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579
Canada Supreme Court Reports 2014 Vol. 2 Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada 3-322
ISSN 0045-4230
1
Canada
Supreme Court
Reports
Recueil des arrêts
de la Cour suprême
du Canada
Part 1, 2014 Vol. 2
1er cahier, 2014 Vol. 2
Cited as [2014] 2 S.C.R. 3-322
Renvoi [2014] 2 R.C.S. 3-322
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© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, 2014.
CONTENTS
SOMMAIRE
Canada (Citizenship and Immigration) v.
Harkat ......................................................................... 33
Canada (Citoyenneté et Immigration) c.
Harkat ......................................................................... 33
Constitutional law — Charter of Rights — Right to life,
liberty and security of person — Certificate issued against
foreign national stating that he is inadmissible to Canada
on national security grounds for allegedly engaging in
terrorism — Named person challenging constitutionality
of security certificate scheme on grounds that it prevents
full disclosure and personal participation in hearings —
Whether scheme under which security certificate issued
deprives named person of right to life, liberty and security
of person in accordance with principles of fundamental
justice — Canadian Charter of Rights and Freedoms, s. 7
— Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27, ss. 77(2), 83(1)(c), (d), (e), (h), (i), 85.4(2), 85.5(b).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à la
vie, à la liberté et à la sécurité de la personne — Cer­ti­fi­
cat dé­livré contre un étranger atteste que cette personne
est in­ter­dite de territoire au Canada pour raison de sé­cu­
rité nationale parce qu’elle se serait livrée à des activités
terroristes — Constitutionnalité du régime des cer­ti­fi­
cats de sécurité contestée par la personne visée au motif
qu’il empêche la divulgation complète et sa partici­
pation personnelle aux audiences — Le régime en vertu
duquel sont délivrés les certificats de sécurité prive-t-il
la personne visée de son droit à la vie, à la liberté et à
la sécurité de sa personne d’une manière conforme aux
principes de justice fondamentale? — Charte canadienne
des droits et libertés, art. 7 — Loi sur l’immigration et
la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 77(2),
83(1)c), d), e), h), i), 85.4(2), 85.5b).
Immigration — Inadmissibility and removal — National
security — Certificate issued against foreign national
stating that he is inadmissible to Canada on national
security grounds for allegedly engaging in terrorism —
Judge reviewing reasonableness of certificate finding
sufficient evidence to demonstrate that certificate was
reasonable and upholding certificate — Whether des­
ig­nated judge erred in concluding that certificate was
reasonable.
Evidence — Privilege — Informer privilege — In­for­
ma­tion used against named person obtained by CSIS
from human sources — Whether CSIS human sources
are covered by class privilege — Whether CSIS human
sources can be cross-examined.
Constitutional law — Charter of Rights — Procedural fair­
ness — Duty to disclose — Remedy — Summaries of in­ter­
cepted conversations tendered as evidence against named
person — Source materials for summaries de­stroyed
in accordance with internal policy of CSIS — Whether
destruction of source materials breached named person’s
right to procedural fairness — Whether designated judge
erred in refusing to exclude summaries of intercepted
conversations — Canadian Charter of Rights and Free­
doms, ss. 7, 24(1).
Stay of proceedings — Duties of candour and utmost
good faith — Fairness of process — Ex parte proceedings
— Review of reasonableness of security certificate —
Whether ministers made reasonable efforts to obtain in­
for­ma­tion sought by special advocates — Whether min­
is­ters breached duties of candour and utmost good faith
— Whether proceedings against named person were fair
— Whether named person entitled to stay of proceedings.
Continued on next page
Immigration — Interdiction de territoire et renvoi —
Sécu­rité nationale — Certificat délivré contre un étranger
atteste que cette personne est interdite de territoire au
Canada pour raison de sécurité nationale parce qu’elle se
serait livrée à des activités terroristes — Juge chargé de se
prononcer sur le caractère raisonnable du certificat d’avis
qu’il y a une preuve suffisante pour l’établir et confirme la
validité du certificat en question — Le juge désigné a-t-il
commis une erreur en concluant au caractère raisonnable
du certificat?
Preuve — Privilège — Privilège relatif aux indicateurs —
Renseignements utilisés contre la personne visée obtenus
par le SCRS de sources humaines — Les sources humaines
du SCRS sont-elles protégées par un privilège géné­rique?
— Les sources humaines du SCRS peuvent-elles être
contre-interrogées?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Équité pro­
cé­du­rale — Obligation de divulgation — Réparation
— Résumés de conversations interceptées produits en
preuve contre la personne visée — Documents à l’origine
des résumés détruits conformément à une politique
interne du SCRS — La destruction des documents à
l’origine des résumés a-t-elle porté atteinte au droit à
l’équité procédurale de la personne visée? — Le juge
désigné a-t-il commis une erreur en refusant d’exclure
les résumés des conversations interceptées? — Charte
canadienne des droits et libertés, art. 7, 24(1).
Arrêt des procédures — Obligations de franchise et de
bonne foi la plus absolue — Équité du processus — Pro­
cé­dures ex parte — Examen du caractère raisonnable
du certificat de sécurité — Les ministres ont-ils fourni
Suite à la page suivante
CONTENTS
(Continued)
Canadian Artists’ Representation v.
National Gallery of Canada .................................... 197
Culture and entertainment law — Status of the artist —
Copy­right — Collective bargaining — Duty to bargain
in good faith — Whether artists’ associations are pre­
cluded from bargaining minimum fees for use of ex­ist­
ing artistic works in agreements negotiated under Sta­tus
of the Artist Act — Whether allowing scale agreements
imposing minimum fees for provision of copyrights for
existing works con­flicts with Copyright Act — Whether
Tribunal’s finding that National Gallery of Canada failed
to bargain in good faith was reasonable — Standard of
review — Status of the Artist Act, S.C. 1992, c. 33 —
Copyright Act, R.S.C. 1985, c. C-42.
Canadian National Railway Co. v. Canada
(Attorney General) ................................................... 135
Administrative law — Transportation law — Boards and
tribunals — Judicial review — Standard of review —
Gov­er­nor in Council rescinding decision of Canadian
Trans­por­ta­tion Agency — Whether Governor in Council
empowered to vary or rescind decision of Agency —
Whether applicable standard of review is correctness or
reasonableness — Canadian Transportation Act, S.C.
1996, c. 10, ss. 40, 41, 120.1.
John Doe v. Ontario (Finance) .................................... 3
Access to information — Exemptions — Advice or rec­om­
men­da­tions of public servant — Government institution
applying exemption for advice or recommendations at
s. 13(1) of Freedom of Information and Protection of
Pri­va­cy Act and denying access to information request
— Information and Privacy Commissioner ordering dis­
clo­sure — Whether Commissioner’s disclosure order
rea­sonable — Whether s. 13(1) exemption for advice or
recommendations applies to policy options that do not
suggest course of action — Whether s. 13(1) exemption
applies to information that is not communicated — Free­
dom of Information and Protection of Privacy Act, R.S.O.
1990, c. F.31, s. 13(1).
McCormick v. Fasken Martineau DuMoulin
LLP ............................................................................ 108
Human rights — Discrimination — Employment — Age
— Law firm partnership agreement containing provision
relating to retirement at age 65 — Equity partner fil­ing
complaint with Human Rights Tribunal arguing pro­
vi­sion constituting age discrimination in employment
— Whether equity partner engaged in “employment
relationship” for purposes of Human Rights Code —
Continued on next page
SOMMAIRE (Suite)
des efforts raisonnables pour obtenir les renseignements
demandés par les avocats spéciaux? — Les ministres ontils manqué à leurs obligations de franchise et de bonne
foi la plus absolue? — Les procédures contre la personne
visée étaient-elles équitables? — La personne visée a-telle droit à l’arrêt des procédures?
Compagnie des chemins de fer nationaux
du Canada c. Canada (Procureur général) ............ 135
Droit administratif — Droit des transports — Organismes
et tribunaux administratifs — Contrôle judiciaire —
Norme de contrôle — Gouverneur en conseil annulant
une décision de l’Office des transports du Canada —
Le gouverneur en conseil est-il habileté à modifier ou à
annuler une décision de l’Office? — La norme de contrôle
applicable est-elle celle de la décision correcte ou celle
de la décision raisonnable? — Loi sur les transports au
Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 40, 41, 120.1.
Front des artistes canadiens c. Musée des
beaux-arts du Canada ............................................. 197
Droit de la culture et du divertissement — Statut de l’artiste
— Droit d’auteur — Négociation collective — Obli­ga­tion
de négocier de bonne foi — Les associations d’artistes
sont-elles empêchées de négocier des tarifs minimums
pour l’utilisation d’œuvres artistiques existantes dans
des accords négociés en vertu de la Loi sur le statut de
l’artiste? — Le fait de permettre l’inclusion, dans des
accords-cadres, de tarifs minimums pour l’octroi des
droits d’auteur sur des œuvres existantes entre-t-il en
conflit avec la Loi sur le droit d’auteur? — La conclusion
du Tribunal selon laquelle le Musée des beaux-arts du
Canada n’avait pas négocié de bonne foi était-elle rai­
son­nable? — Norme de contrôle — Loi sur le statut de
l’artiste, L.C. 1992, ch. 33 — Loi sur le droit d’auteur,
L.R.C. 1985, ch. C-42.
McCormick c. Fasken Martineau DuMoulin
S.E.N.C.R.L./s.r.l. ..................................................... 108
Droits de la personne — Discrimination — Emploi —
Âge — Contrat de société d’un cabinet d’avocats com­
por­tant une disposition relative au départ à la retraite
à l’âge de 65 ans — Dépôt par un associé participant
d’une plainte auprès du Tribunal des droits de la per­
sonne au motif que cette disposition constituerait de la
discrimination en matière d’emploi fondée sur l’âge —
L’associé participant était-il dans une « relation d’emploi »
visée par le code des droits de la personne? — La plainte
relève-t-elle de la compétence du Tribunal des droits de
la personne? — Human Rights Code, R.S.B.C. 1996,
ch. 210, art. 1, 13, 27.
Suite à la page suivante
CONTENTS
(Continued)
Whether complaint comes within jurisdiction of Human
Rights Tribunal — Human Rights Code, R.S.B.C. 1996,
c. 210, ss. 1, 13, 27.
R. v. Anderson ........................................................... 167
Constitutional law — Charter of Rights — Right to life,
lib­erty and security of the person — Criminal law — Sen­
tenc­ing — Aboriginal offenders — Mandatory min­im
­ um
sentence — Accused convicted of impaired driving for
fifth time — Crown prosecutor seeking mandatory min­
i­mum sentence — Whether s. 7 of the Charter re­quires
the Crown to consider Aboriginal status of ac­cused when
seeking minimum sentence for impaired driving —
Whether consideration of Aboriginal status is a principle
of fundamental justice — Whether decision to seek man­
datory minimum sentence is a matter of core pros­e­cu­to­
rial discretion — Standard of review for Crown de­ci­sion
mak­ing — Canadian Charter of Rights and Free­doms,
s. 7 — Criminal Code, R.S.C. 1985, c. C-46, ss. 253(1)(b),
255(1)(a)(iii), 727(1).
R. v. Spencer ............................................................. 212
Constitutional law — Charter of Rights — Search and sei­
zure — Privacy — Police having information that IP ad­
dress used to access or download child pornography —
Police asking Internet service provider to voluntarily
pro­vide name and address of subscriber assigned to IP
ad­dress — Police using information to obtain search
warrant for accused’s residence — Whether po­lice con­
ducted unconstitutional search by obtaining sub­scriber
in­for­ma­tion matching IP address — Whether ev­i­dence
ob­tained as a result should be excluded — Whether
fault element of making child pornography available
re­quires proof of positive facilitation — Criminal Code,
R.S.C. 1985, c. C-46, ss. 163.1(3), (4), 487.014(1) —
Personal Information Protection and Electronic Doc­u­
ments Act, S.C. 2000, c. 5, s. 7(3)(c.1)(ii) — Ca­na­dian
Charter of Rights and Freedoms, s. 8.
Stubicar v. Canada (Public Safety and
Emergency Preparedness) ....................................... 104
Courts — Supreme Court of Canada — Application for
leave to appeal — Reconsideration — Whether decision
of Registrar refusing motion for reconsideration for filing
subject to review by judge — Rules of the Supreme Court
of Canada, SOR/2002-156, rr. 8(2), 73, 78.
SOMMAIRE (Suite)
Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique ......... 257
Droit des Autochtones — Titre ancestral — Reven­di­
ca­tions territoriales —Éléments du critère permettant
d’établir l’existence du titre ancestral sur un territoire
— Droits et restrictions rattachés au titre ancestral —
Obligations de la Couronne avant et après la recon­
nais­sance du titre ancestral — Province accordant un
permis commercial de coupe de bois dans un secteur
qu’une Première Nation semi-nomade considère être
son territoire ancestral — Première Nation revendiquant
le titre ancestral sur des terres — Le critère permettant
d’établir l’existence du titre ancestral exige-t-il la preuve
d’une occupation régulière et exclusive ou la preuve
d’une occupation intensive d’un site spécifique? — Le
juge de première instance a-t-il conclu par erreur à
l’exis­tence du titre ancestral? — La Couronne a-t-elle
manqué à ses obligations procédurales de consulter et
d’accommoder les Autochtones avant de délivrer les
permis de coupe de bois? — Les atteintes portées par
la Couronne aux intérêts des Autochtones sont-elles
justifiées par le cadre d’analyse relatif à l’art. 35 de la Loi
constitutionnelle de 1982? — Forest Act, R.S.B.C. 1995,
ch. 157 — Loi constitutionnelle de 1982, art. 35.
Droit des Autochtones — Titre ancestral — Reven­di­
ca­tions territoriales — Lois provinciales d’application
générale — Contraintes constitutionnelles sur la régle­
men­ta­tion, par la province, du territoire visé par le
titre ancestral — Partage des compétences — Doctrine
de l’exclusivité des compétences — Atteinte et cadre
d’analyse de la justification relatif à l’art. 35 de la Loi
constitutionnelle de 1982 — Province accordant un
permis commercial de coupe de bois dans un secteur
qu’une Première Nation semi-nomade considère être
son territoire ancestral — Première Nation revendiquant
le titre ancestral sur le territoire — Les lois provinciales
d’application générale s’appliquent-elles au territoire visé
par le titre ancestral? — La Forest Act s’applique-t-elle à
première vue au territoire visé par le titre ancestral? —
La Constitution a-t-elle pour effet d’écarter l’application
de la Forest Act? — La doctrine de l’exclusivité des
compétences devrait-elle s’appliquer à des terres grevées
du titre ancestral? — Forest Act, R.S.B.C. 1995, ch. 157
— Loi constitutionnelle de 1982, art. 35.
R. c. Anderson .......................................................... 167
Aboriginal law — Aboriginal title — Land claims — El­
e­ments of test for establishing Aboriginal title to land —
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à la vie,
à la liberté et à la sécurité de la personne — Droit cri­mi­nel
— Détermination de la peine — Délinquants autochtones
— Peine minimale obligatoire — Accusé reconnu cou­
pa­ble une cinquième fois de conduite avec facultés
Continued on next page
Suite à la page suivante
Tsilhqot’in Nation v. British Columbia .................. 257
CONTENTS
(Concluded)
SOMMAIRE (Suite)
Rights and limitations conferred by Aboriginal title —
Duties owed by Crown before and after Aboriginal title to
land established — Province issuing commercial logging
licence in area regarded by semi-nomadic First Nation as
traditional territory — First Nation claiming Aboriginal
title to land — Whether test for Aboriginal title requiring
proof of regular and exclusive occupation or evidence of
intensive and site-specific occupation — Whether trial
judge erred in finding Aboriginal title established —
Whether Crown breached procedural duties to consult
and accommodate before issuing logging licences —
Whether Crown incursions on Aboriginal interest jus­
ti­fied under s. 35 Constitution Act, 1982 framework —
Forest Act, R.S.B.C. 1995, c. 157 — Constitution Act,
1982, s. 35.
affaiblies — Demande d’une peine minimale obligatoire
par le procureur du ministère public — Lorsque le minis­
tère public demande une peine minimale obli­ga­toire
pour conduite avec facultés affaiblies, l’art. 7 de la
Charte exige-t-il qu’il prenne en considération le statut
d’Autochtone d’un accusé? — La prise en considération
du statut d’Autochtone est-elle un principe de justice
fondamentale? — La décision de demander une peine
minimale obligatoire relève-t-elle du pouvoir discré­tion­
naire essentiel en matière de poursuites? — Norme de
con­trôle applicable aux décisions du ministère public —
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 — Code cri­
minel, L.R.C. 1985, ch. C-46, art. 253(1)b), 255(1)a)(iii),
727(1).
Aboriginal law — Aboriginal title — Land claims — Pro­
vin­cial laws of general application — Constitutional con­
straints on provincial regulation of Aboriginal title land
— Division of powers — Doctrine of interjurisdictional
immunity — Infringement and justification framework
under s. 35 Constitution Act, 1982 — Province issuing
com­mer­cial logging licence in area regarded by seminomadic First Nation as traditional territory — First
Nation claiming Aboriginal title to land — Whether pro­
vincial laws of general application apply to Aboriginal
title land — Whether Forest Act on its face applies to
Aboriginal title land — Whether application of Forest Act
ousted by operation of Constitution — Whether doctrine
of interjurisdictional immunity should be applied to lands
held under Aboriginal title — Forest Act, R.S.B.C. 1995,
c. 157 — Constitution Act, 1982, s. 35.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Fouilles,
per­qui­si­tions et saisies — Protection des renseignements
personnels — Police détenant des renseignements selon
lesquels une adresse IP a été utilisée pour avoir accès
à de la pornographie juvénile ou pour la télécharger —
Demande de la police au fournisseur de services Internet
de lui fournir volontairement le nom et l’adresse de
l’abonnée à qui appartient l’adresse IP — Utilisation de
ces renseignements par la police pour obtenir un mandat
lui permettant de perquisitionner dans la résidence de
l’accusé — La police a-t-elle effectué une fouille ou une
perquisition inconstitutionnelle lorsqu’elle a obtenu les
renseignements relatifs à l’abonnée à qui appartenait
l’adresse IP? — La preuve ainsi obtenue devrait-elle être
écartée? — L’élément de faute de l’infraction qui consiste
à rendre accessible la pornographie juvénile exige-t-il la
preuve d’un appui délibéré? — Code criminel, L.R.C.
1985, ch. C-46, art. 163.1(3), 163.1(4), 487.014(1) —
Loi sur la protection des renseignements personnels et les
documents électroniques, L.C. 2000, ch. 5, art. 7(3)c.1)(ii)
— Charte canadienne des droits et libertés, art. 8.
R. c. Spencer ............................................................. 212
Stubicar c. Canada (Sécurité publique et
Protection civile) ....................................................... 104
Tribunaux — Cour suprême du Canada — Demande
d’auto­ri­sa­tion d’appel — Réexamen — Une décision du
regi­straire refusant pour dépôt une requête en réexamen
est-elle susceptible de révision par un juge de la Cour? —
Règles de la Cour suprême du Canda, DORS/2002-156,
règles 8(2), 73, 78.
Untel c. Ontario (Finances) ......................................... 3
Accès à l’information — Exceptions — Conseils ou recom­
man­da­tions d’un fonctionnaire — Sur le fondement de
l’exception à la communication prévue à l’égard des
Suite à la page suivante
SOMMAIRE (Fin)
con­seils ou des recommandations à l’art. 13(1) de la
Loi sur l’accès à l’information, refus d’une institution
gouvernementale de communiquer des documents —
Ordonnance de la Commissaire à l’information et à la pro­
tec­tion de la vie privée de communiquer les documents
— L’ordonnance était-elle raisonnable? — L’exception
prévue à l’art. 13(1) à l’égard des conseils ou des recom­
mandations vaut-elle pour le choix de politiques qui ne
recommande aucune mesure? — Vaut-elle pour l’infor­
mation qui n’est pas transmise? — Loi sur l’accès à l’infor­
ma­tion et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990,
ch. F.31, art. 13(1).
Canada
Recueil des arrêts
Supreme Court
de la Cour suprême
Reports
du Canada
Volume 2, 2014
2e volume, 2014
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
3
John Doe, Requester Appellant
M. Untel, requérant Appelant
v.
c.
Minister of Finance for the
Province of Ontario Respondent
Ministre des Finances de la
province de l’Ontario Intimé
- and -
- et -
Information and Privacy
Commissioner of Ontario
(Diane Smith, Adjudicator) Appellant
Commissaire à l’information et à la
protection de la vie privée de l’Ontario
(Diane Smith, arbitre) Appelante
v.
c.
Minister of Finance for the
Province of Ontario Respondent
Ministre des Finances de la
province de l’Ontario Intimé
and
et
Attorney General of Canada,
Attorney General of British Columbia,
Information and Privacy Commissioner
of Alberta, Freedom of Information and
Protection of Privacy Commissioner
[Review Officer] for Nova Scotia,
Information and Privacy Commissioner
of Prince Edward Island,
British Columbia Freedom of
Information and Privacy Association,
Information and Privacy Commissioner
of British Columbia and Canadian Civil
Liberties Association Interveners
Procureur général du Canada,
procureur général de la Colombie-Britannique,
Information and Privacy Commissioner
of Alberta, Freedom of Information and
Protection of Privacy Commissioner
[Review Officer] for Nova Scotia,
Information and Privacy Commissioner
of Prince Edward Island,
British Columbia Freedom of
Information and Privacy Association,
Information and Privacy Commissioner of
British Columbia et Association canadienne
des libertés civiles Intervenants
Indexed as: John Doe v. Ontario (Finance)
Répertorié : Untel c. Ontario (Finances)
2014 SCC 36
2014 CSC 36
File No.: 34828.
No du greffe : 34828.
2013: November 6; 2014: May 9.
2013 : 6 novembre; 2014 : 9 mai.
Present: McLachlin C.J. and LeBel, Abella, Rothstein,
Cromwell, Karakatsanis and Wagner JJ.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Rothstein, Cromwell, Karakatsanis et Wagner.
on appeal from the court of appeal for
ontario
en appel de la cour d’appel de l’ontario
4
john doe
v.
ontario (finance)
[2014] 2 S.C.R.
Access to information — Exemptions — Advice or rec­
ommendations of public servant — Government institu­
tion applying exemption for advice or recommendations
at s. 13(1) of Freedom of Information and Protection of
Privacy Act and denying access to information re­quest
— Information and Privacy Commissioner ordering
disclosure — Whether Commissioner’s disclosure order
reasonable — Whether s. 13(1) exemption for advice or
recommendations applies to policy options that do not
suggest course of action — Whether s. 13(1) exemption
applies to information that is not communicated — Free­
dom of Information and Protection of Privacy Act, R.S.O.
1990, c. F.31, s. 13(1).
Accès à l’information — Exceptions — Conseils ou
recom­mandations d’un fonctionnaire — Sur le fonde­
ment de l’exception à la communication prévue à l’égard
des conseils ou des recommandations à l’art. 13(1) de
la Loi sur l’accès à l’information, refus d’une institution
gouvernementale de communiquer des documents —
Ordon­nance de la Commissaire à l’information et à la
protection de la vie privée de communiquer les docu­
ments — L’ordonnance était-elle raisonnable? —
L’excep­tion prévue à l’art. 13(1) à l’égard des conseils
ou des recommandations vaut-elle pour le choix de poli­
tiques qui ne recommande aucune mesure? — Vaut-elle
pour l’information qui n’est pas transmise? — Loi sur
l’accès à l’information et la protection de la vie privée,
L.R.O. 1990, ch. F.31, art. 13(1).
After the Ministry of Finance amended a provision of
the Corporations Tax Act, R.S.O. 1990, c. C.40, John Doe
made an access to information request for its records
about the issue of retroactivity and the effective date of
the amendments. The Ministry determined that disclosure
of the records would reveal advice or recommendations
of a public servant and denied John Doe access to them
under s. 13(1) of the Freedom of Information and Pro­
tection of Privacy Act (“FIPPA”). An Adjudicator in the
Office of the Information and Privacy Commissioner of
Ontario (“IPC”), however, ordered their disclosure and
denied the Ministry’s application for reconsideration.
While the Superior Court later dismissed the Ministry’s
subsequent application for judicial review, the Court of
Appeal found the disclosure order was unreasonable, al­
lowed the appeal and remitted the matter to the IPC.
Après que le ministère des Finances eut modifié
une disposition de la Loi sur l’imposition des sociétés,
L.R.O. 1990, ch. C.40, M. Untel a présenté une demande
d’accès à l’information afin d’obtenir des documents du
ministère portant sur la rétroactivité et la date d’entrée en
vigueur des modifications. Le ministère a déterminé que
les documents demandés renfermaient des conseils ou
des recommandations d’un fonctionnaire, de sorte qu’il
a refusé leur communication à M. Untel par applica­tion
du par. 13(1) de la Loi sur l’accès à l’information et la
protection de la vie privée (« LAIPVP »). Une arbitre du
bureau de la Commissaire à l’information et à la pro­
tection de la vie privée de l’Ontario (« Commis­saire »)
a cependant ordonné au ministère de communiquer les
documents et rejeté sa demande de réexamen. La Cour
supérieure a par la suite rejeté la demande de contrôle
judi­ciaire du ministère, mais la Cour d’appel a jugé
l’ordon­
n ance de communication déraisonnable, a
accueilli l’appel et renvoyé le dossier à la Commissaire.
Held: The appeal should be dismissed.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
The records in this case present the opinions of public
servants on the advantages and the disadvantages of al­
ter­native effective dates of legislative amendments. The
records served the Ministry in making a decision between
the dates. These policy options, whether communicated
or not to anyone, constitute “advice” within the meaning
of s. 13(1), and thus qualify for exemption from dis­clo­
sure.
En l’espèce, les documents font état du point de vue
de fonctionnaires sur les avantages et les inconvénients
de différentes dates d’entrée en vigueur possibles de
modi­fications législatives. Ils ont servi au ministère dans
le choix de l’une ou l’autre des dates. Qu’il ait été trans­
mis ou non à quiconque, ce choix de politiques constitue
des « conseils » au sens du par. 13(1) et peut donc faire
l’objet de l’exception à la communication.
The Adjudicator’s disclosure order was based on the
fact that most of the records’ contents did not reveal a
suggested course of action. However, this definition only
applies to “recommendations”. In exempting “advice or
recommendations” from disclosure, the legislative inten­
tion must be that advice has a broader meaning than rec­
ommendations. Otherwise, it would be redundant. By
L’arbitre a ordonné la communication des documents
au motif que la teneur de la plupart d’entre eux ne révélait
aucune mesure préconisée. Or, cette caractéristique ne
vaut que pour les « recommandations ». Par sa déci­
sion de soustraire à la communication les « conseils
ou les recommandations », le législateur a dû vouloir
que les conseils aient un sens plus général que les
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
5
leaving no room for advice to have a distinct meaning
from recommendations, the Adjudicator’s decision was
unreasonable.
recom­mandations. Sinon, il y aurait redondance. Parce
qu’elle ne permet pas de distinguer les conseils des
recom­man­dations, la décision de l’arbitre est dérai­
sonnable.
Interpreting s. 13(1) in its entire context and according
to its grammatical and ordinary sense, harmoniously
with the scheme and object of the FIPPA and the in­
tention of the legislature reveals that “advice” includes
policy options. One cannot infer that policy options are
excluded simply because the Ontario legislature did not
amend the section when other provinces subsequently
chose to draft their access to information legislation
to include policy options. Nor can one assume that the
Williams Commission Report accurately reflects the
legislative intent as to the scope of “advice” in s. 13(1),
given the substantive and contextual differences, as
well as intervening events, between that report and the
FIPPA. Indeed, had the legislature intended to exclude
policy options from the s. 13(1) exemption, it could have
included them in the s. 13(2) exceptions.
Il appert des termes employés au par. 13(1), considérés
dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et
grammatical qui s’harmonise avec l’économie et l’objet
de la LAIPVP et l’intention du législateur, que les « con­
seils » englobent le choix de politiques. On ne peut infé­
rer le contraire du seul fait que le législateur ontarien
n’a pas modifié la disposition lorsque d’autres ressorts
ont subséquemment rédigé leurs dispositions en matière
d’accès à l’information de manière que les « conseils »
englobent le choix de politiques. On ne saurait non plus
présumer que le rapport de la commission Williams per­
met de bien cerner l’intention du législateur quant à la
portée du mot « conseils » employé au par. 13(1), étant
donné les différences de nature substantielle et con­
textuelle entre le rapport et la LAIPVP, ainsi que les
évé­nements survenus entre la publication du premier et
l’adoption de la seconde. En effet, si le législateur avait
voulu que l’exception prévue au par. 13(1) ne s’applique
pas au choix de politiques, il aurait pu mentionner celuici parmi les exceptions du par. 13(2).
Interpreting “advice” as including opinions of a pub­
lic servant as to the range of alternative policy options
accords with the balance struck by the legislature be­
tween the goal of preserving an effective and neutral
pub­lic service capable of producing full, free and frank
advice and the goal of providing a meaningful right of
access.
L’interprétation selon laquelle le mot « conseils »
s’entend notamment du point de vue d’un fonctionnaire
sur les différentes politiques possibles est conforme à
l’équilibre établi par le législateur entre l’objectif d’une
fonction publique efficace et neutre, apte à donner des
conseils de manière complète, ouverte et franche, et
l’objectif de conférer un véritable droit d’accès à l’infor­
mation.
The nature of the deliberative process is to draft and
redraft advice or recommendations until the writer is suf­
ficiently satisfied that he is prepared to communicate the
results to someone else. All of those drafts inform the end
result even if the content of any one draft is not included
in the final version. Protection from disclosure would be
illusory if only a communicated document was protected
and not prior drafts.
La nature du processus délibératif suppose la rédac­
tion et la reformulation de conseils ou de recommanda­
tions jusqu’à ce que l’auteur s’estime suffisamment prêt
à transmettre le résultat de son travail à une autre per­
sonne. Toutes les ébauches antérieures contribuent au
résul­tat final, même si la teneur de l’une ou l’autre ne
figure pas dans la version définitive. La protection serait
illusoire si seul le document transmis était soustrait à la
communication, pas ses ébauches.
Further, in order to achieve the goal of providing for
full, free and frank advice, the applicability of s. 13(1)
must be ascertainable at the time the public servant pre­
pares the advice. At that time, there will not have been
communication. Accordingly, evidence of actual commu­
nication cannot be a requirement for the invocation of
s. 13(1), nor can evidence of an intention to communicate
as that intention is inherent to the job.
Qui plus est, pour respecter l’objectif de la formulation
complète, ouverte et franche de conseils, l’applicabilité
du par. 13(1) doit être susceptible de détermination au
moment où le fonctionnaire prépare les conseils. À ce
stade, il n’y aura pas eu transmission à quiconque. Par con­
séquent, la preuve de la transmission ne saurait consti­
tuer un préalable à l’application du par. 13(1), non plus
que l’intention de transmettre les conseils puisqu’elle est
inhérente à la fonction.
6
john doe
v.
ontario (finance)
[2014] 2 S.C.R.
Cases Cited
Jurisprudence
Approved: 3430901 Canada Inc. v. Canada (Minister
of Industry), 2001 FCA 254, [2002] 1 F.C. 421; Cana­
dian Council of Christian Charities v. Canada (Minis­ter
of Finance), [1999] 4 F.C. 245; referred to: Ontario
(Minister of Transportation) v. Cropley (2005), 202
O.A.C. 379; Ontario (Minister of Northern Develop­ment
and Mines) v. Information and Privacy Commis­sioner
(2005), 203 O.A.C. 30; Dunsmuir v. New Brunswick,
2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190; Alberta (Information
and Privacy Commissioner) v. Alberta Teachers’
Association, 2011 SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654; New­
foundland and Labrador Nurses’ Union v. Newfound­
land and Labrador (Treasury Board), 2011 SCC 62,
[2011] 3 S.C.R. 708; Canada (Canadian Human Rights
Commission) v. Canada (Attorney General), 2011 SCC
53, [2011] 3 S.C.R. 471; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re),
[1998] 1 S.C.R. 27; Ontario (Public Safety and Security)
v. Criminal Lawyers’ Association, 2010 SCC 23, [2010] 1
S.C.R. 815; Osborne v. Canada (Treasury Board), [1991]
2 S.C.R. 69; OPSEU v. Ontario (Attorney General),
[1987] 2 S.C.R. 2.
Arrêts approuvés : 3430901 Canada Inc. c. Canada
(Ministre de l’Industrie), 2001 CAF 254, [2002] 1 C.F. 421;
Conseil canadien des œuvres de charité chrétiennes
c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245;
arrêts mentionnés : Ontario (Minister of Trans­por­
tation) c. Cropley (2005), 202 O.A.C. 379; Ontario
(Min­ister of Northern Development and Mines) c. Infor­
mation and Privacy Commissioner (2005), 203 O.A.C.
30; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9,
[2008] 1 R.C.S. 190; Alberta (Information and Privacy
Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011
CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Newfoundland and Labra­
dor Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil
du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Canada
(Commission canadienne des droits de la personne)
c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011]
3 R.C.S. 471; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1
R.C.S. 27; Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Crim­
inal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S.
815; Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991]
2 R.C.S. 69; SEFPO c. Ontario (Procureur général),
[1987] 2 R.C.S. 2.
Statutes and Regulations Cited
Lois et règlements cités
Access to Information Act, R.S.C. 1985, c. A-1, ss. 2,
21(1)(a), (b).
Corporations Tax Act, R.S.O. 1990, c. C.40.
Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 (1970).
Freedom of Information and Protection of Privacy Act,
R.S.O. 1990, c. F.31, ss. 1, 10(2), 12, 13, 15(a), 18(1)(d),
23.
Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 (1970).
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A-1,
art. 2, 21(1)a), b).
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie
privée, L.R.O. 1990, ch. F.31, art. 1, 10(2), 12, 13,
15a), 18(1)d), 23.
Loi sur l’imposition des sociétés, L.R.O. 1990, ch. C.40.
