how to go back and tell their mayor
or school principal that they belong and need to be able to do
more than keep score in Phys. Ed. or be sent to the library.
Lorsque ces jeunes sont retournés dans leur collectivité, ils
avaient acquis de nouvelles compétences athlétiques, ils étaient
habités par de nouveaux rêves et de nouveaux espoirs, et
quelques-uns d’entre eux ont joint le mouvement paralympique.
En outre, nous avions consacré beaucoup de temps aux
compétences en leadership. Nous avons discuté de sujets comme
l’intimidation, l’estime de soi, l’image corporelle et le harcèlement,
et les jeunes ont appris comment ils pouvaient s’adresser à leur
maire ou leur directeur d’école pour leur dire qu’ils avaient leur
place, et qu’ils étaient capables de faire davantage que de prendre
en note les résultats des autres pendant les cours d’éducation
physique ou d’être envoyés à la bibliothèque.
Returning to why Canada is behind, in our opinion the
physical activity/healthy living side of the house is so minimal that
it has no impact for Canadians with disabilities. We call on the
government to examine putting sport and fitness back together,
the way it was after the Fitness and Amateur Sport Act of
the 1970s, which worked very well. We went from playground to
podium. Mr. Dunkerley decided to go the whole nine yards and
become a Paralympic athlete, but many do not.
Quant à la question de savoir pourquoi le Canada accuse un
retard, à notre avis, l’importance accordée aux questions relatives
à l’activité physique et à la vie saine est si minime que les mesures
prises à cet égard n’ont aucune incidence sur les Canadiens
handicapés. Nous exhortons le gouvernement à envisager de
réunir de nouveau le sport et la condition physique, comme cela a
été le cas après l’entrée en vigueur, dans les années 1970, de la Loi
sur la condition physique et le sport, laquelle a très bien
fonctionné. Nous sommes passés du terrain de jeu au podium.
M. Dunkerley a décidé d’y mettre le paquet et de devenir un
athlète paralympique, mais bon nombre de personnes ne vont pas
aussi loin.
28-2-2011
Droits de la personne
10:41
Senator Marshall: Is the issue funding, something other than
funding, or a combination of things? Sometimes there is funding
for programs, but it seems that the people in control cannot quite
get it together.
Le sénateur Marshall : Le problème tient-il au financement, à
un autre facteur ou à une combinaison de facteurs? Il arrive que
du financement soit disponible, mais que les responsables des
programmes semblent incapables d’y accéder.
Ms. Arkell: I would say it is a combination, one aspect being
federal leadership. Sport Canada has amazing leadership and a
real commitment. What which they have developed for athletes
without disabilities they have developed for athletes with
disabilities. On the health promotion side of the house, the
Public Health Agency of Canada’s Physical Activity Contribution
Program, which is now called the Healthy Living Fund, at one
time provided funding of $12 million to $14 million. This year
they are funding one project for $800,000 and we will receive
$10,000 out of that project. In past years, we received $500,000
from the Healthy Living Fund.
Mme Arkell : Je dirais que le problème tient à une combinaison
de facteurs, dont l’un est le leadership du gouvernement fédéral.
Sport Canada fait preuve d’un incroyable leadership et d’un
véritable dévouement. Ce qu’on a fait pour les athlètes non
handicapés, on l’a fait aussi pour les athlètes handicapés. En ce
qui concerne la promotion de la santé, à une certaine époque, le
Programme de contributions à l’activité physique — qui s’appelle
à présent le Fonds pour la promotion des modes de vie sains — de
l’Agence de la santé publique du Canada offrait un financement
allant de 12 à 14 millions de dollars. Cette année, le programme a
versé un financement de 800 000 $ à un projet, et notre
organisation recevra 10 000 $ de cette somme. Au cours des
années précédentes, nous recevions 500 000 $ du Fonds pour la
promotion des modes de vie sains.
There is no leadership. There is no goal for where that should
go. We know that the more that Canadians with disabilities are
inactive, the bigger the health care costs will be. Canadians with
disabilities go to doctors more and have secondary disabling
conditions. Diabetes and disability are very closely related. We
have a huge crisis, in our opinion.
Aucun leadership n’est exercé. Aucun objectif n’est fixé. Nous
savons que plus les Canadiens handicapés sont inactifs, plus les
coûts seront élevés pour le système de soins de santé. Les
Canadiens handicapés consultent les médecins davantage que les
non handicapés, et présentent des troubles secondaires liés à leur
handicap. Le diabète et l’incapacité sont liés très étroitement. À
notre avis, nous sommes aux prises avec une crise majeure.
Senator Marshall: What about the non-profit organizations?
The Canadian Paraplegic Association and the Canadian
Association for Community Living are active in Newfoundland
and Labrador. A number of organizations provide support and
resources to people with disabilities. Where do they fit into all of
this? Are they active as they were in the 1980s and 1990s?
Le sénateur Marshall : Et les organismes sans but lucratif?
L’Association canadienne des paraplégiques et l’Association
canadienne pour l’intégration communautaire sont actives à
Terre-Neuve-et-Labrador. Un certain nombre d’organismes
offrent du soutien et des ressources aux personnes handicapées.
Quelle est la place de ces organismes dans tout cela? Sont-ils aussi
actifs qu’ils l’étaient dans les années 1980 et 1990?
Ms. Arkell: All of those organizations you have mentioned are
part of our partnership, which we are proud to have. While
physical activity and sport is not part of their mandate, they see it
as a step; if someone is more physically active, they are more
employable and are better educated.
Mme Arkell : Toutes les organisations que vous avez
mentionnées font partie de notre partenariat, dont nous sommes
fiers. L’activité physique et le sport sont des domaines qui ne
relèvent pas de leur mandat, mais elles considèrent que l’activité
physique et le sport sont des outils — si une personne fait
davantage d’activités physiques, elle devient plus apte à l’emploi,
et mieux éduquée.
Where are they? I cannot speak for them, but they would
receive more social service funding as opposed to sport recreation
funding.
Où sont ces organisations? Je ne peux pas parler en leur nom,
mais j’imagine qu’elles reçoivent davantage de financement en
matière de service social que de financement en matière de sport et
de loisirs.
Mr. Willson: I think it is generally right that it is a financial
numbers game. Obviously, with more funding, properly
monitored and spent, you should get a better outcome. I do not
have the experience that Ms. Arkell has, being a relative
newcomer to this space, but it is clear to me that the needs of
people with disabilities are something that must be addressed with
greater funding.
M. Willson : À mon avis, il est généralement juste de dire que
tout revient à des questions de nature financière. De toute
évidence, un financement plus élevé et judicieusement contrôlé et
dépensé se traduira par de meilleurs résultats. Je n’ai pas
l’expérience que possède Mme Arkell, car je suis plus ou moins
un nouveau venu dans le domaine, mais à mes yeux, il est évident
qu’un financement plus important est nécessaire pour répondre
aux besoins des personnes handicapées.
10:42
Human Rights
28-2-2011
Senator Andreychuk: Mr. Willson, you make a compelling case
for Variety Village and for the effort that you have put in it, the
money you have received and the difficulties that you face. The
Senate is a federal body. I come from Saskatchewan. We have
some interesting and excellent facilities that I think are helping
people in Saskatchewan. Where do you see the federal role in this
issue? Your case seemed to me to be more an Ontario comment
about more funds, long-term funding within a particular area,
Toronto, and perhaps drawing from a further area. How would
you advise this committee, when we are looking to federal policies
and practices? How do we buy into your case, bearing in mind
that it is replicated from province to province and territory to
territory, and some of the most compelling cases to me are in the
North? Should the funding come from the provincial or municipal
base, or are you trying to make a new case for federal funding?
Le sénateur Andreychuk : Monsieur Willson, vous avez
présenté un plaidoyer convaincant en faveur de Variety Village,
des efforts que vous avez investis dans cet organisme et du
financement que vous avez reçu, et vous avez bien exposé les
difficultés auxquelles vous faites face. Le Sénat est un organisme
fédéral. Je suis originaire de la Saskatchewan. Nous disposons
d’intéressantes et d’excellentes installations qui, selon moi, aident
les gens de la province. À votre avis, quel rôle doit jouer le
gouvernement fédéral dans ce domaine? Il me semble que les
commentaires que vous avez formulés constituent surtout le
plaidoyer d’une organisation de l’Ontario en faveur d’un
accroissement du financement à long terme au sein d’une région
précise, à savoir celle de Toronto, fonds qui seraient peut-être
reçus d’une autre région. Quel conseil prodigueriez-vous au
comité en ce qui a trait aux politiques et aux pratiques du
gouvernement fédéral? Comment pouvons-nous nous rallier à
votre point de vue, si l’on garde présent à l’esprit qu’il est exprimé
par chaque province et chaque territoire, et que, selon moi,
quelques-uns des plaidoyers les plus convaincants sont présentés
par les gens du Nord? Le financement devrait-il provenir des
gouvernements provinciaux ou des administrations municipales,
ou faites-vous valoir, une fois de plus, qu’il devrait provenir du
gouvernement fédéral?
Mr. Willson: There are three levels of government funding.
I believe that all three levels should participate. We have had very
generous support from the Province of Ontario, not in a
sustaining way but in a rescuing way over the past four or five
years.
M. Willson : Le financement provient de trois échelons du
gouvernement. Je crois que les trois échelons d’un gouvernement
devraient fournir une contribution. Le gouvernement de l’Ontario
a fourni un soutien très généreux, mais les fonds qu’il a versés au
cours des quatre ou cinq dernières années étaient des fonds non
pas de soutien, mais de secours.
I think the case for federal funding is that we do not have a
monopoly on knowledge of program development. Certainly, the
rate of regular physical activity nationally at 3 per cent is higher
in Toronto by virtue of the existence of Variety Village.
En ce qui concerne le financement du gouvernement fédéral,
j’estime que nous n’avons pas le monopole du savoir en matière
d’élaboration de programmes. À coup sûr, le taux national
d’activité physique régulière est de trois points de pourcentage
plus élevé à Toronto qu’il ne l’est dans le reste du pays grâce à
Variety Village.
We feel that we can develop a knowledge base that could be
transferred across the country to any accessible facility with the
appropriate attributes. We also have the knowledge of how to
create those facilities; Mr. Allison happens to be a particular
specialist, extremely knowledgeable in that respect.
À notre avis, il est possible d’établir un ensemble de
connaissances qui pourraient être transmises partout au pays à
toute installation accessible possédant les caractéristiques
appropriées. En outre, nous savons comment créer ces
installations — il se trouve que M. Allison est un spécialiste en
la matière, une personne extrêmement avertie à ce sujet.
I foresee, on a national basis, almost a national alliance of
organizations that works with providing adapted physical
education and recreational opportunities for people with
disabilities. Such an alliance would provide some assurance that
we are delivering the very best that we, as Canadians as a whole,
could create and deliver.
J’anticipe la création à l’échelle nationale de quelque chose
comme une alliance d’organisations œuvrant à fournir aux
personnes handicapées des possibilités en matière d’activités
adaptées d’éducation physique et de loisirs. Une telle alliance
veillerait dans une certaine mesure à ce que nous, à savoir
l’ensemble des Canadiens, élaborions et exécutions les meilleurs
programmes possibles.
I am familiar with the Steadward Centre in Edmonton — they
are very knowledgeable in this area — and if we developed a
training paradigm that could assure that people working with
people with disabilities across the country would be using the best
Je connais bien le centre Steadward à Edmonton — les
membres de ce centre possèdent de vastes connaissances dans le
domaine —, et il serait profitable pour tous les Canadiens que
nous élaborions un modèle de formation qui ferait en sorte que les
28-2-2011
Droits de la personne
10:43
available techniques and methods, it would be beneficial to all
Canadians.
gens qui travaillent auprès des personnes handicapées partout au
pays utilisent les meilleures techniques et les meilleures méthodes
disponibles.
It has to start somewhere. Variety Village does have a focus.
We get our clients with disabilities from Oakville to Oshawa and
as far as Barrie, Ontario, which does encompass approximately
25 per cent of the population of the country. We deliver
something of value to Canada just by working within the
largest metropolitan areas. That does not say that there is not
tremendous need in other areas.
Il faut commencer quelque part. Variety Village est doté d’une
orientation claire. Nos clients handicapés proviennent de toutes
les régions de l’Ontario, d’Oakville à Oshawa, et même d’aussi
loin que Barrie, en Ontario, de sorte que nous desservons environ
le quart de la population du pays. Nous réalisons quelque chose
de précieux pour le Canada simplement en travaillant dans les
régions métropolitaines les plus peuplées du pays. Cela ne signifie
pas qu’il n’y a pas d’énormes besoins dans d’autres secteurs.
When I visit my in-laws in Timmins, Ontario, and see someone
with a disability, I ask how I can develop a program that can be
transported and applied up in Timmins, Ontario. That is a
repeatable thing. The work we are hoping to do in cardiac and
stroke rehabilitation would easily apply to any cardiac and stroke
situation across Canada.
Lorsque je me rends à Timmins, en Ontario, pour visiter mes
beaux-parents, et que je vois une personne handicapée, je me
demande comment je pourrais élaborer un programme pouvant
être reproduit et exécuté dans cette ville. Nos programmes
peuvent être reproduits. Le travail que nous espérons effectuer
en ce qui concerne la réadaptation des personnes ayant subi une
crise cardiaque ou un accident vasculaire cérébral pourrait
aisément être reproduit n’importe où au Canada.
Your general point is that health is a provincial matter and that
health-related spending rightly rests here in the province, but
developing national sports teams is a national matter. The
development of extensive grassroots programs, at Variety Village
and other facilities, is a national issue.
De façon générale, vous avez fait valoir que la santé est une
compétence qui relève des provinces, et qu’il incombait à juste
titre aux provinces d’investir dans le secteur de la santé, mais la
création d’équipes nationales de sport est une question
d’envergure nationale. L’élaboration de programmes
communautaires à grande échelle, programmes qui sont
exécutés par Variety Village et d’autres installations, est une
question de nature nationale.
Senator Ataullahjan: When we talk about youth being involved
or not, how relevant is the economic status of the family?
Le sénateur Ataullahjan : Dans quelle mesure la participation
d’un jeune aux activités de sport et de loisirs est-elle tributaire de
la situation économique de sa famille?
Ms. Arkell: Having a disability is very expensive and on top of
that, club fees and equipment are very expensive. There are places
where youth can raise funds, such as local service clubs and the
Canadian Paralympic Committee has an equipment program
available for some athletes.
Mme Arkell : Le fait d’avoir un enfant handicapé coûte très
cher aux parents, et de surcroît, les abonnements à des centres de
conditionnement physique et le matériel requis coûtent très cher.
Il existe certains endroits où les jeunes peuvent recueillir des
fonds, par exemple dans les centres de services locaux, et le
Comité paralympique canadien dispose d’un programme qui offre
du matériel à certains athlètes.
Having a disability is very costly in this country. We know that
a huge number of families who have a family member with a
disability live in poverty because of the costs involved with the
disability.
Il en coûte très cher d’avoir un handicap au Canada. Nous
savons qu’un nombre considérable de familles dont l’un des
membres a un handicap vivent dans la pauvreté en raison des
coûts liés au handicap.
Senator Kochhar: Most of the federal programs that we have
are geared towards elite sports. We have given $5 million a year
for five years at $25 million and we have given $500 million for
the Parapan American Games. We also gave a lot of money to the
Olympic and Paralympic Winter Games in Vancouver. However,
as Mr. Willson pointed out, we have not paid much attention to a
grassroots national organization to develop physical activity for
youth with a disability. The few programs we offer have not been
well advertised. I am speaking on behalf of the federal
Le sénateur Kochhar : La plupart des programmes fédéraux
sont axés sur les sports d’élite. Nous avons versé 25 millions de
dollars — 5 millions de dollars par année pendant cinq ans — et
500 millions de dollars aux Jeux parapanaméricains. En outre,
nous avons versé beaucoup d’argent pour les Jeux olympiques et
paralympiques de Vancouver. Toutefois, comme M. Willson l’a
souligné, nous n’avons pas accordé beaucoup d’attention à la
création d’une organisation nationale qui élaborerait des
programmes d’activité physique pour les jeunes handicapés dans
10:44
Human Rights
28-2-2011
government; people around the country do not know what
programs are available.
les collectivités. Les quelques programmes qui sont offerts n’ont
pas fait l’objet d’une publicité efficace. Je parle au nom du
gouvernement fédéral — les gens de toutes les régions du pays ne
savent pas quels programmes sont offerts.
In your opinion, what is the top priority for the federal
government to get involved in? Is it to advertise what is available?
Is it to find out where federal money can be more effectively used?
For example, in the Pan American and the Parapan American
Games, we could save about $250 million if we combined events
as they did at the 2010 Commonwealth Games in New Delhi. We
do not have to have two opening ceremonies and two closing
ceremonies. If we combined all of those things, we can utilize that
$200 to $300 million in a grassroots disability fund for sports and
health issues.
À votre avis, sur quel aspect le gouvernement fédéral devrait-il
se concentrer en priorité? Devrait-il faire connaître les
programmes disponibles? Devrait-il déterminer à quel endroit
ses fonds peuvent être utilisés de la façon la plus efficace? Par
exemple, nous pourrions épargner environ 250 millions de dollars
si nous combinions les Jeux panaméricains et les Jeux
parapanaméricains, comme on l’a fait pour les Jeux du
Commonwealth de 2010 à New Delhi. Il n’est pas nécessaire de
tenir deux cérémonies d’ouverture et deux cérémonies de clôture.
Si nous combinions tout cela, nous pourrions épargner entre
200 et 300 millions de dollars, somme qui pourrait être investie
dans un fonds communautaire destiné aux questions touchant les
sports pour les personnes handicapées et la santé des personnes
handicapées.
Ms. Arkell: That is fabulous. We were created to be that
national network and to share what is happening across the
country, such as through grassroots programs, with different
disability groups learning from each other, different sport groups
learning from each other, helping coaches in the community to
include someone with a disability. It does exist, but it is badly
invested in.
Mme Arkell : C’est fabuleux. Notre réseau national a été créé
pour que les diverses organisations s’occupant des personnes
handicapées partout au pays puissent mettre en commun ce
qu’elles font, par exemple les programmes communautaires, et
apprendre les unes des autres, pour que les différentes
organisations de sport puissent apprendre les unes des autres et
aident les entraîneurs dans la collectivité à intégrer les personnes
handicapées à leurs activités. Cela se produit, mais les
investissements dans ce domaine sont insuffisants.
My suggestion is to invest in the whole healthy living and
health promotion sector. Disability is a huge aspect, but the whole
sector itself is dying. Organizations have died. It is not just the
federal government, but certainly, there is responsibility there to
maintain priority groups and physical activity, and it is not there
right now.
Ce que je recommande, c’est que l’on investisse dans l’ensemble
du secteur de la promotion de la santé et de la vie saine.
L’incapacité est une question primordiale, mais l’ensemble du
secteur se meurt. Des organisations ont disparu. Le gouvernement
fédéral n’est pas l’unique responsable, mais il a certainement la
responsabilité de s’occuper des groupes prioritaires et de l’activité
physique, ce qu’il ne fait pas à l’heure actuelle.
We argue that with the exception of culture, disability has very
similar characteristics to the Aboriginal population, those being
isolation, education and poverty. How much does this
government invest in Aboriginal people and how much does it
invest in the health of Canadian with a disability? Apples and
oranges.
Nous soutenons que, si on laisse de côté les aspects liés à la
culture, les personnes handicapées présentent des caractéristiques
très semblables à celles des Autochtones — les personnes des deux
groupes vivent dans l’isolement et la pauvreté, et ont des lacunes
sur le plan du niveau de scolarité. Combien d’argent le
gouvernement verse-t-il aux peuples autochtones, et combien
d’argent investit-il dans la santé des Canadiens handicapés? Cela
revient à comparer des pommes et des oranges.
My suggestion is for there to be public will around the area of
wellness for people with disabilities through healthy, active living.
The Paralympic podium will be natural if we build more at the
base, more will flow to the top.
Ce que je recommande, c’est que l’on fasse preuve d’une
volonté publique en ce qui a trait à l’accroissement du bien-être
des personnes handicapées au moyen d’une vie saine et active. Si
nous nous préoccupons davantage des personnes dans les
collectivités, un plus grand nombre d’entre elles atteindront des
sommets, et le podium paralympique sera un objectif qui va de
soi.
Senator Kochhar: Have you ever made a presentation to the
federal government about what programs they can develop
through the sports ministry and other ministries to do that?
Le sénateur Kochhar : Avez-vous déjà présenté un exposé au
gouvernement fédéral à propos des programmes que pourraient
élaborer à cette fin le ministère responsable des sports et d’autres
ministères?
28-2-2011
Droits de la personne
10:45
Ms. Arkell: Yes. We have ongoing meetings with the Public
Health Agency of Canada. We are planning to do some joint
programs, partnerships with the Canadian Paralympic
Committee, which is starting joint presentations. We are already
in the schools, communities and clubs. Mr. Dunkerley is the
person spearheading the organization doing presentations. He has
over 100 leaders and we are doing these presentations on a
shoestring budget. You would not believe how far a very small
investment goes in the not-for-profit world.
Mme Arkell : Oui. Nous rencontrons régulièrement les gens de
l’Agence de la santé publique du Canada. Nous prévoyons créer
quelques programmes conjoints, des partenariats avec le Comité
paralympique canadien, lequel commence à présenter des exposés
conjoints. Nous sommes déjà présents dans les écoles, les
collectivités et les centres d’activité physique. M. Dunkerley est
à la tête de l’organisation qui présente les exposés. Son
organisation est composée de plus de 100 personnes influentes,
et nous menons cette série d’exposés avec des moyens très limités.
Si vous saviez tout ce qu’un organisme sans but lucratif peut faire
avec un très faible investissement, vous n’en croiriez pas vos yeux.
Mr. Dunkerley: In addition to working at the Active Living
Alliance for Canadians with a Disability, I also compete as a highperformance athlete and have seen the investment in federal
support towards high-performance sport, and it has been
fantastic. All of the athletes, including me, applaud the
government for the huge commitment of federal funding to
sport and high-performance athletes. That is starting to have a
direct impact.
M. Dunkerley : En plus de travailler pour l’Alliance de vie
active pour les Canadiens/Canadiennes ayant un handicap, je
participe à des compétitions sportives de haut niveau, et je suis
donc au courant du soutien fourni par le gouvernement fédéral au
secteur du sport de haut niveau — ce soutien est fantastique. Tous
les athlètes, moi compris, rendent hommage au gouvernement
pour le financement considérable qu’il a versé aux athlètes et au
milieu du sport de haut niveau. Ces investissements commencent à
porter leurs fruits.
Over the last three years at the Active Living Alliance with the
All Abilities Welcome program, I have seen how much we are
hurting when it comes to grassroots development, and it takes me
back to my own early development in running. I have been very
fortunate that teachers, physical activity leaders, coaches and
guide runners supported me all the way through my development.
Au cours des trois dernières années, dans le cadre du
programme All Abilities Welcome de l’Alliance de vie active,
j’ai constaté l’ampleur des difficultés que nous éprouvons au
chapitre du développement des athlètes dans la collectivité, et cela
me rappelle mes propres débuts dans ma discipline, à savoir la
course. J’ai eu la très grande chance de bénéficier, tout au long de
mon développement, du soutien d’enseignants, de chefs de file de
l’activité physique, d’entraîneurs et d’accompagnateurs de course.
Now, competing on the national team — I have been around
for a little while — there are not a lot of people coming up behind
us. That is very concerning because it really points to the lack of
grassroots development. A lot of it has to do with environment,
talking about why youth with disabilities are not as active.
Without that encouragement and without people to facilitate their
development, it does not happen on its own. That is what our All
Abilities Welcome program attempts to do; it encourages leaders
to encourage young people with a disability and all people with a
disability to lead an active lifestyle, whether it is taking the dog for
a walk, running marathons and anything in between.
Cela dit, je fais partie de l’équipe nationale — j’en fais partie
depuis un bon bout de temps —, et je peux dire que la relève n’est
pas très bien assurée. Cela est très préoccupant, car cela dénote
vraiment l’absence de développement à l’échelon communautaire.
Cela est en grande partie attribuable à l’environnement, aux
raisons pour lesquelles les jeunes handicapés ne font pas d’activité
physique. Tout cela ne se produira pas d’un coup de baguette
magique — il faut encourager les jeunes à faire de l’activité
physique, et il faut que des gens les aident à le faire. C’est ce que
nous tentons de faire avec le programme All Abilities Welcome —
ce programme encourage les chefs de file à inciter les jeunes
handicapés et toutes les personnes handicapées à mener une vie
active et à faire de l’activité physique, qu’il s’agisse de faire une
promenade avec leur chien ou de participer à un marathon ou de
toute activité située entre ces deux extrêmes.
The federal government has an important role to play in
having political will. A lot of it can happen through federalprovincial-territorial collaboration. I think the federal
government can take a real lead and drive that process.
Le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer, dans la
mesure où il doit faire preuve de volonté politique. Une bonne
partie de ce qu’il a à faire peut être effectuée dans le cadre d’une
collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux.
Je crois que le gouvernement fédéral peut prendre une véritable
initiative et donner l’impulsion à ce processus.
Lastly, talking about the Parapan American Games and the
Pan American Games, the 2011 Halifax Canada Games used a
neat model where athletes with a disability were included or
embedded as part of the games. So many great things come about
from that inclusion. It is great in terms of the athletes with the
Enfin, à propos des Jeux panaméricains et parapanaméricains,
mentionnons que, dans le cadre des Jeux du Canada de 2011 à
Halifax, on a utilisé un modèle ingénieux dans le cadre duquel les
athlètes handicapés faisaient partie intégrante de l’événement. De
nombreuses choses merveilleuses peuvent découler d’une telle
10:46
Human Rights
28-2-2011
disability; it is social inclusion, it is the chance to be involved in
those games and it is fantastic for the other young able-bodied
people competing in those games, youth and young adult. It does
so much to promote disability awareness and social inclusion.
inclusion. Cela est fantastique pour les athlètes handicapés, car on
les intègre socialement et leur donne l’occasion d’être partie
prenante de ces jeux, et cela est fantastique pour les jeunes et les
jeunes adultes non handicapés qui participent à cet événement.
Cela est extrêmement profitable sur le plan de la sensibilisation à
l’égard des personnes handicapées et de l’intégration sociale.
The Deputy Chair: Mr. Willson, would you like to add
anything to that comment?
La vice-présidente : Monsieur Willson, avez-vous quelque
chose à ajouter à cela?
Mr. Willson: No, I think they have covered it extremely well.
Mr. Dunkerley has a tremendous record and history as a
Paralympic athlete, and I think his points about people not
coming up behind are well taken.
M. Willson : Non, je pense qu’on a merveilleusement fait le
tour de la question. M. Dunkerley a accompli des choses
extraordinaires en tant qu’athlète paralympique, et je pense que
nous avons pris acte de ce qu’il a dit à propos de l’absence de
relève.
The Ontario flag-bearer at the opening ceremonies was a
young fellow named Shayne Smith, who is a very talented and
determined young man on our wheelchair basketball team. He
benefited from the inclusion, and I am sure anyone who meets
Shayne Smith would benefit immediately from just meeting him
and getting to know him better. That is all I would like to add.
Durant les cérémonies d’ouverture, le porte-drapeau de
l’Ontario était un jeune homme qui s’appelle Shayne Smith,
membre très talentueux et très déterminé de l’équipe de basketball en fauteuil roulant. M. Smith a profité de l’inclusion, et je
suis certain qu’il serait immédiatement bénéfique pour quiconque
de le rencontrer et d’apprendre à le connaître. C’est tout ce que
j’ai à ajouter.
The Deputy Chair: Thank you. Ms. Arkell, I did not quite
understand your comment about what we spend on Aboriginal
people, and I am concerned about it. Can you clarify your
comment, please?
La vice-présidente : Merci. Madame Arkell, je n’ai pas tout à
fait compris votre observation concernant les sommes dépensées
par le gouvernement pour les peuples autochtones, et cela me
préoccupe. Pourriez-vous fournir des précisions, s’il vous plaît?
Ms. Arkell: We just feel that many of the characteristics are
similar in terms of the determinants of health, and yet there is
quite a large investment in health promotion with the Aboriginal
population and their health; however, there is not the same
investment for those with a disability in the whole area of health
promotion.
Mme Arkell : Nous estimons simplement que les personnes
handicapées et les peuples autochtones présentent de nombreuses
caractéristiques semblables en ce qui concerne les déterminants de
la santé. Cependant, on investit des sommes considérables pour la
santé et la promotion de la santé au sein des communautés
autochtones, mais on n’investit pas des sommes semblables pour
faire la promotion de la santé auprès des personnes handicapées.
The Deputy Chair: Why would you just pick on the Aboriginal
people? There are other communities that get funding as well.
La vice-présidente : Pourquoi vous êtes-vous servie des peuples
autochtones pour faire valoir votre point de vue? D’autres
communautés reçoivent elles aussi ce genre de financement.
Ms. Arkell: I am sorry; I did not mean to appear to pick on
them. My apologies.
Mme Arkell : Je suis désolée. Je ne veux pas donner
l’impression de m’en prendre aux Autochtones. Je vous présente
mes excuses.
The Deputy Chair: Thank you very much. We appreciate your
presence here today and we appreciate Mr. Willson also
participating. Your input today will assist us in our deliberations.
La vice-présidente : Merci beaucoup. Nous vous sommes
reconnaissants de vous être présentée ici aujourd’hui, et nous
savons gré à M. Willson d’avoir participé à la réunion. Votre
contribution nous aidera dans le cadre de nos travaux.
As you know, we are the Human Rights Committee, so we are
looking at this from the perspective of human rights. I am sure we
will be contact with you in the future as to how our report
progresses. Thank you very much for your presence here today.
Comme vous le savez, à titre de Comité des droits de la
personne, nous examinons toute cette question sous l’angle des
droits de la personne. Je suis certaine que vous communiquerez
avec nous dans l’avenir pour vous enquérir de la progression de
notre rapport. Je vous remercie de votre présence parmi nous
aujourd’hui.
(The committee adjourned.)
(La séance est levée.)
WOMEN, PEACE AND SECURITY:
Canada Moves Forward to Increase
Women’s Engagement
The Honourable Nancy Ruth
Chair
The Honourable Mobina S. B. Jaffer
Deputy Chair
Standing Senate Committee
on Human Rights
November 2010
Ce document est disponible en français.
********
Available on the Parliamentary Internet:
www.parl.gc.ca
(Committee Business – Senate – Reports)
40th Parliament – 3rd Session
MEMBERS ..................................................................................................................................... I
ORDER OF REFERENCE ......................................................................................................... II
EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................................ III
The Committee’s Findings ........................................................................................................................ iv
United Nations Security Council Resolution 1325: Canada’s Role ....................................................... vi
The Committee’s Observations on the Government of Canada’s Action Plan ................................... vii
Monitoring .................................................................................................................................................. ix
THE COMMITTEE’S RECOMMENDATIONS ..................................................................... X
The National Action Plan ........................................................................................................................... x
Enabling Women to be Decision-Makers in Matters of Peace and Security ......................................... x
Building Gender-Sensitive Peace and Security Architecture................................................................ xii
Strengthening Justice Institutions and Access to Remedies .................................................................. xii
Institutional Changes at the United Nations.......................................................................................... xiii
CHAPTER I: INTRODUCTION ................................................................................................ 1
Overview ...................................................................................................................................................... 1
Resolution 1325 - Women and Armed Conflict.................................................................................... 1
Resolution 1325: A Work in Progress ....................................................................................................... 2
Recent International Developments ...................................................................................................... 2
The Situation Today .............................................................................................................................. 3
The Purpose of this Study .......................................................................................................................... 5
The Committee’s Report: a Focus on Implementation ........................................................................... 6
Organization of the Report .................................................................................................................... 7
CHAPTER II: WOMEN’S PARTICIPATION IN MATTERS OF PEACE AND
SECURITY - WOMEN AS AGENTS OF CONFLICT RESOLUTION AND
PEACEBUILDING ....................................................................................................................... 9
What do Resolutions 1325 and 1889 say? ................................................................................................. 9
Resolution 1325 .................................................................................................................................... 9
Resolution 1889 .................................................................................................................................. 11
Why does Women’s Participation Matter? ............................................................................................ 11
The Current Gaps in Implementation .................................................................................................... 17
Economic Resources ........................................................................................................................... 18
Capacity .............................................................................................................................................. 18
The Current Focus on Protection Issues ................................................................................................. 20
Limited Data ....................................................................................................................................... 21
Slow Progress on Appointments and Gender Mainstreaming at the UN ............................................ 26
Institutional Fragmentation at the UN................................................................................................. 29
Moving Forward ................................................................................................................................. 33
CHAPTER III: CONFRONTING SEXUAL VIOLENCE AGAINST
WOMEN AND GIRLS IN WARTIME .................................................................................... 37
What do Resolutions 1325, 1820 and 1888 say? ..................................................................................... 37
Resolution 1325 .................................................................................................................................. 38
Resolution 1820 .................................................................................................................................. 39
Resolution 1888 .................................................................................................................................. 41
The Need to Draw Special Attention to the Protection of
Women and Girls in Situations of Armed Conflict ................................................................................ 42
The Current Gaps in Implementation .................................................................................................... 48
Gender Perspectives in Peace and Security Architecture .................................................................... 50
Prosecution and Redress for Sexual Violence:
National and International Mechanisms for Justice ............................................................................ 58
Support for Victims of Sexual Violence ............................................................................................. 65
The Relationship between Women’s Participation in Decision-Making
and Post-conflict Progress ........................................................................................................................ 66
CHAPTER IV: IMPLEMENTING THE UNITED NATIONS RESOLUTIONS ON
WOMEN, PEACE AND SECURITY - A ROBUST, FUNDED AND SUSTAINED
ROLE FOR CANADA ............................................................................................................... 69
Overview .................................................................................................................................................... 69
Implementing the United Nations Resolutions on Women, Peace and Security:
An International Challenge ...................................................................................................................... 70
A Framework to Guide Canada’s Activities on Women, Peace and Security ..................................... 71
The Established Framework for Canadian Activities ......................................................................... 71
The Committee‘s Framework ............................................................................................................. 72
National Action Plans ............................................................................................................................... 75
Overview ............................................................................................................................................. 75
Canada‘s Activities Since 2000 .......................................................................................................... 76
Debating a Canadian National Action Plan......................................................................................... 79
Canada‘s Action Plan .......................................................................................................................... 81
Responsibilities for Implementation........................................................................................................ 84
Canadian Government Organization for Implementing Resolution 1325........................................... 84
A Clear Centre of Responsibility ........................................................................................................ 87
Lasting Peace and Security Requires that Women be Decision-Makers ............................................. 90
Building Gender-Sensitive Peace and Security Architecture................................................................ 94
Strengthening Justice Institutions ......................................................................................................... 105
Related Activities at the United Nations ............................................................................................... 107
Re-engaging with United Nations Peacekeeping? ................................................................................ 109
CONCLUSION ......................................................................................................................... 113
APPENDIX I: UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTIONS
1325 (2000), 1820 (2008), 1888 (2009), AND 1889 (2009) ...................................................... 115
APPENDIX II: UNITED NATIONS ENTITIES WITH ROLES AND
RESPONSIBILITIES RELATED TO UNITED NATIONS
SECURITY COUNCIL (UNSC) RESOLUTION 1325 ......................................................... 139
APPENDIX III: WITNESSES ................................................................................................. 153
MEMBERS
The Honourable Nancy Ruth, Chair
The Honourable Mobina S. B. Jaffer, Deputy Chair
The Honourable Senators:
Raynell Andreychuk
Salma Ataullahjan
George Baker, P.C.
Patrick Brazeau
Elizabeth Hubley
Vim Kochhar
Rod A. A. Zimmer
Ex-officio members of the committee:
The Honourable Marjory LeBreton, P.C., (or Gérald Comeau) and James Cowan (or Claudette
Tardif).
Other Senators who have participated from time to time in the study:
The Honourable Senators Roméo Dallaire, Jacques Demers, Janis G. Johnson, Terry Mercer,
Grant Mitchell and Jim Munson.
Parliamentary Information and Research Service, Library of Parliament:
Allison Goody, Julia Nicol and Julian Walker, analysts.
Clerk of the Committee:
Adam Thompson
i
ORDER OF REFERENCE
Extract of the Journals of the Senate, Tuesday, March 23, 2010:
The Honourable Senator Johnson moved, seconded by the Honourable Senator
Andreychuk:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to examine and
monitor issues relating to human rights and, inter alia, to review the machinery of
government dealing with Canada's international and national human rights obligations;
That the papers and evidence received and taken and work accomplished by the
committee on this subject since the beginning of the First session of the Thirty-seventh
Parliament be referred to the committee; and
That the committee submit its final report to the Senate no later than June 30, 2010.
The question being put on the motion, it was adopted.
—————
Extract of the Journals of the Senate, Tuesday, June 22, 2010:
The Honourable Senator Johnson moved, seconded by the Honourable Senator
Stratton:
That notwithstanding the order of the Senate adopted on March 23, 2010, the date for
the presentation of the final report by the Standing Senate Committee on Human Rights
on issues relating to human rights and, inter alia, to review the machinery of government
dealing with Canada's international and national human rights obligations be extended
from June 30, 2010, to March 31, 2011.
The question being put on the motion, it was adopted.
Gary W. O‘Brien
Clerk of the Senate
ii
EXECUTIVE SUMMARY
Peace is not the absence of war. It is the presence of justice and the absence of fear.
Dr. Ursula Franklin,
Companion of the Order of Canada,
distinguished scientist and peace activist
From September 2009 to April 2010, the Standing Senate Committee on Human Rights
conducted a study of United Nations Security Council (UNSC) resolution 1325 on women, peace
and security, which was adopted unanimously by the Council in October 2000. The Committee
focused its study on the implementation of the resolution by the UN and, in particular, Canada.
Resolution 1325 was the first adopted by the Security Council to explicitly address the
impact of armed conflict on women. It introduced a set of international standards for all UN
member states, conflict belligerents, the UN system and its peacekeeping forces, and other
stakeholders. Under the resolution, these actors must take varying steps to ensure that efforts to
prevent, resolve and rebuild from armed conflict incorporate the perspectives of women. They
must facilitate women‘s full involvement in relevant decision-making. The resolution also calls
for full implementation of international law relevant to armed conflict, condemning any
violations of the rights and security of women.
This landmark resolution has since been strengthened by three additional Security Council
resolutions.
Resolution 1820 on sexual violence in armed conflict (2008) has as its sole
objective the improvement of efforts to protect women and girls in conflict situations and to
prosecute cases of human rights abuses against women therein – particularly sexual violence.
Resolution 1888 (2009) institutes more robust implementing commitments. Resolution 1889
(2009) targets post-conflict peacebuilding.
iii
The Committee’s Findings
Overall, the Committee learned that while progress has been made since 2000, much
remains to be done. The gaps in implementation documented in this report demonstrate that
Canada and other UN member states must provide both a push and a helping hand in order to
implement the objectives of resolution 1325.
The Committee examined the imperative of women‘s involvement as decision-makers in all
matters of peace and security. Women are one half of every country‘s population. Women bring
unique and valuable contributions to peace negotiations and reconstruction.
Perhaps most
importantly, their participation in conflict resolution strongly contributes to the durability of
peace.
Despite these clear linkages, in most cases, women have not had access to or influence over
the decision-making table. According to the UN Development Fund for Women (UNIFEM),
since 1992, only 2.4 percent of signatories to peace agreements have been women.
Witnesses pointed to several key gaps in the implementation of resolution 1325:
iv

Economic Insecurity. Women typically do not have access to the economic
resources needed to participate in peace processes;

Capacity. Women have often been denied education and training that would
enable them to assume influential roles in negotiations and planning;

Limited Data. Very limited data exists to track the ways in which armed conflicts
are impacting women, and the degree to which gender perspectives are being
incorporated in all peace and security interventions.

Slow Progress at the UN. Few women occupy senior positions within UN offices
and even fewer act as Special Representatives of the Secretary-General.
Moreover, gender mainstreaming continues to be a work in progress at the UN,
including with respect to conflict mediation teams, which have generally not been
equipped with specialized expertise.

Institutional Fragmentation.
Within the UN, various offices have had
responsibilities for women‘s issues. As a result, some roles have overlapped,
while other necessary actions, particularly at the operational level, have fallen
through the cracks.
The aspects of resolution 1325 that focus on women‘s empowerment are given less attention
than those related to the protection of civilians in conflict situations from human rights abuses
and violence. However, both components must be fully supported. Women are not just victims
of war and beneficiaries of peace. Violence against women cannot be curtailed unless women
are full and active participants in society.
The report addresses the heightened displacement, deprivation and violence inflicted on
women as a result of armed conflict. In particular, witnesses focused on rape as a tool of war.
The situation on the ground for many women in situations of armed conflict remains
perilous and bleak. To cite the most troubling example, in the Democratic Republic of Congo,
the UN estimated in 2009 that on average at least 36 rapes were committed every day.
Witnesses called for further progress in several key areas:

Gender Perspectives in the Peace and Security Architecture. An effective way
to mainstream gender perspectives in security operations is by deploying female
military and police personnel. The presence of women in such roles, and in senior
diplomatic and development positions, increases the overall effectiveness of
missions. Specialized expertise is also needed to ensure that all security sector
processes respond to the needs and perspectives of women. Finally, gender
considerations must be incorporated comprehensively in all training of security
sector personnel.

Mechanisms for Justice. A culture of impunity for crimes of sexual violence has
persisted in many countries. Country justice institutions have struggled to be
effective and efficient. They are hindered by limited capacity and resources. As a
result, many abuses go unreported and uninvestigated. A gap exists between
international mechanisms for prosecution and these national systems - the only
avenue available to most victims.

Support for Victims. Women‘s recovery is hindered by insufficient health and
counseling services as well as weak mechanisms for economic and social
reintegration.
v
United Nations Security Council Resolution 1325: Canada’s Role
The Committee examined in detail Canada‘s record to date on resolution 1325 and women,
peace and security issues more generally.
Canada was a non-permanent member of the Security Council when resolution 1325 was
adopted in 2000, and played an instrumental role therein. The Committee was informed of
Canada‘s activities since that time, particularly those undertaken through the Canadian
Permanent Mission to the UN. Canada has provided leadership since 2000, particularly by
sustaining international momentum on resolution 1325 through its work with the UN member
state governments that form the ―Friends of Women, Peace and Security‖ group in New York.
The Committee focused on the concrete steps and niche contributions that would leverage
Canadian expertise and strengthen Canada‘s collective actions directed at women in situations of
armed conflict, as part of peacekeeping, peacemaking and peacebuilding.
At the time of the Committee‘s hearings, testimony received from departmental officials did
not indicate clearly whether some form of a national action plan on resolution 1325 was under
development, and if so, its content, scope and status. Most witnesses strongly recommended that
Canada develop such a plan. They argued it would create accountability mechanisms, and build
awareness nationally while also contributing to international mobilization and standard-setting.
Based on the testimony, the Committee was of the opinion that Canada needed a
comprehensive national implementation strategy.
On October 5th 2010, the government released its Action Plan on the UNSC resolutions on
women, peace and security: Building Peace and Security for all. The Committee is encouraged
by this development, and welcomes the plan and its many positive elements. A number of the
Committee‘s concerns are addressed in the government‘s plan. To clarify our position, the
Committee is recommending a series of concrete actions to address some of the inherent
problems facing women in situations of armed conflict.
vi
The Committee’s Observations on the Government of Canada’s Action Plan
The Committee‘s report complements the government‘s Action Plan. We provide analysis
and recommendations from a parliamentary perspective. While, the development of the strategy
is an important component in governmental efforts to contribute to the international realization
of resolution 1325, implementation in real terms is the key.
With this perspective in mind, the Committee believes the Action Plan must go further:

Indicators are important, but not enough. Specific target benchmarks for each
indicator and timelines for achieving them are required.

A detailed analysis is needed of the more complex and qualitative aspects of
women in situations of armed conflict in the government‘s forthcoming annual
reports.

Clear, dedicated and multi-year resources must be attached to the plan.
Efforts must be organized around a targeted framework of activities where Canada can make
an effective difference, while also addressing the aforementioned implementation gaps. The
Committee believes that Canada should focus its efforts on:

Enabling women to be decision-makers in matters of peace and security
Women peace delegates, negotiators, mediators, and civil society organizations need
dedicated funding and other forms of support to enable their participation in conflict resolution
processes. Women need assistance to maximize their training and capacity to do so. Gender
considerations must be prioritized each time Canada involves itself in peace negotiations,
mediation, and post-conflict efforts to hold elections, establish priorities and build institutions.
Some of the more specific areas where Canada needs to take action, which became apparent
during witness testimony, were identified in the government‘s Action Plan. This includes the
need to: support research on women‘s experiences in conflict and its aftermath; develop a roster
of government personnel who have specific gender expertise with respect to peace negotiations
and post-conflict institution-building; increase the number of women put forward by Canada as
nominees for senior UN positions; and, the need to ensure that gender perspectives are built into
all support targeting security sector reforms and programming.
vii

Building gender-sensitive peace and security architecture
The Committee looked in particular at the training provided to Department of National
Defence/Canadian Forces (DND/CF) and Royal Canadian Mounted Police (RCMP) personnel.
The Committee determined that the UN resolutions were not being specifically dealt with and
elaborated on in any level of detail during training or in the professional development of
DND/CF and RCMP personnel.
The Committee believes that general training on ethics and codes of conduct is not enough.
Women, peace and security issues must be comprehensively integrated throughout all the predeployment and in-theatre training received by DND/CF and RCMP personnel. This same
model should be applied to all training delivered to foreign militaries and police forces.
Moreover, training must encapsulate the broader issues of women‘s participation in conflict
resolution and post-conflict reintegration, considerations which go beyond civilian protection.
The Committee calls for the significant increase by 2015 of the number of Canadian female
military and civilian police personnel deployed in field missions, particularly in positions of
leadership. More specifically, it urges the RCMP to consider seriously the deployment of an allfemale or majority-female police unit to a UN peacekeeping mission. Canada should also
provide financial assistance to enable other countries with such police capacity to do so.

Strengthening justice institutions and access to remedies
The Committee focused on the ways in which Canada can strengthen its existing support for
the International Criminal Court (ICC), while also closing the gap between the ICC and national
justice systems in conflict and post-conflict countries. Particular support should be provided for
the investigation and prosecution of sexual violence. All of Canada‘s efforts targeting justice
system enhancements and reforms should be infused with gender perspectives.
Finally, in relation to its framework, the Committee examined specific actions Canada
should take at the UN. The Committee welcomes the recent creation of a consolidated gender
entity – UN Women – which will become operational in January 2011. It was also encouraged
by the appointment of the first Special Representative of the Secretary-General on Sexual
Violence in Conflict earlier this year. However, the Committee remains concerned about the
need to ensure that a mandate for pursuing full implementation of all components of resolution
viii
1325, both across the UN system and in UN member states, is clearly given to one UN entity.
The Committee is recommending that this responsibility be given to the Special Representative
of the Secretary-General on Sexual Violence in Conflict.
The expanded mandate must
encompass the holistic issues relevant to women, peace and security.
In general, the Committee is seeking to amplify Canada‘s impact by focusing on a select
group of initiatives where it has capacity and demonstrated expertise. The Committee‘s vision is
for Canada to be an international champion of the implementation of the UN resolutions on
women, peace and security through its foreign affairs, defence, justice, public safety, and
development ministries.
Monitoring
One of the key concerns raised by witnesses was the need for the government to designate a
clear centre of responsibility tasked with implementation of the UNSC resolutions. Under the
Action Plan, the Stabilization and Reconstruction Task Force (START) of the Department of
Foreign Affairs is given this responsibility. The Committee considers this designation useful.
Nevertheless, the degree to which this institutional structure will work remains to be seen. The
Committee will be watching to ensure that this is not a ‗whole of government‘ strategy on paper
alone.
Indeed, the efficacy of all the policies and programs described in the Action Plan must be
evaluated once they have been put into practice and given time to work. In performing its
parliamentary oversight function, the Committee is therefore committed to monitoring
implementation closely to ensure that the promises undertaken by the government are
operationalized to the greatest degree possible.
This report concludes by underscoring that the circumstances facing women and girls in
conflict and post-conflict zones has a direct bearing not only on their own lives, but on the
foreign policy interests of Canada and like-minded states, and on the success of the UN. The
Committee acknowledges that the challenges facing women in situations of armed conflict are
both complex and challenging. But, the Committee strongly believes that Canada is well-suited
and well-equipped to be a leader at the UN and in UN member states around the world, pushing
for the full and timely realization of resolution 1325.
ix
THE COMMITTEE’S RECOMMENDATIONS
The National Action Plan
1. The Government of Canada should strengthen its Action Plan for the
Implementation of the United Nations (UN) Security Council Resolutions on
Women, Peace and Security with

Clear targets that each specific action in the plan is intended to reach; and

Time-bound indicators corresponding to the realization of these targets.
2. The Government of Canada should allocate clear, dedicated and multi-year
budgetary resources towards the implementation of its Action Plan. These
resources must be at a level commensurate with the activities and objectives
established in the Action Plan.
3. The Government of Canada should table the annual progress reports on its
Action Plan in both Houses of Parliament. Each year, a parliamentary
committee should review progress and the Action Plan itself. This responsibility
should be rotated annually amongst the committees with mandates to examine
issues pertaining to foreign affairs and international development, human rights,
justice, gender equality, national defence, and public safety.
Enabling Women to be Decision-Makers in Matters of Peace and Security
In Ottawa, the Government of Canada should:
4. Dedicate funding which is specifically earmarked for women’s participation in
peace processes, including support for women delegates, women negotiators,
women mediators, and for UN and regional negotiating teams to build gender
expertise;
5. Initiate projects specifically targeted at training, education and capacitybuilding for women and women’s civil society organizations in situations of
armed conflict;
6. Further increase overall Canadian International Development Agency (CIDA)
support for women and girls’ education programming as a means of
empowerment in situations of state fragility and conflict;
x
7. Engage and sponsor individual women and women’s groups from conflictaffected countries so that they can participate in training workshops and
symposiums offered by non-governmental and research organizations;
8. Instruct all Cabinet Ministers, parliamentarians, and Government of Canada
personnel in DFAIT, CIDA, DND/CF, Public Safety, and the Privy Council
Office on gender analysis;
9. Develop a strategy that addresses gender considerations each time that Canada
participates in peace negotiation missions, mediation efforts, or any related roles
in conflict or post-conflict zones;
10. Identify concrete steps to prioritize the inclusion of women automatically each
time that Canada participates in such initiatives (listed in recommendation 9);
11. Target the post-conflict electoral support that is provided by DFAIT, CIDA and
Elections Canada on the participation of women as candidates, voters and in
election processes;
12. Champion innovative approaches to women’s participation in peace processes,
including parallel or “track two” approaches and post-conflict gender
symposiums, and any other mechanisms that are successful at engaging local
women and civil society;
At the United Nations, the Government should:
13. Lobby for the establishment and funding of a UN trust fund, to be overseen by
the new UN consolidated gender entity (UN Women), which would be dedicated
to assisting women to participate actively in all stages of conflict resolution;
14. Advocate for and direct funding towards the creation of a specific gender
advisory capacity within all UN mediation support units and standby teams; and
15. Advocate that the UN Security Council develop a systematic approach to
meeting with women’s organizations when conducting any field visits.
xi
Building Gender-Sensitive Peace and Security Architecture
16. The Government of Canada should ensure that the training and education
provided by the Department of National Defence/Canadian Forces (DND/CF)
and the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) to their personnel is expanded
beyond civilian protection issues to cover the broader issues of women’s
participation in all conflict resolution processes and post-conflict reintegration.
17. The CF should have a capacity of advisers with specific expertise in gender
issues pertinent to conflict and post-conflict zones that could be embedded in
major CF deployments.
18. The CF and RCMP should set clear objectives to increase the proportion of
female personnel in international deployments to twenty percent by 2015.
19. The CF and RCMP should both develop time-bound strategies to increase the
number of women that can be appointed to high-level leadership positions as
part of international security deployments, and for retaining women at these
ranks.
20. The RCMP should consider forming and deploying an all-female or majorityfemale police unit as part of a United Nations peace support mission. The
Government of Canada should also provide financial assistance to enable other
countries with international civilian police capacity to deploy such units.
21. In order to build best practices in gender sensitive training, DND and the
Department of Foreign Affairs and International Trade (DFAIT) should engage
in more systematic outreach with existing organizations that have developed
training modules and curricula relevant to women, peace and security issues,
including the Pearson Peacekeeping Centre and the Institute for Inclusive
Security in the United States.
Strengthening Justice Institutions and Access to Remedies
22. The Government of Canada should refuse to provide any form of support to the
negotiation or mediation of cease-fires, peace agreements or post-conflict
settlements that include amnesties for serious human rights abuses and/or sexual
violence committed during hostilities.
xii
23. The government should provide sustained and comprehensive support through
DFAIT, the Justice Department, Public Safety Canada and CIDA, targeted
specifically at strengthening, professionalizing, and building the capacity of
national justice systems in conflict and post-conflict countries and ensuring
access to justice for women and girls in those countries.
24. The government should advocate internationally for the establishment of a
permanent high-level adviser on gender crimes within the prosecutor’s office of
the International Criminal Court. The government should also provide
dedicated funding to enable this new position.
Institutional Changes at the United Nations
At the United Nations, the Government of Canada should:
25. Advocate that the mandate of the new UN Special Representative of the
Secretary-General on Sexual Violence in Conflict be expanded to include explicit
reference to broader issues of women, peace and security;
26. Provide core funding to UN Women in the form of voluntary contributions.
xiii
CHAPTER I: INTRODUCTION
Overview
Resolution 1325 - Women and Armed Conflict
The past decades have witnessed brutal civil wars, political destabilization, and regional
upheaval in a variety of countries around the world. While such violence is by no means a new
phenomenon, it is only in recent decades that the international community has begun to fully
address the problems inherent in armed conflict.
National and international activities related to the resolution of armed conflict have
traditionally done very little to act upon the perspectives and experiences of women and girls.
This pattern has persisted despite the fact that women and children usually suffer
disproportionately from armed conflict and are often deliberately targeted by the belligerents.
Indeed, sexualized violence and the systematic abuse of the human rights of women and girls are
terrible and all too common features of modern warfare.
Women have also been largely neglected or excluded from decision-making mechanisms
relevant to conflict resolution. Studies have demonstrated that while women can bring unique
and valuable contributions to peace negotiations and reconstruction phases, they are usually not
at the table and are in many cases shut out of discussions altogether.
However, since the late 1990s, there has been a growing recognition in the international
community of the need to specifically address women‘s priorities and roles during conflict and in
post-conflict peacebuilding. The unanimous adoption of Resolution 1325 by the United Nations
Security Council (UNSC) in October 2000 was a milestone in efforts to change the international
community‘s response to armed conflict in this regard.
Resolution 1325 was the first passed by the Security Council that explicitly addressed the
impact of armed conflict on women. It marked a clear demarcation in the Security Council‘s
response to the matters on its agenda by underscoring the direct correlation between the degree
1
to which women are enabled as equal and active decision-makers as part of societal responses to
armed conflict, and the durability of peace and reconciliation.1
Resolution 1325 introduced a set of international standards for UN member states, conflict
belligerents, the United Nations (UN) system and its peacekeeping forces, and all other relevant
stakeholders. Member states pledged that UN and national efforts to prevent, resolve and rebuild
from armed conflict must incorporate the perspectives of women and facilitate their full
involvement in relevant decision-making. The resolution necessitates that gender perspectives
be incorporated in all UN and member state processes related to conflict prevention and
management, peacemaking, and disarmament and peacebuilding. It also calls for actions to be
taken to ensure full implementation of international law in situations of armed conflict,
condemning any violations of the human rights and security of women and girls. The original
intent of resolution 1325 was perhaps best captured by the UN Secretary-General in his 2004
report to the Security Council. He wrote that, ―Resolution 1325 (2000) holds out a promise to
women across the globe that their rights will be protected and that barriers to their equal
participation and full involvement in the maintenance and promotion of sustainable peace will be
removed.‖2
Resolution 1325: A Work in Progress
Recent International Developments
The last two years have seen significant international progress on women, peace and security
issues. In 2008, the UN Security Council adopted resolution 1820, a text that has as its sole
objective the improvement of efforts to protect women and girls in conflict situations and to
prosecute cases of such abuses. It focused on sexual violence committed during and in the
period following armed conflict, conveying the Security Council‘s will to declare unequivocally
1
In the lead-up to the adoption of Resolution 1325, the President of the UNSC issued a statement on International
Women’s Day in March 2000, on behalf of the Council, making this connection. This statement “affirm*ed+ that
the equal access and full participation of women in power structures and their full involvement in all efforts for the
prevention and resolution of conflicts are essential for the maintenance and promotion of peace and security.”
See, “Peace Inextricably Linked with Equality Between Women and Men says Security Council, in International
Women’s Day Statement,” Press Release SC/6816, 8 March 2000,
http://www.un.org/News/Press/docs/2000/20000308.sc6816.doc.html.
2
United Nations Security Council (UNSC), “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,”
S/2004/814, distributed 13 October 2004.
2
that impunity for such crimes cannot continue. Resolution 1820 is considered a landmark in
international efforts to tackle the scourge of rape and sexual exploitation that has been a feature
of so many armed conflicts.
Just one year later, in 2009, the Council adopted two new resolutions – 1888 and 1889 –
providing further details and more robust implementing commitments around the principles laid
out in the preceding resolutions 1325 and 1820. Resolution 1889 added the vital piece of
augmenting women‘s participation in peacebuilding and post-conflict public life. The UN has
also moved to create new institutional mechanisms that could help to advance the entire body of
resolutions and to monitor implementation.
The Situation Today
Despite these recent steps, the events that took place in Guinea in late September 2009 are
but one example demonstrating that progress towards global implementation of resolution 1325
remains incomplete.
Women who were part of peaceful protests against the institution of
military rule in their country were blatantly attacked by the regime‘s security forces, and cases of
rape were reported.3
As another example, despite the institution of a national peace deal and the election of a new
government in the Democratic Republic of the Congo in 2006, the daily lives of women in the
eastern provinces of that country remain perilous as many are brutalized by a host of armed
groups which continue to operate.4 In 2010, troubling reports emerged in that at least 300
women and girls were raped by members of such groups over several days at the end of
July/early August in villages in eastern Congo, one of which is ―not far from a UN peacekeepers‘
3
See, Neil MacFarquhar, “U.N. Panel Calls for Court in Guinea Massacre,” The New York Times, 21 December 2009,
http://www.nytimes.com/2009/12/22/world/africa/22guinea.html?ref=guinea; see also, Adam Nossiter, “Troops
in Guinea Said to Fire on Pro-Democracy Protestors,” The New York Times, 28 September 2009,
http://www.nytimes.com/2009/09/29/world/africa/29guinea.html.
4
The Committee was provided with a written submission from the Africa Canada Accountability Coalition entitled,
‘The Worst Place in the World to be a Woman’: Canada’s Role to Stop Rape in the DR Congo, Policy Position and
Discussion Report, September 2009. For further information on the occurrence of sexual violence in DR Congo, see
also: Harvard Humanitarian Initiative (with support from Oxfam America), “Now, the World is Without Me”: An
Investigation of Sexual Violence in Eastern Democratic Republic of Congo, April 2010,
http://hhi.harvard.edu/images/resources/reports/hhi-oxfam%20drc%20gbv%20report.pdf.
3
camp.‖5 All of this is occurring in a country that is struggling to build effective institutions,
including those necessary for the provision of justice, security and healthcare.
Moreover, it is unclear whether attempts to forge political reconciliation and consolidate
peace in countries ranging from Afghanistan to the Sudan are including women as decisionmakers in a meaningful way. Even at the United Nations, the institutional architect and home of
resolution 1325, there are few women occupying senior positions within the various offices and
even fewer acting as Special Representatives or Envoys of the Secretary-General. Gender
mainstreaming continues to face challenges at the UN, an institution which has had to confront
its own problems with respect to the conduct of some of its deployed military and civilian
personnel.6
As the ten-year anniversary of resolution 1325 was marked in October 2010, it is apparent
that much work remains to be done. While progress has been made at the UN and in its member
states, the full range of goals envisioned by resolution 1325 and those adopted subsequently
remain distant. Canada‘s Deputy Permanent Representative to the UN, Henri-Paul Normandin,
confirmed this unfinished agenda in his remarks to the Security Council last October. He stated:
Implementation of Resolution 1325 is a work in progress, both at the
national level and at the UN. With the 10th anniversary of Resolution 1325
approaching … it is time to undertake a serious examination of the gains that
have been made as well as those aspects of 1325 that remain unrealized.7
Recent events in conflict and post-conflict zones make it clear that action has been
inadequate at the operational level. But there are also missing pieces and room for improvement
with respect to the institutional structures that are in place, within countries and internationally,
to enable governments to follow through on the spirit and specific components of resolution
5
“UN peacekeepers ‘failed’ DR Congo rape victims,” BBC News, 7 September 2010,
http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-11224656.
6
For further information on this issue, see: United Nations Conduct and Discipline Unit, “Police: Sexual Exploitation
and Abuse Policy,” http://cdu.unlb.org/Policy/SexualExploitationandAbusePolicy.aspx (accessed: 2 September
2010). This website states that, “The United Nations has developed a series of policies concerning sexual
exploitation and abuse in response to allegations that such acts had been committed by peacekeeping and
humanitarian personnel. Allegations of this nature arose in regions including the Balkans, Cambodia and Timor
Leste during the 1990s, in West Africa in 2002 and in the Democratic Republic of the Congo in 2004.” Information
on related UN reforms can be accessed here:
http://cdu.unlb.org/Policy/ReformstoEliminateSexualExploitationandAbuse.aspx.
7
Statement by Ambassador Henri-Paul Normandin, Deputy Permanent Representative of Canada to the United
Nations, to the Security Council Open Debate on Women, Peace and Security, New York, 5 October 2009.
4
1325 and the related resolutions. These issues will be explored in detail in the chapters that
follow.
The Purpose of this Study
Given the significant need for further progress in realizing the objectives established by the
UN resolutions on women, peace and security, the devastating effects of armed conflict on
women and girls, and the consequences of their exclusion from peacemaking initiatives, the
Standing Senate Committee on Human Rights decided to undertake a study of UNSC resolution
1325. The absence of a Canadian national action plan on resolution 1325 at that time was
another factor that motivated the Committee to examine these issues. In conducting its study, the
Committee examined in particular the implementation of the resolution to date by the United
Nations and Canada.
Overall, in the course of its hearings on resolution 1325, the Committee learned that
progress has been made since 2000 both internationally and domestically. Canada recognized
the need to address explicitly the oft-overlooked perspectives and priorities of women and girls
in situations of armed conflict when it participated directly in the adoption of resolution 1325 as
a non-permanent member of the Security Council in 2000. Since that time, Canada has worked
to strengthen these norms through support for the follow-on resolutions 1820, 1888 and 1889,
advancing several important initiatives through its diplomatic, development and defence policies.
However, the Committee was also told repeatedly that more robust and sustained efforts are
required from the UN and national governments. This is relevant at the political level and in
terms of the concrete financial and other specialized resources and personnel that are committed
to programs.
The Committee held meetings from September 2009 until April 2010, receiving evidence
from a variety of witnesses, including representatives from the Canadian government, the United
Nations, civil society organizations, and experts in the policy community. While the focus of the
Committee‘s study was on resolution 1325, the Committee also gave consideration to related
resolutions that have been adopted by the Security Council on women, peace and security in the
last ten years: resolutions 1820, 1888 and 1889.
5
At the domestic level, the Committee hoped that by undertaking its study, it would influence
the Department of Foreign Affairs and International Trade to move towards creating and
implementing a national action plan on the UN resolutions. Internationally, the Committee‘s
decision to conduct this study was made with the underlying desire to further the advancement of
human rights for women around the world, which the Committee considers to be a key part of its
mandate.8 The Committee is also of the opinion that the advancement of women‘s rights will, in
itself, have a broader impact – the enhancement of global peace and security.
The Committee’s Report: a Focus on Implementation
As is the case with many UN resolutions, the key problem lies not with the need for new
promises to be adopted, but for those commitments upon which UN member states have already
agreed to be fully implemented. The Committee believes that the momentum created by the tenyear anniversary of resolution 1325 must be seized to accelerate the realization of the
resolution‘s objectives. An intensified response is needed to effect tangible and sustainable
changes on the ground in conflict countries, within the UN system itself, and in the national
policies of each UN member state.
Since concluding its hearings in April 2010, the Government of Canada has released its
Action Plan for the implementation of the Security Council resolutions on women, peace and
security – Building Peace and Security for all.
The Committee is encouraged by this
development and welcomes the plan and its many positive elements (which will be discussed in
greater detail in the final chapter of this report). A number of the key issues and concerns that
were raised by witnesses during the Committee‘s hearings are reflected in the government‘s plan.
The Committee is hopeful that this plan will enable Canada to move to the next level of action in
implementing the UN resolutions.
Rather than being a commentary on the Canadian government‘s announcement, the
Committee sees its report as a complement to the Action Plan, providing insight, analysis and
recommendations from a parliamentary perspective. The Committee‘s report is not focused
solely on the tool – an action plan – that Canada required to address the issues raised by the UN
8
The Committee is mandated to monitor issues relating to human rights and to review the Canadian government’s
machinery dealing with Canada’s international and national human rights obligations.
6
resolutions on women and armed conflict. Instead, it presents a broad analysis of all of the
objectives and outcomes that such a tool should be designed to help achieve, and the many
challenges that may continue to exist in moving forward. In the final analysis, the development
of a strategy is a very important component in governmental efforts to contribute to the
international realization of the various objectives established by resolution 1325. Such a plan
cannot, however, be sufficient on its own to do so. Implementation of the strategy in real terms,
which must include robust monitoring and accountability mechanisms, as well as societal
engagement, is the key. This perspective is the essence of the Committee‘s report.
Organization of the Report
This report discusses the key issues raised during the Committee‘s hearings, which
concentrated primarily on UN Security Council resolutions 1325 and 1820. It highlights the core
thematic considerations that were raised by witnesses, and those ideas which have helped the
Committee to understand the key gaps in implementation and to formulate recommendations for
Canadian policy. This report also draws on some of the extensive research that has been made
available by civil society organizations, think tanks, and the UN.
The second chapter of the report focuses on women as decision-makers, including their
participation in conflict resolution processes and in post-conflict peacebuilding.
The third
chapter examines the need to address systematic sexualized violence against women and girls
during and after armed conflict, and to investigate and prosecute such crimes. The final chapter
presents the Committee‘s observations and recommendations on how Canada can most
effectively contribute to the global implementation of resolution 1325.
7
CHAPTER II: WOMEN’S PARTICIPATION IN
MATTERS OF PEACE AND SECURITY - WOMEN
AS AGENTS OF CONFLICT RESOLUTION AND
PEACEBUILDING
What do Resolutions 1325 and 1889 say?
As the groundbreaking United Nations Security Council (UNSC) resolution on women,
peace and security, resolution 1325 covers all of the critical areas (the ‗Ps‘): perspectives,
participation, prevention, protection, prosecution, and peacebuilding. The resolutions that were
adopted by the Council subsequently – 1820, 1888, and 1889 - each dealt with baskets of these
topics in greater depth and detail. This chapter looks at those elements of resolution 1325 that
address women as agents of conflict resolution and post-conflict decision-making.
It also
examines the importance of incorporating gender perspectives in all peace and security-related
interventions. As resolution 1889 specifically addressed the final ‗P‘ – peacebuilding – this will
be discussed as well.
Resolution 1325
The central focus of resolution 13259 is stated in one of the preambular paragraphs, which
reaffirms: ―the important role of women in the prevention and resolution of conflicts and in
peace-building, and [stresses] the importance of their equal participation and full involvement in
all efforts for the maintenance and promotion of peace and security, and the need to increase
their role in decision-making with regard to conflict prevention and resolution.‖ The resolution
reinforces that women need to be at the table and engaged in all discussions related to conflict
resolution and the course of action their society will take when conflict comes to an end.
Resolution 1325 includes the following other key elements that are relevant to women‘s
roles as decision-makers in matters of peace and security. The resolution:
9
UNSC, S/RES/1325 (2000).
9

Urges UN member states and the UN Secretary-General to ensure increased
representation of women at all decision-making levels in national, regional and
international institutions and mechanisms for conflict resolution;

Urges the Secretary-General to appoint more women as his special representatives
and envoys;

Calls on member states to provide candidates to the Secretary-General for
appointment to these positions;

Urges the Secretary-General to expand the role and contribution of women in UN
field-based operations, particularly among military observers, civilian police, and
human rights and humanitarian personnel;

Urges the Secretary-General to include a gender component in field operations
where possible;

Requests the Secretary-General to provide member states with training on the
importance of involving women in peacekeeping and peacebuilding measures,
and invites member states to incorporate those guidelines in their national training
programs;

Calls on all actors involved to adopt a gender perspective when negotiating and
implementing peace agreements, including with respect to –
o The special needs of women and girls during repatriation and resettlement
and in the course of rehabilitation, reintegration and post-conflict
reconstruction;
o Measures that support local women‘s peace initiatives and indigenous
processes for conflict resolution, and that involve women in all of the
implementation mechanisms of the peace agreements;
o Measures that ensure positive recognition of and respect for the human
rights, security and empowerment of women and girls.
10

Calls upon all parties to take into account the particular needs of women and girls
in the design of refugee camps; and

Expresses the willingness of the Security Council to try where possible to take
into account gender considerations and the rights of women, including through
consultations with local and international women‘s groups as part of its missions.
Resolution 1889
Resolution 188910 was adopted by the UN Security Council on 5 October 2009. It builds on
resolution 1325 by reiterating the need to ensure women‘s full participation in all stages of
conflict resolution, but it focuses in particular on post-conflict peacebuilding. It recognizes ―the
key role women can play in re-establishing the fabric of recovering society.‖ The resolution
acknowledges that women are often prevented from doing just that as a result of violence and
intimidation, weak rule of law, cultural discrimination, and socio-economic factors such as the
lack of access to education.
Resolution 1889 outlines the continuing problems associated with ensuring that women are
influential in post-conflict public life and economic recovery programs. It expresses particular
concern over the lack of women‘s representation in formal mediation processes. The resolution
urges UN member states to take further measures to improve women‘s participation in postconflict planning and in the development and implementation of reconstruction strategies.
Women‘s empowerment should be taken into account during needs assessments, and
factored into subsequent funding disbursements and program activities. The resolution notes the
relatively low level of post-conflict financing targeted specifically at women‘s priorities.
Why does Women’s Participation Matter?
UNSC resolution 1889 states clearly that: ―the marginalization of women can delay or
undermine the achievement of durable peace, security and reconciliation.‖ If women are not at
the table, their interests, needs, priorities and perspectives will typically be neglected or in some
cases completely ignored. Witnesses told the Committee repeatedly that peace agreements,
reconstruction plans and transitional justice mechanisms have little hope of being gender
sensitive or of including the perspectives of women if women are not involved directly in
negotiating the terms of their establishment.
Moreover, all of these processes have to be
designed in a way that enables women to be influential in their outcomes. As Kate McInturff,
the Coordinator of the Gender and Peacebuilding Working Group at Peacebuild, a Canadian
10
UNSC, S/RES/1889 (2009).
11
NGO, put it to Committee: ―…when women are at the table, women‘s needs and rights are on
the table.‖11
In many ways, women and men will have experienced armed conflict differently. Women
typically play different and vital roles in family structures, as caregivers, in food production,
economic development and community life. They can also be enlisted as combatants, which
brings with it immediate vulnerabilities but also challenges for future reintegration. Women and
men can have differing sets of priorities for how a society should move forward in its rebuilding
process. Given the stakes of what is being decided in ―conflict resolution‖ and ―post-conflict‖
processes, the repercussions of women‘s exclusion cannot be overlooked. In more tangible
terms, these discussions will determine political power-sharing agreements, constitutional and
electoral reforms, the reintegration and settlement of refugees and internally-displaced persons,
areas of priority for mine clearance and weapons seizures, demobilization and reintegration
strategies for former combatants, and the appropriate justice mechanism to deal with wartime
human rights abuses, among many other things. Therefore, ensuring that women are at the table
and influencing proceedings is critical.
Donald Steinberg, the Deputy President for Policy at the International Crisis Group, has
underlined the importance of women‘s participation and the incorporation of gender perspectives
in peace processes, a conclusion he has reached from a long career engaged with US foreign
policy and peace and security issues, particularly in Africa. Challenging convention, Steinberg
argues that ―a peace agreement that calls itself gender-neutral is, by definition, discriminatory
against women.‖ He has recalled his former experience as the US Ambassador to Angola,
following the signing of a peace agreement in that country in the mid 1990s, in his written
commentary and in testimony to the US Congress to illustrate this point. He explains that, in the
case of Angola:
First, the agreement did not require the participation of women in the
implementation body. As a result, 40 men and no women sat around the
peace table. This imbalance silenced women‘s voices and meant that issues
such as sexual violence, human trafficking, abuses by government and rebel
11
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session. Unless otherwise noted, all quotations from
witnesses contained in this report are taken from oral testimonies given to the Committee, as set out in the
Appendix.
12
security forces, reproductive health care, and girls‘ education were generally
ignored.
The peace accord was based on 13 separate amnesties that forgave the
parties for atrocities committed during the conflict. Given the prominence of
sexual abuse during the conflict, including rape as a weapon of war, amnesty
meant that men with guns forgave other men with guns for crimes committed
against women. The amnesties introduced a cynicism at the heart of our
efforts to rebuild the justice and security sectors.12
Mr. Steinberg‘s comments imply that this peace deal was not constructed as an effective
mechanism for conflict prevention in large part because it was not legitimate or relevant for all
societal actors. According to Mr. Steinberg, despite subsequent efforts to incorporate gender
considerations in projects and programming in Angola, ―...by then, civil society – and
particularly women – had come to view the peace process as serving the interests of the warring
parties.‖ He concluded by noting that, ―When the process faltered in 1998, there was little public
pressure on the leaders to prevent a return to conflict, and war soon re-emerged.‖13
The results of post-conflict negotiations in Burundi during the 2004 to 2006 period provide a
counter-example to the outcome of the events that transpired in Angola. Burundian women
participated in the peace negotiations that were convened in Arusha, Tanzania. Kate McInturff
described to the Committee how women‘s involvement in deliberations led to a more gender
equal state-building process in Burundi. Women‘s participation contributed to ―quotas in the
peace agreement and the new constitution,‖ and as a consequence, ―30 per cent of all
parliamentarians and seven of 20 ministers are women.‖14 David Haeri and Fernanda Tavares
from the Peacekeeping Best Practices section of the United Nations (UN) also cited the positive
practices followed in Burundi. Ms. Tavares noted that gender considerations were incorporated
in the country‘s disarmament, demobilization and reintegration process and that gender-based
violence was addressed in the reform of the security sector ―from the outset‖.15
As
12
Donald Steinberg, “Beyond Victimhood: Protection and Participation of Women in the Pursuit of Peace,”
Testimony to the United States Senate Foreign Relations Committee, Washington, D.C., 1 October 2009, available
at: http://www.crisisgroup.org/en/publication-type/speeches/2009/beyond-victimhood-protection-andparticipation-of-women-in-the-pursuit-of-peace.aspx.
13
Ibid.
14
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
15
th
nd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
13
Ms. McInturff pointed out: ―This is the kind of difference that [women‘s participation] can
make.‖16
Women‘s involvement in decision-making is not only about women raising concerns that
might otherwise have been ignored. Studies demonstrate that women have often provided a
different type of contribution to peace processes from a qualitative perspective.
Carolyn
McAskie, a senior fellow at the University of Ottawa‘s Graduate School of Public and
International Affairs (and former UN Assistant Secretary-General for Peacebuilding and Special
Representative of the Secretary-General and Head of the UN Peacekeeping Operation in
Burundi), told the Committee that during negotiations women are more likely to focus on
―issues‖ rather than ―power dynamics,‖ they are often able to ―build ties across factions,‖ and
―are less corrupt in building peace and more transparent.‖17 They have also tended to do the
intensive work of pursuing actual implementation of the agreements at the community level. For
a woman living in a conflict or post-conflict zone, the stakes of ensuring that a peacebuilding
process succeeds – that their society does not slip back into armed conflict – are immeasurably
high. It is the difference between life and prosperity, compared with hardship, suffering or even
death.
The United Nations Development Fund for Women (UNIFEM), the UN office which works
to advance women‘s issues and gender equality around the world, has documented many cases
where women have been able to change the dynamics and the nature of the security conversation.
Women in Northern Ireland, for example, were able to establish the groundwork for formal
peace negotiations, spending a ―decade building trust between Protestants and Roman Catholics,
creating a foundation upon which the agreements would ultimately be built.‖ These women
highlighted ―the personal cost of the violence,‖ pushing the different groups to realize the high
price of continuing violence and importance of concluding a durable peace.18
16
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
18
UNIFEM, Securing the Peace: Guiding the International Community towards Women’s Effective Participation
throughout Peace Processes, New York, October 2005,
http://www.unifem.org/attachments/products/Securing_the_Peace.pdf.
17
14
They also helped to establish a non-aggressive negotiating tone, serving as facilitators and
bridging ―communication gaps between rival political parties.‖19 Women‘s participation was
built into the negotiating process courtesy of the electoral system that the British established to
govern admission to the all-party talks. Several women formed the Northern Ireland Women‘s
Coalition following their successful public petition, a group which included women from both
the Protestant and Catholic communities. The Coalition then obtained two dedicated seats at the
Peace Forum (out of 110 total delegates) and was able to get many of their issues and proposals
included in the final outcome document.20
As mentioned, UNIFEM estimates that women can improve the inclusiveness, transparency
and sustainability of peace processes. South Africa provides an informative case study. In the
transition from that country‘s apartheid-era regime, ―a coalition of women‘s groups advocated
for and achieved a more democratic process for constitutional and legislative reform.‖ 21 This
involved advocating for a participatory process that resulted in a requirement for the government
to consult civil society on proposed policies. From a practical perspective, Carla Koppell of the
Institute for Inclusive Security (part of the Hunt Alternatives Fund) argued that it is worth
remembering that women often bring ―different information and different views‖ to peace and
security. She cited the example of the Canadian provincial reconstruction team in Kandahar,
Afghanistan where efforts to reach out to women have generated valuable input regarding
development priorities while also enabling the transmittal of ―critical intelligence regarding
security and corruption.‖22
UNIFEM has also noted that women‘s groups can assist official deliberations through their
parallel initiatives at the community level. In Liberia, for example, women‘s groups were able to
push for earlier movement on key elements necessary for the re-establishment of peaceful
conditions. They ―campaigned for the disarmament of factions before the handover of power to
19
Institute for Inclusive Security, Strategies for Policymakers: Bringing Women into Peace Negotiations,
Washington, DC, October 2009,
http://www.huntalternatives.org/download/1825_negotiations_april_2010_final.pdf, p. 14.
20
Institute for Inclusive Security, Strategies for Policymakers: Bringing Women into Peace Negotiations, pp. 14-15.
According to this publication, “This unique process unintentionally provided women an opportunity to sit at the
negotiating table, which women activists in Northern Ireland seized.”
21
UNIFEM, Securing the Peace: Guiding the International Community towards Women’s Effective Participation
throughout Peace Processes, New York, October 2005.
22
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
15
the new transitional government per the terms of the Cotonou Accord … and raised funds to buy
and subsequently destroy weapons.‖23 These are but a handful of the many examples of the
positive and constructive contributions that women‘s groups can make for peace.
Importantly, women‘s inclusion in decision-making has a multiplier effect on women‘s
empowerment. Carla Koppell told the Committee that Rwanda is an example where women
have been able to use their positions of influence to protect their own rights in the devastating
aftermath of the 1994 genocide in which it is estimated that hundreds of thousands of women and
girls were raped. A constitutional quota requires that at least thirty percent of seats in Rwanda‘s
parliament be occupied by women, a level which has in fact been surpassed - women have
become the majority of legislators in the lower house, the world‘s first parliament to have seen
such results. Ms. Koppell described how these women engaged in local consultations and
awareness-raising in the lead up to the adoption of Rwanda‘s first legislation outlawing sexual
violence.24
Unfortunately, the examples listed above have to date been the minority of cases. To cite
one recent example, a United Kingdom-based NGO, Gender Action for Peace and Security, has
evaluated progress made towards Resolution 1325 in five countries, including the Democratic
Republic of Congo (DRC). In looking at the various cease-fires and peace agreements that have
been reached in the DRC in recent years, the group found the record of involving women to date
have been less than ideal. In 2009, for example, during the negotiation of the Nairobi Peace
Agreement between the DRC government and a breakaway armed group – the CNDP – ―women
were not represented at the negotiation table and there was no form of recognition or apologies
towards victims of [sexual and gender based violence] in the peace agreement.‖25
The Committee heard compelling testimony from all of the witnesses who appeared
regarding the need for national governments that are grappling with armed conflict or emerging
from conflict to promote the full and active participation of women in conflict resolution
processes. The same is true for the assistance provided by donor governments and UN agencies.
23
UNIFEM, Securing the Peace: Guiding the International Community towards Women’s Effective Participation
throughout Peace Processes.
24
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
25
Gender Action for Peace and Security (GAPS UK), Global Monitoring Checklist on Women, Peace and Security:
Afghanistan, Democratic Republic of Congo, Nepal, Northern Ireland, Sri Lanka, London, United Kingdom,
http://www.gaps-uk.org/img_uploaded/Global%20Monitoring%20Checklist%20full%20resource.pdf, p. 51.
16
The UN holds particular power and responsibility in this area, considering that it is often the
architect that brings together parties for cease-fire talks and peace conferences, providing key
mediation and other forms of technical and financial support to negotiations.
UNIFEM is relied upon by many states and UN agencies as one of the only current sources
of statistical information on these issues. In terms of women‘s participation in decision-making,
UNIFEM estimates, based on an average for 24 peace processes since 1992, that:

Of eleven peace processes for which data was available, women‘s participation in
peace negotiations averaged 7.6 percent.