Authors Cited
Doctrine et autres documents cités
Ontario. Commission on Freedom of Information and
Individual Privacy. Public Government for Private
Peo­ple: The Report of the Commission on Freedom
of Information and Individual Privacy. Toronto: The
Com­mission, 1980.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont.: LexisNexis, 2008.
Ontario. Commission on Freedom of Information and
Individual Privacy. Public Government for Private
Peo­ple : The Report of the Commission on Freedom
of Information and Individual Privacy. Toronto : The
Com­mission, 1980.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
APPEAL from a judgment of the Ontario Court
of Appeal (Rosenberg and Feldman JJ.A. and
Swinton J. (ad hoc)), 2012 ONCA 125, 109 O.R.
(3d) 757, 289 O.A.C. 61, 347 D.L.R. (4th) 740,
[2012] O.J. No. 815 (QL), 2012 CarswellOnt 2498,
set­ting aside a decision of Aston, Linhares de
Sousa and Lederer JJ., 2011 ONSC 2030, [2011]
O.J. No. 1464 (QL), 2011 CarswellOnt 2204, af­
firm­ing a decision of the Information and Privacy
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel
de l’Ontario (les juges Rosenberg et Feldman, et
la juge Swinton (ad hoc)), 2012 ONCA 125, 109
O.R. (3d) 767, 289 O.A.C. 61, 347 D.L.R. (4th)
740, [2012] O.J. No. 815 (QL), 2012 CarswellOnt
2498, qui a annulé une décision des juges Aston,
Linhares de Sousa et Lederer, 2011 ONSC 2030,
[2011] O.J. No. 1464 (QL), 2011 CarswellOnt 2204,
qui a confirmé une décision de la Commissaire à
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
7
Commissioner, Order PO-2872, 2010 CanLII 7691.
Appeal dismissed.
l’information et à la protection de la vie privée,
ordon­nance PO-2872, 2010 CanLII 7691. Pourvoi
rejeté.
Alex D. Cameron, Alan M. Schwartz, Q.C., and
Kevin H. Yip, for the appellant John Doe.
Alex D. Cameron, Alan M. Schwartz, c.r., et
Kevin H. Yip, pour l’appelant M. Untel.
William S. Challis, for the appellant the Infor­
mation and Privacy Commissioner of Ontario.
William S. Challis, pour l’appelante la Commis­
saire à l’information et à la protection de la vie
privée de l’Ontario.
Sara Blake, Malliha Wilson and Kisha Chatterjee,
for the respondent.
Sara Blake, Malliha Wilson et Kisha Chatterjee,
pour l’intimé.
Sharlene M. Telles-Langdon, for the intervener
the Attorney General of Canada.
Sharlene M. Telles-Langdon, pour l’intervenant
le procureur général du Canada.
Richard M. Butler and John Tuck, for the in­ter­
vener the Attorney General of British Columbia.
Richard M. Butler et John Tuck, pour l’inter­
venant le procureur général de la ColombieBritannique.
Jillian Harker, for the interveners the Informa­
tion and Privacy Commissioner of Alberta, the Free­
dom of Information and Protection of Privacy
Commissioner [Review Officer] for Nova Scotia
and the Information and Privacy Commissioner of
Prince Edward Island.
Jillian Harker, pour les intervenants Information
and Privacy Commissioner of Alberta, Freedom of
Information and Protection of Privacy Commis­
sioner [Review Officer] for Nova Scotia et Infor­ma­
tion and Privacy Commissioner of Prince Edward
Island.
Brent B. Olthuis and Andrea A. Glen, for the
intervener the British Columbia Freedom of Infor­
mation and Privacy Association.
Brent B. Olthuis et Andrea A. Glen, pour l’inter­
venante British Columbia Freedom of Information
and Privacy Association.
Nitya Iyer, for the intervener the Information and
Privacy Commissioner of British Columbia.
Nitya Iyer, pour l’intervenant Information and
Privacy Commissioner of British Columbia.
Ryder Gilliland and Nickolas Tzoulas, for the
intervener the Canadian Civil Liberties Association.
Ryder Gilliland et Nickolas Tzoulas, pour l’inter­
venante l’Association canadienne des libertés
civiles.
The judgment of the Court was delivered by
Rothstein J. —
Version française du jugement de la Cour rendu
par
Le juge Rothstein —
I. Introduction
I. Introduction
[1] Access to information legislation serves
an important public interest: accountability of
[1] Les lois sur l’accès à l’information servent un
intérêt public important, à savoir faire en sorte que
8
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
gov­ern­ment to the citizenry. An open and demo­
cratic society requires public access to government
in­formation to enable public debate on the conduct
of government institutions.
l’État rende des comptes aux citoyens. Une société
ouverte et démocratique commande l’accès des
citoyens aux documents de l’État afin de permettre
le débat public sur la conduite des institutions gou­
vernementales.
[2] However, as with all rights recognized in law,
the right of access to information is not unbounded.
All Canadian access to information statutes bal­ance
access to government information with the pro­tec­
tion of other interests that would be adversely af­
fected by otherwise unbridled disclosure of such
information.
[2] Toutefois, comme tous les droits reconnus,
le droit d’accès à l’information n’est pas illimité.
Toutes les lois canadiennes sur l’accès à l’infor­
mation établissent un équilibre entre l’accès aux
documents de l’État et la protection d’autres droits
auxquels la communication inconditionnelle de ces
documents risquerait de porter atteinte.
[3] The present appeal centers on a limitation
of the right of access to government information
in Ontario. Section 13(1) of the 1988 Freedom of
Information and Protection of Privacy Act, R.S.O.
1990, c. F.31 (“Act” or “FIPPA”), provides that a
head of a government institution “may refuse to
disclose a record where the disclosure would reveal
advice or recommendations of a public servant”.
The Court is now called upon to determine whether
a record containing policy options falls within the
terms “advice” or “recommendations” in s. 13(1)
and qualifies for exemption from disclosure. An
Ad­ju­dicator in the Office of the Information and
Privacy Commissioner of Ontario (“IPC”) ordered
disclosure of the government records at issue in
this appeal. The Adjudicator found that they did
not qualify as advice or recommendations under
s. 13(1). In my respectful opinion, the Adjudicator’s
decision was unreasonable and cannot stand.
[3] Le présent pourvoi porte sur une restriction
apportée au droit d’accès aux documents de l’État
en Ontario. Suivant le par. 13(1) de la Loi sur
l’accès à l’information et la protection de la vie
privée de 1988, L.R.O. 1990, ch. F.31 (« Loi » ou
« LAIPVP »), la personne responsable d’une insti­
tution gouvernementale « peut refuser de divul­
guer un document qui aurait pour effet de révéler
les con­seils ou les recommandations émanant d’un
fonc­tionnaire ». La Cour est aujourd’hui appelée à
décider si le document qui relate un choix de poli­
tiques équivaut à des « conseils » ou à des « recom­
mandations » au sens du par. 13(1) et peut faire
l’objet d’un refus de communication. Une arbitre du
bureau de la Commissaire à l’information et à la
pro­tection de la vie privée de l’Ontario (« Commis­
saire ») a ordonné la communication des docu­
ments de l’État visés par le pourvoi. Elle a conclu
que ces documents ne constituent ni des con­seils,
ni des recommandations au sens du par. 13(1).
J’estime en toute déférence que sa décision n’est
pas raisonnable et doit être annulée.
II. Factual Background
II. Contexte factuel
[4] John Doe is a lawyer practising in the area
of tax law. He made an access to information re­
quest after the Ministry of Finance (“Ministry”)
amended a provision of the Ontario Corporations
Tax Act, R.S.O. 1990, c. C.40, to eliminate the loop­
hole created by Ontario’s legislation for tax haven
corporations. The legislation was partially retro­
active. On behalf of certain taxpayers con­cerned
[4] M. Untel est avocat et exerce en droit fiscal. Il a
présenté une demande d’accès à l’informa­tion après
que le ministère des Finances (« ministère ») eut
modifié une disposition de la Loi sur l’imposi­tion
des sociétés de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. C.40,
afin d’éliminer l’échappatoire créée par la loi onta­
rienne pour les sociétés établies dans des paradis
fiscaux. Les nouvelles dispositions avaient un
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
9
about the impact of such retroactivity on their tax
liability, Mr. Doe requested
effet partiellement rétroactif. Au nom de certains
contribuables inquiets des conséquences de cette
rétroactivité sur leur obligation fiscale, M. Untel a
demandé l’accès à ce qui suit :
[all] records or parts of records in the Ministry of Fi­nance
and the Ministry of Revenue which consider the issue of
retroactivity and the effective date of the amendments
to subsections 2(1) and (2) of the Corporations Tax Act,
which was effective May 11, 2005, including all records
which provide the reasons for not deciding to make
subsections 2(1) and (2) retroactive.
[traduction] [Tous] les documents ou parties des
documents des ministères des Finances et du Revenu
portant sur la rétroactivité et sur la date d’entrée en
vigueur des modifications apportées aux paragra­
phes 2(1) et (2) de la Loi sur l’imposition des sociétés,
qui se sont appliquées dès le 11 mai 2005, y compris
tous les documents faisant état de motifs de ne pas ren­dre
rétroactive l’application des paragraphes 2(1) et (2).
(Commissioner’s decision, Order PO-2872, 2010
CanLII 7691 (“IPC Order”), at p. 1)
(Décision de la Commissaire, ordonnance PO2872, 2010 CanLII 7691 (« ordonnance de la
Commissaire »), p. 1)
[5] The Ministry located six records, five of which
are at issue in the present appeal (“Records”). The
Records are undated drafts of a policy options pa­
per examining the possible effective dates of the
amendments. Records I through IV are entitled
“Draft Option Paper: Tax Haven Corporations —
Timing of Implementation” and set out options re­
garding when the amendments could take effect.
All the Records except Record IV include express
statements regarding which options are not re­com­
mended. Record V, entitled “Note on Tax Avoid­
ance Strategy”, lists three options and con­tains a
statement from which the author’s recom­mended
option can be easily inferred (Court of Appeal
decision, 2012 ONCA 125, 109 O.R. (3d) 757, at
paras. 4-5; IPC Order, at p. 5).
[5] Le ministère a trouvé six documents, dont
cinq sont visés par le pourvoi (les « documents »).
Il s’agit d’ébauches non datées d’un exposé de
choix de politiques concernant les dates d’entrée
en vigueur possibles des modifications. Les docu­
ments I à IV ont pour titre « Draft Option Paper : Tax
Haven Corporations — Timing of Implementation »
(Ébauche d’exposé sur une option : Sociétés éta­
blies dans des paradis fiscaux — Calendrier de mise
en œuvre) et exposent les différentes possibilités
quant à la date de prise d’effet des modifications.
Tous les documents, sauf le document IV, renfer­
ment des indications explicites quant aux options
qui ne sont pas recommandées. Intitulé « Note on
Tax Avoidance Strategy » (Stratégie d’évitement de
l’impôt), le document V fait état de trois options et
renferme des indications dont on peut facilement
inférer l’option que recommande l’auteur (arrêt de
la Cour d’appel, 2012 ONCA 125, 109 O.R. (3d)
767, par. 4-5; ordonnance de la Commissaire, p. 5).
[6] According to the Ministry, the Records were
versions of a paper that formed part of the brief­ings
of the Minister, Deputy Minister, Assistant Dep­
uty Minister of Finance and the Office of Budget
and Taxation. One of the options was eventually
enacted, resulting in the amendments that im­posed
partially retroactive tax liability (C.A. decision, at
para. 7; IPC Order, at p. 5).
[6] Selon le ministère, il s’agissait de versions
d’un document utilisé lors de séances d’informa­
tion du ministre, du sous-ministre et du sousminis­tre adjoint, Finances et Bureau du budget et de
la fiscalité. L’une des options a finalement été rete­
nue, de sorte que les modifications ont emporté une
obli­gation fiscale partiellement rétroactive (arrêt
de la C.A., par. 7; ordonnance de la Commissaire,
p. 5).
10
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
[7] The Ministry located and denied access to
Records I through V on the basis of the s. 13(1)
exemption:
[7] Le ministère a mis la main sur les documents I
à V, mais il a refusé leur communication en invo­
quant l’exception prévue au par. 13(1) :
13.  (1) [Advice to government] A head may refuse
to disclose a record where the disclosure would reveal
advice or recommendations of a public servant, any other
person employed in the service of an institution or a
consultant retained by an institution.
13.  (1) [Conseils au gouvernement] La personne
responsable peut refuser de divulguer un document qui
aurait pour effet de révéler les conseils ou les recom­
mandations émanant d’un fonctionnaire, d’une personne
employée par une institution ou d’un expert-conseil dont
les services ont été retenus par cette institution.
Access to Records I through IV was denied also
on the basis of the exemption to disclosure under
ss. 15(a) (prejudice to intergovernmental relations)
and 18(1)(d) (injury to financial interests or man­
agement of the economy). These provisions are not
at issue in this appeal. Record VI was disclosed in
part.
L’accès aux documents I à IV a été également
refusé sur le fondement des exceptions à la com­
mu­ni­ca­tion prévues aux al. 15a) (effet de nuire à
la poursuite des rapports intergouvernementaux) et
18(1)d) (effet de nuire aux intérêts financiers ou à la
gestion de l’économie). Ces dispositions ne sont pas
en cause dans le présent pourvoi. Le document VI a
été communiqué en partie.
III. Procedural History
III. Historique des procédures
A. Information and Privacy Commissioner of On­
tario, Order PO-2872, 2010 CanLII 7691
A. Commissaire à l’information et à la protection
de la vie privée de l’Ontario, ordonnance PO2872, 2010 CanLII 7691
[8] IPC Adjudicator Diane Smith ordered dis­
closure of the requested records. She concluded,
based on the decisions of the Ontario Court of
Appeal in Ontario (Minister of Transportation)
v. Cropley (2005), 202 O.A.C. 379 (“MOT”), at
para. 29, and Ontario (Minister of Northern Devel­
op­ment and Mines) v. Information and Privacy
Com­missioner (2005), 203 O.A.C. 30, at para. 8,
that to qualify for the advice or recommendations
exemption under s. 13(1), “the information in the
re­cord must suggest a course of action that will
ulti­mately be accepted or rejected by the person
being advised” (p. 4). Further, she found that there
was no “clear” evidence that the information in the
Records was communicated to any other person.
The Ministry’s search revealed no final version,
suggesting to her that the information was never
used in its deliberative or decision-making process
(p. 8).
[8] L’arbitre Diane Smith du bureau de la Com­
mis­saire a ordonné la communication des docu­
ments demandés. S’appuyant sur les arrêts Ontario
(Minister of Transportation) c. Cropley (2005), 202
O.A.C. 379 (« MOT »), par. 29, et Ontario (Minis­
ter of Northern Development and Mines) c. Infor­
mation and Privacy Commissioner (2005), 203
O.A.C. 30, par. 8, elle conclut que pour faire l’objet
de l’exception prévue au par. 13(1) relativement aux
conseils ou aux recommandations, [traduction]
« l’information contenue dans le document doit cor­
respondre à une mesure qui sera finalement accep­
tée ou rejetée par la personne conseillée » (p. 4). De
plus, l’arbitre estime qu’aucun élément de preuve
n’établit « clairement » que l’information contenue
dans les documents a été transmise à une autre per­
sonne. La recherche effectuée par le ministère n’a
permis de découvrir aucune version définitive, ce
qui donne à penser que l’information n’a jamais
servi dans le cadre de ses délibérations ou de son
pro­cessus décisionnel (p. 8).
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
11
[9] For these two reasons, the s. 13(1) exemption
was found not to apply. Even if the information in
the Records had been communicated to a person
being advised, the Adjudicator found that only the
portions indicating which option was not preferred
would be exempted from disclosure. The remaining
information had to be disclosed as it did not reveal
a preferred course of action either expressly or by
inference (p. 9).
[9] Pour ces deux motifs, l’exception prévue au
par. 13(1) est jugée inapplicable. Selon l’arbitre,
même si l’information contenue dans les docu­ments
a été communiquée à la personne conseillée, seules
les parties qui précisent les options non privilé­gi­ées
échappent à la communication. Le reste de l’infor­
mation doit être communiqué puisqu’il ne révèle ni
explicitement ni implicitement une mesure privi­
légiée (p. 9).
B. Information and Privacy Commissioner of On­
tario, Reconsideration Order PO-2899-R, 2010
CanLII 38808
B. Commissaire à l’information et à la protection
de la vie privée de l’Ontario, ordonnance PO2899-R, 2010 CanLII 38808
[10] The Ministry applied for reconsideration
of the IPC Order on the basis that it was unable
to make full representations at the initial proceed­
ing. Adjudicator Smith denied this application. She
found no fundamental defect in the adjudication
process. Moreover, even if she did reconsider her
decision in light of additional evidence presented
by the Ministry regarding communication of the
information in the Records, she stated that she
would have reached the same conclusion. The
Ministry did not seek judicial review of the Re­
consideration Order.
[10] Le ministère a demandé le réexamen de
l’ordon­nance de la Commissaire au motif qu’il
n’avait pu présenter d’observations complètes lors
de l’instance initiale. L’arbitre Smith a refusé. Elle
n’a relevé aucun vice fondamental dans la procé­
dure d’arbitrage. De plus, même si elle avait réex­
a­miné sa décision au vu des éléments de preuve
supplémentaires présentés par le ministère quant
à la transmission de l’information contenue dans
les documents, elle estime qu’elle serait arrivée à la
même conclusion. Le ministère n’a pas demandé le
contrôle judiciaire de cette ordonnance.
C. Ontario Superior Court of Justice, 2011 ONSC
2030 (CanLII)
C. Cour supérieure de justice de l’Ontario, 2011
ONSC 2030 (CanLII)
[11] In brief reasons, the Divisional Court dis­
missed the Ministry’s application for judicial re­
view of the initial IPC Order. The Divisional Court
agreed with the Adjudicator that the information
contained in the record — not the record itself —
must have been communicated at some point to
the decision maker. The Adjudicator’s conclusion
that the Ministry did not demonstrate that the in­
formation in the Records was ever communicated,
and thus was not part of the deliberative process,
was held to be reasonable (paras. 6 and 8). It also
held that the Adjudicator’s conclusion that the
Records contained no recommended course of ac­
tion was reasonable (para. 7).
[11] Dans de brefs motifs, la Cour division­naire
rejette la demande de contrôle judiciaire du minis­
tère visant l’ordonnance initiale de la Commis­
saire. Elle convient avec l’arbitre que l’information
conte­nue dans le document, et non le document luimême, doit avoir été transmise à quelque moment
au décideur. Elle juge raisonnable la conclu­sion de
l’arbitre selon laquelle le ministère n’a pas démon­
tré que l’information contenue dans les docu­ments
a été transmise, de sorte qu’elle n’a pas fait partie
du processus délibératif (par. 6 et 8). La Cour divi­
sionnaire conclut aussi au caractère rai­sonnable de
la conclusion de l’arbitre portant que les documents
ne recommandent aucune mesure (par. 7).
12
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
D. Ontario Court of Appeal, 2012 ONCA 125, 109
O.R. (3d) 757
D. Cour d’appel de l’Ontario, 2012 ONCA 125,
109 O.R. (3d) 767
[12] The Court of Appeal found the IPC Order to
be unreasonable, allowed the appeal and ordered
the matter remitted to the IPC.
[12] La Cour d’appel estime que l’ordonnance
de la Commissaire est déraisonnable, elle accueille
l’appel et elle ordonne le renvoi du dossier à la
Com­missaire.
[13] In Rosenberg J.A.’s opinion, the Adjudica­
tor made two fundamental errors in her interpreta­
tion of s. 13(1): first, that s. 13(1) requires evidence
that the information in the Records actually went to
the final decision maker, and second, that s. 13(1)
only applies to information that recommends a sin­
gle course of action to the decision maker (para. 25).
[13] Selon le juge Rosenberg, l’arbitre commet
deux erreurs fondamentales dans son interpréta­
tion du par. 13(1) : premièrement, elle conclut que
la disposition exige la preuve que l’information
contenue dans les documents a effectivement été
trans­mise au décideur ultime et, deuxièmement, que
le par. 13(1) ne s’applique qu’à l’information qui
recom­mande une seule mesure au décideur (par. 25).
[14] In his opinion, s. 13(1) does not require the
Ministry to prove that the document at issue went to
the ultimate decision maker (para. 26). The advice
or recommendations contained in draft policy
papers will invariably form a part of the deliberative
process leading to a final decision, and are thus
protected by s. 13(1) (para. 27).
[14] Selon lui, le par. 13(1) n’exige pas du minis­
tère qu’il établisse que le document en cause est
parvenu au décideur final (par. 26). Les conseils
ou les recommandations contenus dans l’ébauche
d’un énoncé de politique font invariablement par­
tie des délibérations préalables à la décision défini­
tive et sont donc protégés au par. 13(1) (par. 27).
[15] Further, limiting s. 13(1) to situations where
only a single course of action is considered would
be unreasonable, and would “all but denude s. 13(1)
of any real meaning” (para. 29). It therefore applies
to advice on a range of different options, even if
it does not include a specific recommendation on
which option to take. For these reasons, the appeal
was allowed.
[15] Qui plus est, limiter l’application du par. 13(1) aux situations où l’adoption d’une seule
mesure est considérée serait déraisonnable et [tra­
duc­tion] « dépouillerait presque entière­
ment le
par. 13(1) de toute signification réelle » (par. 29).
La disposition s’applique donc aux con­seils qui
portent sur différentes options, même si aucune en
particulier n’est préconisée. Tels sont les motifs
pour lesquels l’appel est accueilli.
IV. Issues
IV. Questions en litige
[16] There are two issues:
[16] Le pourvoi soulève deux questions :
1. Was the interpretation by the IPC of advice and
recommendations in s. 13(1) reasonable?
1. L’interprétation par la Commissaire des termes
« conseils » et « recommandations » employés
au par. 13(1) est-elle raisonnable?
2. Was it reasonable for the IPC to require com­
mu­nication of the Records to qualify for the
s. 13(1) exemption?
2. La Commissaire pouvait-elle raisonnablement
conclure que les documents devaient avoir été
transmis pour faire l’objet de l’exception pré­
vue au par. 13(1)?
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
13
V. Analysis
V. Analyse
A. Standard of Review
A. Norme de contrôle
[17] The parties agree, and the case law supports,
that the applicable standard of review is rea­son­
ableness. The IPC is owed deference in inter­pret­
ing and applying its enabling statute (Dunsmuir v.
New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190;
see also Alberta (Information and Privacy Com­
missioner) v. Alberta Teachers’ Association, 2011
SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654, at paras. 30 and 39;
Newfoundland and Labrador Nurses’ Union v. New­
foundland and Labrador (Treasury Board), 2011
SCC 62, [2011] 3 S.C.R. 708, at para. 13; and
Can­ada (Canadian Human Rights Commission) v.
Can­ada (Attorney General), 2011 SCC 53, [2011]
3 S.C.R. 471, at para. 24).
[17] Les parties conviennent — et la jurispru­dence
confirme — que la norme de contrôle applicable est
celle de la raisonnabilité. La Commissaire a droit
à la déférence lorsqu’elle interprète et applique sa
loi constitutive (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; voir également
Alberta (Information and Privacy Commissioner) c.
Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011]
3 R.C.S. 654, par. 30 et 39; Newfoundland and
Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labra­dor
(Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S.
708, par. 13; Canada (Commission cana­dienne des
droits de la personne) c. Canada (Procu­reur général),
2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471, par. 24).
B. Interpretation of Section 13(1): Advice and Rec­
om­men­dations
B. Interprétation du par.13(1) — Conseils et recom­­
mandations
[18] The modern approach to statutory interpre­
tation requires the words of s. 13(1) to be read in
their entire context and according to their gram­
matical and ordinary sense, harmoniously with
the scheme and object of the Act and the intention
of the legislature (R. Sullivan, Sullivan on the
Construction of Statutes (5th ed. 2008), at p. 1;
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 S.C.R. 27,
at para. 21).
[18] Selon la méthode moderne d’interprétation
des lois, il faut considérer les termes employés au
par. 13(1) dans leur contexte global en suivant le
sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec
l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention
du législateur (R. Sullivan, Sullivan on the Cons­
truc­tion of Statutes (5e éd. 2008), p. 1; Rizzo &
Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21).
[19] The Records in question constitute drafts
of policy options for purposes of a decision as
to when amendments to Ontario legislation to
elim­inate a loophole for tax haven corpora­tions
should take effect — in particular, to what extent
the amendment should have retroactive effect.
The question is whether policy options such as
these constitute advice or recommendations, and
thus qualify for exemption from disclosure under
s. 13(1).
[19] Les documents en cause correspondent aux
ébauches d’un choix de politiques en vue d’une
déci­sion quant au moment de l’entrée en vigueur
de modi­fications apportées à une loi ontarienne afin
d’éliminer une échappatoire dont se prévalaient les
sociétés établies dans des paradis fiscaux, à savoir
dans quelle mesure ces modifications devaient
avoir un effet rétroactif. La question est celle de
savoir si un tel choix constitue des conseils ou des
recommandations et fait ainsi l’objet de l’exception
à la communication prévue au par. 13(1).
(1) Text
[20] “[A]dvice” and “recommendations” are not
defined in the Act.
(1) Texte
[20] Les termes « conseils » et « recommanda­
tions » ne sont pas définis dans la Loi.
14
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
[21] In MOT, the Court of Appeal was confronted
with the same issue as is now before this Court. In
that case, it canvassed various dictionary defini­
tions of the terms “advice” and “recommendations”.
As it noted, the term “advice” could be defined as a
“recommendation regarding a decision, as well
as simply information or intelligence” (para. 24).
How­ever, it concluded that interpreting the term
“advice” as information or intelligence would be so
broad as to be inconsistent with the purpose of the
FIPPA. Nonetheless, it did recognize that room
should be left for the terms “advice” and “rec­om­
mendations” to have distinct meanings (para. 29).
[21] Dans l’arrêt MOT, la Cour d’appel se
prononce sur la même question que celle dont notre
Cour est aujourd’hui saisie. Elle examine diver­ses
définitions lexicographiques des termes « con­
seils » et « recommandations ». Selon elle, les « con­
seils » peuvent être définis comme des [traduction]
« recom­mandations en vue d’une décision, ainsi que
de simples renseignements » (par. 24). Elle estime
toutefois que voir dans les « conseils » des rensei­
gnements en général conférerait un sens si large à
ce terme que l’objet de la LAIPVP en serait con­tre­
carré. Elle reconnaît néanmoins qu’on doit pouvoir
attribuer aux termes « conseils » et « recom­man­
dations » des sens différents (par. 29).
[22] The Court of Appeal also found that “‘[a]d-­
vice’ may be construed more broadly than ‘recom­
mendation’” (para. 29). However, it distinguished
these terms by finding that “‘recommendation’ may
be understood to ‘relate to a suggested course of ac­
tion’ more explicitly and pointedly than ‘advice’”,
while “‘[a]dvice’ . . . encompass[es] material that
permits the drawing of inferences with respect to
a suggested course of action, but which does not
it­self make a specific recommendation” (ibid.). In
oral argument in this Court, the Information and
Privacy Commissioner of British Columbia and the
Canadian Civil Liberties Association made a similar
distinction: that while “recommendation” is an ex­
press suggestion, “advice” is simply an implied rec­
ommendation (transcript, at pp. 52 and 57).
[22] La Cour d’appel conclut en outre que [tra­
« le terme “conseils” peut être inter­prété
d’une manière plus large que le terme “recom­man­
dations” » (par. 29). Elle établit cependant une dis­
tinc­tion entre eux en concluant que « les “recom­
man­
da­
tions” peuvent être assimilées à ce qui
“tou­che à une mesure préconisée” de manière plus
explicite et précise par rapport aux “conseils” »,
alors que le terme « “conseils” [. . .] comprend tout
élé­­ment qui permet de tirer des inférences quant à
une mesure recommandée, mais qui ne constitue
pas en soi une recommandation précise » (ibid.).
Lors de leurs plaidoiries devant notre Cour, la Com­­­
mis­­saire à l’information et à la protection de la vie
privée de la Colombie-Britannique et l’Asso­cia­
tion canadienne des libertés civiles ont établi une
distinction sembla­ble, à savoir que la « recom­man­
dation » constituerait une pro­po­si­tion expresse,
alors que le « conseil » équi­vau­drait simple­ment à
une recommandation implicite (trans­crip­tion, p. 52
et 57).
[23] In this case, the IPC Adjudicator applied
MOT. She found that to qualify as “advice” and
“rec­ommendations” under s. 13(1), “the informa­
tion in the record must suggest a course of action
that will ultimately be accepted or rejected by the
person being advised” (p. 4). I accept that material
that relates to a suggested course of action that
will ultimately be accepted or rejected by the per­
son being advised falls into the category of “rec­
ommendations” in s. 13(1).
[23] En l’espèce, l’arbitre du bureau de la
Commis­saire a appliqué l’arrêt MOT. Selon elle,
pour constituer des « conseils » et des « recom­
man­dations » au sens du par. 13(1), [traduction]
« l’information contenue dans le document doit
pro­poser une mesure qui sera finalement accep­
tée ou rejetée par la personne conseillée » (p. 4).
Je conviens que l’élément qui touche une mesure
préconisée qui sera en fin de compte acceptée ou
rejetée par la personne conseillée entre dans la
catégorie des « recommandations » au sens du
par. 13(1).
duc­tion]
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
[24] However, it appears to me that the ap­
proach taken in MOT and by the Adjudicator left no
room for “advice” to have a distinct meaning from
“recommendation”. A recommendation, whether ex­
press or inferable, is still a recommendation. “[A]d-­
vice” must have a distinct meaning. I agree with
Evans J.A. in 3430901 Canada Inc. v. Canada (Min­
ister of Industry), 2001 FCA 254, [2002] 1 F.C.
421 (“Telezone”), that in exempting “advice or rec­
ommendations” from disclosure, the legislative in­
tention must be that the term “advice” has a broader
meaning than the term “recommendations” (para. 50
(emphasis deleted)). Otherwise, it would be re­
dun­dant. By leaving no room for “advice” to have
a distinct meaning from “recommendation”, the
Adju­dicator’s decision was unreasonable.
(2) Context
Le juge Rothstein
15
[24] Or, il me semble que l’approche adoptée
dans l’arrêt MOT et par l’arbitre ne permet pas
d’attri­buer des sens différents aux termes « con­
seils » et « recommandations ». Une recommanda­
tion, qu’elle soit explicite ou inférée, demeure une
recommandation. Le « conseil » doit avoir un sens
différent. Je conviens avec le juge Evans que, dans
l’affaire 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre
de l’Industrie), 2001 CAF 254, [2002] 1 C.F. 421
(« Telezone »), par sa décision de soustraire « avis [le
terme employé dans le contexte fédéral] ou recom­
mandations » à la com­munication, le légis­lateur
a dû vouloir que le terme « avis » ait un sens plus
général que le terme « recommandations » (par. 50
(soulignement sup­primé)). Sinon, il y aurait redon­
dance. Parce qu’elle ne permet pas de distinguer les
« conseils » des « recom­mandations », la décision
de l’arbitre est déraisonnable.
(2) Contexte
[25] The question remains: should the term “ad­
vice” in s. 13(1) be construed as including or exclud­
ing a record containing policy options pre­pared by
a public servant, any other person employed in the
service of an institution or a consultant retained by
an institution? Answering this question requires
that policy options be defined before turning to the
context of s. 13(1) and the FIPPA, followed by their
legislative history and purpose.
[25] La question demeure : le terme « conseils »
figurant au par. 13(1) doit-il être interprété de
manière à inclure ou à exclure un document qui
relate un choix de politiques établi par un fonc­tion­
naire, une personne employée par une institution
ou un expert-conseil dont une institution retient
les services? Pour trancher, il faut définir le terme
« choix de politiques » avant d’examiner le contexte
du par. 13(1) et de la LAIPVP, ainsi que leur his­
torique législatif et leur objet.
[26] Policy options are lists of alternative courses
of action to be accepted or rejected in relation to
a decision that is to be made. They would include
matters such as the public servant’s identification
and consideration of alternative decisions that
could be made. In other words, they constitute an
evaluative analysis as opposed to objective infor­
mation.
[26] Un choix de politiques consiste dans l’énu­
mération des différentes mesures susceptibles
d’être acceptées ou rejetées aux fins d’une déci­sion.
Il s’agit, par exemple, pour le fonctionnaire, de
recen­ser et d’examiner les décisions possibles. En
d’autres termes, c’est de l’analyse critique, et non
de l’information objective.
[27] Records containing policy options can take
many forms. They might include the full range of
policy options for a given decision, comprising all
conceivable alternatives, or may only list a subset
of alternatives that in the public servant’s opinion
are most worthy of consideration. They can also
include the advantages and disadvantages of each
[27] Le document qui relate un choix de politi­
ques peut revêtir plusieurs formes. Il peut offrir un
choix complet de politiques aux fins d’une déci­
sion donnée, y compris toutes les avenues con­ce­
vables, ou faire état seulement des solutions que
le fonctionnaire juge les plus valables. Il peut éga­
lement présenter les avantages et les inconvé­nients
16
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
option, as do the Records here. But the list can also
be less fulsome and still constitute policy options.
For example, a public servant may prepare a list
of all alternatives and await further instructions
from the decision maker for which options should
be considered in depth. Or, if the advantages and
dis­advantages of the policy options are either per­
ceived as being obvious or have already been can­
vassed orally or in a prior draft, the policy options
might appear without any additional explanation.
As long as a list sets out alternative courses of ac­
tion relating to a decision to be made, it will con­
stitute policy options.
de chacune des politiques, comme c’est le cas des
documents visés en l’espèce. Un exposé moins
exhaustif peut néanmoins constituer un choix de
politiques. Par exemple, un fonctionnaire peut dres­
ser la liste de toutes les solutions possibles, puis
attendre que le décideur lui indique quelles solu­
tions justifient un examen approfondi. Ou encore,
lorsque les avantages et les inconvénients d’un
choix de politiques sont tenus pour évidents ou ont
déjà été débattus de vive voix ou examinés dans
une version antérieure, le choix de politiques peut
se passer d’explications supplémentaires. Dans la
mesure où l’énumération fait état de différentes
mesu­res possibles aux fins d’une décision, il s’agit
d’un choix de politiques.
[28] In Telezone, Evans J.A. found that policy
op­tions constitute advice under the analogous pro­
vision in the federal Access to Information Act,
R.S.C. 1985, c. A-1 (paras. 61-64).
[28] Dans l’arrêt Telezone, le juge Evans conclut
que la formulation d’options de politiques consti­
tue un avis [le terme employé dans le contexte fédé­
ral] au sens de la disposition analogue de la Loi
sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A-1
(par. 61-64).
[29] Some guidance as to whether policy op­
tions constitute advice in Ontario under s. 13(1) is
provided by ss. 13(2) and (3). (The relevant statutory
provisions are set forth in the Appendix.) The
opening words of s. 13(2) state: “Despite subsec­
tion (1), a head shall not refuse under subsection (1)
to disclose a record that contains . . .” followed by
a list of 12 types of information. These opening
words indicate that the potentially broad scope of
the term “advice” under s. 13(1) was in the mind
of the legislature and was the reason for s. 13(2).
I do not suggest that the opening words of s. 13(2)
provide proof that “advice” in s. 13(1) includes all
con­ceivable information not listed in s. 13(2). But
they are an indication that the legislature was aware
that “advice” was open to being broadly construed.
[29] Les paragraphes 13(2) et (3) de la loi onta­
rienne offrent des pistes quant à savoir si un choix
de politiques équivaut à des conseils au sens du
par. 13(1). (Les dispositions législatives pertinen­tes
sont reproduites en annexe.) La partie intro­duc­tive
du par. 13(2) dispose que, « [m]algré le paragra­
phe (1), la personne responsable ne doit pas refuser,
en vertu de ce paragraphe, de divulguer un document
qui comporte l’un des éléments suivants », à savoir
les 12 éléments d’information énumérés ensuite.
Elle indique que le législateur a envisagé que le
terme « conseils » employé au par. 13(1) puisse
avoir une portée générale, d’où le par. 13(2). Je ne
dis pas que ce libellé introductif prouve que le terme
« conseils » employé au par. 13(1) s’entend de toute
information non mentionnée au par. 13(2), mais
bien qu’il indique que le législateur était conscient
du fait que le terme « conseils » pouvait être inter­
prété largement.
[30] Greater insight into what the legislature
intended with the term “advice” in s. 13(1) is pro­
vided by considering the nature of some of the ex­
ceptions listed in s. 13(2). The exceptions in s. 13(2)
can be divided into two categories: objective
[30] L’examen de la nature des exceptions
énu­mérées au par. 13(2) permet de mieux cerner
l’inten­tion du législateur quant au sens qu’il a voulu
don­ner au terme « conseils » employé au par. 13(1).
On peut poser deux catégories d’exceptions : celle
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
17
infor­mation, and specific types of records that could
con­tain advice and recommendations.
visant les documents qui renferment une infor­
ma­tion objective et celle visant certains types de
documents susceptibles de renfermer des conseils
et des recommandations.
[31] The first four paragraphs in s. 13(2) are (a)
factual material, (b) a statistical survey, (c) an eval­
uator’s report, and (d) an environmental impact
state­ment. These are examples of what might be
considered objective information. In Telezone,
Evans J.A. distinguished this type of objective in­
formation seen in s. 13(2) from a public servant’s
opinion pertaining to a decision that is to be made,
which he concluded would fall within the scope of
“advice” in the analogous federal exemption. At
paragraph 63, he stated:
[31] Les quatre premiers alinéas du par. 13(2)
visent le document qui comporte a) de la docu­
mentation portant sur des faits, b) un sondage
sta­tisti­que, c) le rapport d’un estimateur et d) un
rapport sur d’éventuelles répercussions sur l’envi­
ron­nement. Ce sont là des exemples de ce qui pour­
rait constituer des éléments d’information objective.
Dans l’arrêt Telezone, le juge Evans établit une dis­
tinction entre ce genre d’information objective et le
point de vue d’un fonctionnaire sur la prise d’une
décision, lequel entre selon lui dans la catégorie des
« avis » [le terme employé dans le contexte fédéral]
qui bénéficient de l’exception analogue prévue par
la loi fédérale. Il dit ce qui suit au par. 63 :
. . . a memorandum to the Minister stating that
something needs to be decided, identifying the most
salient aspects of an application, or presenting a range
of policy options on an issue, implicitly contains the
writer’s view of what the Minister should do, how the
Minister should view a matter, or what are the parame­
ters within which a decision should be made. . . . They
cannot be characterized as merely informing the Minister
of matters that are largely factual in nature.
. . . une note de service à l’intention du ministre
indiquant qu’une décision doit être prise sur une ques­tion,
précisant les points saillants d’une demande ou pré­sen­
tant une gamme d’options de politique sur une question
comporte implicitement le point de vue de l’auteur sur
ce que devrait faire le ministre, la manière dont il devrait
envisager une question ou les paramètres de la décision
à prendre. [. . .] On ne peut pas dire [que ces éléments]
servent simplement à informer le ministre de questions
qui, par leur nature, sont largement factuelles.
The fact that the legislature saw fit to include four
categories of objective information in s. 13(2) sug­
gests that it was aware that “advice” could oth­er­
wise be construed as covering such materials, and
should therefore be expressly limited.
Le fait que le législateur a jugé bon d’énumérer
quatre types d’information objective au par. 13(2)
donne à penser qu’il était conscient de la possibi­lité
que, sinon, le terme « conseils » puisse être inter­
prété de façon à englober ces éléments, de sorte
que la portée de ce terme devait être expressément
restreinte.
[32] The remaining exceptions in s. 13(2), para­
graphs (e) to (l), require reports, plans, studies and
decisions that fit into very specific and precisely
defined categories to be disclosed even if they con­
tain advice or recommendations. For example, (i)
final plans to establish or change a program, (j)
and (k) reports of committees if the purpose of
the committee was to prepare such reports, and
(l) reasons supporting a final decision based on an
exer­cise of discretionary power, are some of the
[32] Les autres exceptions prévues aux al. 13(2)e)
à l) visent des rapports, des plans, des études et des
décisions qui relèvent de catégories bien définies
et qui doivent être communiqués même s’ils ren­
fer­ment des conseils ou des recommandations. Il
s’agit, par exemple, i) de plans définitifs en vue
de la modification d’un programme existant ou de
l’établissement d’un nouveau programme, j) et k) des rapports de comités mis sur pied pour établir de
tels rapports et l) des motifs à l’appui d’une décision
18
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
records that must be disclosed. Such records will
not always contain advice or recommendations,
but when they do, s. 13(2) ensures that they are not
protected from disclosure by s. 13(1).
définitive fondée sur l’exercice d’un pouvoir dis­cré­
tionnaire. Ces documents ne renferment pas tou­
jours des conseils ou des recommandations, mais
lorsque c’est le cas, le par. 13(2) fait en sorte que le
par. 13(1) ne les soustraie pas à la communication.
[33] The implication of these precisely defined
exceptions to the s. 13(1) exemption is that the
legislature had regard for the circumstances under
which advice or recommendations might be in­
cluded in such records but should nevertheless be
disclosed. It is telling that the legislature, having
turned its mind in s. 13(2) to the specific types of
records that should be disclosed even though they
might contain “advice or recommendations”, did not
include policy options as a discrete category.
[33] Il appert des exceptions bien circonscrites
du par. 13(1) que le législateur a tenu compte des
circonstances dans lesquelles les documents, même
s’ils pouvaient comporter des conseils ou des recom­
mandations, devaient néanmoins être commu­ni­
qués. Il est révélateur que, après s’être penché, au
par. 13(2), sur les types de documents qui devaient
être communiqués même s’ils renfermaient des
« con­seils ou [d]es recommandations », le législa­
teur n’a pas fait du choix de politiques une catégorie
distincte.
[34] Section 13(3) provides that despite s. 13(1),
disclosure shall not be refused “where the head [of
the institution] has publicly cited the record as the
basis for making a decision or formulating a pol­icy”.
The necessary implication is that where a record
that does contain “the basis for making a deci­sion
or formulating a policy” has not been publicly
cited, disclosure may be refused under s. 13(1). The
basis for making a decision or formulating a pol­
icy is the foundation or support for the decision or
policy. It is not necessarily an express or implied
recommendation but could include policy options.
This suggests that “advice” in s. 13(1) would include
the public servant’s view of policy options to be
considered by the decision maker.
[34] Le paragraphe 13(3) prévoit que, malgré le
par. 13(1), la communication d’un document ne
doit pas être refusée « si la personne responsable
[de l’institution] l’a publiquement cité comme
ayant servi de fondement à une décision ou à la
formulation d’une politique ». Il s’ensuit néces­
sai­re­ment que la communication d’un document
qui a « servi de fondement à une décision ou à la
for­mulation d’une politique », mais qui n’a pas
été publiquement cité à ce titre, peut être refusée
en application du par. 13(1). Le fondement d’une
décision ou de la formulation d’une politique
s’entend de ce sur quoi repose ou s’appuie la déci­
sion ou la politique. Il ne s’agit pas forcément d’une
recommandation expresse ou implicite, mais il peut
s’agir d’un choix de politiques. Dès lors, le terme
« conseils » employé au par. 13(1) peut englober
le point de vue d’un fonctionnaire sur un choix de
politiques soumis à l’examen du décideur.
[35] The appellants argue that since the term “pol­
icy options” is expressly included in the s. 12(1)(b)
exemption for Cabinet records, the absence of that
term in s. 13(1) means that policy options, such as
the Records at issue here, were not intended to be
included in the s. 13(1) exemption. With re­spect, I
cannot agree. The term “advice” is broad enough
to include “policy options”. I find it more sig­nifi­
cant that “policy options” was not included in the
s. 13(2) exceptions to s. 13(1) than that it was in­
cluded in s. 12(1)(b). Had the legislature wanted to
[35] Les appelants font valoir que, le terme
« choix de politiques » faisant expressément l’objet
de l’exception prévue à l’al. 12(1)b) pour les docu­
ments du Conseil exécutif, on peut conclure de son
absence au par. 13(1) que le législateur n’a pas voulu
que le document qui relate un choix de politiques,
tels les documents considérés en l’espèce, fasse
l’objet de l’exception prévue au par. 13(1). Je ne
peux malheureusement pas faire droit à leur préten­
tion. Le terme « conseils » a une portée assez large
pour englober le « choix de politiques ». J’estime
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
exclude records containing policy options from the
s. 13(1) exemption, it could have included them in
the s. 13(2) exceptions. Mere use of the term “pol­
icy options” in s. 12(1)(b) does not preclude the
broader term “advice” in s. 13(1) from including
pol­icy options.
(3) Legislative History
Le juge Rothstein
19
que l’omission du « choix de politiques » parmi
les exceptions à l’application du par. 13(1) prévues
au par. 13(2) est encore plus significative que sa
mention à l’al. 12(1)b). Si le législateur avait voulu
que l’exception prévue au par. 13(1) ne s’applique
pas au document qui relate un choix de politiques,
il aurait pu mentionner celui-ci parmi les exceptions
énumérées au par. 13(2). L’emploi du terme « choix
de politiques » à l’al. 12(1)b) ne saurait à lui seul
empê­cher le terme général « conseils » employé au
par. 13(1) de s’entendre d’un choix de politiques.
(3) Historique législatif
[36] The IPC argues that the Williams Com­mis­
sion Report indicates that policy options were not
intended to qualify for exclusion from disclosure
under s. 13(1) (Ontario, Public Government for
Private People: The Report of the Commission on
Freedom of Information and Individual Privacy
(1980) (“Williams Commission Report”)). The re­
port was prepared by a commission established
in 1977 by the government of Ontario to study
and make recommendations concerning access
to information and personal privacy in the gov­
ern­mental context (p. 53). Although the report is
admissible as legislative history, I would assign
it limited weight with respect to defining the scope
of s. 13(1) (Sullivan, at pp. 612-14).
[36] La Commissaire soutient qu’il appert du
rapport de la commission Williams que l’exception
à la communication prévue au par. 13(1) ne devait
pas s’appliquer au choix de politiques (Ontario,
Public Government for Private People : The Report
of the Commission on Freedom of Information and
Individual Privacy (1980) (« rapport de la com­
mission Williams »)). Ce rapport a été rédigé par une
commission établie en 1977 par le gouvernement de
l’Ontario pour se pencher sur l’accès à l’information
et la protection de la vie privée au sein de l’État et
formuler des recommandations sur le sujet (p. 53).
Le rapport est admissible comme preuve de l’histo­
rique législatif, mais je lui accorde peu de poids aux
fins de déterminer la portée du par. 13(1) (Sullivan,
p. 612-614).
[37] This Court has recognized that the FIPPA is
based on the Williams Commission Report (Ontario
(Public Safety and Security) v. Criminal Lawyers’
Association, 2010 SCC 23, [2010] 1 S.C.R. 815 (“On­
tario v. CLA”), at para. 55). However, the enacted
words of s. 13 were not proposed in that report.
Nor did the report recommend what was enacted
as ss. 13(2) and 23 (Ontario v. CLA, at paras. 26-27
and 55; Williams Commission Report, at pp. 28993). Both of these provisions affect the application
of s. 13(1). As discussed above, s. 13(2) provides
numerous exceptions to the s. 13(1) exemption.
With respect to s. 23, by providing that the s. 13(1)
exemption can be overridden “where a compelling
public interest in the disclosure of the record clearly
outweighs the purpose of the exemption”, s. 23 lim­
its the application of the s. 13(1) exemption in a
manner not discussed or otherwise recommended
[37] Dans l’arrêt Ontario (Sûreté et Sécurité
publi­que) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010
CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815 (« Ontario c. CLA »),
par. 55, notre Cour reconnaît que la LAIPVP
s’inscrit dans la foulée du rapport de la commission
Williams. Or, la commission n’a pas proposé le
libellé de l’art. 13 déterminé par le législateur. Elle
n’a pas non plus recommandé l’adoption de ce qui
correspond au par. 13(2) et à l’art. 23 (Ontario c.
CLA, par. 26-27 et 55; rapport de la commission
Williams, p. 289-293), deux dispositions qui ont
une incidence sur l’application du par. 13(1).
Rappe­lons que le par. 13(2) prévoit de nombreu­
ses excep­tions à l’application du par. 13(1). Quant
à l’art. 23, qui précise que l’exception visée au
par. 13(1) ne s’applique pas « si la nécessité mani­
feste de divulguer le document dans l’intérêt
public l’emporte sans conteste sur la fin visée par
20
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
by the Williams Commission Report. I would infer
that the balance chosen by the legislature between
the right of access and the exemption for “advice”
was achieved by the inclusion of ss. 13(2) and 23
rather than by some unstated limitation on the term
“advice” in s. 13(1).
l’exception », il a pour effet de limiter l’application
de l’exception prévue au par. 13(1) d’une manière
qui n’a pas fait l’objet d’un examen par la com­
mission, ni n’a par ailleurs été recommandée dans
son rapport. J’en infère que l’équilibre voulu par le
législateur entre le droit d’accès à l’information et
l’exception applicable aux « conseils » a été établi
par l’inclusion du par. 13(2) et de l’art. 23, plutôt
que par quelque limitation non énoncée de la portée
du mot « conseils » employé au par. 13(1).
[38] In addition to the substantive differences
between the Act and the Williams Commission
Report, the context in which the report was writ­
ten and intervening events between the issuance
of the report and the enactment of the FIPPA also
cause me to be hesitant to assign it much weight
in determining the legislative intent regarding the
scope of s. 13(1). The report was submitted in
1980, eight years before enactment of the FIPPA.
In the early 1980s, an access to information bill had
been introduced into the legislature but was never
enacted. The FIPPA was brought in by a different
government some years later.
[38] Outre les différences de nature substantielle
entre la Loi et le rapport de la commission Williams,
le contexte dans lequel le rapport a été rédigé et les
événements survenus entre sa publication et l’adop­
tion de la LAIPVP me font également hésiter à lui
accorder beaucoup d’importance aux fins de la
détermination de l’intention du législateur quant à la
portée du par. 13(1). Le rapport a été déposé en 1980,
soit huit ans avant l’adoption de la LAIPVP. Au
début des années 1980, un projet de loi sur l’accès
à l’information a été présenté à l’assemblée légis­
lative, mais il n’a jamais été adopté. On doit la
LAIPVP à un autre gouvernement, qui l’a adoptée
quel­ques années plus tard.
[39] Further, at the time the report was written,
the U.S. federal Freedom of Information Act, 5
U.S.C. § 552 (1970), was the main enacted free­
dom of information statute available for consider­
ation. The Williams Commission Report discusses
the Amer­ican experience at length in its section
on the advice or recommendations exemption. It
only briefly mentions the Canadian Parliament’s
bill that was a precursor to the federal Access to
Information Act. It is significant that s. 13(1) does
not resemble any U.S. provision considered by the
Williams Commission Report (pp. 290 and 29293). Instead, it is substantively similar to the advice
or recommendations provision in both the earlier
federal bill and the federal Act enacted after the
report was published (Access to Information Act,
s. 21(1)(b)). Accordingly, in my respectful view,
the report cannot be assumed to accurately reflect
the legislative intent with respect to the scope of
“advice” in s. 13(1) of the FIPPA.
[39] De plus, au moment de la rédaction du rap­
port, la loi fédérale américaine Freedom of Infor­
mation Act, 5 U.S.C. § 552 (1970), était le principal
modèle de loi sur l’accès à l’information dont dis­
posait la commission. Dans son rapport, cette der­
nière examine le régime américain en détail à la
rubri­que portant sur l’exception relative aux con­
seils ou aux recommandations. Elle ne fait que briè­
vement état du projet de loi canadien qui a pré­­cédé
la Loi sur l’accès à l’information. Il est révé­la­teur
que le par. 13(1) ne ressemble à aucune dispo­sition
de la loi américaine examinée par la commission
Williams (p. 290, 292-293). Il s’appa­rente plutôt
en substance à la disposition sur les conseils ou les
recom­mandations du projet de loi fédéral antérieur
et de la loi fédérale adoptée après la publication du
rapport (Loi sur l’accès à l’infor­mation, al. 21(1)b)).
En toute déférence, j’estime donc qu’on ne saurait
présumer que le rapport per­met de bien cerner
l’inten­tion du législateur quant à la portée du mot
« conseils » employé au par. 13(1) de la LAIPVP.
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
[40] It was argued that the access to informa­
tion statutes of eight other provinces have provi­
sions that are similar to s. 13(1) but that explicitly
exempt “policy options” from disclosure (see cita­
tions for provincial provisions in John Doe factum,
at para. 80). Mr. Doe submits that inclusion of pol­
icy options in the legislation of these other prov­
inces indicates that “advice” as used in the Ontario
statute must be interpreted to exclude policy op­
tions. Although interpretation of a statute may be
informed by reference to similar statutes in other
jurisdictions, such comparative analysis is not
conclusive (Sullivan, at p. 419). This is par­ticu­
larly true here where the inclusion of the term
“policy options” in the statutes of the other prov­
inces occurred after the enactment of s. 13(1) of
the FIPPA. I cannot infer that policy options are
excluded from “advice” in s. 13(1) simply because
the Ontario legislature did not amend the section in
response to how other provinces subsequently chose
to draft their access to information legislation.
(4) Purpose
Le juge Rothstein
21
[40] On allègue que les lois sur l’accès à l’infor­
mation de huit autres provinces comprennent des
dispositions semblables au par. 13(1), mais que
celles-ci soustraient explicitement à la communi­
ca­tion les documents qui font état d’« un choix
de politiques » (se reporter au par. 80 du mémoire
de M. Untel pour les renvois aux dispositions
provinciales). M. Untel fait valoir que la mention
des documents contenant un choix de politiques
dans les dispositions de ces autres ressorts permet
de conclure que le mot « conseils » employé dans la
loi ontarienne doit être interprété de façon à exclure
de tels documents. Même si, pour interpréter une
loi, il peut être utile de consulter les lois apparen­
tées d’autres ressorts, la comparaison n’est pas
déter­minante (Sullivan, p. 419). La démarche est
d’autant moins pertinente que le terme « choix
de politiques » a été ajouté aux dispositions des
autres provinces après l’adoption du par. 13(1) de la
LAIPVP. Je ne peux inférer que le choix de poli­tiques
échappe à la portée du mot « conseils » employé
au par. 13(1) du seul fait que le législateur ontarien
n’a pas modifié cette disposition pour s’aligner
sur le texte subséquent des dispositions des autres
ressorts en matière d’accès à l’information.
(4) Objet
[41] Section 1 sets forth the purpose of the
FIPPA. Reflecting the public interest in access to
information, it establishes a presumption in fa­
vour of granting access. Chief Justice McLachlin
and Justice Abella explain in Ontario v. CLA:
[41] L’article premier de la LAIPVP énonce son
objet. Conformément à l’intérêt public lié à l’accès
à l’information, il établit une présomption en
faveur de l’accès à l’information. Dans Ontario c.
CLA, la juge en chef McLachlin et la juge Abella
expliquent :
Access to information in the hands of public insti­
tutions can increase transparency in government, con­
tribute to an informed public, and enhance an open and
democratic society.
L’accès à l’information détenue par les institutions
publiques peut accroître la transparence du gouver­ne­
ment, aider le public à se former une opinion éclairée et
favoriser une société ouverte et démocratique.
. . .
. . .
. . . Open government requires that the citizenry be
granted access to government records when it is nec­
essary to meaningful public debate on the conduct of
gov­ernment institutions. [Emphasis added; paras. 1
and 37.]
. . . Pour que le gouvernement œuvre de manière
transparente, il faut que l’ensemble des citoyens puisse
avoir accès aux documents gouvernementaux lorsque cela
est nécessaire pour la tenue d’un débat public significatif
sur la conduite d’institutions gouvernementales. [Je sou­
ligne; par. 1 et 37.]
22
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
However, s. 1 also recognizes that the presumption
must be rebuttable in a limited number of specific
circumstances according to the mandatory or op­
tional exemptions provided for in the Act.
Cependant, l’article premier reconnaît également
que la présomption est réfutable dans un certain
nombre de cas précis, selon les exceptions obliga­
toires ou facultatives prévues par la Loi.
[42] The scheme of the Act reflects its purpose. The
head of the institution that controls or has custody
of the requested records, and who has knowledge
of their content and the impact of their release, has
the primary responsibility for determining whether
one of the exemptions applies to the requested re­
cords. In the case of a discretionary exemption, he
also has the responsibility of determining whether
that exemption should be invoked. However, the
Act gives the ultimate power over releasing the in­
for­mation to the IPC, subject to judicial review.
[42] L’économie de la Loi reflète son objet. C’est
à la personne responsable de l’institution qui a la
garde ou le contrôle des documents demandés et
qui connaît leur teneur et les répercussions de leur
communication qu’il incombe au premier chef de
déterminer si l’une ou l’autre des exceptions s’appli­
que. Dans le cas d’une exception discrétionnaire, il
lui incombe également de décider s’il convient ou
non de l’invoquer pour refuser la communication.
Toutefois, la Loi confère à la Commissaire le pou­
voir final de communiquer ou non l’information,
sous réserve d’un contrôle judiciaire.
[43] The purpose of exempting advice or recom­
mendations within government institutions was
addressed in the Williams Commission Report and
later jurisprudence. It is to preserve an effective and
neutral public service so as to permit public ser­vants
to provide full, free and frank advice. The report dis­
cussed the concern that failing to exempt such ma­
terial risks having advice or recommendations that
are less candid and complete, and the public service
no longer being perceived as neutral. Although the
report suggested that some of these concerns were
exaggerated, it acknowledged that “it is difficult to
weigh accurately the force of these arguments and
predict with confidence the precise results of greater
openness with respect to the deliberative decisionmaking processes of government” (pp. 289-90). Al­
though I would not give the report much weight in
defining the scope of s. 13(1), I accept that its dis­
cussion of the purpose of s. 13(1) is accurate.
[43] L’objet de l’exception visant les conseils
ou les recommandations au sein des institutions
gouvernementales a été examiné dans le rapport de
la commission Williams et dans la jurisprudence
ulté­rieure. L’exception a pour objet de garantir
l’effi­cacité et la neutralité de la fonction publique
afin que les fonctionnaires puissent donner des
con­seils de manière complète, ouverte et franche.
Le rap­port mentionne le risque que l’omission de
soustraire ces éléments à la communication com­
promette l’exhaus­tivité des conseils ou des recom­
mandations formulés et la sincérité de leurs auteurs
et porte ainsi atteinte à l’image de neutralité de la
fonction publique. Même s’il indique que certai­
nes craintes sont exagérées à cet égard, le rapport
reconnaît qu’[traduction] « il est difficile de déter­
miner avec précision la valeur de ces prétentions et
de prévoir avec certitude les résultats précis d’une
transparence accrue des processus de délibéra­
tion et de prise de décision de l’État » (p. 289-290).
J’accorde peu d’importance au rapport aux fins de
définir la portée du par. 13(1), mais je reconnais la
justesse de son analyse de l’objet du par. 13(1).
[44] In my opinion, Evans J. (as he then was) in
Canadian Council of Christian Charities v. Can­ada
(Minister of Finance), [1999] 4 F.C. 245, per­sua­
sively explained the rationale for the exemp­tion for
advice given by public servants. Although written
about the equivalent federal exemption, the purpose
[44] À mon avis, dans Conseil canadien des
œuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre
des Finances), [1999] 4 C.F. 245, le juge Evans
(plus tard juge de la Cour d’appel fédérale) expli­
que de façon convaincante la raison d’être de
l’excep­tion relative aux conseils des fonctionnaires.
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
23
and function of the federal and Ontario advice and
recommendations exemptions are the same. I can­
not improve upon the language of Evans J. and his
explanation and I adopt them as my own:
Même s’il se prononce sur l’exception prévue par la
loi fédérale, l’objet et la fonction des exceptions
rela­tives aux conseils et aux recommandations pré­
vues par la loi fédérale et par la loi ontarienne sont
les mêmes. Je ne saurais m’exprimer avec plus d’élo­
quence, et je fais mienne l’explication du juge Evans :
To permit or to require the disclosure of advice given by
officials, either to other officials or to ministers, and the
disclosure of confidential deliberations within the public
service on policy options, would erode government’s
abil­ity to formulate and to justify its policies.
Autoriser ou exiger la communication [de conseils]
donnés par des fonctionnaires, soit à d’autres fonction­
naires, soit à des ministres, et la communication de déli­
béra­tions confidentielles au sein de la fonction publi­que
concernant [certains choix de] politiques, éroderaient la
capacité du gouvernement de formuler et de justifier ses
politiques.
It would be an intolerable burden to force ministers
and their advisors to disclose to public scrutiny the in­
ternal evolution of the policies ultimately adopted. Dis­
closure of such material would often reveal that the
policy-making process included false starts, blind alleys,
wrong turns, changes of mind, the solicitation and rejec­
tion of advice, and the re-evaluation of priorities and the
re-weighing of the relative importance of the relevant
factors as a problem is studied more closely. In the hands
of journalists or political opponents this is combustible
material liable to fuel a fire that could quickly destroy gov­
ernmental credibility and effectiveness. [paras. 30-31]
Cela constituerait un fardeau intolérable que de for­
cer les ministres et leurs conseillers à soumettre à l’exa­
men du public l’évolution interne des politiques qui
sont finalement adoptées. La communication de ces ren­
seignements révélerait souvent que le processus d’éla­
boration des politiques s’accompagne de faux départs,
d’impasses, de mauvais virages, de changements d’orien­
tation, de demandes [de conseils] ultérieurement rejetés,
de réévaluations des priorités et de repondération de
l’importance relative des facteurs pertinents au fur et à
mesure de l’analyse du problème. Si ce matériau haute­
ment inflammable tombait entre les mains de jour­nalis­
tes ou d’opposants politiques, il pourrait facilement
alimenter un brasier capable de détruire rapidement la
crédibilité et l’efficacité du gouvernement. [par. 30-31]
[45] Political neutrality, both actual and per­
ceived, is an essential feature of the civil service
in Canada (Osborne v. Canada (Treasury Board),
[1991] 2 S.C.R. 69, at p. 86; OPSEU v. Ontario (At­
torney General), [1987] 2 S.C.R. 2, at pp. 44-45).
The advice and recommendations provided by a
public servant who knows that his work might one
day be subject to public scrutiny is less likely to be
full, free and frank, and is more likely to suffer from
self-censorship. Similarly, a decision maker might
hesitate to even request advice or recommendations
in writing concerning a controversial matter if he
knows the resulting information might be disclosed.
Requiring that such advice or recommendations
be disclosed risks introducing actual or perceived
partisan considerations into public servants’ partic­
ipation in the decision-making process.
[45] La neutralité politique, qu’elle soit réelle
ou apparente, est une caractéristique essentielle
de la fonction publique au Canada (Osborne c.
Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69,
p. 86; SEFPO c. Ontario (Procureur général),
[1987] 2 R.C.S. 2, p. 44-45). Le fonctionnaire qui
sait que son travail pourrait un jour être sou­mis à
l’examen du public pourrait donner des con­seils
et faire des recommandations de manière moins
complète, ouverte et franche, et serait en même
temps davantage susceptible de recourir à l’auto­
cen­sure. Aussi, un décideur pourrait même hési­ter
à demander des conseils ou des recommandations
écrits sur un sujet controversé s’il sait que l’infor­
mation ainsi créée pourrait être divulguée. Exiger
la communication de tels conseils ou recom­man­
dations risque de faire intervenir des consi­dé­rations
réellement ou apparemment intéressées dans la
par­ticipation des fonctionnaires au processus déci­
sionnel.
24
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
[46] Interpreting “advice” in s. 13(1) as including
opinions of a public servant as to the range of al­
ternative policy options accords with the balance
struck by the legislature between the goal of pre­
serving an effective public service capable of pro­
ducing full, free and frank advice and the goal of
providing a meaningful right of access.
[46] L’interprétation selon laquelle le mot « con­
seils » employé au par. 13(1) s’entend notamment
du point de vue d’un fonctionnaire sur les diffé­
rentes politiques possibles est conforme à l’équi­
li­bre établi par le législateur entre l’objectif d’une
fonction publique efficace, apte à donner des con­
seils de manière complète, ouverte et franche, et
l’objectif de conférer un véritable droit d’accès à
l’information.
(5) Application: the Information in the Records
Constitutes “Advice”
(5) Application : l’information contenue dans
les documents constitue des « conseils »
[47] The policy options in the Records in this case
present both an express recommendation against
some options and advice regarding all the options.
Although only a small section of each Record
recommends a preferred course of action for the
decision maker to accept or reject, the remaining
information in the Records sets forth consider­
ations to take into account by the decision maker in
making the decision. The information consists of the
opinion of the author of the Record as to advantages
and disadvantages of alternative effective dates of
the amendments. It was prepared to serve as the
basis for making a decision between the presented
options. These constitute policy options and are part
of the decision-making process. They are “advice”
within the meaning of s. 13(1).
[47] Le choix de politiques figurant dans les
documents visés en l’espèce comporte la recom­
man­dation expresse de ne pas retenir certaines
solu­tions et des conseils sur toutes celles envisa­
gées. Bien que seule une petite partie de chacun
des documents comporte une recommandation qui
privilégie une mesure, que le décideur adop­tera ou
non, le reste de l’information porte sur les éléments
à considérer pour prendre la décision. Cette infor­
mation comprend le point de vue de l’auteur sur les
avantages et les inconvénients des diffé­rentes dates
d’entrée en vigueur possibles des modifications.
Elle a été établie afin de jeter les bases du choix
opéré par le décideur. Il s’agit d’un choix de poli­
tiques inhérent au processus déci­sionnel, de « con­
seils » au sens du par. 13(1).
C. Advice or Recommendations Do Not Have To
Be Communicated
C. Les conseils ou recommandations n’ont pas à
parvenir au destinataire
[48] The second issue in the present appeal is
whether a record must be communicated in or­
der for s. 13(1) to apply. The IPC Adjudicator an­
swered this question in the affirmative. She found
there was “no clear evidence of communication of
the information in Records I to V from one per­
son to another” (p. 8). She concluded that it was
“not apparent that the information in these five
records . . . was communicated to the person being
advised and, therefore, used in the Ministry’s de­
liberative processes” (ibid.).
[48] La seconde question en litige dans le pour­
voi est celle de savoir si un document doit avoir été
transmis pour que le par. 13(1) s’applique. L’arbi­tre du
bureau de la Commissaire répond par l’affirmative.
Elle conclut que [traduction] « la preuve n’établit
pas clairement que l’information conte­nue dans
les documents I à V a été transmise d’une per­
sonne à une autre » (p. 8). Selon elle, il n’est « pas
évident que l’information contenue dans ces cinq
documents [. . .] a été transmise à la personne à qui
s’adressaient les conseils et qu’elle a donc servi
d’assise à la délibération du ministère » (ibid.).
[49] Rosenberg J.A. found that the requirement
of the Adjudicator for communication was unrea­
sonable. In his view there was no requirement “that
[49] Le juge Rosenberg conclut qu’il était
dérai­sonnable d’exiger que l’information ait été
transmise. À son avis, il n’y a nulle exigence que
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
25
the information in the records actually went to the
final decision-maker” (para. 25). He explained by
way of example that it would be “absurd and un­
rea­sonable” to protect a record from disclosure
because there was evidence it was communicated
to the decision maker but to not protect earlier
drafts of similar content. Protecting the communi­
cated version would provide an “illusory and mean­
ingless” protection if earlier drafts were not also
protected, whether there was evidence they were
com­municated or not (para. 28). In any event, he
found that “[t]he circumstantial evidence in this
case [was] overwhelming that all six records were
part of the deliberative process that led to a decision
by the Minister” (para. 27).