Only 2.4 percent of the signatories to the peace agreements were women.

No women have been appointed as the head mediator in UN-sponsored peace
talks. (Women have been members of mediation teams for talks sponsored by the
African Union or other institutions. As a notable example, in 2008, Graca Machel
was one of three mediators appointed to deal with the crisis in Kenya.)

Moreover, ―out of 300 peace agreements for 45 conflict situations in the 20 years
since the end of the Cold War, 18 have addressed sexual violence in 10 conflict
situations…‖26
Anne-Marie Goetz (UNIFEM) reiterated all of these statistics in her appearance before the
Committee. But, she added another troubling finding: the proportion of women in negotiating
delegations actually ―appears to have gone down since the passage of Resolution 1325, which
has very disturbing implications for the alacrity with which that resolution has been
implemented.‖27
The Current Gaps in Implementation
Unfortunately, women‘s participation in peace processes is one of the areas in which there
has been the least amount of progress made towards implementing resolution 1325. There are a
variety of reasons and explanations. Some involve cultural or other stereotypes or discriminatory
legal regimes that do not treat women as full and equal citizens. In other cases, women are
hindered from participating fully in decision-making and political processes as a result of
26
UNIFEM, “Facts and Figures on Peace and Security,”
http://www.unifem.org/gender_issues/peace_security/facts_figures.php (accessed: 12 May 2010).
27
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
17
violence and insecurity, which prevents their access and limits their movement. Importantly, in
many conflict and post-conflict countries women have not tended to be high-ranking members of
political parties, the national military or other armed factions. This poses significant challenges,
as peace conferences and donor conferences typically bring together the former high-ranking
players from all of the latter groups as their key participants. Surendrini Wijeyaratne, a policy
analyst at the Canadian Council for International Cooperation (CCIC), told the Committee that
there is often insufficient political will from all sides to push for women‘s inclusion in talks and
in mediation teams.28
Economic Resources
Women do not always have sufficient economic resources to leave their homes to travel in
order to participate in peace processes.
In many cases, they have had their livelihoods
compromised by the fighting, and are left searching for new sources of income in the aftermath,
often with very limited options at hand. Economic insecurity is thus an element impeding
political participation.29
In order to recognize and address this reality, Ms. Wijeyaratne
underscored the need for ―dedicated financial resources‖ to support women‘s participation in
peace processes, funding that is often needed for extended periods of time.30
Capacity
Perhaps most significant are the inter-related issues of capacity, education and training. For
starters, educational opportunities for women and girls are often reduced, if not curtailed entirely,
by armed conflict and the displacement that it causes. Schools can even be targeted as ―a
deliberate tactic of war.‖31 This Committee and many observers in the international community
are mindful of the attacks that occurred in Afghanistan in 2008. In a violent act of intimidation,
Taliban fighters threw acid on the faces of girls who were trying to travel to their school.
According to details submitted by the UN Secretary-General: ―The militants were reportedly
paid 100,000 Pakistani rupees for each girl they were able to burn.‖32
28
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2009/465, distribution 16
September 2009.
30
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
31
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2009/465, p. 5.
32
Ibid.
29
18
However, the connection between education and the successful implementation of resolution
1325 is much broader than obstructed access and discriminatory attitudes. It is not enough for
women to gain access to the decision-making table. They must also be able to influence the
processes and outcomes that will be decided upon. It is for this reason that Ms. Wijeyaratne
(CCIC) called for dedicated and sustained funding targeted at women‘s ―effective participation‖
in peace processes and at building their capacity to do so. This applies to women delegates,
women negotiators, and women‘s civil society groups.33 The Committee was told that in order
to be effective participants in complex and contentious processes like peace conferences, the
drafting of a new constitution and laws, or a post-conflict donor‘s conference establishing a
national framework for development, individuals must be equipped with the relevant tools and
skills. However, women and girls in many developing countries have, for a variety of reasons,
been denied sufficient formal education and training to allow them to make effective
interventions in such processes and to be treated as credible participants by the other male actors.
Tanja Bergen, a research assistant from the University of British Columbia, told the
Committee that education is in some ways the ―structural weakness‖ of resolution 1325, as it
contained no specific mention of the need to build capacity and facilitate educational
opportunities for women. Ms. Bergen pointed out that there is an inherent problem in assuming
―that if women simply attend peace talks, they are equipped to do so and their mere attendance
will help them further their rights.‖34 Indeed, women negotiators and participants are left to
work within the circumstances of having typically been ―denied education,‖ while many of their
male counterparts in peace talks and other negotiation settings, on the other hand, will have
received formal university training.
Education is needed to correct this disadvantage and
imbalance. In his reporting on the resolution, the UN Secretary-General has noted the seldom
occasions in which women‘s participation in grass roots organizations and community activism
has led to their inclusion or recognition in formal negotiations.35
33
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
35
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2009/465, distribution 16
September 2009.
34
19
The Current Focus on Protection Issues
An important overarching consideration is the tendency for the participation and decisionmaking content of resolution 1325 to be given insufficient attention. The UN Secretary-General
took note of this trend is his recent report to the Security Council.
He wrote that: ―The
incorporation of gender perspectives into peace processes is emerging, but slowly. Most attention
continues to focus on women as victims. Women as active participants in the peace processes
remain marginal.‖36
The Committee was made aware of the tendency for a significant amount of the attention
around discussions of women, peace and security to be focused on the problem of sexual
violence in armed conflict and the need to prosecute perpetrators of such crimes. In response to
a question on this subject during one of the Committee‘s meetings, Henri-Paul Normandin,
Canada‘s Deputy Permanent Representative to the UN, agreed that it was an issue, stating that,
―...in conflict, women should not be looked at only as victims or as passive actors and potential
benefactors of whatever may happen out of a peace process. They have to be part of the peace
processes.‖37 Carolyn McAskie, a former UN official herself, told the Committee that she had
reviewed the Security Council‘s resolutions adopted in 2009, and while there were a few
references to the protection of women, ―only one, the Cote d‘Ivoire, actually dealt in detail with
the participation of women in the peace process.‖38 Colleen Duggan, a senior program specialist
with the International Development Research Centre, suggested to the Committee that it is
important for the international community to develop an understanding of the various roles that
women can assume in situations of armed conflict and in recovery stages – ―as civil society
activists...as heads of family, as politicians and as combatants...‖ – which can ―underline[] the
importance of seeing women as agents for positive change and not just as passive victims.‖39
Rape is a horrifying act, and can therefore perhaps more readily galvanize international
action. However, without seeking to diminish the importance of women‘s security in situations
of armed conflict and the need to end impunity for human rights abuses, the Committee believes
that the content of resolution 1325 that emphasizes women‘s participation in decision-making
36
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2009/465.
th
rd
Evidence, 12 April 2009, 40 Parliament, 3 Session.
38
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
39
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
37
20
related to peace and security and their influence over those decisions is no less important.
Rachel Mayanja, the UN Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women
identified the resolution‘s call for women to be included as active players in peace and security
decision-making as ―the most important achievement‖.40 Women cannot be treated only as
victims of violence and beneficiaries of peace. They are citizens in their own right that can
shape the direction of society through their input.
Limited Data
One of the main challenges in understanding how women and girls experience armed
conflict and peacebuilding and their level of participation in conflict resolution mechanisms is
the limited available statistical information. A representative from the Canadian International
Development Agency, Nadia Kostiuk, told the Committee that it can be very challenging to
establish a ―baseline set of information‖ in many conflict countries.41
The paucity of
comprehensive data inhibits the ability of policymakers to gain a useful picture of the current
state of the problem and to identify clear areas where further efforts towards advancing women‘s
participation in decision-making are required and would make a difference.
During the Committee‘s meetings, witnesses indicated that comprehensive indicators are
needed to identify challenges both within specific countries and across regions. Anne-Marie
Goetz of UNIFEM underscored that data collection is a major problem affecting the
implementation of all the UN resolutions on women, peace and security, both from the
perspective of women‘s participation and their protection. She told the Committee quite simply
that, ―what does not get counted does not count.‖ Recognizing this gap, Ms. Goetz said:
It is time for us all to count the number of women at the peace table, the
number of women raped in war, the number of internally displaced women
who never recover their property, the number of perpetrators of sexual
violence who are never removed from armies and police, and the number of
women human rights defenders killed for their efforts to stand up and be
counted.42
40
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
41
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
42
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
21
The limitations in existing mechanisms to collect data also impede the ability to track postconflict financing directed at the needs of women and girls, funding that appears to be at a very
low level even after the creation of the UN Peacebuilding Commission in 2005. Despite the
challenges of analyzing this financing in the absence of established indicators, Ms. Goetz
estimated the gap in post-conflict financing targeted at women‘s priorities and needs as being
―stark‖.43 After looking at some 17,000 projects in twenty-three post-conflict countries over a
three year period, UNIFEM estimates that ―less than 3 percent of projects made any mention of
addressing women‘s needs.‖44 The percentage directed at violence against women was even less
than that.
Building on its request for improvements in the data collected on the needs of women in
post-conflict situations, Security Council resolution 1889 (2009) requested the Secretary-General
to submit to the Security Council within six months ―a set of indicators for use at the global level
to track implementation of‖ resolution 1325 ―which could serve as a common basis for reporting
by relevant United Nations entities, other international and regional organizations, and member
states…‖ The Secretary-General provided a set of proposed indicators to the Security Council in
his report of 6 April 2010.45 . The Secretary-General described the Security Council‘s request
for global indicators to be developed as ―timely‖, considering that ―...the assessment of the
progress of implementation is constrained by an absence of baseline data...‖46 The indicators are
intended to improve UN decision-making and the allocation of resources, enable progress to be
measured, clarify relationships between activities and outcomes, ensure accountability, allow the
UN to assess project and staff performance, and identify areas for corrective action. 47 Common
indicators would enable the Security Council to identify to a much greater degree than is
currently feasible, using an evidence-based approach, areas where programs have worked, and
areas where they have not. The gaps in implementation – where insufficient or inappropriate
resources have been dedicated – should also become more clear. Finally, the indicators have the
43
Ibid.
Ibid.
45
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2010/173. In its resolution 1889
(2009), the Security Council requested that the Secretary-General prepare a set of indicators for the Council’s
consideration within six months of the adoption of the resolution. The latter report (S/2010/173) was submitted in
accordance with that request.
46
Ibid, para 53.
47
Ibid, para 4.
44
22
potential to serve as a monitoring mechanism that the UN system and member states can use to
hold the Security Council‘s feet to the fire by identifying areas in need of further attention
according to agreed-upon benchmarks.
The shaping and selection of the twenty-six provisional indicators resulted from a major
undertaking within the UN system, involving collaboration between various UN entities,
including the Office of the Special Advisor on Gender Issues and Advancement of Women and
the United Nations Development Fund for Women (UNIFEM).
In his April report, the
Secretary-General defined parameters for any set of indicators that would be useful for the
Council to monitor progress against resolution 1325, according to the principles agreed to by the
UN‘s inter-agency Technical Working Group: they must be ―specific, measurable, achievable,
relevant and time-bound,‖ and they should be gender-sensitive, including both qualitative and
quantitative elements.48
The Security Council welcomed the report and requested that the Secretary-General
continue to work on developing the indicators, in consultation with relevant stakeholders,
―including broader United Nations membership‖, and the Council.
Following these
consultations, the Secretary-General was asked to include ―a comprehensive set of indicators‖ in
his forthcoming October 2010 report to the Council on the implementation of resolution 1325.49
Following consultations held from May to July 2010 and review by the Technical Working
Group, the Secretary-General submitted the final list of indicators to the Security Council in a
report dated 28 September 2010.
Several of these indicators stress monitoring women‘s
participation in peace processes and tracking the mainstreaming of gender considerations in
national and UN-led peace and security activities.
Others touch on women‘s roles in
peacebuilding and post-conflict society, and the incorporation of women‘s needs in
reconstruction financing. This revised list narrowed the scope and definition of some of the
48
Ibid, para 7 (a) and (b).
Presidential Statement S/PRST/2010/8. Contained in, UNSC, “Security Council to Act on Indicators for Tracking
Implementation of Landmark Text Addressing Women, Peace and Security: October Will Mark 10 Years since
Adoption of Resolution 1325 (2000), SC/9914, 27 April 2010,
http://www.un.org/News/Press/docs/2010/sc9914.doc.htm.
49
23
indicators presented in April and simplified others. Examples of some of the thirty-six indicators
include the:50
50

―Extent to which United Nations peacekeeping and special political missions
include information on violations of women‘s and girl‘s human rights in their
periodic reporting to the Security Council‖ (indicator 2);

―Women‘s share of senior positions in United Nations field missions‖ (indicator
9);

―Percentage of field missions with senior gender experts‖ (indicator 10);

―Representation of women among mediators, negotiators and technical experts in
formal peace negotiations‖ (indicator 11a);

―Women‘s participation in official observer status, at the beginning and the end of
formal peace negotiations‖ (indicator 11b);

―Women‘s political participation in parliaments and ministerial positions‖
(indicator 12a);

―Women‘s political participation as voters and candidates‖ (indicator 12b);

―Percentage of... benefits from temporary employment in the context of early
economic recovery programmes received by women and girls‖ (indicator 18);

―Net primary and secondary education enrolment rates, by sex‖ (indicator 21b);

―Proportion of budget related to indicators that address gender equality issues in
strategic planning frameworks‖ (indicator 22a); and

―Proportion of total disbursed funding to support gender equality issues that is
allocated to civil society organizations‖ (indicator 23b).51
In the Secretary-General’s report, the indicators are grouped under broad goals, such as, for example: “Increased
representation and meaningful participation of women in national and local governance, as citizens, elected
officials and decision makers.” Moreover, for each indictor, specific considerations and criteria are also provided.
For example, indicator 11 (a) – which will measure the representation of women as mediators, negotiators and
technical experts in peace negotiations - provides a definition for “formal peace negotiations” and lists the
following items as the context-specific issues to be addressed in the supporting narrative: “(a) relative influence of
women according to whether they are: women heads of delegation, a majority or minority of delegates, present at
all meetings, speaking as frequently as male delegates, etc; (b) account and analysis of issues and topics raised by
women negotiators; and (c) existence of a gender adviser to the mediation team or to each negotiating team.”
51
For the full set of indicators, see UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,”
S/2010/498, 28 September 2010. Note: the examples of indicators listed in this section focus on those relevant to
24
At this point, the adoption of the indicators and their implementation in the field will be a
significant task, requiring political will, institutional resources, and money.
The challenges that will likely be encountered in populating the indicators with actual data
should not be underestimated. The indicators are quantitative and qualitative; some will require
information to be drawn from existing public documents, others the collation of data from
specific reports and program activities, while some will utilize existing systems, such as the
Millennium Development Goal database. Two indicators will require survey responses. Given
the complexity of this task, further work is still required to establish a method for data collection
and collation, ―a means of verification for all data‖, and ―a reporting template‖. In his report, the
Secretary-General acknowledges that a ―preparation period for methodological development‖
will be needed for many of the indicators before they can be reported by UN entities.
Accordingly, ―18 indicators could be ready for reporting within 18 months. The entire set,
excluding the two survey-based indicators, could be fully operational within 36 months,
resources permitting.‖52 Twenty indicators will be reported on by UN entities; the others will be
reported on mostly by UN member states. However, the report uses the language ―voluntary
inputs‖ to describe data that will be obtained from missions on behalf of UN member states for
indicators 1 (a), 5 (b), 14, 15, 16, 17, 19, and 20.53 Overall, the Secretary-General concludes that
―there will be a critical need for a focal point to coordinate and report on the indicators that
United Nations entities and Member states generate.‖ He states that the newly-created entity,
UN Women, ―would undoubtedly play a key role in this regard.‖54
The Security Council considered the Secretary-General‘s report on 26 October 2010. In a
statement by the Council President, the Council indicated that it supports ―taking forward‖ the
women’s participation in decision-making in all matters of peace and security and the incorporation of gender
perspectives in conflict prevention and recovery efforts. Many of the other indicators focus on the protection of
women and girls in situations of armed conflict and the prevention of sexual violence. For example, there is an
indicator on the “extent to which violations of women’s and girls’ human rights are reported, referred and
investigated by human rights bodies” (indicator 3(a)). Another example is the indicator on the “hours of training
per capita of decision-making personnel in security and justice sector institutions to address cases of sexual and
gender-based violence” (indicator 20). All of the indicators are constructed to address four central themes, in
keeping with the 2008-2009 United Nations System-wide Action Plan (S/2007/567): prevention, participation,
protection, and relief and recovery.
52
UNSC, S/2010/498. The two survey-based indicators will require a preparation period of 36 to 48 months.
53
Ibid, p. 30.
54
Ibid.
25
indicators ―for use as an initial framework to track implementation of its resolution 1325 in
situations of armed conflict and post-conflict ... as appropriate, and taking into account the
specificity of each country.‖55 In this same statement, the Council also called for ―timely and
systematic reporting on women and peace and security issues‖ through the reports of the
Secretary-General on specific countries/missions and thematic issues, using the indicators
described above ―as appropriate‖. UN member states were similarly encouraged to ―take into
account‖ the indicators, ―as appropriate, in implementing‖ the resolution.56
Slow Progress on Appointments and Gender Mainstreaming at the UN
One of the most troubling aspects of the implementation of resolution 1325 to date has been
the slow progress at the UN itself in promoting women‘s roles at the highest levels of decisionmaking, as is clearly called for in the resolution.
The Committee heard testimony from
numerous witnesses suggesting that accelerated progress in this area is essential. Witnesses
stressed that the appointment of women to leadership positions within the UN Secretariat and
family of agencies is symbolically important, but also an essential element of the UN‘s ability to
mainstream gender perspectives effectively throughout its work. In his September 2009 report to
the Security Council, the Secretary-General underlined the connection between the UN‘s
appointment practices and the implementation of resolution 1325. He wrote:
Given the important role that the United Nations has in implementing
resolution 1325 …, the small number of women in senior positions in the
Organization, particularly in peacekeeping missions, sets a poor example. In
60 years of United Nations peacekeeping — from 1948 to 2008 — only seven
women have ever held the post of Special Representative of the SecretaryGeneral. Especially in the context of peacekeeping missions, the paucity of
women at senior levels weakens the ability and clout of the United Nations to
advocate effectively for change at national levels.‖57
The Committee notes that a Canadian, Ms. Carolyn McAskie, is one of the only women to
have been appointed as a Special Representative to the Secretary-General, serving with the UN‘s
peacekeeping mission in Burundi. Another Canadian, Louise Fréchette, was appointed as the
55
UNSC, “Statement by the President of the Security Council,” S/PRST/2010/22, 26 October 2010.
Ibid.
57
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2009/465, distribution 16
September 2009. According to another source: “There has never been a female force commander in a UN
peacekeeping operation.” Source: Cross-Cutting Report: Women Peace and Security, Security Council Report, New
York, 1 October 2010, p. 35.
56
26
first ever Deputy Secretary-General of the United Nations.
However, notwithstanding her
individual tenure as a special representative, Ms. McAskie described the UN‘s progress on
facilitating women‘s participation in senior positions to the Committee as being ―negligible‖. 58
The current list of special and personal representatives and envoys of the Secretary-General
is revealing. As of 31 August 2010, of the 90 filled positions, 18 were occupied by women
(20%).59 In his same 2009 report to the Security Council, the Secretary-General noted that the
overall proportion of women in leadership positions in field missions had increased somewhat
from 13% in July 2007 to 16% in 2009.60
A representative from the UN Department of
Peacekeeping Operations, David Haeri, also told the Committee that the Secretary-General has
prioritized the appointment of women to leadership positions within the UN system, noting that
he has made it a requirement for appointments coming forward from the peacekeeping office to
include at least one woman as part of the short-lists.61 As it was only created by the UN General
Assembly in July 2010 and will not be operational until January 2011, it is not yet clear what
impact the new consolidated gender entity – UN Women (discussed below) – will have on these
statistics and appointments. However, it bears noting that the General Assembly declared that
the establishment of UN Women ―should lead to more effective coordination, coherence and
gender mainstreaming across the United Nations system.‖62
It is critical that women be put forward as nominees for appointment to these positions by
the UN‘s member states. However, the record of most states to date on the latter point has been
58
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
Based on information available on the United Nations website, “Special and Personal Representatives and
Envoys of the Secretary-General,” http://www.un.org/en/peacekeeping/sites/srsg/table.htm (accessed: 31 August
2010).
60
UNSC, S/2009/465. The Secretary-General provided a more detailed update of these figures in his September
2010 report to the Security Council. He wrote that: “As of December 2009, three *peacekeeping+ missions were
led by female Special Representatives (BINUCA, UNMIL and the United Nations Mission in Nepal), and eight
peacekeeping and special political missions have women as Deputy Special Representatives (United Nations
Integrated Office in Burundi, United Nations Mission in the Central African Republic and Chad, United Nations
Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO), Coordinator for Lebanon,
UNMIL and the United Nations Mission in the Sudan). In addition, three women have been nominated as Special
Envoys, and five others are Special Representatives of the Secretary-General.” His report also noted that as of
March 2010, a female police officer from Sweden had been appointed as the top UN police official. Source: UNSC,
S/2010/498.
61
th
rd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session. According to information listed on the UN Women
website, “to date, the UN has never appointed a woman as a chief mediator in an UN-supported peace process.”
62
Para 52. United Nations General Assembly, Resolution adopted the General Assembly, 64/289, System-wide
th
coherence, A/RES/64/289, 64 Session, distributed 21 July 2010.
59
27
poor. These same governments are also encouraged under resolution 1325 to ensure that women
are appointed to high-level positions of decision-making within their own jurisdictions. Both of
these provisions of the resolution will be explored further in the final chapter of this report on
Canada‘s responsibilities.
It should be added that, in order for resolution 1325 to succeed, women need to be active
participants in a variety of peace and security mechanisms, not just at the top of the UN
organization. Indeed, witnesses repeatedly emphasized to the Committee that an important
aspect of ensuring gender perspectives are incorporated in conflict resolution processes is
connected to the appointment of women to mediation teams. Appropriate training in genderbased analysis and women‘s rights for all mediation personnel is similarly critical. Anne-Marie
Goetz highlighted a positive example where gender expertise has been inserted in a mediation
process. UNIFEM and the UN Department of Political Affairs collaborated to get a senior
gender advisor to work with the special envoy for the areas in Uganda that have been affected by
the presence of the Lord‘s Resistance Army. Ms. Goetz told the Committee that ―this adviser
was able to forge unity in the Uganda Women‘s Coalition for Peace and also to assist women
locally to bring into the Juba accords what is now considered to be state-of-the-art language,
especially in the recovery, reconciliation and justice components of those accords.‖63
However, several witnesses told the Committee that the incorporation of gender perspectives
and female personnel in mediation teams is atypical and remains an important gap in the
resolution‘s implementation. Surendrini Wijeyaratne (CCIC) highlighted the fact that only one
of the five positions in the new UN mediation support standby team is occupied by a woman.
She also explained that ―none of the mandates‖ of this new rapid deployment team ―explicitly
include gender equality and women‘s rights.‖64
One of the representatives from Canada‘s
Department of Foreign Affairs and International Trade who appeared before the Committee,
Mr. David Angell, agreed that gender imbalances remain a problem with respect to mediation
teams. He argued that ―concerted efforts‖ need to be made ―across the UN system to remedy this
situation.‖65
63
th
rd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
64
th
rd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
65
th
rd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
28
The Deputy Permanent Representative of Canada to the UN, Henri-Paul Normandin, was
even more blunt in his assessment of UN mediation teams, stating that they are ―not equipped,
they do not have the awareness, the knowledge, etc. on how to involve women in the peace
process…‖66 Again, however, the Committee was frequently reminded that the UN is dependent
in many cases on relatively limited training resources and the personnel brought forward by
member states. Carla Koppell told the Committee that one of the factors preventing women from
being appointed to high-level positions is the traditional nature of the selection process, requiring
significant years of UN-based experience, which women from many countries have not always
had the opportunity to accumulate. As a result, the pool of potential applicants has been very
small. Creative solutions and more flexibility in identifying ideal ―skill sets‖ are needed to
rectify this problem. After all, Ms. Koppell pointed out that the UN‘s efforts to promote women
as decision-makers in member states have been incongruent with its own record. She told the
Committee that: ―It is inconceivable for the UN to call for more women in negotiations generally
when a woman has never been named by the UN system as a lead mediator.‖67
Institutional Fragmentation at the UN
Finally, the Committee grew to understand in the course of its hearings that another
challenge inhibiting the implementation of resolution 1325 and subsequent resolutions has been
the institutional fragmentation at the UN. Until now, there have been several agencies and
positions within the UN system that have a mandate and varying degrees of responsibility to
address women‘s issues and to pursue implementation of resolutions 1325, 1820, 1888 and 1889.
Appendix II attempts to list these various lines of responsibility and to demonstrate the diffusion
of mandates, resources and reporting relationships.
It appeared to the Committee that this structure has contributed to a situation where some
roles and responsibilities have overlapped, while other necessary tasks, particularly at the
operational level, have fallen through the institutional cracks. It has been extremely difficult for
progress to be monitored, for the attention of the UN and its member states to be galvanized, and
for a sufficient scale of resources to be assembled in the absence of a clear focal point or lead
body mandated to oversee the implementation of resolution 1325.
66
67
th
At the time of the
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
th
rd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
29
Committee‘s hearings, there was no clear locus of responsibility at the UN. A representative of
one of the UN agencies mandated to work on women‘s issues at the country level – UNIFEM –
described the situation for the Committee last October. Ms. Goetz said that, at the UN, ―there is
no overall authority at the HQ level and no operational agency at the ground level‖ with
responsibility for advancing women‘s rights.68 Rachel Mayanja also told the Committee that, as
of November 2009, her office and the other UN agencies in question had faced a situation where
demand for their services from member states, including technical assistance to implement the
provisions contained in the resolutions, had outpaced their ability to intervene as a result of
limited resources.69
The UN began to address this problem starting in 2005, although progress in the years that
followed was halting. But, aided by civil society pressure and the voices of member states like
Canada, there has finally been movement at the UN after years of effort. On 14 September 2009,
the General Assembly adopted a resolution on system-wide coherence. Among other items, the
resolution envisioned a consolidation of the disparate UN institutions working on women‘s
human rights and gender equality, with the objective of improving the coherence and
coordination of their inter-related efforts. The Assembly supported the consolidation of the
Office of the Special Advisor on Gender Issues and Advancement of Women (OSAGI), the
Division for the Advancement of Women (UNDAW), the United Nations Development Fund for
Women (UNIFEM), and the United Nations International Research and Training Institute for the
Advancement of Women (INSTRAW) into a ―composite entity, taking into account the existing
mandates.‖ The resolution stated that the entity, once formed, would be led by an UnderSecretary General who would report directly to the UN Secretary-General.70
The Secretary-General was tasked with producing a comprehensive proposal that would
outline how this new body would actually be realized, including details of its mandate,
organizational structure, and funding. In the negotiations that ensued in the succeeding months,
it appears that key debates and intergovernmental negotiations were being waged by member
states over the composition of the proposed entity‘s executive board and the board‘s location and
68
th
rd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
69
th
rd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
70
United Nations General Assembly (UNGA), Resolution 63/311, System-wide coherence, A/RES/63/311.
30
reporting relationship within the UN system. Details regarding the executive board are quite
important as it will be tasked with overseeing the new entity‘s operational activities.
On 2 July 2010, the General Assembly voted unanimously to create a new consolidated
institution at the UN, which will be known as UN Women (the United Nations Entity for Gender
Equality and the Empowerment of Women). This entity is intended to accelerate women‘s
rights, their empowerment and gender equality internationally. UN Women will fuse the four
offices previously tasked with working on gender equality at the UN, ―under a single
umbrella‖71: UNIFEM, INSTRAW, UNDAW, and the OSAGI.
The contours of the entity‘s broad mandate are contained in the resolution adopted by the
General Assembly. UN Women‘s work will be based on the UN Charter and the existing
international legal and normative framework of the 1995 Beijing Platform for Action and related
outcome document of the 23rd Special Session of the General Assembly, as well as other
―applicable United Nations instruments, standards and resolutions...‖72 The core paragraph
establishing the agency‘s normative and operational mandates is as follows:
Based on the principle of universality, the Entity shall provide, through
its normative support functions and operational activities, guidance and
technical support to all Member States, across all levels of development and
in all regions, at their request, on gender equality, the empowerment and
rights of women and gender mainstreaming.73
In addition to assuming the consolidated mandates of the four existing UN gender equality
offices, the agency is also intended to assume a role of leadership, coordination and promotion in
ensuring accountability throughout the UN system in pursuing ―its work on gender equality and
empowerment of women...‖
UN Women is scheduled to be operational by 1 January 2011. One of the critical first steps
from both a practical and symbolic perspective was the Secretary-General‘s appointment of the
first head of UN Women, who will hold the rank of Under-Secretary-General and will report to
71
UNGA, “General Assembly Adopts Consensus Text on System-Wide Coherence, Establishing Composite EntityUN women – to Accelerate Gender Equality, Empowerment,” GA/10959, 2 July 2010,
http://www.un.org/News/Press/docs/2010/ga10959.doc.htm.
72
th
UNGA, “Resolution adopted by the General Assembly: 64/289. System-wide coherence,” A/RES/64/289, 64
Session, distributed 21 July 2010.
73
Ibid, para 51 (b).
31
the Secretary-General. Michelle Bachelet, the former President of Chile, was appointed to the
post in September. Ms. Bachelet will in turn be supported by an Executive Board, composed of
41 member states (for further information, see Appendix II). The Executive Board will act ―as
the governing body of the Entity to provide intergovernmental support to and supervision of its
operational activities.‖74 The Executive Board will report annually to the UN General Assembly
through the Economic and Social Council. Decisions on other important details needed to round
out the full picture of UN Women, such as the budget, remain to be finalized and will be closely
watched by observers.75 In its resolution, the General Assembly invited ―Member States, when
legislative and budgetary provisions allow, to provide core, multi-year, predictable, stable and
sustainable voluntary contributions to the Entity...‖76
After it becomes operational, the
effectiveness and reach of UN Women‘s role in pushing and monitoring global implementation
of resolution 1325 will also be a subject of future scrutiny.
During the Commmittee‘s hearings, Rachel Mayanja (OSAGI) predicted that consolidation
would help to overcome the current situation of having funding appeals and resources split
multiple ways between different agencies, based on her experience within the UN system.77 The
resolution adopted by the General Assembly reflects these common hopes for reform. As noted,
it states that the establishment of UN Women ―should lead to more effective coordination,
coherence and gender mainstreaming across the United Nations system.‖ A similar analysis can
be applied to the domestic efforts of UN member states.
If institutional coherence, clear
guidelines that delineate roles, responsibilities and reporting relationships, consolidated
resources, and a high-level focal point mandated to coordinate activities is needed to ensure
effective implementation of the resolutions by the UN, it follows that such an arrangement would
also be useful at the national level. This topic will be explored in the final chapter of the report.
74
Ibid.
UN Women will be allocated funding for its normative functions from the UN’s regular budget, with approval
from the UN General Assembly, while funding for “operational activities at all levels shall be funded from voluntary
contributions and approved by the Executive Board.” The Secretary-General has been requested to submit a
“revised proposal for the use of regular budget resources” for the new Entity for the Assembly’s approval during its
sixty-fifth session. Similarly, the new head of the Entity is requested to submit a report to the Executive Board
“together with a revised draft strategic plan and proposal for the use of voluntary resources…” Ibid, para 75-77.
76
Ibid, para, 80.
77
th
rd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
75
32
Moving Forward
Overall, the Committee was told of the varied challenges involved in ensuring women‘s
participation as decision-makers in conflict resolution processes and the damaging effects of
women‘s exclusion.
The incorporation of gender perspectives in the negotiation and
implementation of peace agreements is a similarly complex undertaking. The Committee was
also left with the understanding that ten years after the adoption of resolution 1325, much work
remains to be done.
There are, nevertheless, some examples that provide hopeful signposts for how the UN and
its member states could direct their energies in future cases. Some of these – Northern Ireland,
South Africa, and Liberia – were discussed above. The negotiations surrounding the Darfur
Peace Agreement (DPA) are also instructive and involved important Canadian contributions.
While the DPA was not ultimately successful in ending the violence in Sudan‘s western
province, the Institute for Inclusive Security has argued that the process itself ―stands as one of
the most gender-sensitive peace agreements yet created.‖78
The Institute has documented how women‘s participation expanded in the successive rounds
of talks, increasing ―markedly‖ by the seventh round (between November 2005 and May 2006),
as more women participated in the delegations and as advisers. A Gender Expert Support Team
(GEST) of fifteen non-partisan Darfuri women and a gender advisor from the African Union
(AU) all informed the work of the AU‘s Chief Mediator. Moreover, the Government of Sudan
included two women in its delegation, and several others were part of the delegations from the
Sudan Liberation Movement/Army and the Justice and Equality Movement. Some women were
thus able to participate in the commissions that negotiated wealth-sharing, power-sharing and
security. The GEST received support from the Government of Canada and the International
Development Research Centre (IDRC), a Canadian Crown Corporation. The Deputy Chair of
this Committee, Senator Mobina Jaffer, also advocated for women‘s inclusion in the negotiations
78
Institute for Inclusive Security, Strategies for Policymakers: Bringing Women into Peace Negotiations,
Washington, DC, October 2009, available at:
http://www.huntalternatives.org/download/1825_negotiations_april_2010_final.pdf.
33
and assisted women in the delegations to develop their internal strategies (as part of the seventh
round of negotiations).79
On the post-conflict peacebuilding side, David Haeri and Fernanda Tavares of the UN
Department of Peacekeeping Operations highlighted a successful example for Committee
members in which gender considerations were built into the process, to a certain degree. In East
Timor, the UN had been responsible for setting up a transitional administration that would help
the country move from its referendum on independence to actual independence. UN personnel
faced the somewhat daunting task of working to design and establish a ―nascent government and
public institutions, including the civil service.‖80
The UN team wanted to ensure that women were part of this new civil service. However,
when calls for experienced and qualified applicants were issued, less than five percent of the
people who responded to the call were women. The witnesses told the Committee that the UN
had then realized that a different approach was required if a higher level of women‘s
participation was to be realized. They recalibrated their approach to recruitment, reaching out to
women ―in a way that empowered them to come forward and apply,‖ using mechanisms and
venues such as churches, local communities, and women‘s NGOs. Their new strategy also
embraced more proactive outreach. As the witnesses explained it to the Committee, ―we had to
ensure they felt there was both a welcome call from the mission and societal support for them to
apply.‖ The aggregate result has been positive. At the time of the witnesses‘ appearance before
the Committee, the civil service in East Timor was 26% women, significantly higher than the
regional average of 12%.81
Neither of the examples described above were perfect cases. Evidently, the mainstreaming
of gender considerations and the inclusion of women as decision-makers were not completely
realized. However, these real-world examples do give the Committee hope that with thoughtful
and well-targeted interventions and resources from the UN and its member states, many of the
goals of resolutions 1325 and 1889 can at the minimum be progressed towards, if not achieved in
79
Ibid.
th
rd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
81
th
rd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
80
34
their entirety. From Canada‘s perspective, the exact composition of those interventions and
resources will be discussed in the final chapter of this report.
35
CHAPTER
III:
CONFRONTING
SEXUAL
VIOLENCE AGAINST WOMEN AND GIRLS IN
WARTIME
Sexual violence against women is a crime against humanity. It violates everything the United
Nations stands for. Its consequences go beyond the visible and immediate. Death, injury,
medical costs and lost employment are but the tip of an iceberg. The impact on women and
girls, their families, their communities and their societies in terms of shattered lives and
livelihoods is beyond calculation.
Ban Ki-Moon, UN Secretary-General82
What do Resolutions 1325, 1820 and 1888 say?
As the overarching Security Council resolution on women, peace and security, 1325 also
addresses the security of women during and after armed conflict. It states clearly that women
and girls suffer in many cases disproportionately from armed conflict and can be actively
targeted by conflict belligerents. Resolution 1325 also responds to a pernicious phenomenon that
is the principle subject of resolution 1820 and its follow-on resolution 1888: rape as a feature and
weapon of war.
This chapter focuses on the elements of these three resolutions that address the security of
women and girls in war-afflicted areas, the need to end impunity for human rights abuses
committed in wartime, prosecution and justice mechanisms to respond to human rights abuses
and sexual violence, and assistance for the survivors. Many of the latter points touch on how a
society and the individuals within it come to terms with the devastating effects of war and the
manner in which they decide to move on and rebuild. The chapter also looks at the clauses of the
Security Council resolutions that recognize the need to build gender sensitive security forces,
which can be accomplished by mainstreaming gender considerations in the conduct of security
operations and in the training that security sector personnel receive.
82
Ban Ki-Moon, “No Crime more brutal,” The New York Times, 5 March 2009,
http://www.nytimes.com/2009/03/05/opinion/05iht-edmoon.3.20621915.html?_r=1
37
Resolution 1325
Resolution 1325 calls on all parties to armed conflict to respect relevant international
humanitarian and human rights law. Similarly, it calls on all actors to take special measures to
protect women and girls from all violence, particularly sexual- and gender-based violence. It
includes the following other key elements that are relevant to the security of women in situations
of armed conflict and the enforcement of their human rights. The resolution:

Recognizes the urgent need for gender perspectives to be integrated into
peacekeeping operations, including through specialized training of peacekeeping
personnel in the security, different needs and human rights of women and children
in conflict situations;

Urges the Secretary-General to expand the role of women in UN field operations,
especially among military observers, civilian police, and human rights and
humanitarian personnel;

Urges the Secretary-General, where possible, to include a gender component in
field operations;

Requests the Secretary-General to provide member states with training guidelines
on the protection, rights and particular needs of women, as well as the importance
of involving women in peace and security missions. Member states are invited to
incorporate this training and additional HIV/AIDS awareness into their national
programs for military and civilian police personnel; and

Emphasizes the responsibility of states to end impunity and to prosecute those
responsible for genocide, crimes against humanity, and war crimes, including
those related to sexual and other forms of violence against women and girls.
Despite this important content, resolution 1325 contained few specific measures that the UN
and its member states should take to prevent and punish acts of sexual violence. As a result, on
19 June 2008, the Security Council unanimously adopted resolution 182083 that focused
explicitly on sexual violence against civilians in conflict zones.
83
UNSC, S/RES/1820 (2008).
38
Resolution 1820
Resolution 1820 builds on resolution 1325, but uses more forceful language in its
condemnation of sexual violence against civilians in conflict and post-conflict situations. For
example, resolution 1820 declares the Council‘s willingness to impose ―targeted and graduated‖
measures against parties to armed conflict who commit rape and other forms of violence against
women and girls as part of its sanctions regime. Moreover, while resolution 1325 stresses the
need to exclude sexual violence crimes from amnesty provisions ―where feasible‖, resolution
1820 clearly states that such acts can constitute war crimes or constitutive acts with respect to
genocide. It stresses the need to exclude these crimes from amnesties, dropping 1325‘s language
of ―where feasible‖.
One of the central messages of resolution 1820 comes in a preambular paragraph. It notes:
―that civilians account for the vast majority of those adversely affected by armed conflict; the
women and girls are particularly targeted by the use of sexual violence, including as a tactic of
war to humiliate, dominate, instil fear in, disperse and/or forcibly relocate civilian members of a
community or ethnic group; and that sexual violence perpetrated in this manner may in some
instances persist after the cessation of hostilities.‖ Resolutions 1325 and 1820 both recognize the
negative consequent impact this has on durable peace and reconciliation. Resolution 1820 also
expresses a sober recognition that despite repeated calls from the Security Council for the
cessation of all forms of violence against women and girls, including through resolution 1325,
the problem has persisted and in some cases has ―become systematic and widespread, reaching
appalling levels of brutality.‖
The issues outlined in resolution 1820 are intimately connected to the viability of the
provisions related to women in decision-making that were put forward in resolution 1325.
Resolution 1820 expresses deep concern that women are facing ―persistent obstacles and
challenges‖ preventing them from being involved fully in all efforts for the maintenance and
promotion of peace and security.
The primary challenges are violence, intimidation and
discrimination, all of which erode the capacity of women to participate in negotiations and postconflict public life. The Council thus acknowledged that the objectives contained in resolution
1325 are unlikely to be realized without the successful implementation of the measures contained
in 1820.
39
In keeping with the principles of sovereignty that are central to the UN Charter, it is
important to note that resolution 1820 recognizes that states bear the primary responsibility for
ensuring that the human rights and security of their citizens are respected.
The resolution also:

Stresses that sexual violence when used as a deliberate tactic of war or as part of a
general campaign to attack civilian populations can exacerbate armed conflict and
impede the restoration of peace;

Expresses the Council‘s readiness to take steps to address widespread sexual
violence when considering situations on its agenda;

Demands the immediate cessation by all parties to armed conflict of all acts of
sexual violence and demands that they also take immediate steps to protect
women and girls from sexual violence. Measures include appropriate military
discipline and command responsibility, training for troops, and vetting of security
forces to take into account past conduct;

Calls upon member states to end impunity and comply with their obligations to
prosecute persons responsible for sexual violence and human rights abuses;

Calls upon member states to ensure equal access for women and girls to justice;

Requests the Secretary-General to develop and implement appropriate training
programs for peacekeeping and humanitarian personnel deployed by the UN;

Requests the Secretary-General to continue to strengthen the UN‘s zero tolerance
policy with respect to sexual exploitation connected to UN peacekeeping
missions;

Encourages troop and police contributing countries to consider steps to heighten
the awareness and responsiveness of their personnel participating in UN
operations to include security that takes into account the day-to-day realities of
the lives of women and girls, including through the possible deployment of a
higher percentage of women as part of these missions; and

Urges member states, UN agencies and financial institutions to support the
strengthening of the capacities of national institutions for justice and health and
local civil society networks, in order to provide sustainable assistance to victims.
Resolution 1820 therefore condemns unequivocally sexual violence and exploitation
committed during and in the period following armed conflict. The roles of multiple actors are
40
addressed and each is given responsibilities for implementation. The resolution does not shy
away from exposing the uncomfortable aspects of violence against civilians in wartime and
contains explicit measures for states, armed groups, and the Security Council to address these
harsh realities.
Resolution 1888
The Security Council then adopted resolution 1888 on 30 September 2009.84 It builds on
resolution 1820, but includes more robust and specific monitoring, reporting and accountability
requirements. As one example of such a mechanism, the resolution calls on all UN missions and
bodies to share all information about sexual violence in conflict countries with Security Council
sanctions committees. Moreover, the Secretary-General is requested to ensure ―more systematic
reporting on incidents of trends, emerging patterns of attack, and early warning indicators of the
use of sexual violence in armed conflict‖ in his reports to the Council.
Resolution 1888 places particular emphasis on national institutions. In calling upon the
Security Council to continue its efforts to end sexual violence in wartime, the resolution
underscores that a key component of these efforts will be measures to strengthen countries‘
judiciaries, security sectors, health systems, and governance structures. Noting that very few
perpetrators of sexual violence have ever been held to account, the resolution places particular
emphasis on counteracting weak justice systems. It urges states to undertake appropriate and
comprehensive legal and judicial reforms.
The Secretary-General is called upon to identify and rapidly deploy a team of experts to
―situations of particular concern with respect to sexual violence in armed conflict‖ in order to
assist national authorities in strengthening the rule of law. Similarly, the resolution envisages the
identification of women‘s protection advisers that can be included among gender advisers in UN
peacekeeping missions, on a case-by-case basis.
The resolution also requested that the Secretary-General to appoint a Special Representative
that would provide ―coherent and strategic leadership‖ to address sexual violence in armed
conflict at both UN headquarters and in the field.
Margot Wallstrom of Sweden was
subsequently appointed as the Special Representative to the Secretary-General on Sexual
84
UNSC, S/RES/1889 (2009).
41
Violence in Conflict on 2 February 2010, and has commenced her work. In her position, she is
expected to engage in advocacy on the issues raised by resolutions 1820 and 1888, to work with
all concerned parties, and to facilitate cooperation and coordination of efforts by relevant actors.
Resolution 1888 notes the positive impact that female security sector personnel, in civilian,
military and police functions can have on resolving conflict, protecting the rights of women and
girls, and integrating gender perspectives in operations. Women in uniform create more secure
conditions for the reporting of abuses. Their presence can also set positive examples and
encourage local women to participate in their own security forces, ―thereby helping to build a
security sector that is accessible and responsive to all, especially women.‖ Given this analysis,
the resolution encourages member states to deploy greater numbers of female military and police
personnel to UN operations and to provide those personnel with appropriate training.
Finally, resolution 1888 addresses post-conflict life and the mechanisms through which
societies can come to terms with abuses that were committed in wartime. In order to do so,
impunity must come to an end. The resolution takes note of a variety of post-conflict justice
mechanisms – national, international and ―mixed criminal courts‖ – as well as tribunals and truth
and reconciliation commissions.
The Need to Draw Special Attention to the Protection of Women and Girls in
Situations of Armed Conflict
...sexual violence challenges conventional notions of what constitutes a security threat. It is
often invisible: the world does not witness rape in the same way as landmine injuries. Cheaper
than bullets, it requires no weapons system other than physical intimidation, making it low cost,
yet high impact.85
UNIFEM/Stop Rape Now/UNDPKO, June 2010
One of the common characteristics of armed conflicts that have plagued countries ranging
from Somalia, Colombia, Rwanda, Guatemala, Sudan, Sierra Leone, Liberia, Iraq, and the
former Yugoslavia has been the suffering of the civilian population.
85
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, a joint publication
of UNIFEM, UN Action Against Sexual Violence in Conflict (Stop Rape Now), and the UN Department of
Peacekeeping Operations, (UN, New York), June 2010,
http://www.unifem.org/attachments/products/Analytical_Inventory_of_Peacekeeping_Practice_online.pdf, p. 12.
42
The human insecurity and displacement caused by conflicts in the last twenty-five years
have been exacerbated by the nature of the fighting. Rather than involving a clash between the
conventional armies of two states, many recent conflicts have featured fighting between a rebel
group and a national government, or between a variety of armed factions and the forces of one or
more governments. Regional spillover, intrastate fighting and state failure have formed the
common backdrop of late twentieth and early twenty-first century warfare. The Human Security
Report, which was first published by the University of British Columbia in 2005 (and is now
published by Simon Fraser University), estimated that violence within states accounted for 95%
of all conflicts.86 As a result, the fighting has been messy and the motivations of the key players
varied and complex. Warfare has, for example, been increasingly characterized by the presence
of paramilitary groups, private military firms, and child soldiers.87 Put another way, armed
violence is increasingly ―waged for the control of populations, as much as territory.‖88
The evolution of external military intervention in such conflicts, usually in the form of a
United Nations peacekeeping force, has been no less complex. As a result of the perceived
shortcomings of its missions in the early to mid 1990s, particularly in Bosnia, Rwanda and
Somalia, the UN has engaged in a multi-stage and comprehensive internal review to evaluate the
mandates and rules of engagement of its missions. The size and composition of UN forces has
also been debated, and the conduct of some of the troops – deployed under UN helmets to protect
the local civilian population – has in certain cases also come under scrutiny.
Resolutions 1325, 1820 and 1888 respond to the fact that women and girls suffer heightened
injury, displacement, deprivation and death as a result of armed conflict. They are targeted for
attacks and intimidation by the belligerents.
Forcing women and children to flee their
communities is often itself a tactic of war. An important trend to note in this regard is that the
number of internally-displaced persons (IDPs) has increased since 1995, while the number of
cross-border refugees has declined in the same period. The Human Security Report estimated
that as of 2003, 24 million of the 33 million total displaced people around the world were IDPs.
Given that ―the protection provided for these displaced people varies from non-existent to barely
86
Human Security Centre, University of British Columbia, Human Security Report 2005: War and Peace in the 21
Century, Oxford University Press, 2005, p. 23.
87
Ibid.
88
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, p. 10.
st
43
adequate,‖ this trend contributes to the urgent need to ensure effective protection measures for
women and girls.89
More specifically, there is also a growing awareness of the need to ensure that women and
girls can conduct their daily lives without the threat of sexual violence during and after armed
conflict. Rape can be a strategy and a tactic of warfare. It can also be opportunistic, with
perpetrators taking advantage of the chaotic situation in which there appears to be no rule of law
or accountability for criminal activity. This is not a new phenomenon. Several documented
historical events featured large-scale sexual violence against women.90 As Kevin McCort of
CARE Canada, a humanitarian organization with a branch in Canada and countries around the
world, told the Committee: ―Rape has been used by fighting forces as a tactic of war to
humiliate, intimidate and traumatize communities and as a method of ethnic cleansing. Women
and girls are abducted into sexual slavery or forced to exchange sex or marriage for survival.‖91
The statistics drawn from some recent conflicts are appalling.
The United Nations
Development Fund for Women (UNIFEM) estimates that up to 50,000 women were raped in
Bosnia and Herzegovina during the fighting in the early 1990s; as many as 500,000 women were
raped during the Rwandan genocide in 1994, which also featured a high level of HIV
transmission between perpetrators and their victims; and 50,000 – 64,000 internally-displaced
women suffered sexual violence as part of the devastating civil war in Sierra Leone.92 Rebecca
Wolsak of Inter Pares, a Canadian NGO, highlighted the situation in Burma for Committee
members. She works with local women‘s groups in that country who have been affected by
displacement and conflict. Referring to the military rule that has governed Burma since 1962,
Ms. Wolsak stated that ―the regime has routinely employed torture, rape, slavery, murder and
mass imprisonment in order to silence any dissent within Burma and to maintain its power.‖
Yet, there has been no accountability for these crimes, despite the fact that the majority of the
perpetrators have been officers.
89
Ms. Wolsak also referred to specific cases that were
The Human Security Report (2005), pp. 103-104.
The Human Security Report (2005) lists a few cases, including for example, the conduct of Russian troops in
Germany at the close of the Second World War and the Japanese military’s assault on Nanking, China in 1937, p.
107.
91
th
rd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
92
UNIFEM, “Facts and Figures on Peace and Security,”
http://www.unifem.org/gender_issues/peace_security/facts_figures.php.
90
44
documented by the Shan Women‘s Action Network and the Shan Human Rights Foundation in a
2002 report. She argued that, ―women are often raped not only because of their gender but also
because of their ethnicity.‖93
There is a growing recognition that in the last fifteen years the Democratic Republic of the
Congo (DRC) has been the location of what could possibly be the most egregious record of
sexual violence perpetrated by armed groups against women and girls anywhere in the world.
From 2006 to 2010, much of the lingering instability in the Congo has resulted from the
activities of a mix of armed groups, who have preyed on civilians in the east, and from clashes
between the national army and a variety of militias operating in parts of the country that border
Rwanda and Uganda. The situation has been both complicated and troubling. Even members of
the national army have been accused of committing serious human rights abuses against
civilians, including sexual violence, and are generally criticized for their lack of professionalism
and discipline. Rebuilding these forces continues to be a massive undertaking.
A range of individuals – including among them US Secretary of State Hillary Clinton and
then Canadian Governor General Michaëlle Jean – have spoken out strongly against these crimes
during their visits to the eastern provinces of the DRC, where by far the most serious and
sustained abuses have been committed.
The situation was summarized by the new US
Ambassador-at-Large for Global Women‘s Issues, Melanne Verveer, in a 2009 hearing before a
US Senate Subcommittee. In addressing the instability in the eastern DRC, the Ambassador
stated that: ―The scale and enormity of the violence directed at women can scarcely be
adequately described.‖ She went on to state that, ―In addition to these rapes and gang rapes, of
which there have been hundreds of thousands over the duration of the conflict, the perpetrators
frequently mutilate the women in the course of the attacks.‖94 The Committee received similar
testimony from Tanja Bergen, a research assistant at University of British Columbia, on the
93
th
rd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
Melanne Verveer, US Ambassador-at-Large for Global Women’s Issues, “Testimony before the U.S. Senate
Subcommittees on African Affairs, and Human Rights, Democracy, and Global Women’s Issues,” Washington, DC,
13 May 2009, http://www.state.gov/s/gwi/rls/rem/2009/123500.htm.
94
45
horrific cases of abuse that have been inflicted on thousands of women and girls during the years
of fighting in the Congo.95
In an effort to address this scourge, the UN peacekeeping mission and country team in the
DRC developed a Comprehensive Strategy to Combat Sexual Violence in the DRC, with the
assistance of a senior adviser on sexual violence. It was endorsed by the DRC government on 1
April 2009. The strategy takes a holistic approach to addressing the issue of sexual violence in
the country, based on four pillars: (a) combating impunity; (b) prevention and protection; (c)
security sector reform; and (d) multisectoral response for survivors.
Despite these efforts,
however, the UN estimates that on average at least 36 rapes are committed every day in the
conflict zones of the Congo.96
The UN Secretary-General informed the Security Council that perhaps the most disturbing
aspect of these crimes is that the ―victims were often young – between 10 and 17 years – and
more than 10 per cent were children 10 years or younger.‖97 In her appearance before the
Committee, Linda Dale of Children/Youth as Peacebuilders also focused on the human rights
abuses inflicted on young people in various conflicts, drawing particular attention to the plight of
children in northern Uganda. She noted that over 40,000 children and youth had been abducted
by the Lord‘s Resistance Army (LRA) during the recent war in that region, typically involving
girls aged 11 to 14 years. Girls have been taken to be used by the LRA ―as wives of officers and
as fighters.‖ On average, they have been held for eight years.98
It is important to note that violence against women and girls, particularly sexual violence,
does not always cease with a formal end to fighting. The Secretary-General has provided
evidence to the Security Council that ―even after conflict has ended, high levels of sexual and
gender-based violence tend to persist, creating long-term threats to security and to women‘s
95
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session. The written brief submitted to the Committee by
Ms. Bergen describes the two provinces in the eastern DRC – the Kivus – as being “the worst places in the world to
be a woman.” The report includes descriptions of extreme brutality that have been committed against women and
girls in the conflict areas. See: Africa Canada Accountability Coalition entitled, ‘The Worst Place in the World to be
a Woman’: Canada’s Role to Stop Rape in the DR Congo, Policy Position and Discussion Report, September 2009.
96
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2009/465, distribution 16
September 2009.
97
Ibid.
98
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
46
health, livelihoods, and their ability to participate in reconstruction and peacebuilding efforts.‖99
Rebecca Wolsak told the Committee that the continuation of such crimes is indicative of a
broader pattern of violence against women.100
In many countries, violence against women and girls is prevalent in advance of the onset of
armed conflict. When society, law, order and security breaks down during war, the rate and
severity of these attacks increase.
Sexual violence committed during wartime should not,
however, be considered as aberrant behaviour that emerges in the middle of war and then
disappears. It is part of an underlying trend of violence against women that exists in many
countries to varying degrees before, during and after armed conflict. Indeed, Kevin McCort, the
Chief Executive Officer of CARE Canada, commented to the Committee that more attention
must be paid to ―improving prevention and tackling the root causes of gender-based violence.‖
He argued that such efforts must address ―the underlying social, cultural and political drivers of
sexual violence.‖101
Given this reality, the emphasis placed by resolution 1325 on the role of women in conflict
prevention cannot be overlooked. Efforts to ensure women‘s involvement in decision-making
and the incorporation of gender perspectives in the work of security providers should not occur
only after an armed conflict has erupted, once violence and abuses have already been committed.
Resolution 1325 reaffirms ―the important role of women in the prevention and resolution of
conflicts and in peace-building... and the need to increase their role in decision-making with
regard to conflict prevention and resolution‖ (emphasis added). Janis Alton, the former Chair of
Voice of Women for Peace, expressed her organization‘s support for this ―strong language‖ in
the resolution‘s preamble. Ms. Alton argued that, ―the peace-building process of the 21st
century must be a proactive inclusive tool for the prevention of war.‖102 Mr. McCort pointed to
the important role that could be played by strengthened and gender-sensitive early-warning or
99
UNSC, “Women and peace and security: Report of the Secretary-General,” S/2009/465, distribution 16
September 2009.
100
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
101
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session
102
th
nd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session
47
―complaints‖ mechanisms in the prevention of sexual violence in countries that are potentially
sliding towards armed conflict.103
The Committee also recognizes that women and girls are not the only civilian victims of
armed conflict. Without question, men and boys suffer from the devastation and displacement
brought upon by war, especially boys who are often taken from their families and forced to
become soldiers in one faction or another. In 1995, the international community looked on in
horror when several thousand Muslim men and boys were separated out from the civilian
population and executed by Bosnian Serb militiamen in Srebrenica. However, without wanting
to diminish the importance of any of the latter issues, this report focuses specifically on the
conditions confronting women and girls in armed conflict, the particular challenges they face and
the remedies that have been identified by the UN that all stakeholders should adopt to strengthen
their human rights. The magnitude of the human rights abuses and displacement that woman
typically endure in situations of armed conflict and the pattern of their exclusion from the
decision-making processes that govern their individual lives and their communities, have all
been significant.
The Current Gaps in Implementation
At the outset of this section, it is important to take stock of the incremental progress that has
been made to advance the United Nations Security Council agenda on women, peace and
security. The very fact of the existence of resolutions 1820 and 1888 is a testament to this
positive movement and to changes in attitudes about peace and security. It would have been
inconceivable for the Security Council, even ten years ago, to have adopted a resolution with the
detailed and explicit analysis and requirements on women‘s protection issues that is contained in
resolutions 1820 and 1888. Indeed, Anne-Marie Goetz (UNIFEM) described the two resolutions
as being ―perhaps the most striking evolution in the protection of civilians‘ architecture of the
103
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session. According to the United Nations Development Fund
for Women (UNIFEM), “Even where prevention strategies do exist, civil society groups – and women’s
organizations in particular – are often excluded, including from the development of early warning indicators,
although they may be most effectively positioned and motivated to sound the alarm when early signs of conflict
arise. These indicators can include sharp increase in gender-based violence, abductions, trafficking, abuse
perpetrated by security forces, elections-related violence, and systemic failures of accountability mechanisms.
Such violations often go unreported, or their significance is misunderstood, yet they can signal that conflict is
escalating.” See, UNIFEM, “Prevention and Early Warning,” available at: http://www.womenwarpeace.org/node/4
(accessed: 1 September 2010).
48
UN, to recognize the role and responsibility of international institutions to protect and prevent
women and children from sexual violence.‖104 Jill Sinclair, the Assistant Deputy Minister of
Policy at Canada‘s Department of National Defence took similar note of the progress since the
original adoption of resolution 1325 in 2000.
Ms. Sinclair told the Committee that ―the
awareness of the role of women in peace and conflict, sexual violence and conflict, is greater
than it was a decade ago when we put this resolution forward.‖105
Nevertheless, UN agencies themselves have admitted that ―conflict-related sexual violence
has only recently been elevated to a place on the mainstream peace and security policy
agenda.‖106 In the course of the Committee‘s hearings on this subject, all witnesses brought
forward arguments and information which suggest that significant challenges remain in the
implementation of the UN resolutions. The Committee agrees.
In the most basic terms, animating women‘s human rights in conflict situations depends on
well-trained and well-equipped forces. The training of these forces will be dealt with in greater
detail below. But the question of force numbers and whether they have the necessary tools to
implement the mandates they have been given by the Security Council has been a topic of much
debate at the United Nations. Comparisons are often drawn between the troops and police that
are brought forward to staff UN peacekeeping missions, where the Security Council has often
had to aggressively solicit for contributions from member states, cobbling together a force from
various relatively ill-equipped pieces, and those resources that are made available for the security
operations undertaken by western powers, including through NATO.
An example is illustrative. The horror that has unfolded in the Congo was described above.
And while the UN peacekeeping force in the Congo – MONUC (recently renamed MONUSCO)
– is the biggest UN mission by troop levels in the world, many observers have questioned
whether it can possibly be expected to provide adequate protection for the millions of civilians
living in the eastern DRC, considering the range of territory it must cover, the poor
transportation and communications infrastructure that is in place, and the complicated mix of
state and non-state armed groups operating on the ground. As of April 2010, MONUC was
104
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
105
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
106
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, p. 11.
49
staffed with 18,884 troops, with a total mission strength including police and other personnel of
20,819. In this context, Carolyn McAskie told the Committee in April of debates that have been
ongoing in the policy community regarding the optimal ―security-to-civilian ratio‖ in places like
Kandahar, Afghanistan. She cited a Canadian Brigadier-General as arguing that the ―ideal‖ ratio
―was one security person to twenty population‖ (including local police). Ms. McAskie said, ―By
this standard, the UN forces in Ituri province in the eastern DRC should be 500,000.‖107
However, the Committee was reminded that the UN is entirely dependent on its member states
for the troops, police and equipment it is able to deploy in the field.
There are several other gaps in the implementation of the gender-sensitive measures called
for in Security Council resolutions 1325, 1820, and 1888 that were identified during the
Committee‘s hearings. These will be explored in turn below.
Gender Perspectives in Peace and Security Architecture
Even with large numbers of security personnel, the treatment of women and girls in
situations of armed conflict is much more effective if security operations and the mandates upon
which they are based are sensitized to the particular circumstances facing women. The security
needs of women can be different from those of men. Women and girls in IDP or refugee camps,
for example, are more vulnerable to being attacked when they are out collecting firewood or
water for their families. Several witnesses pointed out that security operations must adapt to
meet these realities, including by patrolling at these collection points and at times of the day
when women are on the move.
As a specific example of a component of the peace and security architecture, programs
targeting the disarmament, demobilization and reintegration (DDR) of combatants following
armed conflict have pointed to important lessons regarding the need for gender perspectives to be
integrated consistently throughout the design and implementation of the process.108 At each
stage, women and girls have specific needs and priorities, which have often been insufficiently
107
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
Paragraph 13 of UNSC Resolution 1325 (2000) “encourages all those involved in the planning for disarmament,
demobilization and reintegration to consider the different needs of female and male ex-combatants and to take
into account the needs of their dependants.” Paragraph 8 calls on all parties involved in peace agreements to
adopt a gender perspective regarding “the special needs of women and girls during repatriation and resettlement
and for rehabilitation, reintegration and post-conflict reconstruction.”
108
50
attended to or overlooked. For example, at the outset of the process, the definition and profiling
of ―combatants‖ can significantly influence whether women and girls are even being captured by
DDR programs.109 Moreover, the security of cantonment sites and the presence of female
peacekeepers and police at those sites can increase the likelihood that women and girls will
participate in DDR programs, thus accessing the attached services, which can include things like
health care, training, cash incentives and grants for housing or reintegration in the economy. 110
The degree of women‘s participation ―at forums where the terms of DDR processes are decided‖
can influence the outcome by providing important insights and developing ―more accurate
gender- and age-disaggregated pictures of conflict and post-conflict zones.‖111 So can the level
of resources targeted by national and donor governments specifically to deal with the
circumstances facing women and girls during demobilization and reintegration phases.112 These
are some of the many ways in which the roles and perspectives of women and girls in DDR
processes must be addressed in order to render them more effective.
In overall terms, women also have their own perspectives of what security means and looks
like. A senior gender adviser to the UN peacekeeping mission in Haiti has described the
different way in which women experience insecurity based on her work in a country that has
gone through various periods of lawlessness and instability. She wrote that: ―Security for
peacekeepers very often means the cessation of hostilities, of fighting between armed gangs or
groups, whereas for local women it means being able to carry out their daily activities in the
neighbourhood without the fear of being sexually assaulted.‖113 Protection forces must therefore
adjust the ways in which they design and carry out their operations in order to meet these
realities.
The inclusion of female military and civilian personnel is one of the most effective ways to
mainstream gender perspectives in security operations. According to a 2000 report of the
Independent Experts Assessment on Women, War and Peace, the inclusion of women in peace
109
United Nations Development Fund for Women, Getting it Right, Doing it Right: Gender and Disarmament,
Demobilization and Reintegration, New York, October 2004,
http://www.unifem.org/attachments/products/Getting_it_Right__Doing_it_Right.pdf, p. 4.
110
Ibid, pp. 6-7.
111
Ibid, p. 4.
112
Ibid, p. 5.
113
Nadine Puechguirbal, “Haiti: Putting Gender and Peacekeeping into Practice,” FOCALPoint, November 2007, Vol.
6, Issue 9.
51
support operations can have a positive impact on the ground in a variety of ways. It can, for
example:

Facilitate communication with victims of assault, sexual abuse, and violence;

Provide a greater sense of security to local populations (women and children);

Help create a safer environment for women in which they are not afraid to talk;

Make male peacekeepers more reflective and responsible; and

Broaden the repertoire of skills and styles available within a mission.114
A more recent UN publication has also noted that beyond leading by example and gaining
access to ―groups at risk‖, gender balanced peacekeeping – in terms of both the personnel and
the perspectives and behaviour they are conditioned to bring to missions - ―can shape local
perspectives, sending a message that women are credible interlocutors and vital partners in
building a durable peace.‖115
There has been some recent progress made towards increasing the representation of women
in UN field operations. The most well-known example was the deployment of an all-women
contingent of 100 Indian police to the UN mission in Liberia in 2007. The Secretary-General has
noted in his reporting on Liberia that this deployment ―has positively contributed to a three-fold
increase in the number of applications from women to join the Liberian National Police.‖116
Similarly, David Haeri of the UN Department of Peacekeeping Operations (DPKO) told the
Committee that the Indian female police unit set an important precedent and ―has sent strong
signals throughout the mission and indeed the country on the potential role of women as
peacekeepers.‖117 India, Pakistan and Bangladesh have indicated to the DPKO that they would
be prepared to provide more of these units. Beginning in August 2009, the UN launched a
―global effort‖ with the aim of increasing the proportion of female police officers serving in its
114
Taken from, United Nations Association of Canada, Peacekeeping to Peacebuilding: Lessons from the Past,
Building for the Future, March 2007, p. 109. For the full version of the original report, see: Women, War and
Peace: the Independent Experts’ Assessment of the Impact of Armed Conflict on Women and Women’s Role in
Peace-building, by Elisabeth Rehn and Ellen Johnson Sirleaf, 2002, UNIFEM,
http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900SID/LGEL-5FMCM2/$FILE/unicef-WomenWarPeace.pdf?OpenElement.
115
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, p. 17.
116
UNSC, “Nineteenth progress report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Liberia,”
S/2009/411, 10 August 2009.
117
th
nd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
52
peacekeeping missions to 20 percent by 2014, which would more than double current
numbers.118 Anne-Marie Goetz (UNIFEM) told the Committee that, in her opinion, expanding
the presence of female personnel deployed as military or civilian police in peacekeeping
missions, through both ―a concerted campaign of domestic recruitment‖ and through
international encouragement for similar initiatives, is ―one of the single most powerful
contributions countries like Canada could make...‖119
There have been some reports in the media suggesting that the American military has grown
to recognize the unique contribution that female personnel can bring to its security operations,
particularly in traditional societies like Iraq and Afghanistan. The New York Times has reported
on the United States Marine Corp‘s introduction of the first full-time ―female engagement team‖
of approximately forty young women. They are deploying to Afghanistan to be ―attached‖ as
four or five-member groups to an infantry unit within the Marine Expeditionary Force. The
women will go out on patrols. As described in the media report, the general idea for ―a team is
to arrive in a village, get permission from the male elder to speak with the women, settle into a
compound, hand out school supplies and medicine, drink tea, make conversation and, ideally, get
information about the village, local grievances and the Taliban.‖ Women in a traditional society
like that of Afghanistan are extremely reluctant if not forbidden to interact with men from
outside of their families. However, because of their positions within the local community, these
same women have an important and in many cases different understanding of the security
situation and development needs in the area. The marines will therefore attempt to collect
information and intelligence that their male colleagues would be unable to acquire on their own,
but also to identify the key needs and concerns of the community in order to assist with the
prioritization of aid projects and security missions.120
118
UN News Centre, “As role of police grows in peace missions, UN wants more female officers in ranks,” 10 June
2010, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=34984&Cr=police&Cr1= (accessed: 2 September 2010).
In this press conference, UN Police Adviser Ann-Marie Orler noted that “Bangladesh is aiming to recruit 10,000
more female police officers in the coming months, while Liberia has also set the 20 per cent target for 2014.” See
also: “Secretary-General calls for more women to swell ranks of UN police,” UN News Centre, 4 June 2010,
http://www.un.org/apps/news/printnewsAr.asp?nid=34918 (accessed: 1 September 2010).
119
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
120
Elisabeth Bumiller, “Letting Women Reach Women in Afghan War,” The New York Times, 6 March 2010,
http://www.nytimes.com/2010/03/07/world/asia/07women.html?pagewanted=print. A follow-up report to this
story found that, “...interviews and foot patrols with Marines during two recent weeks in Helmand show that the
teams, which have gained access to some of the most isolated women in the world, remain a work in progress.”
53
The UN currently oversees fifteen peacekeeping and two peacebuilding missions. Of the
peacekeeping missions, some 116 countries are contributing almost 100,000 uniformed
personnel.121 However, despite the fact that Security Council resolutions 1325 and 1820 call for
the Secretary-General to ensure the increased presence of female personnel in UN military and
police contingents deployed in the field, the progress towards realizing this objective to date has
been limited. As of July 2010, only 2,069 of the total 86,231 military personnel (experts and
troops) deployed in UN missions were women, or some 2.4%; for civilian police (individual and
formed units), the proportion was higher at 8.9%.122 Rachel Mayanja, the UN Special Adviser
on Gender Issues and Advancement of Women, told the Committee that she does not believe that
the UN currently has enough female soldiers and police officers ―that would help us to reach out
to those women who have been affected by conflict.‖123
Again, the Committee recognizes that the UN must draw from the personnel put forward by
its member states. Resolution 1888 is even more direct in this regard than its predecessor
resolutions, as it moves beyond a reliance on the efforts of the Secretary-General to ensure that
field operations include a gender component. The resolution encourages member states directly
―to deploy greater numbers of female military and police personnel to United Nations
peacekeeping operations.‖ Several witnesses told the Committee that most of the militaries upon
which the UN relies employ only a limited number of female personnel themselves, which
severely curtails the UN‘s ability to augment its number of female personnel in the field. David
Haeri (UNDPKO) estimated that most of the large troop and police contributors to the UN
probably have around 2% women in their own national armed forces and around 8% in their
police forces.124 As Ms. Mayanja put it: ―The reason we are not doing well is that member states
are also not doing well. The UN is a reflection of what actually exists there.‖125
See, Elisabeth Bumiller, “In Camouflage or Veil, a Fragile Bond,” The New York Times, 29 May 2010,
http://www.nytimes.com/2010/05/30/world/asia/30marines.html?_r=1&scp=3&sq=letting%20women%20reach%
20women%20in%20afghan%20war&st=cse.
121
“United Nations Peacekeeping Operations, Background Notes: 31 July 2010,” published by UN Department of
Public Information, August 2010, http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm (accessed: 3 September 2010).
122
United Nations Peacekeeping, “Gender Statistics by Mission – For the month of July 2010,” published 10 August
2010, http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/gender/2010gender/july10.pdf.
123
th
nd
Evidence, 30 November, 40 Parliament, 2 Session.
124
th
nd
Evidence, 26 October, 40 Parliament, 2 Session.
125
th
nd
Evidence, 30 November, 40 Parliament, 2 Session.
54
Beyond increasing the number of women in uniform, specialized personnel are needed to
ensure that gender perspectives are mainstreamed throughout the range of peace and security
areas affecting women, including processes to disarm, demobilize and reintegrate combatants
and to reform security sectors. The building of new armies and police forces should, but often
does not, take into consideration human rights abuses that have been committed by individuals
during the fighting. Colleen Duggan, from the International Development Research Centre
(IDRC), explained to the Committee that personnel in charge of security sector reform should be
incorporating rigorous vetting procedures to avoid situations like what has taken place in
Guatemala where individuals with poor human rights records have been streamed into the new
police forces after being demobilized as combatants, because ―it is a convenient place to put
them … to ensure that they have employment.‖126 Jennifer Salahub of the North-South Institute
told the Committee that she agreed with the assessment that, as it stands right now, security
sector reform processes ―do not do a good job of integrating a gender perspective.‖127
One of the major advances has been the UN‘s introduction starting in 2004 of a dedicated
gender advisory capacity as part of its peacekeeping missions. The Committee was told by the
DPKO that there are now some 12 senior gender advisers serving in its missions.128
Ms. Mayanja supported calls for the inclusion of a gender adviser in each, recognizing that they
have ―greatly improved the performance of UN missions.‖ She told the Committee that these
advisers ―are trainers; they reach out to the women, to the community; they are counsellors; they
inform the UN staff themselves and the people on mission.‖129 Indeed, depending on the
mission, gender advisers or advisory units support the implementation of resolution 1325
through initiatives that can include capacity-building, forming partnerships with local women‘s
groups to facilitate their participation in elections and democratic institutions, training local and
international staff, advising senior management, working with disarmament, demobilization and
reintegration units, and working with local police on issues related to violence against women.
126
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
128
In September 2010, the UN Secretary-General informed the Security Council that while only two gender
advisers had been assigned to peacekeeping operations as of 2000; by 2009, 13 of the 34 UN peacekeeping and
political missions had gender advisers. Moreover, “six peacekeeping missions have a gender focal point who
covers the gender portfolio in addition to other tasks.” Source: UNSC, S/2010/498.
129
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
127
55
Even then, however, there is demand in the UN system for additional specialized personnel
equipped to deal with the complex gender issues that arise in situations of armed conflict. AnneMarie Goetz (UNIFEM) drew the Committee‘s attention to the clause in resolution 1888 calling
for the deployment of women protection advisers in UN missions. She argued that these
positions will be difficult to fill effectively given the skill-sets they require. She told the
Committee that such an adviser ―must be someone with military experience and gender
analytical capability. I know of only two people in the world at present that have this skill set at
an operational level.‖130 Kevin McCort (CARE) also underlined the challenges posed by the
combination of skill sets required by some of the new positions envisaged in the Security
Council resolutions. While there are many experts in gender issues, those same people may not
necessarily have specialized training in addressing gender-based violence, an issue the UN has as
noted only begun to tackle in a concerted manner in recent years.
Finally, military and civilian police are better able to provide adequate protection to women
in conflict zones, and to ensure that their specific needs and priorities are being addressed, when
gender perspectives and considerations are mainstreamed throughout the training they receive.
Witnesses repeatedly emphasized to the Committee that specialized training on women‘s rights
must be provided to civilian and military personnel both prior to and during their deployments.
The UN Department of Peacekeeping Operations (UNDPKO) developed a policy in 2006 on
Gender Equality in UN Peacekeeping Operations, which lists the following principles as
underlying its work on gender equality:
130
56

The principle of inclusiveness, which requires that peacekeepers consult with both
women and men in post-conflict countries in all decisions that affect them.

The principle of non-discrimination, which requires that peacekeeping personnel
ensure support for policies and decisions that uphold the equal rights of women
and girls, and ensures their protection from harmful traditional practices.

The principle of standard-setting, which requires that the staffing profile of DPKO
and UN peacekeeping missions model their institutional commitments to gender
balance and the equal participation of women in decision-making.
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.

The principle of efficiency in peacekeeping activities, which requires that all
human resources capacity in post-conflict societies (women, men, boys and girls)
are effectively harnessed to build and sustain the peace process.131
A representative from the UNDPKO, David Haeri, also told the Committee that the
department has worked to develop gender guidelines for deployed police and political officers,
and gender guidelines in relation to elections. He indicated that guidelines were being developed
specifically for military personnel. These were released by the UN Departments of Peacekeeping
and Field Support in March 2010 and are ―intended for use by all military personnel in UN
peacekeeping missions‖. Their report includes detailed policy guidelines and checklists covering
the range of military activities at the strategic, operational and tactical levels.132
The UN‘s pre-deployment materials do contain some specific content on gender and sexual
violence in relation to resolutions 1325 and 1820. However, it is very important to underline that
the pre-deployment training of military and civilian police personnel, which is arguably the most
important stage in training, is the responsibility of national governments. Personnel deployed as
part of UN missions do receive some supplementary in-mission training through the DPKO‘s
Integrated Mission Training Centres and Mission Training Focal Points, in accordance with
developed standards. The Committee was told there are approximately 35 to 40 people working
for these Centres.133
In basic terms, pre-deployment materials are developed by the UN and made available to
national militaries via the DPKO‘s website.
The representatives from the DPKO told the
Committee that the materials ―cover a wide range of issues from what [personnel] are expected
131
UN Department of Peacekeeping Operations, DPKO Policy Directive: Gender Equality in UN Peacekeeping
Operations, November 2006, http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/gender_directive2006.pdf.
132
United Nations, Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support, DPKO/DFS
Guidelines: Integrating a Gender Perspective into the Work of the United Nations Military in Peacekeeping
Operations, New York, March 2010,
http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/dpko_dfs_gender_military_perspective.pdf. An example of a
“gender objective” for “strategic-level guidance” calls on military operations to plan and liaise with all relevant
mission components to “include assessment of any differences in security priorities of local women and men and
their potential to contribute to mandate implementation. At the operational level, an example of a specific
guideline in the checklist for security-support activities requires the provision of “separate living facilities for
female ex-combatants in plans for cantonment sites,” and the assurance of their adequate protection at those
sites. Finally, at the tactical level, the checklist includes various provisions targeting patrol duties, and checkpoint
and roadblock duties, amongst many others, including the need to “monitor the movement patterns of the local
population, including women and girls, and adjust patrol plans to provide maximum protection to civilians.”
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Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
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to do professionally as soldiers and policemen, to the environment in which they can expect to
operate.‖ The Committee was also told that training on gender issues, which includes content on
human rights and international and humanitarian law, is ―mandatory‖ both prior to and during
deployments. As noted, in-mission training is delivered by the integrated training cells, which
―work on ensuring that the follow-up training is provided‖ and also on equipping individuals to
train other trainers. However, when Senators inquired after the extent and duration of the
training targeted specifically at the Security Council resolutions on women, peace and security,
they were told by Mr. Haeri‘s colleague, Fernanda Tavares, that the ―induction briefing‖
involves one hour of training.134
The Committee notes the potential for variations in standards to develop given that the
manner in which pre-deployment materials are incorporated in training regimes is left almost
entirely up to the discretion of national authorities. David Haeri admitted that, ―beyond…setting
standards and providing modules, we are not able to deliver the training ourselves predeployment.‖ Moreover, despite its questions to this effect, the Committee was not made aware
of any obligatory monitoring mechanisms in place to track the extent to which the UN standards
have been incorporated in pre-deployment training or to compare the training received by troops
from the upwards of thirty countries that could be contributing personnel to a particular mission.
Mr. Haeri indicated that the DPKO‘s training services ―liaises‖ with national authorities ―to
ensure they have what they need.‖ He also told the Committee that when they can, DPKO
personnel ―go out and sit in their training centres for two or three days; we watch people being
inducted and we validate.‖135
The training provided to Canadian Forces and RCMP personnel will be discussed in detail in
the final chapter of the report that focuses on Canadian policy.
Prosecution and Redress for Sexual Violence: National and International Mechanisms for
Justice
While the negative consequences of sexual violence for individual women and girls are selfevident, its destructive nature extends far beyond the commitment of the crime. The rape of
women and girls has a negative effect on health care systems, the economy and the fabric of
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Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
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local communities. Women and girls face difficulties reintegrating with their communities as a
result of the physical and emotional injuries they have suffered as well the stigmatization that
can be attached to victims of sexual violence.
The unrealized elements in resolutions 1325, 1820 and 1888 related to the prevention of
sexual violence are numerous. First, there are gaps in implementation with respect to the content
of cease-fire agreements and peace accords. Several witnesses told the Committee that the latter
usually do not address human rights abuses or the individual acts or systematic patterns of sexual
violence that have been committed by forces on all sides. Similarly, they rarely provide redress
for survivors. Some have even included amnesties for these crimes as part of the settlement.
Anne-Marie Goetz (UNIFEM) pointed out that ―only one cease-fire has ever been monitored as
far as we know … for sexual violence, and that is the Nuba Mountain case-fire in south
Sudan.‖136
The second critical gap is the persistence of a culture of impunity for those who commit
human rights abuses including sexual violence. Women and girls‘ psychological recovery is
affected by the fact that perpetrators of sexual violence typically face little to no consequences
for their damaging actions. Tanja Bergan described how the fear that women experience in
situations where impunity exists has the added negative consequence of preventing women
―from disclosing their rape status and seeking life-saving medical care and psycho-social
support.‖137 This reluctance is heightened when there is not an open discussion in communities
about the reality of the occurrence of sexual violence, or a willingness to address the presence of
perpetrators amongst the community or the support services needed by the survivors.
Speaking forcefully to the Committee on the need to end the culture of impunity, Linda Dale
pointed again to the example of northern Uganda. Ms. Dale cited a conversation she had with a
woman who had been abducted by the rebel group, the Lord‘s Resistance Army (LRA), and held
for five years. Following her release, this woman had become an advocate for the human rights
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of girls. She told Ms. Dale that ―it is terrible to watch these officers who committed the sexual
abuses walk up and down the streets of Gulu and enter cafes.‖138
The third key consideration relates to country-level weaknesses in legal regimes and judicial
institutions, and the gaps that exist between international mechanisms for prosecution and
redress and those that are in place at the national level. Both of these issues demonstrate a need
for the infusion of international resources and expertise.
In the 1990s, international courts and tribunals were established to deal with the devastation
inflicted on civilian populations by internal and regional conflicts in Rwanda and the former
Yugoslavia. However, despite the prevalence of sexual violence in both of these conflicts, the
legal mechanisms established by the international community did not initially focus on these
crimes as their own category of grave breaches of human rights. The Committee was given
details of the Rwandan example to illustrate the evolution of the International Criminal Tribunal
for Rwanda‘s (ICTR) treatment of these crimes as part of its prosecutions related to the genocide.
Isabelle Solon-Helal, a programme officer at Rights and Democracy and the coordinator of
the Coalition for Women‘s Human Rights in Conflict Situations, emphasized the trial of JeanPaul Akayesu at the ICTR in her presentation to the Committee. When originally indicted,
Mr. Akayesu, who had been a mayor of a small community in Rwanda where numerous murders
of local Tutsi were committed, was not charged with crimes of sexual violence. However,
critical testimony was provided by ―witness J‖, who mentioned rapes that had been perpetrated
by militia in her community, and ―witness H‖ who had been a victim herself. Following this
testimony and pressure from human rights groups and NGOs, including Ms. Solon-Helal‘s
Coalition, which had documented the sexual violence that occurred in Mr. Akayesu‘s town and
submitted an amicus curiae advocating charges, the Court altered its position. In June 1997,
Canada‘s Louise Arbour, Chief Prosecutor of the International Criminal Tribunal for Rwanda
―amended the indictment to include counts of sexual violence.
witnesses were called back to testify about those crimes.‖139
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When the trial resumed,
Mr. Akayesu was sentenced to multiple life sentences in October 1998 for genocide, crimes
against humanity and other violations. Ms. Solon-Helal told the Committee that the outcome of
this trial ―marked the first time that an international tribunal had punished someone for
committing sexual violence during a civil war and recognized rape as an act of genocide and
torture.‖
Nevertheless, despite this marked progress, Ms. Solon-Helal went on to tell the
Committee that in the case of the ICTR, the ―Akayesu judgment [was] an exception rather than
the rule.‖ An estimated seventy-percent of sexual violence charges did not result in similar
convictions.140
Since this time, the establishment of the International Criminal Court (ICC)141 has brought
important advances in the recognition of the centrality of women‘s rights to international human
rights.
The prevalence and devastating effects of crimes of sexual violence committed in
wartime has been explicitly recognized by the ICC. The Court‘s enabling statute (the Rome
Statute) which came into force in 2002 includes specific, comprehensive definitions of sexual
crimes, including rape. Article seven of the statute defines crimes against humanity as including
―rape, sexual slavery, enforced prostitution, forced pregnancy, enforced sterilization, or any other
form of sexual violence of comparable gravity,‖ when committed as part of a widespread or
systematic attack against civilians.142 The statute also requires that state parties take into account
gender balance among judges when making selections for appointment.
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On 17 July 1998, 120 states adopted the Rome Statute, the international treaty establishing the permanent
International Criminal Court. Following ratification by 60 countries, the Rome Statute entered into force on 1 July
2002. As of August 2010, some 113 countries are state parties to the Treaty. See: http://www.icccpi.int/Menus/ASP/states+parties/. “The ICC has jurisdiction over the most serious crimes of concern to the
international community as a whole, namely genocide, crimes against humanity and war crimes, when committed
after 1 July 2002.” Each of these crimes is defined under the Rome Statute. “The Court may exercise jurisdiction
over such international crimes only if they were committed on the territory of a State Party or by one of its
nationals. These conditions, however, do not apply if a situation is referred to the [ICC] Prosecutor by the United
Nations Security Council, whose resolutions are binding on all UN member states, or if a State makes a declaration
accepting the jurisdiction of the Court.” Finally, “The Court is intended to complement, not to replace, national
criminal justice systems. It can prosecute cases only if national justice systems do not carry out proceedings or
when they claim to do so but in reality are unwilling or unable to carry out such proceedings genuinely.” See:
International Criminal Court, The ICC at a Glance, ICC-PIDS-FS-01-004/10_Eng, http://www.icccpi.int/NR/rdonlyres/6AC33C11-B0F2-4C32-A155-8992885320FF/282122/ICCatAGlanceENG.pdf (accessed: 1
September 2010).
142
Rome Statute of the International Criminal Court, available at: http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/EA9AEFF75752-4F84-BE94-0A655EB30E16/0/Rome_Statute_English.pdf.
141
61
The international regime that now exists to deal with these crimes is therefore quite robust.
The impact of the ICC at the operational and normative levels has begun to take shape since the
commencement of the Court‘s first trial on 26 January 2009, The Prosecutor v. Thomas Lubanga
Dyilo. The latter case was referred to the Court by the Democratic Republic of Congo. 143 The
Court has had two other cases referred to it by the DRC (both are currently at the pre-trial stage
and one suspect remains at large); one case by Uganda, The Prosecutor v. Joseph Kony, Vincent
Otti, Okot Odhiambo and Dominic Ongwen, who are top members of the Lord‘s Resistance
Army; and, another case was referred to the Court by the Central African Republic, The
Prosecutor v. Jean-Pierre Bemba Gombo, an individual who is being charged with two counts of
crimes against humanity, including rape, and three counts of war crimes, including rape, as the
alleged president and commander-in-chief of the Mouvement de libération du Congo (currently
at pre-trial stage).144 In addition, the UN Security Council referred the situation in Darfur,
Sudan, which is a non-state party country, to the Court in 2005. In March 2010, the Court‘s
prosecutor was granted authorization to open an investigation into the situation in Kenya in
response to the post-election violence that occurred in that country in 2007-2008.145
However, Ms. Solon-Helal told the Committee that while there has been noted progress,
considering that half the charges currently issued by the ICC include crimes of sexual violence,
in her opinion, ―there is still much work to be done.‖ She cited the example of the Lubanga case,
pointing out that Mr. Lubanga is charged with ―conscripting child soldiers but not with sexual
slavery. The nature of the crimes committed against girls in that case is not reflected in the
indictment.‖146
Moreover, despite this recent activity, due to the structure of the ICC‘s work and its
mandate, actual prosecution cases can be difficult to build and involve a lengthy process.
Collecting sufficient evidence to bring charges of this nature forward involves numerous
challenges, especially considering that ICC teams are reliant on obtaining information from
143
International Criminal Court, “Situations and Cases,” http://www.icc-cpi.int/Menus/ICC/Situations+and+Cases/
(accessed: 1 September 2010).
144
International Criminal Court, “Central African Republic: ICC-01/05-01/08, Case the Prosecutor v. Jean-Pierre
Bemba Gombo,” http://www.icccpi.int/Menus/ICC/Situations+and+Cases/Situations/Situation+ICC+0105/Related+Cases/ICC+0105+0108/Case+The
+Prosecutor+v+Jean-Pierre+Bemba+Gombo.htm (accessed: 1 September 2010).
145
International Criminal Court, “Situations and Cases,” (accessed: 1 September 2010).
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regions where local investigative and police capacity is weak. Anne-Marie Goetz (UNIFEM)
argued that, ―crimes of sexual violence take such a long time to try and often come to light so
late that you generally establish a de facto environment of impunity before you are able to stop
perpetrators from repeating.‖147
A gap exists between this important international mechanism and the strained systems on the
ground.
Colleen Duggan (IDRC) stressed that because of these inevitable constraints and
considering the limited number of prosecutions that the ICC can engage in at any one time, more
focus needs to be placed by the international community on strengthening national systems for
justice. Other witnesses agreed with this assessment. Ms. Duggan reminded the Committee that
the ICC is designed to be the justice mechanism of ―the last resort‖ when national governments
are unwilling or unable to prosecute cases domestically. She said that ―often we get caught up
on preparing cases and bringing them to the ICC. The worst of the worst go there, if we can get
them.‖ In her opinion, the focus should instead be channelled towards building the capacity of
national systems ―because most rape victims will never see the doors of The Hague, will never
have the resources to get there or even the courage to bring their stories to light.‖148
The ICC is most effective when it is used as a preventive mechanism. National systems are
the front lines of justice. Thus, while the work of the ICC is critical in setting norms and
standards for international justice and in addressing the crimes of the most notorious abusers,
national systems are in most cases the only mechanism that can provide immediate individual
justice and redress for the majority of survivors. If the ICC is able to focus on pursuing its work
of establishing international standards, the intention is that it will over time be able to act as a
deterrent so that similar crimes are not committed as part of future armed conflicts.
The
Committee believes Canada has a key role to play in continued support of the ICC and in
initiatives to strengthen national and local justice systems, particularly around prosecution for
crimes of sexual violence.
Despite arriving at the above conclusions regarding national justice systems, witnesses
agreed that the challenges involved in building these systems in most conflict and post-conflict
countries remain significant. There are typically deficiencies in police, investigative, judicial
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and penal systems. Lindsay Mossman told the Committee about Amnesty International‘s study
of the limited justice mechanisms that exist to address sexual violence in the eastern part of
Chad, which borders Darfur, as one such example. Amnesty International has found that ―the
weak Chadian legal framework, lack of judicial personnel in Eastern Chad and lack of political
will by local authorities to punish perpetrators of sexual violence has resulted in further violence
and exacerbated the conflict.‖149
In other words, sexual violence is not often investigated
properly by local authorities, if at all. It is a problem of capacity, training, resources and will.
Ms. Mossman pointed out that even when laws are on the books, they are not necessarily
carried out effectively or consistently. The Democratic Republic of the Congo (DRC) is one
such example. A national law on sexual- and gender-based violence was adopted in 2006.
However, as Kate McInturff (Peacebuild) told the Committee, ―there is no implementation of
those laws.‖ But it goes beyond that. Limited resources and state capacity also inhibit access to
justice. Many national systems have not been constructed to recognize or accommodate the
particular circumstances facing most women and girls, many of whom are impoverished.
Ms. McInturff walked the Committee through the various stages a woman in the DRC may have
to face in order to seek justice for what she has suffered to illustrate this point. She said:
In the DRC, if a woman or a girl is willing to take the risk of being
disowned by her family to speak about this kind of crime, is willing to risk
being shunned by her community, is willing to risk the perceived humiliation
of speaking about this crime, if she is able to find someone to listen to her,
and if that person is able to assist her in seeking justice, she still has to pay to
have her case heard by the national justice system. Then, if – and this
happens extraordinarily rarely – the judge in the case finds in her favour, she
has to pay again to have the sentence executed.150
Women and girls are often afraid to come forward to report crimes because the local security
forces and investigators are composed almost entirely of men. Women and girls avoid reporting
abuse they have suffered because they fear the stigma that it brings, but also because in some
cases they fear further violence from individuals in the local police. As mentioned, the poverty
of the survivors also plays a role. For a woman living in a rural community to come forward to
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report a crime, it can involve significant travel, as services and state authorities may not exist in
her community.
Support for Victims of Sexual Violence
Women and girls‘ physical recovery from sexual violence is often hindered by insufficient
medical and counselling services and weak health systems. Kevin McCort (CARE Canada)
described the services available to female survivors in many countries as being ―woefully
inadequate‖. He pointed out that the lens of national governments and external actors needs to
shift from a security-centered focus on perpetrators to one that emphasizes the rights, needs,
―safety and dignity‖ of survivors, including by ensuring victims‘ access to health care and legal
redress.151 Colleen Duggan (IDRC) seconded this argument, agreeing with Mr. McCort that,
while important, discussions cannot focus solely on the need to prosecute those who have
committed the crimes. Ms. Duggan underlined that ―sexual violence leads to the feminization of
poverty, meaning that women and girls are ostracized from their family and support networks
and cut off from channels of economic production.‖152 Support for victims, who are dealing with
multi-faceted economic, social and psychological effects must, therefore, be long-term in nature.
The negative effects of sexual violence linger, affecting entire communities. Mr. McCort
told the Committee that, ―survivors continue to experience physical injuries, psychological
trauma, social stigma and sexually transmitted diseases … including HIV/AIDS, long after the
conflict has ended.‖153
Reintegrating in society can be very difficult for many survivors.
Ms. Dale spoke to the Committee of the emotional trauma facing girls who have been abducted
by the LRA in northern Uganda to be used as conflict ―wives‖ and/or as fighters. She explained
that while services are often available through reception centres in the immediate period
following girls‘ rescue or escape back to their communities, some do not go to the centres in
order to avoid acquiring a ―stigma‖. Family relationships are also rendered very ―complicated‖
by the reintegration of these girls following their long period of time in the bush with the rebels,
especially when they themselves have had children.154
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As was mentioned in the previous chapter, case study analysis and statistical indicators are
important tools needed to address the problem of sexual violence. Good research is essential to
formulating public policy options designed to solve the real problems at hand. Colleen Duggan
emphasized this point in her presentation to the Committee.
She cited several examples,
including the IDRC‘s support for the research of a consortium of women‘s groups in Guatemala
in the order to understand better the needs of survivors of sexual violence.
This work
contributed to public awareness of the issues surrounding sexual violence and pointed through
evidence-based analysis to ―the need to counteract stigmatization for survivors.‖ Ms. Duggan
described how this work ―also influenced the debate around that country‘s national compensation
process‖ for victims. She cited another example where research into gender issues has been able
to feed into policy formation. In Colombia, a study of previous state programs governing
disarmament, demobilization and reintegration of paramilitary groups looked at how the needs of
women and girl combatants were met as part of the process. Ms. Duggan told the Committee
that this study provided ―important policy choices for programming in Colombia.‖155
The Relationship between Women’s Participation in Decision-Making and
Post-conflict Progress
Before moving on to the final chapter, the Committee wishes to note that the organization of
its report – dividing women‘s participation and security in the conduct of their daily lives, free
from sexualized violence and other limits on the exercise of their human rights, into successive
chapters – should by no means be interpreted as an indication that these are separate issues.
Witnesses emphasized that the resolutions are mutually-reinforcing. Tanja Bergen described
resolutions 1325 and 1820 as ―two sides of the same coin.‖ She argued that environments that
are not respectful of women‘s rights and that permit discrimination against women can facilitate
violence against women, particularly in wartime. She told the Committee that: ―Until we see
that women, particularly in the Congo, one of the worst places in the world to be a woman, can
credibly stand up in Parliament and in peace talks and have their rights, opinions and voices
respected, the same problems we see time and time again will pop up.‖156 Kathryn White, the
Executive Director of the United Nations Association in Canada, used a medical analogy to
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explain the relationship between UNSC resolutions 1325 and 1820. She stated that, ―I find it
helpful to think of Resolution 1325 as prevention and Resolution 1820 as treatment...I urge you
to remember that we need both those things.‖157
Lindsay Mossman (Amnesty International) agreed that protection is integral to participation
and influence.
Without adequate security, women‘s civil society groups in places like
Afghanistan, for example, face significant difficulties in accessing societal debates. As pointed
out by Ms. Mossman, ―three very high level women‖ in Kandahar province have already been
killed in ―the last few years‖ as a result ―of their human rights activism.‖158
Surendrini
Wijeyaratne (CCIC) shared this assessment. She agreed that the issues raised by resolutions
1325 and 1820 are interrelated. Empowerment is connected to the advancement and protection
of rights. She used the example of the investigation of sexual violence to illustrate this point for
Committee members, pointing out that facilitating women‘s access to positions of decisionmaking should translate into their increased presence in the judicial and security sectors, among
other institutions. This participation is critical, because ―if there are no women investigators,
lawyers and judges, investigating sexual violence becomes difficult. Women will not report
cases of sexual violence to male counterparts. Oftentimes they are hesitant to do so.‖ The
advancement of the objectives contained in both resolutions 1325 and 1820, therefore, must
progress ―hand in hand‖.159
The Committee agrees with this assessment and recognizes that progress in implementing
one of the Security Council resolutions, in whole or in part, is dependent on the successful
advance of the others. With that understanding in mind, in the next chapter, the Committee
presents its vision for Canada‘s implementation of the Security Council‘s resolutions on women,
peace and security in both its domestic policies and internationally through its activities at the
UN.
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Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
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CHAPTER IV: IMPLEMENTING THE UNITED
NATIONS RESOLUTIONS ON WOMEN, PEACE
AND SECURITY - A ROBUST, FUNDED AND
SUSTAINED ROLE FOR CANADA
Overview
The issues raised in the previous chapters of this report form the backdrop of the
Committee‘s recommendations to the Government of Canada, the focus of this final chapter.
Many of the challenges that were identified by the witnesses highlight important areas that
Canada can help address and niches that it can help to fill. October 2010 is the ten-year
anniversary of resolution 1325. As a result of this occasion, international mobilization around
the resolution has been building. In order to support this international work on women, peace
and security, Canada must put the full weight of its resources, political will and expertise behind
the implementation of the resolutions.
Overall, the Committee recognizes that Canada has carried out important initiatives and
demonstrated leadership on the women, peace and security agenda, particularly through the work
of Canada‘s Permanent Mission to the United Nations in New York. However, the Committee
believes that there is still room for Canada to take on an expanded role. Much of the resources
and expertise needed to ensure the effective implementation of the UN resolutions160 are those
that Canada has to offer. Canada is a leader in military professionalism, police professionalism,
the rule of law, gender equality, and good governance, among other things. Canada has highlyskilled personnel, in the Canadian Forces, the Royal Canadian Mounted Police, the Canadian
International Development Agency, and Foreign Affairs Canada who can bring best practices to
the table to assist other countries to build their capacity to implement the resolutions on the
ground. The Committee believes that Canada can do more to leverage that expertise. Overall,
the Committee‘s vision is for Canada to be an international champion for the implementation of
160
All references to the “UN resolutions on women, peace and security” refer to UNSC resolutions 1325, 1820,
1888, and 1889.
69
the United Nations‘ women, peace and security agenda through its foreign affairs, defence,
justice, public safety and development ministries.
To be successful, this leadership must be built on policy coherence.
In other words,
Canada‘s international policies must work together and provide mutual reinforcement. There
must be clear coordination mechanisms amongst government departments, and open channels to
share specialized expertise and knowledge.
Each of these elements must contribute to an
integrated whole that can be recognized clearly both conceptually and in practice as the
Government of Canada‘s policy on women, peace and security.
Implementing the United Nations Resolutions on Women, Peace and Security:
An International Challenge
It bears repeating that the women, peace and security agenda is an international one.
Obvious as it may be, resolution 1325 and those that have been adopted more recently are
resolutions of the UN Security Council. They were thus created through the most multilateral
mechanism for peace and security that currently exists. When the resolution was adopted in
2000, the Security Council‘s membership was Argentina, Bangladesh, Canada, China, France,
Jamaica, Malaysia, Mali, Namibia, the Netherlands, Russia, Tunisia, Ukraine, the United
Kingdom, and the United States. Nevertheless, despite their normative importance, resolutions
are only as effective as their implementation, and resolutions 1325, 1820, 1888 and 1889 have
not been fully realized.
Many UN member states like Canada have lacked the capacity,
resources and/or political will to implement their provisions and others have lacked the external
support. The issues involved are undeniably complex and challenging. Countries like Canada, a
founding member of the UN with a long record of supporting human rights and multilateralism,
are therefore needed to provide both a push and a helping hand.
Moreover, as has been stated repeatedly in this report, the issues at stake are critical for
international security. Peace agreements and peacebuilding strategies will not be effective and
sustainable if they do not involve women in a comprehensive manner, from the outset of
negotiations and through all stages of implementation. Excluding women from decision-making
is to omit the views, experiences, priorities, needs and potential contributions of half of the
population. In order for the objectives of resolution 1325 to be realized in this regard, there will
70
have to be progress in the advancement of women in leadership positions at UN headquarters, in
mediation teams, and in UN field missions, including as part of military and police units. This
can only happen if progress is also made by national governments in elevating women in their
own peace and security architecture and as nominees put forward to the pool of appointments for
UN positions.
Further advances are also required to ensure more effective protection of women and girls,
given their different roles and risks, in situations of armed conflict. The Committee heard
repeatedly that sexual violence paralyzes individual and community life, while also having a
negative impact on the economy, health systems, and the viability of attempts to forge political
reconciliation. Indeed, the UN Security Council has unanimously declared that violence against
civilians in wartime, and in particular sexual and gender-based violence, has a consequent impact
on the durability of peace. In order to address these challenges, further advances are needed
from both the UN and its member states to ensure that national and international mechanisms for
justice and restitution are strengthened so as to end the record of impunity that has existed for
these crimes, while also ensuring access to justice for women and girls.
Gender perspectives
must be incorporated in security operations and missions must be designed to address the needs
of and circumstances facing women and girls.
A Framework to Guide Canada’s Activities on Women, Peace and Security
The Established Framework for Canadian Activities
In an important advancement for Canadian policy, on October 5th 2010 the Government of
Canada released an ―Action Plan for the Implementation of United Nations Security Council
Resolutions on Women, Peace and Security.‖ (The impetus for the development of National
Action Plans will be discussed below.) The Action Plan outlines an implementation framework
to guide Canada‘s interventions related to women, peace and security. It is organized according
to four themes:

Prevention

Participation

Protection; and
71

Relief and recovery161
The Action Plan outlines key strategies for implementation, which emphasize the training of
personnel; the assessment of ―any planned action associated with peace operations, fragile states
and conflict-affected situations‖ for their implications for women and men; the promotion of
policies and programs ―that effectively respond to the differential experiences of women and
girls‖; and, the institution of ―mechanisms that promote departmental accountability for
implementing the Action Plan.‖162 Overall, the identification of these themes and strategies is
intended to inform decisions on relevant policies and programs. It is also meant to achieve the
following objectives, all of which are targeted at the design and conduct of international peace
operations in the context of interventions in fragile states, conflict-affected situations and
humanitarian crises:

―Increasing the active and meaningful participation of women...‖;

―Increasing the effectiveness of peace operations, including the protection and
promotion of the rights and safety of women and girls‖;

―Improving the capacity of Canadian personnel‖ to prevent such abuses and
provide such protection;

Supporting relief and recovery efforts that incorporate ―the differential experience
of women and men, boys and girls‖; and,

―Making the leadership of peace operations more accountable for carrying out
their mandated responsibilities...‖163
The plan covers the period until March 31st 2016, with a review coming at the half-way
point.
The Committee’s Framework
The Committee recognizes that the challenges and goals associated with the group of UN
Security Council Resolutions on women, peace and security are both complex and ambitious.
Resources are limited and must be targeted at the activities where Canada can make an effective
161
Foreign Affairs and International Trade Canada, Building peace and security for all, 5 October 2010,
http://www.international.gc.ca/START-GTSR/women_canada_action_plan-plan_action_femme.aspx?lang=eng.
162
Ibid.
163
Ibid.
72
difference. It also understands that Canada cannot be expected to have expertise and resources to
match all scenarios in all countries. In presenting its own framework below, which underpins the
Committee‘s recommendations that follow later in this report, the Committee is seeking to
amplify Canada‘s impact and influence by focusing implementation on a select group of
initiatives where Canada has unique and demonstrated expertise and capacity. In crafting its
approach to the UN resolutions on women, peace and security, the Committee believes that
Canada should focus its efforts on the following three categories of activities:

Enabling women to be decision-makers in matters of peace and security;

Building gender-sensitive peace and security architecture (through, for example,
activities targeting the training of security sector personnel, disarmament,
demobilization and reintegration processes, and security sector reform); and

Strengthening justice institutions and access to remedies (including by
mainstreaming gender perspectives).
The Committee‘s framework is based on its assessment of the landscape of issues requiring
action and the competencies and resources at Canada‘s disposal. It is also directly informed by
the ideas and concerns that were raised by witnesses during its hearings held from September
2009 to April 2010. In developing its framework, the Committee has attempted to be as selective
and focused as possible, engaging in the very difficult task of prioritizing core activities amongst
a wide range of possible and worthy needs. The Committee is not seeking to diminish the
activities outlined in the Canadian government‘s Action Plan, which the Committee has
welcomed. It is also not attempting to engage in an exercise of direct comparison. Rather, as
noted in the introduction to this report, the Committee sees its report as a complement to the
government‘s plan, and believes that by providing insight and analysis from a parliamentary
perspective it can be used to build upon the plan and help to move it forward.
In the Committee‘s opinion, its framework can align effectively with Canada‘s broader
foreign policy interests and priorities. Canada is, for example, heavily involved in Afghanistan,
where one of its stated objectives is to help build the Afghan National Army and National Police.
Security sector reform and training will be critical in this regard as will ensuring that women
participate in whatever local and national processes are put in place by the central government, in
partnership with the international community, to advance political reconciliation in that country.
73
Canada has also been active in countries like the Sudan and the Democratic Republic of the
Congo (DRC).
The former recently held a national election and is scheduled to hold a
referendum on southern independence in early 2011. The ongoing implementation of the 2005
Comprehensive Peace Agreement, which brought the devastating north-south conflict to an end,
and continuing efforts to bring peace and stability to Darfur province will not be sustainable if
they do not involve women in the negotiations and all subsequent stages of the process.
Similarly, the DRC is still attempting to consolidate various initiatives towards peace and
reconciliation in its eastern provinces and is scheduled to hold critical national elections in 2011,
towards which Canada will likely provide significant support, as it did during the 2006 national
elections. The participation of women in these processes and the ongoing efforts of local
women‘s groups to advance principles of good governance, the rule of law and gender equality
in the country‘s fragile institutions will be important activities to monitor and support.
Moreover, in both Darfur and the DRC, sexual violence against women and girls has been a
pervasive problem, with devastating effects for individuals and communities. Effective national
and international mechanisms for justice to address these crimes and the needs of the survivors
will be critical in establishing foundations for effective peacebuilding.
Canada has also made contributions in recent years to peace and security in Sierra Leone,
where it has acted to support reconstruction and justice measures, including financial support for
the training of police officers and military personnel. Canada has also been the chair of the UN
Peacebuilding Commission‘s country-specific configuration for Sierra Leone.
As a final example, Canada has devoted considerable foreign policy resources to Haiti. That
country continues to navigate the delicate stages of political stabilization and consolidate the rule
of law and security for the population, particularly in the post-earthquake period. One of the key
challenges in Haiti‘s implementation of resolution 1325 to date has been the limited progress that
has been made with respect to ensuring women‘s participation in decision-making. The Security
Council pointed to this trend in one of its most recent reauthorizations of its peacekeeping
mission in the country, ―emphasizing the need for increased efforts to support the participation of
women in the political process.‖164 Haiti is the largest recipient of Canadian development
164
74
UNSC, S/RES/1892 (2009), adopted on 13 October 2009.
assistance in the Americas and is Canada‘s second largest overall recipient, behind Afghanistan.
Over the years, Canada has provided support for the training of judges and police officers, for
civil society outreach, and for reforms of the prison system and national Criminal Code. All of
these efforts are related to women‘s roles in post-conflict public life, and could be strengthened
through initiatives directed at incorporating gender perspectives in the country‘s peace and
security architecture and in the reforms made to the justice system.
In its Action Plan, the government has also pointed to the connections between strengthened
actions on women, peace and security issues and the enhancement of equality between men and
women, and the advancement of international rights, peace and security. The intended outcome
of the activities outlined in government‘s plan is thus to enhance accountability and ―make
missions more effective.‖165
The Committee believes, however, that drawing attention to the linkages is not enough.
Women, peace and security issues must not only be a stated but an actual part of Canada‘s
overall foreign policy approach. What follows, then, is the Committee‘s vision for a focused,
attainable, concrete and funded strategy to guide Canada‘s contributions to the international
women, peace and security agenda. The rest of this chapter will outline the Committee‘s
observations on Canadian policies related to the implementation of the group of Security Council
resolutions, with a particular emphasis placed on the overarching resolution – 1325.
The
Committee‘s recommendations for the government flow from this analysis.
National Action Plans
Overview
UN Security Council Resolution 1325 urges national action in a variety of areas. The
resolution does not itself call on UN member states to develop national action plans to guide
implementation of the resolution.
The call for governments to develop action plans or
implementation strategies was initially articulated in statements of the rotating presidency of the
Security Council. In his October 2002 statement on behalf of the Council, the President of the
Security Council, ―encourage[d] Member States, the entities of the United Nations system, civil
165
Foreign Affairs and International Trade Canada, Building peace and security for all, 5 October 2010.
75
society and other relevant actors, to develop clear strategies and action plans with goals and
timetables…‖166
In statements by the President of the Security Council in both 2004 and 2006, the Council
again welcomed national efforts to implement resolution 1325, ―including the development of
national action plans,‖ encouraging governments to continue these and other national
implementation strategies.167 In October 2009, this language made its way into the actual text of
a resolution adopted by the Security Council. In one of its preambular paragraphs, resolution
1889 welcomes ―the efforts of Member States in implementing its resolution 1325 (2000) at the
national level, including the developing of national action plans, and [encourages] Member
States to continue to pursue such implementation.‖
Canada’s Activities Since 2000
In order to ground the Committee‘s recommendations, it is important to outline what Canada
has done to date to advance the UN resolutions on women, peace and security.
Canada has been a consistent voice in support of the Security Council‘s resolutions,
particularly through its Mission in New York. Canada was on the Security Council when
resolution 1325 was adopted and voiced strong support for the Council‘s subsequent adoption of
resolutions 1820, 1888 and 1889. Representatives from the Department of Foreign Affairs and
International Trade (DFAIT) and the Canadian Mission to the UN provided Committee members
with an overview of Canada‘s initiatives and activities on this file.
David Angell, the Director General of the International Organizations Bureau at DFAIT,
told the Committee that Canada‘s efforts to further the implementation of resolutions 1325 and
1820 can be situated within Canada‘s broader support for women‘s rights, which is predicated on
the principles agreed to in the 1995 Beijing Declaration and Platform for Action (the Fourth
World Conference on Women) and the Convention on the Elimination of all Forms of
Discrimination Against Women (CEDAW).168 Other relevant international conventions guiding
166
UNSC, Statement by the President of the Security Council, S/PRST/2002/32, distributed 31 October 2002.
See: S/PRST/2004/40 and S/PRST/2006/42.
168
The CEDAW was adopted by the United Nations General Assembly in 1979. It entered into force on 3
September 1981, and as of August 2010 had 98 signatory states and 186 state parties. Canada signed the
Convention on 17 July 1980 and completed ratification on 10 December 1981. See, United Nations Treaty
167
76
Canada‘s policies and activities in this area include the UN Convention on the Rights of the
Child. Mr. Angell also stated that Canada focuses on
…ensuring that women‘s concerns are met, that women are equal
participants in efforts to prevent and resolve conflict and rebuild their
communities, that women can achieve equality with men, and that peace and
security activities benefit all members of society, women and men, girls and
boys equally.169
This approach touches on both the participation and the protection issues as outlined in
Chapters 2 and 3 and the incorporation of gender perspectives in peace and security architecture,
including through the deployment of well-trained personnel and the involvement of female
personnel in operations.
The Committee was told by both Mr. Angell and Canada‘s Deputy Permanent
Representative to the UN, Henri-Paul Normandin, that Canada‘s approach to the implementation
of resolution 1325 is based on a four-pronged strategy: developing and advancing international
norms and standards; engaging in advocacy; ensuring compliance and implementation; and,
building capacity.
Without describing every detail, the list below provides examples of
Canadian actions in each of these areas:170

International norms and standards. Along with the United Kingdom, Canada
co-funded a major conference at Wilton Park in 2008 to examine how military
and police personnel can address issues of sexual violence in wartime, and
women, peace and security issues more generally. An inventory of good practices
was developed, and the work of this seminar fed into the process that led to the
Security Council‘s adoption of resolution 1820.

Advocacy. Canada helped to create and continues to be an active member of the
Group of Friends of Women, Peace and Security in New York. The group brings
together like-minded states to discuss and coordinate positions on issues
pertaining to women, peace and security and to keep pressure on the UN system
to implement resolution 1325. The group also consults with relevant NGOs. In
2009, it met with the UN mediation team for the DR Congo and lobbied for the
Collection, available at: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV8&chapter=4&lang=en.
169
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
170
Unless otherwise noted, this section is based on testimony received from DFAIT officials and Mr. Normandin
th
nd
th
during the Committee’s meetings of 14 September 2009 (40 Parliament, 2 Session) and 12 April 2010 (40
rd
Parliament, 3 Session).
77
enhanced participation of women in the peace process. As Mr. Normandin put it
to the Committee: ―We also warned them at the time that, as part of the peace
process accords, there definitely should not be any amnesty for perpetrators of
sexual violence.‖ The group continues to monitor that and other situations on the
1325 and 1820 agendas. In describing this group to the Committee, Rachel
Mayanja, the UN Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women
stated that, ―It is due to their diligence and continued commitment that the UN
diplomatic corps remains seized of these issues.‖171

Implementation. As part of a 2009 Security Council open debate on sexual
violence in situations of armed conflict, Canada sponsored a group of female
police officers who addressed the Council on their activities and experiences in
the field. Mr. Normandin described this contribution to the Council‘s work as
―ground-breaking‖. As mentioned in Chapter 2, Canada also facilitated the
involvement of Darfuri women in the peace talks that were held in Abuja from
2004 to 2006. At the domestic level, the Committee was told that project
proposals received by the Global Peace and Security Fund at DFAIT ―are
reviewed to consider what measures will be taken to ensure that the interests and
needs of women, men, girls and boys [are being] addressed in the planning,
implementation and evaluation of the project.‖

Capacity. As part of its role on the UN Peacebuilding Commission and as chair
of the Sierra Leone configuration, Canada held a workshop to help the Sierra
Leonean government develop their national action plan on resolution 1325,
encouraging the incorporation of gender perspectives in the plan. Canada has
supported the formation of ―women-led community peace groups‖ in Nepal and
has deployed a gender adviser to the Ministry of the Interior in Afghanistan. It is
hoped that the latter position will assist the ministry ―in the development of
policies and programs aimed at increasing the representation of women in the
Afghan national police.‖
Canada has, therefore, advocated on this file and has initiated several important activities
related to women, peace and security. As noted, the activities listed above were all formalized
by and grounded in an ―implementation framework‖ as part of the Government‘s new Action
Plan. Canada‘s leadership on these issues is welcomed by the Committee and it must continue.
171
78
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
Debating a Canadian National Action Plan
The overarching framework that guides a country‘s interventions on women, peace and
security is an organizing tool.
The latter must identify activities, describe and delineate
responsibilities for implementation, and establish objectives and the priority tasks for reaching
them.
Many of the witnesses who appeared before the Committee, including almost all of those
from civil society, strongly recommended that Canada develop a national action plan to guide its
implementation of resolution 1325. Echoing the sentiments of most of the witnesses who
appeared, Carolyn McAskie, a career civil servant and the only Canadian woman to have ever
served as Special Representative of the UN Secretary-General to a peacekeeping mission, argued
that Canada should develop such a plan. She stated: ―if you have the right processes and
strategic structures in place that hold people‘s toes to the fire,‖ that enables you to ―use these
tools [to] help bring progress.‖172 Most witnesses argued that such a plan should be developed in
consultation with civil society, and some mentioned the need to involve parliamentarians. In
describing plans that have been adopted by other countries, Rachel Mayanja of the United
Nations highlighted the importance of involving all stakeholders.
Developing a national action plan that is comprehensive, public, and goals-driven creates
accountability mechanisms that can help to drive implementation, particularly when immediate
attention has faded. It keeps the issues on the table. As Ms. McAskie put it, ―It means that two
years from now people can hold you to account. If you do not have one, you can still do the
good work or not.‖173
There are other positive repercussions that flow from the development of an action plan.
The latter builds momentum and awareness nationally and also contributes to international
mobilization by establishing clear normative guidelines, setting the bar high and offering a clear
example for those countries that are themselves in the process of deciding how to move forward
and determining what to include as part of their own national strategies. An action plan forces
the government to articulate and clarify its strategic thinking on the issues. They also facilitate
the identification of national priorities and are more likely to lead to the commitment of
172
173
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
79
dedicated resources than is a loose collection of activities, particularly if knowledge of the latter
is only internal to government. Developing a plan helps a government to determine clear lines of
responsibility and timeframes for implementation. As plans typically cover a multi-year period,
the codification of government intentions generally facilitates greater consistency in
implementation.
As mentioned, action plans can also build accountability mechanisms by
ensuring that progress will be monitored and reported on. There is thus merit in having a public
document that outlines policy directions on these important issues.
In considering these advantages, it is important to remember that ―national action plan‖ is
just a term. The importance lies not in the name, but in the content and purpose of the document.
The substance of the plan is what counts.
Witnesses told the Committee that for national action plans to be effective, they must
contain several key elements. Anne-Marie Goetz (UNIFEM) explained in her testimony that
such plans ―are often divorced from realistic implementation or consistent monitoring
arrangements, let alone from an effective connection to national security policy. They are rarely
adequately financed, if financed at all.‖174 Only six of the plans that had been developed by the
time of the Committee‘s hearings included indicators.175 Ms. Goetz argued that an action plan is
likely to be effective only if it includes ―indicators, an implementation plan, a budget and a
schedule for regular review.‖176
As described earlier in this report, the UN Security Council is
in the process of considering a set of comprehensive and common indicators to monitor progress
at both the UN and internationally, which can be harmonized with indicators developed at the
national level.
174
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
At the time of writing, some 20 countries have developed national action plans: Austria (2007), Belgium (2009),
Canada (2010), Chile (2009), Côte d’Ivoire (2007), Denmark (2005; revised 2008), Finland (2008), Iceland (2008),
Liberia (2009), the Netherlands (2007), Norway (2006), the Philippines (2010), Portugal (2009), Rwanda (2010),
Sierra Leone (2010), Spain (2007), Sweden (2006), Switzerland (2007), Uganda (2008) and the United Kingdom
(2006). An overview and evaluation of the national action plans adopted by European countries has been
prepared by various non-governmental organizations. See: European Peacebuilding Liaison Office, UNSCR 1325 in
Europe: 21 case studies of implementation, June 2010,
http://www.eplo.org/documents/EPLO_1325_case_studies.pdf.
176
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
175
80
It is also imperative that a plan on women, peace and security be mainstreamed by all
relevant government departments and agencies so as to influence their approach to a myriad of
issues. Overall, it appeared to the Committee that a codified and comprehensive governmental
strategy was needed to ensure that policies and resources are reinforcing, working in tandem
towards the same strategic objectives. In the absence of such a strategy, there can be overlap
and/or gaps in implementation.
Canada’s Action Plan
During its hearings, the Committee gained a good understanding of Canada‘s various
activities related to women, peace and security undertaken at the UN. However, it was difficult
to pinpoint the overall strategic policy approach and related programming being pursued by
government departments in Ottawa. Testimony received from departmental officials did not
indicate clearly whether some form of a plan or strategy was under development, and if so, its
content, scope and status.
As noted, the government subsequently released its Action Plan on women, peace and
security.177 The document articulates the purpose of the plan and outlines Canada‘s approach,
including the government‘s implementation framework (organized around key themes, strategies
and objectives). Importantly, the plan also lists a series of indicators which are intended ―to
support compliance with and implementation of the goals set out in [the] document.‖ They are
based on those proposed by the Secretary-General to the UN Security Council in April.
The Action Plan covers the period up to March 31st, 2016. Responsibility for actions tied to
each indicator is given to one or more government departments or agencies under the plan. The
Department of Foreign Affairs and International Trade is then tasked with collecting the
―qualitative and quantitative information‖ gathered by the other relevant departments and
compiling it in an annual public report on Canada‘s progress. Overall, the government states that
the action plan ―is intended to be dynamic in nature and respond to changing needs and lessons
from ongoing activities...‖178
177
Foreign Affairs and International Trade Canada, Building peace and security for all, Ottawa, 5 October 2010.
Ibid.
178
81
The Committee is encouraged by the release of the action plan, and welcomes its positive
elements. The Committee is hopeful that this plan will improve Canada‘s collective response to
women, peace and security issues, clarify Canada‘s strategic approach, facilitate more explicit
actions relevant to women in situations of armed conflict both within and across government
departments, and improve the ability to monitor progress in a transparent manner. Based on its
hearings, the Committee was strongly of the opinion that Canada needed to develop a national
implementation strategy on women, peace and security. The Committee also concluded that the
latter required an implementation framework, focal point within government responsible for
overseeing implementation, clear objectives, and indicators. All of these elements were included
in the government‘s plan.
More specifically, however, the Committee also believes that the identification of indicators
is not enough. In order to compel full implementation of the strategy, specific timelines for
achieving each indicator and target benchmarks for all of the governmental activities are also
needed. One of the challenges to understanding the rationale for the plan and how it will be
implemented is that it does not include an analysis of the current situation – that is, the key
problems that need to be addressed, areas where Canada has performed well to date and those
where improvements and further work are needed. It also does not present any baseline data as
the starting point for each indicator.
Without such a picture, it is difficult to determine what real progress will and should look
like. An example is illustrative. Indicator 10-3 in the plan will monitor the ―number and
percentage of female Canadian Forces personnel, police officers and civilian Government of
Canada personnel deployed to peace operations.‖ No information is given on the current number
and percentage of deployed personnel or their rank or duties, the desired target that the
government is trying to achieve as regards such deployed personnel, or the deadline by which
this benchmark should be reached. Similarly, indicator 12-1 will monitor the ―number and
percentage of departmental international security policy frameworks that integrate the
participation and representation of women and girls.‖ No analysis is offered on the current
number of frameworks that meet this requirement, the extent to which women‘s participation and
representation is effectively integrated in such frameworks, or the degree to which these
concerns should be integrated in international security policies. As a final example, indicator 3-1
82
will track the extent to which training provided to foreign personnel as part of justice and
security sector programming, such as the Military Training and Cooperation Programme,
―operationalizes an analysis of the differential impact of conflict on women and girls.‖ Further
information is required on the current incorporation of this type of analysis in the training
modules, the extent to which further progress is needed and the steps that will be required to
make such advances, as well as the deadline for achieving that goal.
Moreover, most of the indicators are designed to track numbers and percentages (e.g. of
policy directives or project funding according to certain criteria). Of the 24 indicators, only 5
measure more qualitative aspects of a policy or program – in other words, the ―extent to which‖
something has been acted upon or changed. The Committee recognizes that the qualitative ways
in which women experience and participate in armed conflict are not easily established by
indicators. It is similarly challenging to capture the degree to which women‘s perspectives are
being incorporated in decision-making, or the degree to which gender considerations have been
mainstreamed in security operations, peace negotiations, and rebuilding stages. Nevertheless,
the Committee encourages the government to present as detailed an analysis as possible of these
more complex and multi-faceted issues in its annual reports on the action plan, in addition to the
numeric indicators.
The final missing piece is budgetary resources. The action plan rightly covers a broad range
of Canadian governmental activities relevant to women, peace and security. This includes the
design and delivery of Canadian development and diplomacy-related projects and programs, and
the training and awareness level of deployed personnel, among others.
Presumably, the
realization of these many objectives will require the infusion of targeted and/or new resources.
No indications are provided as to whether specific resources are being attached to the plan and
whether those are in addition to existing programming. It would be much easier to determine the
acceptable level of resources needed to implement the Action Plan if the activities and indicators
identified in the plan were tied to clear benchmarks and timelines for success. Therefore, the
Committee recommends that:

The Government of Canada should strengthen its Action Plan for the
Implementation of United Nations Security Council Resolutions on
Women, Peace and Security with
83
o Clear targets that each specific action included in the plan is
intended to reach; and
o Time-bound indicators corresponding to the realization of these
targets.

The Government of Canada should allocate clear, dedicated and multiyear budgetary resources towards the implementation of its Action Plan.
These resources must be at a level commensurate with the activities and
objectives established in the Action Plan.