[traduction] « l’information des documents a
effec­­ti­­ve­ment été remise à la personne ultime »
(par. 25). Il explique, à l’aide d’un exemple, qu’il
serait « absurd[e] et déraisonnabl[e] » de sous­
traire un docu­ment à la communication parce que,
selon la preuve, il a été transmis au décideur, et de
ne pas pro­­té­ger une version antérieure au contenu
simi­­laire. Il serait « illusoire et dépourv[u] de sens »
de proté­ger la version transmise si les versions anté­
rieures ne l’étaient pas, peu importe que leur trans­
mission soit établie ou non (par. 28). Quoi qu’il
en soit, il sta­tue que, « [e]n l’espèce, une preuve
cir­cons­­tan­cielle très convaincante établit que les
six docu­­ments s’ins­crivaient dans le processus de
déli­bé­­ra­tion qui a mené à la décision du Ministre »
(par. 27).
[50] No words in s. 13(1) express a requirement
that the advice or recommendations be communi­
cated in order to qualify for exemption from dis­
closure. A public servant may engage in writing any
number of drafts before communicating part or all
of their content to another person. The nature of the
deliberative process is to draft and redraft advice or
recommendations until the writer is sufficiently sat­
isfied that he is prepared to communicate the results
to someone else. All the information in those earlier
drafts informs the end result even if the content of
any one draft is not included in the final version.
[50] Aucun élément du par. 13(1) n’exige la trans­
mission des conseils ou des recommanda­tions pour
que ceux-ci puissent bénéficier de l’exception qui
les soustrait à la communication. Un fonction­naire
peut entreprendre la rédaction d’un nombre illi­mité
d’ébauches avant de transmettre leur contenu, en
par­tie ou en totalité, à une autre personne. La nature
du processus délibératif suppose la rédaction et la
reformulation de conseils ou de recommandations
jusqu’à ce que l’auteur s’estime suffisamment prêt
à transmettre le résultat de son travail à une autre
personne. Toute l’information contenue dans ces
ébau­ches antérieures contribue au résultat final,
même si celle que renferme l’une ou l’autre d’entre
elles ne figure pas dans la version finale.
[51] Protection from disclosure would indeed
be illusory if only a communicated document was
protected and not prior drafts. It would also be il­
lu­sory if drafts were only protected where there
is evidence that they led to a final, communicated
version. In order to achieve the purpose of the ex­
emption, to provide for the full, free and frank par­
ticipation of public servants or consultants in the
deliberative process, the applicability of s. 13(1)
must be ascertainable as of the time the public ser­
vant or consultant prepares the advice or recom­
mendations. At that point, there will not have been
communication. Accordingly, evidence of actual
communication cannot be a requirement for the
invocation of s. 13(1). Further, it is implicit in the
job of policy development, whether by a public
[51] La protection serait en effet illusoire si seul
le document transmis était soustrait à la commu­
nication, pas ses ébauches. Elle serait également
illusoire si une ébauche n’était protégée que s’il
était démontré qu’elle a mené à la version finale
transmise. Pour respecter l’objet de l’exception —
faire en sorte que les fonctionnaires ou les expertscon­seils participent de manière complète, ouverte et
franche au processus délibératif —, l’applicabilité
du par. 13(1) doit être susceptible de détermina­tion
au moment où ces personnes préparent leurs con­
seils ou leurs recommandations. À ce stade, il n’y
aura pas eu transmission à quiconque. Par consé­
quent, la preuve de la transmission ne saurait cons­
tituer un préalable à l’application du par. 13(1). De
plus, la tâche qui consiste à élaborer des politi­ques,
26
john doe
v.
ontario (finance)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
ser­vant or any other person employed in the service
of an institution or a consultant retained by the insti­
tution, that there is an intention to communicate any
resulting advice or recommendations that may be
produced. Accordingly, evidence of an intention to
communicate is not required for s. 13(1) to apply as
that intention is inherent to the job or retainer.
qu’elle soit confiée à un fonctionnaire ou à une
autre personne employée par une institution ou un
expert-conseil dont l’institution retient les servi­ces,
suppose implicitement l’intention de transmettre
tous conseils ou recommandations susceptibles
d’en résulter. Partant, l’application du par. 13(1) ne
requiert pas la preuve de la transmission, celle-ci
étant l’objectif inhérent à la fonction ou au mandat.
D. Exercise of Discretion
D. Exercice du pouvoir discrétionnaire
[52] It is important to emphasize that s. 13(1) is
a discretionary decision and that heads of institu­
tions must be careful to exercise their discretion
law­fully (Telezone, at paras. 45, 100, 102, 107-9 and
112-16; Ontario v. CLA, at paras. 66, 69 and 71).
The Court noted in Ontario v. CLA:
[52] Il importe de souligner que la décision visée
au par. 13(1) est de nature discrétionnaire et que le
responsable de l’institution doit exercer son pou­
voir conformément à la loi (Telezone, par. 45, 100,
102, 107-109 et 112-116; Ontario c. CLA, par. 66,
69 et 71). Comme le signale la Cour dans Ontario
c. CLA :
The Commissioner may quash the decision not
to disclose and return the matter for reconsideration
where: the decision was made in bad faith or for an im­
proper purpose; the decision took into account irrelevant
considerations; or, the decision failed to take into account
relevant considerations. [para. 71]
La Commissaire peut annuler la décision de ne pas
[communiquer] et renvoyer l’affaire pour réexamen
lorsque : la décision a été prise de mauvaise foi ou était
mal fondée; la décision a pris en compte des considé­
rations non pertinentes; ou la décision a été prise en
omet­tant de tenir compte de facteurs pertinents. [par. 71]
There is no suggestion here that the exercise of
discretion by the head of the institution was ques­
tionable.
Rien ne laisse croire en l’espèce que l’exercice du
pouvoir discrétionnaire de la personne responsable
de l’institution était contestable.
VI. Conclusion
VI. Conclusion
[53] It was unreasonable for the IPC Order to
require disclosure of the Records on the basis that
most of their contents did not reveal a suggested
course of action. This decision was based on def­
i­nitions of “advice” and “recommendations” that
left no room for the terms to have distinct mean­
ings. It was also unreasonable for the IPC Order
to require that there be evidence that information
in the Records at issue in this case had been com­
municated in order to qualify for the s. 13(1) ex­
emption. Policy options prepared in the course of
the decision-making process such as those con­
tained in the Records here, whether com­mu­ni­
cated or not, are within the meaning of “advice
or recommendations” in s. 13(1) and qualify for
exemption from disclosure.
[53] Il était déraisonnable que, dans son ordon­
nance, la Commissaire exige la communication
des documents au motif que la teneur de la plupart
d’entre eux ne révélait aucune mesure préconisée.
La décision reposait sur des définitions des ter­mes
« conseils » et « recommandations » qui ne permet­
taient pas que ceux-ci aient des portées différentes.
Il était également déraisonnable d’exiger la preuve
que l’information contenue dans les documents
en cause ait été transmise pour que ceux-ci puis­
sent bénéficier de l’exception prévue au par. 13(1).
Un choix de politiques préparé dans le cadre d’un
processus décisionnel comme celui contenu dans
les documents en cause, qu’il ait été transmis ou
non, répond à la définition des mots « conseils ou
[. . .] recommandations » employés au par. 13(1). Il
bénéficie donc de l’exception à la communication.
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
Le juge Rothstein
27
[54] Under s. 10(2) of the FIPPA, “as much of
the record as can reasonably be severed without
disclosing the information that falls under one
of the exemptions” must be disclosed. In the IPC
Order, the Adjudicator noted that had the Records
been communicated, she would have severed the
Records and only exempted “information which
suggests a course of action that will ultimately be
accepted or rejected by the person being advised”
(p. 9). However, the Adjudicator was applying an
unreasonable definition of “advice”. These rea­
sons have interpreted “advice” as including policy
options. Because the Records constitute policy op­
tions in their entirety, they are not amenable to being
severed. Accordingly, they qualify for exemption
from disclosure in their entirety.
[54] Suivant le par. 10(2) de la LAIPVP, « la partie
du document qui peut raisonnablement en être
extraite sans divulguer [l’information faisant l’objet
de l’une des exceptions] » doit être communi­quée.
Dans l’ordonnance de la Commissaire, l’arbitre
signale que, si les documents avaient été transmis,
elle les aurait caviardés et n’aurait soustrait à la
communication que [traduction] « l’information
qui préconise une mesure qui sera finalement accep­
tée ou rejetée par la personne conseillée » (p. 9).
Or, l’arbitre applique une définition déraisonnable
du terme « conseils ». Les présents motifs assimi­
lent un choix de politiques à des « conseils ». Les
documents constituant dans leur ensemble un choix
de politiques, ils ne se prêtent pas au caviardage.
Ils sont donc entièrement visés par l’exception à la
com­munication.
[55] The Records contain “recommenda­tions”
and “advice” and are eligible for exemption under
s. 13(1) of the FIPPA. The appeal should be dis­
missed. No useful purpose would be served by
remitting the matter to the IPC for redetermination.
As agreed by the parties, no costs are awarded.
[55] Les documents renferment des « recomman­
dations » et des « conseils » et peuvent faire l’objet
de l’exception prévue au par. 13(1) de la LAIPVP.
Le pourvoi doit être rejeté. Il serait inutile de ren­
voyer l’affaire à la Commissaire pour qu’elle rende
une nouvelle décision. Avec l’accord des parties,
nuls dépens ne sont adjugés.
APPENDIX
ANNEXE
Freedom of Information and Protection of Privacy
Act, R.S.O. 1990, c. F.31
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la
vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31
1.  [Purposes] The purposes of this Act are,
1.  [Objets] La présente loi a pour objets :
(a) to provide a right of access to information under
the control of institutions in accordance with the
principles that,
a) de procurer un droit d’accès à l’information régie
par une institution conformément aux principes
suivants :
(i) information should be available to the pub­
lic,
(i) l’information doit être accessible au public,
(ii) necessary exemptions from the right of
access should be limited and specific, and
(ii) les exceptions au droit d’accès doivent être
limitées et précises,
(iii) decisions on the disclosure of government
information should be reviewed indepen­
dently of government; and
(iii) les décisions relatives à la divulgation de
l’information ayant trait au gouvernement
devraient faire l’objet d’un examen indé­
pendant du gouvernement;
(b) to protect the privacy of individuals with respect
to personal information about themselves held
b) de protéger la vie privée des particuliers que con­
cernent les renseignements personnels détenus
28
john doe
v.
by institutions and to provide individuals with a
right of access to that information.
.
.
[2014] 2 S.C.R.
ontario (finance)
par une institution et accorder à ces particuliers
un droit d’accès à ces renseignements.
.
.
.
.
PART II
PARTIE II
Freedom of Information
Accès à l’information
access to records
accès aux documents
10. . . .
10. . . .
(2)  [Severability of record] If an institution receives
a request for access to a record that contains information
that falls within one of the exemptions under sections 12
to 22 and the head of the institution is not of the opinion
that the request is frivolous or vexatious, the head shall
disclose as much of the record as can reasonably be sev­
ered without disclosing the information that falls under
one of the exemptions.
(2)  [Extrait du document] Si une institution reçoit
une demande d’accès à un document qui contient des
renseignements faisant l’objet d’une exception aux ter­
mes des articles 12 à 22 et que la personne responsa­ble
de l’institution n’est pas d’avis que la demande est fri­
vole ou vexatoire, elle divulgue la partie du document
qui peut raisonnablement en être extraite sans divulguer
ces renseignements.
.
.
.
.
.
.
exemptions
exceptions
12. — (1) [Cabinet records] A head shall refuse to
disclose a record where the disclosure would reveal the
substance of deliberations of the Executive Council or its
committees, including,
12.  (1) [Documents du Conseil exécutif] La personne
responsable refuse de divulguer un document qui aurait
pour effet de révéler l’objet des délibérations du Conseil
exécutif ou de ses comités, notamment :
. . .
. . .
(b) a record containing policy options or recom­
mendations submitted, or prepared for sub­mis­
sion, to the Executive Council or its committees;
b) le document qui relate un choix de politiques ou
des recommandations qui ont été ou qui seront
présentées au Conseil exécutif ou à ses comités;
(c) a record that does not contain policy options or
recommendations referred to in clause (b) and
that does contain background explanations or
analyses of problems submitted, or prepared
for submission, to the Executive Council or its
committees for their consideration in making
decisions, before those decisions are made and
implemented;
c) le document qui ne relate pas le choix de poli­
tiques ou les recommandations visées à l’ali­
néa b) mais qui contient les données de base
ou les études menées sur certaines questions
qui ont été ou qui seront présentées au Conseil
exécutif ou à ses comités comme guides dans
l’élaboration de leurs décisions avant que ces
décisions ne soient prises ou mises à effet;
. . .
. . .
(2)  [Exception] Despite subsection (1), a head shall
not refuse under subsection (1) to disclose a record
where,
(2)  [Exception] Malgré le paragraphe (1), la per­sonne
responsable ne doit pas refuser de divulguer un docu­
ment en vertu de ce paragraphe si, selon le cas :
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
ontario (finances)
29
(a) the record is more than twenty years old; or
a) le document date de plus de vingt ans;
(b) the Executive Council for which, or in respect of
which, the record has been prepared consents to
access being given.
b) le Conseil exécutif concerné donne son con­
sentement à la divulgation.
13. — (1) [Advice to government] A head may refuse
to disclose a record where the disclosure would reveal
advice or recommendations of a public servant, any other
person employed in the service of an institution or a
consultant retained by an institution.
13.  (1) [Conseils au gouvernement] La personne
responsable peut refuser de divulguer un document qui
aurait pour effet de révéler les conseils ou les recom­
mandations émanant d’un fonctionnaire, d’une personne
employée par une institution ou d’un expert-conseil dont
les services ont été retenus par cette institution.
(2)  [Exception] Despite subsection (1), a head shall
not refuse under subsection (1) to disclose a record that
contains,
(2)  [Exceptions] Malgré le paragraphe (1), la per­
sonne responsable ne doit pas refuser, en vertu de ce
paragraphe, de divulguer un document qui comporte l’un
des éléments suivants :
(a) factual material;
a) de la documentation portant sur des faits;
(b) a statistical survey;
b) un sondage statistique;
(c) a report by a valuator, whether or not the valuator
is an officer of the institution;
c) le rapport d’un estimateur, que ce dernier soit ou
non un dirigeant de l’institution;
(d) an environmental impact statement or similar
record;
d) un rapport sur d’éventuelles répercussions sur
l’environnement ou un document semblable;
(e) a report of a test carried out on a product for the
purpose of government equipment testing or a
consumer test report;
e) le rapport qui porte sur l’essai d’un produit relié à
la mise à l’épreuve de pièces d’équipement appar­
tenant au gouvernement ou le résultat d’un test
mené à l’intention des consommateurs;
(f) a report or study on the performance or efficiency
of an institution, whether the report or study is
of a general nature or is in respect of a particular
program or policy;
f)
(g) a feasibility study or other technical study, in­
cluding a cost estimate, relating to a govern­ment
policy or project;
g) une étude de faisabilité ou autre étude technique,
y compris une estimation des coûts, reliée à une
politique ou à un projet gouvernementaux;
(h) a report containing the results of field research
undertaken before the formulation of a policy
proposal;
h) le rapport qui comporte les résultats d’une recher­
che effectuée sur le terrain préalablement à la
formulation d’une politique proposée;
(i) a final plan or proposal to change a program of
an institution, or for the establishment of a new
program, including a budgetary estimate for the
program, whether or not the plan or proposal is
sub­ject to approval, unless the plan or proposal
is to be submitted to the Executive Council or its
committees;
i) la proposition ou le plan définitifs en vue de
la modification d’un programme existant ou
de l’éta­blissement d’un nouveau programme
d’une institution, y compris son estimation bud­
gétaire, que cette proposition ou ce plan soient
subordonnés ou non à une approbation quel­con­
que, sauf s’ils doivent être présentés au Conseil
exécutif ou à ses comités;
(j) a report of an interdepartmental committee task
force or similar body, or of a committee or task
j) le rapport du groupe de travail d’un comité
interministériel ou d’une entité semblable ou
le rapport ou le résultat d’une étude relative au
rendement ou à l’efficacité d’une institution, que
ce rapport ou cette étude soient d’ordre général
ou portent sur un programme ou une politique en
particulier;
30
john doe
v.
ontario (finance)
[2014] 2 S.C.R.
force within an institution, which has been es­
tab­lished for the purpose of preparing a report
on a particular topic, unless the report is to be
submitted to the Executive Council or its com­
mittees;
celui d’un comité ou d’un groupe de travail inter­
nes d’une institution chargés de dresser un rap­
port sur une question précise, sauf si ce rap­port
doit être présenté au Conseil exécutif ou à ses
comités;
(k) a report of a committee, council or other body
which is attached to an institution and which has
been established for the purpose of undertaking
inquiries and making reports or recommenda­
tions to the institution;
k) le rapport d’un comité, d’un conseil ou d’une
autre entité liés à une institution et constitués
dans le but de mener des enquêtes suivies de
rapports ou de recommandations destinés à cette
institution;
(l) the reasons for a final decision, order or ruling
of an officer of the institution made during or at
the conclusion of the exercise of discretionary
power conferred by or under an enactment or
scheme administered by the institution, whether
or not the enactment or scheme allows an appeal
to be taken against the decision, order or ruling,
whether or not the reasons,
l)
les motifs à l’appui de la décision, de l’arrêté,
de l’ordonnance, de l’ordre ou de la directive
définitifs du dirigeant d’une institution et rendus
à la fin ou au cours de l’exercice d’un pouvoir
discrétionnaire conféré par un texte législatif ou
un projet mis en application par cette institution,
ou en vertu de ceux-ci, qu’il soit permis ou non
aux termes du texte législatif ou du projet d’inter­
jeter appel de ces décisions, arrêtés, ordonnances,
ordres ou directives. Ce qui précède s’applique,
que ces motifs :
(i) are contained in an internal memorandum
of the institution or in a letter addressed by
an officer or employee of the institution to a
named person, or
(i) figurent ou non dans une note de service qui
émane de l’institution ou dans la lettre d’un
dirigeant ou d’un employé de cette insti­tu­
tion, destinée à une personne donnée,
(ii) were given by the officer who made the
decision, order or ruling or were incor­po­
rated by reference into the decision, order
or ruling.
(ii) aient été ou non exposés par le dirigeant qui
a rendu cette décision ou directive ou cet
ordre que ces motifs y soient incorporés par
renvoi ou non.
(3)  [Idem] Despite subsection (1), a head shall not
refuse under subsection (1) to disclose a record where the
record is more than twenty years old or where the head
has publicly cited the record as the basis for making a
decision or formulating a policy.
(3)  [Idem] Malgré le paragraphe (1), la personne res­
ponsable ne doit pas refuser, en vertu de ce paragraphe,
de divulguer un document si le document date de plus de
vingt ans ou si la personne responsable l’a publiquement
cité comme ayant servi de fondement à une décision ou à
la formulation d’une politique.
23.  [Exemptions not to apply] An exemption from
disclosure of a record under sections 13, 15, 17, 18, 20,
21 and 21.1 does not apply where a compelling public
in­terest in the disclosure of the record clearly outweighs
the purpose of the exemption.
23.  [Non-application des exceptions] L’exception à la
divulgation visée aux articles 13, 15, 17, 18, 20, 21 et
21.1 ne s’applique pas si la nécessité manifeste de divul­
guer le document dans l’intérêt public l’emporte sans
conteste sur la fin visée par l’exception.
Access to Information Act, R.S.C. 1985, c. A-1
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985,
ch. A-1
2.  (1) [Purpose] The purpose of this Act is to extend
the present laws of Canada to provide a right of access
to information in records under the control of a govern­
ment institution in accordance with the principles that
2.  (1) [Objet] La présente loi a pour objet d’élargir
l’accès aux documents de l’administration fédérale en
consacrant le principe du droit du public à leur com­
munication, les exceptions indispensables à ce droit
[2014] 2 R.C.S.
untel
c.
31
ontario (finances)
government information should be available to the pub­
lic, that necessary exceptions to the right of access should
be limited and specific and that decisions on the dis­clo­
sure of government information should be reviewed in­
dependently of government.
étant précises et limitées et les décisions quant à la com­
munication étant susceptibles de recours indé­pendants du
pouvoir exécutif.
21.  (1) [Advice, etc.] The head of a government in­
stitution may refuse to disclose any record requested
under this Act that contains
21.  (1) [Avis, etc.] Le responsable d’une institution
fédérale peut refuser la communication de documents
datés de moins de vingt ans lors de la demande et con­
tenant :
(a) advice or recommendations developed by or
for a government institution or a minister of the
Crown,
a) des avis ou recommandations élaborés par ou
pour une institution fédérale ou un ministre . . .
. . .
if the record came into existence less than twenty years
prior to the request.
Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 (1970)
Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 (1970)
[traduction]
(a) Each agency shall make available to the public
information as follows:
a) Chaque organisme met à la disposition du public
l’information suivante
. . .
. . .
(b) This section does not apply to matters that are—
b) Le présent article ne s’applique pas :
. . .
. . .
(5)  inter-agency or intra-agency memorandums or
letters which would not be available by law to a party
other than an agency in litigation with the agency . . . .
(5)  aux notes de service ou lettres échangées au sein
d’un organisme ou entre des organismes et dont la loi
n’autoriserait pas la communication à une autre personne
qu’un organisme qui est partie à un litige qui l’oppose à
l’organisme . . .
Appeal dismissed.
Pourvoi rejeté.
Solicitors for the appellant John Doe: Fasken
Martineau DuMoulin, Toronto.
Procureurs de l’appelant M. Untel : Fasken
Martineau DuMoulin, Toronto.
Solicitor for the appellant the Information and
Privacy Commissioner of Ontario: Information and
Privacy Commissioner of Ontario, Toronto.
Procureur de l’appelante la Commissaire à
l’infor­mation et à la protection de la vie privée de
l’Ontario : Commissaire à l’information et à la
protection de la vie privée de l’Ontario, Toronto.
Solicitor for the respondent: Attorney General
of Ontario, Toronto.
Procureur de l’intimé : Procureur général de
l’Ontario, Toronto.
32
john doe
v.
ontario (finance)
[2014] 2 S.C.R.
Solicitor for the intervener the Attorney General
of Canada: Attorney General of Canada, Winnipeg.
Procureur de l’intervenant le procureur géné­
ral du Canada : Procureur général du Canada,
Winnipeg.
Solicitor for the intervener the Attorney General
of British Columbia: Attorney General of British
Columbia, Victoria.
Procureur de l’intervenant le procureur général
de la Colombie-Britannique : Procureur général de
la Colombie-Britannique, Victoria.
Solicitor for the interveners the Information and
Privacy Commissioner of Alberta, the Freedom of
Information and Protection of Privacy Commis­
sioner [Review Officer] for Nova Scotia and the
Information and Privacy Commissioner of Prince
Edward Island: Office of the Information and Pri­
vacy Commissioner of Alberta, Edmonton.
Procureur des intervenants Information and
Privacy Commissioner of Alberta, Freedom of
Information and Protection of Privacy Commis­
sioner [Review Officer] for Nova Scotia et Infor­
mation and Privacy Commissioner of Prince
Edward Island : Office of the Information and
Privacy Commissioner of Alberta, Edmonton.
Solicitors for the intervener the British Columbia
Freedom of Information and Privacy Asso­ci­ation: 
Hunter Litigation Chambers, Vancouver.
Procureurs de l’intervenante British Colum­
bia Freedom of Information and Privacy Associa­
tion : Hunter Litigation Chambers, Vancouver.
Solicitors for the intervener the Information and
Privacy Commissioner of British Columbia: Lovett
Westmacott, Vancouver.
Procureurs de l’intervenant Information and
Privacy Commissioner of British Columbia : Lovett
Westmacott, Vancouver.
Solicitors for the intervener the Canadian Civil
Liberties Association: Blake, Cassels & Graydon,
Toronto.
Procureurs de l’intervenante l’Association
canadienne des libertés civiles : Blake, Cassels &
Graydon, Toronto.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
33
Minister of Citizenship and
Immigration and Minister of Public Safety
and Emergency Preparedness Appellants/
Respondents on cross-appeal
Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration et Ministre de la Sécurité
publique et de la Protection civile Appelants/
Intimés au pourvoi incident
v.
c.
Mohamed Harkat Respondent/Appellant on
cross-appeal
Mohamed Harkat Intimé/Appelant au
pourvoi incident
and
et
Attorney General of Ontario,
British Columbia Civil Liberties
Association, Canadian Council of
Criminal Defence Lawyers,
Canadian Civil Liberties Association,
Canadian Bar Association,
Canadian Association of Refugee Lawyers,
Canadian Council for Refugees,
International Civil Liberties
Monitoring Group, Canadian Council on
American-Islamic Relations (now known
as National Council of Canadian Muslims),
Amnesty International and Criminal
Lawyers’ Association (Ontario) Interveners
Procureur général de l’Ontario,
Association des libertés civiles de la
Colombie-Britannique, Conseil canadien des
avocats de la défense, Association canadienne
des libertés civiles, Association du
barreau canadien, Association canadienne
des avocats et avocates en droit des réfugiés,
Conseil canadien pour les réfugiés,
Coalition pour la surveillance internationale
des libertés civiles, Canadian Council
on American-Islamic Relations
(maintenant connu sous le nom de Conseil
national des musulmans canadiens),
Amnistie internationale et Criminal Lawyers’
Association (Ontario) Intervenants
Indexed as: Canada (Citizenship and
Immigration) v. Harkat
Répertorié : Canada (Citoyenneté et
Immigration) c. Harkat
2014 SCC 37
2014 CSC 37
File No.: 34884.
No du greffe : 34884.
2013: October 10, 11; 2014: May 14.
2013 : 10, 11 octobre; 2014 : 14 mai.
Present: McLachlin C.J. and LeBel, Abella, Rothstein,
Cromwell, Moldaver, Karakatsanis and Wagner JJ.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis
et Wagner.
on appeal from the federal court of
appeal
en appel de la cour d’appel fédérale
Constitutional law — Charter of Rights — Right to
life, liberty and security of person — Certificate issued
against foreign national stating that he is inadmissible
to Canada on national security grounds for allegedly
engaging in terrorism — Named person challenging
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit
à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne —
Certificat délivré contre un étranger atteste que cette
personne est interdite de territoire au Canada pour
raison de sécurité nationale parce qu’elle se serait livrée
34
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
[2014] 2 S.C.R.
constitutionality of security certificate scheme on grounds
that it prevents full disclosure and personal participation
in hearings — Whether scheme under which security
certificate issued deprives named person of right to
life, liberty and security of person in accordance with
principles of fundamental justice — Canadian Charter
of Rights and Freedoms, s. 7 — Immigration and Refugee
Protection Act, S.C. 2001, c. 27, ss. 77(2), 83(1)(c), (d),
(e), (h), (i), 85.4(2), 85.5(b).
à des activités terroristes — Constitutionnalité du régime
des certificats de sécurité contestée par la personne visée
au motif qu’il empêche la divulgation complète et sa par­
ti­ci­pa­tion personnelle aux audiences — Le régime en
vertu duquel sont délivrés les certificats de sécurité privet-il la personne visée de son droit à la vie, à la liberté et
à la sécurité de sa personne d’une manière conforme aux
principes de justice fondamentale? — Charte canadienne
des droits et libertés, art. 7 — Loi sur l’immigration et
la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 77(2),
83(1)c), d), e), h), i), 85.4(2), 85.5b).
Immigration — Inadmissibility and removal —
National security — Certificate issued against foreign
national stating that he is inadmissible to Canada on
national security grounds for allegedly engaging in
terrorism — Judge reviewing reasonableness of certificate
finding sufficient evidence to demonstrate that certificate
was reasonable and upholding certificate — Whether
designated judge erred in concluding that certificate was
reasonable.
Immigration — Interdiction de territoire et renvoi —
Sécurité nationale — Certificat délivré contre un étran­
ger atteste que cette personne est interdite de ter­ritoire
au Canada pour raison de sécurité nationale parce
qu’elle se serait livrée à des activités terroristes — Juge
chargé de se prononcer sur le caractère raisonnable
du certificat d’avis qu’il y a une preuve suffisante pour
l’établir et confirme la validité du certificat en question
— Le juge désigné a-t-il commis une erreur en concluant
au caractère raisonnable du certificat?
Evidence — Privilege — Informer privilege —
Information used against named person obtained by
CSIS from human sources — Whether CSIS human
sources are covered by class privilege — Whether CSIS
human sources can be cross-examined.
Preuve — Privilège — Privilège relatif aux indicateurs
— Renseignements utilisés contre la personne visée
obtenus par le SCRS de sources humaines — Les sources
humaines du SCRS sont-elles protégées par un privilège
générique? — Les sources humaines du SCRS peuventelles être contre-interrogées?
Constitutional law — Charter of Rights — Procedural
fairness — Duty to disclose — Remedy — Summaries of
intercepted conversations tendered as evidence against
named person — Source materials for summaries de­
stroyed in accordance with internal policy of CSIS
— Whether destruction of source materials breached
named person’s right to procedural fairness — Whether
designated judge erred in refusing to exclude summaries
of intercepted conversations — Canadian Charter of
Rights and Freedoms, ss. 7, 24(1).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Équité
procédurale — Obligation de divulgation — Réparation
— Résumés de conversations interceptées produits en
preuve contre la personne visée — Documents à l’origine
des résumés détruits conformément à une politique
interne du SCRS — La destruction des documents à
l’origine des résumés a-t-elle porté atteinte au droit à
l’équité procédurale de la personne visée? — Le juge
désigné a-t-il commis une erreur en refusant d’exclure
les résumés des conversations interceptées? — Charte
canadienne des droits et libertés, art. 7, 24(1).
Stay of proceedings — Duties of candour and utmost
good faith — Fairness of process — Ex parte proceedings
— Review of reasonableness of security certificate —
Whether ministers made reasonable efforts to obtain
information sought by special advocates — Whether
ministers breached duties of candour and utmost good
faith — Whether proceedings against named person
were fair — Whether named person entitled to stay of
proceedings.
Arrêt des procédures — Obligations de franchise et
de bonne foi la plus absolue — Équité du processus —
Procédures ex parte — Examen du caractère raisonnable
du certificat de sécurité — Les ministres ont-ils fourni
des efforts raisonnables pour obtenir les renseignements
demandés par les avocats spéciaux? — Les ministres ontils manqué à leurs obligations de franchise et de bonne
foi la plus absolue? — Les procédures contre la personne
visée étaient-elles équitables? — La personne visée a-telle droit à l’arrêt des procédures?
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
35
H is alleged to have come to Canada for the purpose
of engaging in terrorism. In 2002, a security certificate
was issued against H under the scheme then contained in
the Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27 (“IRPA”). The certificate declared H inad­missible to
Canada on national security grounds. After a successful
constitutional challenge of the then existing IRPA security
certificate scheme and subsequent amendments to the
IRPA, a second security certificate was issued against H
and referred to the Federal Court for a determination as
to its reasonableness. During the proceedings, the special
advocates appointed to protect the interests of H in the
closed hearings sought to obtain disclosure of the identity
of human sources who provided information regarding H
to the Canadian Security Intelligence Service (“CSIS”)
as well as permission to interview and to cross-examine
them. The designated judge rejected their request, finding
that the common law police informer privilege should be
extended to cover CSIS human sources. The designated
judge also rejected their request to compel the ministers
to obtain updated information from foreign intelligence
agencies on several alleged terrorists with whom H was
claimed to have associated. In addition, H’s request to
exclude from the evidence summaries of intercepted
conversations on the ground that the original recordings
and notes of these conversations were destroyed pursuant
to CSIS policy OPS-217 was refused by the designated
judge. The designated judge found the security certificate
scheme under the amended IRPA to be constitutional, and
concluded that the certificate declaring H inadmissible to
Canada was reasonable. On appeal, the Federal Court of
Appeal upheld the constitutionality of the scheme but
found that the identity of CSIS human sources is not pro­
tected by privilege. It also excluded from the evi­dence the
summaries of intercepted conversations to which H had
not been privy, and remitted the matter to the designated
judge for redetermination on the basis of what remained
of the record after the exclusion of the summaries.
Selon les allégations, H serait entré au Canada pour
se livrer à des activités terroristes. En 2002, un certificat
de sécurité a été délivré contre lui conformément au
régime alors établi par la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »).
Selon ce certificat, H était interdit de territoire au Canada
pour raison de sécurité nationale. Après la contestation
constitutionnelle couronnée de succès du régime de la
LIPR relatif aux certificats de sécurité qui était alors en
vigueur et les modifications subséquentes de cette loi,
un deuxième certificat de sécurité a été délivré contre
H et déposé à la Cour fédérale pour que celle-ci décide
de son caractère raisonnable. Au cours de la procédure,
les avocats spéciaux nommés pour défendre les intérêts
de H durant les audiences à huis clos ont tenté d’obte­nir
la divulgation de l’identité des sources humaines ayant
fourni au Service canadien du renseignement de sécu­
rité (« SCRS ») des renseignements relatifs à H, ainsi
que l’autorisation de les questionner et de les contreinterroger. Le juge désigné a rejeté leur demande, con­
cluant que le privilège de common law relatif aux
indicateurs de police devrait être élargi et s’appliquer
également aux sources humaines du SCRS. Il a égale­
ment rejeté leur demande visant à contraindre les minis­
tres à obtenir d’organismes étrangers de renseignement
des informations à jour sur plusieurs présumés terroristes
avec lesquels H se serait associé. Il a aussi rejeté la
demande de H pour faire exclure de la preuve les résu­
més des conversations interceptées au motif que les
enregistrements originaux et les notes concernant ces
conversations avaient été détruits conformément à la
politique OPS-217 du SCRS. Selon le juge désigné,
le régime des certificats de sécurité établi par la LIPR
modifiée est constitutionnel et le certificat attestant que
H est interdit de territoire au Canada est raisonnable. En
appel, la Cour d’appel fédérale a confirmé la constitu­
tionnalité du régime, mais a conclu que l’identité des
sources humaines du SCRS n’était pas protégée par un
privilège. Elle a également exclu de la preuve les résumés
des conversations interceptées auxquelles H n’avait pas
participé, et elle a renvoyé l’affaire au juge désigné pour
que celui-ci rende un nouveau jugement en se fondant sur
ce qu’il restait du dossier après l’exclusion des résumés.