The Government of Canada should table the annual progress reports on
its Action Plan in both Houses of Parliament.
Each year, a
parliamentary committee should review progress and the Action Plan
itself. This responsibility should be rotated annually amongst the
committees with mandates to examine issues pertaining to foreign affairs
and international development, human rights, justice, gender equality,
national defence, and public safety.
Responsibilities for Implementation
The execution of an Action Plan requires leadership and clarified roles and responsibilities.
The first part of this section will provide a brief overview of the range of key players involved
with the women, peace and security issues within the Government of Canada. The second will
discuss the need for a clear centre of responsibility to be designated in government that is tasked
with overseeing implementation of the UN resolutions.
Canadian Government Organization for Implementing Resolution 1325179
DFAIT is the lead government department on Canada‘s implementation of resolution 1325,
and is expected to provide a coordinating function across government in that regard. The
Committee agrees that, in light of the fact that women, peace and security issues are directly
related to international peace and security, this lead role should continue and be strengthened.
DFAIT is responsible for Canada‘s political relationship with the UN and for Canada‘s bilateral
relationships with other governments, and takes the lead on Canada‘s relations with most other
multilateral organizations. On the ground, DFAIT executes programming related to peace and
179
The information contained in section is based on testimony received by the Committee from DFAIT, DND/CF
and RCMP officials during the Committee’s meetings of 14 September 2009, 19 October 2009, and 12 April 2010.
84
security and is the lead department responsible for the diplomatic support provided by Canada to
regional and international cease-fire and peace processes, and the coordination of post-conflict
donor support.
Other departments play significant roles as well. The Department of National Defence
(DND) and Canadian Forces (CF) are responsible for training and deploying Canada‘s military
personnel as part of UN and non-UN international security operations.
DND/CF is also
responsible for overseeing and managing these deployments, including with respect to the
conduct of deployed personnel. In addition, DND trains military personnel from other countries
through its Military Training Assistance Program and through operational activities like the
training of Afghan National Army personnel as part of the CF‘s Operational Mentor and Liaison
Team.
At the policy level, the DND Assistant Deputy Minister described the various
interdepartmental committees and working groups that are in place to liaise with DFAIT on a
variety of issues, including on women, peace and security. Within DND/CF, there are also
mechanisms to facilitate collaboration between the DND policy branch and the CF, including
with respect to such positions as the Judge Advocate General, the Strategic Joint Staff, the Chief
of the Land Staff, and others. Around the time of the Committee‘s final hearing, the CF had
personnel deployed as part of international operations in Afghanistan, Haiti, Sudan, the DRC,
Sierra Leone, the Sinai Peninsula, the Israeli/Syrian border, Cyprus and Kosovo. 180
The Royal Canadian Mounted Police (RCMP) oversees the deployment of Canadian police
officers to international peace missions around the world.181 These officers assist in rebuilding
and strengthening police services in countries that have experienced conflict or upheaval. When
foreign requests for Canadian police assistance come from international organizations (such as
the UN or NATO), the RCMP works with DFAIT, the Canadian International Development
Agency (CIDA), and Public Safety Canada in determining deployments.
180
See: http://www.comfec-cefcom.forces.gc.ca/pa-ap/ops/index-eng.asp (accessed: 21 May 2010).
According to the RCMP, “Canadian police who serve abroad come from municipal, provincial and regional police
forces as well as the RCMP... They play widely varying roles within each mission, from patrolling streets and
training police recruits to providing humanitarian assistance, ensuring security for elections and investigating
human rights violations.” RCMP officers began participating in deployments in 1989; police from Canadian
municipal and provincial forces began participating in international operations in 1995. The intergovernmental
framework to guide mission deployment decisions is the Canadian Police Arrangement. Source: RCMP,
“International Peace Operations Branch,” http://www.rcmp-grc.gc.ca/po-mp/index-eng.htm (accessed: 7
September 2010).
181
85
In adherence with Canada‘s international legal commitments, including to the International
Criminal Court (ICC), the Department of Justice is responsible for administering Canada‘s
domestic legislation pertaining to war crimes. In 2000, Canada‘s Crimes Against Humanity and
War Crimes Act
182
implemented the ICC‘s statute into Canadian law. The Act provides for
prosecution of crimes against humanity, genocide and war crimes committed in Canada, but also
in other countries, if certain conditions are met. The Justice Department participates in an
interdepartmental group with the Canada Border Services Agency (CBSA) and the RCMP to
coordinate the investigation of Canadian citizens or persons present in Canada who are alleged to
have committed crimes against humanity or war crimes. Through this mechanism and legislation
(including other relevant immigration legislation), Canada‘s international obligations are upheld
through investigations, prosecutions and extraditions.183 In partnership with DFAIT and CIDA,
the Justice Department also helps Canada to provide technical assistance to fragile states and
new democracies that are trying to reconstruct and reform their justice systems.184
CIDA is the lead government agency which delivers the bulk of Canada‘s international
development assistance and humanitarian relief.185 As such, it executes bilateral and multilateral
programs aimed at supporting good governance, the rule of law, gender equality, economic
development, and health systems, amongst a variety of other programs in developing countries
around the world.
In executing these programs, CIDA often works directly with non-
governmental organizations (NGOs) based in developing countries.
Nadia Kostiuk, the
representative from CIDA who appeared before the Committee, spoke about the example of
CIDA‘s project of some $15 million since 2006 to address sexual violence in the eastern DRC.
Through this project, CIDA works with UN agencies, civil society, and other governments,
182
S.C. 2000, c. 24.
See, Department of Justice, Canada’s Crimes Against Humanity and War Crimes Program: “Process,”
http://www.justice.gc.ca/warcrimes-crimesdeguerre/process-processus-eng.asp (accessed: 7 September 2010);
and, “About Us,” http://www.justice.gc.ca/warcrimes-crimesdeguerre/aboutus-aproposdenous-eng.asp (accessed:
7 September 2010); and, “Partners,” http://www.justice.gc.ca/warcrimes-crimesdeguerre/partners-partnenaireseng.asp (accessed: 7 September 2010). .
184
Department of Justice, “Technical Assistance and Institutional Capacity-Building,”
http://www.justice.gc.ca/eng/pi/icg-gci/ta-at.html.
185
In 2009-20010, CIDA provided approximately 74 percent of the Government of Canada’s total $4.82 billion
official development assistance budget. The remaining portions were allocated by other federal government
departments, including most notably the Department of Finance (11 %) and the Department of Foreign Affairs and
International Trade (6%), and the International Development Research Centre (4%). Source: Government of
Canada, Report to Parliament on the Government of Canada’s Official Development Assistance, 2009-2010, 2010,
http://www.acdi-cida.gc.ca/INET/IMAGES.NSF/vLUImages/ODAA/$file/ODAAA-2009-2010_EN.pdf.
183
86
including Belgium to deliver psychological support and promote access to justice and
socioeconomic reintegration for victims.
To date, medical care has been provided to an
estimated 20,000 victims.
Elections Canada can also play a role through its international electoral support to fragile
states and those that have recently emerged from conflict.
Most of these departments and agencies bring together personnel to support the work of
Canada‘s Mission to the UN in New York. Under the leadership of Canada‘s Permanent and
Deputy-Permanent Representatives to the UN, these CIDA, RCMP and DND employees assist
the mission with all of its work on women, peace and security. This includes work related to the
UN Special Committee on Peacekeeping Operations.
A Clear Centre of Responsibility
In the course of its study, the Committee considered the need for the designation within the
Canadian government of a high-level institutional champion on the relevant UN resolutions. The
key questions raised were as follows:

At what level should this champion be? and

Where should this individual/entity be located to ensure the ability to provide
adequate support to Canada‘s work on women, peace and security, and sufficient
authority across government departments and acceptability among civil society
organizations to implement it?
Several possibilities were considered by the Committee. In any event, it was felt that this
individual or entity should be charged specifically with furthering Canada‘s integrated
implementation of the UN resolutions on women, peace and security and working to ensure that
these issues do not fall off the policy agenda.
As mentioned, DFAIT is the lead government department for Canada‘s implementation of
resolution 1325, with DND/CF, CIDA and the RCMP and others playing key supporting roles.
In September 2009, David Angell told the Committee that within DFAIT, the Stabilization and
Reconstruction Task Force Secretariat (START) had operational responsibility for resolution
1325 and related issues. START, which is led by a Director General, Elissa Golberg, manages a
Global Peace and Security Fund that allocates project funding.
Mr. Angell‘s International
87
Organizations Bureau is responsible for Canada‘s relations with the UN. Within that bureau, the
Human Rights Policy Division ―also plays an active role‖ on women, peace and security. 186 Of
the three individuals who appeared before the Committee from these offices, two are at the level
of director general and one at the level of director.
Overall, the Committee was told that Mr. Angell and Ms. Golberg were ―the most senior
official[s], in terms of day-to-day accountability.‖ They reported to ―a group of assistant deputy
ministers who in turn report to a group of deputies…‖187
The Committee was concerned not
only about this division of responsibility, but also about the fact that responsibility for women,
peace and security issues had shifted around due to structural changes at DFAIT.
As
Ms. Golberg told the Committee in September 2009: ―The internal reorganization was finalized
only two weeks ago, so we are trying to figure out how some of these specific coordination
mechanisms work.‖188 When asked about roles and day-to-day responsibilities, Mr. Angell
similarly stated that, ―Mr. Junke is four weeks into it.
I am about three weeks into it.
Ms. Golberg is about seven weeks into it. Our collective corporate memory is not particularly
deep, but the underlying issue of protection of vulnerable groups is something that has been
addressed.‖189
While the Committee recognizes that reorganizations are an inevitable part of government
operations, it is important to preserve continuity in policy implementation and institutional
knowledge to the greatest extent possible. This is particularly pertinent with regard to an issue
that has been unfolding for ten years and was in the process of building towards a critical
anniversary, at which point member states would be expected to take stock of progress to date
and map a course for moving forward.
Several institutional arrangements are possible.
Recommendations were made to the
Committee by some witnesses about how Canada could organize itself to meet the multi-faceted
challenges raised by resolution 1325. Carolyn McAskie told the Committee that the designation
of a clear centre of responsibility within government would help to prevent an inconsistent
approach to the issues, while also ensuring that this issue stays on the agenda. She stated that,
186
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
Ibid.
188
Ibid.
189
Ibid.
187
88
―these things cannot be left only to the individual will of different parts of the system. In the
years I worked for the Canadian government, I saw… women‘s issues come up and then fade
away, and there is a problem there.‖190 She argued that this ―watchdog‖ should be at the Cabinet
table.
The United States, for example, has created an Office for Global Women‘s Affairs within
the State Department, which is led by an Ambassador-at-Large. That person is mandated to
work on a much broader set of issues, encompassing the economic, social and political
empowerment of women around the world. Canada could choose to create a similar position
which would work on the full range of women‘s human rights. In response to a question on
whether the appointment of a special ambassador or Canadian representative on women, peace
and security would be a good idea, Carla Koppell from the Institute for Inclusive Security told
the Committee that it could be advantageous. She stated that: ―Having someone who could give
more prominence to the agenda and who could focus on the systemic changes needed to move
the system towards implementation could be critically important.‖191
On the one hand, the designation of a Minister as Canada‘s 1325 champion would attach
political clout to the file, including the ability to negotiate for resources and policy advancement
at the Cabinet table, facilitating policy coherence. This type of high-level designation – which
could also be in the form of a special ambassador - could increase the visibility of the issues and
galvanize Canada‘s political will to push for full implementation of the resolutions and the
commitment of resources.
On the other hand, the Committee also considered that a senior individual within the
bureaucracy could be better placed to assume these responsibilities, which are quite operational
in nature. The Deputy Minister of Foreign Affairs, for example, is directly connected to the
policy and program levers within the department and the interdepartmental mechanisms to liaise
with other players like DND, the RCMP and CIDA. The deputy minister has operational control
over the foreign affairs machinery and the individual who occupies that position tends to have
relatively stable tenure. The department is also responsible for Canada‘s Mission to the UN and
is therefore well placed to build close coordination between activities in Ottawa and at the UN,
190
191
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
89
under the overall policy direction set by the Minister of Foreign Affairs. Another option would
see the identification of a ‗1325 champion‘ somewhere within the bureaucracy of each relevant
department.
Overall, notwithstanding these various options, the Committee feels that the exercise of
determining the optimal centre of responsibility in government for women, peace and security
activities was itself the needed next step in Canada‘s approach. Now that it has been designated
within DFAIT, the Committee is of the opinion that this locus will only be effective if given the
clear responsibility and the capacity to pursue and monitor implementation and coordinate
relevant activities across government.
However, the description of the situation at DFAIT as provided during the Committee‘s
hearings, supported testimony pointing to the absence of a clear ―centre of responsibility‖ in
government at that time. In its Action Plan on women, peace and security, released on October
5th 2010, the government indicates clearly that DFAIT continues to be the lead department, and
that within DFAIT, the Stabilization and Reconstruction Task Force (START) ―will coordinate
the government-wide response to the implementation of the SCRs on Women, Peace and
Security.‖ The Committee considers this clarification a very useful step and is hopeful that this
move will help to accelerate Canada‘s full implementation of the UN resolutions. Nevertheless,
the degree to which this institutional structure will work remains to be seen.
Given the
information that was submitted to the Committee by government witnesses regarding lines of
responsibility and the mechanisms for interdepartmental coordination, the Committee will be
monitoring the situation closely to ensure that this is a ‗whole of government‘ strategy not on
paper alone.
The ability of START to deliver on the various functions that have been
enumerated in this report will also have to be continuously monitored.
Lasting Peace and Security Requires that Women be Decision-Makers
At its most essential level, resolution 1325 ―urges Member States to ensure increased
representation of women at all decision-making levels in national, regional and international
institutions and mechanisms for the prevention, management, and resolution of conflict.‖ The
preceding chapters outlined the importance of ensuring that women are full and active
participants in decisions affecting them and that they are in a position to influence peace and
90
security outcomes. This is true in the prevention of conflict, in processes intended to bring
armed conflict to an end, and in the period following the cessation of hostilities when
peacebuilding activities begin. Chapter 2 detailed the current gaps in implementation, including
with respect to research, post-conflict financing, the UN‘s slow progress in appointing women to
high-level positions and to mediation teams, and the insufficient gender expertise in mediation
units. The challenges facing women with respect to financial resources, capacity, training and
education were also all highlighted in this report.
The Committee is of the opinion that the objectives related to participation and decisionmaking are perhaps the most important aspects of resolution 1325.
As pinpointed in the
Committee‘s proposed framework to guide Canada‘s activities, it is also an area in which Canada
could make a serious impact, particularly given expertise that has already been developed from
cases such as the Abuja peace talks for Darfur.
Finally, as Canada‘s deputy-permanent
representative to the UN noted in his testimony, the facilitation of women‘s participation in
peace processes is the area in which member states have been ―the weakest… so far.‖ He told
the Committee that ―one key intervention point‖ would involve strengthening ―the awareness and
capacity of the UN mediation teams and peace process teams to identify and engineer the
participation of women.‖192 Many other witnesses agreed with this view.
Several other concrete proposals were put to the Committee on this topic. For example,
Kate McInturff of Peacebuild argued that Canada should set as its objective, in conjunction with
UN state partners, a goal that women should ―constitute at least one third of all parties to peace
processes...‖193 Anne Marie Goetz of UNIFEM suggested that much more innovation is needed
in how the UN and its member states approach the issue of women‘s participation, noting that
―there have been little modifications to the shape and composition of peace tables over the
years…‖194 Track two processes (informal processes running in parallel and providing input into
a more formal structure) and proactive civil society and local community outreach are
mechanisms that could be adopted much more frequently. In other words, how we conceive of
peace agreements and post-conflict negotiations needs to move beyond the traditional approach
of having the belligerent militaries and heads of political factions sitting down together at a table.
192
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
193
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
194
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
91
The Committee was reminded by several witnesses of the positive example set by processes
adopted in places like Northern Ireland. Carla Koppell argued for measures similar to those put
forward by Ms. Goetz, including ―systematized‖ support for women to participate in
negotiations. When asked for her primary recommendation for Canadian policy, Ms. Koppell
responded:
I would put the resources into specific, transformative vehicles that bring
women‘s voices into the conversation. What I mean by that is that if you
have a peace negotiation, put resources into ensuring women are present at
that negotiation. If you have a donor conference, put money into making sure
women are at that conference.195
Surendrini Wijeyaratne of CCIC argued for many of the same things as Ms. Koppell. They
both suggested that these transformations can be accomplished through things like dedicated
funding for women delegates, women negotiators, women mediators and gender advisers.
Ms. Koppell put forward the specific example of another such mechanism, ―gender symposia,‖
which can occur alongside a post-conflict donor‘s conference convened to determine
reconstruction priorities and funding.196 Ms. Wijeyaratne argued that measures to build women‘s
and civil society‘s capacity to participate and negotiate are critical.197
Several of the Committee‘s concerns have been identified in some form in the government‘s
Action Plan. This includes the need to: support research on women‘s experiences in conflict and
its aftermath; develop a roster of government personnel who have specific gender expertise with
respect to peace negotiations and post-conflict institution building; increase the number of
women put forward by Canada as nominees for appointment to senior UN positions, particularly
those related to peace and security; and, the need to ensure that gender perspectives are built into
all support targeting security sector reforms and disarmament, demobilization and reintegration
programs in conflict and post-conflict countries.
A few of the same issues as those recommended below have also been included in a more
general way in the government‘s plan.
However, the Committee‘s recommendations are
intended to drill down further, establishing specific and concrete actions that can be taken to
195
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
196
Ibid.
197
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
92
address some of the inherent problems facing women in situations of armed conflict. In order to
help increase women‘s full and active participation in all stages of conflict resolution and postconflict peacebuilding, and to facilitate their influence in these same processes, the Government
of Canada should take the following actions through its foreign policy machinery in Canada and
at the United Nations:
In Ottawa, the Government of Canada should:

Dedicate funding which is specifically earmarked for women’s
participation in peace processes, including support for women delegates,
women negotiators, women mediators, and for UN and regional
negotiating teams to build gender expertise;

Initiate projects specifically targeted at training, education and capacitybuilding for women and women’s civil society organizations in situations
of armed conflict;

Further increase overall CIDA support for women and girls’ education
programming as a means of empowerment in situations of state fragility
and conflict;

Engage and sponsor individual women and women’s groups from
conflict-affected countries so that they can participate in training
workshops and symposiums offered by non-governmental and research
organizations;

Instruct all Cabinet Ministers, parliamentarians, and Government of
Canada personnel in DFAIT, CIDA, DND/CF, Public Safety, and the
Privy Council Office on gender analysis;

Develop a strategy that addresses gender considerations each time that
Canada participates in peace negotiation missions, mediation efforts, or
any related roles in conflict or post-conflict zones;

Identify concrete steps to prioritize the inclusion of women automatically
each time that Canada participates in such initiatives (listed in the bullet
above);

Target the post-conflict electoral support that is provided by DFAIT,
CIDA and Elections Canada on the participation of women as
candidates, voters and in election processes;
93

Champion innovative approaches to women’s participation in peace
processes, including parallel or “track two” approaches and post-conflict
gender symposiums, and any other mechanisms that are successful at
engaging local women and civil society;
At the United Nations, the Government should:

Lobby for the establishment and funding of a UN trust fund, to be
overseen by the new UN consolidated gender entity (UN Women), which
would be dedicated to assisting women to participate actively in all stages
of conflict resolution;

Advocate for and direct funding towards the creation of a specific gender
advisory capacity within all UN mediation support units and standby
teams; and

Advocate that the UN Security Council develop a systematic approach to
meeting with women’s organizations when conducting any field visits.
Building Gender-Sensitive Peace and Security Architecture
The Committee believes that Canada can become a champion for the training of security
sector personnel in accordance with the principles of resolutions 1325, 1820, 1888, and 1889.
As with every policy, however, implementation must first begin at home. In order to become
this champion at the international level, Canada must build on its excellent base and strengthen
some of the tools and practices that are currently in place.
Resolution 1325 requires UN member states to incorporate an informed and active approach
to the security and engagement of women in their national training programs for military and
civilian police personnel, based on an understanding of women‘s individual, familial and societal
roles, and on women‘s human rights.
The Committee received detailed testimony and
submissions from the Canadian Forces (CF) and Department of National Defence (DND) on the
existing training system.
In October 2009, Colonel Bernd Horn appeared from DND‘s Land Force Doctrine and
Training System (LFDTS). Headquartered in Kingston, the LFDTS is responsible for overseeing
and coordinating the various training schools and programs of the Canadian Army. He told the
Committee that, overall, the CF ―places a strong emphasis on educating and training …
94
personnel on matters pertaining to ethical conduct, human rights, the Law of Armed Conflict,
cultural awareness and the respect of others.‖198 CF personnel strictly adhere to all relevant
international laws, including the UN Charter, the Hague Conventions governing military
operations, and the Geneva Conventions (including the additional protocols). This body of law
encompasses the need to protect women and children in situations of armed conflict.
The Army conducts annual ethics training, which according to Colonel Horn focuses on
―doing the right thing and reinforcing Canadian values.‖199 Each unit is required to undergo at
least one day of ethical training as part of this professional development. Individuals also engage
in leadership training and professional development throughout their careers. As the final piece,
contingents of troops designated for international deployment receive additional training on the
circumstances and issues relevant to their particular mission. For example, Colonel Horn told
the Committee that in the collective training prior to deployment to Afghanistan, CF personnel
participate in scenarios that include ―deliberate ethical injects.‖200 Personnel who are deploying
to assist with the mentoring of the Afghan National Army and Police attend an additional
Operational Mentor Liaison Team course at a NATO centre in Germany.
Feed-back
mechanisms are incorporated in the training system to ensure that they reflect lessons-learned
from operations in the field.
However, according to the information received by the Committee, the training that is being
provided to the majority of CF personnel through the LFDTS does not include any specific
content on resolutions 1325 and 1820. From what the Committee was able to determine at the
time of its hearings, these resolutions were not being named or clarified during training or in the
curriculum. Colonel Horn stated that ―we train our individuals to recognize serious crimes
including sexual assault, rape and any type of sexual dealings with minors.‖ He described the
general training ethos as supporting a culture of ―ethical warriors‖. The Colonel stated that,
Whether it is a case of rape, sexual assault, enslavement, harassment,
beatings, etcetera, we try to ensure that our individuals know that they have a
moral right to intervene, act or report as required. This is reinforced not just
198
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
199
Ibid.
200
Ibid.
95
during pre-deployment training but throughout an individual‘s entire
career.201
Colonel Horn confirmed that resolutions 1325 and 1820 are not labelled or addressed in a
specific manner in training and education. He argued, however, that the principles underlying
the resolutions are ―embedded‖ throughout the CF‘s training system. ―Ethical injects‖ are a part
of the training regime and they are continuously updated for mission relevancy. For example,
the Colonel stated that if ―sexual exploitation of children or women in a theatre is seen as an
issue, and it is, then it will be brought into staff colleges, our doctrine and our director of army
training.‖202 Colonel Horn‘s overall argument was that ethical ethos and the protection of
individuals in wartime is ―baseline code of conduct‖ for CF personnel. The Assistant Deputy
Minister for Policy (DND), Jill Sinclair, echoed this sentiment.
She argued that while
resolutions ―are not always individually highlighted in training, the themes of the resolution are
mainstreamed and incorporated into training.‖203
Colonel Horn made the same argument when acknowledging that the CF does ―not have a
training manual that speaks specifically to resolution 1325.‖204 He argued that the spirit and
intent of the resolution is reflected in the manuals. He referred the Committee‘s attention to
several materials, including the 2009 Chief of the Land Staff guidance on ethics in operations,
Duty with Discernment, which is a comprehensive and impressive publication on ethical
considerations in warfare.205 At the end of this publication, there are eleven rules establishing a
Code of Conduct for all CF personnel. They include overarching ethical considerations, such as
―treat all civilians humanely and respect civilian property;‖ and ―report and take appropriate
steps to stop breaches of the Law of Armed Conflict. Disobedience of the Law of Armed
Conflict is a crime.‖
There is no specific content, however, related to women, peace and
security, as articulated in resolutions 1325 and 1820.
The Committee also heard from Lieutenant-Colonel Perry Poirier from the CF‘s Peace
Support Training Centre (PSTC). The PSTC, which is also based in Kingston, provides training
201
Ibid.
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
203
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
204
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
205
Department of National Defence, Duty with Discernment: CLS guidance on ethics in operations, Strategic
edition, Ottawa, 2009.
202
96
to CF members who are selected for international deployments, such as UN peacekeeping
missions. Generally speaking, their training activities are targeted at individuals, not contingents
of troops. The PSTC offers a course for ―Individual Pre-Deployment Training,‖ which is
approximately 18 training days and includes segments on the law of armed conflict and CF Code
of Conduct, cultural and language awareness, personal conduct, and human rights awareness.
There is also a nineteen-day course, the Peace Support Operations Military Observer Course.
Resolution 1325 is mentioned in one of the course‘s human rights lectures that deals with
―various groups at risk in a conflict,‖ and its substance ―can be found throughout…other
lectures.‖ However, when questioned about the exact duration of the specific 1325 training
provided, Lieutenant-Colonel Poirier responded that ―it represents one slide in our human rights
package.‖206 Some content in the military observer course addresses the specific needs of
women and girls as part of disarmament, demobilization and reintegration programs, including
the needs of women and girl combatants and the role of women in peacebuilding.207
The Committee received some information on the training provided to RCMP and other
Canadian police officers who are deployed overseas as part of international policing missions.
Chief Superintendent Barbara Fleury explained to the Committee that RCMP personnel are
initially provided with training at the academy in Regina on ―bias-free policing, harassment,
code of conduct, ethics, et cetera.‖ They are subsequently given mission-specific training when
206
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session. Subsequently, the Committee received examples of
the PowerPoint training slides used by DND/CF’s Peace Support Training Centre. The example of the “Human
Rights” training package given to the Committee listed women and children as some of the “groups at risk in
conflict,” and included a specific slide on “women and conflict” and also on “children and conflict.” The slide on
women and conflict indicates that women do not assume only one role in armed conflict, they can also, for
example, be “combatants”; issues related to prostitution and refugee/internally-displaced persons (IDP) camps can
also arise. The slide lists resolutions 1325 and 1820 as well as the Convention of the Elimination of all Forms of
Discrimination Against Women (CEDAW) as “international standards which empower women.” The package also
includes a slide on refugees and IDPs in conflict, pointing to the potential for gender based violence and sexual
exploitation. Finally, information on trafficking in persons is provided. Source: Peace Support Training Centre,
“Human Rights,” PowerPoint presentation provided to the Committee Clerk by the Department of National
Defence (DND) on 19 August 2010. The Committee also received slide packages on “Personal Conduct,” the “Law
of Armed Conflict and CF Code of Conduct,” and “Overview of Disarmament, Demobilization and Reintegration
(DDR).”
207
The Committee received an example of the Peace Support Training Centre’s PowerPoint training slide on
disarmament, demobilization and reintegration (DDR) programs. It includes two slides on Women and DDR,
indicating the different roles women may have assumed during a conflict and some potential obstacles to their
participation in DDR programs. The second slide outlines principles of “gender responsiveness” in DDR programs.
Source: Peace Support Training Centre, “Overview of Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR),”
PowerPoint presentation provided to the Committee Clerk by DND on 19 August 2010.
97
tasked for an international deployment where ―reference is made to the two UN resolutions…‖208
It was indicated that the training that mentions these resolutions and addresses gender-based
violence is around an hour or two in length.209 Overall, given that most officers are being
assigned to UN peace support missions, the training in preparation for international deployments
―mirrors the UN‘s training.‖ At the time of the Committee‘s hearings, the RCMP did not have a
specific training manual on issues pertaining to women, peace and security.
Jill Sinclair (ADM Policy, DND) told the Committee that she believes that the training
received by Canadian Forces personnel is extremely thorough and reflects ethical principles and
the law of armed conflict, including recognition of the impact of armed conflict on women. She
also conceded that there ―is room to be more explicit.‖ In doing just that, Ms. Sinclair stated that
they would likely ―be pushing on an open door with the Canadian Forces community, with the
training community.‖210
The Committee agrees. While it recognizes the exceptional professionalism of Canada‘s
military personnel and the high-quality of training that these men and women receive, it is also
of the opinion that general training on ethics in warfare is not the equivalent to training on all of
the specific issues raised by the UN resolutions on women, peace and security. Training in
military ethics and the law of armed conflict do not likely cover, for example, the full extent of
the ways in which men and women experience armed conflict and post-conflict reconstruction
differently, the particular vulnerabilities of women and girls in situations of armed conflict, the
specific needs and priorities of women in the provision of security and the design of programs
like security sector reform, mine clearance, and disarmament, demobilization and reintegration.
Ethics are not necessarily the same thing as gender perspectives.
Also, the Committee noted that while the CF appear to be receiving significant training on
civilian protection issues, there appears to be no content on women‘s participation in peace and
208
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
Chief Superintendent Fleury (RCMP) provided the Committee with written examples of syllabi for predeployment sessions given to the police contingents recently deployed to Haiti, Sudan, Kosovo and Afghanistan.
For example, the course prepared for the mission in Sudan included a 3.5 hour segment on “ethics and code of
conduct”. The course geared towards deployment to Afghanistan includes a two-hour segment on “human rights”
and one additional slot on “ethics and code of conduct.” As a final example, the course for deployment to Haiti
included a segment of just over one hour on “human trafficking”. Information provided in submission to
Committee Clerk: “RCMP Response to the Senate Standing Committee on Human Rights, September 14, 2009.”
210
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
209
98
security decision-making. The Committee is aware that facilitating the involvement of women in
things like peace negotiations is largely within the purview of DFAIT, but believes that DND/CF
personnel do have a role to play in liaising with women in conflict and post-conflict zones to
ensure that their needs and concerns for security and development are being addressed. The
military can use this input to inform the design of future missions and patrols and to prioritize the
security of women and civil society groups, better enabling these women to participate in local
and national discussions, reconstruction conferences, and elections, among other things.
Moreover, highlighting resolutions 1325 and 1820 in CF training manuals would enable
soldiers deployed overseas as part of security missions and in training capacities to point out that
the principles and values in the UN resolutions are not just Canadian. They are objectives that
have been set by the UN through its most powerful body, the Security Council. This multilateral
grounding gives the resolutions tremendous normative weight, which would help our military
personnel to do their job and advance the important objectives contained in the resolutions, while
working with partner militaries and other personnel receiving training.
The Committee considered whether to recommend that the CF and RCMP develop separate
training manuals on women, peace and security issues. It felt strongly, however, that these
issues must be fully and comprehensively integrated throughout all the pre-deployment and intheatre training received by CF and RCMP personnel. The Committee is of the opinion that
training on women, peace and security issues should also be a mandatory part of regular
professional development curriculum, and taken fully into consideration when evaluating
curriculum and training modules.
In its new Action Plan, which was released following the Committee‘s hearings, the
government has identified numerous actions and indicators related to the training of personnel
deployed as part of international security and humanitarian missions and in fragile states. This
training is to be received both prior to and during deployments. The Committee strongly
welcomes and supports this policy. According to the Action Plan, content on women, peace and
security, including the differential impact of armed conflict on women and girls, codes of
conduct, cultural awareness, HIV/AIDS, trafficking in persons, and international law related to
human rights and the protection of women and girls, will be included in pre- and postdeployment training for DND/CF, RCMP, DFAIT and all other relevant Canadian government
99
personnel. A significant emphasis is placed on training related to protection issues, including the
prevention of sexual violence and sexual exploitation.
In addition to these measures, the Committee recommends that the Government of Canada
should:

Ensure that the training and education provided by the Department of
National Defence/Canadian Forces (DND/CF) and the Royal Canadian
Mounted Police (RCMP) to their personnel is expanded beyond civilian
protection issues to cover the broader issues of women’s participation in
all conflict resolution processes and post-conflict reintegration.

The CF should have a capacity of advisers with specific expertise in
gender issues pertinent to conflict and post-conflict zones that could be
embedded in major CF deployments.
Also,
The second key element of building gender-sensitive police and armed forces is the
inclusion of female personnel in field missions, particularly in positions of leadership.
Resolution 1325 recognizes the Security Council‘s willingness ―to incorporate a gender
perspective into peacekeeping operations.‖
As mentioned, resolution 1888 included more
specific language around the obligation of member states ―to deploy greater numbers of female
military and police personnel to United Nations peacekeeping operations.‖ The Canadian Forces
are an all-volunteer force. Women are eligible to participate in any military occupation ―subject
to suitability and requirements, and there are no formal restrictions on the employment of
women.‖211 The CF aims to actively recruit women and other underrepresented groups into its
ranks. The Committee received information that 13.7% of the CF Regular Force is women and
17.5% of the Reserve Force is women.212
More specifically, the Committee was told by
Ms. Sinclair that some 400 female CF personnel were serving in Afghanistan in 2010.
The highest-ranking female personnel in the CF are Brigadier-Generals. As of March 2010,
there were two women who held that position. Below that, there were eleven female Colonels,
211
Response to Questions Taken on Notice provided to the Committee by the Department of National Defence
following the Committee’s hearing of 19 October 2009.
212
Ibid. Figures current to 23 March 2010.
100
ninety-nine Lieutenant Colonels, and 477 female Majors.213
In his appearance before the
Committee in October 2009, Colonel Horn was asked if the Canadian Army has received a
specific policy directive to expand the training of female personnel who would be able to meet
the operational requirements posed by resolution 1325. The Colonel responded that he was not
aware of such a specific policy directive.
In the RCMP, some eight percent of police personnel deployed in missions internationally
are women. The Committee was told that ―Canada is undertaking recruiting efforts to increase
the representation of women police officers in missions,‖ recognizing the positive effects this
presence can have on things such as improving public perceptions of security forces.214
The Government of Canada‘s Action Plan contains some positive actions and indicators
related to increasing the presence of female security sector personnel in international
deployments. In relation to these measures, the Committee recommends the following:

The CF and RCMP should set clear objectives to increase the proportion
of female personnel in international deployments to twenty percent by
2015.

The CF and RCMP should both develop time-bound strategies to
increase the number of women that can be appointed to high-level
leadership positions as part of international security deployments, and
for retaining women at these ranks.

The RCMP should consider forming and deploying an all-female or
majority-female police unit as part of a United Nations peace support
mission. The Government of Canada should also provide financial
assistance to enable other countries with international civilian police
capacity to deploy such units.
As a brief addition to the above analysis, it is worth noting that the North Atlantic Treaty
Organization (NATO), Canada‘s primary multilateral mechanism for international security
operations, has also worked to implement resolution 1325 in its own structures. In September
2009, NATO‘s International Military Staff published a directive on Integrating UNSCR 1325
and Gender Perspectives in the NATO Command Structure including Measures for Protection
213
214
Ibid.
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
101
during Armed Conflict. It states that this directive ―provides a strategy for including equally the
concerns of both genders and experiences as an integral dimension of the design,
implementation, monitoring and evaluation of policies and programmes, not as a separate issue,
but in a manner which permeates all activity.‖ As such, gender mainstreaming should become
―routine‖. The directive addresses the education and training of NATO personnel on 1325related matters, measures to ensure a representative workforce, the incorporation of women‘s
needs during planning, and the functions of gender advisors within headquarters. It also contains
segments on NATO standards of behaviour in operations, measures to protect women and
children in situations of armed conflict, and checklists (templates for NATO operational planners
to use when planning and conducting operations).215
The NATO Committee on Gender Perspectives, of which Canada is a participant, has
underlined the importance of high-level military commitment to the successful implementation
of resolutions 1325 and 1820. In a recent publication, it noted that: ―to have a gender approach
to military operations, it is essential and of the utmost importance that senior leaders are
committed. Good will and support are not enough, active involvement is needed.‖216
The final consideration in building gender sensitive peace and security architecture involves
the training support Canada provides to foreign military personnel.
This encompasses the
assistance provided by Canada for programs targeting security sector reforms in conflict and
post-conflict countries. Paragraph seven of resolution 1325 ―urges Member States to increase
their voluntary financial, technical and logistical support for gender-sensitive training efforts…‖
As mentioned, all UN member states are also encouraged to incorporate gender perspectives in
their national training systems. David Haeri of the UN Department of Peacekeeping Operations
told the Committee that there is a significant demand for training assistance ―from member states
that have the wherewithal‖ to meet the needs of those that are providing major contingents of
troops and police to UN missions. He noted that given the more than one hundred thousand UN
215
North Atlantic Treaty Organization (NATO), Bi-SC Directive 40-1: Integrating UNSCR 1325 and Gender
Perspectives in the NATO Command Structure including Measures for Protection during Armed Conflict,
September 2009, http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2009_09/20090924_Bi-SC_DIRECTIVE_401.pdf.
216
NATO, Committee on Women in the NATO Forces, Recommendations on Implementation of UNSCR 1325,
http://www.nato.int/issues/women_nato/pdf/2010/BrochureGender.pdf.
102
peacekeepers that are deployed around the world from a variety of countries at any given time,
―the training standards and equipment standards often are not up to the level we want.‖217
Colonel Poirier was asked during his appearance in October 2009 about the training given to
foreign personnel as part of the course offered to military observers, under DND‘s Military
Training Assistance Program (MTAP).
He stated that foreign personnel receive the same
training provided to Canadian personnel. Colonel Horn also spoke about some of the specific
challenges involved in training Afghan soldiers and police officers as part of Canada‘s largest
overseas military operation. He said that, ―we have moved the yardsticks enormously. Much of
it is basic professionalism, a lot of tactics, techniques and procedures.‖ 218 While resolutions
1325 and 1820 are not explicitly discussed in the training provided, basic ethical content is
transmitted, including respect for the population, a key tenet of counter-insurgency doctrine.
The Committee learned that gender-sensitive training is available from another Canadian
source, the Pearson Peacekeeping Centre – a non-governmental organization that receives part of
its funding from the government and the rest from international clients to conduct training
courses and related education. The Pearson Centre supports DFAIT and DND-MTAP programs
through its stated aim of making ―peace operations more effective through research, education,
training and capacity building…‖ It offers services intended to build the capacity of personnel
from a variety of governments and international and regional organizations through activities like
training modules, seminars, and round tables. Anne Livingstone, the Vice-President, told the
Committee that gender considerations are integrated throughout the training offered by the
Centre to foreign personnel. She stated that,
Gender issues, as well as ethics, culture and human rights, are
mainstreamed into all of our learning activities and learning products.
…conflict analysis, role playing, problem solving and integrated mission
planning all compel participants to deal with and manage the impact of
decisions that mission leadership makes on women and children.219
Invitations to participate in the Centre‘s training sessions reference resolution 1325 and also
encourage the selection of female participants.
217
th
nd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
218
th
nd
Evidence, 19 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
219
Ibid.
103
A specific course on sexual violence has been offered by the Centre seven times in support
of the UN peacekeeping operation in Darfur, involving some 210 participants from 19 countries.
Of these, 173 of the participants were women who were able to go back to the UN mission and
further the lessons they had acquired by training their colleagues.
Ms. Livingstone
acknowledged that it is difficult to measure the impact of these programs. She did, however,
have some concrete results to bring forward to the Committee‘s attention. As one example, she
told the Committee that after four years of working in Mali, Senegal and Burkina Faso, in 2008
these countries all ―changed their recruitment laws for the gendarmerie to allow women to
serve.‖220 The Centre is also developing new tools to evaluate the impact of its programs by
tracking individuals (e.g. a police officer) who has received training through an evaluation and
interview process that occurs six months after the course. The Centre evaluates whether the
training it provided ―resulted in behaviour change that can be measurable over time.‖221
The Committee also received information about the training and education tool kits that
have been developed by the Institute for Inclusive Security in the United States. The tool kit
breaks down the ways in which ―women are affected‖ by all stages of the peacebuilding process,
providing interventions that can occur at each.222
In general, the Institute has developed
expertise working with several militaries and civilian personnel to enhance training pertaining to
gender considerations in peace and security operations.
In its support to conflict and post-conflict states for the building of their peace and security
architecture, the Committee believes that Canada must ensure that women are high-level
participants and that gender perspectives are being incorporated in related programming and
policy. The government‘s Action Plan notes the need to deliver international programming – for
example, in areas like the Military Training and Cooperation Programme – ―that reflects an
analysis of the differential impact of conflict on women and girls.‖ The Committee would
encourage this training to be comprehensive, covering the full range of issues raised by
resolutions 1325, 1820, 1888 and 1889, and integrated throughout the international training
modules. The government‘s Action Plan also calls for continued engagement with Canada‘s
multilateral partners ―to encourage the strengthening of their capacities to plan for, implement
220
Ibid.
Ibid.
222
th
nd
Evidence, 30 November 2009, 40 Parliament, 2 Session.
221
104
and report on issues of women, peace and security...‖ In addition to these provisions, the
Committee recommends the following:

In order to build best practices in gender sensitive training, DND and
DFAIT should engage in more systematic outreach with existing
organizations that have developed training modules and curricula
relevant to women, peace and security issues, including the Pearson
Peacekeeping Centre and the Institute for Inclusive Security in the
United States.
Strengthening Justice Institutions
The final element of the Committee‘s proposed framework for Canada‘s approach to
women, peace and security pertains to measures that can strengthen justice institutions. In
Chapter 3, the Committee detailed the gaps that currently exist in implementing the objectives of
resolutions 1325 and 1820 related to the investigation and prosecution of human rights abuses
that are committed during wartime, particularly crimes of sexual violence, and the insufficient
avenues of redress and support for survivors that are in place in most countries. The Committee
explained that many peace agreements and cease-fire accords have tended to overlook such
human rights abuses. Moreover, while international mechanisms for justice are in place, in
particular through the International Criminal Court (ICC), there is a gap between the relatively
rare prosecutions that are undertaken by the ICC and the national systems that must and should
deal with the majority of cases. Many conflict and post-conflict countries require support from
the international community to help build and reform their national institutions through training,
capacity-building and financial resources. As the Committee articulated above, it believes that
Canada can play a significant role in providing this support, building on its domestic expertise.
Even at the level of the ICC, the Committee was told that there is room to strengthen the
Court‘s specific capacity to address gender-based crimes. Isabelle Solon-Helal, the Coordinator
of the Coalition for Women‘s Human Rights in Conflict Situations, told the Committee that
increased resources could be allocated to the ICC to protect witnesses before, during and after
they have testified at trials. She also argued that resources are needed to protect intermediaries,
those people who liaise and report on the ground in support of ICC prosecutions. She argued
that resources are needed to protect these ―intermediaries who collaborate with the court to
105
ensure that human rights defenders who are partners in the field are not targeted and killed for
saying what I am telling you today.‖ Ms. Solon-Helal also urged the creation of a permanent
high-level adviser on gender crimes to be situated within the prosecutor‘s office of the ICC. She
said that in the work of international tribunals, ―if there are not specific positions, gender always
falls to the wayside. If there is not a gender adviser to the prosecutor who is charged with
leading prosecutions on those issues, it…does not work efficiently and things are not coordinated
as well.‖223
The Committee believes that Canada should support the International Criminal Court as well
as transitional justice mechanisms in the prosecution of perpetrators of war crimes, crimes
against humanity and genocide, and that particular support should be directed towards the
prosecution of cases of sexual violence. The Committee is also of the opinion that all Canadian
programs targeting justice system reform in conflict and post-conflict countries should be infused
with gender perspectives. Both of these key considerations are reflected in the government‘s
Action Plan. Beyond these measures, the Committee also recommends:

The Government of Canada should refuse to provide any form of
support to the negotiation or mediation of cease-fires, peace agreements
or post-conflict settlements that include amnesties for serious human
rights abuses and/or sexual violence committed during hostilities.
In order to assist national governments to investigate and prosecute effectively human rights
abuses, particularly sexual violence, committed against women and girls in situations of armed
conflict, the Government of Canada should:
223

Provide sustained and comprehensive support through DFAIT, the
Justice Department, Public Safety Canada and CIDA, targeted
specifically at strengthening, professionalizing, and building the capacity
of national justice systems in conflict and post-conflict countries and
ensuring access to justice for women and girls in those countries.

Advocate internationally for the establishment of a permanent high-level
adviser on gender crimes within the prosecutor’s office of the
International Criminal Court. The government should also provide
dedicated funding to enable this new position.
th
nd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
106
Related Activities at the United Nations
In Chapter 2, the Committee examined the United Nations‘ institutional structure relevant to
the advancement of women‘s human rights. It came to the conclusion that the arrangement of
having roles, responsibilities and funding spread throughout a variety of positions and smaller
bodies has hindered the UN‘s ability to forge a coherent response to resolution 1325 and to
monitor implementation. In Chapter 2, the Committee also described the recent decision adopted
by the UN to replace this fragmented structure with a consolidated gender entity, UN Women,
which will be operational beginning in January 2011. The Committee strongly supports these
developments.
Chapter 2 also discussed the recent appointment of Margot Wallstrom of Sweden as the
Special Representative to the Secretary-General on Sexual Violence in Conflict. As mentioned,
she is expected to work on the implementation of resolutions 1820 and 1888. It is unclear to the
Committee, however, if Ms. Wallstrom will have equal responsibility to forge a coordinated
response to the other issues raised in resolution 1325, including in particular women‘s full and
equal participation in decision-making related to conflict resolution and post-conflict
peacebuilding. Henri-Paul Normandin told the Committee that the Special Representative‘s
―focus will be sexual violence, but we hope that her work will incorporate broader elements of
the women, peace and security agenda.‖224 As the Committee has stated repeatedly, the latter
agenda addresses many issues in addition to sexual violence. The Committee views the other
issues raised by resolution 1325, including increasing women‘s participation in decision-making,
strengthening their role in peace negotiations and building gender perspectives into all peace and
security activities, as having equal importance.
The division of roles and responsibilities between UN Women and the Special
Representative to the Secretary-General on Sexual Violence in Conflict has not yet been made
explicit.225 Moreover, as Ms. Wallstrom was only appointed earlier this year, a review of the
effectiveness of her office should also be forthcoming. The Committee‘s general preference
224
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
In the 26 October 2010 Statement by the President of the UN Security Council, the Council “invites UN Women
to regularly contribute to its work on women and peace and security and notes the valuable role it will play in
supporting women’s roles in peacebuilding and the prevention of sexual violence in conflict, including through
coordination and coherence in policy and programming for women and girls.” See: S/PRST/2010/22.
225
107
would be for all work on women, peace and security to be unified and integrated within the work
of an existing structure. In light of this state of affairs, the Committee recommends that, at the
United Nations, the Government of Canada should:

Advocate that the mandate of the new UN Special Representative of the
Secretary-General on Sexual Violence in Conflict be expanded to include
explicit reference to broader issues of women, peace and security.
The special-representative should also be tasked with providing comprehensive and regular
updates to the Security Council on the resolutions‘ implementation. The position will need
dedicated resources to effectively implement this mandate.
In order to assist with the effective and timely operationalization of UN Women, the
Committee also recommends that the Government of Canada:

Provide core funding to UN Women in the form of voluntary
contributions.
A few witnesses also spoke of the benefits that would accrue from establishing a more
robust monitoring mechanism at the UN on resolution 1325. Elissa Golberg of DFAIT told the
Committee that,
…we hope it would be a monitoring mechanism with teeth, not unlike
what was done with children in armed conflict. There you have an individual
who speaks on behalf of those who have been most affected. Subsequent
mechanisms have been established within the Security Council to ―name and
shame‖ countries that are not fulfilling their obligations with respect to
children.226
In 2005, the UN Secretary-General developed an action plan on the implementation of the
Security Council‘s resolutions on children and armed conflict, including the establishment of a
monitoring, reporting and compliance mechanism.
In it, he called for the ―gathering of
objective, specific and reliable information on grave violations committed against children in
situations of armed conflict, leading to well-informed, concerted and effective responses to
ensure compliance with international and local children and armed conflict protection norms.‖227
226
th
nd
Evidence, 14 September 2009, 40 Parliament, 2 Session.
227
United Nations, General Assembly and Security Council, “Children and Armed Conflict: Report of the SecretaryGeneral, A/59/695-S/2005/72, distributed 9 February 2005.
108
His report also outlined a framework for establishing the grave violations that should be
monitored, the standards that constitute the basis for monitoring, the parties whose activities
should be monitored, the gathering and compilation of information at the country level, the
review and integration of information and the preparation of reports at the headquarters level,
and the triggering of action on the part of appropriate international, regional and national
bodies.228 In its follow-on resolution, the Security Council added some stipulations to this
framework but requested that the Secretary-General implement the mechanism ―without
delay.‖229
Ms. Golberg also indicated that is not yet clear how a similar monitoring mechanism for
1325, if developed, would interface with the new Special Representative of the SecretaryGeneral position that was created in February. There would also have to be coordination with
the indicators project that is currently being examined by the Security Council. The Committee
believes that such a robust monitoring mechanism could be very useful in the case of resolution
1325, but recognizes that more work needs to be done by the Security Council to develop the
indicators as called for in resolution 1889. The Committee is of the opinion that the Government
of Canada should closely monitor the development of these indicators to ensure that the
framework eventually adopted by the Security Council includes sufficient ―teeth‖ and some form
of a mechanism for reporting on country compliance.
Re-engaging with United Nations Peacekeeping?
A few witnesses suggested that one of the more effective contributions that Canada could
make to the implementation of resolution 1325 would be to increase its contributions to UN
peacekeeping. Davie Haeri of the UN Department of Peacekeeping Operations noted the present
tendency for western countries not to contribute large contingents of troops to UN missions, the
top contributors to which are typically India, Pakistan, Bangladesh, Nigeria, Egypt and Nepal.
As of July 2010, Canada ranked 52nd out of 116 contributing nations in terms of military and
police personnel.230 Mr. Haeri described a division of labour that has developed whereby certain
countries are deploying the majority of personnel to UN missions while other countries ―provide
228
Ibid.
UNSC, Resolution 1612 (2005), adopted on 26 July 2005, S/RES/1612 (2005).
230
See: United Nations, “Ranking of Military and Police Contributions to UN Operations,” 31 July 2010,
http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2010/july10_2.pdf. .
229
109
mandate and perhaps policy, training and other things.‖ He noted that this will continue to be an
issue as ―peacekeeping operations become more demanding, as they have greater complexity and
scale, as host nations provide us with less and less consent and as the mission become more
dangerous…‖231 He also noted, however, that value-added contributions do not always have to
come in the form of boots on the ground. It can mean specialized units, communications
infrastructure, air mobility, information analysis and intelligence, and engineering.
Carolyn McAskie raised a similar issue in her appearance before the Committee. She
pointed out that the Committee was studying a UN resolution and agenda, which is directly tied
to UN peace and security operations. However, as noted, Canada is not currently a major
contributor of military personnel to UN peace support missions. She also argued that times have
changed, and that UN peacekeeping operations have improved and moved on from the
problematic missions of Rwanda, Somalia and Bosnia in the mid-1990s and that these changes
need to be recognized by Canada in considering possible future military contributions. She
stated that: ―The UN is us. We created it and we ignore it at our peril. It is the only truly
international mechanism for peace and security. Either we want it to work or we do not.‖232
Ms. McAskie drew the Committee‘s attention to the 2005 Human Security Report, published by
the Human Security Centre at the University of British Columbia, which arrived at the
conclusion that the ―most compelling‖ factor behind the decline of global armed conflict that
began in 1992 has likely been the activism and peacemaking activities undertaken by the United
Nations.233
The Committee recognizes the complex variables affecting Canada‘s decisions to contribute
personnel and materiel to UN peacekeeping missions, and understands that military resources are
not infinite. It is also of the opinion, however, that given Canada‘s stated support for advancing
women‘s human rights, democratic governance, and the rule of law, the government may wish to
study the ways in which Canada could be providing enhanced military support to UN
peacekeeping missions, including through logistical, communications, airlift, command and
control, and engineering capacities. If Canada were to be active in UN peace support missions in
231
th
nd
Evidence, 26 October 2009, 40 Parliament, 2 Session.
th
rd
Evidence, 12 April 2010, 40 Parliament, 3 Session.
233
st
Human Security Centre, University of British Columbia, Human Security Report 2005: War and Peace in the 21
Century, Oxford University Press, 2005.
232
110
the future, Canada would be in a position to negotiate for mandates and resources that explicitly
address gender as a focus, in addition to the incorporation of gender representation and expertise
in the missions themselves.
111
CONCLUSION
As the Committee‘s hearings and this report have demonstrated, the circumstances facing
women and girls in conflict and post-conflict zones has a direct bearing not only on their own
lives, but on the foreign policy interests of Canada and like-minded states, and on the success of
the UN. The Committee wishes to close its report by underscoring that women‘s rights must be
treated as an international priority objective. In other words, women‘s rights must not be treated
as a peripheral issue to the core business of international relations, but as one of its central tenets.
The legal imperative to focus resources on the promotion and protection of women‘s rights
is well understood. But there are also practical and strategic reasons for doing so. Indeed, the
goals inherent to development assistance, peace enforcement and peacebuilding operations, as
well as efforts aimed at spurring economic growth in developing countries, will not be reached if
women are not treated as active and full partners in decision-making, if their concerns are not
reflected in the establishment of priorities, and if their rights are not respected. In the bigger
picture, countries cannot successfully transition from armed conflict to a period of sustainable
and enhanced peace unless women are empowered and equal members of the society.
When women and girls are marginalized or brutalized, there are economic, social,
governance, and security implications.
The UN Special Adviser on Gender Issues and
Advancement of Women, Rachel Mayanja, recognized as much in her remarks earlier this year
before the UN Commission on the Status of Women:
The gap between rhetoric and action, between commitments and
implementation must be closed. The time for action is now. There cannot be
progress towards achieving the internationally agreed development goals,
including the [Millennium Development Goals], without progress in gender
equality. Discrimination against women and inequality impede progress in
development, peace and security and the realization of women‘s rights.234
With this central tenet in mind, the Committee is encouraged by the Government of
Canada‘s release in October 2010 of an Action Plan on the UN resolutions on women, peace and
234
Statement by Ms. Rachel Mayanja, Assistant Secretary-General, Special Adviser on Gender Issues and
Advancement of Women, Commission on the Status of Women, Fifty-fourth session, New York, 1-12 March 2010,
http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing15/statements/CSW54_session_statement_01march10.pdf.
113
security. The Committee is hopeful that this plan will serve to elevate the priority and propel the
integration of women, peace and security concerns throughout Canada‘s foreign, development,
defence, human rights, and security sector policies and programming.
Nevertheless, as the Committee has stated repeatedly in this report, the actual
implementation of the measures called for in the government‘s Action Plan is what counts. The
efficacy of these policies and programs, and the framework underpinning the Action Plan itself,
must be closely evaluated once they have been put into practice and given time to work. In
performing its parliamentary oversight function, the Committee is committed not only to raising
public awareness of these important issues and sustaining the political will to act. It will also
monitor the situation closely to ensure that the promises undertaken by the government in its
Action Plan are operationalized to the greatest degree possible.
The Committee therefore plans
to hold meetings with the government to this effect – focusing on the implementation of the
Action Plan – one year after the release of this report. The Committee looks forward to working
with the government on these important issues.
114
APPENDIX I: UNITED NATIONS SECURITY
COUNCIL RESOLUTIONS 1325 (2000), 1820 (2008),
1888 (2009), AND 1889 (2009)
115
117
118
119
120
121
122
123
124
125
126
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
137
APPENDIX II: UNITED NATIONS ENTITIES
WITH
ROLES
AND
RESPONSIBILITIES
RELATED TO UNITED NATIONS SECURITY
COUNCIL (UNSC) RESOLUTION 1325
This appendix provides a glossary of the key United Nations (UN) offices and entities that
have roles in the implementation of UN Security Council (UNSC) resolution 1325.235
A) The UN Secretariat

UN Secretary-General
o The UN Secretary-General, the head of the UN Secretariat, has several
responsibilities under UNSC resolution 1325, reflecting the comprehensive
nature of the position.

For example, under resolution 1325 the Secretary-General is
specifically: urged to appoint more women as special representatives
and envoys; to implement his strategic plan to increase the
participation of women at decision-making levels related to conflict
resolution; urged to expand the role and contribution of women in UN
field-based operations; ensure, where appropriate , that UN operations
include a gender component; and, provide member states with training
guidelines on the protection, rights and particular needs of women in
situations of armed conflict.
o The Secretary-General is empowered by the UN Charter to ―bring to the
attention of the Security Council any matter which in his opinion may threaten
the maintenance of international peace and security.‖ The Secretary-General
acts as ―secretariat‖ of the Security Council during its meetings, in accordance
235
The organization of this appendix is based on the breakdown of principal UN organs and offices, and their
reporting relationships, as presented in, “The United Nations System: Principal Organs,”
http://www.un.org/aboutun/chart_en.pdf (accessed: 8 July 2010). Note: in his most recent report to the Security
Council, the UN Secretary-General provides a detailed overview of the recent activities of UN entities related to
the implementation of UNSC Resolution 1325, including the role of the Department of Economic and Social Affairs,
the Special Adviser to the Secretary-General on Gender Issues and the Advancement of Women, the Department
of Peacekeeping Operations, and the Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. See: UNSC, S/2010/498,
28 September 2010.
139
with the Provisional Rules of Procedure of the Security Council.236 The
Secretary-General also prepares documents required by the Council, including
reports on active UN peacekeeping and peacebuilding missions and updates
on conflict areas. In a typical resolution of the Council authorizing or
reauthorizing a peace support mission, the Council will request the SecretaryGeneral to report on progress made towards implementing the mandate of the
specified peacekeeping mission. These reports usually include analysis of the
security, political, electoral, humanitarian, governance, human rights,
economic and other developments in the country, and an analysis of the
current challenges and future prospects of the mission. The incorporation of
gender and civilian protection considerations in these reports can therefore
play an important role in informing Council members about the situation of
women in a particular conflict or post-conflict country and in determining
steps needed to improve the protection of women and ensure their
participation in decision-making. As requested by the Security Council, the
Secretary-General has also submitted periodic detailed reports to the Council
on women, peace and security and children and armed conflict.
o The UN website describes the role of the Secretary-General as follows:
―Equal parts diplomat and advocate, civil servant and CEO, the SecretaryGeneral is a symbol of United Nations ideals and a spokesman for the
interests of the world‘s peoples…‖237 As such, the Secretary-General has
played an influential role in driving recent UN efforts to combat violence
against women around the world. Initiated in 2008, Secretary-General Ban
Ki-Moon‘s UNiTE to End Violence against Women campaign ―brings
together a host of UN agencies and offices to galvanize action across the UN
system to prevent and punish violence against women.‖238 The campaign has
five goals to be achieved by 2015, including addressing sexual violence in
conflict.

UN Deputy-Secretary-General
o The Deputy-Secretary-General, Asha-Rose Migiro, heads the UN High-Level
Steering Committee on resolution 1325 which is intended to strengthen the
coherence and coordination of efforts to implement the resolution throughout
the UN system.239 The Committee includes ―the heads of all relevant United
236
See: http://www.un.org/Docs/sc/scrules.htm (accessed: 8 July 2010).
See: http://www.un.org/sg/sgrole.shtml (accessed: 8 July 2010).
238
See: http://www.un.org/en/women/endviolence/.
239
UN News Centre, “Civil society group to help advise UN on role of women in peace and security,” 5 March 2010,
http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=33992.
237
140
Nations agencies and entities‖ tasked with 1325 implementation.240 In March
2010, a civil society group of experts was established to advise the Steering
Committee. This group is co-chaired by Mary Robinson, the former Irish
President and UN High Commissioner for Human Rights, and Bineta Diop,
the Executive Director of Femmes Africa Solidarite.

Special Representatives of the UN Secretary-General
a) Special Representative of the Secretary-General on Sexual Violence in
Conflict
o In accordance with UNSC Resolution 1888 (2009), the Secretary-General
appointed Ms. Margot Wallstrom (Sweden) as his first ever Special
Representative on Sexual Violence in Conflict. The appointment took effect
in February 2010. Resolution 1888 requested this appointment with the aim
of providing ―coherent and strategic leadership, to work effectively to
strengthen existing United Nations coordination mechanisms, and to engage in
advocacy efforts, inter alia with governments, including military and judicial
representatives, as well as with all parties to armed conflict and civil society,
in order to address, at both headquarters and country level, sexual violence in
armed conflict, while promoting cooperation and coordination of efforts
among all relevant stakeholders, primarily through the inter-agency initiative
―United Nations Action Against Sexual Violence in Conflict‖.‖
b) Special Representative of the Secretary-General for Children and Armed
Conflict
o In February 2006, the Secretary General announced the appointment of
Radhika Coomaraswamy as his Special Representative for Children and
Armed Conflict. The creation of this position followed on the 1996 report of
an independent expert to the UN General Assembly, Impact of Armed
Conflict on Children (A/51/306). The mission statement of the office is: ―to
promote and protect the rights of all children affected by armed conflict.‖241
As such, the special representative acts as a ―moral voice and independent
advocate‖ for children affected by conflict, as well as working with partners
and stakeholders to advance and enhance their protection and to raise
awareness. The UN Security Council has been actively seized with the
240
Civil Society Advisory Group to the UN on Women, Peace and Security, “Global Open Days for Women and
Peace are a First Step in Responding to Women in Conflict Countries,” 15 June 2010,
http://womenpeacesecurity.org/media/pdf-PressRelease_GlobalOpenDay_9June2010.pdf.
241
See: “Office of the Special Representative of the Secretary-General for Children and Armed Conflict,”
http://www.un.org/children/conflict/english/theoffice.html (accessed: 8 July 2010).
141
situation of children in armed conflict in recent years, the objectives of which
are related to the principles of resolution 1325 as that resolution pertains to the
situation of women and girls in situations of armed conflict. There is also a
Security Council working group on children and armed conflict that reviews
reports generated by the monitoring and reporting mechanism that was
established by the Council in 2005.

Department of Political Affairs (DPA)
o The DPA is the lead UN body for efforts targeted at ―peacemaking and
preventive diplomacy,‖ and the ―focal point‖ for UN electoral assistance. As
such, some 250 staff at UN headquarters and 1,700 national and international
staff in DPA missions around the world play a key role in the UN‘s mediation
efforts and involvement in peace processes and post-conflict peacebuilding.
The DPA is headed by an Under-Secretary-General for Political Affairs. The
DPA performs the following functions: ―monitoring and assessing global
political developments; advising the U.N. Secretary-General on actions that
could advance the cause of peace; providing support and guidance to U.N.
peace envoys and political missions in the field; and serving Member States
directly through electoral assistance and through the support of DPA staff to
the work of the Security Council and other U.N. bodies.‖ The DPA currently
has political missions and peace-building support offices in Burundi, the
Central African Republic, Guinea-Bissau, West Africa, Sierra Leone,
Somalia, Nepal, Central Asia, and Iraq.242 The DPA also provides support to
the work of the UN Peacebuilding Commission.

Department of Peacekeeping Operations (DPKO)
o The DPKO is the primary UN organization responsible for peacekeeping
operations. It plays an important role in ensuring that UN personnel and those
from contributing states act appropriately in conflict zones, and also provides
training and research in relation to conflict issues. The DPKO describes its
mission as follows: to ―plan, prepare, manage and direct UN peacekeeping
operations, so that they can effectively fulfil their mandates under the overall
authority of the Security Council and the General Assembly…‖243 The DPKO
is led by the Office of the Under-Secretary-General for Peacekeeping
Operations.
242
See: Department of Political Affairs, http://www.un.org/Depts/dpa/intro.html (accessed: 9 July 2010).
United Nations Peacekeeping, “Mission Statement of the Department of Peacekeeping Operations,”
http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/info/mission.shtml.
243
142
o The training of military and civilian police personnel deployed as part of UN
missions is a key element of resolution 1325. Within the DPKO‘s Policy,
Evaluation and Training Division, the Best Practices Section assists with the
planning, management, and support of peacekeeping operations. It seeks to
meet the following objectives: ―i) to capture the knowledge gained by the
United Nations in peacekeeping; ii) to disseminate best practices, at
headquarters and in the field; and iii) to promote the adoption and use of best
practices for the better conduct of UN peacekeeping…‖244 Within the same
Division, the Integrated Training Service is ―responsible for the strategic level
direction of peacekeeping training,‖ overseeing and where necessary
supporting the training carried out by the UN Department of Field Support
and DPKO-led peacekeeping missions.245 This office works with member
states, relevant UN offices, the Integrated Mission Training Centres and
deployed trainers to ensure that UN military and civilian personnel ―have the
knowledge and skills to meet the evolving challenges of peacekeeping
operations in accordance with [established UN] principles and guidelines.‖246

Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA)
o OCHA was created in 1991 by a resolution of the General Assembly (46/182),
with the aim of strengthening the coordination of UN efforts directed at
emergency response. The enabling resolution outlines several guiding
principles of humanitarian relief, including that it ―be provided in accordance
with the principles of humanity, neutrality and impartiality,‖ and that relief
should be provided ―with the consent of the affected country and in principle
on the basis of an appeal by the affected country.‖247 Ultimate responsibility
for providing care for victims of emergencies therefore rests with national
authorities. OCHA‘s overarching mission is to ―mobilize and coordinate
effective and principles humanitarian action in partnership with national and
international actors in order to alleviate human suffering in disasters and
emergencies; advocate for the rights of people in need; promote preparedness
and prevention; and facilitate sustainable solutions.‖ OCHA is headed by an
Under-Secretary-General for Humanitarian Affairs (the UN Emergency Relief
Coordinator).
Given that women and men experience disasters and
emergencies differently and have different priorities and needs, ―all OCHA‘s
244
See: United Nations Peacekeeping, “Best Practices,” http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bestpractices.shtml.
See: United Nations Peacekeeping, “Integrated Training Service,”
http://www.un.org/en/peacekeeping/its.shtml.
246
Ibid.
247
United Nations General Assembly, A/RES/46/182, 19 December 1991.
245
143
field and regional offices are required to develop, implement and report on a
Gender Action Plan (GAP).‖248
B) UN Inter-governmental Bodies
a) United Nations Security Council (UNSC)
o The UN Charter gives the Security Council ―primary responsibility for the
maintenance of international peace and security.‖ Under Chapter VII of the
Charter, the Council is empowered to ―determine the existence of any threat to
the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make
recommendations, or decide what measures shall be taken … to maintain or
restore international peace and security.‖ UN member states ―agree to accept
and carry out the decisions of the Security Council in accordance with the …
Charter.‖ The Council‘s membership includes five permanent, veto-wielding,
member states, and ten, elected, non-permanent member states.
o Given that resolution 1325 and the subsequent resolutions – 1820, 1888 and
1889 – are resolutions of the Security Council, that body plays a central role
in advancing the women, peace and security agenda, both in a normative sense
and in terms of tangible action on the ground by the UN system and its
member states. With its powers under the UN Charter, the Council plays an
influential role by determining what items are placed on its agenda, what
constitutes a threat to international peace and security, and how those issues
are to be addressed by UN member states and UN entities. The Council can at
turns ―urge,‖ ―express its willingness,‖ ―request,‖ ―call for,‖ ―emphasize,‖ and
―invite‖ UN member states and the Secretary-General to undertake various
actions related to international peace and security, including actions related to
the protection of women in situations of armed conflict and their participation
in decision-making related to conflict resolution. The Council alone is
empowered to authorize UN peacekeeping missions comprising military and
police personnel. Resolutions adopted by the Council define the mandate,
size, scope, and priorities of those peacekeeping missions. The degree to
which the particular needs and perspectives of women are reflected in a given
resolution is, therefore, critically related to the success of the women, peace
and security agenda.

248
Peacebuilding Commission (PBC)249
United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, “About OCHA,”
http://ochaonline.un.org/tabid/5838/language/en-US/Default.aspx (accessed: 9 July 2010).
144
o The role and perspectives of women in decision-making related to postconflict peacebuilding is raised in resolution 1325 and provides the focus of
the subsequent resolution 1889 (2009). The PBC is an ―intergovernmental
advisory body‖ that was created out of the 2005 UN World Summit Outcome
document (60/1). Established later that year by concurrent resolutions of the
Security Council (S/RES/1645) and General Assembly (A/RES/60/180), it
was envisioned as a ―dedicated institutional mechanism‖ to assist countries in
the period between the end of formal hostilities and the onset of post-conflict
reconstruction and longer term peacebuilding. At the highest level, the
Commission is intended to coordinate all relevant actors, to provide assistance
to local governments and to marshal the necessary resources to prevent a
country or region from sliding back into armed conflict, thus reversing the
gains of a peace settlement. It also plays a key advisory role, ―proposing
integrated strategies for post-conflict peacebuilding and recovery and where
appropriate, highlighting any gaps that threaten to undermine peace.‖250
o The Organizational Committee of the PBC is comprised of 31 UN member
states: seven members of the Security Council, seven members of the
Economic and Social Council, five ―top providers of assessed contributions to
United Nations budgets and of voluntary contributions to United Nations
funds, programmes and agencies‖ not selected by either of the previous
bodies, five ―top providers of military personnel and civilian police to United
Nations missions‖ not selected by either of the previous bodies, and seven
additional members states as voted by the General Assembly. The resolutions
that established the PBC also created a Peacebuilding Fund and Peacebuilding
Support Office.
b) United Nations General Assembly (UNGA)251

UNGA, Special Committee on Peacekeeping Operations
o
The UNGA Special Committee on Peacekeeping Operations was created in
1965 and reports to the UNGA through that body‘s Fourth Committee
(Special Political and Decolonization). It was established ―to conduct a
249
The Peacebuilding Commission is listed as an “advisory subsidiary body” of the Security Council. The UN states
that the PBC “has a direct reporting relationship with the Security Council and the General Assembly, and nonsubsidiary relationship with the Economic and Social Council and the Office of the Secretary-General.” See, United
Nations, “Structure and Organization,” http://www.un.org/en/aboutun/structure/index.shtml#note1 (accessed: 9
July 2010).
250
See: United Nations Peacebuilding Commission, http://www.un.org/peace/peacebuilding/ (accessed: 9 July
2010).
251
The entities, programmes and funds listed here under the United Nations General Assembly have “a direct
reporting relationship” to the General Assembly. See: http://www.un.org/aboutun/chart_en.pdf.
145
comprehensive review of all issues related to peacekeeping.‖ The Committee,
which produces periodic reports, is comprised of 144 UN member states –
former and current contributors to peacekeeping missions. Several other
member states, the International Committee of the Red Cross and the
International Criminal Police Organization (Interpol) ―participate as
observers.‖252

UN Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences
o In August 2009, Rashida Manjoo (South Africa) was appointed as the new
UN Rapporteur on violence against women, its causes and consequences.
Through its resolution of March 4th 1994, the UN Commission on Human
Rights initiated the appointment of the special rapporteur position, the
mandate of which was extended by the Commission in 2003 (the rapporteur
now reports to the Human Rights Council). The rapporteur is mandated to
compile information on violence against women from various sources and to
―recommend measures, ways and means, at the national, regional and
international levels, to eliminate [this violence], and to remedy its
consequences.‖253 The rapporteur must cooperate with other relevant offices
in realizing these tasks and is empowered to undertake fact-finding visits to
countries and to submit annual thematic reports.

Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)254
o The Office of the UNHCR was established in December 1950 by the General
Assembly. The office ―is mandated to lead and co-ordinate international
action to protect refugees and resolve refugee problems worldwide.‖ The
High Commissioner is empowered to conduct various activities to advance
this mandate, including promoting the ratification of international conventions
for the protection of refugees, advancing through arrangements with
governments any measures designed to improve the situation of refugees,
assisting efforts to promote the voluntary repatriation of refugees or their
assimilation in a new community, and obtaining from governments
―information concerning the number and conditions of refugees in their
territories and the laws and regulations concerning them,‖ among other
252
United Nations, “General Assembly and Peacekeeping,” http://www.un.org/en/peacekeeping/ctte/CTTEE.htm
(accessed: 9 July 2010).
253
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, “Special Rapporteur on violence against
women, its causes and consequences,” http://www2.ohchr.org/english/issues/women/rapporteur/ (accessed: 8
July 2010).
254
This office is governed by the UNGA and the UN Economic and Social Council (ECOSOC).
146
measures.255 On the agency‘s role with respect to internally-displaced persons
(IDPs), it states that, while IDPs ―have never had a single agency wholly
dedicated to their well-being, UNHCR has been involved with IDPs to some
extent for at least two decades, but on a much more ad hoc basis.‖256 The
agency adds that, ―in the last few years, [it] has developed a series of special
programmes to ensure women have equal access to protection, basic goods
and services as they attempt to rebuild their lives. Special attention is given to
forcibly displaced women…‖257

United Nations Development Programme (UNDP)
o UNDP is the lead UN agency working on economic and social development
issues. The agency describes itself as the ―UN‘s global development
network,‖ which works to advance the Millennium Development Goals in
countries around the world. UNDP works in the areas of democratic
governance, poverty reduction, crisis prevention and recovery, environment
and energy, and HIV/AIDS. It ―integrates gender equality and women‘s
empowerment‖ in all of its areas of work.258 The UNDP has developed a
range of materials on gender mainstreaming in policy and practice. The
UNDP has developed an Eight Point Agenda for Women‘s Empowerment and
Gender Equality in Crisis Prevention and Recovery. 259 UNDP seeks to
advance peace and societal recovery from armed conflict through a range of
mechanisms of support, including for example, in programs related to
disarmament, demobilization and recovery, and, as another example, in
programs to improve access to justice for survivors of sexual violence.
o The Administrator of the UNDP, currently Helen Clark, acts as Chair of the
UN Development Group, which is ―a committee consisting of the heads of all
UN funds, programmes and departments working on development issues.‖

United Nations Children‘s Fund (UNICEF)
255
Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, available at:
http://www.unhcr.org/3b66c39e1.html (updated: September 2007).
256
UNHCR, Protecting Refugees and the role of UNHCR, 2008-2009, September 2008,
http://www.unhcr.org/4034b6a34.html.
257
UNHCR, “Refugee Women,” http://www.unhcr.org/pages/49c3646c1d9.html (accessed: 9 July 2010).
258
United Nations Development Programme, “Women’s Empowerment,” http://www.undp.org/women/.
259
See: UNDP, “The Eight Point Agenda: Practical, positive outcomes for girls and women in crisis,” Crisis
Prevention and Recovery, http://www.undp.org/cpr/we_do/8_pa.shtml. The eight points: stop violence against
women; provide justice and security for women; advance women as decision-makers; involve women in all peace
processes; support women and men to build back better (disaster risk reduction); promote women as leaders of
recovery; include women’s issues on the national agenda; and, work together to transform society.
147
o UNICEF, which is guided by the UN Convention on the Rights of the Child,
―is mandated by the United Nations General Assembly to advocate for the
protection of children‘s rights, to help meet their basic needs and to expand
their opportunities to reach their full potential.‖ It works to provide ―special
protection for the most disadvantaged children,‖ including those affected by
armed conflict. UNICEF has also executed programs related to the situation
of children associated with armed groups.260
o UNICEF is managed by a bureau comprising a President and four VicePresidents. It is governed by an Executive Board consisting of 36 member
states, elected for three-year terms by the Economic and Social Council,
reflecting balanced representation of the five regional groups.
C) UN Entity for Gender Equality (“UN Women”)
On 2 July 2010, the UN General Assembly unanimously adopted a resolution on ―systemwide coherence‖ that established a new composite gender entity to accelerate women‘s rights,
their empowerment and gender equality. UN Women, as the new agency is known, will ―place
four existing United Nations bodies dealing with gender issues under a single umbrella.‖ 261 The
entity will be guided by the Beijing Platform for Action, adopted at the Fourth World Conference
on Women in 1995, the outcome document of the 23rd special session of the General Assembly
and other ―applicable United Nations instruments, standards and resolutions…‖262 The core
paragraph of the resolution establishing the new entity‘s mandate reads as follows:
Based on the principle of universality, the entity will provide, through its
normative support functions and operational activities, guidance and technical
support to all Member States, across all levels of development and in all
regions, at their request, on gender equality, the empowerment and rights of
women and gender mainstreaming.263
The new body will be headed by an Under-Secretary-General, Michelle Bachelet, and
supported by an inter-governmental executive board.
For the purposes of its normative
functions, ―the General Assembly, the Economic and Social Council and the Commission on the
260
See, for example: http://www.unicef.org/protection/files/Armed_Groups.pdf.
United Nations General Assembly, “General Assembly Adopts Consensus Text on System-Wide Coherence,
Establishing Composite Entity – UN Women – To Accelerate Gender Equality, Empowerment,” GA/10959, 2 July
2010, http://www.un.org/News/Press/docs/2010/ga10959.doc.htm.
262
United Nations General Assembly, “Draft resolution submitted by the President of the General Assembly:
System-wide coherence,” A/64/L.56, 30 June 2010.
263
Ibid.
261
148
Status of Women will constitute the multi-tiered intergovernmental governance structure.‖ For
the purposes of its operational activities, ―the General Assembly, the Economic and Social
Council and the Executive Board of the entity will constitute the multi-tiered international
governance structure‖ of the new body.
The Executive Board will have 41 member states
(according to the UN‘s regional groupings): 10 from Africa, 10 from Asia, 4 from Eastern
Europe, 6 from Latin America and the Caribbean, 5 from Western Europe and other states, and
6 from contributing countries (4 of the largest providers of voluntary core contributions to the
entity, and 2 to developing countries that provide voluntary core contributions to the entity). The
Executive Board will report annually to the General Assembly through the Economic and Social
Council.264
The mandates and functions of the United Nations Development Fund for Women
(UNIFEM) and the International Research and Training Institute for the Advancement of
Women (INSTRAW) will be dissolved and merged with the Division for the Advancement of
Women (UNDAW) and the Office of the Special Adviser on Gender Issues and Advancement of
Women (OSAGI) to create one body – UN Women - that is scheduled to be operational by
1 January 2011.265
For reference purposes, the functions of the four entities that will form the basis of the new
entity are described below (based on the mandates that were in existence before the creation of
the new composite entity – a transitional period will govern activities of the four agencies until
the end of 2010).

Office of the Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women
(OSAGI)
o Established in 1997, the OSAGI‘s ―main objective is to promote and
strengthen the effective implementation of‖ the UN Millennium Declaration
and the Beijing Platform for Action and its subsequent outcome documents.266
This role can include advising the Secretary-General on gender issues and the
mainstreaming of gender considerations in UN policies; facilitating,
264
Ibid.
UNGA, “General Assembly Adopts Consensus Text on System-Wide Coherence, Establishing Composite Entity –
UN Women – To Accelerate Gender Equality, Empowerment.”
266
OSAGI, “About the Office of the Special Adviser to the Secretary-General on Gender Issues and Advancement of
Women,” http://www.un.org/womenwatch/osagi/aboutosagi.htm.
265
149
monitoring and advising on these policy goals with regard to gender analysis;
and, assisting in the design of policies and strategies for the improvement of
the status of women in the UN Secretariat and the wider UN.
o

As part of this broader mandate, the Adviser also works on implementation of
UNSC Resolution 1325 in the UN system. The current adviser, Ms. Rachel
Mayanja, told the Committee that her office focuses on two key functions in
relation to the resolution: ―coordination of the UN system-wide activities in
support of member states and advocacy with all stakeholders to ensure
implementation of the resolution.‖267
UN Division for the Advancement of Women (DAW)
o Part of the UN‘s Department of Economic and Social Affairs, the DAW
works on promoting gender equality and women‘s status issues by supporting
the ―formulation of policy, global standards and norms‖; promoting and
monitoring ―the implementation of international agreements on gender
equality and empowerment of women, including the Beijing Platform for
Action, at international and national levels;‖ supporting implementation of the
Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against
Women; and, promoting gender mainstreaming within and outside the UN
system. This work focuses on research and analysis, the publication of
materials, and the provision of ―substantive‖ support for intergovernmental
conferences and review conferences related to gender equality at the UN,
including the world conferences on women and the UN Commission on the
Status of Women.

United Nations Development Fund for Women (UNIFEM)
o Established in 1976 as an ―autonomous‖ entity to the UNDP, UNIFEM aims
to advance women‘s issues and achieve gender equality. UNIFEM ―provides
financial and technical assistance to innovative programmes and strategies
that foster women‘s empowerment.‖ It ―maintains strong ties to both
women‘s organizations and governments, linking them with the UN system …
.‖ UNIFEM describes its overarching goals as follows: ―to support the
implementation at the national level of existing international commitments to
advance gender equality.‖ The office works on four broad thematic areas:
enhancing women‘s economic security and rights; ending violence against
women; reducing the prevalence of HIV/AIDS among women and girls, and;
267
nd
th
Evidence, Meeting, 30 November 2009, 2 Session, 40 Parliament.
150
advancing gender justice in democratic governance in stable and fragile
states.268

International Research and Training Institute for the Advancement of Women
(INSTRAW)
o INSTRAW focuses on applied research, capacity-building and training,
working with governments, civil society, and outside experts to advance
gender equality and women‘s empowerment. The Economic and Social
Council (ECOSOC) created INSTRAW in 1976, following on the
recommendation of the First World Conference of Women. The institute‘s
current research focus includes: women‘s political participation and
governance at the local level; women‘s participation in peace and security
processes; and, gender, migration and development issues. It is governed by
an executive board of ten member states, as elected by the ECOSOC. The UN
Under-Secretary-General for Economic and Social Affairs is the institute‘s
Director.269
D) Other

UN Action Against Sexual Violence in Conflict (―UN Action‖)
o The overall goal of UN Action is ―ending sexual violence in conflict.‖
Working through existing UN coordination mechanisms, UN Action brings
together thirteen UN entities270 with the objective of improving coordination
of UN activities in order to strengthen implementation of the relevant UNSC
resolutions on sexual violence in armed conflict. It also works to ―amplify
programming and advocacy,‖ to improve accountability, and to ―support
national efforts to prevent sexual violence and respond effectively to the needs
of survivors.‖271 A steering committee of ―principals‖ from the member
entities provides oversight of the group‘s work.272
268
See: UNIFEM, “About UNIFEM,” http://www.unifem.org/about/ (accessed: 9 July 2010).
United Nations INSTRAW, “Who we are,” http://www.un-instraw.org/en/instraw/about-us/who-we-are-2.html
(accessed: 9 July 2010).
270
The thirteen entities: the DPA, DPKO, OCHA, UN Office of the High Commissioner for Human Rights, UN
Peacebuilding Support Office, Joint UN Programme on HIV/AIDS, UNDP, UN Population Fund, UNHCR, UNICEF,
UNIFEM, UN World Food Programme, and UN World Health Organization.
271
See: http://stoprapenow.org/about.html (accessed: 8 July 2010).
272
Stop Rape Now: UN Action Against Sexual Violence in Conflict,
http://stoprapenow.org/pdf/UNAction2page_2010.pdf (accessed: 8 July 2010).
269
151
APPENDIX III: WITNESSES
Amnesty International Canada
Lindsay Mossman, Campaigner, Women's Human Rights.
[September 14, 2009]
Bergen, Tanja
Research Assistant to Dr. Erin Baines, Liu Institute for Global Issues, University of British
Columbia.
[September 14, 2009]
Canadian Council for International Cooperation
Surendrini Wijeyaratne, Policy Analyst, Peace-building and Humanitarian Response.
[September 14, 2009]
Canadian International Development Agency
Nadia Kostiuk, Regional Director General, Southern and Eastern Africa Directorate.
[September 14, 2009]
CARE Canada
Kevin McCort, Chief Executive Officer.
[November 30, 2009]
Children/Youth as Peacebuilders
Linda Dale, Executive Director.
[November 30, 2009]
Foreign Affairs and International Trade Canada
Ambassador Henri-Paul Normandin, Deputy Permanent Representative, Permanent Mission
of Canada to the United Nations (by videoconference).
[April 12, 2010]
David Angell, Director General, International Organizations Bureau;
Elissa Golberg, Director General, Stabilization & Reconstruction Task Force Secretariat;
Jim Junke, Director, Human Rights Policy Division.
[September 14, 2009]
Hunt Alternatives Fund
Carla Koppell, Director, Institute for Inclusive Security (by videoconference).
[November 30, 2009]
Inter Pares
Rebecca Wolsak.
[November 30, 2009]
153
International Development Research Centre
Colleen Duggan, Senior Program Specialist.
[October 19, 2009]
McAskie, Carolyn
Senior Fellow, Graduate School of Public and International Affairs, University of Ottawa.
[April 12, 2010]
National Defence
Jill Sinclair, Assistant Deputy Minister (Policy).
[April 12, 2010]
Colonel Bernd Horn, Chief of Staff, Land Force Doctrine and Training System;
Lieutenant Colonel Perry Poirier, Commandant, Peace Support Training Centre.
[October 19, 2009]
North-South Institute
Jennifer Salahub, Researcher, Conflict Prevention Program.
[September 14, 2009]
Peacebuild
Kate McInturff, Coordinator, Gender and Peacebuilding Working Group.
[September 14, 2009]
Pearson Peacekeeping Centre
Ann Livingstone, Vice-President, Research and Education.
[October 19, 2009]
Rights and Democracy
Michael Wodzicki, Deputy Director of Programmes;
Isabelle Solon-Helal, Women's Rights Programme Officer and Coordinator of the Coalition
for Women's Human Rights in Conflict Situations.
[October 26, 2009]
Royal Canadian Mounted Police
Chief Superintendent Barbara Fleury, Director General, International Policing.
[September 14, 2009]
UNIFEM
Anne-Marie Goetz, Chief Advisor, Governance Peace and Security.
[October 19, 2009]
154
United Nations
Rachel Mayanja, Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women
(by videoconference).
[November 30, 2009]
David Haeri, Chief, Peacekeeping Best Practices Section, Department of Peacekeeping
Operations (by videoconference);
Fernanda Tavares, Senior Gender Advisor.
[October 26, 2009]
155
United Nations Association in Canada
Kathryn White, Executive Director.
[October 26, 2009]
Voice of Women for Peace
Janis Alton, Past Chair.
[October 26, 2009]
156
LES FEMMES, LA PAIX
ET LA SÉCURITÉ :
Le Canada agit pour renforcer
la participation des femmes
L’honorable Nancy Ruth
Présidente
L’honorable Mobina S. B. Jaffer
Vice-présidente
Comité sénatorial permanent
des droits de la personne
Novembre 2010
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********
Disponible sur l’internet Parlementaire:
www.parl.gc.ca
(Travaux des Comités – Sénat – Rapports)
40e législature – 3ième session
MEMBRES ..................................................................................................................................... I
ORDRE DE RENVOI.................................................................................................................. II
RÉSUMÉ ..................................................................................................................................... III
Les observations du comité ....................................................................................................................... iv
La résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies : le rôle du Canada ............................... vi
Les observations du comité sur le Plan d’action du gouvernement du Canada .................................. vii
Contrôle ....................................................................................................................................................... x
LES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ .......................................................................... XI
Le Plan d’action national .......................................................................................................................... xi
Permettre aux femmes de participer aux décisions en matière de paix et de sécurité ......................... xi
Création d’un cadre de paix et de sécurité sexospécifique ................................................................... xiii
Renforcement des institutions judiciaires et de l’accès aux recours ................................................... xiv
Changements aux Nations Unies ............................................................................................................ xiv
CHAPITRE I : INTRODUCTION.............................................................................................. 1
Aperçu .......................................................................................................................................................... 1
Résolution 1325 : Les femmes et les conflits armés ............................................................................. 1
La résolution 1325 : un processus en cours .............................................................................................. 2
Développements internationaux récents................................................................................................ 2
Situation actuelle ................................................................................................................................... 3
But de l’étude............................................................................................................................................... 5
Rapport du comité : point de mire sur la mise en œuvre ........................................................................ 6
Structure du rapport............................................................................................................................... 7
CHAPITRE II : L’APPORT DES FEMMES AUX QUESTIONS DE PAIX ET
DE SÉCURITÉ – LES FEMMES COMME AGENTES DE RÉSOLUTION DES
CONFLITS ET DE CONSOLIDATION DE LA PAIX ............................................................ 9
Ce que disent les résolutions 1325 et 1889 ................................................................................................ 9
Résolution 1325 .................................................................................................................................... 9
Résolution 1889 .................................................................................................................................. 11
L’importance de la participation des femmes ........................................................................................ 11
Écarts actuels de la mise en œuvre .......................................................................................................... 18
Ressources économiques ..................................................................................................................... 18
Capacité............................................................................................................................................... 19
Point de mire actuel sur les questions de protection .............................................................................. 20
Données limitées ................................................................................................................................. 22
Lenteur des progrès accomplis au chapitre des nominations de femmes et
de l’égalité des sexes aux Nations Unies ............................................................................................ 27
Fragmentation institutionnelle des Nations Unies .............................................................................. 31
Mesures à venir ................................................................................................................................... 35
CHAPITRE III : CONFRONTATION DE LA VIOLENCE SEXUELLE
FAITE AUX FEMMES ET AUX FILLES EN TEMPS DE GUERRE ................................. 39
Ce qu’affirment les résolutions 1325, 1820 et 1888 ................................................................................ 39
Résolution 1325 .................................................................................................................................. 40
Résolution 1820 .................................................................................................................................. 41
Résolution 1888 .................................................................................................................................. 43
Nécessité d’attirer l’attention sur la protection des femmes et
des filles en situation de conflit armé ...................................................................................................... 45
Failles actuelles de la mise en œuvre ....................................................................................................... 51
Intégration d’une démarche sexospécifique à l’architecture de paix et de sécurité ............................ 53
Poursuites et recours dans les cas de violence sexuelle :
mécanismes judiciaires nationaux et internationaux ........................................................................... 63
Soutien des victimes de violence sexuelle .......................................................................................... 69
Relation entre la participation des femmes aux processus décisionnels et
les progrès accomplis après les conflits ................................................................................................... 71
CHAPITRE IV : MISE EN ŒUVRE DES RÉSOLUTIONS DES NATIONS UNIES
SUR LES FEMMES, LA PAIX ET LA SÉCURITÉ – UN RÔLE SOLIDE,
DURABLE ET FINANCÉ POUR LE CANADA .................................................................... 73
Aperçu ........................................................................................................................................................ 73
Mise en œuvre des résolutions des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité :
un défi d’envergure internationale .......................................................................................................... 74
Cadre d’orientation pour les activités du Canada dans le dossier des femmes,
de la paix et de la sécurité......................................................................................................................... 75
Cadre existant pour les activités canadiennes ..................................................................................... 75
Cadre de travail du comité .................................................................................................................. 77
Plan d’action national ............................................................................................................................... 80
Aperçu ................................................................................................................................................. 80
Activités du Canada depuis 2000 ........................................................................................................ 80
Débat sur le plan d’action national canadien ...................................................................................... 83
Plan d’action du Canada...................................................................................................................... 86
Responsabilités en matière de mise en œuvre ......................................................................................... 89
Organisation du gouvernement canadien pour la mise en œuvre de la résolution 1325 ..................... 89
Centre de responsabilité bien défini .................................................................................................... 92
Durabilité de la paix et de la sécurité et rôle des femmes comme décideurs ....................................... 96
Création d’un cadre de paix et de sécurité sexospécifique .................................................................. 100
Renforcement des institutions juridiques ............................................................................................. 113
Activités connexes aux Nations Unies.................................................................................................... 115
Faut-il revoir à la hausse la participation aux opérations
de maintien de la paix des Nations Unies? ............................................................................................ 118
CONCLUSION ......................................................................................................................... 121
ANNEXE I : RÉSOLUTIONS DU CONSEIL DE SÉCURITÉ DES NATIONS UNIES
1325 (2000), 1820 (2008), 1888 (2009), ET 1889 (2009).......................................................... 123
ANNEXE II : ORGANES DES NATIONS UNIES AYANT DES RÔLES ET DES
RESPONSABILITÉS TOUCHANT À LA RÉSOLUTION 1325 DU CONSEIL
DE SÉCURITÉ DES NATIONS UNIES (CSNU) .................................................................. 149
ANNEXE III : TÉMOINS ........................................................................................................ 165
MEMBRES
L’honorable Nancy Ruth, présidente
L’honorable Mobina S. B. Jaffer, vice-présidente
Les honorables sénateurs :
Raynell Andreychuk
Salma Ataullahjan
George Baker, C.P.
Patrick Brazeau
Elizabeth Hubley
Vim Kochhar
Rod A. A. Zimmer
Membres d’office du comité :
L’honorable Marjory LeBreton, C.P., (ou Gérald Comeau) et James Cowan (ou Claudette
Tardif).
Autres sénateurs ayant participé à cette étude :
Les honorables sénateurs Roméo Dallaire, Jacques Demers, Janis G. Johnson, Terry Mercer,
Grant Mitchell et Jim Munson.
Service d’information et de recherché parlementaires, Bibliothèque du Parlement :
Allison Goody, Julia Nicol et Julian Walker, analystes.
Greffier du comité :
Adam Thompson
i
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 23 mars 2010 :
L'honorable sénateur Johnson propose, appuyée par l'honorable sénateur Andreychuk,
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier et
surveiller l'évolution de diverses questions ayant traits aux droits de la personne et à
examiner, entre autres choses, les mécanismes du gouvernement pour que le Canada
respecte ses obligations nationales et internationales en matière de droits de la personne;
Que les documents reçus, les témoignages entendus, et les travaux accomplis par le
comité sur ce sujet depuis le début de la première session de la trente-septième législature
soient renvoyés au comité;
Que le comité soumette son rapport final au plus tard le 30 juin 2010.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
—————
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 22 juin 2010 :
L'honorable sénateur Johnson propose, appuyée par l'honorable sénateur Stratton,
Que, par dérogation à l'ordre adopté par le Sénat le 23 mars 2010, la date pour la
présentation du rapport final du Comité sénatorial permanent des droits de la personne
sur l'évolution de diverses questions ayant traits aux droits de la personne et à examiner,
entre autres choses, les mécanismes du gouvernement pour que le Canada respecte ses
obligations nationales et internationales en matière de droits de la personne soit reportée
du 30 juin 2010 au 31 mars 2011.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Gary W. O’Brien
ii
RÉSUMÉ
L’absence de guerre n’est pas une condition suffisante à la paix.
La justice et l’absence de crainte sont aussi indispensables.
Ursula Franklin
Compagnon de l’Ordre du Canada
scientifique de renom et militante pour la paix
De septembre 2009 à avril 2010, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a
mené une étude sur la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes,
la paix et la sécurité adoptée à l’unanimité en octobre 2000. Comme on l’explique au chapitre 1,
le Comité s’est concentré sur la mise en œuvre de la résolution par les Nations Unies, et en
particulier par le Canada.
La résolution 1325 est la première résolution du Conseil de sécurité qui porte explicitement
sur les répercussions des conflits armés sur les femmes. Elle a instauré une série de normes
internationales s’appliquant aux États membres de l’ONU, aux belligérants, au système des
Nations Unies et à ses forces de maintien de la paix, ainsi qu’à tous les autres intervenants. Ainsi,
toutes ces parties doivent désormais prendre les mesures voulues pour voir à ce que l’on tienne
compte du point de vue des femmes en matière de prévention et de résolution des conflits et de
reconstruction et pour garantir la participation des femmes au processus de prise de décisions en
la matière. De plus, elle exige de ces mêmes parties qu’elles prennent des mesures pour faire
respecter toutes les obligations en matière de droit international sur les conflits armés,
condamnant toutes formes de violation des droits fondamentaux des femmes et d’atteinte à leur
sécurité.
Cette résolution historique a depuis été renforcée par trois autres résolutions du Conseil de
sécurité : la résolution 1820 sur les violences sexuelles durant les conflits armés (2008), dont
l’unique objectif est de multiplier les efforts déployés pour protéger les femmes et les filles lors
des conflits et de voir à ce que les auteurs de violations des droits des femmes, en particulier en
cas de violence sexuelle, soient dûment poursuivis devant les tribunaux; la résolution 1888
(2009), laquelle prévoit des engagements plus fermes en matière de mise en œuvre; et enfin la
résolution 1889 (2009), qui porte sur le rétablissement de la paix après un conflit.
iii
Les observations du comité
Dans l’ensemble, le comité a constaté que si des progrès ont été réalisés depuis 2000, il reste
néanmoins encore fort à faire. La mise en œuvre des résolutions présente des lacunes - dont il est
fait état dans le présent rapport – montrant que le Canada et les autres États membres de l’ONU
doivent intervenir pour à la fois encourager et soutenir l’application de la résolution 1325 de
manière que les objectifs visés soient atteints.
Le comité s’est penché sur l’importance de la participation des femmes aux décisions
portant sur toutes les questions de paix et de sécurité. En effet, les femmes représentent en
général la moitié de la population et leur apport à la négociation de la paix et à la reconstruction
est unique et précieux. Qui plus est, la participation des femmes à la résolution des conflits
contribue grandement à l’établissement d’une paix durable.
Pourtant, dans la plupart des cas, on constate que les femmes demeurent notoirement
absentes du processus de décision. D’après le Fonds de développement des Nations Unies pour
la femme (UNIFEM), depuis 1992, on ne recense parmi les signataires d’accords de paix que
2,4 % de femmes.
Les personnes et groupes que nous avons entendus ont fait ressortir plusieurs facteurs qui
nuisent à la mise en œuvre de la résolution 1325 :
iv

Insécurité économique. La plupart des femmes n’ont pas les moyens de participer
aux processus de paix.

Capacité. Trop de femmes n’ont toujours pas la possibilité d’acquérir l’instruction
et la formation qui leur permettraient de jouer un rôle influent dans les activités de
planification et de négociation.

Manque de données. Il existe encore très peu de données sur les répercussions
des conflits armés sur les femmes et sur la mesure dans laquelle on tient compte
des points de vue différents des hommes et des femmes dans les interventions en
matière de paix et de sécurité.

Lenteur des progrès à l’ONU. Il y a peu de femmes dans les instances supérieures
de l’ONU et encore moins parmi les représentants spéciaux du Secrétaire général.
Qui plus est, l’intégration des femmes reste encore à faire à l’ONU, notamment au
niveau des équipes de médiation, qui manquent généralement de spécialistes.

Fragmentation institutionnelle. Plusieurs organismes des Nations Unies ont des
responsabilités à l’égard des femmes, si bien qu’ils font parfois double emploi et
que, en revanche, certaines interventions indispensables, en particulier au niveau
opérationnel, tombent entre les mailles du système.
On observe que les aspects de la résolution 1325 qui portent sur l’autonomisation des
femmes sont relativement négligés par comparaison avec ceux qui concernent la protection des
populations civiles contre la violence et les violations des droits de la personne en situation de
conflit. Or, ces deux aspects sont tout aussi importants. Les femmes ne sont pas seulement les
victimes de la guerre et les bénéficiaires de la paix. On ne pourra pas lutter efficacement contre
la violence faite aux femmes tant que celles-ci ne seront pas considérées comme des membres à
part entière de la société.
Le rapport montre à quel point les conflits armés déplacent et dépossèdent les femmes et
exposent celles-ci à des actes de violence. On y traite en particulier du viol comme arme de
guerre.
La condition des femmes en situation de conflit armé demeure précaire et périlleuse.
L’exemple le plus troublant est celui de la République démocratique du Congo, où, suivant des
estimations de l’ONU, au moins 36 viols par jour ont été commis en 2009.
Les témoins entendus réclament des progrès à plusieurs égards :

Intégration d’une démarche sexospécifique à l’architecture de paix et de
sécurité. Un des moyens d’intégrer une démarche sexospécifique aux opérations
de sécurité consiste à admettre des femmes parmi le personnel militaire et
policier, car leur présence dans ces fonctions, ainsi qu’aux niveaux supérieurs de
la diplomatie et de l’aide au développement, accroît l’efficacité globale des
missions. Il faut aussi par ailleurs du personnel spécialisé pour que tous les
processus en matière de sécurité répondent aux besoins et aux priorités des
femmes. Enfin, il importe d’incorporer une démarche sexospécifique à tous les
programmes d’entrainement du personnel de sécurité.

Mécanismes judiciaires. Dans beaucoup de pays, une culture de l’impunité
persiste à l’égard des crimes de violence sexuelle, tendance qui se reflète dans
certains accords de paix. Les institutions judiciaires nationales ont du mal à faire
leur travail, faute de ressources et de compétences suffisantes. En conséquence,
beaucoup d’agressions ne sont jamais signalées aux autorités et ne font donc
v
jamais l’objet d’une enquête. Il y a donc un écart entre les recours internationaux
et les mécanismes nationaux, les seuls dont peuvent se prévaloir la plupart des
victimes.

Soutien des victimes. Le manque de services médicaux et de counselling et de
mécanismes de réintégration économique et sociale nuit au rétablissement des
femmes.
La résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies : le rôle du
Canada
Le comité examine en détail les réalisations du Canada au chapitre de la résolution 1325 des
Nations Unies, et traite de façon plus générale des questions relatives aux femmes, à la paix et à
la sécurité
Le Canada était un membre non permanent du Conseil de sécurité quand la résolution
1325 a été adoptée en 2000 et a joué un rôle prépondérant à ce chapitre. Le comité a été mis au
courant des activités du Canada depuis lors, en particulier dans le contexte des travaux de la
délégation permanente du Canada aux Nations Unies. Depuis 2000, le Canada est un chef de file,
notamment pour ce qui est de maintenir l’élan international à l’égard de la résolution 1325 grâce
à sa collaboration avec les gouvernements d’États membres qui forment le « groupe des amis sur
les Femmes, la paix et la sécurité » à New York.
Le comité s’est concentré sur les actions et interventions qui mettraient le mieux à profit le
savoir-faire du Canada et lui permettraient de faire avancer la cause des femmes dans les
situations de conflit armé dans le contexte des opérations de maintien, de rétablissement et de
consolidation de la paix.
Au moment où il a tenu ses audiences, le comité a eu du mal à savoir, en interrogeant les
représentants de ministères, si un plan d’action national sur la résolution 1325 était en
préparation et, si oui, quels en étaient le contenu, la portée et l’état d’avancement. Or, la plupart
des témoins ont vivement recommandé que le Canada se dote d’un tel plan, estimant qu’il
permettrait d’établir des mécanismes de reddition de comptes, de sensibiliser les esprits à la
question au niveau national tout en contribuant à la mobilisation et à l’établissement de normes
au niveau international.
vi
Sur la foi des témoignages qu’il a entendus, le comité conclut que le Canada doit se doter
d’une stratégie nationale complète de mise en œuvre de la résolution 1325.
Le comité a accueilli favorablement la publication, le 5 octobre 2010, du Plan d’action du
gouvernement sur les résolutions sur les femmes, la paix et la sécurité du CSNU intitulé Offrir la
paix et la sécurité à tous, lequel présente de nombreux éléments intéressants et répond à un
certain nombre de ses préoccupations. Pour clarifier la position du Canada, le comité
recommande néanmoins une série d’actions concrètes ciblant les problèmes auxquels font face
les femmes en situation de conflit armé.
Les observations du comité sur le Plan d’action du gouvernement du Canada
Le rapport du comité est un complément du Plan d’action du gouvernement. Il présente des
analyses et recommandations du point de vue des parlementaires. Même si l’élaboration de la
stratégie est importante pour que le gouvernement puisse contribuer efficacement à la mise en
œuvre de la résolution 1325 au niveau international, la clé réside dans sa mise en œuvre concrète.
En conséquence, le comité estime important d’adjoindre d’autres éléments au Plan d’action :

Les indicateurs ont leur importance, mais ils ne suffisent pas. Il importe d’associer
des cibles particulières à chaque indicateur, assorties d’échéances précises.

Il faut intégrer aux rapports annuels à venir du gouvernement une analyse
détaillée des aspects plus complexes et des éléments qualitatifs de la condition des
femmes durant un conflit armé.

Des ressources budgétaires pluriannuelles doivent être affectées expressément à la
mise en œuvre du Plan d’action.
Les efforts déployés doivent s’articuler autour d’un cadre ciblé d’activités où le Canada peut
avoir un réel apport tout en remédiant aux lacunes mentionnées précédemment au niveau de la
mise en œuvre. Le comité estime que le Canada devrait se concentrer sur les éléments cidessous.

Donner aux femmes le pouvoir de prendre des décisions dans les dossiers qui
concernent la paix et la sécurité
vii
Les femmes qui agissent comme délégués, négociateurs et médiateurs pour l’établissement
de la paix et les organisations de la société civile actives dans ce domaine ont besoin de
financement dédié et d’autres formes d’aide pour participer aux processus de résolution de
conflits, ainsi que pour acquérir des compétences et se perfectionner en la matière. Le Canada
doit accorder la priorité aux considérations sexospécifiques chaque fois qu’il participe à des
négociations de paix, à des activités de médiation et à des opérations visant à tenir des élections,
à fixer des priorités et à bâtir des institutions une fois que les conflits sont résolus.
Certains des domaines particuliers où le Canada doit intervenir, qui sont ressortis durant les
audiences, figurent dans le Plan d’action du gouvernement. On y mentionne notamment la
nécessité d’appuyer la recherche sur l’expérience des femmes dans les conflits et par la suite, de
dresser une liste de personnes possédant une expertise en matière de spécificité des sexes pour
les négociations de paix et le renforcement des institutions après les conflits, d’augmenter le
nombre de Canadiennes dont la candidature est proposée pour des postes supérieurs aux Nations
Unies et de veiller à intégrer une démarche sexospécifique aux mesures de soutien des réformes
et programmes dans le secteur de la sécurité.

Ériger un cadre pour la paix et la sécurité qui tient compte de la spécificité
des sexes
Le comité s’est penché en particulier sur la question de la formation offerte au personnel du
ministère de la Défense nationale (MDN), des Forces canadiennes (FC) et de la Gendarmerie
royale du Canada (GRC). Le comité s’est rendu compte que l’on ne traite pas spécifiquement et
en profondeur des résolutions de l’ONU durant la formation et le perfectionnement du personnel
du MDN, des FC et de la GRC.
Le comité estime qu’une formation générale sur les questions d’éthique et de déontologie ne
suffit pas. Les questions concernant les femmes dans le contexte de la paix et de la sécurité
doivent faire partie intégrante de la formation pré-déploiement et de la formation sur le terrain
dispensée au personnel du MDN, des FC et de la GRC. Le même modèle devrait être appliqué à
la formation dispensée aux forces militaires et aux forces policières étrangères. En outre, la
formation doit aborder la question plus vaste de la participation des femmes au règlement des
conflits et à la réintégration d’après-conflit, sujet qui déborde la simple protection des personnes
civiles.
viii
Le comité recommande que l’on augmente sensiblement d’ici 2015 le nombre de femmes
parmi les personnels canadiens de police militaire et de police civile envoyés en mission sur le
terrain, particulièrement dans les postes de direction. Il presse notamment la GRC d’envisager
sérieusement le déploiement d’une unité policière constituée en majorité ou exclusivement de
femmes dans le cadre d’une mission de paix de l’ONU. Le Canada devrait par ailleurs accorder
une aide financière aux autres pays pouvant le faire pour leur permettre de déployer de telles
unités.

Renforcer les institutions judiciaires et l’accès aux recours
Le comité s’est concentré sur la manière dont le Canada pourrait soutenir encore davantage
la Cour pénale internationale et contribuer à combler l’écart entre celle-ci et les institutions
judiciaires nationales dans les pays aux prises avec un conflit ou qui sont en reconstruction après
un conflit. Il conviendrait en particulier de soutenir les enquêtes et poursuites sur les crimes de
violence sexuelle. Par ailleurs, tous les efforts du Canada en matière de réforme et d’amélioration
des systèmes judiciaires doivent comporter un élément d’intégration des considérations
sexospécifiques.
Enfin, le comité s’est penché sur les mesures particulières que le Canada pourrait prendre à
l’ONU. Il voit d’un bon œil le regroupement récent des organes de l’ONU chargés de la
protection de la femme par la création d’ONU Femmes, entité qui sera opérationnelle en janvier
2011. Il est aussi encouragé par la nomination, plus tôt cette année, de la première représentante
spéciale du Secrétaire général sur la violence sexuelle dans les conflits. Le comité continue
cependant de penser qu’il vaudrait mieux que l’on confie expressément à un seul organe des
Nations Unies la mission de voir à la mise en œuvre intégrale de tous les éléments de la
résolution, à l’intérieur de l’Organisation des Nations Unies et dans les États membres de l’ONU.
Le comité recommande que cette responsabilité soit confiée à la Représentante spéciale du
Secrétaire général pour la violence sexuelle dans les conflits armés. Cette mission élargie doit
englober l’ensemble des questions qui concernent les femmes dans le contexte de la paix et de la
sécurité.
Dans l’ensemble, le comité cherche à amplifier l’apport du Canada en l’amenant à se
concentrer sur les questions au sujet desquelles il possède compétences et expérience. Il entrevoit
ix
pour le Canada un rôle de champion international dans la mise en œuvre du programme des
Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité grâce à ses politiques relatives aux affaires
étrangères, à la défense, à la justice et au développement.
Contrôle
Parmi les principales préoccupations des témoins, il importe de mentionner la nécessité pour
le gouvernement de charger un organe donné de la mise en œuvre des résolutions du Conseil de
sécurité des Nations Unies. À cet égard, le Plan d’action confie cette responsabilité au Groupe de
travail sur la stabilisation et la reconstruction du ministère des Affaires étrangères. Le comité y
voit une décision utile. Reste à savoir dans quelle mesure cette initiative donnera les résultats
escomptés. Le comité entend bien suivre de près les activités du Groupe de travail pour veiller à
ce que cette approche pangouvernementale fonctionne comme elle le devrait.
Au demeurant, il importera de faire, à terme, le bilan de l’efficacité des politiques et
programmes prévus dans le Plan d’action. Le comité a donc l’intention, dans le contexte de ses
attributions en matière de contrôle parlementaire, de surveiller la mise en œuvre du Plan d’action
pour s’assurer que les promesses du gouvernement se concrétisent.
Le comité conclut son analyse en soulignant le fait que la situation des femmes et des filles
durant les conflits et après a des répercussions non seulement sur le sort de celles-ci, mais aussi
sur les intérêts de politique étrangère du Canada et des États aux vues similaires aux siennes,
ainsi que sur l’efficacité de l’ONU. Il est bien conscient de la complexité et de la difficulté que
présente la condition des femmes durant les conflits armés. Mais il est convaincu que le Canada
est bien placé pour se faire le champion de la mise en œuvre intégrale et rapide de la résolution
1325, aux Nations Unies et auprès des États membres de l’organisation.
x
LES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ
Le Plan d’action national
1. Le gouvernement du Canada devrait affermir son Plan d’action pour la mise en
œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU) sur les
femmes, la paix et la sécurité de la manière suivante :

en définissant les objectifs à atteindre pour chacune des mesures prévues
dans le Plan;

en assortissant les indicateurs d’échéances pour chacun de ces objectifs.
2. Le gouvernement du Canada devrait affecter des ressources budgétaires
pluriannuelles bien définies à la mise en œuvre du Plan d’action. Le niveau des
ressources affectées doit tenir compte des activités et objectifs décrits dans le
Plan d’action.
3. Le gouvernement du Canada devrait déposer les rapports annuels sur le Plan
d’action aux deux chambres du Parlement. Tous les ans, un comité
parlementaire devrait examiner les progrès accomplis ainsi que Plan d’action
proprement dit, tâche qui devrait être confiée à tour de rôle aux divers comités
chargés des questions relatives aux affaires étrangères et au développement
international, aux droits de la personne, à la justice, à l’égalité des sexes, à la
défense nationale et à la sécurité publique.
Permettre aux femmes de participer aux décisions en matière de paix et de
sécurité
À Ottawa, le gouvernement du Canada devrait :
4. réserver des fonds qui seront expressément affectés à la participation des
femmes aux processus de paix, notamment au soutien des femmes déléguées, des
femmes responsables de la négociation, des femmes responsables de la
médiation, et aux équipes de négociation régionales, afin de développer une
expertise sur les spécificités des sexes;
5. entreprendre des projets ciblant expressément la formation, l'éducation et le
renforcement des capacités des femmes et des organismes de femmes de la
société civile dans des situations de conflit armé;
xi
6. accroître davantage l'aide globale de l'Agence canadienne de développement
international (ACDI) aux programmes d'éducation destinés aux femmes et aux
filles afin de renforcer leur position dans des situations de conflit et de fragilité
d'un État;
7. mobiliser et parrainer des femmes et groupes de femmes dans les pays touchés
par des conflits afin de leur permettre de participer à des colloques et à des
ateliers de formation offerts par des organismes non gouvernementaux et de
recherche;
8. former les ministres et les parlementaires, ainsi que le personnel du
gouvernement du Canada travaillant au MAECI, à l’ACDI, au MDN, dans les
FC, au ministère de la Sécurité publique et au Bureau du Conseil privé sur
l’analyse comparative entre les sexes;
9. élaborer une stratégie qui prend en compte la spécificité des sexes chaque fois
que le Canada participe à des missions de négociation de paix et à des efforts de
médiation ou qu'il joue un rôle connexe dans des zones de conflit et d'aprèsconflit;
10. définir des mesures concrètes pour accorder la priorité à l'inclusion automatique
des femmes chaque fois que le Canada participe à ces initiatives (voir la
recommandation 9);
11. cibler le soutien électoral d’après-conflit fourni par le MAECI, l’ACDI et
Élections Canada pour la participation des femmes aux processus électoraux et
en tant que candidates ou électrices;
12. plaider en faveur d’approches novatrices visant la participation des femmes aux
processus de paix, y compris des approches et des colloques sur la distinction
hommes-femmes après les conflits, et tout autre mécanisme favorisant la
participation des femmes et de la société civile au niveau local.
Aux Nations Unies, le gouvernement devrait :
13. militer en faveur de la création et du financement d’un fonds d’affectation
spéciale des Nations Unies dont la surveillance serait assurée par la nouvelle
entité découlant du regroupement des organismes de promotion de la femme de
l’ONU (ONU Femmes) et qui viserait à aider les femmes à participer activement
à toutes les étapes du règlement de conflits;
14. préconiser le développement des capacités en matière de consultation sur les
différences entre les sexes au sein de toutes les unités de soutien à la médiation de
l’ONU et de leurs équipes d’appui, et affecter des fonds à cet égard;
xii
15. proposer que le Conseil de sécurité de l’ONU élabore une approche systématique
pour rencontrer les organisations de femmes lorsqu’il fait des visites sur le
terrain.
Création d’un cadre de paix et de sécurité sexospécifique
16. Le gouvernement du Canada devrait veiller à ce que la formation et l’éducation
offertes par le ministère de la Défense nationale et les Forces canadiennes ainsi
que la Gendarmerie royale du Canada à leur personnel débordent le cadre de la
protection des personnes civiles et traitent des questions de plus grande portée
qui concernent la participation des femmes à tous les processus de règlement des
conflits et à la réintégration d’après-conflit.
17. Les FC devraient envisager de se doter d’un nombre suffisant de conseillers bien
au fait des questions de sexospécificité qui se posent durant les conflits et après,
lesquels pourraient être intégrés aux unités des FC dans les déploiements
importants.
18. Les FC et la GRC devraient établir des objectifs clairs visant à porter à 20 %
d’ici 2015 le nombre de femmes dans les contingents des missions à l’étranger.
19. Les FC et la GRC devraient toutes deux élaborer des stratégies assorties d’un
échéancier pour accroître le nombre de femmes nommées à des postes de
direction de haut niveau dans le cadre du déploiement de missions de sécurité à
l’étranger, et pour les maintenir à ces niveaux.
20. La GRC devrait envisager la formation d’une unité de police militaire composée
en totalité ou en majorité de femmes et son déploiement dans le cadre d’une
mission de paix des Nations Unies. Le gouvernement du Canada devrait par
ailleurs accorder une aide financière pour permettre à d’autres pays pouvant
faire partie d’une police civile internationale de déployer de telles unités.
21. Dans le but d’établir des pratiques exemplaires en matière de formation tenant
compte des différences entre les sexes, le MDN et le ministère des Affaires
étrangères et du Commerce international (MAECI) devraient entrer
systématiquement en liaison avec les organisations en place qui ont élaboré des
modules et des programmes de formation se rattachant au dossier des femmes,
de la paix et de la sécurité, notamment le Centre Pearson pour le maintien de la
paix et l’Institute for Inclusive Security des États-Unis.
xiii
Renforcement des institutions judiciaires et de l’accès aux recours
22. Le gouvernement du Canada devrait refuser d’apporter toute forme de soutien à
la négociation ou à la médiation de cessez-le-feu, d’accords de paix ou de
règlements après un conflit qui comportent des amnisties pour les violations des
droits de la personne et/ou les actes de violence sexuelle commis pendant les
hostilités.
23. Le gouvernement du Canada devrait fournir, par l’entremise du MAECI, du
ministère de la Justice, de Sécurité publique Canada et de l’ACDI une aide
complète et soutenue visant tout particulièrement la consolidation, la
professionnalisation et le renforcement des capacités des systèmes juridiques
nationaux dans les pays en situation de conflit et d’après-conflit, et veiller à ce
que les femmes et les filles aient accès à la justice.
24. Le gouvernement du Canada devrait militer sur la scène internationale pour
l’établissement, au sein du bureau du procureur de la Cour pénale
internationale, d’un poste de conseiller permanent de haut niveau en matière de
crimes à caractère sexiste, et prévoir des fonds réservés à la création de ce
nouveau poste.
Changements aux Nations Unies
Aux Nations Unies, le gouvernement du Canada devrait :
25. Intervenir en vue de l’élargissement du mandat de la représentante spéciale du
Secrétaire général de l’ONU sur la violence sexuelle de manière qu’il comprenne
de façon explicite les questions générales liées au dossier des femmes, de la paix
et de la sécurité.
26. Fournir un financement de base à ONU Femmes sous forme de contribution
volontaire.
xiv
CHAPITRE I : INTRODUCTION
Aperçu
Résolution 1325 : Les femmes et les conflits armés
Au cours des dernières décennies, le monde a été témoin de guerres civiles brutales, de la
déstabilisation politique et de bouleversements dans une foule de pays. Ces conflits et actes de
violence ne datent pas d’hier, mais la communauté internationale n’a commencé que récemment
à se pencher sur les problèmes inhérents aux conflits armés.
De tout temps, les efforts nationaux et internationaux déployés pour résoudre les conflits
armés ont très peu tenu compte des perspectives et des expériences des femmes et des filles.
Cette tendance persiste, et ce, même si les femmes et les enfants souffrent habituellement de
manière disproportionnée des conflits armés et sont souvent ciblés délibérément par les
belligérants. En effet, la violence sexualisée à l’endroit des femmes et des filles et les violations
systématiques de leurs droits fondamentaux, des actes terribles, constituent trop souvent des
caractéristiques communes des guerres modernes.
Les femmes sont souvent tenues à part des mécanismes décisionnels visant à résoudre les
conflits. Des études ont montré que même si les femmes peuvent faire bénéficier de leurs points
de vue uniques et précieux les pourparlers de paix et les étapes de la reconstruction, elles ne sont
habituellement pas conviées aux discussions, si elles n’en sont pas carrément exclues.
Toutefois, depuis la fin des années 1990, la communauté internationale prend de plus en plus
conscience de la nécessité de s’attarder spécifiquement aux priorités et aux rôles des femmes
pendant les conflits et par la suite, au moment de la consolidation de la paix. L’adoption à
l’unanimité de la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), en octobre
2000, est une étape clé des efforts visant à modifier la réaction de la communauté internationale
face à ces aspects des conflits armés.
La résolution 1325 est la première des mesures adoptées par le Conseil de sécurité portant
explicitement sur les répercussions des conflits armés sur les femmes. Elle délimite clairement la
démarche du Conseil de sécurité sur ces aspects de son programme en établissant le lien direct
1
entre la mesure dans laquelle les femmes peuvent participer activement et de manière égalitaire,
en tant que décideuses, aux interventions sociétales dans un conflit armé, à l’établissement d’une
paix durable et à la réconciliation1.
La résolution 1325 a instauré une série de normes internationales sur les femmes et les filles
en situation de conflit armé s’appliquant aux États membres de l’ONU, aux belligérants, au
système des Nations Unies et à ses forces de maintien de la paix, ainsi qu’à tous les autres
intervenants. Elle exige que les femmes participent à la prise des décisions sur les questions de
paix et de sécurité, et qu’une démarche sexospécifique fasse partie intégrante de tous les
processus des Nations Unies et des États membres en matière de prévention et de gestion des
conflits, de maintien et de consolidation de la paix, et de désarmement. De plus, elle exige de ces
mêmes parties qu’elles prennent des mesures pour faire respecter toutes les obligations en
matière de droit international sur les conflits armés, condamnant toutes formes de violation des
droits fondamentaux et d’atteinte à la sécurité des femmes et des filles. Dans son rapport de 2004
au Conseil de sécurité, le Secrétaire général de l’ONU a exposé, de la meilleure façon qui soit,
l’intention originale de la résolution 1325 : « La résolution 1325 (2000) représente pour les
femmes du monde entier la promesse que leurs droits seront protégés et que les obstacles qui les
empêchent de participer pleinement et sur un pied d’égalité avec les hommes au maintien et à la
promotion d’une paix durable seront éliminés2 .»
La résolution 1325 : un processus en cours
Développements internationaux récents
Depuis deux ans, d’importants progrès ont été accomplis dans le dossier des femmes, de la
paix et de la sécurité. En 2008, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté la
résolution 1820, dont l’unique objectif est d’accroître les efforts visant à protéger les femmes et
1
Durant la période qui a précédé l’adoption de la résolution 1325, le président du Conseil de sécurité, à l’occasion
de la Journée internationale de la femme, en mars 2000, avait établi ce lien en déclarant ceci au nom du Conseil :
« L’égalité d’accès et la pleine participation des femmes aux structures du pouvoir et leur entière intégration à tous
les efforts de prévention et de résolution des conflits sont essentiels au maintien et à la promotion de la paix et de
la sécurité. » [traduction] Voir : Peace Inextricably Linked with Equality Between Women and Men Says Security
Council in International Women’s Day Statement, communiqué de presse, SC/6816, 8 mars 2000,
http://www.un.org/News/Press/docs/2000/20000308.sc6816.doc.html.
2
Conseil de sécurité des Nations Unies, Les femmes, la paix et la sécurité - Rapport du Secrétaire général,
S/2004/814, distribué le 13 octobre 2004.
2
les filles dans les situations de conflit et de poursuivre les auteurs de tels crimes. Elle se
concentre sur les violences sexuelles perpétrées durant et après les conflits armés, témoignant de
la volonté du Conseil de sécurité de déclarer sans équivoque qu’il faut mettre fin à l’impunité
pour de tels crimes. La résolution 1820 pose les jalons de la démarche internationale visant à
éradiquer le fléau que constituent le viol et l’exploitation sexuelle, des caractéristiques
communes à trop de conflits armés.
Il y a tout juste un an, en 2009, le Conseil a adopté deux nouvelles résolutions –1888 et 1889
– qui exposent en détail les principes des résolutions 1325 et 1820 et formulent des engagements
plus fermes à cet égard. La résolution 1889 ajoute l’élément essentiel de l’expansion de la
participation des femmes à l’établissement de la paix et à la vie publique après les conflits. Les
Nations Unies ont par ailleurs résolu de créer de nouveaux mécanismes institutionnels pour faire
progresser l’ensemble du dossier et suivre sa mise en œuvre.
Situation actuelle
Malgré ces quelques avancées, les événements survenus en Guinée à la fin de
septembre 2009 illustrent que les progrès vers la mise en œuvre à l’échelle mondiale de la
résolution 1325 sont insuffisants. Des femmes qui participaient à des manifestations pacifiques
contre l’instauration d’un régime militaire avaient en effet été attaquées par les forces de sécurité
du régime, et des cas de viol avaient été signalés3.
De même, malgré la conclusion d’un accord de paix national et l’élection démocratique d’un
nouveau gouvernement dans la République démocratique du Congo en 2006, la vie quotidienne
des femmes dans les provinces de l’est de ce pays demeure périlleuse, étant la cible des brutalités
commises par les différentes factions armées en activité4. En 2010, des rapports troublants ont
révélé qu’au moins 300 femmes et filles avaient été violées par des membres de ces groupes
3
Neil MacFarquhar, « UN Panel Calls for Court in Guinea Massacre », The New York Times, 21 décembre 2009,
http://www.nytimes.com/2009/12/22/world/africa/22guinea.html?ref=guinea. Voir aussi Adam Nossiter, « Troops
in Guinea Said to Fire on Pro-Democracy Protestors », The New York Times, 28 septembre 2009,
http://www.nytimes.com/2009/09/29/world/africa/29guinea.html.
4
Le comité a reçu le mémoire de l’Africa Canada Accountability Coalition intitulé : Le pire endroit au monde pour
être une femme – Le rôle du Canada dans la lutte contre le viol en République démocratique du Congo – Énoncé de
politique et rapport de discussion, septembre 2009. Pour plus de renseignements sur la violence sexuelle dans le
conflit en République démocratique du Congo, voir aussi Harvard Humanitarian Initiative (avec l’appui d’Oxfam
Amérique), Now, the World is Without Me: An Investigation of Sexual Violence in Eastern Democratic Republic of
Congo, avril 2010, http://hhi.harvard.edu/images/resources/reports/hhi-oxfam%20drc%20gbv%20report.pdf.
3
entre la fin de juillet et le début d’août dans des villages situés dans l’Est du Congo, dont l’un à
proximité d’une base des Casques bleus5. Toutes ces situations se produisent dans un pays qui
s’évertue à établir des institutions efficaces, dont celles essentielles à la justice, à la santé et à la
sécurité.
On ne sait pas si les tentatives de réconciliation politique et d’instauration de la paix, dans
des pays allant de l’Afghanistan au Soudan, incluent des femmes dans des rôles de décideurs
d’influence. Même aux Nations Unies, architecte institutionnel et berceau de la résolution 1325,
très peu de femmes sont présentes aux instances supérieures des différents bureaux et
organismes, et elles sont encore moins nombreuses à occuper les fonctions de représentant
spécial ou d’envoyé du Secrétaire général. L’intégration de la dimension des genres reste à faire
à l’ONU, qui doit par ailleurs composer avec ses propres problèmes en ce qui a trait à la conduite
de certains de ses employés militaires et civils sur le terrain6.
Alors qu’on marquait le 10e anniversaire de la résolution 1325, en octobre de cette année, il
apparaît évident qu’il reste beaucoup à faire. Des progrès ont été accomplis à l’ONU et dans les
États membres, mais l’atteinte des objectifs de la résolution 1325 et des résolutions subséquentes
est encore loin. C’est ce qu’a affirmé le représentant permanent adjoint du Canada auprès des
Nations Unies, Henri-Paul Normandin, dans son allocution au Conseil de la sécurité, en octobre
dernier :
La mise en œuvre de la résolution 1325 se poursuit, tant au niveau
national qu’à celui de l’ONU. Nous soulignerons l’an prochain le 10e
anniversaire de cette résolution, et le temps est venu de procéder à un
5
« UN peacekeepers ‘failed’ DR congo rape victims », BBC News, 7 septembre 2010,
http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-11224656.
6
Pour plus d’information à ce sujet, voir : Service de la déontologie et de la discipline des Nations Unies, Police:
Sexual Exploitation and Abuse Policy, http://cdu.unlb.org/Policy/SexualExploitationandAbusePolicy.aspx (consulté
le 2 septembre 2010). Selon le site Web : « Les Nations Unies ont adopté une série de politiques sur l’exploitation
et l’abus sexuels à la suite d’allégations selon lesquelles du personnel de missions humanitaires et de maintien de
la paix auraient commis de tels actes dans des régions incluant les Balkans, le Cambodge et le Timor-Leste dans les
années 1990, en Afrique occidentale en 2002 et en République démocratique du Congo en 2004. » [traduction]
Pour obtenir des renseignements sur les réformes entreprises par l’ONU, voir
http://cdu.unlb.org/Policy/ReformstoEliminateSexualExploitationandAbuse.aspx.
4
rigoureux examen des progrès que nous avons accomplis, ainsi que des
lacunes à corriger7.
À la lumière des récents événements survenus dans les zones de conflit et d’après-conflit, il
ne fait aucun doute que les mesures prises au niveau opérationnel sont inadéquates. Il y a par
ailleurs des lacunes et place à amélioration en ce qui a trait aux structures institutionnelles en
place, dans les pays et à l’échelle internationale, pour permettre aux gouvernements de donner
suite à l’esprit et aux mesures spécifiques de la résolution 1325 et des résolutions connexes. Ces
aspects seront abordés en détail dans les prochains chapitres.
But de l’étude
Compte tenu de l’ampleur des progrès à réaliser dans l’atteinte des objectifs des Nations
Unies sur les femmes, la paix et la sécurité, des effets dévastateurs des conflits armés sur les
femmes et les filles, et des conséquences de leur exclusion des initiatives de consolidation de la
paix, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a décidé d’étudier la
résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies. Cette décision a été motivée, entre
autres, par le fait que le Canada ne disposait pas, à ce moment-là, d’un plan d’action national sur
la résolution 1325. Durant son étude, le comité s’est attardé particulièrement à la mise en œuvre
de la résolution, jusqu’ici, par les Nations Unies et le Canada.
Globalement, il est ressorti des audiences du comité sur la résolution 1325 que des progrès
ont été accomplis, depuis 2000, tant au pays qu’à l’étranger. Le Canada a reconnu le besoin de
tenir compte des perspectives et des priorités, souvent mises de côté, des femmes et des filles en
situation de conflits armés lorsqu’il a participé directement à l’adoption de la résolution 1325 en
qualité de membre non permanent du Conseil de sécurité en 2000. Depuis, il s’est affairé à
hausser ces normes en appuyant les résolutions 1820, 1888 et 1889, faisant progresser
d’importantes initiatives dans le cadre de ses politiques de diplomatie, de développement et de
défense.
7
Déclaration de l’ambassadeur Henri-Paul Normandin, représentant permanent adjoint du Canada auprès des
Nations Unies, au débat public du Conseil de sécurité sur les femmes, la paix et la sécurité, New York,
5 octobre 2009.
5
Toutefois, le comité s’est fait dire à maintes reprises que des efforts plus soutenus et
concrets doivent être déployés par les Nations Unies et les gouvernements au niveau politique et
sur le plan des ressources financières, humaines et spécialisées qui sont consacrées à des
programmes.
Le comité s’est réuni de septembre 2009 à avril 2010 et reçu les témoignages d’une variété
de témoins, dont des représentants du gouvernement du Canada, des Nations Unies et
d’organismes de la société civile, ainsi que des experts politiques. L’examen s’est concentré sur
la résolution 1325, mais le comité s’est aussi attardé à d’autres résolutions connexes adoptées par
le Conseil de sécurité à l’égard des femmes, de la paix et de la sécurité au cours de la dernière
décennie, à savoir les résolutions 1820, 1888 et 1889.
À l’échelle nationale, le comité espérait que son étude inciterait le ministère des Affaires
étrangères et du Commerce international à créer, puis mettre en œuvre un plan d’action national
sur les résolutions de l’ONU. Au niveau international, le comité voulait faire progresser les droits
des femmes dans le monde, ce qu’il considère comme un élément clé de son mandat8. Le comité
est aussi d’avis que l’avancement des droits des femmes aura, en soi, un impact plus large : le
renforcement de la paix et de la sécurité dans le monde.
Rapport du comité : point de mire sur la mise en œuvre
Comme c’est le cas de nombreuses résolutions des Nations Unies, ce n’est pas la
formulation de nouvelles promesses qui pose problème, mais plutôt la mise en œuvre des
engagements pris par les États membres. Le comité croit que le 10e anniversaire imminent de la
résolution 1325 est un moment propice pour accélérer l’atteinte des objectifs. Une intervention
plus convaincue est nécessaire pour que des changements concrets et durables soient instaurés
dans les pays en conflit, au sein des Nations Unies et dans les politiques nationales de tous les
États membres.
8
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a pour mandat de suivre l’évolution des questions
relatives aux droits de la personne et d’étudier les mécanismes mis en place par le gouvernement du Canada pour
s’acquitter de ses obligations nationales et internationales en la matière. Voir :
http://www.parl.gc.ca/common/Committee_SenOrders.asp?Language=F&Parl=40&Ses=3&comm_id=77.
6
Depuis la conclusion des audiences du comité, en avril 2010, le gouvernement du Canada a
publié son Plan d’action pour la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des
Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité, intitulé Offrir la paix et la sécurité à tous. Le
comité est encouragé par cette mesure et accueille le plan et ses nombreux éléments positifs
(dont il sera question dans le dernier chapitre du rapport). Plusieurs des problèmes et
préoccupations clés soulevés par les témoins au moment des audiences du comité ont été abordés
dans le plan. Le comité espère que ce dernier permettra au Canada de passer à la prochaine étape
et de mettre en œuvre des résolutions des Nations Unies.
Le comité ne considère pas son rapport comme un explicatif du Plan d’action du
gouvernement, mais plutôt comme un complément, car il formule les points de vue, analyses et
recommandations des parlementaires. Le rapport ne se concentre pas exclusivement sur les outils
– un plan d’action – dont le Canada doit se doter pour s’attaquer aux enjeux des résolutions des
Nations Unies sur les femmes et les conflits armés. Il présente plutôt une analyse globale de tous
les objectifs et résultats qu’un tel outil devrait permettre d’atteindre et des nombreuses difficultés
qui peuvent se poser chemin faisant. Au final, l’élaboration d’une stratégie s’avère une
composante très importante des efforts déployés par le gouvernement pour contribuer à l’atteinte,
à l’échelle internationale, des différents objectifs de la résolution 1325, mais cela ne suffit pas.
Concrètement, la mise en œuvre de la stratégie doit inclure de solides mécanismes de suivi et de
reddition de comptes, et formuler un engagement sociétal. Voilà ce qui constitue l’essence même
du présent rapport.
Structure du rapport
Le présent rapport traite des principaux enjeux soulevés lors des audiences du comité, qui se
sont concentrées principalement sur les résolutions 1325 et 1820 du Conseil de sécurité des
Nations Unies. Il reprend les grands thèmes abordés par les témoins, ainsi que les sujets soulevés
par les experts pour aider le comité à mieux comprendre les lacunes de la mise en œuvre et à
formuler des recommandations s’appliquant à la politique du Canada. Le présent rapport
s’inspire de certains travaux de recherche poussés mis à la disposition du comité par des
organismes de la société civile, des groupes de réflexion ainsi que les Nations Unies.
7
Le chapitre 2 traite du rôle des femmes en tant que décideurs et de leur participation aux
processus de résolution de conflits et de consolidation de la paix après les conflits. Le chapitre 3
se penche sur la nécessité de mettre un terme à la violence sexualisée perpétrée contre les
femmes et les filles pendant et après un conflit armé, de faire enquête sur les cas de violence
sexuelle et de poursuivre les auteurs de ces actes. Le dernier chapitre réunit les observations du
comité et ses recommandations sur la façon dont le Canada peut le mieux contribuer à la mise en
œuvre mondiale de la résolution 1325.
8
CHAPITRE II : L’APPORT DES FEMMES AUX
QUESTIONS DE PAIX ET DE SÉCURITÉ – LES
FEMMES COMME AGENTES DE RÉSOLUTION
DES CONFLITS ET DE CONSOLIDATION DE LA
PAIX
Ce que disent les résolutions 1325 et 1889
Pierre d’assise des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) sur les
femmes, la paix et la sécurité, la résolution 1325 englobe tous les éléments essentiels : démarche
sexospécifique, participation, prévention, protection, poursuite et consolidation de la paix. Les
résolutions qui ont été adoptées par la suite par le Conseil (1820, 1888 et 1889) approfondissent
chacun de ces thèmes sous certains angles. Le présent chapitre s’attarde aux éléments de la
résolution 1325 qui traitent du rôle des femmes dans la résolution des conflits et les processus
décisionnels après un conflit. Il s’intéresse également à l’importance d’intégrer une démarche
sexospécifique dans toutes les interventions de paix et de sécurité. La résolution 1325 portant
spécifiquement sur la consolidation de la paix, une section du chapitre y est consacrée.
Résolution 1325
Le point de mire de la résolution 13259 est formulé dans le préambule. Il réaffirme « le rôle
important que les femmes jouent dans la prévention et le règlement des conflits et dans la
consolidation de la paix, et [souligne] qu’il importe qu’elles participent sur un pied d’égalité à
tous les efforts visant à maintenir et à promouvoir la paix et la sécurité et qu’elles y soient
pleinement associées, et qu’il convient de les faire participer davantage aux décisions prises en
vue de la prévention et du règlement des différends ». La résolution souligne que les femmes
doivent prendre part à toutes les discussions sur la résolution du conflit et sur le plan d’action qui
sera mis en branle dans la société au terme des hostilités.
La résolution 1325 aborde les autres éléments clés pertinents sur le rôle des femmes en tant
que décideurs en ce qui a trait à la paix et à la sécurité. La résolution :
9
CNSU, S/RES/1325 (2000).
9

demande instamment aux États membres et au Secrétaire général des Nations
Unies de faire en sorte que les femmes soient davantage représentées à tous les
niveaux de prise de décision dans les institutions et mécanismes nationaux,
régionaux et internationaux pour le règlement des différends;

demande instamment au Secrétaire général de nommer plus de femmes parmi les
représentants et envoyés spéciaux;

demande aux États membres de communiquer au Secrétaire général le nom de
candidates pour ces postes;

demande instamment au Secrétaire général de chercher à accroître le rôle et la
contribution des femmes dans les opérations des Nations Unies sur le terrain, en
particulier en qualité d’observateurs militaires, de membres de la police civile, de
spécialistes des droits de l’homme et de membres d’opérations humanitaires;

prie instamment le Secrétaire général de veiller à ce que les opérations sur le
terrain comprennent, le cas échéant, une composante femmes;

prie le Secrétaire général de communiquer aux États membres des éléments de
formation sur l’importance de la participation des femmes à toutes les mesures de
maintien de la paix et de consolidation de la paix et invite les États membres à
incorporer ces éléments dans les programmes nationaux de formation;

demande à tous les intéressés, lors de la négociation et de la mise en œuvre
d’accords de paix, d’adopter une démarche soucieuse d’équité entre les sexes :
o de tenir compte des besoins particuliers des femmes et des filles lors du
rapatriement et de la réinstallation et en vue du relèvement, de la
réinsertion et de la reconstruction après les conflits;
o d’adopter des mesures venant appuyer les initiatives de paix prises par des
groupes locaux de femmes et les processus locaux de règlement des
différends, et faisant participer les femmes à tous les mécanismes de mise
en œuvre des accords de paix;
o d’adopter des mesures garantissant le respect et la reconnaissance positive
des droits fondamentaux, de la sécurité et de l’autonomisation des femmes
et des filles.

10
demande à toutes les parties de tenir compte des besoins particuliers des femmes
et des filles, y compris lors de la construction des camps et installations de
réfugiés;

déclare que le Conseil de sécurité est disposé à veiller à ce que ses missions
tiennent compte de considérations de parité entre les sexes ainsi que des droits des
femmes, grâce notamment à des consultations avec des groupements locaux et
internationaux de femmes.
Résolution 1889
La résolution 188910 a été adoptée par le Conseil de sécurité des Nations Unies le
5 octobre 2009. Fondée sur la résolution 1325, elle réitère la nécessité de veiller à ce que les
femmes participent pleinement à toutes les étapes de la résolution d’un conflit, mais traite
particulièrement de la consolidation de la paix après un conflit. Elle reconnaît « le rôle [clé] que
les femmes peuvent jouer dans la réparation du tissu social des pays qui sortent d’un conflit ».
Elle reconnaît également que l’inaction des femmes résulte souvent de la violence et de
l’intimidation, de l’inexistence de la primauté du droit, de la discrimination culturelle et de
facteurs socioéconomiques tels que l’impossibilité de s’instruire.
La résolution 1889 décrit les problèmes persistants qui entravent l’exercice d’une influence
par les femmes dans la vie publique après un conflit et dans les programmes de relèvement
économique. Elle exprime une inquiétude particulière à l’égard de la sous-représentation des
femmes dans les processus de médiation officiels. La résolution exhorte les États membres des
Nations Unies à prendre de nouvelles mesures pour renforcer la participation des femmes dans la
planification d’après-conflit et dans l’élaboration et la mise en œuvre de stratégies de
reconstruction.
Le renforcement du pouvoir des femmes doit être pris en compte dans l’évaluation des
besoins, les investissements et les activités de programmes. La résolution fait ressortir le niveau
relativement faible du financement accordé aux priorités propres aux femmes.
L’importance de la participation des femmes
La résolution 1889 du Conseil de sécurité des Nations Unies est sans équivoque : « la
marginalisation des femmes risque de retarder ou d’entraver l’instauration d’une paix durable et
de bonnes conditions de sécurité, ainsi que la réconciliation ». Si les femmes ne sont pas
présentes aux tables de discussion, leurs intérêts, leurs besoins et leurs points de vue seront
10
CNSU, S/RES/1889 (2009).
11
négligés, voire complètement ignorés. Des témoins ont indiqué à maintes reprises au comité qu’il
est peu probable que la parité des sexes et les points de vue des femmes fassent partie intégrante
des accords de paix, des plans de reconstruction et des mécanismes de justice transitionnelle si
elles ne sont pas parties prenantes aux pourparlers. De plus, tous ces processus ont été conçus de
manière à ce que les femmes puissent influer sur leurs résultats. Comme l’a indiqué Kate
McInturff, coordonnatrice du Groupe de travail sur l’égalité entre les sexes et la consolidation de
la paix de Paix durable, un ONG canadien, « lorsque les femmes font partie d'une discussion, les
besoins et les droits des femmes en font partie également11.»
L’expérience vécue par les femmes et les hommes lors des conflits armés diffère à bien des
égards. Habituellement, les femmes jouent différents rôles essentiels dans la structure familiale :
elles procurent des soins, travaillent à la production des aliments et participent au développement
économique et à la vie communautaire. Mais elles peuvent aussi s’enrôler comme combattantes,
ce qui crée certaines vulnérabilités immédiates, mais aussi des défis pour la réintégration future.
Les femmes et les hommes se distinguent également en ce qui a trait à la reconstruction d’une
société. Les décisions relatives à la « résolution des conflits » et aux processus « après-conflit »
comportent des enjeux importants, c’est pourquoi on ne peut passer outre à l’exclusion des
femmes. C’est en effet au terme de ces discussions que seront convenues les ententes de partage
du pouvoir et les réformes constitutionnelles, les dispositions de réintégration et d’établissement
des réfugiés et des personnes déplacées, les priorités des opérations de déminage et de saisie
d’armes, les stratégies de démobilisation et de réintégration des anciens combattants, et les
mécanismes de justice qui devront être adoptés relativement aux violations des droits de la
personne en temps de guerre, entre autres choses. Par conséquent, il est essentiel de veiller à ce
que les femmes participent aux discussions et puissent exercer leur influence.
Donald Steinberg, président adjoint (Politiques) à l’International Crisis Group, a souligné
l’importance de la participation des femmes et de l’intégration d’une démarche sexospécifique
dans les processus de paix, une conclusion qu’il a tirée de sa longue expérience de la politique
étrangère des États-Unis et des questions de paix et de sécurité, notamment en Afrique.
Remettant en cause la convention, M. Steinberg a indiqué qu’un accord de paix qui se définit
11
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session. À moins d’indication contraire, toutes les
déclarations de témoins citées dans le présent rapport sont tirées des témoignages présentés oralement au
comité, selon l’annexe.
12
comme neutre du point de vue des sexes est, par définition, discriminatoire à l’endroit des
femmes. S’inspirant de sa carrière comme ambassadeur des États-Unis en Angola suivant la
signature d’un traité de paix au milieu des années 1990, il a expliqué ce qui suit dans son
mémoire et son témoignage au Congrès des États-Unis pour illustrer son point de vue :
Premièrement, l’entente n’exigeait pas la participation des femmes dans
l’organe de mise en œuvre. En conséquence, 40 hommes et aucune femme se
sont retrouvés à la table des négociations. Ce déséquilibre a contribué à taire
le point de vue des femmes sur des questions telles que la violence sexuelle,
le trafic d’humains, les violations commises par le gouvernement et les forces
de sécurité rebelles, les soins de santé liés à la fonction reproductrice, et
l’éducation des jeunes filles, généralement mises de côté.
L’accord de paix reposait sur 13 amnisties distinctes pour des atrocités
commises durant le conflit. Étant donné la prédominance des violences
sexuelles perpétrées durant le conflit, dont le viol comme arme de guerre,
l’amnistie signifiait que des hommes armés pardonnaient d’autres hommes
armés d’avoir commis des crimes contre les femmes. Les amnisties ont
instauré un sentiment de cynisme dans les efforts de reconstruction des
secteurs de la justice et de la sécurité12.
Les observations de M. Steinberg sous-entendent que cet accord de paix n’a pas été conçu
comme un mécanisme efficace de prévention des conflits, principalement parce qu’il n’était pas
légitime ou pertinent pour tous les acteurs de la société. Selon lui, malgré les efforts déployés par
la suite pour intégrer une démarche sexospécifique aux projets et programmes en Angloa, « à ce
moment, la société civile, en particulier les femmes, en était venue à voir le processus de paix
comme un mécanisme servant les intérêts des parties en conflit ». Il a conclu en mentionnant que
« lorsque le processus a échoué, en 1998, la population a exercé peu de pression sur les
dirigeants pour empêcher la reprise des hostilités, ce qui n’a pas tardé à suivre13. »
Par rapport aux événements survenus en Angola, l’issue des négociations qui ont suivi le
conflit au Burundi, de 2004 à 2006, constitue un contre-exemple, puisque des Burundiennes ont
participé aux processus de paix, à Arusha, en Tanzanie. Kate McInturff a expliqué au comité en
quoi la participation des femmes aux pourparlers avait permis de rendre plus égalitaire le
processus de consolidation de la paix au Burundi. La participation des femmes a permis d’établir
12
Donald Steinberg, Beyond Victimhood: Protection and Participation of Women in the Pursuit of Peace,
er
témoignage devant le comité des relations extérieures du Sénat des États-Unis, Washington, DC, 1 octobre 2009,
http://foreign.senate.gov/testimony/2009/SteinbergTestimony091001p.pdf. [traduction]
13
Ibid.
13
« des quotas à l’accord de paix et à la nouvelle constitution », et, par conséquent, « 30 p. 100 de
tous les parlementaires et 7 des 20 ministres du Burundi sont des femmes14.» David Haeri et
Fernanda Tavares, du Groupe des pratiques optimales de maintien de la paix, aux Nations Unies,
ont cité les pratiques positives adoptées par le Burundi. Mme Tavares a souligné que, « dès le
départ15», des considérations de parité entre les sexes ont été intégrées aux processus de
désarmement, de démobilisation et de réintégration du pays, et on s’est attardé à la violence
sexiste dans la réforme du secteur de la sécurité. Comme Mme McInturff l’a indiqué, « c’est la
différence que ces mesures [de participation des femmes] peuvent faire16.»
La participation des femmes à la prise des décisions n’a pas pour seul but de soulever des
préoccupations qui, autrement, passeraient sous silence. Des études montrent en effet que la
contribution des femmes aux processus de paix s’est souvent démarquée du point de vue
qualitatif. Carolyn McAskie, professionnelle en résidence à l’École supérieure d'affaires
publiques et internationales de l’Université d'Ottawa (et ancienne sous-secrétaire générale de
l’ONU à l’appui de la consolidation de la paix, représentante spéciale du Secrétaire général et
chef des Opérations des Nations Unies au Burundi) a déclaré au comité que durant les
négociations, les femmes se concentrent davantage sur les « problèmes » plutôt que sur la
« dynamique de pouvoir », cherchent à « bâtir des liens avec les factions » et sont « moins
corrompues en ce qui a trait aux questions de consolidation de la paix et […] plus
transparentes17.» De plus, elles tendent à s’affairer activement à mettre en œuvre les ententes
dans les communautés. Pour une femme qui vit dans une zone de conflit ou d’après-conflit, les
enjeux de la réussite du processus de consolidation de la paix – empêcher la reprise du conflit
armé – sont extrêmement élevés. C’est la différence entre la vie et la prospérité, et les difficultés,
la souffrance voire la mort.
Le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM), l’organe des
Nations Unies chargé de faire progresser le dossier des femmes et de l’égalité des sexes dans le
monde, a recensé de nombreux exemples illustrant comment les femmes sont parvenues à
changer la dynamique et la nature des discussions sur la sécurité. En Irlande du Nord, par
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
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Témoignages, 26 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
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Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
15
14
exemple, des femmes ont établi les fondements des pourparlers de paix officiels, après avoir
consacré une « décennie à instaurer la confiance entre protestants et catholiques, jetant les assises
des accords éventuels ». Ces femmes ont fait valoir « le prix personnel de la violence » et
exhorté les différents groupes à se rendre compte des répercussions de la poursuite de la violence
et de l’importance de l’établissement d’une paix durable18.
Elles ont par ailleurs aidé à neutraliser le climat d’agressivité qui régnait dans les
pourparlers, agissant comme facilitateurs et érigeant des « ponts de communication entre les
parties politiques rivaux19.» La participation des femmes dans le processus de négociation est
attribuable au système électoral mis sur pied par les Britanniques pour régir l’admission aux
dialogues de toutes les parties. Plusieurs femmes se sont ainsi regroupées pour former la
Northern Ireland Women’s Coalition, qui faisait suite à une pétition publique et qui était
composée de protestantes et de catholiques. Deux sièges aux Assises de la paix ont été alloués à
la Coalition (sur un total de 110) et nombre de ses questions et propositions ont été retenues dans
le document final20.
Comme on l’a mentionné, l’UNIFEM estime que les femmes peuvent améliorer
l’inclusivité, la transparence et la durabilité des processus de paix. L’Afrique du Sud a mené une
étude de cas éclairante à ce sujet. Dans la période de transition qui a suivi l’abolition du régime
de l’Apartheid dans ce pays, « une coalition de groupes de femmes a prôné et instauré un
processus plus démocratique pour la réforme constitutionnelle et législative21.» Cette démarche
prévoyait entre autres la promotion d’un processus de participation qui s’est traduit par
l’obligation, pour le gouvernement, de consulter la société civile sur les politiques proposées.
D’un point de vue pratique, Carla Koppell, de l’Institute for Inclusive Security (un programme
18
UNIFEM, Securing the Peace: Guiding the International Community towards Women’s Effective Participation
throughout Peace Processes, New York, octobre 2005,
http://unifem.org/attachments/products/Securing_the_Peace.pdf. [traduction]
19
Institute for Inclusive Security, Strategies for Policymakers: Bringing Women into Peace Negotiations,
Washington, DC, octobre 2009,
http://www.huntalternatives.org/download/1825_negotiations_april_2010_final.pdf. [traduction]
20
Institute for Inclusive Security, Strategies for Policymakers: Bringing Women into Peace Negotiations,
Washington, DC, octobre 2009, p. 14-15. Selon les auteurs, « ce processus unique a involontairement permis aux
femmes de siéger à la table des négociations, occasion qu’a saisie des militantes de l’Irlande du Nord. »
[traduction]
21
UNIFEM, Securing the Peace: Guiding the International Community towards Women’s Effective Participation
throughout Peace Processes, New York, octobre 2005.
15
du Hunt Alternatives Fund), a indiqué qu’il était utile de mentionner que « les femmes font état
de types d'information et de points de vue différents » à l’égard de la paix et de la sécurité. Elle a
cité l’exemple de l’Équipe de reconstruction provinciale de Kandahar, en Afghanistan, qui relève
de la responsabilité du Canada, dont les efforts pour atteindre les femmes en vue d’établir des
priorités de développement ont permis de recueillir des « renseignements essentiels en matière de
sécurité et de corruption22.»
L’UNIFEM a aussi mentionné que des groupes de femmes peuvent intervenir dans les
pourparlers officiels par le biais des initiatives qu’elles mènent en parallèle dans la communauté.
Au Libéria, par exemple, des groupes de femmes ont exercé des pressions pour faire avancer
certains éléments essentiels au rétablissement d’un climat de paix. Elles ont « fait campagne en
faveur du désarmement des factions avant qu’elles ne rendent le pouvoir au nouveau
gouvernement de transition en vertu de l’accord de Cotonou […], en plus de lever des fonds pour
acheter, puis détruire des armes23.» Ce ne sont là que quelques-uns des nombreux exemples de
l’apport positif et constructif des femmes en matière de paix.
Il est important de souligner que l’inclusion des femmes dans les processus décisionnels a un
effet multiplicateur sur le renforcement de leur pouvoir. Carla Koppell a dit au comité que le
Rwanda illustrait bien comment des femmes ont pu exercer leur influence pour faire respecter
leurs droits, au lendemain du terrible génocide de 1994 au cours duquel, selon les estimations,
des centaines de milliers de femmes et de filles auraient été violées. Un quota constitutionnel
exige qu’au moins 30 % des sièges au parlement du Rwanda soient confiés à des femmes, mais
dans la pratique, ce ratio a été surpassé : des femmes occupent la majorité des postes de
législateurs de la chambre basse, une première dans le monde. Mme Koppell a expliqué comment
ces femmes ont participé aux processus de consultation locale et de sensibilisation qui ont mené
à l’adoption de la première loi condamnant la violence sexuelle au Rwanda24.
Malheureusement, les cas présentés forment une minorité. Pour citer un exemple récent, un
ONG du Royaume-Uni, Gender Action for Peace and Security, a évalué les progrès accomplis à
l’égard de la résolution 1325 dans cinq pays, dont la République démocratique du Congo (RDC).
22
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Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
UNIFEM, Securing the Peace: Guiding the International Community towards Women’s Effective Participation
throughout Peace Processes, New York, octobre 2005.
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Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
23
16
Se fondant sur les différents accords de paix et de cessez-le-feu conclus dans la RDC au cours
des dernières années, l’ONG a constaté que le taux de participation des femmes jusqu’ici est loin
d’être idéal. En 2009, par exemple, durant les pourparlers de paix à Nairobi entre le
gouvernement de la RDC et un groupe rebelle armé, le CNDP, on a constaté que « les femmes
n’étaient pas présentes à la table des négociations et il n’y avait eu aucune forme de
reconnaissance ou d’excuses à l’égard des victimes [de violences sexuelles et sexistes] dans
l’accord de paix25.»
Le comité a reçu les témoignages émouvants de tous ceux qui ont parlé de la nécessité pour
les gouvernements aux prises avec des conflits armés ou qui viennent d’en sortir de promouvoir
la participation pleine et entière des femmes aux processus de résolution des conflits. Il en va de
même pour l’aide fournie par les gouvernements donateurs et les organismes de l’ONU. Cette
dernière dispose d’un certain pouvoir et d’une responsabilité à cet égard, étant donné qu’elle est
souvent invitée aux discussions de cessez-le-feu et aux conférences de paix, comme médiateur
ou pour assurer d’autres rôles de soutien technique et financier.
De nombreux États membres et organismes des Nations Unies se fondent sur l’UNIFEM
comme source unique et fiable de données statistiques sur ces questions. En ce qui a trait à la
participation des femmes dans les processus décisionnels, l’UNIFEM estime, sur la base d’une
moyenne de 24 processus de paix depuis 1992, que :