Held (Abella and Cromwell JJ. dissenting in part on
the appeal): The appeal should be allowed in part. The
cross-appeal should be dismissed. The IRPA scheme is
constitutional. CSIS human sources are not protected by
a class privilege. The designated judge’s conclusion that
the security certificate was reasonable is reinstated.
Arrêt (les juges Abella et Cromwell sont dissidents
en partie quant au pourvoi) : Le pourvoi est accueilli en
partie. Le pourvoi incident est rejeté. Le régime établi
par la LIPR est constitutionnel. Les sources humaines du
SCRS ne sont pas protégées par un privilège générique.
La conclusion du juge désigné selon laquelle le certificat
de sécurité est raisonnable est rétablie.
36
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
[2014] 2 S.C.R.
Per McLachlin C.J. and LeBel, Rothstein, Moldaver,
Karakatsanis and Wagner JJ.:
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Rothstein, Moldaver, Karakatsanis et Wagner :
Constitutionality of IRPA Scheme
Constitutionnalité du régime établi par la LIPR
The impugned provisions of the IRPA scheme are
constitutional. They do not violate the named person’s
right to know and meet the case against him, or the right
to have a decision made on the facts and the law. The
alleged defects of the IRPA scheme must be assessed in
light of the scheme’s overall design and of the two central
principles that guide the scheme: (1) the designated
judge is intended to play a gatekeeper role, is vested with
broad discretion and must ensure not only that the record
supports the reasonableness of the ministers’ finding of
inadmissibility but also that the overall process is fair;
and (2) participation of the special advocates in closed
hearings is intended to be a substantial substitute for
personal participation by the named person in those
hearings. However, the scheme remains an imperfect
substitute for full disclosure in an open court, and the
designated judge has an ongoing responsibility to assess
the overall fairness of the process and to grant remedies
under s. 24(1) of the Charter where appropriate.
Les dispositions contestées du régime établi par la
LIPR sont constitutionnelles. Elles n’enfreignent pas le
droit de la personne visée de connaître et de contester
la preuve qui pèse contre elle, ni son droit à ce qu’une
décision soit rendue compte tenu des faits et du droit.
Les vices dont serait entaché le régime établi par la
LIPR doivent être examinés à la lumière de la structure
globale du régime et des deux principes fondamentaux
autour desquels il s’articule : (1) le juge désigné est censé
jouer le rôle de gardien, il est investi d’un large pouvoir
discrétionnaire et il doit s’assurer non seulement que le
dossier étaie le caractère raisonnable de la conclusion
d’interdiction de territoire tirée par les ministres, mais
aussi que l’ensemble du processus est équitable; et (2)
la participation des avocats spéciaux aux audiences à
huis clos vise à remplacer, pour l’essentiel, la participa­
tion personnelle de la personne visée à ces audiences.
Toutefois, ce régime demeure un substitut imparfait à
la divulgation complète en audience publique, et le juge
désigné a la responsabilité tout au long de l’instance
d’évaluer l’équité globale du processus et d’accorder
des réparations en application du par. 24(1) de la Charte
lorsqu’il est approprié de le faire.
The IRPA scheme provides sufficient disclosure to
the named person to be constitutionally compliant, since
the designated judge has a statutory duty to ensure that
the named person is reasonably informed of the case
against him or her throughout the proceedings. However,
the IRPA scheme’s requirement that the named person
be “reasonably informed” of the case should be read
as a recognition that the named person must receive
an incompressible minimum amount of disclosure.
A named person is “reasonably informed” if he or she
has personally received sufficient disclosure to be able
to give meaningful instructions to his public counsel
and meaningful guidance and information to his or her
special advocates which will allow them to challenge
the information and evidence presented in the closed
hearings. The level of disclosure required for a named
person to be reasonably informed is case-specific, de­
pending on the allegations and evidence against him or
her. Ultimately, the designated judge is the arbiter of
whether this standard has been met.
Le régime établi par la LIPR prévoit la divulgation
à la personne visée de suffisamment de renseignements
pour respecter la Constitution, puisque le juge désigné
a l’obligation légale de veiller à ce que cette personne
soit suffisamment informée de la thèse contre elle durant
l’instance. Cependant, l’exigence du régime établi par la
LIPR voulant que la personne visée soit « suffisamment
informée » de cette thèse doit être considérée comme
une reconnaissance de l’obligation de lui fournir une
quantité minimale incompressible de renseignements.
La personne visée est « suffisamment informée » si elle
a reçu elle-même suffisamment de renseignements pour
pouvoir donner à ses avocats spéciaux des renseignements
qui leur permettront de contester l’information et la
preuve présentées aux audiences à huis clos. L’étendue
de la divulgation requise pour que la personne visée soit
suffisamment informée varie d’une affaire à l’autre, selon
les allégations et la preuve contre elle. En dernier ressort,
c’est au juge désigné qu’il appartient de décider si cette
norme a été respectée.
Only information and evidence that raises a serious
risk of injury to national security or danger to the safety
of a person can be withheld from the named person. The
designated judge must be vigilant and skeptical with
Seuls les renseignements et les éléments de preuve
qui soulèvent un risque sérieux d’atteinte à la sécurité
nationale ou à la sécurité d’autrui peuvent être soustraits
à la connaissance de la personne visée. Le juge désigné
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
37
respect to the claims of national security confidentiality
and must ensure that only information or evidence which
would injure national security or endanger the safety of
a person is withheld from the named person. Systematic
overclaiming would infringe the named person’s right to
a fair process or undermine the integrity of the judicial
system, requiring a remedy under s. 24(1) of the Charter.
doit être vigilant et sceptique quant aux réclamations de
confidentialité fondées sur la sécurité nationale et doit
garantir que seuls les renseignements ou les éléments
de preuve qui porteraient atteinte à la sécurité nationale
ou à celle d’autrui sont soustraits à la connaissance de
la personne visée. La multiplication systématique des
réclamations peut porter atteinte au droit de la personne
visée à un processus équitable ou miner l’intégrité du
système judiciaire, exigeant ainsi l’octroi d’une répara­
tion en application du par. 24(1) de la Charte.
The IRPA scheme’s approach to disclosure, which fails
to provide for a balancing of countervailing interests,
does not render the scheme unconstitutional. Section 7
of the Charter does not require a balancing ap­proach to
dis­closure; rather, it requires a fair process. Parliament’s
choice to adopt a categorical prohibition against disclo­
sure of sensitive information, as opposed to a balancing
approach, does not as such constitute a breach of the right
to a fair process.
L’approche prévue par le régime établi par la LIPR en
matière de divulgation — qui ne prévoit pas la mise en
balance des intérêts contraires — ne rend pas le régime
inconstitutionnel. L’article 7 de la Charte n’exige pas
l’existence d’une approche de mise en balance quant
à la divulgation; il exige plutôt que le processus soit
équitable. Le choix du législateur d’une interdiction
totale de divulguer les renseignements sensibles — plutôt
qu’une approche qui prévoit une mise en balance — ne
constitue donc pas une atteinte au droit à un processus
équitable.
The communications restrictions imposed on special
advocates do not render the scheme unconstitutional.
They are not absolute and can be lifted with judicial
authorization, subject to conditions deemed appropriate
by the designated judge. The judicial authorization pro­
cess gives the designated judge a sufficiently broad dis­
cretion to allow all communications that are necessary
for the special advocates to perform their duties. This
broad discretion averts unfairness as the designated judge
can ensure that the special advocates function as closely
as possible to ordinary counsel in a public hearing. The
judge should take a liberal approach in authorizing
communications and only refuse authorization where the
Minister has demonstrated, on a balance of probabilities,
a real risk of injurious disclosure. In addition, the named
person and his public counsel can send an unlimited
amount of one-way communications to the special
advocates at any time throughout the proceedings.
Les restrictions aux communications auxquelles
doivent se conformer les avocats spéciaux ne rendent pas
le régime inconstitutionnel. Elles ne sont pas absolues
et peuvent être levées par une autorisation judiciaire,
aux conditions que le juge désigné estime indiquées. Le
recours à l’autorisation judiciaire donne au juge désigné
un pouvoir discrétionnaire suffisamment vaste pour
autoriser toutes les communications nécessaires pour
que les avocats spéciaux s’acquittent de leurs fonctions.
Ce vaste pouvoir discrétionnaire prévient l’iniquité
parce que le juge désigné peut s’assurer que les avocats
spéciaux agissent autant que possible comme le feraient
des avocats ordinaires au cours d’audiences publiques.
Le juge devrait adopter une approche libérale lorsqu’il
est question d’autoriser les communications et ne refuser
son autorisation que dans les cas où le ministre a fait la
preuve, selon la prépondérance des probabilités, d’un
risque réel de préjudice en cas de divulgation. En outre,
la personne visée et ses avocats publics peuvent, eux,
transmettre aux avocats spéciaux, à tout moment durant
les procédures, une quantité illimitée de communications
à sens unique.
The admission of hearsay evidence or the denial of
the opportunity for special advocates to cross-examine
sources do not render the IRPA scheme unconstitutional.
The IRPA scheme achieves the purpose of excluding
unreliable evidence by alternative means to the rule
against hearsay evidence and the right to cross-examine
witnesses — it provides the designated judge with broad
Admettre des éléments de preuve par ouï-dire ou
ne pas donner aux avocats spéciaux la possibilité de
contre-interroger certaines sources ne rendent pas le
régime établi par la LIPR inconstitutionnel. Ce régime
atteint l’objectif consistant à écarter les éléments de
preuve indignes de foi par d’autres moyens que la règle
interdisant le ouï-dire et le droit de contre-interroger
38
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
[2014] 2 S.C.R.
discretion to exclude evidence that is not “reliable and
appropriate”, which allows the judge to exclude not only
evidence that he or she finds, after a searching review, to
be unreliable, but also evidence whose probative value
is outweighed by its prejudicial effect against the named
person.
les témoins; il confère au juge désigné le vaste pouvoir
discrétionnaire d’exclure des éléments de preuve qui ne
seraient pas « dignes de foi et utiles », ce qui lui permet
d’exclure non seulement les éléments de preuve qu’il
juge, après examen, indignes de foi, mais également ceux
dont l’effet préjudiciable à l’endroit de la personne visée
l’emporte sur leur valeur probante.
Privilege for CSIS Human Sources
Privilège pour les sources humaines du SCRS
CSIS human sources are not protected by a class
privilege. First, police informer privilege does not at­
tach to CSIS human sources. The differences between
traditional policing and modern intelligence gathering
preclude automatically applying traditional police
informer privilege to CSIS human sources. While evi­
dence gathered by the police is traditionally used in
criminal trials that provide the accused with significant
evidentiary safeguards, the intelligence gathered by CSIS
may be used to establish criminal conduct in proceedings
that have relaxed rules of evidence and allow for the
admission of hearsay evidence. Second, this Court should
not create a new privilege for CSIS human sources. If
Parliament deems it desirable that CSIS human sources’
identities and related information be privileged, it can
enact appropriate protections. The IRPA scheme already
affords broad protection to human sources by precluding
the public disclosure of information that would injure
national security or endanger a person.
Les sources humaines du SCRS ne sont pas proté­
gées par un privilège générique. Premièrement, le pri­
vilège relatif aux indicateurs de police ne vaut pas pour
les sources humaines du SCRS. Les différences entre
le travail classique des policiers et la collecte moderne
de renseignements empêchent d’appliquer syst­é­­ma­
tiquement le privilège d’indicateur de police tradi­tion­
nel aux sources humaines du SCRS. Les élé­ments de
preuve recueillis par les policiers sont tradi­tion­nelle­
ment utilisés lors de procès criminels où l’accusé dispose
de garanties importantes en matière de preuve, tandis
que les renseignements obtenus par le SCRS peuvent
servir à établir l’existence d’une conduite criminelle
dans une instance où les règles de preuve sont souples
et permettent d’admettre une preuve par ouï-dire.
Deuxièmement, la Cour ne devrait pas créer un nouveau
privilège pour les sources humaines du SCRS. Si le
législateur juge souhaitable de protéger au moyen d’un
privilège l’identité des sources humaines du SCRS et les
renseignements connexes, il peut adopter les mesures de
protection voulues. Le régime établi par la LIPR accorde
déjà aux sources humaines une grande protection en
interdisant de rendre publics des renseignements dont la
divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale ou à
la sécurité d’autrui.
Although the identity of CSIS human sources is not
privileged, special advocates do not have an unlimited
ability to interview and cross-examine human sources.
The discretion of the designated judge to allow the special
advocates to interview and cross-examine human sources
in a closed hearing should be exercised as a last resort.
A generalized practice of calling CSIS human sources
before a court, even if only in closed hearings, may have
a chilling effect on potential sources and hinder CSIS’s
ability to recruit new sources. In this case, there is no need
to authorize the exceptional measure of interviewing and
cross-examining human sources.
Même si l’identité des sources humaines du SCRS
n’est pas protégée par un privilège, les avocats spéciaux
n’ont pas pour autant un droit illimité de questionner
et de contre-interroger ces sources. Le pouvoir dis­cré­
tionnaire du juge désigné d’autoriser les avocats spé­
ciaux à questionner et à contre-interroger les sources
humaines lors d’audiences à huis clos devrait être
exercé en dernier recours. Une pratique qui consisterait
à assigner systématiquement les sources humaines du
SCRS à témoigner devant un tribunal, même uniquement
lors d’audience à huis clos, pourrait refroidir les ardeurs
de sources potentielles et nuire à la capacité du SCRS
d’en recruter de nouvelles. Il est inutile en l’espèce que
la Cour autorise la mesure exceptionnelle qui consiste à
questionner et à contre-interroger les sources humaines.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
39
Summaries
Résumés
The appropriate remedy for the destruction of mate­
rials pursuant to CSIS policy OPS-217 must be assessed
on a case-by-case basis and must be tailored to address
the prejudicial effect on the named person’s case. The
summaries of materials destroyed pursuant to policy
OPS-217 should only be excluded under s. 24(1) of
the Charter if their admission would result in an unfair
trial or would otherwise undermine the integrity of the
justice system. In this case, the designated judge did not
err in refusing to exclude the summaries of intercepted
conversations that were tendered as evidence by the
ministers. Although the destruction of the original CSIS
operational materials caused the ministers to fail to meet
their disclosure obligations towards H and therefore to
breach s. 7 of the Charter, the exclusion of the summaries
is not necessary to remedy the prejudice to H’s ability
to know and meet the case against him, or to safeguard
the integrity of the justice system. The disclosure of
the summaries in an abridged version to H and in an
unredacted form to his special advocates was sufficient
to prevent significant prejudice to H’s ability to know and
meet the case against him.
La réparation qu’il convient d’accorder pour la
destruction des documents en application de la politique
OPS-217 du SCRS doit être évaluée au cas par cas et doit
être conçue pour remédier à l’effet préjudiciable qu’elle
a eu sur la cause de la personne visée. Les résumés des
documents détruits en application de la politique OPS217 ne devraient être exclus en application du par. 24(1)
de la Charte que lorsque leur utilisation rendrait le
procès inéquitable ou minerait autrement l’intégrité
du système de justice. En l’espèce, le juge désigné n’a
pas commis d’erreur en refusant d’exclure les résumés
des conversations interceptées produits en preuve par
les ministres. Bien que, en raison de la destruction
des documents opérationnels originaux du SCRS,
les ministres n’aient pas satisfait à leurs obligations
en matière de communication envers H et aient donc
contrevenu à l’art. 7 de la Charte, l’exclusion des
résumés n’est pas nécessaire pour remédier à l’atteinte
à la capacité de H de connaître la preuve qui pèse contre
lui et d’y répondre ou pour sauvegarder l’intégrité du
système de justice. La communication d’une version
caviardée des résumés à M. Harkat et d’une version
intégrale à ses avocats spéciaux était suffisante pour
empêcher qu’il soit porté atteinte de manière importante
à la capacité de M. Harkat de connaître la preuve qui pèse
contre lui et d’y répondre.
Duties of Candour and Utmost Good Faith and Fairness
of Process
Obligations de franchise et de bonne foi la plus absolue,
et équité du processus
The duties of candour and utmost good faith apply
when a party relies upon evidence in ex parte proceedings.
They require an ongoing effort to update, throughout the
proceedings, the information and evidence regarding the
named person. What constitutes reasonable efforts will
turn on the facts of each case; however, the ministers have
no general obligation to provide disclosure of evidence
or information that is beyond their control. In this case,
reasonable efforts were made by the ministers and they
did not breach those duties. The proceedings against H
were fair and a stay of proceedings should not be granted.
Les obligations de franchise et de bonne foi la plus
absolue s’appliquent lorsqu’une partie se fonde sur des
éléments de preuve durant des procédures ex parte. Elles
supposent que la partie qui y est tenue fasse des efforts
constants pour mettre à jour les renseignements et la
preuve relatifs à la personne visée et ce, tout au long des
procédures. Ce qui équivaut à des efforts raisonnables
dépendra des faits de chaque cas; toutefois, les ministres
n’ont aucune obligation générale de communiquer
des éléments de preuve ou des renseignements dont
ils n’ont pas le contrôle. En l’espèce, les ministres ont
fait des efforts raisonnables et n’ont pas manqué à ces
obligations. La procédure contre H a été équitable et il
n’y a pas lieu d’accorder un arrêt des procédures.
Reasonableness of Certificate
Caractère raisonnable du certificat
The designated judge committed no reviewable er­
rors in finding that the ministers’ decision to declare H
inadmissible to Canada was reasonable. The designated
judge’s weighing of the factual evidence on the record
is entitled to appellate deference and should only be
Le juge désigné n’a commis aucune erreur susceptible
de contrôle en concluant au caractère raisonnable de
la décision des ministres d’interdire H de territoire au
Canada. Les tribunaux d’appel doivent faire preuve de
déférence lorsqu’ils sont appelés à se prononcer sur la
40
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
[2014] 2 S.C.R.
interfered with if he committed a palpable and overriding
error. There is no palpable and overriding error in his
weighing of the evidence or in his assessment of H’s
credibility, both of which in his view provided reasonable
grounds to establish H’s inadmissibility.
mise en balance de la preuve factuelle par le juge désigné
et n’intervenir à cet égard que si ce dernier a commis
une erreur manifeste et dominante. Le juge désigné n’a
commis aucune erreur manifeste et dominante lorsqu’il a
soupesé les éléments de preuve ou évalué la crédibilité de
H, deux éléments qui, à ses yeux, donnaient des motifs
raisonnables de conclure à l’interdiction de territoire
de H.
Per Abella and Cromwell JJ. (dissenting in part on the
appeal): Individuals who come forward with information
about a potential terrorist threat, often risk their lives in
doing so if their identity is disclosed. Offering only the
possibility of anonymity if a court subsequently agrees
to protect an informer’s identity, requires informers to
choose between risk of personal harm if their identity
is not protected, or risk of harm to the public if the
information is not disclosed.
Les juges Abella et Cromwell (dissidents en par­tie
quant au pourvoi) : La personne qui offre des renseigne­
ments au sujet d’une menace terroriste le fait souvent
au péril de sa vie si son identité est dévoilée. Lui offrir
la possibilité de garder l’anonymat uniquement si un
tribunal accepte par la suite de protéger son identité,
c’est l’obliger à choisir entre courir le risque de subir un
préjudice personnel si son identité n’est pas protégée et
risquer de mettre en danger la population en s’abstenant
de divulguer les renseignements.
CSIS informants who provide national security
information based on a promise of confidentiality are
entitled to the assurance that their confidentiality will
be protected. This can only be guaranteed by a class
privilege, as is done in criminal law cases. A case-bycase approach results in an informant not knowing
whether the promise will be kept until a judge engages
in a retrospective assessment. This is hardly conducive
to encouraging informants to risk their lives by coming
forward to offer highly sensitive information in terrorism
cases.
Les indicateurs du SCRS qui fournissent des ren­
seignements relatifs à la sécurité nationale après avoir
reçu une promesse d’anonymat ont droit à l’assurance
que leur identité sera protégée. Seul un privilège géné­
rique peut offrir une telle garantie, comme c’est le cas
dans le contexte des causes en matière criminelle. Avec
une approche au cas par cas, l’indicateur ignore si la
promesse sera tenue jusqu’à ce qu’un juge procède
à un examen rétrospectif. Cela ne concourt guère à
encourager les indicateurs à risquer leur vie en offrant
des renseignements hautement sensibles dans des causes
relatives au terrorisme.
Informer privilege has been judicially recognized for
more than two centuries and has a dual purpose: pro­
tec­tion of a channel of information and the safety of
those supplying it. It has been applied in settings other
than criminal prosecutions, including commissions of
inquiry. The privilege for informers in the context of
state officials investigating matters of national security
is a well-established one. Before CSIS was created as
an independent agency, the intelligence function it now
carries out was performed by the RCMP Security Service,
and informer privilege applied to RCMP Security Service
informants. While the functions of CSIS and the RCMP
are distinct, the rationale for the informer privilege applies
equally to the work of both. The transfer of functions
from the RCMP Security Service to CSIS should have no
bearing on whether the privilege continues to exist.
Le privilège relatif aux indicateurs est reconnu par
la jurisprudence depuis plus de deux siècles et vise un
double objectif : la protection d’un canal d’information,
d’une part, et la sécurité de ceux qui fournissent les
renseignements, d’autre part. Ce privilège a été appliqué
dans d’autres contextes que les poursuites criminelles,
dont celui des commissions d’enquête. Le privilège
qui protège les indicateurs dans le contexte d’enquêtes
menées par des représentants de l’État quant à des
questions de sécurité nationale est bien établi. Avant que
le SCRS ne soit créé à titre d’organisme indépendant, la
fonction en matière de renseignement dont il s’acquitte
maintenant était assumée par le Service de sécurité de la
GRC, et le privilège relatif aux indicateurs s’appliquait
aux indicateurs de ce service. Bien que les fonctions du
SCRS et celles de la GRC soient distinctes, le fondement
de l’existence du privilège relatif aux indicateurs
s’applique tout autant au travail de l’un qu’à celui de
l’autre. Le transfert des fonctions du Service de sécurité
de la GRC au SCRS ne devrait avoir aucune incidence
sur la poursuite ou non de l’existence du privilège.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
41
The CSIS informer privilege is not abrogated by
statute. In order to abrogate a common law privilege,
Parliament must clearly express an intention to do so.
IRPA makes no reference to informer privilege and does
not evince a clear intention to deprive CSIS informants
of its benefit.
Le privilège relatif aux indicateurs du SCRS n’a pas
été abrogé par la loi. Pour abroger un privilège reconnu
par la common law, le législateur doit exprimer clairement
son intention de le faire. La LIPR ne fait pas référence
au privilège relatif aux indicateurs et elle n’exprime pas
une intention claire de priver les indicateurs du SCRS des
avantages qu’il procure.
Given the intensity of the interests at stake in the
security certificate context, it would be appropriate to
recognize a limited exception specifically crafted for the
security certificate process which would address only
disclosure to the special advocate, not to the subject of
the proceedings. Identity should be disclosed only if
the reviewing judge is satisfied that other measures, in­
cluding withdrawing the substance of the informant’s
evidence from consideration in support of the certificate,
are not sufficient to ensure a just outcome. Even when
disclosure of identity is ordered, there should be no
cross-examination of the source by the special advocate.
Requiring a human source to testify will have a profound
chilling effect on the willingness of other sources to come
forward, and will undoubtedly damage the relationship
between CSIS and the source compelled to testify. CSIS
operatives must be able to provide confident assurances to
their sources that their identities will not be revealed, not
vague assurances hedged with qualifications. Moreover,
the human sources themselves, who are not subject to the
necessary security clearance, may learn sensitive material
in the closed proceedings which CSIS will then be unable
to control.
Compte tenu de l’importance des intérêts en jeu dans
le contexte des certificats de sécurité, il serait approprié
de reconnaître l’existence d’une exception limitée, con­
çue spécifiquement pour le processus applicable aux
certificats de sécurité et dont la portée se limiterait à la
divulgation à l’avocat spécial et ne viserait pas le sujet des
procédures. L’identité ne devrait être communiquée que
si le juge siégeant en révision est convaincu que d’autres
mesures, y compris le retrait de l’essentiel du témoignage
de l’indicateur des éléments pris en compte au soutien
du certificat, ne sont pas suffisantes pour garantir une
issue équitable. Même lorsque la communication de
l’identité est ordonnée, la source ne devrait pas être
contre-interrogée par l’avocat spécial. Exiger qu’une
source humaine témoigne refroidirait considérablement
la volonté d’autres sources de collaborer avec les auto­
rités et mettrait sans aucun doute à mal la relation
entre le SCRS et la source assignée à témoigner. Les
agents du SCRS doivent pouvoir donner à leurs sources
l’assurance ferme que leur identité ne sera pas révélée et
non pas des assurances vagues assorties de conditions.
En outre, les sources humaines elles-mêmes, qui ne sont
pas assujetties à l’habilitation de sécurité obligatoire,
pourraient prendre connaissance d’information sensible
durant les procédures à huis clos et le SCRS serait dès
lors incapable d’en assurer le contrôle.
We would therefore allow the ministers’ appeal on
the informant privilege issue and restore the designated
judge’s disposition of this issue.
Nous sommes donc d’avis d’accueillir le pourvoi des
ministres en ce qui a trait à la question du privilège relatif
à l’indicateur et de rétablir la décision du juge désigné à
cet égard.
Cases Cited
Jurisprudence
By McLachlin C.J.
Citée par la juge en chef McLachlin
Referred to: Charkaoui v. Canada (Citizenship
and Immigration), 2007 SCC 9, [2007] 1 S.C.R. 350;
Vancouver Sun (Re), 2004 SCC 43, [2004] 2 S.C.R.
332; Canadian Broadcasting Corp. v. New Brunswick
(Attorney General), [1996] 3 S.C.R. 480; Bank Mellat
v. H. M. Treasury, [2013] UKSC 38, [2013] 4 All E.R.
495; Almrei (Re), 2008 FC 1216, [2009] 3 F.C.R. 497;
Ruby v. Canada (Solicitor General), 2002 SCC 75,
[2002] 4 S.C.R. 3; R. v. Ahmad, 2011 SCC 6, [2011] 1
S.C.R. 110; Secretary of State for the Home Department
Arrêts mentionnés : Charkaoui c. Canada (Citoyen­
neté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350;
Vancouver Sun (Re), 2004 CSC 43, [2004] 2 R.C.S. 332;
Société Radio-Canada c. Nouveau-Brunswick (Procu­
reur général), [1996] 3 R.C.S. 480; Bank Mellat c. H.
M. Treasury, [2013] UKSC 38, [2013] 4 All E.R. 495;
Almrei (Re), 2008 CF 1216, [2009] 3 R.C.F. 497; Ruby
c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75, [2002] 4
R.C.S. 3; R. c. Ahmad, 2011 CSC 6, [2011] 1 R.C.S. 110;
Secretary of State for the Home Department c. A.F.
42
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
[2014] 2 S.C.R.
v. A.F. (No. 3), [2009] UKHL 28, [2009] 3 All E.R. 643;
Jaballah, Re, 2009 FC 279, 340 F.T.R. 43; Canada
(Attorney General) v. Almalki, 2010 FC 1106, [2012] 2
F.C.R. 508; Khadr v. Canada (Attorney General), 2008
FC 549, 329 F.T.R. 80; Almrei, Re, 2009 FC 322, 342
F.T.R. 11; Smith v. Jones, [1999] 1 S.C.R. 455; R. v. L.
(D.O.), [1993] 4 S.C.R. 419; R. v. Khelawon, 2006
SCC 57, [2006] 2 S.C.R. 787; Charkaoui v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2008 SCC 38, [2008] 2
S.C.R. 326; R. v. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d)
347; R. v. National Post, 2010 SCC 16, [2010] 1 S.C.R.
477; Canada (Attorney General) v. Almalki, 2011 FCA
199, [2012] 2 F.C.R. 594; R. v. La, [1997] 2 S.C.R.
680; R. v. Bjelland, 2009 SCC 38, [2009] 2 S.C.R. 651;
R. v. Bero (2000), 137 O.A.C. 336; R. v. J.G.B. (2001),
139 O.A.C. 341; Almrei (Re), 2009 FC 1263, [2011] 1
F.C.R. 163; R. v. Chaplin, [1995] 1 S.C.R. 727; R. v.
Stinchcombe, [1995] 1 S.C.R. 754; R. v. O’Connor,
[1995] 4 S.C.R. 411; R. v. Babos, 2014 SCC 16, [2014] 1
S.C.R. 309; Housen v. Nikolaisen, 2002 SCC 33, [2002]
2 S.C.R. 235.
(No. 3), [2009] UKHL 28, [2009] 3 All E.R. 643;
Jaballah (Re), 2009 CF 279 (CanLII); Canada (Procu­
reur général) c. Almalki, 2010 CF 1106, [2012] 2 R.C.F.
508; Khadr c. Canada (Procureur général), 2008 CF
549 (CanLII); Almrei (Re), 2009 CF 322 (CanLII); Smith
c. Jones, [1999] 1 R.C.S. 455; R. c. L. (D.O.), [1993]
4 R.C.S. 419; R. c. Khelawon, 2006 CSC 57, [2006]
2 R.C.S. 787; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), 2008 CSC 38, [2008] 2 R.C.S. 326; R. c. Y.
(N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d) 347; R. c. National
Post, 2010 CSC 16, [2010] 1 R.C.S. 477; Canada
(Procureur général) c. Almalki, 2011 CAF 199, [2012] 2
R.C.F. 594; R. c. La, [1997] 2 R.C.S. 680; R. c. Bjelland,
2009 CSC 38, [2009] 2 R.C.S. 651; R. c. Bero (2000),
137 O.A.C. 336; R. c. J.G.B. (2001), 139 O.A.C. 341;
Almrei (Re), 2009 CF 1263, [2011] 1 R.C.F. 163; R. c.
Chaplin, [1995] 1 R.C.S. 727; R. c. Stinchcombe, [1995]
1 R.C.S. 754; R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S. 411; R.
c. Babos, 2014 CSC 16, [2014] 1 R.C.S. 309; Housen c.
Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235.
By Abella and Cromwell JJ. (dissenting in part on the
appeal)
Citée par les juges Abella et Cromwell (dissidents en
partie quant au pourvoi)
Bisaillon v. Keable, [1983] 2 S.C.R. 60; Rice v.
National Parole Board (1985), 16 Admin. L.R. 157;
Wilson v. National Parole Board (1985), 10 Admin.
L.R. 171; Cadieux v. Director of Mountain Institution,
[1985] 1 F.C. 378; A. v. Drapeau, 2012 NBCA 73, 393
N.B.R. (2d) 76; R. v. Leipert, [1997] 1 S.C.R. 281;
Named Person v. Vancouver Sun, 2007 SCC 43, [2007]
3 S.C.R. 253; R. v. Basi, 2009 SCC 52, [2009] 3 S.C.R.
389; R. v. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d) 347;
Central Intelligence Agency v. Sims, 471 U.S. 159 (1985);
Solicitor General of Canada v. Royal Commission of
Inquiry into the Confidentiality of Health Records in
Ontario, [1981] 2 S.C.R. 494; Charkaoui v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2008 SCC 38, [2008]
2 S.C.R. 326; R. v. Ahmad, 2009 CanLII 84776; R. v.
Debot, [1989] 2 S.C.R. 1140; R. v. Garofoli, [1990] 2
S.C.R. 1421; Canada (Privacy Commissioner) v. Blood
Tribe Department of Health, 2008 SCC 44, [2008] 2
S.C.R. 574.
Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60; Rice c.
National Parole Board (1985), 16 Admin. L.R. 157;
Wilson c. National Parole Board (1985), 10 Admin. L.R.
171; Cadieux c. Directeur de l’établissement Mountain,
[1985] 1 C.F. 378; A. c. Drapeau, 2012 NBCA 73, 393
R.N.-B. (2e) 76; R. c. Leipert, [1997] 1 R.C.S. 281;
Personne désignée c. Vancouver Sun, 2007 CSC 43,
[2007] 3 R.C.S. 253; R. c. Basi, 2009 CSC 52, [2009] 3
R.C.S. 389; R. c. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d)
347; Central Intelligence Agency c. Sims, 471 U.S. 159
(1985); Solliciteur général du Canada c. Commission
royale d’enquête sur la confidentialité des dossiers de
santé en Ontario, [1981] 2 R.C.S. 494; Charkaoui c.
Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38,
[2008] 2 R.C.S. 326; R. c. Ahmad, 2009 CanLII 84776;
R. c. Debot, [1989] 2 R.C.S. 1140; R. c. Garofoli, [1990]
2 R.C.S. 1421; Canada (Commissaire à la protection de
la vie privée) c. Blood Tribe Department of Health, 2008
CSC 44, [2008] 2 R.C.S. 574.
Statutes and Regulations Cited
Lois et règlements cités
Act to amend the Immigration and Refugee Protection
Act (certificate and special advocate) and to make a
consequential amendment to another Act, S.C. 2008,
c. 3.
Canada Evidence Act, R.S.C. 1985, c. C-5, ss. 37, 38,
38.06(1), (2).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 7, 24(1).
Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés (certificat et avocat spécial) et une autre
loi en conséquence, L.C. 2008, ch. 3.
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 [rempl. 2001,
ch. 27].
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
43
Canadian Charter of Rights and Freedoms, ss. 1, 7,
24(1).
Canadian Security Intelligence Service Act, R.S.C. 1985,
c. C-23, s. 12.
Immigration Act, R.S.C. 1985, c. I-2 [repl. 2001, c. 27].
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27, Part 1, ss. 33, 34, Division 9, ss. 77, 78, 80, 81,
83(1), (1.1), 85.1, 85.2, 85.4, 85.5.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, partie 1, art. 33, 34, section 9, art. 77, 78,
80, 81, 83(1), (1.1), 85.1, 85.2, 85.4, 85.5.
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C-5,
art. 37, 38, 38.06(1), (2).
Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité,
L.R.C. 1985, ch. C-23, art. 12.