des 11 processus de paix pour lesquels on dispose de données, la participation des
femmes aux pourparlers se situait en moyenne à 7,6 %;

seulement 2,4 % des signataires des accords de paix étaient des femmes;

aucune femme n’a été nommée médiatrice en chef aux pourparlers de paix
financés par les Nations Unies; (Des femmes faisaient partie des équipes de
médiateurs dans les pourparlers financés par l’Union africaine ou d’autres
institutions. À titre d’exemple, en 2008, Graca Machel était l’une des trois
médiateurs dépêchés au Kenya, en réponse à la crise.)
25
Gender Action for Peace and Security (GAPS), Global Monitoring Checklist on Women, Peace and Security:
Afghanistan, Democratic Republic of Congo, Nepal, Northern Ireland, Sri Lanka, Londres (Royaume-Uni), p. 51,
http://www.gaps-uk.org/img_uploaded/Global%20Monitoring%20Checklist%20full%20resource.pdf. [traduction]
17

des « 300 accords de paix conclus dans 45 situations de conflit au cours des
20 années qui ont suivi la guerre froide, 18 ont traité de la violence sexuelle pour
10 situations de conflit26. »
Anne-Marie Goetz (UNIFEM) a réitéré toutes ces statistiques dans son témoignage devant le
comité. Mais elle a évoqué un autre fait troublant : la proportion de femmes dans les délégations
de négociateurs « semble avoir diminué depuis l'adoption de la résolution 1325, ce qui soulève
des préoccupations quant à ce que cache l'empressement avec lequel cette résolution a été mise
en œuvre27.»
Écarts actuels de la mise en œuvre
Il est malheureux de constater que la participation des femmes dans les processus de paix est
un des aspects de la mise en œuvre de la résolution 1325 qui a le moins progressé. Diverses
raisons expliquent cette constatation. Par exemple, dans certaines cultures ou certains régimes
juridiques discriminatoires ou stéréotypés, les femmes ne sont pas considérées comme des
citoyennes à part entière. De même, la violence faite aux femmes et l’insécurité qu’elles
éprouvent entravent leur participation aux processus politiques et décisionnels, leur accès et leurs
déplacements étant limités. Qui plus est, dans bien des pays en conflit ou émergeant d’un conflit,
les femmes sont souvent sous-représentées aux instances supérieures des partis politiques, des
armées nationales ou d’autres factions armées. Cela pose d’énormes problèmes, étant donné que
les conférences de paix et des donateurs rassemblent habituellement d’anciens acteurs aux
instances supérieures de tous ces groupes qui jouent un rôle clé. Surendrini Wijeyaratne, analyste
politique au Conseil canadien de coopération internationale (CCCI), a indiqué au comité qu’il
manque souvent de volonté politique de part et d’autre pour forcer l’inclusion des femmes aux
pourparlers et aux équipes de médiateurs28.
Ressources économiques
Les femmes n’ont pas toujours les moyens économiques de quitter leur foyer pour se
déplacer afin de participer aux processus de paix. Bien souvent, les hostilités ont compromis
26
UNIFEM, Facts and Figures on Peace and Security,
http://www.unifem.org/gender_issues/peace_security/facts_figures.php, consulté le 12 mai 2010. [traduction]
27
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
18
leurs moyens de subsistance. Elles se trouvent ainsi forcées de chercher de nouvelles sources de
revenus, mais les options sont souvent très limitées. L’incertitude économique est donc une
entrave à la participation politique29. Pour reconnaître cette réalité et y remédier,
Mme Wijeyaratne a souligné la nécessité de consacrer des ressources financières au soutien de la
participation des femmes dans les processus de paix, un financement souvent requis pendant des
périodes prolongées30.
Capacité
Néanmoins, ce qui est peut-être encore plus important, ce sont les problèmes inhérents à la
capacité, à l’éducation et à la formation. En effet, les possibilités de formation pour les femmes
et les filles sont souvent limitées, voire nulles, à cause des conflits et des déplacements. Des
écoles peuvent être prises pour cible comme « tactique de guerre délibérée31.» Le comité, à
l’instar de nombreux observateurs de la scène internationale, se souvient des attaques de 2008 en
Afghanistan. Dans une violente tentative d’intimidation, des combattants talibans avaient jeté de
l’acide au visage de jeunes filles qui tentaient de se rendre à l’école. Selon le récit détaillé des
événements présenté au Secrétaire général de l’ONU, « [les combattants] auraient paraît-il perçu
100 000 roupies pakistanaises par victime32.»
Le lien entre l’éducation et la réussite de la mise en œuvre de la résolution 1325 ne se limite
pas à l’obstruction et aux attitudes discriminatoires. Convier les femmes à la table décisionnelle
ne suffit pas. Elles doivent pouvoir exercer une influence sur les processus et l’issue des
pourparlers. C’est pour cette raison que Mme Wijeyaratne (CCCI) a demandé que des fonds
soient accordés précisément et de manière soutenue à la « réelle participation » des femmes aux
processus de paix et au renforcement de leur capacité à participer. Cela vaut tant pour les
femmes agissant comme déléguées ou négociatrices, que pour les groupes de femmes de la
société civile33. Le comité s’est fait dire que pour pouvoir participer efficacement à des processus
complexes tels qu’une conférence de paix, l’élaboration d’une nouvelle constitution et de
29
CSNU, Les femmes, la paix et la sécurité - Rapport du Secrétaire général, S/2009/465, distribué le 16 septembre
2009.
30
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
31
CSNU, Les femmes, la paix et la sécurité - Rapport du Secrétaire général, S/2009/465, distribué le 16 septembre
2009, p. 5.
32
Ibid.
33
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19
nouvelles lois, ou une conférence de donateurs, après un conflit, visant à établir un cadre national
de développement, il faut être muni des outils et des compétences nécessaires. Or, ce n’est pas le
cas des femmes et des filles dans nombre de pays qui, pour une foule de raisons, n’ont pas accès
à l’instruction et à la formation qui leur permettraient d’intervenir dans ces processus et d’être
crédibles aux yeux des participants masculins.
Tanja Bergen, adjointe de recherche à l’Université de la Colombie-Britannique, a déclaré au
comité que l’éducation est, en quelque sorte, la « lacune structurelle » de la résolution 1325, car
on n’y mentionne pas précisément qu’il est nécessaire de renforcer les capacités et de faciliter les
possibilités d’apprentissage des femmes. Selon Mme Bergen, présumer que « le simple fait
d'assister à des discussions sur la paix montre que les femmes ont les capacités nécessaires pour
faire valoir leurs droits34 » pose un problème inhérent. De fait, les femmes qui agissent comme
négociateurs et comme participants doivent travailler dans des circonstances où, alors qu’on leur
a toujours « refusé l’éducation », nombre des hommes qu’elles côtoient dans le cadre des
discussions de paix ou des négociations ont reçu une formation universitaire officielle. Corriger
cet inconvénient ou ce déséquilibre passe donc par l’éducation. Dans son rapport sur la
résolution, le Secrétaire général des Nations Unies a mentionné qu’il est rare que le militantisme
des femmes au sein d’organismes de développement local ou communautaires ait contribué à
leur reconnaissance et à leur inclusion dans les négociations officielles35.
Point de mire actuel sur les questions de protection
Le fait que l’on accorde une attention insuffisante au contenu de la résolution 1325 qui porte
sur la participation et la prise de décision est un autre point important. Le Secrétaire général a
parlé de cette tendance dans son dernier rapport au Conseil de sécurité : « Peu à peu, mais
lentement, la problématique hommes-femmes est incorporée dans les processus de paix.
Toutefois, on continue la plupart du temps de considérer les femmes comme des victimes. Leur
participation active aux processus de paix demeure insignifiante36.»
34
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CNSU, Les femmes, la paix et la sécurité – Rapport du Secrétaire général, S/2009/465, distribué le 16 septembre
2009.
36
CNSU, Les femmes, la paix et la sécurité – Rapport du Secrétaire général, S/2009/465.
35
20
Le comité s’est fait dire que l’attention portée aux discussions sur les femmes, la paix et la
sécurité tend plutôt à se concentrer sur la violence sexuelle dans les conflits armés et la nécessité
de poursuivre ceux qui la commettent. En réponse à une question à ce sujet durant les audiences
du comité, Henry-Paul Normandin, représentant permanent adjoint du Canada aux Nations
Unies, a convenu qu’il s’agissait d’un problème, déclarant que « les femmes ne devraient pas
être vues comme des victimes ou comme des personnes passives dans les conflits, mais comme
des contributrices potentielles à tout ce qui peut ressortir des processus de paix. Les femmes
doivent faire partie des processus de paix. Elles doivent participer aux négociations et avoir leur
mot à dire37. » Carolyn McAskie, ancienne représentante des Nations Unies, a dit au comité
qu’elle avait examiné les résolutions du Conseil de sécurité adoptées en 2009 et, après avoir
constaté qu’on y fait peu de mentions de la protection des femmes, elle a noté qu’« un seul, […]
la Côte d’Ivoire, traitait en détail de la participation des femmes au processus de paix 38.» Colleen
Duggan, conseillère principale en programmes au Centre de recherche pour le développement
international, a indiqué au comité qu’il est important que la communauté internationale
commence à comprendre les différents rôles que peuvent jouer les femmes dans les conflits
armés et le processus de restauration - « en tant que militantes de la société civile, chefs de
famille, politiciennes, combattantes […] – pour faire ressortir l’importance de voir les femmes
comme des agents de changement positifs et non uniquement comme des victimes passives39. »
Le viol est un acte horrible susceptible de stimuler plus facilement l’action internationale.
Cependant, sans chercher à diminuer l’importance de la sécurité des femmes en situation de
conflits armés et de mettre fin à l’impunité à l’égard des violations des droits de la personne, le
comité croit que le contenu de la résolution 1325, qui met l’accent sur l’action des femmes dans
la prise des décisions en matière de paix et de sécurité et leur influence sur ces décisions, n’est
pas moins important. Selon Rachel Mayanja, Conseillère spéciale des Nations Unies pour la
parité entre les sexes et la promotion de la femme, l’exigence de la résolution d’intégrer les
femmes comme parties prenantes aux processus décisionnels sur la paix et la sécurité constitue la
« réalisation la plus importante40.» Les femmes ne peuvent être reléguées aux seuls rôles de
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21
victime de violence et de bénéficiaire de la paix. Ce sont des citoyennes de plein droit qui
peuvent contribuer à forger l’orientation d’une société.
Données limitées
Il est particulièrement difficile de comprendre l’expérience des femmes et des filles dans les
conflits armés et les processus de consolidation de la paix parce que les statistiques à cet égard
sont limitées. Une représentante de l’Agence canadienne de développement international, Nadia
Kostiuk, a indiqué au comité qu’il peut être très ardu d’établir « une base de référence » dans
nombre de pays en conflit41. Faute de données complètes, les décideurs politiques sont
incapables de dresser un portrait utile de la situation et de dégager les secteurs nécessitant des
efforts plus soutenus pour renforcer la participation des femmes aux processus décisionnels.
Durant les audiences du comité, des témoins ont indiqué que des indicateurs complets sont
nécessaires si l’on veut déterminer les difficultés auxquelles se heurtent certains pays et régions.
Anne-Marie Goetz, d’UNIFEM, a souligné que la collecte des données est un réel problème qui
entrave la mise en œuvre de toutes les résolutions des Nations Unies sur les femmes, la paix et la
sécurité, du point de vue de leur participation et de leur protection. Ce qu’elle a dit au comité
était fort simple : « ce qui n’est pas compté ne compte pas ». Reconnaissant cette lacune, elle a
ajouté :
Le moment est venu pour nous tous de compter les femmes qui se
trouvent à la table de négociation pour la paix, le nombre de femmes violées
pendant les guerres, le nombre de femmes déplacées qui ne recouvrent jamais
leurs biens, le nombre d'agents et de soldats auteurs d'actes de violence
sexuelle qui ne sont jamais expulsés de l'armée ou de la police, le nombre de
militantes des droits de la personne qui périssent pour s'être levées et exiger
de se faire entendre42.
Les limites des mécanismes de collecte de données nuisent également à la capacité de
suivre, après un conflit, les fonds alloués aux besoins des femmes et des filles. Même après la
création de la Commission de la consolidation de la paix des Nations Unies, en 2005, le niveau
de financement semble encore très faible. Malgré les défis que pose l’analyse de ce financement,
faute d’indicateurs établis, Mme Goetz a indiqué que l’insuffisance des fonds consacrés, après les
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22
conflits, aux priorités et aux besoins des femmes « saute aux yeux43.» Après avoir étudié pendant
trois ans quelque 17 000 projets dans 23 pays émergeant d’un conflit, l’UNIFEM a constaté que
« moins de 3 p. 100 des projets faisaient mention de la nécessité de répondre aux besoins des
femmes44.» Le pourcentage des initiatives traitant de la violence faite aux femmes était encore
plus faible.
Parce qu’il est nécessaire d’améliorer la collecte des données sur les besoins des femmes
dans les situations d’après-conflit, la résolution 1889 (2009) demande que le Secrétaire général
présente au Conseil de sécurité, dans un délai de six mois, « un ensemble d’indicateurs à utiliser
au niveau mondial pour suivre l’application de la résolution 1325 […] et qui pourrait servir de
base commune pour l’établissement de rapports par les organismes compétents des Nations
Unies, les autres organisations internationales et régionales et les États membres […] ». Le
Secrétaire général a proposé une série d’indicateurs au Conseil de sécurité dans son rapport du
6 avril 201045. Le Secrétaire général a décrété que la demande du Conseil de sécurité concernant
la mise au point d’un ensemble d’indicateurs devant être utilisés au niveau mondial tombait « à
point nommé », étant donné que « l’évaluation des progrès est limitée par le manque de données
de référence […]46.» Les indicateurs visent à améliorer les processus décisionnels et la
répartition des ressources de l’ONU pour qu’il soit possible d’évaluer les progrès, d’établir des
liens entre les activités et les résultats, de veiller à l’imputabilité, d’évaluer le rendement des
projets et du personnel de l’ONU, et de déterminer si des mesures correctrices s’imposent47.
Grâce à des indicateurs communs, le Conseil de sécurité pourra déterminer dans une plus grande
mesure, en se fondant sur l’expérience, quels sont les secteurs de programmes qui fonctionnent et
ceux qui ne fonctionnent pas. Ils devraient également faire ressortir plus clairement les lacunes
dans la mise en œuvre, si des ressources insuffisantes ou inappropriées ont été allouées. Enfin,
les indicateurs pourraient fournir un mécanisme de suivi par lequel l’ONU et les États membres
43
Ibid.
Ibid.
45
CNSU, Les femmes, la paix et la sécurité – Rapport du Secrétaire général, S/2010/173. Dans sa résolution 1889
(2009), le Conseil de sécurité a demandé au Secrétaire général de lui présenter pour examen, dans un délai de six
mois après l’adoption de la résolution, un ensemble d’indicateurs. Les indicateurs ont été présentés tels qu’ils
avaient été demandés (S/2010/173).
46
Ibid., paragraphe 53.
47
Ibid., paragraphe 4.
44
23
pourront faire pression sur le Conseil de sécurité en portant à son attention les secteurs
nécessitant une plus grande attention sur la base de critères mutuellement reconnus.
C’est à la suite d’une série de grandes initiatives entreprises par l’ONU qu’ont été formulés
et choisis 26 indicateurs provisoires. Ces initiatives ont fait appel à la collaboration de plusieurs
organismes de l’ONU, dont le Bureau de la Conseillère spéciale pour la parité entre les sexes et
la promotion de la femme et le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme
(UNIFEM). Dans son rapport d’avril, le Secrétaire général a établi des paramètres pour
l’établissement de tout ensemble d’indicateurs susceptibles d’aider le Conseil à suivre les progrès
accomplis à l’égard de la résolution 1325 , en se fondant sur les principes convenus par le groupe
de travail technique interorganisations « [l]es indicateurs doivent être spécifiques, mesurables,
réalisables, pertinents et assortis de délais », et ils doivent tenir compte des sexes et comporter
des données qualitatives et quantitatives48.
Le Conseil de sécurité a accueilli le rapport avec enthousiasme et a demandé au Secrétaire
général de poursuivre l’élaboration des indicateurs avec l’aide des intervenants concernés, y
compris « les membres de l’ONU qui ne sont pas membres du Conseil », et du Conseil. À la
suite de ces consultations, on a demandé au Secrétaire général de « proposer un ensemble
complet d’indicateurs » dans son rapport d’octobre 2010 sur la mise en œuvre de la
résolution 132549.
À la suite des consultations qui se sont déroulées de mai à juillet 2010, et de l’examen par le
Groupe de travail technique, le Secrétaire général a présenté une liste définitive d’indicateurs au
Conseil de sécurité dans un rapport en date du 28 septembre 2010. Plusieurs des indicateurs
mettent l’accent sur le suivi de la participation des femmes aux processus de paix et de
l’intégration des considérations de parité entre les sexes dans les activités de sécurité et de paix
nationales et des Nations Unies. D’autres touchent aux rôles des femmes dans la consolidation de
la paix et la société d’après-conflit, ainsi qu’à la prise en compte des besoins des femmes dans le
financement de la reconstruction. La liste révisée restreint la portée et la définition de certains
48
Ibid., alinéas 7a) et b).
Déclaration du Président, S/PRST/2010/8, dans CNSU, Le Conseil de sécurité se prononcera en octobre 2010 sur
les indicateurs destinés à suivre l’application de sa résolution phare sur les femmes, la paix et la sécurité, CS/9914,
27 avril 2010, http://www.un.org/News/fr-press/docs/2010/CS9914.doc.htm.
49
24
des indicateurs présentés en avril, et en simplifie d’autres. Voici quelques-uns des 26 indicateurs
proposés50 :

présentation de données sur les violations des droits des femmes et des filles dans
les rapports périodiques des missions de maintien de la paix et des missions
politiques spéciales des Nations Unies (indicateur 2);

nombre et pourcentage de femmes occupant des postes de haut niveau dans les
opérations des Nations Unies (indicateur 9);

proportion de missions des Nations Unies auxquelles sont affectés des experts en
genre (indicateur 10);

représentation des femmes parmi les médiateurs, les négociateurs et les experts
techniques lors des négociations de paix officielles (indicateur 11a));

présence de femmes ayant qualité d’observateur officiel ou dotées du statut
consultatif au début et à la fin des négociations de paix (indicateur 11b));

participation politique
(indicateur 12a));

participation politique des femmes, en tant qu’électrices et candidates
(indicateur 12b));

pourcentage des avantages […] découlant d’un emploi temporaire dans le cadre
d’un programme de relèvement économique précoce reçu par des femmes et des
filles (indicateur 18);

taux d’inscription net dans l’enseignement primaire et secondaire, par sexe
(indicateur 22b))
des
femmes
(Parlement
et
postes
ministériels)
50
Dans le rapport du Secrétaire général, les indicateurs sont regroupés sous divers objectifs généraux, par exemple
« représentation accrue et participation effective des femmes dans les instances de gouvernance nationales et
locales, en qualité de citoyennes, d’élues et de décisionnaires ». Pour chaque indicateur, des éléments et critères
particuliers sont fournis. Par exemple, l’indicateur 11a), « participation des femmes aux négociations de paix
officielles », qui mesure la représentation des femmes parmi les médiateurs, les négociateurs et les experts
techniques pour les pourparlers de paix, définit la notion de « négociations officielles de paix » et dresse la liste
des questions à traiter selon le contexte : « influence relative des femmes selon qu’elles sont : chefs de délégation,
majoritaires ou minoritaires parmi les délégués, présentes à toutes les réunions et prêtes à prendre la parole aussi
souvent que les délégués hommes, etc.; recensement et analyse des questions et sujets soulevés par les femmes
prenant part aux négociations; existence d’un conseiller sur la problématique hommes-femmes pour l’équipe de
médiation ou pour chaque délégation prenant part aux négociations. »
25

proportion nette du budget relatif aux indicateurs qui concernent les questions
d’égalité entre les sexes dans les cadres de planification stratégique (indicateur
22a));

proportion des fonds déboursés pour faciliter l’intégration des questions d’égalité
des sexes alloués aux organisations de la société civile (indicateur 23b)51.
À ce moment, l’adoption des indicateurs et leur mise en œuvre sur le terrain représenteront
une tâche colossale qui, pour être menée à bien, exigera une volonté politique, l’engagement de
fonds et le déploiement de ressources.
Il ne faut pas sous-estimer les défis que présentera la collecte des données réelles permettant
de mesurer les indicateurs. Les indicateurs sont tantôt quantitatifs tantôt qualitatifs. Certains
exigent le prélèvement de données dans des documents publics existants, d’autres nécessitent la
collecte de données auprès de rapports et activités de programmes spécifiques, tandis que
d’autres utilisent des systèmes existants, notamment la base de données des Objectifs du
Millénaire pour le développement. Deux indicateurs nécessiteront la tenue d’une enquête. Étant
donné la complexité de la tâche, il faudra établir une méthode de collecte et de compilation des
données, « un moyen de vérifier toutes les données » et « un modèle de rapport ». Dans son
rapport au Conseil de sécurité, le Secrétaire général reconnaît que pour nombre d’indicateurs,
« une période de préparation pour l’élaboration méthodologique » sera nécessaire avant que les
organismes de l’ONU puissent en faire rapport. Ainsi, « 18 indicateurs pourraient être prêts dans
un délai de 18 mois. L’ensemble des indicateurs, à l’exclusion des deux indicateurs fondés sur
des enquêtes, pourrait être pleinement opérationnel dans un délai de 36 mois, à condition que les
51
Pour obtenir la liste de tous les indicateurs proposés, voir : CNSU, Les femmes, la paix et la sécurité – Rapport du
Secrétaire général, S/2010/173. Remarque : les indicateurs mentionnés dans cette section sont ceux qui ont trait à
la participation des femmes dans la prise de décisions sur la paix et la sécurité et à l’intégration d’une démarche
sexospécifique aux efforts de prévention des conflits et de relèvement. Nombre des autres indicateurs proposés
dans le rapport portent sur la protection des femmes et des filles en situation de conflit armé et sur la prévention
de la violence sexuelle. Par exemple, le rapport renferme l’indicateur « Nombre de violations des droits
fondamentaux des femmes et des filles qui sont signalées, renvoyées à une juridiction ou font l’objet d’une
enquête par les organes de défense des droits de l’homme » (indicateur 3a)). Autre exemple, l’indicateur
« Nombre et pourcentage de tribunaux disposant des moyens voulus pour juger les violations des droits
fondamentaux des femmes et des filles, une attention particulière étant accordée à la sécurité des victimes »
(indicateur 20). Tous les indicateurs s’articulent autour de quatre grands axes du Plan d’action de 2008-2009 pour
l’application de la résolution 1325 (2000) dans tout le système des Nations Unies : prévention, participation,
protection, et secours et relèvement.
26
ressources nécessaires soient disponibles52.» En tout, les organismes de l’ONU présenteront des
rapports sur vingt indicateurs; les autres seront abordés principalement par les États membres.
Toutefois, le rapport utilise l’expression « contributions volontaires » pour décrire les données
qui seront obtenues des missions au nom d’États membres pour les indicateurs 1(a), 5(b), 14, 15,
16, 17, 19 et 2053. Le Secrétaire général conclut en disant « qu’un centre de liaison sera
indispensable pour coordonner les indicateurs que les entités des Nations Unies et les États
membres élaboreront et faire rapport à leur sujet. » Il a déclaré que l’entité ONU Femmes
récemment créée « jouerait indubitablement un rôle clé à cet égard54.»
Le Conseil de sécurité a étudié le rapport du Secrétaire général du 26 octobre 2010. Le
Président du Conseil a déclaré que le Conseil « appuie l’adoption » de l’ensemble d’indicateurs
présenté, « qui se veut un premier cadre de suivi de l’application de la résolution 1325 (2000) en
période de conflit armé et au lendemain de conflits […] en tenant compte des particularités de
chaque pays55.» Il a ajouté qu’il est important que le Conseil soit « saisi en temps utile
d’informations systématiques sur les questions concernant les femmes et la paix et la sécurité »
par le biais des rapports du Secrétaire général sur certains pays ou sujet, « en utilisant »
l’ensemble susmentionné d’indicateurs, s’il y a lieu. De même, le Conseil a invité les États
membres à « à tenir compte s’il y a lieu de l’ensemble d’indicateurs » lorsqu’ils « appliquent » la
résolution56.
Lenteur des progrès accomplis au chapitre des nominations de femmes et de l’égalité des
sexes aux Nations Unies
L’un des aspects les plus troublants de la mise en œuvre de la résolution 1325 jusqu’ici
réside dans la lenteur des progrès accomplis, au sein même de l’ONU, dans la promotion de la
présence des femmes aux échelons supérieurs des processus décisionnels, un élément très clair
de la résolution. Le comité s’est fait dire par plusieurs témoins qu’il est essentiel d’accélérer la
cadence à ce chapitre. Les témoins ont souligné que la nomination de femmes dans des postes de
dirigeants au Secrétariat des Nations Unies et dans les organismes qui en relèvent a une
52
CSNU, S/2010/498. Les deux indicateurs fondés sur des enquêtes nécessiteront une période préparatoire de 36 à
48 mois.
53
Ibid., p. 33.
54
Ibid.
55
CSNU, Déclaration du Président du Conseil de sécurité, S/PRST/2010/22, 26 octobre 2010.
56
Ibid.
27
importance symbolique, en plus d’être essentielle à la capacité de l’ONU d’instaurer le principe
de la parité entre les sexes dans ses opérations. Dans son rapport de septembre 2009, le
Secrétaire général a établi un lien entre les pratiques de nomination de l’ONU et la mise en
œuvre de la résolution 1325 :
Étant donné le rôle important que joue l’ONU dans le cadre de
l’application de la résolution 1325 (2000), elle fait pâle figure vu le petit
nombre de femmes qu’elle compte aux postes de responsabilité, en particulier
dans les missions de maintien de la paix. Depuis 60 ans que les Nations Unies
s’occupent de maintien de la paix – 1948-2008 – seules sept femmes ont
exercé les fonctions de représentante spéciale du Secrétaire général57.
Le comité note qu’une Canadienne, Mme Carolyn McAskie, fait partie des quelques femmes
qui ont exercé les fonctions de représentante spéciale du Secrétaire général pour la mission de
consolidation de la paix des Nations Unies au Burundi. Une autre Canadienne, Louise Fréchette,
a été la première femme à occuper le poste de vice-secrétaire général des Nations Unies.
Toutefois, même si elle a été représentante spéciale, Mme McAskie a qualifié de
« négligeables58 » les progrès accomplis par l’ONU pour ce qui est de faciliter la représentation
des femmes aux échelons supérieurs.
La liste actuelle des représentants spéciaux, des représentants personnels et des envoyés du
Secrétaire général est éloquente. En date du 31 août 2010, des 90 postes, 18 étaient occupés par
des femmes (20 %)59. Dans le même rapport de 2009 au Conseil de sécurité, le Secrétaire général
mentionnait que la proportion globale de femmes dans les postes de dirigeant des missions sur le
terrain avait légèrement augmenté, passant de 13 % en juillet 2007 à 16 % en 200960. Un
57
CNSU, Les femmes, la paix et la sécurité – Rapport du Secrétaire général, S/2009/465, distribué le 16 septembre
2009. Selon une autre source, « Aucune femme n’a jamais occupé le poste de commandante de force dans une
mission de maintien de la paix des Nations Unies. » Voir : Cross-Cutting Report: Women, Peace and Security, CNSU,
er
New York, 1 octobre 2010, p. 35. [traduction]
58
e
e
Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
59
D’après le site Web des Nations Unies, Représentants et envoyés du Secrétaire général,
http://www.un.org/french/sg/srsg/, consulté le 31 août 2010.
60
CSNU, S/2009/465. Le Secrétaire général des Nations Unies a fourni de plus amples détails sur ces chiffres dans
son rapport de septembre 2010 du Conseil. Il a écrit : « En décembre 2009, trois missions [de maintien de la paix]
étaient dirigées par une représentante spéciale (le BINUCA, la MINUL et la Mission des Nations Unies au Népal) et
huit missions de maintien de la paix et missions politiques spéciales avaient une représentante spéciale adjointe (le
Bureau intégré des Nations Unies au Burundi, la Mission des Nations Unies en République centrafricaine et au
Tchad, la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO), le
Coordonnateur spécial des Nations Unies pour le Liban, la MINUL et la Mission des Nations Unies au Soudan). Qui
plus est, trois femmes ont été nommées envoyées spéciales et cinq autres représentante spéciale du Secrétaire
28
représentant du Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, David
Haeri, a indiqué au comité que le Secrétaire général avait mis la priorité sur la nomination de
femmes dans des postes de dirigeantes aux Nations Unies, soulignant que pour les prochaines
nominations au bureau du maintien de la paix, il avait fait une exigence d’inclure au moins une
femme dans la liste des candidats retenus en sélection finale61. Puisque la nouvelle entité des
Nations Unies pour l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes, ONU Femmes, n’a été
créée par l’Assemblée générale des Nations Unies qu’en juillet 2010 et ne sera opérationnelle
qu’à compter de janvier 2011, on ignore encore quelle sera son incidence sur ces statistiques et
nominations. Toutefois, il convient de souligner que l’Assemblée générale a déclaré que la
création d’ONU Femmes « devrait aboutir à une plus grande coordination, cohérence et
transversalisation de la problématique hommes-femmes dans tout le système des Nations
Unies62. »
Il est essentiel que des femmes figurent parmi les candidats présentés par les États membres
à des nominations pour ces postes. Toutefois, le bilan de la plupart des États sur cette question
est assez mince. La résolution 1325 encourage par ailleurs ces mêmes gouvernements à veiller à
ce que des femmes occupent des postes de cadres supérieurs dans leurs territoires respectifs. Le
dernier chapitre du présent rapport, qui porte sur les responsabilités du Canada, approfondira
davantage ces deux éléments de la résolution.
Il convient d’ajouter que, pour que réussisse la résolution 1325, les femmes doivent
participer activement à une foule de mécanismes de paix et de sécurité, et non pas se trouver
uniquement à la tête de l’ONU. En effet, des témoins ont mentionné plusieurs fois au comité que
pour que les processus de résolution des conflits tiennent compte de la parité entre les sexes, il
était important que des femmes fassent partie des équipes de médiation. De même, il est tout
aussi important de donner aux médiateurs une formation sur les droits des femmes et l’analyse
comparative entre les sexes. Anne-Marie Goetz a cité un exemple de réussite de l’intégration
général. » Le rapport mentionne également qu’en mars 2010, une femme de nationalité suédoise a été nommée à
la tête de la Police des Nations Unies. Source : CSNU, S/2010/498.
61
e
e
Témoignages, 26 octobre 2009, 40 législature, 2 session. Selon le site Web d’ONU Femmes : « À ce jour, l’ONU
n’a encore jamais nommé une femme comme médiateur en chef pendant un processus de paix appuyé par les
Nations Unies. »
62
Assemblée générale des Nations Unies, Résolution adoptée par l’Assemblée générale, 64/289, Cohérence du
e
système des Nations Unies, A/RES/64/289, 64 session, par. 52, distribution générale le 21 juillet 2010.
29
d’une expertise en matière de parité des sexes à un processus de médiation. L’UNIFEM et le
Département des affaires politiques des Nations Unies avaient en effet collaboré pour nommer
un conseiller supérieur en genre chargé d’accompagner l’envoyé spécial dans les régions de
l’Ouganda aux prises avec l’Armée de résistance du Seigneur. Mme Goetz a raconté au comité
que « [c]e conseiller a été en mesure d'instaurer une unité au sein de la coalition des femmes pour
la paix en Ouganda et d'aider les femmes des régions touchées à intégrer dans les accords de
Juba ce qui est maintenant considéré comme des dispositions de référence, particulièrement les
volets de cet accord traitant du rétablissement, de la réconciliation et de la justice63.»
Cependant, plusieurs témoins ont indiqué au comité qu’il était encore assez rare que des
femmes fassent partie des équipes de médiation et que des principes de parité entre les sexes
inspirent leurs travaux, ce qui constitue une lacune importante de la mise en œuvre de la
résolution. Surendrini Wijeyaratne (CCCI) a souligné le fait qu’un seul des cinq postes dans la
nouvelle équipe d’aide à la médiation des Nations Unies est occupé par une femme. Elle a
expliqué par ailleurs qu’il n’y a « pas de mandat » dans cette nouvelle équipe à déploiement
rapide « qui porte explicitement sur l’égalité de la femme et les droits des femmes 64.» Un porteparole du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada, M. David
Angell, a convenu que le déséquilibre hommes-femmes demeure un problème en ce qui a trait
aux équipes de médiation. Il a demandé que « l'ensemble de l'ONU fasse des efforts concertés
pour remédier à cette situation65.»
Le représentant permanent adjoint du Canada aux Nations Unies, Henri-Paul Normandin,
s’est montré encore plus sévère à l’égard des équipes de médiation de l’ONU, soulignant qu’elles
« n'ont pas ce qu'il faut; elles n'ont pas l'information, les connaissances et tout le reste pour savoir
comment faire participer les femmes aux processus de paix […]66.» Encore une fois, le comité
s’est fait dire à maintes reprises que l’ONU dépend trop souvent des ressources de formation
relativement limitées que lui fournissent les États membres. Carla Koppell a raconté au comité
que l’une des entraves à la nomination des femmes aux postes supérieurs réside dans le caractère
conventionnel du processus de sélection, qui exige entre autres de nombreuses années
63
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e
Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
e
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
65
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
66
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e
Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
64
30
d’expérience à l’ONU, ce que bien des femmes n’ont jamais eu la possibilité de cumuler. Le
bassin de candidates est donc très ténu. Pour remédier à la situation, il faudra trouver des
solutions novatrices et faire preuve d’une plus grande flexibilité quant aux aptitudes idéales
recherchées. Après tout, comme l’a mentionné Mme Koppell, les efforts déployés par l’ONU pour
promouvoir les femmes dans des postes de décideurs au sein des États membres sont
incompatibles avec son propre bilan. Elle a déclaré : « Il est inconcevable pour les Nations Unies
de faire appel à davantage de femmes dans les négociations lorsque celles-ci n'ont jamais été
nommées médiatrices principales par l'appareil des Nations Unies67. »
Fragmentation institutionnelle des Nations Unies
Enfin, il est ressorti des audiences du comité qu’un autre défi entrave la mise en œuvre de la
résolution 1325 et les résolutions suivantes : la fragmentation institutionnelle de l’ONU.
Jusqu’ici, plusieurs organismes et plusieurs postes, dans l’appareil des Nations Unies, avaient
des responsabilités et un mandat différents à l’égard des femmes et de la mise en œuvre des
résolutions 1325, 1820, 1888 et 1889. L’annexe II tente de dresser la liste de ces différents
secteurs de responsabilité et de démontrer la disparité des mandats, des ressources et des liens
hiérarchiques.
Pour le comité, cette structure contribue à la situation, certains rôles et responsabilités se
chevauchant tandis que des tâches nécessaires, notamment au niveau opérationnel, se perdent
dans les méandres institutionnels. Faute d’un point central ou d’un organisme directeur chargé de
superviser la mise en œuvre de la résolution 1325, il est extrêmement difficile de suivre les
progrès, d’interpeller l’ONU et ses États membres, et de réunir un bassin de ressources suffisant.
Au moment des audiences du comité, la responsabilité à l’ONU était floue. Une représentante
d’un organisme de l’ONU chargé des questions de la femme à l’échelle des pays, l’UNIFEM, a
décrit la situation au comité en octobre dernier. Mme Goetz a indiqué qu’« [i]l n'y a pas d'autorité
générale à cet égard au siège de l'ONU ni d'organisme opérationnel […] sur le terrain » chargé de
promouvoir les droits des femmes68. Rachel Mayanja a raconté au comité qu’en novembre 2009,
son bureau et les autres organismes des Nations Unies en question s’étaient trouvés dans une
situation où les demandes de services des États membres, dont l’assistance technique pour mettre
67
68
e
e
Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
e
e
Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
31
en œuvre les dispositions des résolutions, avaient dépassé leur capacité à intervenir, en raison de
ressources limitées69.
L’ONU a commencé à se pencher sur ce problème en 2005, mais les progrès au cours des
années qui ont suivi ont stagné. Cependant, grâce à l’aide de la société civile et des États
membres, dont le Canada, les choses ont finalement commencé à bouger, après des années
d’effort. Le 14 septembre 2009, l’Assemblée générale a adopté une résolution portant sur la
cohérence du système. Entre autres choses, la résolution vise à regrouper les institutions
disparates des Nations Unies chargées des droits des femmes et de la parité entre les sexes, dans
le but d’accroître la cohésion et la coordination de leurs efforts. L’Assemblée a ainsi appuyé le
regroupement du Bureau de la Conseillère spéciale pour la parité entre les sexes et la promotion
de la femme (OSAGI), de la Division de la promotion de la femme (UNDAW), du Fonds de
développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM) et de l’Institut international de
recherche et de formation des Nations Unies pour la promotion de la femme (INSTRAW) « au
sein d’une entité composite, en tenant compte des mandats existants ». Aux termes de la
résolution, l’entité une fois formée serait dirigée par un secrétaire général adjoint relevant
directement du Secrétaire général70.
Le Secrétaire général a été chargé de formuler une proposition exhaustive décrivant
comment cette nouvelle entité sera créée et fournissant, entre autres, des renseignements sur son
mandat, sa structure organisationnelle et son financement. Les discussions et les négociations
intergouvernementales des derniers mois semblent avoir porté principalement sur la composition
du conseil d’administration de l’entité proposée et sur l’emplacement de son siège, de même que
sur la structure hiérarchique au sein du système de l’ONU. Les questions liées au conseil
d’administration sont importantes, car ce dernier sera chargé de superviser les activités
opérationnelles de la nouvelle entité.
Le 2 juillet 2010, l’Assemblée générale a adopté à l’unanimité la création d’une nouvelle
entité composite qui sera appelée ONU Femmes (l’Entité des Nations Unies pour l’égalité des
sexes et l’autonomisation des femmes). Cette entité vise à accélérer les progrès accomplis, à
69
e
e
Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
70
Assemblée générale des Nations Unies (AGNU), résolution 63/311, Cohérence du système des Nations Unies,
A/RES/63/311.
32
l’échelle internationale, au chapitre des droits et de l’autonomisation des femmes, ainsi que de
l’égalité des sexes. ONU Femmes regroupe quatre entités des Nations Unies dédiées à l’égalité
des sexes71 : UNIFEM, INSTRAW, UNDAW et OSAGI.
Le mandat général de l’entité est esquissé dans la résolution de l’Assemblée générale. Les
travaux d’ONU Femmes seront fondés sur la Charte des Nations Unies et sur le cadre normatif et
juridique international existant de la Déclaration et le Programme d’action de 1995 de Beijing,
ainsi que sur les textes issus de la 23e session extraordinaire de l’Assemblée générale, et les
« instruments, normes et résolutions des Nations Unies […]72. » Le paragraphe principal
établissant les mandats normatif et opérationnel de l’entité précise ce qui suit :
En se fondant sur le principe de l’universalité, l’Entité fournira, dans le
cadre de ses fonctions d’appui normatives et de ses activités opérationnelles,
à tous les États Membres qui en feront la demande, des conseils et une
assistance technique, à tous les niveaux du développement et dans toutes les
régions, dans les domaines de l’égalité des sexes, de l’autonomisation et des
droits de la femme et de la transversalisation de la problématique hommesfemmes73.
En plus de prendre à sa charge les mandats réunis des quatre bureaux existants en matière
d’égalité des sexes des Nations Unies, l’entité sera chargée « de diriger et de coordonner les
activités du système des Nations Unies en faveur de l’égalité des sexes et de l’autonomisation de
la femme et de promouvoir le respect du principe de responsabilité dans ces domaines […] ».
ONU Femmes deviendra opérationnelle le 1er janvier 2011. L’une des premières étapes
essentielles, d’un point de vue pratique et symbolique, a été la nomination, par le Secrétaire
général, de la première responsable d’ONU Femmes au rang de secrétaire générale adjointe.
Cette dernière relève du Secrétaire général. Michelle Bachelet, ancienne présidente du Chili, a
été nommée au poste en septembre. Mme Bachelet sera appuyée par un conseil d’administration
formé de représentants de 41 États Membres (voir l’annexe II). Le conseil d’administration sera
« l’organe directeur de l’Entité et sera chargé de fournir un appui intergouvernemental à ses
71
AGNU, L’Assemblée générale crée « ONU Femmes » pour renforcer les mécanisme en faveur de la promotion de
la parité et de l’autonomisation des femmes, GA/10959, 2 juillet 2010, http://www.un.org/News/frpress/docs/2010/AG10959.doc.htm.
72
AGNU, Résolution adoptée par l’Assemblée générale : 64/289, Cohérence du système des Nations Unies,
e
A/RES/64/289, 64 session, distribution générale le 21 juillet 2010.
73
Ibid., paragraphe 51b).
33
activités opérationnelles et de les superviser74. » Le conseil d’administration fera rapport tous les
ans à l’Assemblée générale des Nations Unies par l’intermédiaire du Conseil économique et
social. Les décisions sur d’autres aspects importants permettant de dresser le portrait global
d’ONU Femmes, dont le budget, restent à prendre et seront surveillées étroitement par des
observateurs75. Dans sa résolution, l’Assemblée générale engage « les États Membres à verser au
budget de base de l’Entité, quand leurs dispositions législatives et budgétaires le leur permettent,
des contributions volontaires stables, selon un cycle pluriannuel prévisible et durable […]76 .»
Une fois l’entité opérationnelle, son efficacité et la portée de son rôle pour ce qui est d’exercer
des pressions et de superviser la mise en œuvre à l’échelle mondiale de la résolution 1325 seront
suivies de près.
Durant son témoignage, Rachel Mayanja (OSAGI) a dit que, d’après son expérience du
système des Nations Unies, le regroupement devrait aider à remédier au problème actuel
d’éparpillement des fonds et des ressources entre différents organismes77. La résolution de
l’Assemblée générale reflète cet espoir commun d’une réforme. Comme il a été mentionné, la
création d’ONU Femmes « devrai[t] aboutir à une plus grande coordination, cohérence et
transversalisation de la problématique hommes-femmes dans tout le système des Nations
Unies ». Une analyse semblable pourrait peut-être s’appliquer aux efforts déployés à l’interne par
les États membres. Si la cohérence institutionnelle, l’adoption de directives claires délimitant les
rôles, les responsabilités et les rapports hiérarchiques, le regroupement des ressources et la
coordination des activités par une entité de haut niveau sont nécessaires à la mise en œuvre des
résolutions de l’ONU, cela peut être aussi valable à l’échelle nationale. Le dernier chapitre du
rapport traitera de cette question.
74
Ibid.
Les fonctions normatives d’ONU Femmes seront financées à même le budget ordinaire de l’ONU, sur
approbation de l’Assemblée générale, tandis que « les ressources nécessaires au fonctionnement des mécanismes
opérationnels intergouvernementaux et aux activités opérationnelles à tous les niveaux seront prélevées sur les
contributions volontaires et approuvées par le Conseil d’administration. » Le Secrétaire général doit soumettre
« un rapport où figure une proposition révisée pour l’affectation des ressources du budget ordinaire approuvé »
e
pour approbation par l’Assemblée à sa 65 session. De même, la nouvelle responsable de l’entité doit présenter au
Conseil d’administration, pour examen et adoption, « un projet révisé de plan stratégique et de proposition pour
l’utilisation des ressources volontaires *…+ ». Ibid., paragraphes 75 à 77.
76
Ibid., paragraphe 80.
77
e
e
Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
75
34
Mesures à venir
Dans l’ensemble, le comité a été mis au fait des nombreux défis qui entravent la
participation des femmes en qualité de décideurs dans les processus de résolution des conflits,
ainsi que des effets néfastes de leur exclusion. L’intégration d’une démarche sexospécifique aux
processus de négociation et de mise en œuvre des accords de paix est tout aussi complexe. Le
comité a cru comprendre que dix ans après l’adoption de la résolution 1325, il restait beaucoup à
faire.
Néanmoins, quelques exemples donnent des signes prometteurs de la façon dont les Nations
Unies et les États membres pourraient concentrer leurs énergies dans l’avenir. Quelques-uns de
ces exemples, dont ceux de l’Irlande du Nord, de l’Afrique du Sud et du Libéria, ont été cités
dans les pages précédentes. Les pourparlers ayant mené à l’accord de paix sur le Darfour (APD),
tout aussi instructifs, ont grandement sollicité le Canada. Selon l’Institute for Inclusive Security,
même si l’APD n’a pas réussi à mettre fin à la violence dans la province de l’ouest du Soudan, le
processus proprement dit a été « l’un des accords de paix les plus égalitaires à n’avoir jamais été
établi78.»
L’Institut a produit un rapport sur la façon dont la participation des femmes s’est accrue à
chacune des étapes des discussions, soulignant qu’à la septième étape (de novembre 2005 à
mai 2006), elle était « marquée », un plus grand nombre de femmes faisant partie des délégations
et agissant comme conseillères. Une équipe d’experts des sexospécificités (GEST) formée de
15 Darfouriennes non partisanes et d’un conseiller en genre de l’Union africaine (UA) ont éclairé
les travaux du médiateur en chef de l’UA. De plus, le gouvernement du Soudan a intégré deux
femmes à sa délégation, et sept autres ont fait partie des délégations du Mouvement/Armée de
libération du Soudan et du Mouvement pour la justice et l’égalité. Des femmes ont donc pu
participer aux commissions chargées de négocier le partage de la richesse et du pouvoir, ainsi
que la sécurité. Le GEST a bénéficié de l’appui du gouvernement du Canada et du Centre de
recherches pour le développement international (CRDI), une société d’État canadienne. La viceprésidente du comité, la sénatrice Mobina Jaffer, a encouragé l’inclusion des femmes aux
78
Institute for Inclusive Security, Strategies for Policymakers: Bringing Women into Peace Negotiations,
Washington, DC, octobre 2009,
http://www.huntalternatives.org/download/1825_negotiations_april_2010_final.pdf. [traduction]
35
pourparlers et a aidé les femmes dans les délégations à élaborer leurs propres stratégies internes
(dans le cadre du septième cycle de négociations)79.
Pour ce qui est de la consolidation de la paix après un conflit, David Haeri et
Fernanda Tavares, du Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, ont
présenté aux membres du comité un bon exemple de réussite de l’intégration, dans une certaine
mesure, de considérations de parité entre les sexes au processus. Au Timor-Leste, les Nations
Unies étaient responsables de mettre sur pied une administration de transition pour aider la
population à passer du stade du référendum à celui de l’indépendance. Le personnel de l’ONU
s’est ainsi trouvé devant la tâche colossale de concevoir et d’établir un « gouvernement et des
institutions publiques embryonnaires, dont la fonction publique80.»
L’équipe des Nations Unies voulait s’assurer que des femmes feraient partie de cette
nouvelle fonction publique. Toutefois, lorsque les appels de candidature visant à recruter des
candidats qualifiés et expérimentés ont été lancés, moins de 5 % des personnes qui y ont répondu
étaient des femmes. Les témoins ont indiqué au comité que les Nations Unies ont ainsi constaté
qu’il faudrait procéder différemment si l’on voulait hausser la participation des femmes. Elles
ont donc modifié leur méthode de recrutement afin d’atteindre les femmes « d'une manière qui
leur donnerait les moyens de se présenter et de se porter candidates », utilisant des mécanismes
et des lieux tels que les églises, les communautés locales et des ONG de femmes. La nouvelle
stratégie misait également sur une approche plus proactive. Comme les témoins l’ont expliqué au
comité, « [n]ous avons dû veiller à ce qu'elles aient l'impression qu'il y avait aussi bien un
encouragement de la part de la mission qu'un soutien de la société pour ce qui est de poser leur
candidature pour un poste ». Dans l’ensemble, les résultats ont été positifs. Au moment de la
comparution des témoins devant le comité, la fonction publique au Timor-Leste était composée
de femmes à 26 %, ce qui dépasse largement la moyenne régionale, qui est de 12 %81.
Aucun de ces exemples n’est parfait. De toute évidence, les objectifs en matière
d’intégration des considérations de parité entre les sexes et d’inclusion des femmes dans des
rôles de décideurs n’ont pas encore été atteints. Toutefois, ces exemples de situations réelles
79
Ibid.
e
e
Témoignages, 26 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
81
e
e
Témoignages, 26 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
80
36
donnent l’espoir au comité que grâce à des interventions réfléchies et bien ciblées, et avec l’aide
des ressources de l’ONU et de ses États membres, nombre des objectifs des résolutions 1325 et
1889 peuvent, au minimum, progresser, voire être pleinement réalisés. Le point de vue du
Canada en ce qui a trait à la composition exacte de ces ressources et à la nature des interventions
fera l’objet du dernier chapitre.
37
CHAPITRE III : CONFRONTATION DE LA
VIOLENCE SEXUELLE FAITE AUX FEMMES ET
AUX FILLES EN TEMPS DE GUERRE
La violence sexuelle faite aux femmes est un crime contre l’humanité. Elle est contraire
à tous les principes défendus par les Nations Unies. Ses conséquences sont bien plus
profondes que ce qui est visible et immédiat. La mort, les blessures, les coûts médicaux et les
pertes d’emploi ne sont que la pointe de l’iceberg. Les effets sur les femmes et les filles, leur
famille, leur communauté et leur société en termes de vies brisées et de perte des moyens de
subsistance, sont incalculables.
Ban Ki-Moon, Secrétaire général des Nations Unies82
Ce qu’affirment les résolutions 1325, 1820 et 1888
L’importante résolution 1325 du Conseil de sécurité sur les femmes, la paix et la sécurité
traite aussi de la sécurité des femmes pendant et après un conflit armé. Elle précise que dans bien
des cas, les femmes et les filles souffrent démesurément des conflits armés, en plus d’être ciblées
activement par les belligérants. La résolution 1325 évoque par ailleurs un phénomène pernicieux
qui constitue le thème principal de la résolution 1820 et de la résolution 1888 : le viol comme
particularité et arme de guerre.
Le présent chapitre s’attarde aux éléments de ces trois résolutions qui touchent la sécurité
des femmes et des filles dans les zones de guerre et le besoin de mettre fin à l’impunité à l’égard
des violations des droits de la personne perpétrées en temps de guerre, d’établir des mécanismes
de justice et de poursuite relativement à ces violations et aux actes de violence sexuelle, et de
venir en aide aux survivants. Nombre de ces points sont liés à la façon dont une société et sa
population se remettront des effets dévastateurs de la guerre et décideront de se reconstruire. Le
chapitre étudie par ailleurs les dispositions des résolutions du Conseil de sécurité qui
reconnaissent le besoin d’établir des forces de sécurité égalitaires, ce qui peut se faire par
82
Ban Ki-Moon, « No Crime more brutal », The New York Times, 5 mars 2009,
http://www.nytimes.com/2009/03/05/opinion/05iht-edmoon.3.20621915.html?_r=1. [traduction]
39
l’intégration de considérations de parité entre les sexes à la conduite des opérations de sécurité et
à la formation donnée au personnel dans ce domaine.
Résolution 1325
Aux termes de la résolution 1325, toutes les parties à un conflit armé sont tenues de
respecter le droit international humanitaire et les droits de l’homme. De même, tous les
intervenants doivent prendre des mesures particulières pour protéger les femmes et les filles
contre toutes formes de violence, notamment la violence sexuelle et la violence sexiste. D’autres
éléments clés liés à la sécurité des femmes en situation de conflits armés et au respect de leurs
droits humains sont aussi abordés. La résolution :
40

reconnaît qu’il est urgent d’incorporer dans les opérations de maintien de la paix
une démarche sexospécifique, notamment offrir au personnel des opérations de
maintien de la paix de la formation spécialisée au sujet de la sécurité, des besoins
différents et des droits fondamentaux des femmes et des enfants dans les
situations de conflit;

prie le Secrétaire général d’accroître le rôle des femmes dans les opérations des
Nations Unies sur le terrain, en particulier en qualité d’observateurs militaires, de
membres de la police civile et de membres d’opérations humanitaires;

prie le Secrétaire général, dans la mesure du possible, d’intégrer une démarche
sexospécifique dans les opérations sur le terrain;

demande au Secrétaire général de communiquer aux États membres des directives
et éléments de formation concernant la protection, les droits et les besoins
particuliers des femmes, ainsi que l’importance de la participation des femmes à
toutes les mesures de maintien de la paix et de consolidation de la paix. Les États
membres sont invités à incorporer cette formation, ainsi que les activités de
sensibilisation au VIH/SIDA dans les programmes nationaux de formation qu’ils
organisent à l’intention de leur personnel des forces militaires et de la police
civile;

souligne que tous les États ont l’obligation de mettre fin à l’impunité et de
poursuivre en justice ceux qui sont accusés de génocide, de crimes contre
l’humanité et de crimes de guerre, y compris toutes les formes de violence sexiste
et autres contre les femmes et les filles.
Malgré ce contenu important, la résolution 1325 renferme peu de mesures précises à
l’intention des Nations Unies et des États membres pour réprimer et sanctionner les actes de
violence sexuelle. C’est pourquoi le 19 juin 2008, le Conseil de sécurité a adopté à l’unanimité la
résolution 182083, qui porte spécifiquement sur la violence sexuelle commise à l’égard des civils
dans les régions aux prises avec des conflits armés.
Résolution 1820
La résolution 1820 fait fond sur la résolution 1325, mais affirme de manière plus soutenue sa
condamnation de la violence sexuelle à l’endroit des civils lors des conflits armés et par la suite.
Par exemple, elle exprime la volonté du Conseil de sécurité d’imposer des mesures « ciblées et
graduelles » contre les parties à tout conflit armé qui commettent des viols et d’autres formes de
violence sexuelle contre des femmes et des filles dans son régime de sanctions. De plus, alors
que la résolution 1325 souligne l’importance d’exclure « si possible » les crimes de violence
sexuelle des mesures d’amnistie, la résolution 1820 précise clairement que ces actes peuvent
constituer un crime de guerre ou un élément de génocide. Elle insiste sur la nécessité d’exclure
ces crimes des mesures d’amnistie, laissant tomber le « si possible » de la résolution 1325.
L’un des messages centraux véhiculés par la résolution 1820 est énoncé en préambule :
« l’immense majorité de ceux qui subissent les effets préjudiciables des conflits armés sont des
civils, […] les femmes et les filles sont particulièrement victimes de la violence sexuelle utilisée
notamment comme arme de guerre pour humilier, dominer, intimider, disperser ou réinstaller de
force les membres civils d’une communauté ou d’un groupe ethnique et […] cette forme de
violence sexuelle peut dans certains cas subsister à la fin des hostilités ». Les résolutions 1325 et
1820 reconnaissent toutes deux que cet état de fait influe négativement sur l’établissement d’une
paix durable et la réconciliation. La résolution 1820 exprime sobrement que malgré les demandes
répétées du Conseil de sécurité pour que cessent immédiatement toutes formes de violence
contre les femmes et les filles, un élément de la résolution 1325, le problème persiste et ces actes
sont devenus, dans certains cas, « systématiques, généralisés et d’une brutalité épouvantable ».
Les problèmes mentionnés dans la résolution 1820 sont intimement liés à la viabilité des
dispositions sur l’inclusion des femmes dans les processus décisionnels mises de l’avant dans la
83
CSNU, S/RES/1820 (2008).
41
résolution 1325. Dans la résolution 1820, le Conseil de sécurité exprime sa vive inquiétude à
l’égard des « problèmes et obstacles persistants » qui entravent la pleine participation des
femmes aux initiatives de maintien et de promotion de la paix et de la sécurité. Les principaux
enjeux ont trait à la violence, à l’intimidation et à la discrimination, qui entachent l’aptitude des
femmes à participer aux pourparlers et à la vie publique au sortir d’un conflit. Le Conseil de
sécurité reconnaît par conséquent que les objectifs de la résolution 1325 seront difficilement
atteignables si la mise en œuvre des mesures prévues dans la résolution 1820 ne réussit pas.
Conformément aux principes de souveraineté qui sont au cœur de la Charte des Nations
Unies, il est important de souligner que la résolution 1820 reconnaît que les États membres ont la
responsabilité première de veiller à la sécurité et au respect des droits humains de leurs citoyens.
De plus, la résolution :
42

souligne que, utilisée ou commanditée comme arme de guerre prenant
délibérément pour cible des civils, ou dans le cadre d’une attaque généralisée ou
systématique dirigée contre des populations civiles, la violence sexuelle peut
exacerber considérablement tout conflit armé et faire obstacle au rétablissement
de la paix et de la sécurité internationales;

exprime la préparation du Conseil de sécurité à prendre des mesures pour faire
face à la violence sexuelle généralisée ou systématique;

exige de toutes les parties à des conflits armés qu’elles mettent immédiatement et
totalement fin à tous les actes de violence sexuelle contre des civils et exige aussi
de toutes les parties qu’elles prennent immédiatement les mesures voulues pour
protéger les femmes et les filles contre la violence sexuelle, notamment les
sanctions disciplinaires militaires appropriées, en observant le principe de la
responsabilité du supérieur hiérarchique, en formant les troupes et en obligeant les
forces de sécurité à tenir compte des antécédents de viol et d’autres formes de
violence sexuelle;

demande aux États membres de mettre un terme à l’impunité et de s’acquitter de
leur obligation de poursuivre les auteurs d’actes de violence sexuelle et de
violation des droits de la personne;

demande aux États membres de veiller à ce que les femmes et les filles
bénéficient d’un accès égal à la justice;

prie le Secrétaire général d’établir et d’exécuter des programmes de formation
appropriés à l’intention de tout le personnel de maintien de la paix et de tout le
personnel humanitaire déployé par l’ONU;

prie le Secrétaire général de continuer d’appliquer la politique de tolérance zéro
de l’exploitation sexuelle dans les opérations de maintien de la paix des Nations
Unies;

encourage les pays qui fournissent des contingents et du personnel de police à
examiner les mesures qu’ils pourraient prendre pour mieux préparer et sensibiliser
leurs personnels affectés à des opérations de maintien de la paix des Nations
Unies à la nécessité d’assurer la sécurité des femmes et des filles en tenant compte
de leurs réalités quotidiennes, notamment en déployant, chaque fois que possible,
un plus grand nombre de femmes;