Authors Cited
Doctrine et autres documents cités
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vols. 1 and 2. Ottawa: The Commission, 1981.
Canada. Commission of Inquiry into the Actions of
Canadian Officials in Relation to Maher Arar. Report
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44
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
[2014] 2 S.C.R.
Sedley, Stephen. “Terrorism and security: back to the
future?”, in David Cole, Federico Fabbrini and
Arianna Vedaschi, eds., Secrecy, National Security and
the Vindication of Constitutional Law. Cheltenham,
U.K.: Edward Elgar, 2013, 13.
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the Canadian Charter of Rights and Freedoms.
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Law, vol. 8. Revised by John T. McNaughton.
Boston: Little, Brown, 1961.
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the future? », in David Cole, Federico Fabbrini and
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Wigmore, John Henry. Evidence in Trials at Common
Law, vol. 8. Revised by John T. McNaughton.
Boston : Little, Brown, 1961.
APPEAL and CROSS-APPEAL from a judg­
ment of the Federal Court of Appeal (Blais C.J. and
Létourneau and Layden-Stevenson JJ.A.), 2012
FCA 122, [2012] 3 F.C.R. 635, 349 D.L.R. (4th)
519, 7 Imm. L.R. (4th) 175, 429 N.R. 1, 260 C.R.R.
(2d) 290, [2012] F.C.J. No. 492 (QL), 2012 Carswell­
Nat 1155, setting aside three decisions of Noël J.,
2009 FC 204, [2009] 4 F.C.R. 370, 339 F.T.R. 65,
306 D.L.R. (4th) 269, 78 Imm. L.R. (3d) 303, [2008]
F.C.J. No. 1823 (QL), 2008 CarswellNat 5335; 2010
FC 1241, [2012] 3 F.C.R. 251, 380 F.T.R. 61, [2010]
F.C.J. No. 1426 (QL), 2010 CarswellNat 4699; and
2010 FC 1243, 380 F.T.R. 255, 224 C.R.R. (2d)
167, 95 Imm. L.R. (3d) 1, [2010] F.C.J. No. 1428
(QL), 2010 CarswellNat 5848; and affirming a deci­
sion of Noël J., 2010 FC 1242, [2012] 3 F.C.R.
432, 380 F.T.R. 163, 224 C.R.R. (2d) 93, 94 Imm.
L.R. (3d) 179, [2010] F.C.J. No. 1427 (QL), 2010
CarswellNat 4714. Appeal allowed in part, Abella
and Cromwell JJ. dissenting in part. Cross-appeal
dismissed.
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un
arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef
Blais et les juges Létourneau et Layden-Stevenson),
2012 CAF 122, [2012] 3 R.C.F. 635, 349 D.L.R.
(4th) 519, 7 Imm. L.R. (4th) 175, 429 N.R. 1, 260
C.R.R. (2d) 290, [2012] A.C.F. no 492 (QL), 2012
CarswellNat 1156, qui a infirmé trois décisions du
juge Noël, 2009 CF 204, [2009] 4 R.C.F. 370, 339
F.T.R. 65, 306 D.L.R. (4th) 269, 78 Imm. L.R. (3d)
303, [2008] A.C.F. no 1823 (QL), 2008 Carswell­
Nat 5667; 2010 CF 1241, [2012] 3 R.C.F. 251,
380 F.T.R. 61, [2010] A.C.F. no 1426 (QL), 2010
CarswellNat 4700; et 2010 CF 1243, 380 F.T.R. 255,
224 C.R.R. (2d) 167, 95 Imm. L.R. (3d) 1, [2010]
A.C.F. no 1428 (QL), 2010 CarswellNat 5849; et
qui a confirmé une décision du juge Noël, 2010
CF 1242, [2012] 3 R.C.F. 432, 380 F.T.R. 163, 224
C.R.R. (2d) 93, 94 Imm. L.R. (3d) 179, [2010]
A.C.F. no 1427 (QL), 2010 CarswellNat 4715. Pour­
voi accueilli en partie, les juges Abella et Cromwell
sont dissidents en partie. Pourvoi incident rejeté.
Urszula Kaczmarczyk, Q.C., Robert Frater,
Marianne Zoric and André Séguin, for the appel­
lants/respondents on cross-appeal.
Urszula Kaczmarczyk, c.r., Robert Frater,
Marianne Zoric et André Séguin, pour les appelants/
intimés au pourvoi incident.
Matthew C. Webber, Norman D. Boxall,
Meaghan Thomas and Leo Russomanno, for the
respondent/appellant on cross-appeal.
Matthew C. Webber, Norman D. Boxall, Meaghan
Thomas et Leo Russomanno, pour l’intimé/appelant
au pourvoi incident.
Robert W. Hubbard and Greg Skerkowski, for the
intervener the Attorney General of Ontario.
Robert W. Hubbard et Greg Skerkowski, pour
l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Nader R. Hasan and Gerald Chan, for the
intervener the British Columbia Civil Liberties
Association.
Nader R. Hasan et Gerald Chan, pour l’inter­
venante l’Association des libertés civiles de la
Colombie-Britannique.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
45
John Norris and François Dadour, for the inter­
vener the Canadian Council of Criminal Defence
Lawyers.
John Norris et François Dadour, pour l’inter­ve­
nant le Conseil canadien des avocats de la défense.
Anil K. Kapoor and Lindsay Trevelyan, for the
intervener the Canadian Civil Liberties Association.
Anil K. Kapoor et Lindsay Trevelyan, pour l’inter­
ve­nante l’Association canadienne des libertés civiles.
Lorne Waldman, Peter Edelmann, Jacqueline
Swaisland and Clare Crummey, for the intervener
the Canadian Bar Association.
Lorne Waldman, Peter Edelmann, Jacqueline
Swaisland et Clare Crummey, pour l’intervenante
l’Association du barreau canadien.
Marlys A. Edwardh and Adriel Weaver, for the
intervener the Canadian Association of Refugee
Lawyers.
Marlys A. Edwardh et Adriel Weaver, pour
l’intervenante l’Association canadienne des avocats
et avocates en droit des réfugiés.
Barbara Jackman, Sharryn J. Aiken and
Andrew J. Brouwer, for the interveners the Cana­
dian Council for Refugees and the International
Civil Liberties Monitoring Group.
Barbara Jackman, Sharryn J. Aiken et Andrew J.
Brouwer, pour les intervenants le Conseil canadien
pour les réfugiés et la Coalition pour la surveillance
internationale des libertés civiles.
Faisal Bhabha and Khalid M. Elgazzar, for the
intervener the Canadian Council on AmericanIslamic Relations (now known as National Council
of Canadian Muslims).
Faisal Bhabha et Khalid M. Elgazzar, pour
l’intervenant Canadian Council on AmericanIslamic Relations (maintenant connu sous le nom
de Conseil national des musulmans canadiens).
Michael Bossin, Laïla Demirdache and Anna
Shea, for the intervener Amnesty International.
Michael Bossin, Laïla Demirdache et Anna Shea,
pour l’intervenante l’Amnistie internationale.
Breese Davies and Erin Dann, for the intervener
the Criminal Lawyers’ Association (Ontario).
Breese Davies et Erin Dann, pour l’intervenante
Criminal Lawyers’ Association (Ontario).
Paul J. J. Cavalluzzo and Paul D. Copeland, as
Special Advocates.
Paul J. J. Cavalluzzo et Paul D. Copeland,
comme avocats spéciaux.
The judgment of McLachlin C.J. and LeBel,
Rothstein, Moldaver, Karakatsanis and Wagner JJ.
was delivered by
Version française du jugement de la juge en chef
McLachlin et des juges LeBel, Rothstein, Moldaver,
Karakatsanis et Wagner rendu par
[1] The Chief Justice — The Minister of
Citizenship and Immigration and the Minister of
Public Safety and Emergency Preparedness (collec­
tively “the ministers”) seek to have Mohamed
Harkat, a non-citizen, declared inadmissible to
Canada. Mr. Harkat is alleged to have come to
Canada for the purpose of engaging in terrorism. He
has been detained, or living under strict conditions,
for over a decade. He potentially faces deportation
to a country where he may be at risk of torture
[1] La Juge en chef — Le ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration et le ministre
de la Sécurité publique et de la Protection civile
(collectivement les « ministres ») tentent d’interdire
de territoire Mohamed Harkat, un non-citoyen.
Selon leurs allégations, M. Harkat serait entré au
Canada pour se livrer à des activités terroristes. Il
est détenu ou tenu de vivre sous de strictes con­
ditions, depuis plus de 10 ans. Bien que nous ne
soyons pas appelés en l’espèce à décider de la
46
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
or death, although the constitutionality of his
deportation in such circumstances is not before us in
the present appeal.
constitutionnalité de son expulsion, M. Harkat
pourrait être expulsé vers un pays où il risque la
torture ou la mort.
[2] The reasonableness of the ministers’ decision
to declare Mr. Harkat inadmissible to Canada is
subject to judicial review, under Division 9 of
Part 1 of the Immigration and Refugee Protection
Act, S.C. 2001, c. 27 (the “IRPA scheme”). This
scheme prevents Mr. Harkat from seeing some of
the evidence and information tendered against him,
because its public disclosure would harm national
security.
[2] Le caractère raisonnable de la décision des
ministres d’interdire M. Harkat de territoire est
susceptible de contrôle judiciaire sous le régime de
la section 9 de la partie 1 de la Loi sur l’immigration
et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (le
« régime établi par la LIPR »). Ce régime empêche
M. Harkat de voir certains éléments de preuve et
renseignements présentés contre lui, parce que leur
divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale.
[3] The issue in this appeal is whether the IRPA
scheme complies with the Constitution, in particular
the guarantee in the Canadian Charter of Rights and
Freedoms against unjustifiable intru­sions on life,
liberty, and security of the person. More specifically,
this appeal asks whether the IRPA scheme gives
Mr. Harkat a fair opportunity to defend himself
against the allegations made by the ministers, de­
spite the fact that national security considerations
prevent him from seeing the entire record and from
personally participating in all of the hearings. It
requires us to determine how far the principle of full
disclosure in an open court can be qualified in order
to address the threat posed by non-citizens who may
be involved in terrorism.
[3] La question à trancher en l’espèce est celle de
savoir si le régime établi par la LIPR est conforme
à la Constitution et, plus particulièrement, s’il res­
pecte la garantie incluse dans la Charte canadienne
des droits et libertés contre toute atteinte injus­
tifiable à la vie, à la liberté et à la sécurité de la
personne. Plus précisément, il s’agit en l’espèce de
déterminer si le régime établi par la LIPR permet
réellement à M. Harkat de se défendre contre les
allégations formulées par les ministres, même si
des considérations relatives à la sécurité nationale
l’empêchent de voir l’ensemble du dossier et de
participer personnellement à toutes les audiences.
La Cour doit donc déterminer jusqu’à quel point le
principe de la publicité des débats judiciaires peut
être tempéré pour contrer le danger posé par des
non-citoyens susceptibles de se livrer au terrorisme.
[4] I conclude that that the IRPA scheme is con­
stitutional. Crafting a regime that achieves a funda­
mentally fair process while protecting confidential
national security information is a difficult task.
The scheme must apply to a broad range of cases,
implicating a variety of national security concerns.
Parliament’s response to this challenge has been to
confer on judges the discretion and flexibility to
fashion a fair process, in the particular case before
them. If this is impossible, judges must not hesitate
to find a breach of the right to a fair process and to
grant whatever remedies are appropriate, including
a stay of proceedings.
[4] Je conclus que le régime établi par la LIPR
est constitutionnel. Il n’est pas facile de concevoir
un régime qui instaure un processus fon­da­men­
tale­ment équitable tout en protégeant les renseigne­
ments confidentiels touchant la sécurité nationale.
Un tel régime doit s’appliquer à un large éventail
de cas faisant intervenir toute une gamme de consi­
dérations liées à la sécurité nationale. La réponse
du législateur fut de conférer aux juges le pouvoir
discrétionnaire et la latitude nécessaires pour leur
permettre d’établir un processus équitable dans
chaque affaire particulière dont ils sont saisis. Si
cela s’avère impossible, ces juges ne doivent pas
hésiter à conclure à une violation du droit à un pro­
cessus équitable et à accorder toute réparation jugée
appropriée, y compris un arrêt des procédures.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
47
[5] In the present case, the process was fair and
the Federal Court judge committed no reviewable
errors in finding that the ministers’ decision to
declare Mr. Harkat inadmissible to Canada was
reasonable.
[5] En l’espèce, le processus a été équitable et le
juge de la Cour fédérale n’a commis aucune erreur
susceptible de contrôle en concluant au caractère
raisonnable de la décision des ministres d’interdire
M. Harkat de territoire au Canada.
I. History of the Legislation and of the Proceedings
I. Historique de la loi et des procédures
A. The Legislation
A. La loi
[6] The purpose of the IRPA scheme “is to permit
the removal of non-citizens living in Canada —
permanent residents and foreign nationals — on
various grounds, including connection with terrorist
activities”: Charkaoui v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2007 SCC 9, [2007] 1 S.C.R. 350
(“Charkaoui I”), at para. 4. The ministers must
decide whether the evidence against a non-citizen
gives them reasonable grounds to declare him or her
“inadmissible” to Canada — i.e. to issue a removal
order. The resulting “certificate of inadmissibility”
(also called a “security certificate”) is then referred
to the Federal Court for a review of its reason­
ableness. If a Federal Court judge (the “designated
judge”) finds the certificate to be reasonable, the
non-citizen named in that certificate (the “named
person”) becomes subject to a removal order.
[6] Le régime établi par la LIPR « vis[e] à per­
mettre le renvoi de non-citoyens qui vivent au
Canada — résidents permanents et étrangers —
pour divers motifs, y compris un lien avec des acti­
vités terroristes » : Charkaoui c. Canada (Citoyen­
neté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1
R.C.S. 350 (« Charkaoui I »), par. 4. Les ministres
doivent décider si la preuve accumulée contre un
non-citoyen leur donne des motifs raisonnables
de le déclarer « interdit de territoire » au Canada,
c.‑à-d. de prendre contre lui une mesure de ren­­voi.
Le « certificat d’interdiction de territoire » qui
en résulte (égale­ment appelé « certificat de sécu­
rité ») est ensuite déposé à la Cour fédérale pour
que celle-ci décide de son caractère raisonnable.
Si le certificat est jugé raisonnable par un juge de
cette cour (le « juge désigné »), la personne qui
y est nommée (la « personne visée ») est dès lors
assujettie à une mesure de renvoi.
[7] The IRPA scheme was adopted by Parliament
in 2001, as a successor to an analogous scheme
contained in the Immigration Act, R.S.C. 1985,
c. I-2. In the wake of the attacks of September 11,
2001, it increasingly came to be used as a means
of detaining suspected terrorists and eliminating the
perceived threat posed by them: K. Roach, “Sources
and Trends in Post-9/11 Anti-terrorism Laws”, in
B. J. Goold and L. Lazarus, eds., Security and Hu­
man Rights (2007), 227, at p. 233. From a practical
per­spective, the IRPA scheme is in some respects
more advantageous for the state than criminal pro­
ceed­ings. It has a lower standard of proof and is
more protective of confidential national security
information than the criminal law: ibid. As will be
discussed further below, any information that would
be injurious to national security or to the safety of
[7] En 2001, le législateur a adopté le régime
de la LIPR, qui succède au régime analogue
anciennement établi par la Loi sur l’immigration,
L.R.C. 1985, ch. I-2. À la suite des attaques du
11 septembre 2001, cette loi a de plus en plus servi
de moyen pour détenir des personnes soupçon­
nées de terrorisme et éliminer le danger apparent
qu’elles représentent : K. Roach, « Sources and
Trends in Post-9/11 Anti-terrorism Laws », dans
B. J. Goold et L. Lazarus, dir., Security and Hu­
man Rights (2007), 227, p. 233. D’un point de
vue pratique, le régime établi par la LIPR est, à
certains égards, plus avantageux pour l’État que
celui applicable aux procédures criminelles. En
effet, la norme de preuve qu’il prévoit est moins
exigeante et les renseignements confidentiels liés à
la sécurité nationale bénéficient, suivant ce régime,
48
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
any person is not disclosed to the named person.
This information can nevertheless be presented to
the designated judge in closed hearings and relied
upon by her in assessing the security certificate’s
reasonableness.
d’une meilleure protection qu’en matière crimi­
nelle : ibid. Comme nous le verrons plus loin, les
renseignements susceptibles de porter atteinte à la
sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui ne sont
pas communiqués à la personne visée. Ils peuvent
néanmoins être soumis à un juge désigné lors d’une
audience tenue à huis clos, et être utilisés par celuici dans l’évaluation du caractère raisonnable du
certificat de sécurité.
[8] The constitutionality of the IRPA scheme was
challenged by Mr. Harkat and other non-citizens
named in security certificates. In Charkaoui I,
this Court found that the IRPA scheme deprived
named persons of their life, liberty, and security of
the person in a manner that was not in accordance
with principles of fundamental justice, contrary to
s. 7 of the Charter. It found that the IRPA scheme
precluded the judge from making a decision based
on all the relevant facts and law, because it did not
provide for representation of the named person
in the closed portion of the proceedings. It also
held that the IRPA scheme violated the principle
that a person must have the ability to know and
meet the case against him, because there was not
full disclosure of the government’s case to the
named person or any substantial substitute for full
disclosure.
[8] M. Harkat et d’autres non-citoyens désignés
dans des certificats de sécurité ont contesté la cons­
titutionnalité du régime établi par la LIPR. Dans
Charkaoui I, la Cour a conclu que ce régime portait
atteinte au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité
des personnes visées d’une manière qui n’était pas
conforme aux principes de justice fondamentale
protégés par l’art. 7 de la Charte. Selon la Cour,
le régime de la LIPR empêchait le juge de rendre
une décision fondée sur l’ensemble des faits et du
droit pertinents, parce qu’il ne permettait pas la
représentation de la personne visée durant la partie
de l’instance tenue à huis clos. De plus, comme la
personne visée n’était pas pleinement informée ou
informée pour l’essentiel de ce que lui reprochait
le gouvernement, la Cour s’est dite d’avis que ce
régime violait le principe selon lequel une personne
doit être informée des allégations qui pèsent contre
elle et avoir la possibilité d’y répondre.
[9] The Court concluded that these breaches could
not be justified under s. 1 of the Charter, because the
IRPA scheme did not minimally impair the named
person’s rights. Other types of closed proceedings,
both in Canada and abroad, accomplished the
goal of protecting confidential national security
information less intrusively. For example, in the
United Kingdom, special advocates were appointed
to receive disclosure on an appellant’s behalf and to
defend his or her interests in closed hearings before
the Special Immigration Appeals Commission.
These special advocates were bound not to reveal
confidential information to anyone or (subject to
narrow exceptions) to communicate with the ap­
pellant. While that system was not without its
drawbacks, this Court concluded that, “without
[9] La Cour a conclu dans cet arrêt que ces vio­
lations ne pouvaient être justifiées au regard de
l’article premier de la Charte, parce que le régime
établi par la LIPR ne portait pas mini­malement
atteinte aux droits de la personne visée. D’autres
types d’audiences à huis clos, tant au Canada qu’à
l’étranger, assurent en effet de façon moins atten­ta­
toire la protection de renseigne­ments confidentiels
liés à la sécurité nationale. Au Royaume-Uni, par
exemple, des représentants spéciaux sont nommés
pour recevoir communication de ces renseigne­
ments au nom de l’appelant et défendre les inté­rêts
de celui-ci lors des audiences à huis clos tenues
devant la Special Immigration Appeals Commis­
sion. Ces représentants spéciaux ne peuvent révéler
à qui que ce soit l’information confidentielle qu’ils
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
49
compromising security, it better protects the named
person’s s. 7 interests”: Charkaoui I, at para. 86.
reçoivent et ne peuvent pas non plus (sous réserve
de rares exceptions) communi­quer avec l’appelant.
Selon la Cour, bien qu’il ne soit pas sans faille,
un tel système « protège mieux les droits de la
personne désignée garantis par l’art. 7 et ce, sans
compromettre la sécurité » : Charkaoui I, par. 86.
[10] In response to this Court’s ruling, Parliament
made several amendments to the IRPA scheme: An
Act to amend the Immigration and Refugee Pro­
tec­tion Act (certificate and special advocate) and
to make a consequential amendment to another
Act, S.C. 2008, c. 3; the amended IRPA scheme is
reproduced in the Appendix to these reasons. In
particular, it created a role for special advocates,
who protect the interests of the named person in
closed hearings after having received disclosure of
the entire record.
[10] À la suite de cet arrêt, le législateur a apporté
plusieurs modifications au régime établi par la
LIPR : Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés (certificat et avocat spécial)
et une autre loi en conséquence, L.C. 2008, ch. 3; le
régime de la LIPR modifié est reproduit en annexe.
Plus particulièrement, il a donné un rôle à des avo­
cats spéciaux, soit celui de défendre les intérêts de
la personne visée lors des audiences à huis clos,
après avoir reçu communication de l’ensemble du
dossier.
B. The Proceedings
B. Les procédures
[11] In 2002, the Solicitor General of Canada and
the Minister of Citizenship and Immigration issued
a first security certificate declaring Mr. Harkat
inadmissible to Canada on national secu­rity grounds.
After the successful constitu­tional challenge and the
amendment of the IRPA scheme, the ministers issued
a second security certificate against Mr. Harkat and
commenced new proceedings before the Federal
Court.
[11] En 2002, le solliciteur général du Canada et
le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration ont
signé un premier certificat de sécurité attestant que
M. Harkat était interdit de territoire au Canada pour
raison de sécurité nationale. Après la contestation
constitutionnelle couronnée de succès du régime
établi par la LIPR et la modification de celui-ci,
les ministres ont délivré un deuxième certificat de
sécurité contre M. Harkat et intenté une nouvelle
procédure en Cour fédérale.
[12] Disclosure issues arose during the proceed­
ings with respect to the individuals (the “human
sources”) who secretly provided information regard­
ing Mr. Harkat to the Canadian Security Intelligence
Service (“CSIS”). The special advocates sought to
obtain disclosure of the identity of the CSIS human
sources, as well as permission to interview and to
cross-examine them in a closed hearing. Noël J.
rejected this request. He reasoned that the common
law police informer privilege, which is a rule against
the disclosure of any information that might identify
a police informer, should be extended to cover CSIS
human sources: 2009 FC 204, [2009] 4 F.C.R. 370.
[12] Des questions liées à la communication de
renseignements sur les personnes (les « sources
humaines ») ayant fourni secrètement au Service
canadien du renseignement de sécurité (« SCRS »)
des renseignements relatifs à M. Harkat ont été
soulevées au cours de la procédure. Les avocats
spéciaux ont tenté d’obtenir la divulgation de
l’identité de ces sources, ainsi que l’autorisation
de les questionner et de les contre-interroger lors
d’une audience à huis clos. Le juge Noël a rejeté
cette demande. Selon lui, le privilège de common
law relatif aux indicateurs de police — qui interdit
la divulgation de toute information susceptible de
permettre l’identification d’un indicateur de police
— devrait être élargi et s’appliquer également aux
sources humaines du SCRS : 2009 CF 204, [2009]
4 R.C.F. 370.
50
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
[13] At a later point during the disclosure process,
it was discovered that the judge and the special
advocates had been provided with an incomplete
and misleading document regarding one of the
CSIS human sources. The document provided to
Mr. Harkat’s special advocates failed to disclose
that a 2002 polygraph test conducted on the relevant
source initially revealed him or her to be untruthful.
As a remedy, Noël J. ordered the disclosure of un­
re­dacted human source files to the special ad­vo­
cates: 2009 FC 553, 345 F.T.R. 143; 2009 FC 1050,
[2010] 4 F.C.R. 149.
[13] Plus tard durant le processus de divulgation,
on a découvert que le juge et les avocats spéciaux
avaient reçu un document incomplet et trompeur
en ce qui concerne une des sources humaines du
SCRS. Le document remis aux avocats spéciaux
de M. Harkat ne mentionnait pas qu’un test poly­
graphique administré en 2002 à la source concernée
avait tout d’abord indiqué que cette personne ne
disait pas la vérité. En guise de réparation, le juge
Noël a ordonné la communication aux avocats spé­
ciaux de copies non expurgées des dossiers de sour­
ces humaines en question : 2009 CF 553 (CanLII);
2009 CF 1050, [2010] 4 R.C.F. 149.
[14] The special advocates also sought to compel
the ministers to obtain updated information from
foreign intelligence agencies on several alleged
terrorists with whom Mr. Harkat was claimed to
have associated. They were ultimately dissatisfied
with the efforts undertaken by the ministers and
sought a stay of proceedings. Noël J. rejected this
request, finding that the ministers took reasonable
steps to get updated information from foreign intel­
ligence agencies: 2010 FC 1243, 380 F.T.R. 255, at
Annex “A”.
[14] Les avocats spéciaux ont également essayé
de contraindre les ministres à obtenir d’organismes
étrangers de renseignement des informations à jour
sur plusieurs présumés terroristes avec lesquels
M. Harkat se serait associé. Insatisfaits des efforts
déployés par les ministres, les avocats spéciaux
ont sollicité un arrêt des procédures. Le juge Noël
a rejeté cette demande, concluant que les ministres
avaient pris des mesures raisonnables pour obtenir
des informations à jour des organismes étrangers de
renseignement : 2010 CF 1243 (CanLII), annexe
« A ».
[15] Mr. Harkat also sought to have the summa­
ries of intercepted conversations excluded from the
evidence on the ground that the original recordings
and notes of these conversations, in which he alleg­
edly participated or in which he was allegedly a
subject of conversation, were destroyed pursuant
to CSIS policy OPS-217. Alternatively, he sought
a stay of proceedings in consideration of a number
of breaches. Noël J. found that Mr. Harkat suffered
no prejudice from the destruction of those original
operational materials: 2010 FC 1243. He reasoned
that the summaries of the conversations were pre­
pared in a way that ensured their accuracy, and that
they were corroborated by the overall narrative
about Mr. Harkat which emerged during the hear­
ings. Consequently, he refused to exclude them from
the evidence against Mr. Harkat.
[15] M. Harkat a également sollicité l’exclusion
des résumés des conversations interceptées de la
preuve au motif que les enregistrements originaux
et les notes concernant ces conversations — aux­
quelles il aurait participé ou durant lesquelles on
aurait parlé de lui — ont été détruits conformément
à la politique OPS-217 du SCRS. Subsidiairement,
il a demandé l’arrêt des procédures compte tenu
d’un grand nombre de violations. Le juge Noël a
conclu que M. Harkat n’avait subi aucun préjudice
par suite de la destruction de ces documents
opérationnels originaux : 2010 CF 1243. Selon lui,
les résumés des conversations avaient été préparés
de manière à assurer leur exactitude, et étaient cor­
roborés par le récit global concernant M. Harkat
présenté lors des audiences. En conséquence, il a
refusé d’exclure ces résumés de la preuve pesant
contre M. Harkat.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
51
[16] Finally, Mr. Harkat challenged the constit­
utionality of the amended IRPA scheme. Noël J.
found the regime to be constitutional: 2010 FC
1242, [2012] 3 F.C.R. 432. In his view, the special
advocates provided a substantial substitute for full
disclosure to Mr. Harkat and vigorously defended
his interests during the closed portion of the pro­
ceedings.
[16] Enfin, M. Harkat a contesté la constitution­
nalité du régime de la LIPR modifié. Le juge
Noël a toutefois conclu que le régime était consti­
tutionnel : 2010 CF 1242, [2012] 3 R.C.F. 432. À
son avis, les avocats spéciaux avaient remplacé
pour l’essentiel la divulgation totale à M. Harkat et
avaient défendu vigoureusement ses intérêts durant
la partie de l’instance s’étant déroulée à huis clos.
[17] After consideration of evidence tendered in
both public and closed hearings, Noël J. came to the
conclusion that the certificate declaring Mr. Harkat
inadmissible to Canada was reasonable: 2010 FC
1241, [2012] 3 F.C.R. 251. He made adverse find­
ings of credibility against Mr. Harkat and found
that the evidence provided reasonable grounds to
believe that Mr. Harkat had been involved with
terrorist organizations. He held that Mr. Harkat’s
behaviour and lies were consistent with the theory
that he had come to Canada as a “sleeper” agent for
terrorist organizations.
[17] Après avoir examiné la preuve soumise aux
audiences tant publiques qu’à huis clos, le juge Noël
a conclu que le certificat attestant que M. Harkat
était interdit de territoire au Canada était raison­
nable : 2010 CF 1241, [2012] 3 R.C.F. 251. Il a tiré
des conclusions défavorables quant à la crédibilité
de M. Harkat et conclu que la preuve fournie donnait
des motifs raisonnables de croire que celui-ci avait
participé aux activités d’organisations terroristes.
Selon le juge Noël, le comportement et les menson­
ges de M. Harkat étaient compatibles avec la thèse
voulant qu’il soit entré au Canada comme agent
« dormant » agissant pour des organisations terro­
ristes.
[18] Mr. Harkat appealed Noël J.’s conclusions.
The Federal Court of Appeal (per Létourneau J.A.)
allowed the appeal in part: 2012 FCA 122, [2012]
3 F.C.R. 635. It agreed with Noël J.’s conclusion
that the amended IRPA scheme is constitutional.
However, it found that the identity of CSIS hu­
man sources is not protected by privilege. It also
excluded from the evidence the summaries of inter­
cepted conversations to which Mr. Harkat had not
been privy. It remitted the matter to Noël J. for
redetermination on the basis of what remained of
the record after the exclusion of the summaries.
[18] M. Harkat a interjeté appel des conclusions
du juge Noël. La Cour d’appel fédérale (sous la
plume du juge Létourneau) a accueilli l’appel en
partie : 2012 CAF 122, [2012] 3 R.C.F. 635. Elle
a convenu avec le juge Noël que le régime de la
LIPR modifié était constitutionnel. Cependant,
elle a conclu que l’identité des sources humaines
du SCRS n’était pas protégée par un privilège. Elle
a également exclu de la preuve les résumés des
conversations interceptées auxquelles M. Harkat
n’avait pas participé. Elle a renvoyé l’affaire au juge
Noël pour que celui-ci rende un nouveau jugement
en se fondant sur ce qu’il restait du dossier après
l’exclusion des résumés.
II. Issues
II. Les questions en litige
[19] The ministers appeal to this Court, seeking
the reinstatement of Noël J.’s conclusion that the
security certificate was reasonable. They also ask
for recognition of the CSIS human source privilege.
[19] Les ministres ont interjeté appel devant la
Cour, sollicitant le rétablissement de la conclusion
du juge Noël selon laquelle le certificat de sécu­
rité était raisonnable. Ils demandent aussi la recon­
naissance du privilège des sources humaines du
SCRS.
52
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
[20] Mr. Harkat cross-appeals. He asks this Court
to find the amended IRPA scheme unconstitutional.
Alternatively, he seeks a new reasonableness hearing
before a new designated judge, the exclusion of the
summaries of all the intercepted conversations for
which the original CSIS operational materials were
destroyed, and permission for his special advocates
to interview and cross-examine the human sources.
He also takes issue with Noël J.’s weighing of “open
source” evidence (such as books on terrorism and
publications in political science periodicals), which
led him to conclude that the individuals with whom
Mr. Harkat associated were members of terrorist
organizations.
[20] M. Harkat a formé un pourvoi incident et
demande à la Cour de conclure à l’inconstitution­
nalité du régime de la LIPR modifié. Subsidiaire­
ment, il sollicite la tenue d’une nouvelle audition
sur le caractère raisonnable du certificat de sécurité
devant un autre juge, l’exclusion des résumés de
toutes les conversations interceptées tirées des
documents opérationnels originaux du SCRS qui
ont été détruits, et l’autorisation pour ses avocats
spéciaux de questionner et de contre-interroger les
sources humaines. Il conteste aussi la façon dont le
juge Noël a évalué la preuve provenant de « sour­ces
ouvertes » (par exemple des livres sur le terrorisme
et des articles publiés dans des périodiques de scien­
ces politiques), preuve l’ayant amené à conclure
que les personnes avec les­quelles M. Harkat s’était
associé étaient membres d’organisations terroristes.
[21] In addition, the special advocates contest
Noël J.’s refusal to order a stay of proceedings.
They contend that the ministers breached their du­
ties of candour and utmost good faith, and that the
proceedings did not allow them to meaningfully test
the case brought against Mr. Harkat.
[21] Pour leur part, les avocats spéciaux contes­
tent le refus du juge Noël d’ordonner l’arrêt des
procédures. Ils font valoir que les ministres ont
manqué à leurs obligations de franchise et de bonne
foi la plus absolue, et que la procédure ne leur a
pas permis de mettre en doute convenablement la
preuve présentée contre M. Harkat.
[22] This appeal raises the following issues:
[22] Le présent pourvoi soulève les questions
suivantes :
A. Does the IRPA scheme violate the Charter?
A. Le régime établi par la LIPR viole-t-il la
Charte?
B. Are CSIS human sources covered by privilege
and can they be cross-examined?
B. Les sources humaines du SCRS sont-elles
protégées par un privilège et peuvent-elles être
contre-interrogées?
C. Did the designated judge err in refusing to ex­
clude the summaries of intercepted conver­
sations?
C. Le juge désigné a-t-il commis une erreur en
refusant d’exclure les résumés des conversations
interceptées?
D. Did the ministers breach their duties of candour
and utmost good faith?
D. Les ministres ont-ils manqué à leurs obligations
de franchise et de bonne foi la plus absolue?
E. Were the proceedings against Mr. Harkat fair?
E. Les procédures contre M. Harkat ont-elles été
équitables?
F. Did the designated judge err in concluding that
the security certificate was reasonable?
F. Le juge désigné a-t-il commis une erreur en
concluant que le certificat de sécurité était rai­
sonnable?
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
53
III. Analysis
III. Analyse
Preliminary Comment
Remarque préliminaire
[23] At the request of the ministers, this Court
conducted two distinct hearings on this appeal. One
was open to the public, while the second was held
behind closed doors. Having heard the confidential
submissions, it is my view that it was unnecessary
to conduct a portion of the appeal hearing behind
closed doors.
[23] À la demande des ministres, la Cour a
tenu deux audiences distinctes en l’espèce. Une
d’entre elles s’est déroulée publiquement, l’autre
à huis clos. Après avoir entendu les observations
confidentielles, j’estime que le huis clos n’était pas
nécessaire.
[24] The open court principle is “a hallmark
of a democratic society and applies to all judicial
proceedings”: Vancouver Sun (Re), 2004 SCC
43, [2004] 2 S.C.R. 332, at para. 23; see also
D. M. Paciocco, “When Open Courts Meet Closed
Government” (2005), 29 S.C.L.R. (2d) 385, at
pp. 391-95; Canadian Broadcasting Corp. v. New
Brunswick (Attorney General), [1996] 3 S.C.R.
480, at para. 20. “National security does not negate
the open court principle”: C. Forcese, National
Security Law: Canadian Practice in International
Perspective (2008), at p. 402. The Supreme Court
of the United Kingdom recently commented un­
favourably on a hearing that it held behind closed
doors at the request of the government, which had
raised national security concerns: Bank Mellat v.
H. M. Treasury, [2013] UKSC 38, [2013] 4 All E.R.
495, at para. 60, per Lord Neuberger P.S.C. It noted
that closed evidence is factual in nature, whereas the
points debated before appellate courts are essentially
legal: ibid. Consequently, the Supreme Court found
that closed hearings before it would rarely, if ever,
be necessary for the proper disposition of an appeal.
[24] Le principe de la publicité des débats en
justice est « une caractéristique d’une société démo­­
cra­tique et s’applique à toutes les procédu­res
judi­ciaires »  :  Vancouver Sun (Re), 2004 CSC 43,
[2004] 2 R.C.S. 332, par. 23; voir aussi D. M.
Paciocco, « When Open Courts Meet Closed Gov­
ern­ment » (2005), 29 S.C.L.R. (2d) 385, p. 391395; Société Radio-Canada c. Nouveau-Brunswick
(Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480, par. 20.
[traduction] « La sécurité nationale n’écarte pas
le principe de la publicité des débats en justice » :
C. Forcese, National Security Law : Canadian
Practice in International Perspective (2008), p. 402.
La Cour suprême du Royaume-Uni a récemment
émis des commentaires défavorables relativement
à une audience qu’elle avait tenue à huis clos à la
demande du gouvernement, demande fondée sur
des préoccupations liées à la sécurité nationale :
Bank Mellat c. H. M. Treasury, [2013] UKSC 38,
[2013] 4 All E.R. 495, par. 60, lord Neuberger
P.C.S. Elle a souligné que les éléments de preuve
confidentiels sont de nature factuelle, alors que les
points débattus devant les tribunaux d’appel sont
essentiellement des questions de droit : ibid. La
Cour suprême du Royaume-Uni a donc conclu que
des audiences à huis clos ne seraient que rarement,
sinon jamais, nécessaires pour lui permettre de bien
trancher un pourvoi.
[25] The issues in this appeal do not turn on con­
fi­dential information and could have been de­bated
fully in public without any serious risk of disclo­
sure, supplemented where necessary by brief closed
written submissions and by the closed record. The
special advocates could have been given judicial
permission to make public submissions, so long
[25] Les questions soulevées dans le présent pour­voi
ne portent pas sur des renseignements confi­den­tiels.
Elles auraient donc pu être débattues totalement en
public sans risque réel de divulgation, et ces débats
être complétés, au besoin, de brèves obser­vations
confidentielles par écrit et du dossier con­fid­ entiel.
Les avocats spéciaux auraient pu être autorisés à
54
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
as they refrained from disclosing confidential infor­
mation: see s. 85.4(2) and (3) of the Immigration
and Refugee Protection Act (“IRPA”).
pré­senter des observations en audience publique,
à condition de ne révéler aucun rensei­gnement
con­fi­den­tiel : voir par. 85.4(2) et (3) de la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés
(« LIPR »).
[26] The content of the closed hearing overlapped
significantly with the open hearing and did not
assist this Court in deciding the issues before it.
It served only to foster an appearance of opacity
of these proceedings, which runs contrary to the
fundamental principles of transparency and ac­
count­ability.
[26] Les renseignements communiqués lors des
audiences publiques et à huis clos se recou­paient
considérablement et n’ont pas aidé la Cour à tran­
cher les questions dont elle était saisie. L’audience
à huis clos n’a servi qu’à entretenir l’appa­rente opa­
cité de l’instance, ce qui contrevient aux prin­cipes
fon­damentaux de transparence et de res­pon­sabi­li­
sation.
[27] I now turn to the issues on appeal.
[27] Je passe maintenant à l’examen des questions
soulevées dans le présent pourvoi.
A. Does the IRPA Scheme Violate the Charter?
A. Le régime établi par la LIPR viole-t-il la
Charte?
[28] Mr. Harkat and his special advocates con­
tend that the IRPA scheme fails to provide a fair
process to the named person, as required by s. 7
of the Charter. They argue that the regime is un­
constitutional because it provides insufficient dis­
closure to the named person, does not allow the
special advocates to communicate freely with the
named person, and allows for the admission of
hearsay evidence.
[28] M. Harkat et ses avocats spéciaux soutiennent
que le régime établi par la LIPR n’offre pas un
processus équitable à la personne visée comme
l’exige l’art. 7 de la Charte. Selon eux, ce régime
est inconstitutionnel parce qu’il n’autorise qu’une
communication insuffisante à la personne visée, ne
permet pas aux avocats spéciaux de communiquer
librement avec celle-ci, et permet l’admission d’une
preuve par ouï-dire.
[29] After providing a brief overview of the IRPA
scheme, I will address in turn Mr. Harkat’s rights
under s. 7 of the Charter, the principles that guide
the scheme, and the scheme’s alleged defects.
[29] Après avoir donné un aperçu du régime établi
par la LIPR, j’examinerai successivement les droits
garantis à M. Harkat par l’art. 7 de la Charte, les
principes qui sous-tendent ce régime et les défauts
qui lui sont reprochés.
(1) Overview of the IRPA Scheme
(1) Aperçu du régime établi par la LIPR
(a) Commencement of Proceedings
a) Introduction de l’instance
[30] A security certificate may be issued by the
ministers for the removal from Canada of a noncitizen (whether a permanent resident or a foreign
national) who is inadmissible on security grounds.
The grounds for inadmissibility include engaging in
terrorism, being a danger to the security of Canada,
engaging in acts of violence that would or might
[30] Les ministres peuvent délivrer un certificat
de sécurité pour renvoyer du Canada un non-citoyen
(qu’il soit un résident permanent ou un étran­ger)
inter­dit de territoire pour raison de sécurité. Les
motifs d’interdiction de territoire comprennent
le fait de se livrer au terrorisme, de constituer un
danger pour la sécurité du Canada, d’être l’auteur
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
55
endanger the lives or safety of persons in Canada,
or being a member of an organization that engages
in terrorism: s. 34, IRPA. The ministers must have
reasonable grounds to believe that the facts giving
rise to inadmissibility have occurred, are occurring,
or may occur: s. 33, IRPA.
de tout acte de violence susceptible de mettre en
danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada,
ou d’être membre d’une organisation qui se livre
au terrorisme : art. 34 LIPR. Les ministres doivent
avoir des motifs raisonnables de croire que les faits
emportant interdiction de territoire sont survenus,
surviennent ou peuvent survenir : art. 33 LIPR.
[31] As a practical matter, the process commences
when CSIS presents a Security Intelligence Re­
port (“SIR”) to the ministers. The SIR sets out in
detail the allegations and evidence grounding in­
admissibility. If the ministers conclude that the
allegations in the SIR are reasonably grounded,
they issue a security certificate.
[31] En pratique, le processus s’amorce lorsque
le SCRS remet aux ministres un rapport secret
en matière de sécurité (« RSS »). Le RSS expose
en détail les allégations et les éléments de preuve
fondant l’interdiction de territoire. Si les ministres
sont d’avis que les allégations contenues dans le
RSS reposent sur un fondement raisonnable, ils
délivrent un certificat de sécurité.
[32] Once the certificate is issued, the ministers
must refer it to the Federal Court: s. 77(1), IRPA.
The Federal Court judge who is designated to hear
the case “shall determine whether the certificate
is reasonable and shall quash the certificate if he
or she determines that it is not”: s. 78, IRPA. If
the designated judge deems the certificate to be
reasonable, the named person is inadmissible and the
certificate becomes a removal order in force: s. 80,
IRPA. The named person may be arrested and
detained for the duration of the proceedings before
the Federal Court: s. 81, IRPA.
[32] Une fois le certificat délivré, les ministres
doivent le déposer à la Cour fédérale : par. 77(1)
LIPR. Le juge de la Cour fédérale désigné pour
instruire l’affaire « décide du caractère raisonnable
du certificat et l’annule s’il ne peut conclure qu’il
est raisonnable » : art. 78 LIPR. Si le juge désigné
estime le certificat raisonnable, la personne visée
est interdite de territoire et le certificat devient une
mesure de renvoi en vigueur : art. 80 LIPR. La
personne visée peut être arrêtée et mise en déten­
tion pendant toute la durée de l’instance en Cour
fédérale : art. 81 LIPR.
(b) The Disclosure of Summaries to the Named
Person
b) Communication de résumés à la personne
visée
[33] The named person must be given summa­ries
of the information and evidence which allow him
to be reasonably informed of the case against him:
ss. 77(2) and 83(1)(e), IRPA. The sum­maries must
“not include anything that, in the judge’s opinion,
would be injurious to national security or endanger
the safety of any person if disclosed”: s. 83(1)(e),
IRPA.
[33] Il faut remettre à la personne visée des résu­
més des renseignements et des éléments de preuve
qui lui permettent d’être suffisamment informée
de la thèse contre elle : par. 77(2) et al. 83(1)e)
LIPR. Les résumés ne doivent « comporte[r] aucun
élément dont la divulgation porterait atteinte, selon
[le juge], à la sécurité nationale ou à la sécurité
d’autrui » : al. 83(1)e) LIPR.
(c) Special Advocates
[34] The judge must appoint one or more special
advocates to protect the interests of the named
person in closed hearings: s. 83(1)(b), IRPA. These
hearings are held in camera and ex parte, in order
c) Avocats spéciaux
[34] Le juge nomme un ou plusieurs avocats
spé­ciaux pour défendre les intérêts de la personne
visée aux audiences à huis clos : al. 83(1)b) LIPR.
Ces audiences se déroulent à huis clos et ex parte
56
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
to permit the Minister to present information and
evidence the public disclosure of which could be
injurious to national security or endanger the safety
of a person: s. 83(1)(c), IRPA.
pour que le ministre puisse présenter des ren­sei­
gnements et éléments de preuve dont la divulgation
publique pourrait porter atteinte à la sécurité
nationale ou à la sécurité d’autrui : al. 83(1)c) LIPR.
[35] Special advocates are security-cleared law­
yers whose role is to protect the interests of the
named person and “to make up so far as possible
for the [named person’s] own exclusion from
the evidentiary process”: S. Sedley, “Terrorism
and security: back to the future?”, in D. Cole,
F. Fabbrini and A. Vedaschi, eds., Secrecy, National
Security and the Vindication of Constitutional Law
(2013), 13, at p. 16. During the closed hearings,
they perform the functions that the named person’s
counsel (the “public counsel”) performs in the open
hearings. They do so by challenging the Minister’s
claims that information or evidence should not be
disclosed, and by testing the relevance, reliability,
and sufficiency of the secret evidence: s. 85.1(1)
and (2), IRPA. They are active participants in the
closed hearings. They may make submissions and
cross-examine witnesses who appear in those hear­
ings: s. 85.2(a) and (b), IRPA. The IRPA scheme
also provides that the special advocates may “ex­
ercise, with the judge’s authorization, any other
powers that are necessary to protect the interests” of
the named person: s. 85.2(c), IRPA.
[35] Les avocats spéciaux possèdent une habi­
litation de sécurité et ont pour rôle de défendre
les intérêts de la personne visée et [traduction]
« de compenser autant que possible l’exclusion
de [la personne visée] elle-même du processus de
présentation de la preuve » : S. Sedley, « Terrorism
and security : back to the future? », dans D. Cole,
F. Fabbrini et A. Vedaschi, dir., Secrecy, National
Security and the Vindication of Constitutional Law
(2013), 13, p. 16. Au cours des audiences à huis
clos, les avocats spéciaux exercent les fonctions
rem­plies par le conseil de la personne visée (l’« avo­
cat public ») durant les audiences publi­ques. Ils
s’acquit­tent de ces fonctions en contestant les affir­
ma­tions du ministre voulant que des ren­seig­ne­
ments ou des éléments de preuve ne doivent pas être
divulgués, et en évaluant la pertinence, la fiabilité
et la suffisance de la preuve secrète : par. 85.1(1)
et (2) LIPR. En somme, ils participent activement
aux audiences à huis clos. Ils peuvent présenter des
observations et contre-interroger les témoins qui
comparaissent lors de ces audiences : al. 85.2a) et b)
LIPR. Le régime établi par la LIPR leur permet aussi
d’« exercer, avec l’autorisation du juge, tout autre
pouvoir nécessaire à la défense des intérêts » de la
personne visée : al. 85.2c) LIPR.
[36] No solicitor-client relationship exists be­
tween the special advocates and the named per­son:
s. 85.1(3), IRPA. However, solicitor-client priv­i­
lege is deemed to apply to exchanges between the
special advocates and the named person, pro­
vided that those exchanges would attract solicitorclient privilege at common law: s. 85.1(4), IRPA. As
Lutfy C.J. put it, “[a]s between special advocates
and named persons, Division 9 protects information
and not relationships. . . . The information that
passes between them, absent the solicitor and cli­
ent relationship, is deemed to be protected”: Almrei
(Re), 2008 FC 1216, [2009] 3 F.C.R. 497, at
paras. 56-57.
[36] Aucune relation avocat-client n’existe
entre les avocats spéciaux et la personne visée :
par. 85.1(3) LIPR. Le secret professionnel liant
l’avocat à son client est toutefois réputé s’appliquer
à leurs échanges, pourvu que ces derniers soient de
ceux qui seraient protégés par ce secret en common
law : par. 85.1(4) LIPR. Comme l’a dit le juge en
chef Lutfy, « [e]ntre avocats spéciaux et personnes
désignées, la section 9 protège les renseignements
et non les relations. [. . .] Leurs communications,
sans qu’il existe une relation entre avocat et client,
sont réputées être protégées » : Almrei (Re), 2008
CF 1216, [2009] 3 R.C.F. 497, par. 56-57.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
[37] Strict communication rules apply to special
advocates, in order to prevent the inadvertent dis­
closure of sensitive information. After the special
advocates are provided with the confidential infor­
mation and evidence, they “may, during the remain­
der of the proceeding, communicate with another
person about the proceeding only with the judge’s
authorization and subject to any conditions that the
judge considers appropriate”: s. 85.4(2), IRPA. Read
plainly, “this prohibition covers all information
about the proceeding from both public and private
sessions, including any testimony given in the
absence of the public and the named person and
their counsel”: Almrei, at para. 16. By contrast, any
other person — such as the ministers’ counsel or
the court personnel in attendance at closed hearings
— is subject to significantly fewer restrictions on
communication. Other persons must refrain from
communicating about the proceedings only (i) if
they have had a court-authorized communication
with the special advocates and the judge has spe­cif­
ically prohibited them from communicating with
anyone else about the proceeding, or (ii) if the com­
munication would disclose the content of a closed
hearing: ss. 85.4(3), 85.5(a) and (b), IRPA.
(d) Admissibility of Evidence
c.
harkat
La Juge en chef
57
[37] Des règles strictes de communication s’appli­
quent aux avocats spéciaux pour empêcher que
des ren­seig­nements sensibles soient divulgués par
inadvertance. Ainsi, après avoir reçu les ren­seigne­
ments et éléments de preuve confidentiels, ces avo­
cats « ne peu[ven]t communiquer avec qui que ce soit
au sujet de l’instance [jusqu’à la fin de celle-ci] si ce
n’est avec l’autorisation du juge et aux conditions
que celui-ci estime indiquées » : par. 85.4(2) LIPR.
Interprétée selon son sens ordinaire, « cette inter­
diction englobe tous les ren­seignements relatifs à
l’instance qui sont issus des audiences publiques ou
à huis clos, notamment tout témoignage produit en
l’absence du public, de la personne désignée et de
son avocat » : Almrei, par. 16. À l’inverse, tous les
autres intervenants — comme l’avocat des ministres
ou les membres du personnel judiciaire assistant aux
audiences à huis clos — sont assujettis à beaucoup
moins de restrictions en matière de communication.
Ils doivent éviter de communiquer de l’information
à propos de l’instance uniquement (i) s’ils ont été
autorisés par le tribunal à communiquer avec les
avocats spéciaux et le juge leur a expressément inter­
dit de communiquer avec qui que ce soit d’autre au
sujet de l’instance, ou (ii) si la communication avait
pour effet de révéler le contenu d’une audience à
huis clos : par. 85.4(3) et al. 85.5a) et b) LIPR.
d) Admissibilité de la preuve
[38] The usual rules of evidence do not apply to
the proceedings. Instead, “the judge may receive
into evidence anything that, in the judge’s opinion,
is reliable and appropriate, even if it is inadmissible
in a court of law, and may base a decision on that
evidence”: s. 83(1)(h), IRPA.
[38] Les règles ordinaires de preuve ne s’appli­
quent pas à l’instance. En effet, « [le juge] peut rece­
voir et admettre en preuve tout élément — même
inadmissible en justice — qu’il estime digne de foi
et utile et peut fonder sa décision sur celui‑ci » :
al. 83(1)h) LIPR.
[39] The IRPA scheme provides that the judge’s
decision can be based on information or evidence
that is not disclosed in summary form to the named
person: s. 83(1)(i). It does not specify expressly
whether a decision can be based in whole, or only
in part, on information and evidence that is not dis­
closed to the named person.
[39] D’après le régime établi par la LIPR, le juge
peut fonder sa décision sur des renseignements
ou éléments de preuve dont un résumé n’est pas
fourni à la personne visée : al. 83(1)i). Le régime ne
précise pas expressément si la décision peut repo­
ser entièrement, ou seulement en partie, sur des ren­
seignements et des éléments de preuve qui ne sont
pas communiqués à la personne visée.
58
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
(2) The Section 7 Charter Right to a Fair Pro­
cess
(2) Le droit à un processus équitable garanti par
l’art. 7 de la Charte
[40] In Charkaoui I, this Court found that the
IRPA scheme engages significant life, liberty, and
security of the person interests: paras. 12-16. Laws
that interfere with these interests must conform to
the principles of fundamental justice. If they fail to
do so, they breach s. 7 of the Charter and fall to be
justified under s. 1 of the Charter.
[40] La Cour a conclu dans Charkaoui I que
le régime établi par la LIPR met en jeu les droits
importants à la vie, à la liberté et à la sécurité de
la personne : par. 12-16. Les lois portant atteinte à
ces droits doivent être conformes aux principes de
justice fondamentale, à défaut de quoi elles violent
l’art. 7 de la Charte et doivent être justifiées au sens
de l’article premier de cette dernière.
[41] Pursuant to the principles of fundamental
justice, a named person must be provided with
a fair process: Charkaoui I, at paras. 19-20. At
issue in the present appeal are two interrelated
aspects of the right to a fair process: the right to
know and meet the case, and the right to have a
decision made by the judge on the facts and the law.
The named person must “be informed of the case
against him or her, and be permitted to respond to
that case”: Charkaoui I, at para. 53. Correlatively,
the named person’s knowledge of the case and par­
ticipation in the process must be sufficient to result
in the designated judge being “exposed to the whole
factual picture” of the case and having the ability
to apply the relevant law to those facts: ibid., at
para. 51.
[41] Les principes de justice fondamentale exigent
que la personne visée bénéficie d’un processus
équitable : Charkaoui I, par. 19-20. En l’espèce, le
litige porte sur deux aspects interreliés du droit à un
processus équitable : celui de connaître la preuve
et de la réfuter, et celui à ce que le juge statue sur
les faits et le droit. La personne visée doit « [être]
informé[e] des allégations formulées contre [elle] et
a[voir] la possibilité d’y répondre » : Charkaoui I,
par. 53. En corollaire, la personne visée doit suffisam­
ment connaître l’affaire et participer au processus
pour que le juge désigné « pren[n]e con­nais­sance de
tous les faits » en cause et soit à même d’appliquer
les règles de droit applicables à ces faits : ibid.,
par. 51.
[42] This said, the assessment of whether a
process is fair must take into account the legiti­
mate need to protect information and evidence
that is critical to national security. As I wrote in
Charkaoui I, “[i]nformation may be obtained from
other countries or from informers on condition that
it not be disclosed. Or it may simply be so critical
that it cannot be disclosed without risking public
security”: para. 61.
[42] Cela dit, pour déterminer si un processus
est équitable, il faut tenir compte du besoin légi­
time de protéger les renseignements et éléments
de preuve critiques pour la sécurité nationale.
Comme je l’ai dit dans Charkaoui I, « [d]es ren­
seignements peuvent avoir été fournis par des pays
ou des informateurs à la condition qu’ils ne soient
pas divulgués. Il peut aussi arriver que des ren­
seignements soient sensibles au point de ne pouvoir
être communiqués sans que la sécurité publique soit
compromise » : par. 61.
[43] Full disclosure of information and evidence
to the named person may be impossible. However,
the basic requirements of procedural justice must
be met “in an alternative fashion appropriate to
the context, having regard to the government’s ob­
j­ect­ive and the interests of the person affect­ed”:
Charkaoui I, at para. 63. The alternative pro­ceed­ings
[43] Il peut s’avérer impossible de communiquer
tous les renseignements et éléments de preuve à la
personne visée. Par contre, les exigences fonda­
men­tales de la justice en matière de procédure
doivent être respectées « d’une autre façon adaptée
au contexte, compte tenu de l’objectif du gouver­
ne­ment et des intérêts de la personne touchée » :
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
59
must constitute a substantial substi­tute to full dis­
closure. Procedural fairness does not re­quire a
perfect process — there is necessarily some give
and take inherent in fashioning a process that
accommodates national security concerns: Ruby v.
Canada (Solicitor General), 2002 SCC 75, [2002]
4 S.C.R. 3, at para. 46.
Charkaoui I, par. 63. L’autre procédure doit rem­
placer pour l’essentiel la divulgation complète.
L’équité procédurale n’exige pas que le processus
soit parfait; la conception d’un processus répondant
aux préoccupations en matière de sécurité natio­
nale implique nécessairement certains compromis :
Ruby c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75,
[2002] 4 R.C.S. 3, par. 46.
[44] The overarching question, therefore, is
whether the amended IRPA scheme provides a
named person with a fair process, taking into ac­
count the imperative of protecting confidential
national security information.
[44] La principale question est donc celle de
savoir si le régime modifié établi par la LIPR per­
met à la personne visée de bénéficier d’un processus
équitable, compte tenu de l’impératif de protéger les
renseig­nements confidentiels touchant la sécurité
nationale.
(3) The Guiding Principles of the IRPA Scheme
(3) Les principes directeurs du régime établi par
la LIPR
[45] The alleged defects in the IRPA scheme must
be assessed in light of the scheme’s overall design.
Two central principles guide the scheme.
[45] Les vices dont serait entaché le régime établi
par la LIPR doivent être examinés à la lumière de la
structure globale de ce régime qui s’articule autour
de deux principes fondamentaux.
[46] First, the designated judge is intended to play
a gatekeeper role. The judge is vested with broad
discretion and must ensure not only that the record
supports the reasonableness of the ministers’ finding
of inadmissibility, but also that the overall process
is fair: “. . . in a special advocate system, an unusual
burden will continue to fall on judges to respond
to the absence of the named person by pressing
the government side more vigorously than might
otherwise be the case” (C. Forcese and L. Waldman,
“Seeking Justice in an Unfair Process: Lessons from
Canada, the United Kingdom, and New Zealand on
the Use of ‘Special Advocates’ in National Security
Proceedings” (2007) (online), at p. 60). Indeed,
the IRPA scheme expressly requires the judge to
take into account “considerations of fairness and
natural justice” when conducting the proceed­
ings: s. 83(1)(a), IRPA. The designated judge must
take an interventionist approach, while stopping
short of assuming an inquisitorial role.
[46] Premièrement, le juge désigné est censé jouer
le rôle de gardien. Il est investi d’un large pouvoir
discrétionnaire et doit s’assurer non seulement
que le dossier étaie le caractère raisonnable de la
conclusion d’interdiction de territoire tirée par les
ministres, mais aussi que l’ensemble du proces­
sus est équitable : [traduction] « . . . dans un sys­
tème d’avocats spéciaux, le juge se verra encore
imposer le fardeau inhabituel de réagir à l’absence
de la personne visée en talonnant la partie gou­
ver­nementale avec plus de vigueur qu’il ne le
ferait en présence de cette personne » (C. Forcese
et L. Waldman, « Seeking Justice in an Unfair
Process : Lessons from Canada, the United King­
dom, and New Zealand on the Use of “Special
Advocates” in National Security Proceedings »
(2007) (en ligne), p. 60). D’ailleurs, le régime éta­
bli par la LIPR exige expressément du juge qu’il
tienne compte des « considérations d’équité et de
justice naturelle » dans l’instruction de l’instance :
al. 83(1)a) LIPR. Le juge désigné doit adopter une
approche interventionniste, sans pour autant jouer
un rôle inquisitoire.
60
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
[47] Second, participation of the special advocates
in closed hearings is intended to be a substantial
substitute for personal participation by the named
person in those hearings. With respect to the con­
fidential portion of the case against the named per­
son, the special advocates must be in a position
to act as vigorously and effectively as the named
person himself would act in a public proceeding.
Indeed, Parliament added special advocates as a
feature of the IRPA scheme in order to bring it into
compliance with the substantive requirements of
s. 7 of the Charter, as articulated in Charkaoui I.
Whether the scheme allows for this intention to
become a reality is the central constitutional issue
in this appeal, to which I now turn.
[47] Deuxièmement, la participation des avocats
spéciaux aux audiences à huis clos vise à remplacer,
pour l’essentiel, la participation personnelle de la
personne visée à ces audiences. Quant au volet
confidentiel de la preuve contre la personne visée,
les avocats spéciaux doivent être à même d’agir
avec autant de vigueur et d’efficacité que le ferait
la personne visée elle-même au cours d’une ins­
tance publique. En fait, le législateur a intégré la
participation des avocats spéciaux au régime établi
par la LIPR pour le rendre conforme aux exigences
de fond de l’art. 7 de la Charte telle qu’elles ont
été décrites dans Charkaoui I. Le fait de savoir si le
régime permet de réaliser cette intention est la ques­
tion constitutionnelle au cœur du présent pourvoi,
question que je vais maintenant aborder.
(4) The Alleged Shortfalls of the IRPA Scheme
(4) Les carences dont serait entaché le régime
établi par la LIPR
[48] In essence, Mr. Harkat alleges that the dis­
closure of public summaries and the representa­
tion of the interests of the named person by special
advocates do not suffice to bring the IRPA scheme
into compliance with the requirements of s. 7 of the
Charter. I will address each of the alleged defects
of the scheme in turn.
[48] M. Harkat allègue essentiellement que la
communication de résumés publics et la protection
des intérêts de la personne visée par des avocats
spéciaux ne suffisent pas à rendre le régime établi
par la LIPR conforme aux exigences de l’art. 7 de
la Charte. J’examinerai à tour de rôle chacune des
carences dont serait entaché ce régime.
(a) Does the Scheme Provide the Named Person
With Sufficient Disclosure?
a) Le régime permet-il à la personne visée
d’obtenir suffisamment de renseignements?
[49] Mr. Harkat contends that the public summar­
ies of the closed record are too vague and general. In
his view, they do not allow a named person to know
and meet the case against him or her. He argues that
the essence of the right to know and meet a case is
the ability to meet detail with detail. He also con­
tends that the IRPA scheme takes too categorical an
ap­proach to disclosure: a named person will never
obtain dis­closure of information which would be in­
ju­rious to national security or to the safety of any
per­son, regardless of the impor­tance of disclosure to
the named person’s case. A less rights-impairing al­
ter­native would be a balancing approach such as
the one found in s. 38.06(2) of the Canada Evi­dence
Act, R.S.C. 1985, c. C-5 (“CEA”), which per­mits
[49] M. Harkat soutient que les résumés publics
du dossier secret sont trop vagues et généraux. À
son avis, ils ne permettent pas à la personne visée
de connaître la preuve qui pèse contre elle et d’y
répondre. M. Harkat plaide que le droit de connaître
la preuve et d’y répondre consiste essentiellement à
pouvoir réfuter les détails par des détails. Toujours
selon lui, le régime établi par la LIPR aborde la
divulgation de manière trop catégorique : la per­
sonne visée n’obtiendra jamais communication des
renseignements qui porteraient atteinte à la sécurité
nationale ou à la sécurité d’autrui, quelle que soit
l’importance de la communication pour sa défense.
Une solution de rechange moins attentatoire con­sis­
terait à ce que le juge désigné se livre à un exer­cice
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
61
the public interest in non-disclosure to be balanced
against the public interest in disclosure.
comme celui prévu au par. 38.06(2) de la Loi sur la
preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C-5 (« LPC »),
qui permet de mettre en balance les raisons d’intérêt
public qui justifient la divulgation et les raisons
d’intérêt public qui justifient la non-divulgation.
[50] In my view, the IRPA scheme provides suf­
ficient disclosure to the named person to be consti­
tutionally compliant. I base this conclusion on the
designated judge’s statutory duty to ensure that
the named person is reasonably informed of the
Minister’s case throughout the proceedings.
[50] À mon avis, le régime établi par la LIPR
prévoit la divulgation à la personne visée de suf­
fisamment de renseignements pour respecter la
Constitution. Je fonde cette conclusion sur l’obli­
gation légale du juge désigné de veiller tout au
long de l’instance à ce que la personne visée soit
suffisamment informée de la thèse des ministres.
(i) The IRPA Scheme Requires an Incompress­
ible Minimum Amount of Disclosure to the
Named Person
(i) Le régime établi par la LIPR exige la divul­
gation d’une quantité minimale incompres­
sible de renseignements à la personne visée
[51] At first blush, the provisions of the IRPA
scheme appear to give precedence to confidentiality
of information over the named person’s right to
know and meet the case. Section 83(1)(e) provides
that,
[51] À première vue, les dispositions du régime
établi par la LIPR semblent privilégier la confiden­
tialité des renseignements aux dépens du droit de
la personne visée de connaître la preuve qui pèse
contre elle et d’y répondre. Selon l’al. 83(1)e),
throughout the proceeding, the judge shall ensure that the
permanent resident or foreign national is provided with a
summary of information and other evidence that enables
them to be reasonably informed of the case made by
the Minister in the proceeding but that does not include
anything that, in the judge’s opinion, would be injurious
to national security or endanger the safety of any person
if disclosed;
[le juge] veille tout au long de l’instance à ce que soit
fourni à l’intéressé un résumé de la preuve qui ne
comporte aucun élément dont la divulgation porterait
atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité
d’autrui et qui permet à l’intéressé d’être suffisamment
informé de la thèse du ministre à l’égard de l’instance
en cause;
Thus, the content of the summaries must be tailored
to satisfy the overriding proviso that no information
or evidence injurious to national security or to the
safety of any person may be disclosed.
Il faut donc rédiger les résumés de façon à ce qu’ils
soient conformes à la disposition prépondérante
interdisant de divulguer tout renseignement ou
élément de preuve préjudiciable à la sécurité natio­
nale ou à la sécurité d’autrui.
[52] The IRPA scheme also provides, at s. 83(1)(i),
that the judge may base his decision on information
or evidence of which the named person has not been
informed in summary form: “[T]he judge may base
a decision on information or other evidence even if
a summary of that information or other evidence is
not provided to the permanent resident or foreign
national . . .”.
[52] Le régime établi par la LIPR dispose égale­
ment, à l’al. 83(1)i), que le juge peut fonder sa
décision sur des renseignements ou éléments
de preuve dont un résumé n’a pas été fourni à la
personne visée : « [I]l peut fonder sa décision sur
des renseignements et autres éléments de preuve
même si un résumé de ces derniers n’est pas fourni
à l’intéressé . . . ».
62
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
[53] The combination of ss. 83(1)(e) and 83(1)(i)
could conceivably lead to a situation where the
judge makes a decision on the reasonableness of
the security certificate despite the fact that the
named person has only received severely truncated
disclosure. Noël J. even contemplated a scenario
where the named person receives virtually no dis­
closure: “There may come a time when the only
evidence to justify inadmissibility on security
ground originates from a very sensitive source, and
that the disclosure of such evidence, even through
a summary, would inevitably disclose the source”
(2010 FC 1242, at para. 59). He nevertheless found
the disclosure provisions of the IRPA scheme to be
constitutional.
[53] L’application combinée des al. 83(1)e) et i)
pourrait aboutir à une situation où le juge se pro­
nonce sur le caractère raisonnable du certificat de
sécurité même si la personne visée n’a reçu que
des renseignements considérablement tronqués.
Le juge Noël a même envisagé un scénario où la
personne visée ne recevrait pratiquement aucun
renseignement : « Il se peut que, dans certaines affai­
res, la seule preuve justifiant l’interdiction de ter­
ritoire pour des raisons de sécurité découle d’une
source très sensible et que la divulgation d’une
telle preuve, même au moyen d’un résumé, révéle­
rait inévitablement la source » (2010 CF 1242,
par. 59). Il a néanmoins jugé constitutionnelles les
dispositions du régime établi par la LIPR concernant
la divulgation.
[54] In my view, Noël J. erred in interpreting
the IRPA scheme in a manner that allows for that
scenario. Charkaoui I makes clear that there is an
incompressible minimum amount of disclosure
that the named person must receive in order for the
scheme to comply with s. 7 of the Charter. He or
she must receive sufficient disclosure to know and
meet the case against him or her.