exhorte les États membres, les organismes des Nations Unies et les institutions
financières à appuyer le développement et le renforcement des capacités des
institutions nationales, en particulier de l’appareil judiciaire et du système de
santé, ainsi que des réseaux locaux de la société civile afin d’apporter
durablement une aide aux victimes de violence sexuelle.
La résolution 1820 condamne donc sans équivoque la violence et l’exploitation sexuelles
perpétrées durant, pendant et après les conflits armés. Elle traite des rôles des multiples
intervenants et confie à chacun des responsabilités à l’égard de son application. La résolution ne
craint pas d’exposer les aspects délicats de la violence commise contre les civils en temps de
guerre, et renferme des mesures explicites à l’intention des États, des groupes armés et du
Conseil de sécurité pour remédier à ces dures réalités.
Résolution 1888
Le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1888 le 30 septembre 200984. Cette résolution
fait fond sur la résolution 1820, mais renferme des exigences plus précises et rigoureuses à
l’égard du suivi, des rapports et de la responsabilité. À titre d’exemple, la résolution demande à
toutes les missions de maintien de la paix et autres organes compétents des Nations Unies de
communiquer aux comités des sanctions compétents du Conseil de sécurité toutes informations
utiles dont ils disposeraient au sujet de la violence sexuelle commise dans les zones de conflit.
De plus, le Secrétaire général doit « veiller à rendre plus systématiquement compte de toutes
84
CSNU, S/RES/1889 (2009).
43
tendances et de tous scénarios d’agression nouveaux et indicateurs précurseurs de recours à la
violence sexuelle en période de conflit armé dans tous les rapports qu’il présente au Conseil ».
La résolution 1888 met particulièrement l’accent sur les institutions nationales. En exhortant
le Conseil de sécurité à poursuivre ses efforts visant à mettre fin à la violence sexuelle en temps
de guerre, elle souligne qu’un élément clé de ces efforts résidera dans le renforcement de
l’appareil judiciaire, des secteurs de la sécurité, des systèmes de santé et des structures de
gouvernance des pays. Elle prie instamment les États à opérer les réformes globales et
nécessaires du droit et de la justice.
La résolution demande au Secrétaire général de définir et de prendre les mesures voulues
pour dépêcher rapidement « sur les théâtres d’opérations particulièrement préoccupants sous le
rapport de la violence sexuelle en période de conflit armé » une équipe d’experts chargée d’aider
les autorités nationales à renforcer l’état de droit. De même, la résolution envisage de désigner,
au cas par cas, des conseillers pour la protection des femmes parmi les conseillers pour la
problématique hommes-femmes.
Le Conseil de sécurité prie également le Secrétaire général de nommer un représentant
spécial pour assurer une « direction cohérente et stratégique » visant à mettre fin à la violence
sexuelle dans les situations de conflit armé depuis le Siège des Nations Unies et sur le terrain. Le
2 février 2010, la Suédoise Margot Wallstrom a été nommée à titre de Représentante spéciale du
Secrétaire général pour la violence sexuelle dans les conflits armés. Ses responsabilités
consistent à faire valoir le contenu des résolutions 1820 et 1888, à travailler avec toutes les
parties concernées, et à faciliter la coopération et la coordination des efforts des différents
intervenants.
La résolution 1888 souligne l’impact positif de la présence féminine dans les fonctions
civiles, militaires et de police sur la résolution des conflits, la protection des droits des femmes et
des filles, et l’intégration d’une démarche sexospécifique aux opérations. La présence de femmes
dans les effectifs de maintien de l’ordre crée des conditions plus sûres pour le signalement des
cas d’abus et peut aussi servir d’exemple positif pour encourager les femmes à s’enrôler dans les
forces de sécurité nationales « et […] contribuer ainsi à la mise en place d’un secteur de la
sécurité qui soit accessible à tous et réponde aux besoins de tous, surtout des femmes ». À partir
44
de cette analyse, la résolution encourage les États membres à affecter un plus grand nombre de
femmes aux missions de maintien de la paix des Nations Unies dans des fonctions militaires et
de police, et à leur offrir la formation nécessaire.
Enfin, la résolution 1888 traite de la vie après un conflit et des mécanismes permettant aux
sociétés de se relever des exactions commises en temps de guerre. Pour ce faire, il est
indispensable de mettre fin au règne de l’impunité. La résolution mentionne une variété de
mécanismes de justice postérieurs aux conflits, dont des tribunaux internes, internationaux et
« mixtes », ainsi que des commissions Vérité et réconciliation.
Nécessité d’attirer l’attention sur la protection des femmes et des filles en
situation de conflit armé
[…] la violence sexuelle vient bouleverser les idées reçues concernant la menace pour la
sécurité. Contrairement aux blessures concrètes laissées par les mines terrestres, elle se
soustrait au regard du monde. Moins coûteuse que les balles, elle ne nécessite aucune arme
autre que l’intimidation physique, mais son impact est considérable85.
UNIFEM/Stop au viol/DOMPNU, juin 2010
La souffrance de la population civile est une caractéristique de tous les conflits armés qui
ont affligé des pays tels que la Somalie, la Colombie, le Rwanda, le Guatemala, le Soudan, la
Sierra Leone, le Libéria, l’Iraq et l’ex-Yougoslavie.
L’insécurité et le déplacement des populations provoqués par les conflits des 20 dernières
années ont été exacerbés par la nature des hostilités. Là où les armées de deux pays se faisaient
autrefois la lutte pour obtenir le pouvoir, c’est maintenant, dans nombre de cas, un groupe rebelle
qui affronte un gouvernement national, ou encore diverses factions armées qui s’opposent aux
forces d’un ou de plusieurs gouvernements. Les conflits de la fin du XXe siècle et du début du
XXIe siècle ont tous eu pour toile de fond des débordements régionaux, des conflits intérieurs et
la défaillance de l’État. Dans le rapport intitulé Human Security Report, publié initialement par
85
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, publication
conjointe d’UNIFEM, l’Action des Nations Unies contre la violence sexuelle en période de conflit (Stop au viol), et le
Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, ONU, New York, juin 2010,
http://www.unifem.org/attachments/products/Analytical_Inventory_of_Peacekeeping_Practice_online.pdf.
[traduction]
45
l’Université de la Colombie-Britannique en 2005 (l’Université Simon Fraser a pris la relève
depuis), on estimait que la violence intérieure comptait pour 95 % de tous les conflits86. Par
conséquent, les hostilités laissent des traces et les motivations des principaux acteurs sont variées
et complexes. La guerre, par exemple, se caractérise de plus en plus par l’intervention d’unités
paramilitaires, de forces militaires privées et d’enfants-soldats87. Autrement dit, la violence
armée est de plus en plus employée pour contrôler aussi bien les populations que le territoire88
L’évolution de l’intervention militaire extérieure dans ces conflits, qui se présente
habituellement sous la forme d’une opération de maintien de la paix des Nations Unies, n’est pas
moins complexe. En raison des lacunes perçues à l’égard de ses missions réalisées du début
jusqu’au milieu des années 1990, notamment en Bosnie, au Rwanda et en Somalie, l’ONU a
procédé à un examen interne exhaustif en plusieurs étapes de ses mandats et des règles
d’engagement dans ses opérations. La taille et la composition des forces des Nations Unies ont
aussi fait partie du débat, et la conduite de certaines troupes, déployées sous l’égide des Nations
Unies pour protéger la population civile, a été mise en cause dans certains cas.
Les résolutions 1325, 1820 et 1888 ont été adoptées parce que les conflits armés blessent
gravement, déplacent, dépossèdent et tuent des femmes et des filles, qui sont ciblées par les
attaques et l’intimidation des belligérants. Forcer les femmes et les enfants à fuir leur
communauté fait souvent partie des tactiques de guerre. À ce propos, on note que le nombre de
personnes déplacées internes (PDI) s’est accru depuis 1995, tandis que le nombre de réfugiés
outre-frontière a chuté durant la même période. Selon le Human Securité Report, en 2003,
24 millions des 33 millions de personnes déplacées dans le monde étaient des PDI. Parce que « la
protection de ces personnes va d’inexistante à quasi adéquate », cette tendance contribue à
l’urgence du besoin d’adopter des mesures de protection efficaces pour les femmes et les filles89.
De plus en plus, on prend conscience de la nécessité de veiller à ce que les femmes et les
filles puissent mener leur vie sans craindre les violences sexuelles pendant et après un conflit
armé. Le viol peut être une stratégie et une tactique de guerre. Il peut également s’agir d’actes
86
Human Security Centre, University of British Columbia, Human Security Report 2005: War and Peace in the
st
21 Century, Oxford University Press, 2005, p. 23.
87
Ibid.
88
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, p. 10.
89
Human Security Report. 2005, p. 103-104.
46
opportunistes, les auteurs profitant d’une situation chaotique dans laquelle il ne semble régner
aucune règle de droit ou responsabilité à l’égard de l’activité criminelle. Ce phénomène ne date
pas d’hier. Plusieurs événements de violence sexuelle à grande échelle envers les femmes sont
survenus dans l’histoire et ont été documentés90. Comme l’a indiqué Kevin McCort, de CARE
Canada, un organisme d’aide humanitaire présent au Canada et ailleurs dans le monde, « [l]es
forces combattantes ont eu recours au viol comme tactique de guerre pour humilier, intimider et
traumatiser des collectivités et comme méthode de nettoyage ethnique. Des femmes et des filles
sont enlevées pour en faire des esclaves sexuelles ou contraintes d'accorder des faveurs sexuelles
ou de se marier pour assurer leur survie91.»
Les statistiques établies à la suite de conflits récents en disent long. Selon le Fonds de
développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM), jusqu’à 50 000 femmes ont été
violées en Bosnie et en Herzégovine durant la guerre qui a sévi au début des années 1990. De
même, au moins 500 000 femmes ont été violées durant le génocide du Rwanda, en 1994, la
transmission du VIH aux femmes par les auteurs ayant par ailleurs grimpé en flèche. Enfin, de
50 000 à 64 000 femmes déplacées internes ont été victimes de violences lors de l’effroyable
guerre civile qui a fait rage en Sierra Leone92. Rebecca Wolsak, d’Inter Pares, un ONG canadien,
a parlé du Myanmar aux membres du comité. Elle travaille auprès de groupes de femmes locaux
dans ce pays, qui a été marqué par les déplacements et les conflits. Relatant le régime militaire
instauré au Myanmar en 1962, Mme Wolsak a indiqué que « celui-ci a régulièrement utilisé la
torture, les viols, l'esclavage, les meurtres et les incarcérations en grand nombre pour réduire au
silence toute dissidence au Myanmar et pour conserver le pouvoir ». Pourtant, il n’a pas encore
été tenu responsable de ces crimes, et ce, malgré le fait que la majorité des auteurs sont des
officiers. Mme Wolsak a également cité des cas documentés par les organisations Shan Women’s
Action Network et Shan Human Rights Foundation dans un rapport paru en 2002. Elle a indiqué
90
Le Human Security Report (2005) donne une série d’exemples, dont la conduite des troupes russes en
Allemagne, au terme de la Deuxième Guerre mondiale, ainsi que le massacre de Nanking, en Chine, par l’armée
japonaise 1937. Ibid., p. 107.
91
e
e
Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
92
UNIFEM, Facts and Figures on Peace and Security,
http://www.unifem.org/gender_issues/peace_security/facts_figures.php.
47
que « les femmes [sont] violées non seulement parce qu'elles sont des femmes, mais également à
cause de leur origine ethnique93.»
De plus en plus, on reconnaît qu’au cours des 15 dernières années, la République
démocratique du Congo (RDC) a été la cible de ce qu’on pourrait probablement qualifier de cas
le plus flagrant au monde de violences sexuelles perpétrées par des groupes armés contre des
femmes et des filles. De 2006 à 2010, une bonne partie de l’instabilité latente au Congo a été le
fruit des activités commises par plusieurs groupes armés contre la population civile dans l’Est, et
des conflits entre l’armée nationale et une variété de milices en activité dans des régions
adjacentes au Rwanda et à l’Ouganda. La situation est à la fois troublante et complexe. Même
des membres de l’armée nationale ont été accusés de graves violations des droits de la personne à
l’endroit de civils, notamment de violence sexuelle, et leur manque de professionnalisme et de
discipline a été largement critiqué. Reconstruire ces forces demeure une entreprise de taille.
Plusieurs personnes, dont la secrétaire d’État américaine Hillary Clinton, et la gouverneure
générale du Canada de l’époque, Michaëlle Jean, ont vivement condamné ces crimes à l’occasion
de visites officielles dans les provinces de l’Est de la RDC, théâtre des pires cas de violence
commis dans la région. La nouvelle ambassadrice itinérante des États-Unis chargée de la
question des femmes, Melanne Verveer, a résumé la situation dans un témoignage présenté en
2009 devant un sous-comité du Sénat américain. À propos de l’instabilité dans l’Est de la RDC,
l’ambassadrice a affirmé qu’« il est pratiquement impossible de décrire l’étendue et la gravité de
la violence commise à l’endroit des femmes ». Elle a ajouté qu’« en plus des viols et des viols en
bandes, lesquels se dénombrent par centaines de milliers pendant la durée du conflit, il est
fréquent que les auteurs mutilent les femmes pendant les agressions94. » Tanja Bergen, adjointe
de recherche à l’Université de la Colombie-Britannique, a livré un témoignage semblable au
comité à propos de cas horribles de mauvais traitements infligés à des milliers de femmes et de
filles au Congo durant toutes les années qu’a duré le conflit95 .
93
e
e
Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
Melanne Verveer, ambassadrice itinérante des États-Unis chargée de la question des femmes, Testimony before
the US Senate Subcommittees on African Affairs, and Human Rights, Democracy , and Global Women’s Issues,
Washington, DC, 13 mai 2009, http://www.state.gov/s/gwi/rls/rem/2009/123500.htm. [traduction]
95
e
e
me
Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session. Dans son mémoire au comité, M Bergen a
qualifié les deux provinces de l’Est de la RDC, les Kivus, du « pire endroit au monde pour être une femme ». Le
rapport décrit la brutalité extrême perpétrée à l’endroit des femmes et des filles dans les zones de conflit. Voir
94
48
Dans le but de remédier à ce problème, la mission de maintien de la paix de l’ONU et
l’équipe mise en place en RDC ont élaboré une stratégie globale de lutte contre la violence
sexuelle, avec l’aide d’un conseiller supérieur en la matière. La stratégie, qui a reçu l’aval du
gouvernement de la RDC le 1er avril 2009, mise sur une approche globale de la violence
sexuelle au Congo fondée sur quatre axes : a) lutte contre l’impunité; b) prévention et protection;
c) réforme du secteur de la sécurité; d) assistance multisectorielle pour les survivants. Malgré ces
efforts, les Nations Unies estiment qu’en moyenne, 36 viols sont commis chaque jour dans les
zones de conflit du Congo96.
Le Secrétaire général des Nations Unies a déclaré au Conseil de sécurité que ce qui est
probablement le plus troublant de ces crimes, c’est que « les victimes étaient souvent jeunes –
entre 10 et 17 ans – et plus de 10 % étaient des enfants de moins de 10 ans97.» Lors de sa
comparution devant le comité, Linda Dale, de Children/Youth as Peacebuilders, s’est arrêtée aux
violations des droits humains dont sont victimes les jeunes dans différents conflits, mentionnant
en particulier le sort réservé aux enfants dans le Nord de l’Ouganda. Elle a indiqué qu’au cours
du dernier conflit qui a sévi dans cette région, plus de 40 000 enfants et adolescents, la plupart
des filles âgées de 11 à 14 ans, avaient été enlevés par l’Armée de résistance du Seigneur (ARS)
« pour en faire des femmes d'officiers et des combattants ». En moyenne, elles ont été gardées
pendant huit ans98.
Il est important de souligner que la violence faite aux femmes et aux filles, notamment la
violence sexuelle, ne cesse pas toujours avec la fin officielle des hostilités. Le Secrétaire général
a présenté au Conseil de sécurité des preuves selon lesquelles « les violences sexuelles et sexistes
tendent à persister sans faiblir même une fois que le conflit est terminé, une situation qui menace
durablement la sécurité, la santé et les moyens de subsistance des femmes de même que leur
capacité à participer à l’effort de reconstruction et de consolidation de la paix99.» Rebecca
Africa Canada Accountability Coalition, Le pire endroit au monde pour être une femme : Le rôle du Canada dans la
lutte contre le viol en République démocratique du Congo – Énoncé de politique et rapport de discussion,
septembre 2009.
96
CSNU, Les femmes, la paix et la sécurité – Rapport du Secrétaire général, S/2009/465, distribué le 16 septembre
2009.
97
Ibid.
98
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Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
99
CSNU, Les femmes, la paix et la sécurité – Rapport du Secrétaire général, S/2009/465, distribué le 16 septembre
2009.
49
Wolsak a mentionné au comité que la poursuite de ces crimes est révélatrice d’habitudes de
violence plus larges à l’endroit des femmes100.
Dans bien des pays, les femmes et les filles sont violentées avant le déclenchement des
conflits armés. Lorsqu’éclatent la société, la loi, l’ordre et la sécurité durant la guerre, ces actes
augmentent en nombre et en gravité. Néanmoins, la violence sexuelle en temps de guerre ne
devrait pas être considérée comme une aberration qui surgit au beau milieu d’un conflit et
disparaît par la suite. Elle s’inscrit dans un véritable problème de fond présent, à différents
degrés, dans nombre de pays avant, pendant et après un conflit armé. » Kevin McCort, chef de la
direction de CARE Canada, est venu dire au comité qu’il faut mettre davantage l’accent sur
l’offre « de meilleurs services de prévention, en s'attaquant aux causes sous-jacentes de la
violence ». Il a indiqué que ces démarches doivent s’attaquer « aux motivations sociales,
culturelles et politiques sous-jacentes de la violence sexuelle101.»
Dans ce contexte, on ne peut faire fi de l’accent mis par la résolution 1325 sur le rôle des
femmes dans la prévention des conflits. Les efforts visant à faire participer les femmes dans la
prise des décisions et à intégrer une démarche sexospécifique au travail des fournisseurs de
services de sécurité ne devraient pas être déployés seulement après le déclenchement d’un conflit
armé, une fois que des agressions et autres actes de violence ont été perpétrés. La résolution 1325
réaffirme « le rôle important que les femmes jouent dans la prévention et le règlement des
conflits, et dans la consolidation de la paix […] et qu’il convient de les faire participer davantage
aux décisions prises en vue de la prévention et du règlement des différends » [nous soulignons].
Janis Alton, ancienne présidente de La Voix des femmes canadiennes pour la paix, a indiqué que
son organisation appuyait les termes forts employés dans le préambule de la résolution.
Mme Alton a indiqué que « [l]e processus de renforcement de la paix doit, au XXIe siècle, être un
outil inclusif et proactif de prévention de la guerre102.» M. McCort a souligné le rôle
prépondérant que pourraient jouer les organismes dans le renforcement des mécanismes de
100
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Témoignages, 26 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
50
plainte, qui peuvent permettre de détecter plus rapidement les cas de violence fondée sur le sexe,
afin de prévenir la violence sexuelle dans les pays qui se dirigent vers un conflit armé103.
Le comité reconnaît que les femmes et les filles ne sont pas les seules victimes civiles des
conflits armés. Il ne fait aucun doute que les hommes et les garçons souffrent de la dévastation et
des déplacements qui accompagnent les guerres, notamment les garçons qu’on enlève à leur
famille pour les enrôler de force comme soldats dans une faction ou une autre. En 1995, la
communauté internationale a été horrifiée devant l’enlèvement et l’exécution de plusieurs
milliers d’hommes et de garçons musulmans, séparés de la population civile par des membres de
l’armée bosno-serbe à Srebrenica. Sans vouloir atténuer l’importance des exemples qui
précèdent, le comité s’est arrêté aux conditions dans lesquelles vivent les femmes et les filles
dans les conflits armés, notamment sur les défis auxquels elles sont confrontées et les solutions
proposées par l’ONU que devraient adopter tous les intervenants pour protéger leurs droits
humains. Néanmoins, l’ampleur des violations des droits de la personne et du déplacement que
subissent habituellement les femmes en situation de conflits armés, de même que leur exclusion
systématique des processus décisionnels qui régissent leur vie et leurs communautés, sont tous
des éléments importants.
Failles actuelles de la mise en œuvre
Pour commencer, il importe de faire le bilan des progrès accomplis peu à peu dans
l’exécution du programme du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la
sécurité. L’existence même des résolutions 1820 et 1888 témoigne d’un mouvement positif dans
ce sens et de changements d’attitude en matière de paix et de sécurité. Il aurait été inconcevable
que le Conseil de sécurité adopte, même il y a dix ans, une résolution étayée de conditions et
103
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Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session. Selon le Fonds de développement des Nations
Unies pour la femme (UNIFEM) : « Même lorsque des stratégies de prévention existent, les groupes de la société
civile – particulièrement des organisations de femmes – sont souvent exclus, notamment des démarches
d’établissement des signes avant-coureurs, et ce, même s’ils sont probablement les mieux placés et les plus
motivés pour ce qui est de donner l’alarme lorsque émergent les premiers indices de conflit. Il peut s’agir entre
autres d’une nette augmentation des incidents de violence fondée sur le sexe, des enlèvements, du trafic, des
agressions perpétrées par les forces de sécurité, des incidents de violence liés aux élections, et des défaillances
systémiques des mécanismes de responsabilisation. Ces violations passent souvent sous silence et leur ampleur,
mal comprise; pourtant, elles peuvent être révélatrices de l’escalade d’un conflit. » UNIFEM, Prevention and Early
Warning, http://www.unifem.org/gender_issues/women_war_peace/prevention_early_warning.php, consulté le
er
1 septembre 2010. [traduction]
51
d’une analyse détaillée et explicite des questions de protection des femmes comme celles que
contiennent les résolutions 1820 et 1888. En fait, Anne-Marie Goetz(UNIFEM) estime que les
deux résolutions « représentent peut-être l’avancée la plus marquante dans le programme de
protection des civils de l’ONU, car elles reconnaissent le rôle et la responsabilité des institutions
internationales à l’égard de la protection des femmes et des enfants contre les actes de violence
sexuelle104.» Jill Sinclair, sous-ministre adjointe, Politiques, au ministère de la Défense nationale,
constate elle aussi les progrès accomplis depuis l’adoption de la résolution 1325 en 2000 : «
Nous avons davantage conscience du rôle des femmes dans la paix et les conflits ainsi que dans
la violence sexuelle et les conflits, qu’il y a 10 ans, au moment où la résolution a été adoptée105.
»
Néanmoins, même les organismes des Nations Unies ont admis que la violence sexuelle en
temps de conflit ne figure à l’agenda général en matière de paix et de sécurité que depuis peu 106.
Au cours des audiences qui ont porté sur ce sujet, les témoins ont tous exposé des arguments et
de l’information qui donnent à penser que l’application des résolutions des Nations Unies pose
encore des défis de taille. Le comité abonde dans ce sens.
Essentiellement, la promotion des droits fondamentaux des femmes en situation de conflit
dépend de la présence d’effectifs suffisants, bien entraînés et bien équipés. Nous reviendrons
plus loin sur l’entraînement de ces effectifs. Mais la question de la taille des effectifs et des outils
nécessaires à l’exécution des mandats qui leur sont confiés par le Conseil de sécurité est l’objet
de nombreux débats aux Nations Unies. Des comparaisons sont souvent établies entre, d’une
part, les troupes et la police affectées aux missions de paix des Nations Unies, pour lesquelles le
Conseil de sécurité doit solliciter avec insistance des contributions des États membres et
constituer à la hâte une force à partir de pièces relativement mal équipées et, d’autre part, les
ressources mises à la disposition des opérations de sécurité menées par les pouvoirs occidentaux,
notamment par l’entremise de l’OTAN.
En voici un exemple. On a décrit précédemment le drame d’horreur dont le Congo a été le
théâtre. La Mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo,
104
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Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
105
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Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
106
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An analytical Inventory of Peacekeeping Practice, p. 11.
52
MONUC (rebaptisée récemment MONUSCO), est la mission de maintien de la paix des Nations
Unies qui réunit les troupes les plus nombreuses dans le monde, mais beaucoup d’observateurs
se demandent quand même si elle est en mesure de fournir la protection voulue aux millions de
civils qui vivent dans l’Est de la République démocratique du Congo, étant donné la superficie
qu’elle doit couvrir, la piètre infrastructure de transport et de communications et la diversité des
groupes armés étatiques et non étatiques sur le terrain. En avril 2010, la MONUC comprenait
18 884 troupes et une force de mission globale, incluant la police et les autres membres du
personnel, qui s’établissait à 20 819 membres. Carolyn McAskie a parlé au comité, en avril, des
débats en cours dans le milieu de la police au sujet du rapport optimal « entre les responsables de
la sécurité et les civils » dans des lieux comme Kandahar, en Afghanistan. Au dire d’un brigadier
général, a-t-elle dit, « idéalement, il devrait y avoir un responsable de la sécurité par
20 habitants » (incluant la police locale). Mme McAskie a ajouté : « D’après ce critère, les forces
des Nations Unies dans la province de l’Ituri, dans l’Est de la République démocratique du
Congo, devraient compter 500 000 personnes107. » On a cependant rappelé au comité que les
Nations Unies dépendent entièrement des États membres pour le déploiement de troupes, de
corps policiers et d’équipement.
L’application des mesures relatives à la spécificité des sexes que prévoient les résolutions
1325, 1820 et 1888 du Conseil de sécurité comporte plusieurs autres failles, qui ont été indiquées
au cours des audiences. Nous en ferons l’exposé dans les lignes qui suivent.
Intégration d’une démarche sexospécifique à l’architecture de paix et de sécurité
Même en présence de nombreux responsables de la sécurité, la protection des femmes et des
filles dans les conflits armés est beaucoup plus efficace si les mandats et les opérations de
sécurité qui les sous-tendent tiennent compte des conditions particulières dans lesquelles elles se
trouvent. Les besoins des femmes en matière de sécurité peuvent différer de ceux des hommes.
Les femmes et les filles qui se retrouvent dans des camps de personnes déplacées ou de réfugiés,
par exemple, risquent davantage de se faire attaquer lorsqu’elles vont chercher du bois ou de
l’eau pour leurs familles. Plusieurs témoins ont signalé que les opérations de sécurité doivent
tenir compte de ces réalités; il faut donc effectuer des patrouilles aux endroits stratégiques et aux
moments de la journée où les femmes se déplacent.
107
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Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
53
À titre d’exemple d’éléments de l’architecture de paix et de sécurité, les programmes de
désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR) des combattants à l’issue d’un conflit
armé font ressortir d’importantes leçons sur la nécessité d’intégrer de manière uniforme une
démarche sexospécifique à la conception et à la mise en œuvre du processus108. À chaque étape,
les femmes et les filles ont des priorités et des besoins particuliers qui sont souvent mis de côté
ou mal comblés. Par exemple, au début du processus, la définition et l’établissement du profil
des « combattants » a souvent une incidence sur le simple fait que les femmes et les filles sont
interpellées par les programmes de DDR109. De même, la sécurité des sites de cantonnement et la
présence de femmes dans les effectifs de police et de maintien de la paix à ces sites peuvent
hausser la probabilité que les femmes et les filles participent aux programmes de DDR et aient
ainsi accès aux services qui y sont rattachés : santé et formation, encouragements monétaires et
subventions du logement, réinsertion économique, pour n’en nommer que quelques-uns110. La
mesure dans laquelle les femmes participent « aux organes chargés de prendre des décisions sur
les modalités des programmes de DDR » peut influer sur l’issue du processus, car elles peuvent
ainsi faire valoir leurs importants points de vue et dresser un « portrait plus juste des zones de
conflit et des zones d’après-conflit, les questions d’âge et de sexe étant prises en compte111.» Il
en va de même pour les ressources engagées par les gouvernements nationaux et donateurs pour
s’attaquer précisément aux conditions dans lesquelles les femmes et les filles évoluent durant la
démobilisation et la réintégration112. Voilà quelques-unes des nombreuses façons dont les rôles et
les points de vue des femmes et des filles doivent être intégrés aux processus de DDR pour être
plus efficaces.
108
Le paragraphe 13 de la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies « engage tous ceux qui
participent à la planification des opérations de désarmement, de démobilisation et de réinsertion à prendre en
considération les besoins différents des femmes et des hommes ex-combattants et à tenir compte des besoins des
personnes à leur charge. » Le paragraphe 8 demande à toutes les parties aux accords de paix d’adopter une
démarche soucieuse d’équité entre les sexes en particulier : « de tenir compte des besoins particuliers des femmes
et des petites filles lors du rapatriement et de la réinstallation et en vue du relèvement, de la réinsertion et de la
reconstruction après les conflits ».
109
Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM), Getting it Right, Doing it Right: Gender
and Disarmament, Demobilization and Reintegration, New York, octobre 2004,
http://www.unifem.org/attachments/products/Getting_it_Right__Doing_it_Right.pdf, p. 4. [traduction]
110
Ibid., p. 6-7. [traduction]
111
Ibid., p. 4. [traduction]
112
Ibid., p. 5. [traduction]
54
Globalement, les femmes ont leur idée de ce que représente la sécurité pour elles. Une
conseillère principale en genre auprès de la mission de maintien de la paix de l’ONU à Haïti a
expliqué comment les femmes éprouvent de l’insécurité reliée à leur travail dans un pays qui
passe par des périodes d’anarchie et d’instabilité. Dans son ouvrage, elle indique : « Pour les
soldats de la paix, la sécurité équivaut souvent à la cessation des hostilités ou des combats entre
groupes armés tandis que pour les femmes là-bas, cela signifie pouvoir vaquer aux activités
quotidiennes dans le voisinage sans crainte de subir des agressions sexuelles113. » Les forces de
protection doivent donc en tenir compte dans la conception et l’exécution des opérations.
L’un des meilleurs moyens d’intégrer une démarche sexospécifique dans les opérations de
sécurité est d’admettre des femmes parmi le personnel militaire et civil. Selon l’Évaluation de
2000 d’experts indépendants sur les femmes, la guerre et la paix, la présence des femmes dans
les opérations de paix a un impact positif. La présence des femmes :

facilite la communication auprès des victimes d’agressions, d’abus sexuel ou de
violence;

procure un sentiment accru de sécurité chez les populations locales (femmes et
enfants);

aide à créer un milieu plus sûr pour les femmes dans lequel elles n’ont pas peur de
parler;

pousse les hommes chargés du maintien de la paix à réfléchir davantage et à se
montrer plus responsables;

élargit le répertoire des habiletés et styles disponibles dans une mission114.
Selon une publication récente des Nations Unies, en plus de donner l’exemple et d’être en
mesure d’accéder aux groupes à risque, les missions de maintien de la paix équilibrées du point
de vue des sexes –tant du point de vue du personnel que des perspectives et comportements
devant bénéficier aux missions, peuvent contribuer à forger les perceptions locales et à
113
Nadine Puechguirbal, « Haiti: Putting Gender and Peacekeeping into Practice », FOCALPoint, novembre 2007,
o
vol. 6, n 9. [traduction]
114
Association canadienne pour les Nations Unies, Peacekeeping to Peacebuilding: Lessons from the Past, Building
for the Future, mars 2007, p. 109. Pour le rapport original intégral, voir : Women, War and Peace: the Independent
Experts’ Assessment of the Impact of Armed Conflict on Women and Women’s Role in Peace-building,
Elisabeth Rehn et Ellen Johnson Sirleaf, 2002, UNIFEM, http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900SID/LGEL5FMCM2/$FILE/unicef-WomenWarPeace.pdf?OpenElement.
55
transmettre le message selon lequel les femmes sont des interlocutrices crédibles et des
partenaires essentielles à l’établissement d’une paix durable115 .
Depuis peu, les femmes sont davantage représentées dans les opérations des Nations Unies
sur le terrain. L’exemple le plus connu est le déploiement d’un contingent de 100 policières à la
mission des Nations Unies au Libéria en 2007. Le Secrétaire général a fait observer dans son
rapport sur le Libéria que ce déploiement « avait contribué à l’augmentation en trois étapes du
nombre de demandes présentées par des femmes désireuses de se joindre à la Police nationale
libérienne116.» De même, David Haeri, du Département des opérations de maintien de la paix des
Nations Unies (DOMP), a dit au comité que l’unité de police des femmes de l’Inde avait créé un
important précédent en envoyant « un signal fort dans l’ensemble de la mission – je dirais même
plus dans l’ensemble du pays – sur le rôle que les femmes peuvent jouer parmi les Casques
bleus117. » L’Inde, le Pakistan et le Bangladesh ont indiqué au DOMP qu’ils seraient disposés à
fournir davantage de ces unités. En août 2009, les Nations Unies ont lancé une « initiative
globale » pour porter à 20 % d’ici 2014 la proportion de femmes dans les forces de police
chargées des missions de maintien de la paix, soit plus du double que l’effectif actuel118. AnneMarie Goetz (UNIFEM) a expliqué au comité qu’à son avis, augmenter la présence des femmes
permis le personnel militaire et civil des opérations de maintien de la paix « grâce à une
campagne concertée de recrutement […] au pays » et « en encourageant la chose à l’étranger »
est l’« une des contributions les plus importantes que pourrait faire un pays comme le Canada
[…]119. »
115
Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, p. 17.
CSNU, Dix-neuvième rapport périodique du Secrétaire général sur la Mission des Nations Unies au Libéria,
S/2009/411, 10 août 2009.
117
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118
Centre d’actualités de l’ONU, L’ONU veut féminiser ses unités de police, 10 juin 2010,
http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=22149&Cr=ONU&Cr1=&Kw1=femmes&Kw2=police&Kw3=,
consulté le 2 septembre 2010. À l’occasion de cette conférence de presse, la conseillère adjointe pour les
questions de police, Ann-Marie Orler, a déclaré : « Nous sommes heureux de constater que le Liberia projette
d'avoir dans ses services de police 20% de femmes d'ici 2014 et que le gouvernement du Bangladesh est en train
de recruter 10 000 femmes supplémentaires dans les prochains mois. » Voir aussi : Centre d’actualités de l’ONU,
L’ONU veut plus de femmes dans ses missions de maintien de la paix, 4 juin 2010,
http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=22097&Cr=police&Cr1=&Kw1=femmes&Kw2=police&Kw3=,
er
consulté le 1 septembre 2010.
119
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116
56
Selon des rapports diffusés dans les médias, l’armée américaine reconnaîtrait maintenant la
contribution unique que les femmes peuvent fournir aux opérations de sécurité, en particulier
dans les sociétés traditionnelles comme celles de l’Iraq et de l’Afghanistan. Dans le New York
Times, on rapportait que la première équipe de mission à temps plein entièrement composée de
jeunes femmes, une quarantaine en tout, avait été adjointe au corps des Marines américain. Elles
sont envoyées en Afghanistan pour se joindre en groupes de quatre ou cinq à une unité
d’infanterie au sein de la Force du corps expéditionnaire des Marines. Ces femmes effectueront
des patrouilles. Comme on l’indique dans le rapport des médias, les équipes se rendront dans les
villages, obtiendront de l’aîné la permission de parler aux femmes, dresseront un camp de base,
distribueront fournitures scolaires et médicaments, prendront le thé, feront la conversation et
obtiendront idéalement de l’information sur le village, sur les revendications locales et sur les
Talibans. Dans une société traditionnelle comme celle de l’Afghanistan, les femmes sont
extrêmement réticentes à s’adresser à des hommes étrangers à leurs familles, quand elles y sont
autorisées. Mais en raison de leur position dans la collectivité, elles ont une compréhension
importante, et dans bien des cas différente, de la situation en matière de sécurité et des besoins en
développement de la région. Les Marines tâcheront de recueillir de l’information que leurs
collègues masculins ne pourraient autrement obtenir, et elles essaieront de déterminer quels sont
les besoins et les préoccupations de la collectivité afin qu’on puisse établir la priorité des projets
d’aide et des missions de sécurité120.
L’ONU supervise actuellement 15 missions de maintien de la paix et deux missions de
consolidation de la paix. Parmi les premières, quelque 116 pays ont fourni près de 100 000
membres en uniforme121. Bien que conformément aux résolutions 1325 et 1820 du Conseil de
sécurité le Secrétaire général doive s’assurer de la présence accrue de femmes parmi les
contingents militaires et policiers des Nations Unies qui sont déployés sur le terrain, cet objectif
120
Elisabeth Bumiller, « Letting Women Reach Women in Afghan War », The New York Times, 6 mars 2010,
http://www.nytimes.com/2010/03/07/world/asia/07women.html?pagewanted=print. Dans un reportage de suivi,
la journaliste indique que « des entretiens et des patrouilles à pied avec des Marines au cours de deux semaines
récentes dans le Helmand ont révélé que les équipes, qui ont pu accéder aux femmes les plus isolées du monde,
sont encore au stade embryonnaire ». [traduction] Voir Elisabeth Bumiller, « In Camouflage or Veil, a Fragile
Bond », The New York Times, 29 mai 2010,
http://www.nytimes.com/2010/05/30/world/asia/30marines.html?_r=1&scp=3&sq=letting%20women%20reach%
20women%20in%20afghan%20war&st=cse.
121
Opérations de maintien de la paix de l’ONU, Notes d’information : 31 juillet 2010, publiées par le Département
des opérations de maintien de la paix, août 2010, http://www.un.org/fr/peacekeeping/bnote.htm, consulté le
3 septembre 2010.
57
est loin d’être atteint. En juillet 2010, seulement 2 069 des 86 231 militaires (experts et troupes)
participant aux missions de l’ONU étaient des femmes (2,4 %); parmi la police civile (unités
individuelles et structurées), la proportion de femmes était quelque peu supérieure : 8,9 %122.
Rachel Mayanja, conseillère spéciale de l’ONU pour la parité des sexes et la promotion de la
femme, a dit au comité qu’elle ne croit pas que l’ONU compte suffisamment de femmes parmi
les soldats et les policiers, « qui nous aideraient pourtant à rejoindre ces femmes qui ont été
victimes de ces conflits123 .»
Encore une fois, le comité reconnaît que l’ONU doit recourir au personnel mis à la
disposition par les États membres. À cet égard, la résolution 1888 est plus directe que les
résolutions précédentes, car elle ne se limite pas aux efforts déployés par le Secrétaire général
pour faire en sorte que les opérations tiennent compte de la dimension des sexes. Cette résolution
invite « les États membres à accroître le nombre de femmes parmi les militaires et les
fonctionnaires de police déployés dans le cadre des opérations de maintien de la paix des Nations
Unies ». Plusieurs témoins ont dit au comité que la plupart des militaires sur lesquels comptent
les Nations Unies emploient eux-mêmes un nombre limité de femmes, ce qui entrave
considérablement la capacité de l’ONU d’augmenter le nombre de femmes sur le terrain. David
Haeri (UNDPKO) estime que la plupart des pays qui fournissent à l’ONU des troupes et des
policiers comptent probablement environ 2 % de femmes parmi leurs propres forces armées
nationales et environ 8 % de femmes parmi leurs forces de l’ordre124. Mme Mayanja a indiqué : «
[…] nos résultats sont décevants. Cela tient au fait qu’il en va de même dans les pays membres.
Les Nations Unies sont un reflet de ce qui se passe dans ces pays125. »
Outre l’augmentation du nombre de femmes en uniforme, il faut du personnel spécialisé
pour intégrer une démarche sexospécifique aux diverses activités de paix et de sécurité qui
touchent les femmes, y compris les processus de désarmement, de démobilisation et de
réintégration des combattants et de réforme du secteur de la sécurité. Dans la formation de
nouvelles armées et forces policières, on devrait – on ne le fait pas toujours – rappeler que des
individus ont violé les droits de la personne durant les combats. Colleen Duggan, du Centre de
122
United Nations Peacekeeping, « Gender Statistics by Mission – For the month of July 2010 », publié le
10 août 2010, http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/gender/2010gender/july10.pdf.
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58
recherches pour le développement international (CRDI), a expliqué au comité que les
responsables de la réforme du secteur de la sécurité devraient instaurer des modalités d’examen
rigoureuses pour éviter les situations comme celle qui s’est produite au Guatemala où des gens
peu respectueux des droits de la personne ont été admis dans les forces policières après leur
démobilisation parce que, dit-elle, « [c]’est un endroit commode où les mettre, et cela nous
permet de nous assurer qu’ils ont un emploi126.» Jennifer Salahub, de l’Institut Nord-Sud, a dit au
comité qu’elle considère, elle aussi, que les mesures prises pour réformer le secteur de la sécurité
« ne tiennent pas bien compte de l’intégration de la perspective de genre127.»
L’un des grands progrès en 2004 a été l’introduction de services de conseillers en genre dans
les missions de maintien de la paix. Le DOMP a dit au comité qu’une douzaine de conseillers
principaux en genre prend part à ses missions128. Mme Mayanja appuie les appels en faveur de
l’intégration d’un conseiller en genre dans chacune des missions, car cela « a nettement amélioré
l’efficacité des missions des Nations Unies ». Elle a dit au comité que ces conseillers « sont des
formateurs; ils rejoignent les femmes, la collectivité. Ce sont des conseillers; ils informent le
personnel des Nations Unies et les gens qui participent à la mission129. » En fait , selon la
mission, les conseillers ou unités consultatives en genre soutiennent la mise en œuvre de la
résolution 1325 grâce à des initiatives consistant à renforcer les moyens d’action, à créer des
partenariats avec des groupes de femmes locaux pour faciliter leur participation aux élections et
aux activités d’institutions démocratiques, à former du personnel local et international, à
conseiller des cadres supérieurs, à travailler avec des responsables du désarmement, de la
démobilisation et de la réintégration et, enfin, à travailler avec la police locale pour régler des
problèmes de violence envers les femmes.
Même à cela, le système des Nations Unies a besoin de personnel supplémentaire spécialisé
et ayant les compétences nécessaires pour régler ces problèmes complexes de sexisme qui
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En septembre 2010, le Secrétaire général des Nations Unies a fait savoir au Conseil de sécurité qu’en 2000,
seulement deux conseillers en genre avaient été affectés aux missions de maintien de la paix, mais qu’en 2009,
13 des 34 missions de maintien de la paix des Nations Unies pouvaient compter sur de tels conseillers. Il a ajouté
que : « Six missions de maintien de la paix disposent d’un coordonnateur pour les questions concernant la
problématique hommes-femmes, qui est chargé de ces questions en plus d’autres fonctions. » Source : CSNU,
S/2010/498.
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surgissent dans les conflits armés. Anne-Marie Goetz (UNIFEM) a attiré l’attention du comité
sur la disposition de la résolution 1888 qui demande le déploiement de conseillers sur la question
des femmes dans les missions de l’ONU. Mme Goetz a fait valoir qu’il sera difficile de combler
les postes de conseillers étant donné les ensembles de compétences exigés. Elle a dit au comité
que le conseiller « doit posséder de l’expérience militaire et une capacité d’analyse des questions
hommes-femmes. Je connais seulement deux personnes qui, dans le monde, en ce moment,
possèdent cet ensemble de compétences au chapitre opérationnel130. » Kevin McCort (CARE) a
également souligné les défis que pose l’agencement de compétences exigé par certains des
nouveaux postes prévus dans les résolutions du Conseil de sécurité. Bien qu’il y ait de nombreux
spécialistes des questions relatives aux sexes, ils n’ont pas nécessairement la formation
nécessaire pour traiter les problèmes de sexisme, auxquels l’ONU commence à peine à s’attaquer
de façon concertée depuis quelques années.
Enfin, les militaires et la police civile sont plus en mesure d’offrir une protection adéquate
aux femmes dans les zones de conflit et de veiller à ce qu’on réponde à leurs besoins si une
démarche sexospécifique est intégrée à la formation qu’ils reçoivent. Des témoins ont dit à
maintes reprises au comité qu’il faut offrir une formation spécialisée sur les droits des femmes au
personnel civil et aux militaires avant et pendant le déploiement. En 2006, le Département des
opérations de maintien de la paix des Nations Unies (DOMP) a élaboré une politique sur l'égalité
des sexes dans les opérations de maintien de la paix de l'ONU, qui énumère les principes
suivants, lesquels sous-tendent ses travaux sur l'égalité des sexes :
130
60

Le principe d'inclusion, qui oblige les Casques bleus déployés dans des pays à la
suite d'un conflit, à consulter à la fois les femmes et les hommes pour toutes les
décisions qui les touchent.

Le principe de non-discrimination, qui oblige le personnel de maintien de la paix
à assurer un soutien aux politiques et aux décisions confirmant l'égalité des droits
des femmes et des filles, et à les protéger des pratiques traditionnelles
préjudiciables.

Le principe d'établissement de normes, selon lequel le profil de dotation des
missions de maintien de la paix du DOMP et des Nations Unies soit un modèle
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pour leurs engagements institutionnels afin d’assurer l'équilibre des genres et la
participation égale des femmes à la prise de décisions.

Le principe d'efficience des activités de maintien de la paix, selon lequel toutes les
ressources humaines dans les sociétés après-conflit (femmes, hommes, garçons et
filles) soient mobilisées pour élaborer et soutenir le processus de paix131.
David Haeri, représentant du DOMP, a également dit au comité que le Département avait
élaboré des lignes directrices relatives à l’égalité des sexes pour les policiers et les spécialistes
politiques ainsi que des lignes directrices concernant les élections. Il a indiqué que des lignes
directrices avaient été élaborées précisément pour le personnel militaire. Elles ont été publiées
par les départements du Maintien de la paix et de l’Appui aux missions des Nations Unies en
mars 2010 et sont « destinées à l’usage de tous les personnels militaires affectés aux opérations
de maintien de la paix de l’ONU ». Elles renferment des directives détaillées et des listes de
contrôle couvrant l’ensemble des activités militaires aux niveaux stratégique, opérationnel et
tactique132.
Les documents de l’ONU distribués avant un déploiement contiennent aussi des
renseignements sur la violence faite aux femmes et sur la violence sexuelle, que condamnent les
résolutions 1325 et 1820. Il faut toutefois signaler que la formation des militaires et des policiers,
qui constitue sans doute l’étape la plus importante de la formation, est du ressort des
gouvernements nationaux. Le personnel déployé dans le cadre des missions des Nations Unies
reçoit une certaine formation supplémentaire des centres de formation intégré des missions du
DOMP et des points focaux pour la formation en matière de formation dans les missions,
131
Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, DOMP Policy Directive: Gender Equality
in UN Peacekeeping Operations, novembre 2006,
http://www.un.org/Depts/DOMP/DOMP/gender_directive2006.pdf.
132
Nations Unies, Département du Maintien de la paix et Département de l’Appui aux missions, DPKO/DFS
Guidelines: Integrating a Gender Perspective into the Work of the United Nations Military in Peacekeeping
Operations, New York, mars 2010,
http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/dpko_dfs_gender_military_perspective.pdf. À titre d’exemple
d’« objectif sexospécifique » de l’« orientation stratégique », les opérations militaires doivent prévoir et établir la
liaison avec tous les éléments pertinents des missions afin d’« évaluer toute différence de priorités en matière de
sécurité des femmes et des hommes locaux, ainsi que leur potentiel d’apport à la mise en œuvre du mandat ». Au
niveau opérationnel, une liste de contrôle pour les activités de soutien de la sécurité exige la fourniture
d’« habitations distinctes pour les ex-combattantes dans les plans des sites de cantonnement » et la garantie de
leur protection adéquate à ces sites. Enfin, au niveau tactique, plusieurs dispositions visent les fonctions de
patrouille et de barrage routier, parmi d’autres, y compris la nécessité de « surveiller les habitudes de
déplacement de la population locale, y compris des femmes et des filles, et modifier les plans de patrouille afin
d’assurer une protection maximale aux civils ». [traduction]
61
conformément aux normes établies. On a dit au comité que de 35 à 40 personnes travaillent pour
ces centres133.
Essentiellement, les documents distribués avant le déploiement sont produits par les Nations
Unies et mis à la disposition des militaires des différents pays sur le site Web du DOMP. Les
représentants du DOMP ont fait savoir au comité que la documentation « couvre une vaste
gamme de questions, allant du type de tâches que les soldats et les policiers doivent s’attendre à
exécuter jusqu’à l’environnement dans lequel ils doivent s’attendre à travailler ». Ils lui ont dit
aussi que la formation relative à l’égalité des sexes, qui porte entre autres sur les droits de la
personne ainsi que sur le droit international et humanitaire, est « obligatoire » avant et pendant
les déploiements. Comme il est indiqué, la formation en cours de mission est donnée par les
centres intégrés de formation, qui « veillent à ce qu’une formation de suivi soit offerte dans le
cadre de la mission » et à ce que les personnes soient en mesure de former d’autres formateurs.
Les sénateurs voulaient connaître la durée et l’étendue de la formation axée sur les résolutions du
Conseil de sécurité concernant les femmes, et une collègue de M. Haeri, Fernanda Tavares, a
indiqué qu’une « séance d’orientation initiale » comportait une heure de formation134.
Le comité prend acte des divergences possibles dans les normes parce que la façon
d’intégrer aux plans de formation les documents à distribuer avant les déploiements est presque
laissée à l’entière discrétion des autorités nationales. « Mis à part l’établissement des normes et
la prestation des modules, nous ne sommes pas en mesure d’offrir, par nous-mêmes, de la
formation avant le déploiement », a admis David Haeri. En dépit des questions posées à cet effet,
rien n’a été dit au comité au sujet de mécanismes de surveillance obligatoires qui auraient été
adoptés pour déterminer dans quelle mesure les normes de l’ONU sont intégrées à la formation
précédant les déploiements ou encore pour comparer la formation fournie aux troupes par plus de
30 pays qui pourraient fournir du personnel à une mission en particulier. M. Haeri a indiqué que
les services de formation assurent une « liaison » avec les autorités nationales « pour faire en
sorte qu’[elles] aient ce dont [elles] ont besoin ». Il a ajouté : « Lorsque nous [le personnel du
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DOMP] sommes en mesure de le faire, nous visitons leurs centres de formation pendant deux ou
trois jours; nous observons la formation initiale que reçoivent les gens et nous la validons135. »
La formation offerte aux Forces canadiennes et au personnel de la GRC sera abordée en
détail dans le dernier chapitre du rapport, qui porte sur la politique canadienne.
Poursuites et recours dans les cas de violence sexuelle :
mécanismes judiciaires nationaux et internationaux
Bien que la violence sexuelle ait, pour les femmes et les filles, des conséquences négatives
qui se passent d’explication, son effet destructeur ne s’arrête pas avec la l’acte criminel. Le viol
de femmes et de filles a aussi des répercussions sur les systèmes de santé, sur l’économie et sur
le tissu social des collectivités. Des femmes et des filles ont de la difficulté à se réintégrer dans
leurs collectivités à cause des blessures physiques et émotionnelles qu’elles ont subies et de la
stigmatisation des victimes de violence sexuelle.
Nombreux sont les aspects non concrétisés des résolutions 1325, 1820 et 1888 qui ont trait à
la prévention de la violence sexuelle. D’abord, il existe des failles dans la mise en œuvre des
dispositions des accords de cessez-le-feu et des accords de paix. Plusieurs témoins ont dit au
comité que ces derniers ne portent habituellement pas sur la violation des droits de la personne ni
sur les actes individuels ou les comportements généralisés de violence sexuelle qui sont le fait
des différentes forces à l’œuvre. De plus, ils prévoient rarement des recours pour les survivants.
Certains accordent même une amnistie en guise de règlement. Anne-Marie Goetz (UNIFEM) a
souligné que « seul un cessez-le-feu a fait l’objet d’une analyse au chapitre de la violence
sexuelle, et il s’agit du cessez-le-feu conclu dans les monts Nouba, dans le sud du Soudan136.»
La seconde faille importante est la persistance d’une culture de l’impunité à l’égard des
personnes qui bafouent les droits de la personne et commettent des actes de violence sexuelle. Le
fait que les auteurs d’actes de violence sexuelle s’en tirent à bon compte nuit au rétablissement
psychologique des femmes. Tanja Bergan a expliqué comment la peur qu’éprouvent les femmes
et les filles lorsque les agresseurs restent impunis les empêche « de révéler qu’elles ont été
violées et de chercher à obtenir des soins médicaux qui pourraient leur sauver la vie ainsi que du
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soutien psychosocial137.» C’est pire encore quand on tait les actes de violence sexuelle dans la
collectivité, quand on ne fait aucun cas de la présence des agresseurs et quand il n’y a pas de
services de soutien offerts aux survivantes.
Soutenant avec force qu’il faut mettre fin à la culture d’impunité, Linda Dale a cité encore
une fois l’exemple du Nord de l’Ouganda. Mme Dale a rapporté une conversation qu’elle a eue
avec une femme qui avait été enlevée par l’Armée de résistance du Seigneur, une faction rebelle,
et détenue pendant cinq ans. Une fois libérée, elle est devenue défenseure des droits des filles.
Elle a dit à Mme Dale qu’elle trouve « terrible de voir ces officiers qui ont commis des sévices
sexuels marcher dans les rues de Goulu et entrer dans des cafés138. »
La troisième considération importante a trait aux faiblesses des régimes juridiques et des
institutions judiciaires dans les pays, de même qu’aux différences entre les mécanismes de
poursuite et de recours internationaux et les mécanismes nationaux, d’où la nécessité de fournir
des ressources et une expertise internationales.
Dans les années 1990, des tribunaux internationaux ont été établis pour examiner la situation
des populations civiles du Rwanda et de l’ex-Yougoslavie, ravagées par les conflits internes et
régionaux. Malgré le caractère généralisé de la violence sexuelle dans ces deux conflits, les
mécanismes juridiques établis par la communauté internationale n’ont pas porté initialement sur
ces crimes en tant qu’atteintes graves aux droits de la personne. On a donné au comité des
précisions sur le cas du Rwanda pour montrer l’évolution du traitement réservé à ces crimes par
le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) dans le cadre des poursuites liées au
génocide.
Isabelle Solon-Helal, agente de programme à Droits et Démocratie et coordonnatrice de la
Coalition pour les droits des femmes en situation de conflits, a parlé du procès de Jean-Paul
Akayesu au TPIR dans sa présentation devant le comité. Au moment où des accusations ont été
portées contre M. Akayesu, celui-ci était maire d’une petite collectivité du Rwanda où de
nombreux Tustis ont été assassinés; il n’a pas été inculpé de crimes de violence sexuelle. Le
« témoin J » a cependant fait mention de viols commis par des milices dans sa collectivité, tout
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comme l’a fait le témoin « H », elle-même victime. La cour a modifié sa position après avoir
entendu ces témoignages. Des pressions avaient également été exercées par des groupes de
défense des droits de la personne ainsi que par des ONG, dont la Coalition de Mme Solon-Helal.
Celle-ci avait réuni des documents sur les actes de violence sexuelle commis dans la ville de
M. Akayesu et avait demandé à la cour, à titre d’intervenant désintéressé, de porter des
accusations. En juin 1997, la procureure générale du Tribunal pénal international pour le
Rwanda, Louise Arbour, une Canadienne, « a amendé l’acte d’accusation pour inclure les chefs
de violence sexuelle. À la reprise du procès, les témoins furent réinvités à comparaître pour
témoigner de ces crimes139.»
En octobre 1998, plusieurs peines d’emprisonnement à perpétuité ont été infligées à
M. Akayesu pour génocide, crimes contre l’humanité et autres violations. En ce qui concerne
l’issue de ce procès, Mme Solon-Helal a dit au comité que « [c]’était la première fois qu’une cour
internationale punissait la violence sexuelle perpétrée dans le cadre d’une guerre civile et
reconnaissait le viol comme acte de génocide et de torture ». En dépit de ce progrès marqué, Mme
Solon-Helal a fait savoir au comité que dans le cas du TPIR, « le jugement Akayesu est une
exception plutôt que la règle ». Environ 70 % des accusations de violence sexuelle au tribunal
n’ont pas abouti à de pareilles condamnations140.
Depuis, la création de la Cour pénale internationale (CPI)141 a fait progresser
considérablement le concept de la place centrale qu’occupent les droits de la femme dans les
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Le 17 juillet 1998, 120 États ont adopté le Statut de Rome, le traité qui établit de manière permanente la Cour
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pénale internationale. Après avoir été ratifié par 60 pays, le Statut de Rome est entré en vigueur le 1 juillet 2002.
En août 2010, quelque 113 pays étaient États Parties au traité. Voir : http://www.icccpi.int/Menus/ASP/states+parties/. « La CPI est compétente à l’égard des crimes les plus graves qui touchent
l’ensemble de la communauté internationale, à savoir le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de
er
guerre, mais seulement lorsque ceux-ci ont été commis après le 1 juillet 2002. Chacun de ces crimes est
clairement défini dans le Statut de la CPI *…+ La Cour ne peut exercer sa compétence à l’égard de ces crimes
internationaux que si ceux-ci ont été commis sur le territoire d’un État Partie ou par un ressortissant d’un tel État.
Toutefois, ces conditions ne s’appliquent pas si une situation est déférée au Procureur par le Conseil de sécurité de
l’Organisation des Nations Unies, dont les résolutions ont force obligatoire à l’égard de tous les États membres de
l’ONU, ou si un État fait une déclaration acceptant la compétence de la Cour. » Enfin, « La Cour ne vise pas à se
substituer aux systèmes nationaux de justice pénale mais à les compléter. Elle ne peut poursuivre et juger des
personnes que si les systèmes nationaux en question n’engagent pas de procédure ou s’ils proclament leur
intention de le faire sans avoir réellement la volonté ou la capacité de mener véritablement à bien des
poursuites. » Cour pénale internationale, La CPI en un coup d’œil, ICC-PIDS-FS-01-004/10_Fra, http://www.icc140
65
droits internationaux de la personne. La Cour a explicitement reconnu le caractère généralisé et
les effets dévastateurs des crimes de violence sexuelle commis en temps de guerre. La loi
habilitante de la Cour, le Statut de Rome, qui est entrée en vigueur en 2002, définit de manière
exhaustive les crimes sexuels, dont le viol. Aux termes de l’article 7 du Statut, les crimes contre
l’humanité englobent ce qui suit : « viol, esclavage sexuel, prostitution forcée, grossesse forcée,
stérilisation forcée ou toute autre forme de violence sexuelle de gravité comparable », commis
dans le cadre d’une attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile142.
Le Statut exige que les États parties tiennent compte de l’équilibre entre les deux sexes dans la
nomination des juges.
Le régime international actuel permettant de juger ces crimes est donc assez robuste.
L’impact de la CPI aux niveaux opérationnel et normatif est devenu perceptible avec le début de
la première affaire, le 26 janvier 2009, Le Procureur c/Thomas Lubanga Dyilo, confiée à la Cour
par la République démocratique du Congo143. Deux autres affaires ont été renvoyées à la Cour
par la République démocratique du Congo (les deux sont présentement devant la Chambre
préliminaire et un suspect est toujours en fuite); une autre par l’Ouganda, Le Procureur c/ Joseph
Kony, Vincent Otti, Okot Odhiambo et Dominic Ongwen, premiers dirigeants de l’Armée de
résistance du seigneur; et une dernière par la République centrafricaine, Le Procureur c/
Jean-Pierre Bemba Gombo, accusé, en sa qualité de chef militaire et commandant en chef
présumé du Mouvement de Libération du Congo, de deux crimes contre l’humanité, dont le viol,
de trois crimes de guerre, dont le viol (l’affaire est actuellement devant la Chambre
préliminaire)144. En outre, le Conseil de sécurité des Nations Unies a renvoyé à la Cour la
situation au Darfour, au Soudan, un pays qui ne constitue par un État Partie, en 2005. En mars
cpi.int/NR/rdonlyres/6AC33C11-B0F2-4C32-A155-8992885320FF/282123/ICCatAGlanceFRA.pdf, consulté le
er
1 septembre 2010.
142
Statut de Rome de la Cour pénale internationale,
http://untreaty.un.org/cod/icc/statute/french/rome_statute(f).pdf.
143
Cour pénale internationale, Situations et affaires, http://www.icccpi.int/menus/icc/situations%20and%20cases/situations/situation%20icc%200104/related%20cases/icc%200104%
er
200106/democratic%20republic%20of%20the%20congo?lan=fr-FR, consulté le 1 septembre 2010.
144
Cour pénale internationale, Situation en République centrafricaine : ICC-01/05-01/08, Affaire le Procureur
c/Jean-Pierre Bemba Gombo, http://www.icccpi.int/menus/icc/situations%20and%20cases/situations/situation%20icc%200105/related%20cases/icc%200105%
er
200108/case%20the%20prosecutor%20v%20jean-pierre%20bemba%20gombo, consulté le 1 septembre 2010.
66
2010, le procureur de la Cour a été autorisé à ouvrir une enquête sur la situation au Kenya à la
suite de la violence qui a suivi les élections en 2007-2008145.
Mme Solon-Helal a dit au comité que même si des progrès ont été observés, la moitié des
affaires étant liées à des accusations de crimes de violence sexuelle, « il reste encore bien du
chemin à faire ». Elle a cité l’affaire Lubanga, soulignant que « Thomas Lubanga est accusé de
conscription d'enfants-soldats, mais pas d'esclavage sexuel. L'accusation ne tient pas compte de
la nature des crimes commis envers les jeunes filles dans cette affaire146. »
Malgré ces développements récents, établir la preuve peut être long et ardu en raison de la
structure des travaux de la CPI et de son mandat. La collecte des éléments de preuve nécessaires
à des accusations de cette envergure est parsemée d’embûches, d’autant plus que les équipes de
la CPI doivent se fier à des renseignements provenant de régions qui disposent de peu de moyens
pour les enquêtes et le maintien de l’ordre. Anne-Marie Goetz (UNIFEM) a affirmé : « Les
procès sur les crimes comportant une part de violence sexuelle sont si longs que, souvent, c'est
une impunité de facto qui existe avant qu'on puisse mettre la main sur les coupables pour les
empêcher de récidiver147. »
Il existe un écart entre cet important mécanisme international et les systèmes locaux
marqués par des tensions. Colleen Duggan (CRDI) a signalé qu’à cause des contraintes
inévitables et du nombre limité de poursuites que la CPI peut engager en même temps, la
communauté internationale doit chercher à fortifier les systèmes de justice nationaux. D’autres
témoins étaient de cet avis. Mme Duggan a rappelé au comité que la CPI constitue un « dernier
recours » quand les gouvernements nationaux ne sont pas disposés ou en mesure d’engager des
poursuites à l’interne. Elle a indiqué que « souvent, nous ne nous occupons que des causes à
préparer pour la CPI. Ce sont les cas les plus épouvantables qui se retrouvent là, si nous pouvons
en faire notre travail. » Selon elle, il faudrait chercher plutôt à renforcer la capacité des systèmes
nationaux parce que « la plupart des victimes de viol ne verront jamais les portes de La Haye, ne
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Cour pénale internationale, Situations et affaires, consulté le 1 septembre 2010.
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disposeront jamais des ressources nécessaires pour se rendre là ou n’auront même pas le courage
voulu pour révéler leur histoire au grand jour148. »
La CPI trouve sa pleine utilité quand elle sert à des fins préventives. Les systèmes de justice
nationaux sont les premiers recours. Bien que la CPI accomplisse un travail important en
établissant des normes pour la justice internationale et en poursuivant les agresseurs les plus
notoires, les systèmes nationaux sont la plupart du temps l’unique mécanisme pouvant fournir un
moyen de réparation et de recours immédiat à la majorité des survivants. Si la CPI peut se
concentrer sur l’établissement de normes internationales, on espère qu’à la longue, elle exercera
un effet dissuasif pour empêcher d’autres crimes semblables dans les futurs conflits armés. Le
comité croit que le Canada a un rôle clé à jouer dans le soutien continu de la CPI et de ses
initiatives visant à renforcer les systèmes de justice locaux et nationaux, notamment pour ce qui
est des poursuites liées à des crimes de violence sexuelle.
En dépit de cette conclusion sur les systèmes de justice nationaux, les témoins convenaient
qu’il était difficile d’ériger ces systèmes dans la plupart des pays pendant et après un conflit. Les
systèmes policiers, d’enquête, judiciaires et pénaux comportent généralement des déficiences.
Lindsay Mossman a parlé au comité de l’étude réalisée par Amnistie Internationale sur les
mécanismes de justice limités qui existent pour traiter les cas de violence sexuelle dans l’Est du
Chad, délimitée par le Darfour. Amnistie Internationale a constaté que « l[e] faible cadre
juridique du Tchad, le manque de personnel judiciaire dans l’Est du pays et le manque de volonté
politique des autorités locales de punir les responsables de violence sexuelle ont engendré
davantage de violence et exacerbé le conflit149. » Autrement dit, les autorités locales enquêtent
rarement comme il se doit, sinon jamais, sur les cas de violence sexuelle. C’est un problème de
moyens, de formation, de ressources et de volonté.
Mme Mossman a souligné que même si des lois ont été adoptées, elles ne sont pas forcément
appliquées avec efficacité et constance. La République démocratique du Congo (RDC) en est un
exemple. Une loi nationale sur la violence sexuelle et la violence faite aux femmes a été adoptée
en 2006. Cependant, comme l’a indiqué Kate McInturff (Paix durable) au comité, « la législation
n’est pas appliquée ». Cela va encore plus loin. Les ressources et la capacité de l’État limitées
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empêchent également l’accès à la justice. De nombreux systèmes nationaux ne sont pas conçus
pour tenir compte de la situation particulière dans laquelle se trouve la plupart des femmes et des
filles, dont bon nombre sont appauvries. Mme McInturff a exposé au comité les différentes étapes
que doivent franchir les femmes de ce pays pour obtenir justice pour les torts qu’elles ont subis :
En RDC si une femme ou une fille est prête à assumer le risque d'être
désavouée par sa famille en parlant de ce genre de crime, d'être ostracisée par
sa communauté, d'être humiliée pour avoir osé dénoncer ce crime, et si elle
est en mesure de trouver quelqu'un prêt à l'écouter, et que cette personne est
capable de l'aider à intenter un recours en justice, elle devra quand même
payer le prix pour que son affaire soit entendue par le système de justice
nationale. Ensuite, si — et c'est très rarement le cas — le juge saisi de
l'affaire rend un jugement qui lui est favorable, elle devra payer de nouveau
pour que la peine soit imposée150.
Les femmes et les filles craignent souvent de signaler les crimes parce que les services de
sécurité et d’enquête locaux sont principalement composés d’hommes. Elles évitent de signaler
les agressions qu’elles ont subies à cause des stigmatismes qui y sont associés et parfois aussi par
crainte de représailles de la part de membres de la police locale. Comme on l’a mentionné, la
pauvreté des survivantes y est pour quelque chose. Pour qu’une femme en milieu rural puisse
signaler un crime aux autorités, il lui faut parfois faire un long voyage faute de services dans sa
collectivité.
Soutien des victimes de violence sexuelle
Le manque de services médicaux et de counselling et la médiocrité des systèmes de santé
nuisent souvent au rétablissement physique des femmes et des filles victimes de violence
sexuelle. Kevin McCort (CARE Canada) a dit des services offerts aux survivantes dans de
nombreux pays qu’ils sont « tout à fait inadaptés ». Selon lui, les gouvernements nationaux et les
intervenants de l’extérieur devaient mettre l’accent non plus sur la sécurité et sur les agresseurs,
mais plutôt sur les droits, les besoins, « la santé et la dignité » des survivantes, en veillant par
exemple à ce que les victimes aient accès à des soins de santé et à des recours juridiques 151.
Colleen Duggan (CRDI) appuyait cet argument et convenait avec M. McCort que les discussions
ne pouvaient porter uniquement sur la nécessité de poursuivre les auteurs des crimes. Mme
Duggan a affirmé que « la violence sexuelle entraîne la féminisation de la pauvreté, c’est-à-dire
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que les femmes et les filles subissent l’ostracisme de leur famille et de leur réseau de soutien et
sont écartées des circuits de production économique152.» C’est pourquoi il importe d’offrir un
soutien à long terme aux victimes, qui subissent les effets économiques, sociaux et
psychologiques des agressions.
Les effets négatifs de la violence sexuelle sont persistants et affectent toute la collectivité.
M. McCort a dit au comité que « [c]elles qui y survivent continuent à souffrir de blessures
corporelles, de traumatismes psychiques, de flétrissure sociale et de maladies transmises
sexuellement, y compris du VIH-sida, longtemps après que le conflit a pris fin153. » Pour nombre
de survivantes, la réintégration dans la société peut être très difficile. M me Dale a fait état des
traumatismes psychiques que subissent les filles qui ont été enlevées par l’Armée de résistance
du Seigneur dans le Nord de l’Ouganda pour devenir des « femmes » d’officiers et des
combattants. Elle a expliqué que des services sont souvent offerts aux filles dans des centres de
réception après qu’elles ont été sauvées ou ramenées dans leurs collectivités, mais certaines
évitent d’y aller pour ne pas « entacher leur réputation ». Les relations familiales sont également
très « compliquées » par la réintégration de ces filles qui ont passé beaucoup de temps dans la
brousse avec les rebelles, en particulier si elles ont eu des enfants154.
Comme on le mentionne au chapitre précédent, une analyse d’études de cas et des
indicateurs statistiques sont des outils essentiels si l’on veut s’attaquer au problème de la
violence sexuelle. Il faut de bonnes recherches pour formuler des options de politiques
stratégiques qui permettront de résoudre les véritables problèmes en jeu. Colleen Duggan l’a bien
expliqué dans sa présentation au comité. Elle a cité à l’appui plusieurs exemples, dont l’appui
offert par le Centre de recherches pour le développement international aux travaux réalisés par
un consortium de groupes de femmes au Guatemala, afin de mieux comprendre les besoins des
survivantes de la violence sexuelle. Ce travail a contribué à sensibiliser la population à la
problématique de la violence sexuelle et a fait ressortir, au moyen d’une analyse fondée sur des
preuves, « la nécessité d’agir pour éviter que les victimes soient stigmatisées ». Mme Duggan a
expliqué comment ce travail a « également eu une influence dans le débat au sujet du mécanisme
national de réparation » pour les victimes. Elle a fourni un autre exemple où la recherche sur les
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questions relatives à l’égalité des sexes a contribué à l’élaboration de politiques. En Colombie,
dans le cadre d’une étude des anciens programmes d’État pour le désarmement, la démobilisation
et la réintégration des groupes paramilitaires, on a examiné dans quelle mesure on avait répondu
aux besoins des femmes et des filles combattantes. Mme Duggan a dit au comité que cette étude
avait fourni « un éclairage quant aux choix à faire en matière de programmes de cette nature155.»
Relation entre la participation des femmes aux processus décisionnels et les
progrès accomplis après les conflits
Avant de passer au dernier chapitre, le comité tient à faire remarquer que l’organisation du
présent rapport – qui aborde dans des chapitres distincts la participation des femmes et la sécurité
de ces dernières dans leur vie de tous les jours, sans craindre la violence sexuelle et autres
contraintes de leurs droits fondamentaux – ne doit nullement donner à penser qu’il s’agit de
questions distinctes. Des témoins ont affirmé que les résolutions se renforcent mutuellement.
Tanja Bergen a mentionné que les résolutions 1325 et 1820 sont « deux côtés de la même
médaille ». Elle soutenait que les milieux non respectueux des droits des femmes et laissant libre
cours à la discrimination contre les femmes peuvent inciter à la violence envers elles,
particulièrement en temps de guerre. Elle a dit au comité : « Tant que les femmes,
particulièrement au Congo, l’un des endroits au monde où c’est le plus difficile d’être une
femme, ne pourront pas se faire entendre au Parlement et au cours de discussions sur la paix, tant
que leurs droits, leurs opinions et leurs voix ne seront pas respectés, ces problèmes récurrents
continueront d’exister156. » Kathryn White, directrice générale de l’Association canadienne pour
les Nations Unies, a fait l’analogie avec le domaine médical pour expliquer le lien entre les
résolutions 1325 et 1820 : « il est utile, je pense, de se représenter la résolution 1325 comme
ayant des vertus préventives et la résolution 1820 comme ayant des vertus curatives […] Je vous
recommande vivement de vous rappeler que nous avons besoin de ces deux modes d'action157. »
Lindsay Mossman (Amnistie Internationale) a convenu que la protection allait de pair avec
la participation et l’influence. S’ils ne jouissent pas d’une sécurité adéquate, les groupes de la
société civile composés de femmes, par exemple en Afghanistan, ont beaucoup de mal à
155
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Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
156
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
157
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Témoignages, 26 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
71
participer aux débats sociaux. Comme l’a fait remarquer Mme Mossman : « À Kandahar, par
exemple, au cours des dernières années, trois femmes de haut niveau ont été tuées en raison de
leur activisme en faveur des droits humains158. » Surendrini Wijeyaratne (CCCI) partageait ce
point de vue. Selon elle, les questions soulevées par les résolutions 1325 et 1820 sont imbriquées
parce que l’habilitation est reliée à l’avancement et à la protection des droits. Elle a fourni
l’exemple des enquêtes sur la violence sexuelle pour illustrer son point de vue; l’accès des
femmes à des postes de décideurs devrait entraîner une augmentation de leur présence dans les
secteurs judiciaire et de la sécurité, entre autres. Leur participation est fondamentale parce que
« s’il n’y a pas de femmes enquêtrices, d’avocates ou de juges, il est difficile d’enquêter sur la
violence sexuelle. Les femmes ne rapporteront pas aux hommes les cas de violence sexuelle.
Elles hésitent souvent à le faire. » Les objectifs énoncés dans les résolutions 1325 et 1820
doivent donc être « traités159 » ensemble.
Le comité abonde dans ce sens et reconnaît que les progrès accomplis dans la mise en œuvre
de l’une des résolutions du Conseil de sécurité, en tout ou en partie, sont tributaires des progrès
accomplis à l’égard de l’autre. En conséquence, dans le prochain chapitre, le comité exposera sa
vision de la mise en œuvre, par le Canada, des résolutions du Conseil de sécurité sur les femmes,
la paix et la sécurité dans ses politiques internes et à l’échelle internationale dans le cadre de ses
activités aux Nations Unies.
158
159
72
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
CHAPITRE IV : MISE EN ŒUVRE DES
RÉSOLUTIONS DES NATIONS UNIES SUR LES
FEMMES, LA PAIX ET LA SÉCURITÉ – UN RÔLE
SOLIDE, DURABLE ET FINANCÉ POUR LE
CANADA
Aperçu
Les questions soulevées dans les chapitres précédents forment la toile de fond des
recommandations du comité à l’intention du gouvernement du Canada et l’objet de ce dernier
chapitre. Bon nombre des enjeux mentionnés par les témoins représentent des secteurs
importants dans lesquels le Canada peut intervenir et des niches qu’il peut combler. Le mois
d’octobre 2010 marquera le 10e anniversaire de la résolution 1325. Par conséquent, les gens ont
commencé à se mobiliser partout dans le monde. Afin de favoriser la réalisation du programme
pour les femmes, la paix et la sécurité à l’échelle internationale, le Canada doit mettre à profit
toutes ses ressources, sa volonté politique et son expertise pour que les résolutions deviennent
réalité.
En ce qui concerne le programme sur les femmes, la paix et la sécurité, le comité reconnaît
que le Canada a mené à bien d’importantes initiatives et qu’il a fait preuve de leadership, en
particulier grâce aux travaux de la Délégation permanente du Canada aux Nations Unies à New
York. Le comité croit cependant que le Canada peut jouer un plus grand rôle. Le Canada dispose
en bonne partie des ressources et du savoir-faire requis pour mettre en œuvre les résolutions des
Nations Unies160. Il fait figure de chef de file dans différents domaines : professionnalisme
militaire, professionnalisme des policiers, primauté du droit, égalité des sexes et bonne
gouvernance pour ne nommer que ceux-là. Il peut compter sur du personnel hautement qualifié
au sein des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, de l’Agence canadienne de
développement international et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international du Canada, lesquels peuvent faire part de leurs pratiques exemplaires pour aider
160
Toutes les mentions des résolutions des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité renvoient aux
résolutions 1325, 1820, 1888 et 1889.
73
d’autres pays à renforcer leurs moyens d’action afin d’appliquer concrètement les résolutions. Le
comité croit que le Canada peut en faire davantage pour optimiser cette expertise. Il entrevoit
pour le Canada un rôle de champion international dans la mise en œuvre du programme des
Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité, rôle qui devrait revenir aux ministères des
affaires étrangères, de la défense, de la justice, de la sécurité publique et du développement.
Pour porter fruit, le leadership exercé par le Canada doit reposer sur des politiques
cohérentes. En d’autres termes, les politiques internationales du Canada doivent s’harmoniser et
se renforcer mutuellement. Il doit exister des mécanismes de coordination clairs entre les
ministères, ainsi que des voies de communication ouvertes pour la mise en commun des
connaissances et des compétences spécialisées. Chacun de ces éléments doit contribuer à une
politique intégrée, qu’on puisse aisément considérer, du point de vue pratique et conceptuel,
comme la politique du gouvernement du Canada pour les femmes, la paix et la sécurité.
Mise en œuvre des résolutions des Nations Unies sur les femmes, la paix et la
sécurité : un défi d’envergure internationale
On ne saurait trop insister sur le caractère international du programme pour les femmes, la
paix et la sécurité. Il va sans dire que la résolution 1325 et les résolutions qui ont été adoptées
plus récemment émanent du Conseil de sécurité des Nations Unies. Elles résultent donc du
mécanisme de paix et de sécurité le plus multilatéral qui soit. Quand la résolution a été adoptée
en 2000, le Conseil de sécurité se composait de représentants des pays suivants : Argentine,
Bangladesh, Canada, Chine, France, Jamaïque, Malaisie, Mali, Namibie, Pays-Bas, Russie,
Tunisie, Ukraine, Royaume-Uni et États-Unis. Malgré leur importance normative, les résolutions
ne sont efficaces que dans la mesure où elles sont appliquées, et les résolutions 1325, 1820, 1888
et 1889 ne le sont pas complètement. De nombreux États membres des Nations Unies comme le
Canada n’ont pas les moyens, les ressources ou la volonté politique voulus pour mettre en œuvre
les dispositions de la résolution et d’autres pays manquent de soutien externe. Les questions en
jeu sont indéniablement complexes et difficiles. Des pays comme le Canada, un membre
fondateur des Nations Unies qui défend depuis longtemps les droits de la personne et le
multilatéralisme, doivent prêter main-forte.
74
Qui plus est, comme on le mentionne à plusieurs reprises dans le présent rapport, les
questions en jeu sont fondamentales pour la sécurité internationale. Les accords de paix et les
stratégies de consolidation de la paix ne peuvent être efficaces et durables sans la participation
globale des femmes, du début des négociations et à toutes les étapes de la mise en œuvre.
Exclure les femmes du processus décisionnel équivaut à omettre les vues, expériences, priorités,
besoins et contributions possibles de la moitié de la population. L’atteinte des objectifs de la
résolution 1325 à cet égard nécessite la promotion de femmes aux postes de leadership au siège
de l’ONU, au sein des équipes de médiation et dans les missions de l’ONU sur le terrain, y
compris dans les unités militaires et de police. Cela n’est possible que si les gouvernements
nationaux promeuvent les femmes à l’intérieur de leurs propres unités de paix et de sécurité et
que si on propose la candidature de femmes pour des postes aux Nations Unies.
Des progrès s’imposent aussi pour que les femmes et les filles bénéficient d’une meilleure
protection dans les conflits armés, compte tenu de leurs rôles différents et des risques particuliers
qu’elles courent. On a dit à maintes reprises au comité que la violence sexuelle paralyse la vie
des gens et des collectivités et qu’elle nuit à l’économie, aux systèmes de santé de même qu’à la
viabilité des tentatives de réconciliation politique. En fait, le Conseil de sécurité de l’ONU a
déclaré à l’unanimité que la violence envers les civils en temps de guerre et, en particulier, la
violence sexuelle et la violence faite aux femmes, ont des répercussions sur la durabilité de la
paix. Pour régler ces questions, l’ONU et les États membres doivent redoubler d’efforts pour
s’assurer que les mécanismes de justice et de restitution nationaux et internationaux sont
renforcés de manière à mettre un terme à l’impunité dont jouissent les auteurs de ces crimes tout
en faisant en sorte que les femmes et les filles ont accès à la justice. Une démarche
sexospécifique doit être intégrée aux opérations de sécurité, et les missions doivent tenir compte
des besoins et des femmes et des filles, et des conditions dans lesquelles elles évoluent.
Cadre d’orientation pour les activités du Canada dans le dossier des femmes,
de la paix et de la sécurité
Cadre existant pour les activités canadiennes
La politique canadienne a connu une avancée importante le 5 octobre 2010, lorsque le
gouvernement du Canada a publié son Plan d’action pour la mise en œuvre des résolutions du
75
Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité (on discutera plus
loin de la raison d’être des plans d’action nationaux). Le Plan d’action établit un cadre de mise
en œuvre orientant les interventions du Canada dans le dossier des femmes, de la paix et de la
sécurité. Il est structuré selon quatre thèmes :

prévention;

participation;

protection;

secours et rétablissement161.
Le Plan d’action décrit les stratégies clés de mise en œuvre et met l’accent sur la formation
du personnel; l’évaluation des répercussions sur les femmes et les hommes « de toute mesure
prévue liée aux opérations de paix, aux États fragiles et aux situations de conflits »; la promotion,
en matière de politiques et de programmes, « d’approches qui permettent de s’attaquer
efficacement aux répercussions des expériences différentes des femmes et des filles » et la mise
en place de « mécanismes appuyant la reddition de comptes ministérielle à l’égard de la mise en
œuvre du Plan d’action »162. Ces thèmes et stratégies ont été définis dans le but d’éclairer les
décisions sur les politiques et programmes pertinents. Ils visent également à atteindre les
objectifs suivants, qui portent sur la conception et la conduite d’opérations de paix
internationales dans le contexte des interventions dans les États fragiles, des situations de conflit
et des crises humanitaires :
161

« Accroître la participation active et concrète des femmes […] »;

« Améliorer l’efficacité des opérations de paix, y compris la protection et la
promotion des droits et de la sécurité des femmes et des filles »;

« Augmenter la capacité du personnel canadien » de prévenir la violence et à
assurer la protection voulue;

Appuyer les efforts de secours et de rétablissement « d’une manière qui tient
compte des expériences différentes des femmes et des hommes, ainsi que des
filles et des garçons »;
Affaires étrangères et Commerce international Canada, Offrir la paix et la sécurité à tous, 5 octobre 2010,
http://www.international.gc.ca/START-GTSR/women_canada_action_plan-plan_action_femme.aspx?lang=fra.
162
Ibid.
76

« Accroître la responsabilisation des dirigeants des opérations de paix dans
l’exécution de leur mandat […]163.»
Le plan s’étend jusqu’au 31 mars 2016 et une révision est prévue à mi-parcours.
Cadre de travail du comité
Le comité reconnaît que les défis et objectifs des résolutions du Conseil de sécurité sur les
femmes, la paix et la sécurité sont à la fois complexes et ambitieux. Les ressources sont limitées
et doivent être affectées à des activités par lesquelles le Canada peut vraiment influer sur le cours
des choses. Le comité sait bien qu’on ne saurait attendre que le Canada dispose du savoir-faire et
des ressources nécessaires pour tous les scénarios dans tous les pays. Dans le cadre exposé ciaprès, qui sous-tend les recommandations du comité formulées plus loin, le comité cherche à
amplifier l’impact et l’influence du Canada, en orientant la mise en œuvre vers un ensemble
d’initiatives où le Canada a su mettre à profit son expertise et des moyens d’action uniques. Le
comité pense que pour définir une façon d’aborder les résolutions des Nations Unies sur les
femmes, la paix et la sécurité, le Canada devrait se concentrer sur les trois catégories d’activités
suivantes :

donner aux femmes le pouvoir de prendre des décisions dans les dossiers qui
concernent leur paix et leur sécurité;

ériger une architecture de paix et de sécurité qui tient compte de la spécificité des
sexes (au moyen, par exemple, d’initiatives de formation du personnel du secteur
de la sécurité, de processus de désarmement, de démobilisation et de
réintégration, et de réformes du secteur de la sécurité);

renforcer les institutions de justice et l’accès aux recours (ce qui comprend
l’intégration des questions relatives aux femmes).
Le cadre du comité repose sur l’évaluation de l’ensemble des enjeux sur lesquels il faut agir
ainsi que sur les compétences et les ressources dont dispose le Canada. De plus, il reprend les
idées et les préoccupations des témoins soulevées dans le cadre des audiences qui se sont
déroulées de septembre 2009 à avril 2010. Au moment d’élaborer ce cadre, le comité s’est
efforcé de demeurer le plus sélectif et concentré possible et s’est affairé à mener à bien la tâche
ardue d’établir la priorité des activités essentielles parmi une foule de besoins possibles et
163
Ibid.
77
valables. Loin de diminuer l’importance des activités prévues dans le Plan d’action du
gouvernement du Canada, le comité l’accueille avec enthousiasme. Il ne cherche pas non plus à
établir des comparaisons. Au contraire, comme il l’a mentionné dans l’introduction du rapport, le
comité considère le présent document comme un complément du Plan d’action et estime que les
points de vue et analyses des parlementaires qu’il renferme peuvent servir à le renforcer et à le
faire progresser.
De l’avis du comité, le cadre peut s’harmoniser avec les vastes intérêts et priorités de la
politique étrangère du Canada. Par exemple, le Canada intervient activement en Afghanistan et
l’un de ses objectifs avoués consiste à favoriser la création de l’armée nationale afghane et de la
police nationale. À cet égard, la réforme du secteur de la sécurité et la formation seront cruciales
de même que la participation des femmes à tout processus local et national mis en place par le
gouvernement central, de concert avec la communauté internationale, pour faciliter la
réconciliation politique dans ce pays.
Le Canada a joué un rôle actif dans certains pays comme le Soudan et la République
démocratique du Congo (RDC). Celle-ci a récemment tenu des élections nationales et doit
organiser un référendum sur l’indépendance du Sud au début de 2011. La mise en œuvre de
l’accord de paix global de 2005, qui a mis fin au conflit nord-sud dévastateur, et les efforts
soutenus pour apporter paix et stabilité à la province du Darfour ne pourront continuer sans
l’apport des femmes aux négociations et à toutes les étapes suivantes du processus.
De façon analogue, la République démocratique du Congo s’efforce de consolider diverses
initiatives de paix et de réconciliation dans les provinces de l’Est et doit tenir en 2011 des
élections nationales cruciales pour lesquelles le Canada fournira probablement un soutien non
négligeable, comme il l’a fait pour les élections nationales de 2006. Il faudra surveiller et
appuyer la participation des femmes à ces processus et les efforts soutenus que déploient des
groupes de femmes locaux pour faire respecter le principe de saine gouvernance, la primauté du
droit et l’égalité entre les sexes au sein des fragiles institutions du pays. De plus, tant au Darfour
qu’en République démocratique du Congo, la violence sexuelle envers les femmes et les filles est
un problème insidieux ayant des conséquences individuelles et collectives dévastatrices. Des
mécanismes nationaux et internationaux permettant de juger les criminels et de répondre aux
78
besoins des survivantes seront essentiels à l’établissement des assises nécessaires à la
consolidation de la paix.
Ces dernières années, le Canada a contribué à l’établissement de la paix et de la sécurité en
Sierra Leone en appuyant les mesures de reconstruction et de justice, notamment en accordant
une aide financière pour la formation d’agents de police et du personnel militaire. Il préside la
Formation Sierra Leone de la Commission de la consolidation de la paix des Nations Unies.
Un dernier exemple. Le Canada a accordé à Haïti des ressources considérables en matière de
politique étrangère. Ce pays en est encore à se stabiliser sur le plan politique, à consolider la
primauté du droit et à prendre des mesures de sécurité pour la population, étapes délicates,
surtout après le tremblement de terre. L’une des grandes difficultés que pose la mise en œuvre de
la résolution 1325 à Haïti est le peu de progrès accomplis jusqu’ici pour faire participer les
femmes au processus décisionnel. Le Conseil de sécurité en a fait état dans l’une de ses plus
récentes résolutions prolongeant la mission de paix à Haïti (« […] Soulignant la nécessité
d’efforts accrus pour appuyer la participation des femmes au processus politique.»164). Au
chapitre de l’aide au développement accordée par le Canada, Haïti est le plus grand bénéficiaire
de tous les pays des Amériques et il se classe au deuxième après l’Afghanistan. Au fil des ans, le
Canada a fourni une aide pour la formation de juges et d’agents de police, pour l’établissement
de liens avec la société civile ainsi que pour la réforme du système carcéral et du code criminel
national. Tous ces efforts touchent le rôle des femmes dans la vie publique après un conflit et
profiteraient d’initiatives visant à intégrer une démarche sexospécifique au cadre pour la paix et
la sécurité du pays de même qu’à la réforme du système de justice.
Dans son Plan d’action, le gouvernement fait ressortir les liens entre le renforcement des
interventions dans le dossier des femmes, de la paix et de la sécurité, et la promotion de l’égalité
entre les sexes, des droits internationaux, de la paix et de la sécurité. Les mesures prévues dans le
Plan d’action visent donc à accroître la responsabilisation et à rendre les missions plus
« efficaces165.»
164
165
CSNU, S/RES/1892 (2009), adoptée le 13 octobre 2009.
Affaires étrangères et Commerce international Canada, Offrir la paix et la sécurité à tous, 5 octobre 2010.
79
Le comité estime néanmoins qu’il ne suffit pas d’attirer l’attention sur les liens. On ne peut
se limiter à mentionner les questions liées aux femmes, à la paix et à la sécurité; il faut intégrer
ces dimensions à la politique étrangère du Canada. Les lignes qui suivent exposent donc la vision
qu’a le comité d’une stratégie bien définie, applicable, concrète et financée pour orienter les
contributions du Canada au programme international des femmes, de la paix et de la sécurité. Le
reste du chapitre expose les observations du comité au sujet des politiques du Canada relatives à
la mise en œuvre du groupe de résolutions du Conseil de sécurité, notamment la résolution
d’ensemble 1325. Les recommandations du comité au gouvernement découlent de cette analyse.
Plan d’action national
Aperçu
La résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies exhorte à l’action nationale
dans divers secteurs. Elle n’invite pas les États membres de l’ONU à élaborer des plans d’action
nationaux aux fins de sa mise en œuvre. L’invitation lancée aux gouvernements pour qu’ils
élaborent des plans d’action s’articulait d’abord dans les déclarations des présidents successifs du
Conseil de sécurité. Dans sa déclaration d’octobre 2002 prononcée au nom du Conseil de
sécurité, le Président du Conseil « encourage les États membres, les organismes des Nations
Unies, la société civile et les autres acteurs intéressés à formuler des stratégies et des plans
d’action précis assortis d’objectifs et d’échéances […]166. »
Dans les déclarations prononcées par le Président du Conseil de sécurité en 2004 et en 2006,
le Conseil salue une fois de plus les efforts déployés par les nations pour mettre en œuvre la
résolution 1325, « notamment en élaborant et en appliquant des plans d’action nationaux ou
autres stratégies nationales167.» En octobre 2009, l’idée a fait son chemin dans la résolution
adoptée par le Conseil de sécurité. Dans l’un des paragraphes du préambule de la résolution
1889, le Conseil salue « les efforts que déploient les États membres pour appliquer sa résolution
1325 (2000) au niveau national, notamment l’élaboration de plans d’action nationaux, et
[engage] les États membres à poursuivre ces efforts ».
Activités du Canada depuis 2000
166
167
80
CSNU, déclaration du Président du Conseil de sécurité, S/PRST/2002/32, distribuée le 31 octobre 2002.
Voir S/PRST/2004/40 et S/PRST/2006/42.
Pour que les recommandations du comité reposent sur de solides assises, il importe
d’exposer à grands traits les activités qu’a réalisées le Canada jusqu’ici pour mettre en
application les résolutions sur les femmes, la paix et la sécurité.
Le Canada n’a eu de cesse d’appuyer le programme des Nations Unies sur les femmes, la
paix et la sécurité, en particulier par le truchement de sa Mission à New York. Il siégeait au
Conseil de sécurité quand la résolution 1325 a été adoptée et a fortement appuyé l’adoption des
résolutions subséquentes 1820, 1888 et 1889 par le Conseil. Des représentants du ministère des
Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et de la Mission du Canada auprès
des Nations Unies ont donné au comité un aperçu des initiatives et des activités du Canada dans
ce dossier.
David Angell, directeur général, Direction générale des organisations internationales au
MAECI, a dit au comité que les efforts déployés par le Canada pour appliquer les résolutions
1325 et 1820 pouvaient s’inscrire dans le programme de soutien plus vaste du Canada pour les
droits des femmes, lequel repose sur les principes établis dans la Déclaration et le Programme
d’action de Beijing de 1995 (la quatrième Conférence mondiale sur les femmes) et dans la
Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes168.
Parmi les autres conventions internationales qui orientent les politiques et les activités du Canada
dans ce domaine, mentionnons la Convention des Nations Unies relatives aux droits de l’enfant.
M. Angell a également indiqué que l’objectif du Canada était :
[…] de faire en sorte que les besoins des femmes soient comblés; qu'elles
participent en toute égalité aux efforts visant à prévenir et résoudre les
conflits et à reconstruire la collectivité; qu'elles puissent atteindre l'égalité
avec les hommes; et de veiller à ce que les activités relatives à la paix et à la
sécurité bénéficient à tous les membres de la société, femmes et hommes,
filles et garçons en toute égalité169.
Cette approche englobe les programmes de participation et de protection décrits aux
chapitres 2 et 3, de même que la démarche sexospécifique intégrée au cadre pour la paix et la
168
La Convention a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1979. Elle est entrée en vigueur le
3 septembre 1981 et en août 2010, elle avait rallié 98 États signataires et 186 États parties. Le Canada a signé la
Convention le 17 juillet 1980 et l’a ratifiée le 10 décembre 1981. Voir Collection des Traités des Nations
Unies,http://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=UNTSONLINE&tabid=2&mtdsg_no=IV8&chapter=4&lang=fr
169
e
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
81
sécurité, notamment par le déploiement de personnel bien entraîné et par la participation de
femmes aux opérations.
David Angell et Henri-Paul Normandin, représentant permanent adjoint, Mission
permanente du Canada auprès des Nations Unies, ont dit au comité que l’approche du Canada
pour la mise en œuvre de la résolution 1325 est fondée sur une stratégie comportant quatre
thèmes : élaboration de normes internationales, promotion, respect et application, et
renforcement des capacités. Sans entrer dans le détail, la liste qui suit fournit un exemple ou deux
des mesures que le Canada a prises à l’égard de chacun des thèmes170 :
170

Élaboration de normes internationales. Le Canada, par exemple, a financé avec
le Royaume-Uni une conférence de grande envergure à Wilton Park en 2008, dont
le but était de déterminer ce que l’armée et la police peuvent faire pour aider à
régler les problèmes de violence sexuelle en temps de guerre et, plus largement,
les questions relatives aux femmes, à la paix et à la sécurité. Un répertoire des
bonnes pratiques a été élaboré. Les travaux réalisés dans le cadre de la conférence
ont aussi contribué à l’adoption de la résolution 1820 par le Conseil de sécurité.

Promotion. Le Canada a contribué à la création du Groupe des amis du
Programme « Femmes, paix et sécurité » à New York, dont il est toujours
membre. Ce groupe composé d’États qui partagent la même vision se réunit pour
discuter des positions concernant la résolution 1325 et pour faire pression sur le
système de l’ONU afin d’assurer la mise en œuvre de la résolution 1325. Le
Groupe consulte aussi les ONG intéressés. En 2009, il a rencontré l’équipe de
médiation des Nations Unies pour la République démocratique du Congo et il est
intervenu pour que les femmes participent davantage au processus de paix.
Comme M. Normandin l’a mentionné au comité, « nous avons aussi averti
l’équipe que, dans le cadre des accords du processus de paix, il ne devait y avoir
absolument aucune amnistie pour ceux qui ont commis des crimes de violence
sexuelle. » Le Groupe continue de surveiller cette situation et d’autres qui
touchent l’application des résolutions 1325 et 1820. Décrivant ce groupe au
comité, Rachel Mayanja, conseillère spéciale pour la parité des sexes et la
promotion de la femme aux Nations Unies, a indiqué : « C’est grâce à son zèle et
Cette partie est fondée sur les témoignages de représentants du MAECI et de M. Normandin au cours des
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audiences qu’a tenues le comité le 14 septembre 2009 (40 législature, 2 session) et le 12 avril 2010
e
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(40 législature, 3 session).
82
à son engagement soutenu que le corps diplomatique des Nations Unies reste
préoccupé par ces questions171. »

Application. En 2009, dans le cadre du débat ouvert du Conseil de sécurité sur la
violence sexuelle dans les conflits armés, le Canada a parrainé un groupe de
policières qui devait renseigner le Conseil sur ses activités et ses expériences et lui
parler « des possibilités, des défis et de ce qui pourra être reproduit ailleurs ».
Selon M. Normandin, cette contribution aux travaux du Conseil est « une
première ». Comme il est mentionné au chapitre 2, le Canada a également facilité
la participation de femmes du Darfour aux pourparlers sur la paix qui ont eu lieu à
Abuja de 2004 à 2006. En ce qui concerne le Canada, on a dit au comité que les
propositions soumises au Fonds pour la paix et la sécurité mondiales du MAECI «
font l’objet d’un examen qui tient compte des mesures qui sont comprises afin de
combler les besoins – intérêts des femmes, des hommes, des filles et des garçons
qui seront abordés dans la planification, la mise en œuvre et l’évaluation du
projet. »

Capacités. En tant que membre de la Commission de la consolidation de la paix
des Nations Unies et président de la Formation Sierra Leone, le Canada a organisé
un atelier pour aider le gouvernement de la Sierra Leone à élaborer son plan
d’action national sur la résolution 1325 et l’a encouragé à y intégrer une démarche
sexospécifique. Le Canada a également appuyé la création de « groupes
communautaires pacifistes dirigés par des femmes » au Népal et a délégué une
conseillère en matière d’égalité entre les sexes auprès du ministre de l’Intérieur de
l’Afghanistan pour « aider à l’élaboration de politiques et programmes visant à
accroître la représentation des femmes au sein de la police nationale ».
Le Canada a donc dirigé ce dossier, en a fait la promotion et a entrepris plusieurs activités
importantes concernant les femmes, la paix et la sécurité. Comme on l’a mentionné, les activités
qui précèdent ont été officialisées dans un « cadre de mise en œuvre » du nouveau Plan d’action
du gouvernement. Le comité accueille avec enthousiasme le leadership exercé par le Canada
dans ce dossier et est d’avis qu’il doit continuer dans cette voie.
Débat sur le plan d’action national canadien
Le cadre global orientant les interventions d’un pays dans le dossier des femmes, de la paix
et de la sécurité est un outil d’organisation. Cet outil doit définir les activités, décrire et délimiter
171
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Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
83
les responsabilités en matière de mise en œuvre, fixer des objectifs et établir des priorités pour
atteindre ces derniers.
De nombreux témoins, incluant presque tous ceux qui représentent la société civile, ont
vivement recommandé que le Canada élabore un plan d’action national pour faciliter la mise en
œuvre de la résolution 1325. À l’instar de la plupart des témoins, Carolyn McAskie,
fonctionnaire de carrière et seule Canadienne à avoir agi comme représentante spéciale du
Secrétaire général des Nations Unies lors d’une mission de maintien de la paix, a fait valoir que
le Canada devrait élaborer un tel plan. Elle a déclaré : « […] si nous élaborons les bons processus
et mettons en place les bonnes structures stratégiques qui nous permettent d’exercer de manière
continue des pressions sur les gens », ces outils « peuvent nous aider à réaliser des progrès172. La
plupart des témoins soutenaient qu’il conviendrait d’élaborer ce plan de concert avec la société
civile, et certains ont mentionné la nécessité de faire appel aux parlementaires. Décrivant les
plans adoptés par d’autres pays, Rachel Mayanja, des Nations Unies, a signalé que tous les
intervenants devraient prendre part à l’élaboration de ce plan.
Un plan national complet, public et orienté vers des objectifs crée des mécanismes de
responsabilité qui peuvent contribuer à la mise en œuvre, en particulier quand l’attention
immédiate s’est atténuée. Les questions demeurent dans le débat. Comme l’a fait remarquer
Mme McAskie, « [c]ela signifie que dans deux ans, les gens pourront leur demander des comptes.
S’ils n’ont pas de plan d’action, ils peuvent toujours faire le travail humanitaire ou pas173. »
D’autres répercussions positives découlent de l’élaboration d’un plan d’action national. Un
plan permet d’établir des principes normatifs clairs pour d’autres pays, fixe un objectif élevé et
fournit un exemple non équivoque pour les pays qui songent à aller de l’avant et qui s’interrogent
sur la teneur d’une stratégie nationale. Un plan d’action oblige le gouvernement à préciser et à
instaurer une réflexion stratégique au sujet des enjeux. Il facilite aussi la détermination des
priorités nationales et débouche tout probablement sur l’affectation de ressources plutôt que sur
un ensemble épars d’activités, en particulier si seul le gouvernement est au courant de ces
dernières. Ce plan aide le gouvernement à définir clairement des champs de responsabilité et des
échéances pour la mise en œuvre. Comme il s’étend habituellement sur plusieurs années, la
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173
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codification des intentions du gouvernement a généralement pour effet d’accroître l’uniformité
de la mise en œuvre. Comme il est mentionné, il peut aussi en résulter des mécanismes de
responsabilité, car il devient possible d’évaluer les progrès accomplis par rapport au plan et d’en
faire rapport au public. Un document public qui énonce les grandes orientations adoptées à
l’égard d’une question n’est donc pas négligeable.
Parlant du bien-fondé du plan, il faut se rappeler que les mots « plan d’action national » ne
sont justement que des mots. L’importance ne réside pas dans le nom, mais dans le contenu et le
but du document. C’est la teneur du plan qui compte.
Les témoins ont dit au comité que pour être efficaces, les plans d’action doivent comporter
plusieurs éléments clés. Anne-Marie Goetz (UNIFEM) a expliqué dans son témoignage que les
plans d’action nationaux « sont souvent incompatibles avec une mise en œuvre réaliste ou des
mécanismes de surveillance constante et n’établissent aucun lien réel avec la politique de
sécurité nationale. Ils sont rarement suffisamment financés, voire aucunement financés 174. »
Seulement six des plans existant au moment des audiences du comité comportaient des
indicateurs175. Mme Goetz soutient que les plans d’action ont peu de chances d’être efficaces
« s’ils ne comportent aucun indicateur, plan de mise en œuvre, budget ou calendrier d’examen
régulier176.» Comme on l’indique précédemment, le Conseil de sécurité des Nations Unies
envisage l’établissement d’un ensemble d’indicateurs communs et exhaustifs pour suivre les
progrès réalisés tant aux Nations Unies que sur la scène internationale; ces indicateurs pourraient
être harmonisés avec ceux définis à l’échelle nationale.
Il faut absolument qu’un plan sur les femmes, la paix et la sécurité soit défini par tous les
ministères et organismes concernés pour influencer leur façon d’aborder une foule de dossiers.
Dans l’ensemble, le comité a déterminé qu’une stratégie gouvernementale exhaustive était
174
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Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
Au moment de la rédaction du présent rapport, une vingtaine de pays avaient élaboré un plan d’action
national : Autriche (2007), Belgique (2009), Canada (2010), Chili (2009), Côte d’Ivoire (2007), Danemark (2005,
révisé en 2008), Finlande (2008), Islande (2008), Libéria (2009), Pays-Bas (2007), Norvège (2006), Philippines
(2010), Portugal (2009), Rwanda (2010), Sierra Leone (2010), Espagne (2007), Suède (2006), Suisse (2007),
Ouganda (2008) et Royaume-Uni (2006). Diverses organisations non gouvernementales ont fait un survol et
présenté une évaluation des plans d’action nationaux adoptés par des pays européens. Voir European
Peacebuilding Liaison Office, UNSCR 1325 in Europe: 21 case studies of implementation, juin 2010,
http://www.eplo.org/documents/EPLO_1325_case_studies.pdf.
176
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Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
175
85
requise pour veiller à ce que les politiques et les ressources renforcent et complémentent les
mêmes objectifs stratégiques. En l’absence d’une telle stratégie, la mise en œuvre peut comporter
des lacunes ou des chevauchements.
Plan d’action du Canada
Les audiences ont permis au comité de bien comprendre les diverses activités du Canada
dans le dossier des femmes, de la paix et de la sécurité aux Nations Unies. Toutefois, il a été plus
difficile de cerner l’approche stratégique globale et les programmes mis de l’avant par les
ministères fédéraux. En effet, les témoignages de certains représentants ministériels n’ont pas
permis de déterminer clairement si un quelconque plan ou stratégie est en voie d’élaboration et,
dans l’affirmative, la teneur, la portée et l’état d’un tel plan ou stratégie.
Le gouvernement vient de publier son Plan d’action national sur les femmes, la paix et la
sécurité177. Le document définit les objectifs et l’approche du Canada, dont le cadre de mise en
œuvre des mesures proposées (structuré selon des grands thèmes, stratégies et objectifs). Le plan
dresse une liste d’indicateurs « destinés à étayer la mise en œuvre et le respect des objectifs
énoncés dans le […] document ». Ces indicateurs reposent sur ceux proposés par le Secrétaire
général des Nations Unies au Conseil de sécurité en avril.
Le Plan d’action s’étale sur une période allant jusqu’au 31 mars 2016. La responsabilité des
mesures pour chaque indicateur est confiée à un ou à plusieurs ministères ou organismes et
mentionnée dans le document. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international doit recueillir « des données quantitatives et qualitatives » collectées par les
ministères compétents et compiler cette information dans un rapport public annuel sur les
progrès du Canada. Selon le gouvernement, le Plan d’action est un « document évolutif qui
pourra être modulé en fonction des besoins et des leçons qui se dégageront au fur et à mesure des
activités178.»
Le comité voit d’un bon œil la publication du Plan d’action et accueille avec enthousiasme
ses éléments positifs. Le comité espère que ce plan améliorera l’intervention collective du
Canada dans le dossier des femmes, de la paix et de la sécurité, définira plus clairement
177
Affaires étrangères et Commerce international Canada, Offrir la paix et la sécurité à tous, Ottawa, 5 octobre
2010.
178
Ibid.
86
l’approche stratégique du Canada, facilitera l’adoption de mesures plus explicites, tant au sein
qu’à l’échelle des ministères, en ce qui a trait aux femmes en situation de conflit armé, et
renforcera la capacité de suivi des progrès de manière transparente. À la lumière des
témoignages, le comité est convaincu que le Canada doit se doter d’une stratégie de mise en
œuvre nationale sur la question des femmes, de la paix et de la sécurité. Il conclut également
qu’une telle stratégie doit reposer sur un cadre de mise en œuvre, être confiée à un centre de
responsabilité, au gouvernement, chargé d’en superviser la mise en œuvre, et prévoir des
objectifs et des indicateurs précis. Le Plan d’action du gouvernement englobe tous ces éléments.
Toutefois, le comité est aussi d’avis que définir des indicateurs ne suffit pas. Pour mettre
pleinement en œuvre la stratégie, des délais précis doivent être définis pour chaque indicateur et
les activités gouvernementales, être assujetties à des balises. Il est difficile de comprendre la
raison d’être du plan et la façon dont il sera mis en œuvre parce qu’il ne renferme aucune analyse
de la situation actuelle : les principaux problèmes à résoudre, les secteurs pour lesquels le
Canada fait bonne figure, les points à améliorer et les tâches qu’il reste à accomplir. Des données
de référence permettant d’établir le point de départ de chaque indicateur sont aussi absentes.
Sans cette vue d’ensemble, il est difficile de déterminer sous quelle forme devraient se
présenter les véritables progrès. Par exemple, l’indicateur 10-3 du plan doit permettre de suivre
le « nombre et pourcentage de femmes parmi les membres des Forces canadiennes, les policiers
et le personnel civil du gouvernement du Canada affectées à des opérations de paix ». Or, aucune
information n’est fournie quant au nombre et au pourcentage actuels de membres déployés ni sur
leurs niveaux et leurs fonctions, à l’objectif visé par le gouvernement à cet égard et aux délais
prévus pour atteindre l’objectif en question. De même, l’indicateur 12-1 doit permettre de
déterminer le « nombre et pourcentage de cadres stratégiques ministériels en matière de sécurité
internationale portant précisément sur la participation et la représentation des femmes et des
filles ». Rien ne permet toutefois de déterminer le nombre de cadres nécessaires pour satisfaire à
cette exigence, la mesure dans laquelle la participation et la représentation des femmes est
effectivement intégrée à ces cadres, ou encore la mesure dans laquelle ces éléments devraient
faire partie des politiques de sécurité internationales. Enfin, l’indicateur 3-1 permet de suivre la
mesure dans laquelle la formation offerte au personnel étranger dans le cadre des programmes de
justice et du secteur de la sécurité, comme le Programme d’instruction et de coopération
87
militaires (PICM), « effectuent une analyse des impacts différenciés des conflits sur les femmes
et les filles ». D’autres renseignements sont requis sur l’intégration réelle de ce type d’analyse
aux modules de formation, l’importance des progrès à réaliser ainsi que l’échéance pour atteindre
ces buts.
De plus, la plupart des indicateurs renvoient à des nombres et à des pourcentages (p. ex.
nombre de directives ou fonds accordés selon certains critères). Des 24 indicateurs, seulement
5 mesurent des aspects plus qualitatifs des politiques ou programmes – la mesure dans laquelle
une mesure a été prise ou modifiée. Le comité reconnaît qu’il n’est pas facile de mesurer de
façon qualitative l’expérience et la participation des femmes dans les conflits armés à partir
d’indicateurs. De même, la mesure dans laquelle les considérations liées aux sexes sont intégrées
aux opérations de sécurité, aux pourparlers de paix et aux étapes de la reconstruction est tout
aussi complexe. Néanmoins, le comité encourage le gouvernement à présenter une analyse aussi
détaillée que possible de ces questions multidimensionnelles dans ses rapports annuels sur le
Plan d’action, en plus des indicateurs numériques.
La dernière lacune du plan a trait aux ressources budgétaires. Le Plan d’action englobe à
juste titre une large série d’activités menées par le gouvernement du Canada dans le dossier des
femmes, de la paix et de la sécurité, notamment la conception et la prestation de projets et de
programmes diplomatiques et de développement, ainsi que la formation et la sensibilisation du
personnel des missions. On peut présumer que l’atteinte des nombreux objectifs nécessitera
l’injection de ressources, nouvelles ou déjà prévues. Toutefois, le Plan d’action ne fait nulle
mention des ressources prévues et n’indique pas si ces ressources s’ajoutent à celles des
programmes existants. Il serait beaucoup plus facile de déterminer le niveau de ressources
nécessaire pour mettre en œuvre le Plan d’action si les activités et les indicateurs prévus
renvoyaient à des balises et à des échéanciers de réussite. En conséquence, le comité
recommande ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait affermir son Plan d’action pour la
mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies
sur les femmes, la paix et la sécurité de la manière suivante :
o en définissant les objectifs à atteindre pour chacune des mesures
prévues dans le Plan;
88
o en assortissant les indicateurs de délais pour atteindre ces objectifs.

Le gouvernement du Canada devrait affecter des ressources budgétaires
pluriannuelles bien définies à la mise en œuvre du Plan d’action. Le
niveau des ressources affectées doit tenir compte des activités et objectifs
décrits dans le Plan d’action.

Le gouvernement du Canada devrait déposer les rapports annuels sur le
Plan d’action aux deux chambres du Parlement. Tous les ans, un comité
parlementaire devrait examiner les progrès accomplis ainsi que Plan
d’action proprement dit, tâche qui devrait être confiée à tour de rôle aux
divers comités chargés des questions relatives aux affaires étrangères et
au développement international, aux droits de la personne, à la justice, à
l’égalité des sexes, à la défense nationale et à la sécurité publique.
Responsabilités en matière de mise en œuvre
L’exécution du Plan d’action exige du leadership ainsi que des rôles et des responsabilités
bien définis. Cette section donne un bref aperçu de l’ensemble des intervenants au dossier des
femmes, de la paix et de la sécurité, au gouvernement du Canada. Elle traite ensuite de la
nécessité d’établir un centre de responsabilité clair, au gouvernement, chargé de superviser la
mise en œuvre des résolutions des Nations Unies.
Organisation du gouvernement canadien pour la mise en œuvre de la résolution 1325179
Le MAECI est responsable de la mise en œuvre de la résolution 1325 et doit assumer la
coordination à l’intérieur du gouvernement. Étant donné que la question des femmes, de la paix
et de la sécurité est directement reliée à la paix et à la sécurité dans le monde, le comité convient
que ce rôle de chef de file devrait être poursuivi et renforcé. Le MAECI est responsable de la
relation politique du Canada avec les Nations Unies et des relations bilatérales avec les autres
gouvernements; il est aussi responsable des relations entre le Canada et la plupart des organismes
multilatéraux. Sur le terrain, le MAECI exécute des programmes relatifs à la paix et à la sécurité;
il est chargé du soutien diplomatique offert par le Canada pour les processus internationaux de
paix et de cessez-le-feu, de même que de la coordination du soutien des donateurs après un
conflit.
179
Les renseignements fournis dans cette section sont fondés sur les témoignages des représentants d’AECI, de la
DN, des FC et de la GRC aux réunions du 14 septembre 2009, du 19 octobre 2009 et du 12 avril 2010 du comité.
89
D’autres ministères jouent également un rôle important. Le ministère de la Défense
nationale et les Forces canadiennes sont responsables de l’entraînement et du déploiement du
personnel militaire dans le cadre des opérations de sécurité internationales des Nations Unies et
des opérations ne relevant pas des Nations Unies. Il incombe aussi au ministère de la Défense
nationale et aux Forces canadiennes de superviser et de gérer les déploiements, incluant la
conduite du personnel déployé. En outre, le ministère de la Défense nationale s’occupe de
l’entraînement du personnel militaire d’autres pays dans le cadre de son Programme d’aide à
l’instruction militaire et d’activités opérationnelles; c’est ainsi qu’il voit à l’instruction du
personnel de l’armée nationale afghane par les équipes de mentorat et de liaison des Forces
canadiennes. Sur le plan des politiques, le sous-ministre adjoint de la Défense nationale a décrit
les différents comités interministériels et groupes de travail qui entretiennent des liens avec le
MAECI dans divers dossiers, dont celui des femmes, de la paix et de la sécurité. Au sein du
ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes, il existe des mécanismes qui
facilitent la collaboration entre la direction générale des politiques de la Défense nationale et les
Forces canadiennes, dont les postes de juge-avocat général, de chef de l’État-major interarmées
stratégique et de chef de l’État-major de l’Armée de terre. Vers la dernière audience du comité,
les Forces canadiennes avaient autorisé le déploiement de personnel dans le cadre d’opérations
internationales en Afghanistan, à Haïti, au Soudan, en RDC, en Sierra Leone, dans la péninsule
du Sinaï, à la frontière entre Israël et la Syrie, à Chypre et au Kosovo180.
La Gendarmerie royale du Canada (GRC) supervise le déploiement d’agents de police
canadiens dans le cadre de missions de paix internationales dans le monde 181. Ces agents prêtent
main-forte pour la reconstruction et la consolidation de services de police dans les pays après un
conflit ou un bouleversement. Lorsque des organismes internationaux (p. ex. ONU, OTAN)
s’adressent à elle pour obtenir une assistance à la police, la GRC collabore avec le MAECI,
180
http://www.comfec-cefcom.forces.gc.ca/pa-ap/ops/index-fra.asp#e, consulté le 21 mai 2010.
Selon la GRC, « Les policiers canadiens en service à l'étranger proviennent des services de police municipaux,
provinciaux et régionaux ainsi que de la GRC *…+ À chaque mission, ils sont appelés à effectuer des tâches très
diversifiées, notamment patrouiller les rues, former les aspirants policiers étrangers, assurer une assistance
d'ordre humanitaire, veiller à la sécurité lors d'élections et enquêter sur les violations des droits de la personne. »
Les agents de la GRC ont commencé à participer aux missions internationales en 1989 et les agents de services de
police municipaux et provinciaux, en 1995. Le cadre intergouvernemental régissant le déploiement de policiers
canadiens aux opérations de paix est l’Arrangement sur la police civile au Canada. Gendarmerie royale du Canada,
Sous-direction des missions de paix internationales, http://www.rcmp-grc.gc.ca/po-mp/index-fra.htm, consulté le
7 septembre 2010.
181
90
l’Agence canadienne de développement international (ACDI) et Sécurité publique Canada afin
de déterminer les déploiements.
Conformément aux engagements juridiques internationaux du Canada, notamment envers la
Cour pénale internationale, le ministère de la Justice est responsable de l’application des lois
nationales du Canada afférentes aux crimes de guerre. En 2000, la Loi sur les crimes contre
l’humanité et les crimes de guerre182 intégrait le Statut de la Cour pénale internationale dans la
législation canadienne. Cette loi prévoit des poursuites pour crimes contre l’humanité, génocides
et crimes de guerre commis au Canada, mais aussi dans d’autres pays, si certaines conditions
sont réunies. Le ministère de la Justice fait partie d’un groupe interministériel, avec l’Agence des
services frontaliers du Canada et la GRC, chargé de coordonner les enquêtes menées à l’endroit
de citoyens canadiens ou de personnes présentes au Canada qui auraient commis des crimes
contre l’humanité ou des crimes de guerre. Par ce mécanisme et par la législation (incluant les
dispositions pertinentes relatives à l’immigration), le Canada peut s’acquitter de ses obligations
internationales en effectuant des enquêtes, en engageant des poursuites et en procédant à des
extraditions183. En partenariat avec le MAECI et avec l’ACDI, le ministère de la Justice aide
également le Canada à fournir une aide technique aux nouvelles démocraties et aux États fragiles
qui s’efforcent de rebâtir et de réformer leurs systèmes de justice184.
L’ACDI est l’organisme gouvernemental qui fournit l’essentiel de l’aide au développement
international et du secours humanitaire offerts par le Canada185. Elle exécute les programmes
bilatéraux et multilatéraux qui favorisent la saine gouvernance, la primauté du droit, l’égalité
entre les sexes, le développement économique et les systèmes de santé, parmi divers autres
programmes réalisés dans les pays en développement. Pour exécuter ces programmes, l’ACDI
travaille souvent directement avec des organismes non gouvernementaux (ONG) établis dans les
182
L.C. 2000, ch. 24
Voir : Ministère de la Justice, Le programme canadien sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre,
http://www.justice.gc.ca/warcrimes-crimesdeguerre/accueil-home-fra.asp.
184
Ministère de la Justice, Aide technique et renforcement des capacités institutionnelles pour satisfaire les besoins
des systèmes de justice, http://www.justice.gc.ca/fra/pi/gci-icg/at-ta.html.
185
En 2009, l’ACDI a fourni environ 74 % du budget total d’aide publique au développement du Canada de
4,82 milliards de dollars. Le reste a été alloué par d’autres ministères et organismes fédéraux, dont le ministère
des Finances (11 %), le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (6 %) et le Centre de
recherches pour le développement international (4 %). Gouvernement du Canada, Rapport au Parlement sur l’aide
au développement officielle du gouvernement du Canada, 2009-2010, 2010, http://www.acdicida.gc.ca/INET/IMAGES.NSF/vLUImages/ODAA/$file/ODAAA-2009-2010_FR.pdf.
183
91
pays en développement. Nadia Kostiuk, représentante de l’ACDI qui a comparu devant le
comité, a parlé du projet de l’ACDI auquel environ 15 millions de dollars ont été affectés depuis
2006 pour régler le problème de la violence sexuelle dans l’Est de la République démocratique
du Congo. Dans le cadre de ce projet, l’ACDI s’allie à des organismes des Nations Unies, de la
société civile et d’autres gouvernements, dont celui de la Belgique, pour offrir un soutien
psychologique ainsi que pour promouvoir l’accès à la justice et la réintégration socioéconomique
des victimes. Jusqu’à maintenant, on évalue à 20 000 le nombre de victimes qui ont reçu des
soins médicaux.
Élections Canada peut également jouer un rôle en fournissant un soutien électoral au niveau
international aux États fragiles et aux pays qui viennent de sortir d’un conflit.
La plupart de ces ministères et organismes affectent du personnel aux travaux de la Mission
du Canada aux Nations Unies à New York. Sous l’égide du représentant permanent et du
représentant permanent adjoint du Canada aux Nations Unies, des employés de l’ACDI, de la
GRC et de la Défense nationale contribuent ainsi aux travaux de la Mission dans le dossier des
femmes, de la paix et de la sécurité. Ces travaux touchent également le Comité spécial des
Nations Unies sur les opérations de maintien de la paix.
Centre de responsabilité bien défini
Dans le cadre de son étude, le comité s’est penché sur la nécessité de désigner, au sein du
gouvernement fédéral, un champion occupant un poste de niveau élevé dans l’organisation et
chargé des résolutions pertinentes des Nations Unies. Les questions suivantes ont été soulevées :

À quel niveau ce champion devrait-il se situer?

Où devrait se situer ce champion ou cette entité pour être en mesure d’appuyer
adéquatement les activités du Canada à l’égard des femmes, de la paix et de la
sécurité, de détenir suffisamment d’autorité sur les ministères et d’être acceptée
par les organisations de la société civile afin de les mettre en œuvre?
Le comité a envisagé plusieurs possibilités. Quoi qu’il en soit, il estime que cette personne
ou entité devrait veiller spécifiquement à la mise en œuvre intégrée des résolutions de l’ONU sur
les femmes, la paix et la sécurité, et s’assurer que ce dossier ne s’écarte pas du programme
d’action.
92
Comme on l’a mentionné, le MAECI est le ministère canadien responsable de la mise en
œuvre de la résolution 1325, avec l’appui du ministère de la Défense nationale et des Forces
canadiennes, de l’ACDI, de la GRC et d’autres intervenants. En septembre 2009, David Angell a
dit au comité qu’au MAECI, le Secrétariat du Groupe de travail pour la stabilisation et la
reconstruction (GTSR) a la responsabilité opérationnelle de la résolution 1325 et des questions
connexes. Sous l’égide de la directrice générale Elissa Golberg, le GTSR gère le Fonds pour la
paix et la sécurité mondiales par lequel les projets sont financés. La Direction générale des
organisations internationales, que représente M. Angell, est responsable des relations du Canada
avec les Nations Unies. Au sein de cette direction, la Division de la politique des droits de la
personne « joue également un rôle actif » dans le dossier des femmes, de la paix et de la
sécurité186. Deux des trois témoins qui représentaient ces groupes sont des directeurs généraux et
l’autre est directeur.
Le comité a appris que M. Angell et Mme Golberg sont « les plus hauts responsables [pour] la
reddition de comptes au quotidien ». Ils relèvent d’un « groupe de sous-ministres adjoints qui, à
leur tour, font rapport à un groupe de sous-ministres187.» Le comité se préoccupe non seulement
du partage des responsabilités, mais aussi du transfert de responsabilités à l’égard des femmes,
de la paix et de la sécurité en raison de changements structurels au MAECI. En septembre 2009,
Mme Golberg a indiqué au comité : « La réorganisation interne n’a été terminée qu’il y a deux
semaines. Nous tentons donc de voir comment les mécanismes de coordination s’agenceront188. »
Interrogé au sujet des rôles et des responsabilités de tous les jours, M. Angell a indiqué dans la
même veine : « M. Junke se penche sur la question depuis quatre semaines. J’y travaille depuis
déjà trois semaines et Mme Golberg, depuis déjà sept semaines. Nous n’avons pas une très longue
mémoire institutionnelle collective, mais je peux vous assurer que nous avons abordé la question
de la protection des groupes vulnérables189 .»
Le comité reconnaît que les restructurations sont inévitables au sein du gouvernement, mais
il importe de poursuivre la mise en œuvre des politiques et de préserver le savoir institutionnel le
plus possible. Cela est particulièrement pertinent pour un dossier vieux de dix ans qui
186
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Ibid.
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Ibid.
189
Ibid.
187
93
s’achemine vers un anniversaire important à l’occasion duquel les États membres devraient faire
le bilan des progrès accomplis jusqu’ici et tracer une ligne de conduite pour l’avenir.
Plusieurs arrangements institutionnels sont possibles. Des témoins ont recommandé au
comité des mesures que le Canada pourrait prendre pour s’organiser en vue de relever les défis
multidimensionnels qui accompagnent la résolution 1325. Carolyn McAskie a expliqué au
comité que la désignation « d’un centre de responsabilité manifeste » au gouvernement aiderait
non seulement à prévenir le traitement désordonné des questions, mais aussi à faire en sorte
qu’elles demeurent inscrites au programme : « Ces questions ne peuvent pas être laissées à la
merci de diverses parties du système. Au cours des années où j’ai travaillé pour le gouvernement
du Canada, j’ai constaté que […] des questions féminines étaient soulevées, puis oubliées
ensuite, et cela représente un problème190. » À son avis, ce « chien de garde » devait être placé au
Cabinet.
Les États-Unis, par exemple, ont créé un bureau des affaires mondiales des femmes au sein
du Département d’État, que dirige un ambassadeur itinérant. Cette personne est chargée de
plusieurs autres dossiers plus vastes, qui englobent l’habilitation économique, sociale et politique
des femmes partout dans le monde. Le Canada pourrait créer un poste semblable dont le titulaire
serait chargé du large éventail des droits des femmes. Au comité qui voulait savoir s’il serait
judicieux de nommer un ambassadeur spécial ou une représentante spéciale des femmes, de la
paix et de la sécurité, Carla Koppell, de l’Institute for Inclusive Security, a dit que ce pourrait
être une bonne idée : « Le fait d’avoir quelqu’un pouvant donner plus de visibilité à la volonté de
mise en œuvre des résolutions, et qui pourrait insister sur les changements systématiques
nécessaires pour amener le système à mettre en œuvre les résolutions, serait de la toute première
importance191. »
D’une part, la désignation d’un ministre, plus précisément le ministre des Affaires
étrangères, comme champion de la résolution 1325 au Canada conférerait une dimension
politique au dossier, par exemple la capacité de négocier des ressources et l’avancement
politique au Cabinet, tout en facilitant la cohérence politique. Ce genre de désignation de haut
niveau, qui pourrait aussi s’appliquer à un ambassadeur spécial, pourrait accroître la visibilité du
190
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Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
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dossier et insuffler la volonté politique de mettre pleinement en œuvre les résolutions et
d’engager des ressources.
D’autre part, le comité s’est demandé si un cadre supérieur au sein de la bureaucratie
pourrait être mieux placé pour assumer les responsabilités, somme toute assez opérationnelles.
Le sous-ministre des Affaires étrangères, par exemple, a directement accès aux leviers de
politiques et de programmes au sein du Ministère ainsi qu’aux mécanismes ministériels et
interministériels pour communiquer avec d’autres intervenants, dont le ministère de la Défense,
la GRC et l’ACDI. Il a la mainmise opérationnelle sur les rouages des affaires étrangères et la
durée de son mandat est relativement stable. Le Ministère est aussi responsable de la Mission du
Canada aux Nations Unies et il est donc bien placé pour établir une coordination étroite entre les
activités menées à Ottawa et aux Nations Unies, en fonction de l’orientation stratégique générale
fixée par le ministre des Affaires étrangères. Une autre solution pourrait être de désigner un
« champion de la résolution 1325 » au sein de la bureaucratie de chacun des ministères
compétents.
Indépendamment de ces options, le comité estime que la détermination d’un centre de
responsabilité optimal au gouvernement pour les activités concernant les femmes, la paix et la
sécurité est, en soit, la prochaine étape à réaliser dans l’approche du Canada. Maintenant que ce
rôle a été confié au MAECI, le comité est d’avis que ce centre ne sera efficace que si sa
responsabilité lui est confiée de manière non équivoque et qu’il a la capacité de procéder et de
suivre la mise en œuvre et de coordonner les activités pertinentes au gouvernement.
Toutefois, la description de la situation au MAECI fournie lors des audiences du comité
allait dans le sens du témoignage concernant l’absence de centre de responsabilité au
gouvernement à l’époque. Dans son Plan d’action sur les femmes, la paix et la sécurité publié le
5 octobre 2010, le gouvernement fait savoir clairement que le MAECI continue d’agir comme
ministère responsable et qu’au sein de ce ministère, le Groupe de travail sur la stabilisation et la
reconstruction (GTSR) « coordonnera la réponse du gouvernement à la mise en œuvre des RCS
sur les femmes, la paix et la sécurité ». Le comité juge très utile cet éclaircissement et espère que
ce changement aidera à accélérer la mise en œuvre intégrale, par le Canada, des résolutions de
l’ONU. Néanmoins, la mesure dans laquelle cette structure institutionnelle fonctionnera est
inconnue. Compte tenu de ce que lui ont appris les témoins du gouvernement sur les secteurs de
95
responsabilité et les mécanismes de coordination interministériels, le comité suivra la situation
de près afin de voir qu’il ne s’agit pas d’une stratégie pangouvernementale strictement sur
papier. La capacité du GTSR à s’acquitter des diverses fonctions énoncées dans le rapport devra
également être suivie continuellement.
Durabilité de la paix et de la sécurité et rôle des femmes comme décideurs
À son niveau le plus essentiel, la résolution 1325 « demande instamment aux États membres
de faire en sorte que les femmes soient davantage représentées à tous les niveaux de prise de
décisions dans les institutions et mécanismes nationaux, régionaux et internationaux pour la
prévention, la gestion et le règlement des différends ». Les chapitres précédents ont souligné
l’importance de veiller à ce que les femmes participent entièrement et activement à la prise de
décisions qui les touchent et à ce qu’elles soient en mesure d’avoir une influence sur les résultats
liés à la sécurité et à la consolidation de la paix. C'est le cas en ce qui a trait à la prévention des
conflits, aux processus visant à mettre fin aux conflits armés, et à la période suivant la fin des
hostilités alors que s'amorce le processus de consolidation de la paix. Le chapitre 2 a expliqué en
détail les lacunes actuelles de la mise en œuvre, notamment en ce qui a trait à la recherche, au
financement après un conflit, à la lenteur des progrès réalisés par l'ONU sur le plan de la
nomination de femmes à des postes de haut niveau et à des équipes de médiation, à l'insuffisance
des connaissances spécialisées des unités de médiation en matière d'égalité entre les sexes. Le
présent rapport attire également l'attention sur les défis que doivent relever les femmes en ce qui
a trait aux ressources financières, aux capacités, à la formation et à l'éducation.
Le comité est d’avis que les objectifs relatifs à la participation et à la prise de décisions sont
peut-être les aspects les plus importants de la résolution 1325. Comme le met en évidence le
cadre proposé par le comité pour orienter les activités du Canada, il s'agit également d'un secteur
sur lequel le Canada pourrait avoir une incidence importante compte tenu notamment de
l'expertise déjà acquise dans des affaires telles que les pourparlers de paix d’Abuja sur le
Darfour. Enfin, comme le représentant permanent adjoint du Canada auprès de l’ONU l’a
mentionné dans son témoignage, la participation des femmes au processus de paix est le volet du
programme dans lequel les États membres ont été « jusqu’ici […] les moins efficaces ». Il a
déclaré au comité qu’il était « essentiel de sensibiliser davantage les équipes de l’ONU chargées
96
de la médiation et du processus de paix et de leur donner de meilleurs moyens pour repérer les
femmes dotées des qualités voulues et organiser leur participation192.» Beaucoup d’autres
témoins abondaient dans le même sens.
Plusieurs autres propositions concrètes à cet égard ont été présentées au comité. Ainsi, Kate
McInturff de l’organisme Peacebuild a fait valoir que, de concert avec les États partenaires de
l'ONU, le Canada pourrait se fixer comme objectif de s’assurer que les femmes « représentent au
moins un tiers des parties des processus de paix193.» Anne Marie Goetz d’UNIFEM a affirmé
qu'il était nécessaire d'innover encore davantage dans l'approche de l'ONU et de ses États
membres à l'égard de la participation des femmes, précisant qu’au « cours des dernières années,
la forme et la composition des tables de négociation de l'accord de paix ont subi très peu de
modifications
[...]194.» Les
processus
parallèles
(processus
informels
contribuant
à
l'établissement d’une structure officielle) et la sensibilisation proactive de la société civile et des
collectivités locales sont des mécanismes qui pourraient être adoptés beaucoup plus
fréquemment. Autrement dit, la façon de concevoir les accords de paix et de négocier après un
conflit doit aller au-delà de l'approche classique consistant à asseoir autour d'une table les
militaires belligérants et les chefs de factions politiques.
Plusieurs témoins ont rappelé au comité l'exemple positif des processus adoptés dans des
endroits comme l’Irlande du Nord. Carla Koppell a préconisé des mesures semblables à celles
proposées par Mme Goetz, notamment la « systématisation » de l'appui à la participation des
femmes aux négociations. En ce qui a trait à sa principale recommandation relative à la politique
canadienne, Mme Koppell a déclaré :
Je consacrerais les ressources à des moyens précis destinés à provoquer
des transformations permettant d'entendre ce que les femmes ont à dire. Ce
que je veux dire par là est que, si vous avez un processus de négociation de
paix, consacrez vos ressources à vous assurer que les femmes sont présentes à
ces négociations. Si vous avez une conférence des donateurs, investissez pour
vous assurer que les femmes participent à cette conférence195.
192
e
e
Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
e
e
Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
194
e
e
Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
195
e
e
Témoignages, 30 novembre 2009, 40 législature, 2 session.
193
97
Surendrini Wijeyaratne de CCCI a formulé de nombreuses observations semblables à celles
de Mme Koppell. Toutes deux ont laissé entendre que ces transformations peuvent se faire grâce à
des mesures comme l’affectation de fonds à des femmes déléguées, à des femmes responsables
de la négociation, à des femmes responsables de la médiation et à des conseillères en matière
d'égalité entre les sexes. Mme Koppell a donné un exemple précis d'un autre mécanisme
semblable, le « colloque sur les spécificités des sexes », qui peut se dérouler parallèlement à une
conférence des donateurs tenue après un conflit afin de déterminer les priorités en matière de
reconstruction et le financement à cet égard196. Mme Wijeyaratne a fait valoir que les mesures
visant à renforcer la capacité des femmes et de la société civile de participer et de négocier sont
essentielles197.
Plusieurs des préoccupations du comité ont été abordées, sous une forme quelconque, dans
le Plan d’action du gouvernement. On y mentionne notamment la nécessité d’appuyer la
recherche sur l’expérience des femmes dans les conflits et par la suite; de dresser une liste de
personnes possédant une expertise en matière de spécificité des sexes pour les négociations de
paix et le renforcement des institutions après les conflits; d’augmenter le nombre de Canadiennes
dont la candidature est proposée pour des postes supérieurs aux Nations Unies, notamment pour
des postes liés spécifiquement aux questions de paix et de sécurité; et de veiller à intégrer une
démarche sexospécifique à toutes les initiatives de désarmement, de démobilisation et de
réintégration ainsi qu’aux projets de réforme du secteur de la sécurité dans les zones de conflit et
d’après-conflit.
De même, quelques-unes des recommandations ci-après sont reprises, de façon générale,
dans le Plan d’action du gouvernement. Les recommandations du comité sont toutefois plus
détaillées et définissent des mesures précises et concrètes pour enrayer les problèmes auxquels
sont confrontées les femmes en situation de conflit.
Pour accroître la participation pleine et entière des femmes à toutes les étapes du règlement
d’un conflit et de la consolidation de la paix après un conflit, et favoriser leur participation active
à ces processus, le gouvernement du Canada devrait prendre les mesures suivantes par le biais de
ses mécanismes de politique étrangère au pays et aux Nations Unies.
196
197
98
Ibid.
e
e
Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
À Ottawa, le gouvernement du Canada devrait :

réserver des fonds qui seront expressément affectés à la participation des
femmes aux processus de paix, notamment au soutien des femmes
déléguées, des femmes responsables de la négociation, des femmes
responsables de la médiation, et aux équipes de négociation régionales,
afin de développer une expertise sur les spécificités des sexes;

entreprendre des projets ciblant expressément la formation, l'éducation
et le renforcement des capacités des femmes et des organismes de
femmes de la société civile dans des situations de conflit armé;

accroître davantage l'aide globale de l'ACDI aux programmes
d'éducation destinés aux femmes et aux filles afin de renforcer leur
position dans des situations de conflit et de fragilité d'un État;

mobiliser et parrainer des femmes et groupes de femmes dans les pays
touchés par des conflits afin de leur permettre de participer à des
colloques et à des ateliers de formation offerts par des organismes non
gouvernementaux et de recherche;

former les ministres et les parlementaires, ainsi que le personnel du
gouvernement du Canada travaillant au MAECI, à l’ACDI, au MDN,
dans les FC, au ministère de la Sécurité publique et au Bureau du
Conseil privé sur l’analyse comparative entre les sexes ;

élaborer une stratégie qui prend en compte la spécificité des sexes
chaque fois que le Canada participe à des missions de négociation de
paix et à des efforts de médiation ou qu'il joue un rôle connexe dans des
zones de conflit et d'après-conflit;

définir des mesures concrètes pour accorder la priorité à l'inclusion
automatique des femmes chaque fois que le Canada participe à ces
initiatives (voir ci-dessus);

cibler le soutien électoral d’après-conflit fourni par le MAECI, l’ACDI et
Élections Canada pour la participation des femmes aux processus
électoraux et en tant que candidates ou électrices;

plaider en faveur d’approches novatrices visant la participation des
femmes aux processus de paix, y compris des approches et des colloques
sur la distinction hommes-femmes après les conflits, et tout autre
99
mécanisme favorisant la participation des femmes et de la société civile
au niveau local.
Aux Nations Unies, le gouvernement devrait :

militer en faveur de la création et du financement d’un fonds
d’affectation spéciale des Nations Unies dont la surveillance serait
assurée par la nouvelle entité découlant du regroupement des organismes
de promotion de la femme de l’ONU (ONU Femmes) et qui viserait à
aider les femmes à participer activement à toutes les étapes du règlement
de conflits;

préconiser le développement des capacités en matière de consultation sur
les différences entre les sexes au sein de toutes les unités de soutien à la
médiation de l’ONU et de leurs équipes d’appui, et affecter des fonds à
cet égard;

proposer que le Conseil de sécurité de l’ONU élabore une approche
systématique pour rencontrer les organisations de femmes lorsqu’il fait
des visites sur le terrain.
Création d’un cadre de paix et de sécurité sexospécifique
Le comité croit que le Canada peut devenir un porte-drapeau de la formation du personnel
du secteur de la sécurité conformément aux principes des résolutions 1325, 1820, 1888 et 1889.
Comme c’est toutefois le cas de chaque politique, la mise en œuvre doit d’abord commencer ici.
Avant d’être le porte-drapeau de cette formation sur la scène internationale, le Canada doit faire
fond sur son excellente base et renforcer certains des outils et pratiques actuellement en place.
La résolution 1325 exige des États membres qu’ils intègrent une démarche active et éclairée
en matière de sécurité et de participation des femmes aux programmes nationaux de formation du
personnel des forces militaires et de la police civile, basée sur la connaissance des rôles des
femmes comme personne, au sein de la famille et dans la société, ainsi que de leurs droits
fondamentaux. Les Forces canadiennes (FC) et le ministère de la Défense nationale (MDN) ont
présenté au comité des témoignages et des mémoires circonstanciés sur le système de formation
existant.
100
En octobre 2009, le colonel Bernd Horn, du Système de la doctrine et de l’instruction de la
Force terrestre (SDIFT) du MDN, a comparu devant le comité. Le SDIFT, dont le quartier
général se trouve à Kingston, est responsable de la supervision et de la coordination des divers
programmes et écoles de formation de l’armée canadienne. Le colonel a déclaré au comité que,
dans l’ensemble, les FC « mettent beaucoup l’accent sur l’éducation et la formation [du]
personnel en matière de conduite éthique, de droits de la personne, de droit des conflits armés, de
sensibilisation aux autres cultures et de respect d’autrui198.» Le personnel des FC respecte
rigoureusement toutes les lois internationales pertinentes, notamment la Charte des Nations
Unies, les conventions de La Haye sur les opérations militaires et les conventions de Genève (y
compris les protocoles additionnels). Cet ensemble de lois englobe la nécessité de protéger les
femmes et les enfants dans les situations de conflit armé.
L’Armée dispense de la formation en éthique sur une base annuelle. Selon le colonel Horn,
cette formation incite « à agir " comme il se doit " et à renforcer les valeurs canadiennes199.»
Chaque unité doit recevoir au moins une journée de formation en éthique dans le cadre de ce
programme de perfectionnement professionnel. Les militaires reçoivent en outre des cours de
leadership et de perfectionnement professionnel pendant toute la durée de leur carrière. Enfin, les
soldats qui doivent être déployés à l’étranger reçoivent une formation supplémentaire sur les
circonstances de leur mission et les questions qui s’y rattachent. Le colonel Horn a signalé au
comité que, dans le cadre de la formation dispensée avant un déploiement opérationnel en
Afghanistan, le personnel des FC est exposé à des scénarios auxquels ont été insérées des
« situations liées à l’éthique200.» Le personnel qui est déployé afin d’aider au mentorat de
l’Armée et de la Police nationales afghanes doit suivre le cours de l’Équipe de liaison et de
mentorat opérationnel à un centre de l’OTAN en Allemagne. Des mécanismes de présentation de
commentaires sont intégrés au système de formation afin de s’assurer que les opérations sur le
terrain reflètent les leçons apprises.
Toutefois, selon ce qu’a appris le comité, la formation qui est donnée à la majorité des
militaires des FC par le SDIFT ne comporte aucun contenu précis sur les résolutions 1325 et
1820. D’après ce que le comité a pu comprendre de ses audiences, ces résolutions ne sont ni
198
e
e
Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
199
Ibid.
200
Ibid.
101
nommées ni clarifiées dans le cadre des cours et du programme de formation. Le colonel Horn a
déclaré : « La formation que nous offrons […] vise à ce que nos membres reconnaissent les
crimes graves, y compris les agressions sexuelles, les viols et tout autre type de relations
sexuelles avec des mineurs. » Il a décrit l’esprit général de la formation comme appuyant une
culture de « combattants soucieux de l’éthique ». Il a déclaré :
Qu’il s’agisse d’un cas de viol, d’agression sexuelle, d’esclavagisme, de
harcèlement, de violence physique, ou de quoi que ce soit d’autre, nous
tentons de nous assurer que nos membres savent qu’ils ont, moralement, le
droit d’intervenir, d’agir ou de signaler l’incident, selon le cas. C’est un
aspect sur lequel nous insistons non seulement pendant la formation qui
précède le déploiement, mais aussi tout au long de la carrière d’une
personne201.
Le colonel Horn a confirmé que les résolutions 1325 et 1820 ne sont pas désignées ou
abordées d’une façon particulière dans le cadre des activités de formation et d’éducation, mais il
a fait valoir que les principes qui sous-tendent les résolutions sont « intégrés » dans l’ensemble
du système de formation des FC. L’insertion de « situations liées à l’éthique » fait partie du
système de formation, et ces situations sont continuellement mises à jour pour assurer la
pertinence des missions. Le colonel a déclaré que, si « l’exploitation sexuelle des enfants ou des
femmes sur un théâtre d’opérations est considérée comme un enjeu – et ce l’est – elle sera
abordée dans le cadre de la formation de nos collèges d’état-major, de notre doctrine et de notre
directeur de l’Armée de terre202.» L’argument général du colonel Horn était que les principes
éthiques et la protection des personnes en temps de guerre sont « à la base du code de conduite »
du personnel des FC. La sous-ministre adjointe, Politiques (MDN), Jill Sinclair, a exprimé la
même opinion et soutenu que si les résolutions « ne sont pas toujours mises en lumière
individuellement pendant l’instruction, leurs thèmes sont bien connus et font partie intégrante de
la formation203.»
Le colonel Horn a fait la même observation lorsqu’il a reconnu que les FC n’ont « pas de
manuel de formation qui porte précisément sur la résolution 1325204.» Il a soutenu que les
manuels de formation reflètent l’esprit et l’intention de la résolution. Il a attiré l’attention du
201
Ibid.
Ibid.
203
e
e
Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
204
e
e
Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session.
202
102
comité sur divers documents, notamment le guide Servir avec discernement, qui contient les
directives de 2009 du chef d’état-major de l’Armée de terre sur l’éthique dans les opérations.
Cette imposante publication porte sur des considérations éthiques dans la conduite de la
guerre205. À la fin de cette publication, les 11 règles du code de conduite s’appliquant à
l’ensemble du personnel des FC sont énoncées, notamment les règles fondamentales suivantes :
« traiter tous les civils avec humanité et respecter les biens à caractère civil » et « signaler les
infractions au droit des conflits armés et prendre les mesures appropriées pour y mettre fin; la
désobéissance au droit des conflits armés constitue un crime. » La publication n’a toutefois
aucun contenu précis sur le dossier des femmes, de la paix et de la sécurité, dont traitent les
résolutions 1325 et 1820.
Le comité a également recueilli le témoignage du lieutenant-colonel Perry Poirier, du Centre
de formation pour le soutien de la paix (CFSP) des FC. Établi lui aussi à Kingston, le CFSP offre
de la formation aux membres des FC choisis pour des déploiements internationaux, notamment
des missions de paix de l’ONU. Les activités de formation s’adressent généralement à des
personnes et non à des troupes de soldats. Le CFSP offre un cours individuel d’instruction
préalable au déploiement qui se déroule pendant environ 18 jours et dont certaines parties portent
sur le droit des conflits armés et le code de conduite des FC, la sensibilisation à la culture et à la
langue, la conduite personnelle et la sensibilisation aux droits de la personne. Un cours
d’observateur militaire d’opérations de soutien de la paix, d’une durée de 19 jours, est également
offert. La résolution 1325 est mentionnée dans une section d’un cours sur les droits de la
personne qui porte sur « les divers groupes à risque dans un conflit », et son essence « est
abordée dans le cadre […] d’autres cours ». Toutefois, en réponse à une question sur la formation
portant expressément sur la résolution 1325, le lieutenant-colonel Poirier a répondu qu’elle
représentait « une diapositive de notre trousse de formation sur les droits de la personne206.» Une
205
Ministère de la Défense nationale, Servir avec discernement : directives du CEMAT sur l’éthique dans les
opérations, édition stratégique, Ottawa, 2009.
206
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Témoignages, 19 octobre 2009, 40 législature, 2 session. Le comité a reçu par la suite des exemples de
diaporamas de formation PowerPoint du Centre de formation pour le soutien de la paix des FC/DND. Dans l’un des
exemples fournis, un diaporama intitulé Droits de la personne, on mentionne que les femmes et les enfants
comptent parmi les groupes à risque dans un conflit. Une diapositive porte précisément sur les femmes et les
conflits et une autre, sur les enfants et les conflits. Dans la diapositive sur les femmes et les conflits, on mentionne
que les femmes ne jouent pas qu’un seul rôle dans un conflit armé : elles peuvent aussi agir, par exemple, comme
combattantes; on y parle aussi des aspects de la prostitution et des camps pour réfugiés/personnes déplacées. Le
diaporama traite des résolutions 1325 et 1820, ainsi que de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de
103
partie du cours destiné aux observateurs militaires traite des besoins particuliers des femmes et
des filles dans le cadre des programmes de désarmement, de démobilisation et de réintégration, y
compris les besoins des combattantes, tant les femmes que les filles, et le rôle des femmes dans
la consolidation de la paix207.
Le comité a obtenu de l’information sur la formation donnée aux agents de la GRC et à
d’autres policiers canadiens déployés à l’étranger dans le cadre de missions internationales de
maintien de l’ordre. La surintendante principale Barbara Fleury a expliqué au comité que le
personnel de la GRC reçoit d’abord une formation sur « les services de police sans partialité, le
harcèlement, le code déontologique, et j’en passe » à l’académie de Regina. Puis, lorsqu’ils sont
choisis pour participer à un déploiement à l’étranger, ils reçoivent une formation particulière sur
la mission, au cours de laquelle « les deux résolutions des Nations Unies sont mentionnées208.»
On a indiqué que la durée de la formation mentionnant ces résolutions et portant sur la violence
faite aux femmes était d’une heure ou deux209. Dans l’ensemble, compte tenu du fait que la
plupart des agents sont affectés à des missions de paix, la formation préalable aux déploiements
internationaux reflète la formation donnée par l’ONU. Au moment des audiences du comité, la
discrimination à l’égard des femmes, « les normes internationales qui défendent les droits des femmes ». Suit
ensuite une diapositive sur les réfugiés et les personnes déplacées, dans laquelle la violence et l’exploitation
sexuelles sont citées comme des violations possibles des droits de la personne dans les camps. Enfin, des
renseignements sur la traite de personnes sont fournis. Centre de formation pour le soutien de la paix, Droits de la
personne, présentation PowerPoint fournie par le ministère de la Défense nationale (MDN) au greffier du comité le
19 août 2010. Le comité a aussi reçu les diaporamas intitulés Conduite personnelle, Droit des conflits armés et code
de conduite du personnel des FC, ainsi que Désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR) : Aperçu.
207
Le comité a reçu en exemple un diaporama de formation PowerPoint du Centre de formation pour le soutien de
la paix sur les programmes de désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR). Deux diapositives sont
consacrées aux femmes et aux DDR. La première précise les rôles susceptibles d’être joués par les femmes durant
un conflit et certains obstacles éventuels à leur participation au processus de DDR. La deuxième décrit la
problématique homme/femme dans le contexte des programmes de DDR. Centre de formation pour le soutien de
la paix, Désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR) : Aperçu, présentation PowerPoint fournie au greffier du
comité 19 août 2010.
208
e
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Témoignages, 14 septembre 2009, 40 législature, 2 session.
209
La surintendante principale Fleury (GRC) a fourni au comité des exemples sur papier des programmes de
formation préalable au déploiement des policiers dans le cadre de récentes missions en Haïti, au Soudan, au
Kosovo et en Afghanistan. Ainsi, le cours préparé pour la mission au Soudan comportait une partie de 3,5 heures
sur « l’éthique et le code de déontologie ». Le cours relatif au déploiement en Afghanistan comprend une partie de
deux heures sur « les droits de la personne » et une partie supplémentaire sur « l’éthique et le code de
déontologie ». Le dernier exemple portait sur le cours concernant le déploiement en Haïti, qui avait un segment
d’un peu plus d’une heure sur la « traite d’êtres humains ». L’information fournie se trouve dans un document
remis au greffier du comité : Réponse de la GRC au Comité sénatorial permanent des droits de la personne, 14
septembre 2009.
104
GRC n’avait pas de manuel de formation portant expressément sur les questions touchant les
femmes, la paix et la sécurité.
Jill Sinclair (sous-ministre ajointe, Politiques, MDN) a déclaré au comité qu’à son avis, la
formation donnée au personnel des FC est extrêmement approfondie et reflète les principes
d’éthique et le droit des conflits armés, notamment la reconnaissance de l’incidence des conflits
armés sur les femmes. Elle a aussi admis « qu’on [pourrait] être plus explicite ». Mme Sinclair a
également déclaré qu’ainsi, il serait probablement possible de « pousser une porte ouverte chez
les Forces canadiennes, parmi les instructeurs210.»
Le comité est d’accord avec ces observations. Bien qu’il reconnaisse le professionnalisme
exceptionnel du personnel militaire du Canada et la grande qualité de la formation qui est
dispensée aux femmes et aux hommes qui en font partie, il est d’avis que la formation générale
sur l’éthique dans la conduite de la guerre n’est pas équivalente à une formation portant sur
toutes les questions précises que soulèvent les résolutions des Nations Unies sur les femmes, la
paix et la sécurité. Ainsi, la formation sur l’éthique militaire et le droit des conflits armés ne
traite probablement pas de toutes les différences entre les hommes et les femmes dans la façon de
vivre les conflits armés et la reconstruction d’après-conflit, de la vulnérabilité particulière des
femmes et des filles dans les situations de conflit armé, des priorités et des besoins précis des
femmes au moment de l’instauration de la sécurité, et de la conception de programmes se
rattachant notamment à la réforme du secteur de la sécurité, au déminage ainsi qu’au
désarmement, à la démobilisation et à la réintégration. L’éthique n’est pas nécessairement la
même chose que la démarche sexospécifique.
En outre, le comité a constaté que, même s’il apparaît que les FC reçoivent beaucoup de
formation sur les questions liées à la protection civile, il ne semble y avoir aucun contenu sur la
participation des femmes à la prise de décisions en matière de paix et de sécurité. Le comité sait
que la tâche consistant à favoriser la participation des femmes dans des activités comme les
négociations de paix relève principalement du MAECI, mais il croit que le personnel du
MDN/des FC a un rôle à jouer pour ce qui est d’assurer la liaison avec les femmes dans les zones
de conflit et d’après-conflit afin de veiller à ce que leurs besoins et leurs préoccupations en
210
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Témoignages, 12 avril 2010, 40 législature, 3 session.
105
matière de sécurité et de développement soient pris en compte. Les militaires peuvent utiliser
l’information qu’ils recueillent pour guider les projets de missions et de patrouilles et accorder la
priorité à la sécurité des femmes et des groupes de la société civile, en permettant à ces femmes
de participer notamment aux discussions locales et nationales, aux conférences sur la
reconstruction et aux élections.
De plus, le fait d’insister davantage sur les résolutions 1325 et 1820 dans les manuels de
formation permettrait aux soldats déployés à l’étranger dans le cadre de missions de sécurité et
a