[54] À mon avis, le juge Noël a commis une
erreur en donnant au régime établi par la LIPR une
interprétation qui ouvre la porte à ce scénario. Il res­
sort nettement de Charkaoui I que la per­sonne visée
doit recevoir une quantité minimale incom­pressible
de renseignements pour que le régime soit conforme
à l’art. 7 de la Charte. Elle doit recevoir des ren­sei­
gnements suffisants pour connaître la preuve qui
pèse contre elle et y répondre.
[55] Parliament amended the IRPA scheme with
the intent of making it compliant with the s. 7 re­
quirements expounded in Charkaoui I, and it should
be interpreted in light of this intention: R. v. Ahmad,
2011 SCC 6, [2011] 1 S.C.R. 110, at paras. 28-29.
The IRPA scheme’s requirement that the named
person be “reasonably informed” (“suffisamment
informé”) of the Minister’s case should be read as a
recognition that the named person must receive an
incompressible minimum amount of disclosure.
[55] Le législateur a modifié le régime établi par
la LIPR dans l’intention de le rendre conforme aux
exigences de l’art. 7 exposées dans Charkaoui I, et
il faut l’interpréter en fonction de cette intention :
R. c. Ahmad, 2011 CSC 6, [2011] 1 R.C.S. 110,
par. 28-29. L’exigence de ce régime voulant que
la personne visée soit « suffisamment informée »
(« reasonably informed ») de la thèse du ministre
doit être considérée comme une reconnaissance
de l’obligation de fournir à la personne visée une
quantité minimale incompressible de renseigne­
ments.
[56] Under the IRPA scheme, a named person is
“reasonably informed” if he has personally received
sufficient disclosure to be able to give meaningful
instructions to his public counsel and meaningful
guidance and information to his special advocates
which will allow them to challenge the information
and evidence relied upon by the Minister in the
closed hearings. Indeed, the named person’s abil­ity
[56] Suivant le régime établi par la LIPR, la per­
sonne visée est « suffisamment informée » si elle
a reçu elle-même suffisamment de renseignements
pour pouvoir donner des instructions utiles à ses
avocats publics, mais aussi des indications et des
renseignements utiles à ses avocats spéciaux qui
per­mettront à ces derniers de contester l’infor­
mation et la preuve invoquées par le ministre lors
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
63
to answer the Minister’s case hinges on the effect­
iveness of the special advocates, which in turn
depends on the special advocates being provided
with meaningful guidance and information. As
the House of Lords of the United Kingdom put it
in referring to disclosure under the British special
advocates regime, the named person
des audiences à huis clos. En effet, l’aptitude de
la personne visée à réfuter la thèse du ministre
dépend de l’efficacité des avocats spéciaux, laquelle
dépend à son tour de la réception d’indications et de
renseignements utiles par ceux-ci. Comme l’a dit la
Chambre des lords du Royaume-Uni en parlant de
la divulgation prévue par le régime britannique des
avocats spéciaux, la personne visée
must be given sufficient information about the allega­
tions against him to enable him to give effective instruc­
tions in relation to those allegations. . . . Where . . . the
open material consists purely of general assertions and
the case . . . is based solely or to a decisive degree on
closed materials the requirements of a fair trial will not
be satisfied, however cogent the case based on the closed
materials may be.
[traduction] doit obtenir suffisamment de renseigne­
ments au sujet des allégations formulées contre elle
pour être en mesure de donner des instructions effi­
caces relativement à ces allégations. [. . .] Lorsque [. . .]
les documents publics contiennent uniquement des
affirmations générales et que l’affaire [. . .] est fondée
exclusivement ou à un degré décisif sur des documents
secrets, les exigences d’un procès équitable ne sont pas
respectées, aussi convaincant que puisse être la cause
fondée sur les documents secrets.
(Secretary of State for the Home Department v. A.F.
(No. 3), [2009] UKHL 28, [2009] 3 All E.R. 643, at
para. 59, per Lord Phillips of Worth Matravers)
(Secretary of State for the Home Department c. A.F.
(No. 3), [2009] UKHL 28, [2009] 3 All E.R. 643,
par. 59, lord Phillips of Worth Matravers)
I would add that the named person need not only
be given sufficient information about the allegations
against him, but also about the evidence on the
record.
J’ajouterais que la personne visée doit obtenir assez
de renseignements non seulement au sujet des allé­
gations formulées contre elle, mais également à pro­
pos de la preuve au dossier.
[57] The level of disclosure required for a named
person to be reasonably informed is case-specific,
depending on the allegations and evidence against
the named person. Ultimately, the judge is the arbi­
ter of whether this standard has been met. At the
very least, the named person must know the es­sence
of the information and evidence supporting the
allegations. This excludes the scenario where the
named person receives no disclosure whatsoever of
essential information or evidence.
[57] L’étendue de la divulgation requise pour
que la personne visée soit suffisamment informée
varie d’une affaire à l’autre, selon les allégations et
la preuve qui pèsent contre elle. En dernier ressort,
c’est au juge qu’il appartient de décider si cette
norme a été respectée. La personne visée doit à tout
le moins connaître l’essentiel des renseignements et
de la preuve à l’appui des allégations, ce qui exclut
le scénario où elle ne reçoit aucune divulgation
quelle qu’elle soit des renseignements ou éléments
de preuve essentiels.
[58] The IRPA scheme is silent as to what happens
if there is an irreconcilable tension between the re­
quirement that the named person be “reasonably
informed”, on the one hand, and the imperative
that sensitive information not be disclosed, on
the other. The IRPA scheme does not provide that
the “reasonably informed” standard can be com­
promised. But nor does it provide that sensitive
[58] Le régime établi par la LIPR n’indique pas ce
qui arrive en cas de tension irréconciliable entre les
exigences voulant que la personne visée soit « suf­
fisamment informée », d’une part, et l’impéra­tif de ne
pas divulguer les renseignements sensibles, d’autre
part. Le régime en cause ne permet pas de faire
entorse à la norme de la personne « suffisam­ment
infor­mée », pas plus qu’il n’autorise à divul­guer des
64
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
information can be disclosed where this is absolutely
necessary in order for the “reasonably informed”
standard to be met.
ren­sei­gne­ments sensibles lorsque leur divul­gation est
abso­lument nécessaire pour satisfaire à cette norme.
[59] In my view, the necessary outcome of situ­
ations where there is an irreconcilable tension is
that the Minister must withdraw the information or
evidence whose non-disclosure prevents the named
person from being reasonably informed. In some
cases, this may effectively compel the Minister to
put an end to the proceedings.
[59] J’estime qu’en cas de tension irréconciliable,
le ministre doit retirer les renseignements ou les
éléments de preuve dont la non-divulgation empê­
che la personne visée d’être suffisamment informée.
Dans certains cas, cette tension irré­conciliable pour­
rait, dans les faits, contraindre le ministre à mettre
un terme à l’instance.
[60] To hold that the Minister can rely on essential
information and evidence of which the named
person cannot be reasonably informed would force
the judge to violate the responsibility expressly
placed on him by the statute, i.e. his duty to ensure
that the named person remain reasonably informed
throughout the proceedings. It cannot have been
Parliament’s intent to design a scheme in which
the judge is required to violate the responsibilities
placed upon him. Consequently, the IRPA scheme
must be interpreted as precluding the Minister
from bringing a case in respect of which the named
person cannot be kept reasonably informed. The
scheme mandates that the named person remain
reasonably informed — i.e. that he be able to
give meaningful instructions to his public counsel
and meaningful guidance and information to his
special advocates — throughout the proceedings.
If the named person is not reasonably informed,
the proceedings will not have been in compliance
with the IRPA scheme and the judge cannot confirm
the certificate’s reasonableness. In such a case, the
judge must quash the certificate, pursuant to s. 78 of
the IRPA.
[60] Conclure à la possibilité pour le ministre
d’invoquer des renseignements et éléments de
preuve essentiels dont la personne visée ne peut
pas être suffisamment informée obligerait le juge à
faillir à la responsabilité que lui confie expressément
la loi, soit veiller tout au long de l’instance à ce
que la personne visée soit suffisamment informée.
Le législateur ne peut avoir eu l’intention de con­
ce­voir un régime obligeant le juge à faillir aux
responsabilités qui lui sont confiées. En con­sé­
quence, le régime établi par la LIPR doit être inter­
prété comme interdisant au ministre d’engager
une procédure à l’égard de laquelle la personne
visée ne peut être tenue suffisamment informée.
Le régime requiert que la personne visée demeure
suffisamment informée — c.-à-d. qu’elle doit
être en mesure de donner des instructions utiles à
ses avocats publics et des indications et des ren­
seignements utiles à ses avocats spéciaux — tout
au long de l’instance. Si elle n’est pas suffisam­
ment informée, l’instance ne respecte pas le régime
établi par la LIPR et le juge ne peut confirmer le
caractère raisonnable du certificat. En pareil cas, il
doit annuler le certificat en application de l’art. 78
de la LIPR.
(ii) Only Information or Evidence That Raises a
Serious Risk Must Be Withheld
(ii) Seuls les renseignements et les éléments
de preuve qui soulèvent un risque sérieux
doivent être gardés confidentiels
[61] Only information and evidence that raises a
serious risk of injury to national security or danger
to the safety of a person can be withheld from the
named person. The judge must ensure throughout
the proceedings that the Minister does not cast too
wide a net with his claims of confidentiality.
[61] Seuls les renseignements et les éléments de
preuve qui soulèvent un risque sérieux d’atteinte à la
sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui peuvent
être soustraits à la connaissance de la personne
visée. Tout au long de l’instance, il incombe au juge
de garantir que le ministre ne vise pas trop large
lorsqu’il invoque la confidentialité.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
65
[62] While the IRPA scheme provides that closed
hearings must be held when the disclosure of
information could be injurious (s. 83(1)(c), IRPA),
it mandates the withholding of information from
public summaries only if its disclosure would, in
the judge’s opinion, be injurious (s. 83(1)(e), IRPA).
The judge must err on the side of caution in order­
ing closed hearings during which he can ascertain
the validity of the Minister’s position with respect
to the sensitivity of given information or evidence.
However, once the judge has heard the parties,
he must ensure that only information or evidence
which would injure national security or endanger
the safety of a person is withheld from the named
person. “It is the Ministers who bear the burden
of establishing that disclosure not only could but
would be injurious to national security, or en­dan­
ger the safety of any person”: Jaballah, Re, 2009
FC 279, 340 F.T.R. 43, at para. 9, per Dawson J.
(emphasis added).
[62] Le régime établi par la LIPR prévoit certes
la tenue d’audiences à huis clos si la divulgation de
renseignements pouvait porter atteinte à la sécurité
nationale ou à la sécurité d’autrui (al. 83(1)c)
LIPR); il intime toutefois de taire dans les résumés
de la preuve seulement les renseignements dont
la divulgation porterait atteinte, selon le juge,
à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui
(al. 83(1)e) LIPR). Le juge doit privilégier la pru­
dence lorsqu’il s’agit d’ordonner la tenue d’audien­
ces à huis clos durant lesquelles il peut examiner la
validité de la position du ministre quant au degré de
sensibilité de certains renseignements ou éléments
de preuve. Cela dit, après avoir entendu les parties,
le juge doit garantir que seuls les renseignements ou
les éléments de preuve qui porteraient atteinte à la
sécurité nationale ou à celle d’autrui sont soustraits
à la connaissance de la personne visée. « Il incombe
aux ministres d’établir que la divulgation non seule­
ment pourrait porter atteinte mais qu’elle porterait
effectivement atteinte à la sécurité nationale ou à
la sécurité d’autrui » : Jaballah (Re), 2009 CF 279
(CanLII), par. 9, la juge Dawson (je souligne).
[63] The judge must be vigilant and skeptical with
respect to the Minister’s claims of confidentiality.
Courts have commented on the government’s ten­
dency to exaggerate claims of national security
con­fidentiality:  Canada (Attorney General) v.
Almalki, 2010 FC 1106, [2012] 2 F.C.R. 508, at
para. 108; Khadr v. Canada (Attorney General),
2008 FC 549, 329 F.T.R. 80, at paras. 73-77 and
98; see generally C. Forcese, “Canada’s National
Security ‘Complex’: Assessing the Secrecy Rules”
(2009), 15:5 IRPP Choices 3. As Justice O’Connor
commented in his report on the Arar inquiry,
[63] Le juge doit être vigilant et sceptique quant
aux allégations du ministre relatives à la confidentia­
lité. Les tribunaux ont formulé des commentaires
quant à la propension du gouvernement à exagérer
les réclamations de confidentialité fondées sur la
sécurité nationale : Canada (Procureur général)
c. Almalki, 2010 CF 1106, [2012] 2 R.C.F. 508,
par. 108; Khadr c. Canada (Procureur général), 2008
CF 549 (CanLII), par. 73-77 et 98; voir plus géné­
ralement C. Forcese, « Canada’s National Se­cu­rity
“Complex” : Assessing the Secrecy Rules » (2009),
15:5 IRPP Choices 3. Comme l’a affirmé le juge
O’Connor dans son rapport sur la Commission Arar,
overclaiming exacerbates the transparency and proced­
ural fairness problems that inevitably accompany any
proceeding that can not be fully open because of [national
security confidentiality] concerns. It also promotes public
suspicion and cynicism about legitimate claims by the
Government of national security confidentiality.
la multiplication des réclamations aggrave les problèmes
de transparence et d’équité procédurale accompagnant
inévitablement toute enquête qui ne peut être totalement
publique en raison des préoccupations [de confidentia­
lité liées à la sécurité nationale]. En conséquence, le
grand public n’en est que plus soupçonneux et cynique
à l’égard des réclamations de confidentialité légitimes du
gouvernement liées à la sécurité nationale.
(Commission of Inquiry into the Actions of Cana­
dian Officials in Relation to Maher Arar, Report of
(Commission d’enquête sur les actions des res­
pon­sables canadiens relativement à Maher Arar,
66
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
the Events Relating to Maher Arar: Analysis and
Recommendations (2006), at p. 302)
Rapport sur les événements concernant Maher
Arar : Analyse et recommandations (2006), p. 326327)
[64] The judge is the gatekeeper against this
type of overclaiming, which undermines the IRPA
scheme’s fragile equilibrium. Systematic over­
claiming would infringe the named person’s right
to a fair process or undermine the integrity of the
judicial system, requiring a remedy under s. 24(1)
of the Charter.
[64] Le juge est le gardien qui doit nous prému­
nir contre la multiplication des réclamations qui
menace le fragile équilibre qu’atteint le régime
établi par la LIPR. La multiplication systémati­
que des réclamations porterait atteinte au droit
de la personne visée à un processus équitable ou
minerait l’intégrité du système judiciaire, exigeant
ainsi l’octroi d’une réparation en application du
par. 24(1) de la Charte.
(iii) The Absence of a Balancing Approach Does
Not Make the Scheme Unconstitutional
(iii) L’absence d’une mise en balance n’invalide
pas le régime sur le plan constitutionnel
[65] In addition, Mr. Harkat argues that the IRPA
scheme’s approach to disclosure is unconstitutional
because it fails to provide for a balancing of counter­
vailing interests. In his view, s. 7 of the Charter
requires the adoption of an approach similar to the
one found in s. 38.06(2) of the CEA, which allows
the judge to order disclosure of national security
information if “the public interest in disclosure
outweighs in importance the public interest in nondisclosure”.
[65] De plus, selon M. Harkat, l’approche prévue
par le régime établi par la LIPR en matière de divul­
gation est inconstitutionnelle parce qu’elle ne pré­
voit pas la mise en balance des inté­rêts contrai­res. À
son avis, l’art. 7 de la Charte exige l’adoption d’une
approche semblable à celle prévue au par. 38.06(2)
de la LPC qui autorise un juge à ordonner la divul­
gation de renseignements relatifs à la sécurité natio­
nale si « les raisons d’intérêt public qui justifient
la divulgation l’emportent sur les raisons d’intérêt
public qui justifient la non-divulgation ».
[66] I would reject this contention. Section 7 of
the Charter does not require a balancing approach to
disclosure. Rather, it requires a fair process. “There
is no free-standing principle of fundamental justice
requiring a proper balancing of interests in general,
or requiring the balancing of interests in decisions
about disclosure”: H. Stewart, Fundamental Justice:
Section 7 of the Canadian Charter of Rights and
Freedoms (2012), at p. 229. Parliament’s choice to
adopt a categorical prohibition against disclosure
of sensitive information, as opposed to a balancing
approach, does not as such constitute a breach of
the right to a fair process.
[66] Je suis d’avis de rejeter cette prétention.
L’article 7 de la Charte n’exige pas l’existence d’une
approche de mise en balance quant à la divulgation.
Il exige plutôt que le processus soit équitable.
[traduction] « Il n’existe pas de principe distinct de
justice fondamentale exigeant une mise en balance
en bonne et due forme des intérêts en général, ou
exigeant la mise en balance des intérêts dans le
contexte de décisions relatives à la divulgation » :
H. Stewart, Fundamental Justice : Section 7 of the
Canadian Charter of Rights and Freedoms (2012),
p. 229. Le choix du législateur d’une interdiction
totale de divulguer les renseignements sensibles
— plutôt qu’une approche qui prévoit une mise en
balance — ne constitue donc pas une atteinte au
droit à un processus équitable.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
67
(b) Are the Special Advocates a “Substantial
Substitute” to Participation by the Named
Person?
b) Les avocats spéciaux remplacent-ils pour
l’essentiel la participation de la personne
visée?
[67] As discussed, the named person and his public
counsel do not have access to the closed record,
nor can they participate in the closed hearings.
Parliament added the role of special advocates to
the IRPA scheme so that they could serve as a proxy
for the named person in the closed portion of the
proceedings. Mr. Harkat argues that the restrictions
on the special advocates’ ability to communicate
with the named person prevent them from effectively
protecting the named person’s interests. Specifically,
he claims that communications between the named
person and the special advocates should not be
subject to restrictions. He also contends that the
special advocates will be unable to seek judicial
authorization without breaching solicitor-client
privilege. As a consequence, in his view, the addition
of special advocates to the regime fails to address
the concerns voiced by this Court in Charkaoui I.
[67] Comme nous l’avons vu, la personne visée et
ses avocats publics n’ont pas accès au dossier con­
fidentiel et ne peuvent pas participer aux audien­
ces à huis clos. Le législateur a ajouté au régime
de la LIPR un rôle pour des avocats spéciaux de
manière à ce qu’ils puissent défendre les intérêts
de la personne visée durant la portion à huis clos
des procédures. M. Harkat fait valoir que les res­
trictions aux communications entre la per­sonne
visée et les avocats spéciaux empêchent ces der­
niers de défendre efficacement les intérêts de cette
personne. Plus précisément, il soutient que ces
communications ne devraient faire l’objet d’aucune
restriction. Il soutient en outre que les avocats
spéciaux sont incapables de solliciter une auto­
risation judiciaire sans contrevenir à leur secret
professionnel. Ainsi, selon lui, l’ajout au régime des
avocats spéciaux ne règle en rien les préoccupations
exprimées par la Cour dans Charkaoui I.
[68] The communications restrictions imposed on
special advocates are significant, requiring judicial
authorization for any communication regarding
the proceedings between the special advocates
and the named person or a third party, after the spe­
cial advocates have received confidential mate­rials.
However, they do not render the scheme uncon­sti­
tutional. I come to this conclusion for three reasons.
[68] Les restrictions aux communications aux­
quelles doivent se conformer les avocats spéciaux
sont certes importantes. Après que ces derniers ont
reçu des renseignements confidentiels, toute com­
munication relative aux procédures, entre eux et la
personne visée ou un tiers, doit faire l’objet d’une
autorisation judiciaire préalable. Toutefois, elles ne
rendent pas le régime inconstitutionnel. J’en arrive
à cette conclusion pour trois raisons.
[69] First, the restrictions on communications
by the special advocates are not absolute. They
can be lifted with judicial authorization, subject to
conditions deemed appropriate by the designated
judge: s. 85.4(2), IRPA. While this process is less
fluid and efficient than the unfettered com­mu­
nications that prevail between a lawyer and his
client, it should be remembered that s. 7 of the
Charter does not guarantee a perfect process. The
judicial authorization process gives the designated
judge a sufficiently broad discretion to allow all
communications that are necessary for the special
advocates to perform their duties.
[69] Premièrement, les restrictions aux com­mu­
nica­tions par les avocats spéciaux ne sont pas abso­
lues. Elles peuvent être levées par une autorisation
judi­ciaire, aux conditions que le juge désigné estime
indiquées : par. 85.4(2) LIPR. Même si ce proces­sus
est moins fluide et efficace que celui des commu­
nications illimitées qui prévalent entre un avocat
et son client, il ne faut pas oublier que l’art. 7 de
la Charte ne garantit pas l’existence d’un pro­ces­
sus parfait. Le recours à l’autorisa­tion judi­ciaire
donne au juge désigné un pouvoir discrétion­naire
suf­fi­sam­ment vaste pour autoriser toutes les com­
munications nécessaires afin que les avocats spé­
ciaux s’acquittent de leurs fonctions.
68
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
[70] The broad discretion conferred by the IRPA
scheme averts unfairness that might otherwise re­sult
from the communications restrictions. The desig­
nated judge can ensure that the special advocates
function as closely as possible to ordinary counsel
in a public hearing. The restrictions on commu­
nications are designed to avert serious risks of
disclosure of information or evidence whose dis­
closure would be injurious to national security or
to the safety of any person. While the IRPA scheme
requires the judge to minimize risks of inadvertent
disclosure of information, the judge must also give
special advocates significant latitude. The special
advocates are competent and security-cleared law­
yers, who take their professional and statutory
obligations seriously. They have the ability to dis­
tinguish between the public and confidential as­
pects of their case. The judge should take a liberal
approach in authorizing communications and
only refuse authorization where the Minister has
demonstrated, on a balance of probabilities, a real
— as opposed to a speculative — risk of injurious
disclosure. As much as possible, the special advo­
cates should be allowed to investigate the case and
develop their strategy by communicating with the
named person, the named person’s public counsel,
and third parties who may bring relevant insights
and information.
[70] Le vaste pouvoir discrétionnaire conféré au
juge par le régime de la LIPR prévient l’iniquité
qui pourrait autrement découler des restrictions aux
communications. Le juge désigné peut s’assurer
que les avocats spéciaux agissent autant que possi­
ble comme le feraient des avocats ordinaires au
cours d’audiences publiques. Les restrictions aux
communications visent à éviter les risques sérieux
rattachés à la divulgation de renseignements ou
d’éléments de preuve qui porterait atteinte à la
sécurité nationale ou à celle d’autrui. Bien que le
régime établi par la LIPR exige que le juge minimise
les risques de divulgation par inadvertance de ren­
seignements, il doit aussi donner aux avocats spé­
ciaux une grande latitude. Ces derniers sont des
avocats compétents qui possèdent une habilitation
de sécurité. Ils s’acquittent de leurs obligations pro­
fessionnelles et légales avec sérieux. Ils ont la capa­
cité de faire la différence entre les aspects publics et
confidentiels de leur dossier. Le juge devrait donc
adopter une approche libérale lorsqu’il est question
d’autoriser les communications et ne refuser son
autorisation que dans les cas où le ministre a fait
la preuve, selon la prépondérance des probabilités,
d’un risque réel — par opposition à un risque poten­
tiel — de préjudice en cas de divulgation. Dans
toute la mesure du possible, les avocats spéciaux
devraient être autorisés à examiner le dossier et à
élaborer leur stratégie en communiquant avec la
personne visée et ses avocats publics, ainsi qu’avec
des tiers qui pourraient leur fournir des points de
vue et des renseignements pertinents.
[71] Second, the named person and his public
counsel can send an unlimited amount of one-way
communications to the special advocates at any
time throughout the proceedings. This is significant.
As discussed above, the public summaries provided
on an ongoing basis to the named person will
ensure that he or she is sufficiently informed to
provide meaningful guidance and information to
the special advocates. These summaries should
elicit helpful one-way communications from the
named person to the special advocates. And these
one-way communications may in turn give rise to
[71] Deuxièmement, la personne visée et ses avo­
cats publics peuvent, eux, transmettre aux avocats
spéciaux, à tout moment durant les pro­cédures,
une quantité illimitée de renseig­nements. Cela est
important. Comme nous l’avons mentionné, les
résumés publics fournis de manière continue à la
personne visée garantiront qu’elle est suffisamment
informée pour être en mesure de donner des indi­
cations et des renseignements adéquats aux avo­
cats spéciaux. Ces résumés devraient permettre à
la per­sonne visée de communiquer à sens unique
utilement avec les avocats spéciaux. D’ailleurs, ces
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
69
requests from the special advocates for judicial
permission to communicate with the named person
in order to obtain needed clarifications or additional
information.
communications pourraient en retour inciter les
avocats spéciaux à demander la permission au juge
de communiquer avec la personne visée de manière
à obtenir des clarifications nécessaires ou des ren­
seignements supplémentaires.
[72] Finally, the record does not support the
conclusion that the IRPA scheme is unconstitutional
on the basis that the special advocates must neces­
sarily breach solicitor-client privilege in order to
obtain judicial permission to communicate. As
Noël J. noted, “[t]he question of assessing solicitorclient [privilege] remains theoretical in the case at
hand. The requests to communicate presented did
not directly or indirectly reveal such information”:
2010 FC 1242, at para. 178. Moreover, the evolving
practices of the Federal Court may substantially
lessen the tension between judicial authorization
and privilege. For example, the special advocates
can minimize the risk of re­vealing their litigation
strategy by seeking to make submissions to the
designated judge in the absence of the ministers’
lawyers: Almrei, 2008 FC 1216, at para. 65.
[72] Troisièmement, le dossier n’étaye pas la con­
clusion selon laquelle le régime établi par la LIPR
est inconstitutionnel parce que les avocats spéciaux
doivent nécessairement violer le secret profession­
nel avocat-client pour obtenir la permission judi­
ciaire de communiquer avec la personne visée.
Comme le juge Noël l’a souligné, « [l]a question
de l’examen des renseignements protégés par le
secret professionnel reste théorique en l’espèce.
Les demandes de communication présentées n’ont
pas directement ou indirectement révélé de tels ren­
seignements » : 2010 CF 1242, par. 178. En outre, les
pratiques en évolution de la Cour fédérale pourraient
réduire considérablement la tension qui prévaut
entre l’autorisation judiciaire et la sauvegarde du
secret professionnel. À titre d’exemple, les avocats
spéciaux peuvent minimiser le risque de révéler leur
stratégie quant au dossier en demandant à présenter
leurs observations au juge désigné en l’absence
des avocats des ministres : Almrei, 2008 CF 1216,
par. 65.
[73] The issue of how to reconcile the judicial au­
thorization process with solicitor-client privilege
should be decided if and when it arises on the facts
of a case: Almrei, 2008 FC 1216, at para. 41; Almrei,
Re, 2009 FC 322, 342 F.T.R. 11, at para. 24. It may
be that an exception to solicitor-client privilege
could be recognized in such circumstances: Smith v.
Jones, [1999] 1 S.C.R. 455, at para. 53, per Cory J.;
Almrei, 2008 FC 1216, at paras. 60-62. Or it may
instead be necessary to recognize that, in cases
where judicial authorization cannot be granted
without a breach of solicitor-client privilege, the
proceedings fail to meet the requirements of s. 7 of
the Charter and that a remedy should be granted
under s. 24(1) of the Charter.
[73] La question de savoir comment concilier
le processus d’autorisation judiciaire et le secret
professionnel de l’avocat devrait être tranchée si
elle est soulevée par les faits d’un dossier et quand
elle le sera : Almrei, 2008 CF 1216, par. 41; Almrei
(Re), 2009 CF 322 (CanLII), par. 24. Dans de telles
circonstances, une exception à la règle du secret
professionnel de l’avocat pourrait être reconnue :
Smith c. Jones, [1999] 1 R.C.S. 455, par. 53, le
juge Cory; Almrei, 2008 CF 1216, par. 60-62. Ou
encore, il pourrait être nécessaire de reconnaître
que, dans les cas où l’autorisation judiciaire ne
peut être accordée sans que le secret professionnel
de l’avocat soit violé, le processus ne satisfait
pas aux exigences de l’art. 7 de la Charte et il y
a lieu d’accorder une réparation en application du
par. 24(1) de la Charte.
70
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
(c) Does the Admission of Hearsay Evidence
Render the Scheme Unconstitutional?
c) L’admission de preuve par ouï-dire rendelle le régime inconstitutionnel?
[74] The IRPA scheme provides that the usual
rules of evidence do not apply to the security cer­
tificate proceedings. Rather, any evidence that the
judge determines to be “reliable and appropriate” is
admissible: s. 83(1)(h), IRPA. It is argued that this
denies the named person’s s. 7 Charter rights, since
the special advocates will be unable to meaningfully
test the evidence.
[74] Le régime établi par la LIPR prévoit que les
règles de preuve habituelles ne s’appliquent pas
aux procédures relatives aux certificats de sécurité
intentées en vertu de cette loi. C’est plutôt tout élé­
ment de preuve que le juge estime « digne de foi et
utile » qui est admissible : al. 83(1)h) LIPR. On fait
valoir que cette règle prive la personne visée des
droits que lui garantit l’art. 7 de la Charte puisque
les avocats spéciaux seront incapables de mettre la
preuve en doute utilement.
[75] It is true that some evidence which is admis­
sible under the IRPA scheme cannot be tested
for reliability and accuracy in the usual manner.
For example, the IRPA scheme would allow the
admission of a foreign intelligence agency’s report
that the judge deems “reliable and appropriate”,
despite the fact that it is hearsay. The special advo­
cates will not have had the opportunity to crossexamine the foreign sources quoted in the report or
the operatives who compiled it.
[75] Certains éléments de preuve admissibles en
application du régime établi par la LIPR ne peuvent
certes être mis en doute pour en vérifier comme
d’habitude la fiabilité et l’exactitude. Par exemple,
selon ce régime, le rapport d’un organisme étranger
de renseignement serait admissible si le juge
estimait qu’il est « digne de foi et utile », même s’il
s’agit de ouï-dire. Les avocats spéciaux n’auraient
l’occasion de contre-interroger ni les sources étran­
gères citées dans le rapport ni les agents secrets qui
l’ont rédigé.
[76] While s. 83(1)(h) of the IRPA may result
in the admission of hearsay evidence and deny
the special advocates the ability to cross-examine
sources, it does not violate s. 7 of the Charter. As
this Court recognized in R. v. L. (D.O.), [1993] 4
S.C.R. 419, “the rules of evidence have not been
constitutionalized into unalterable principles of
fun­da­mental justice”:  p. 453, per L’Heureux-Dubé
J. As discussed, s. 7 guarantees a funda­men­tally fair
process. The rule against hearsay evidence and the
right to cross-examine witnesses simply provide
a means towards such a process, by screening out
unreliable evidence: R. v. Khelawon, 2006 SCC 57,
[2006] 2 S.C.R. 787, at para. 48. The IRPA scheme
achieves this purpose of excluding unreliable
evidence by alternative means. It pro­vides the
designated judge with broad discretion to exclude
evidence that is not “reliable and appro­priate”. This
broad discretion allows the judge to exclude not
only evidence that he or she finds, after a searching
review, to be unreliable, but also evidence whose
[76] Bien que l’al. 83(1)h) de la LIPR puisse
entraîner l’admission de preuve par ouï-dire et
empêcher les avocats spéciaux de contre-interroger
les sources, il n’enfreint pas l’art. 7 de la Charte.
Comme la Cour l’a reconnu dans R. c. L. (D.O.),
[1993] 4 R.C.S. 419, « les règles de preuve n’ont
pas été érigées dans la Constitution en principes
inaltérables de justice fondamentale » : p. 453, la
juge L’Heureux-Dubé. Je le répète, l’art. 7 garantit
un processus fondamentalement équitable. La règle
qui interdit la preuve par ouï-dire et le droit de
contre-interroger les témoins ne constituent que des
moyens de parvenir à la fin recherchée, en écartant
les éléments de preuve qui ne sont pas dignes de
foi : R. c. Khelawon, 2006 CSC 57, [2006] 2 R.C.S.
787, par. 48. Le régime établi par la LIPR atteint
cet objectif en écartant ces éléments de preuve
par d’autres moyens. En effet, il confère au juge
désigné le vaste pouvoir discrétionnaire d’exclure
des éléments de preuve qui ne seraient pas « dignes
de foi et utiles ». Ce vaste pouvoir discrétionnaire
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
71
probative value is outweighed by its prejudicial
effect against the named person.
permet au juge d’exclure non seulement les éléments
de preuve qu’il juge, après examen, indignes de
foi, mais également ceux dont l’effet préjudiciable
à l’endroit de la personne visée l’emporte sur leur
valeur probante.
(5) Concluding Remarks on the Constitution­al­
ity of the IRPA Scheme
(5) Dernières remarques quant à la constitution­
nalité du régime établi par la LIPR
[77] I have concluded that the impugned provi­
sions of the IRPA scheme are constitutional. They
do not violate the named person’s right to know
and meet the case against him, or the right to have a
decision made on the facts and the law. However, it
must be acknowledged that these provisions remain
an imperfect substitute for full disclosure in an
open court. There may be cases where the nature
of the allegations and of the evidence relied upon
exacerbate the limitations inherent to the scheme,
resulting in an unfair process. In light of this reality,
the designated judge has an ongoing responsibility
to assess the overall fairness of the process and to
grant remedies under s. 24(1) of the Charter where
appropriate — including, if necessary, a stay of
proceedings.
[77] Je conclus que les dispositions contestées du
régime établi par la LIPR sont constitutionnelles.
Elles n’enfreignent pas le droit de la personne visée
de connaître et de contester la preuve qui pèse
contre elle, ni son droit à ce qu’une décision soit
rendue compte tenu des faits et du droit. Cependant,
il faut reconnaître que ces dispositions créent un
régime qui demeure un substitut imparfait à la
divulgation complète en audience publique. Dans
certains cas, la nature des allégations et de la preuve
à l’appui pourrait exacerber les limites inhérentes
au régime et donner lieu à un processus inéquitable.
Compte tenu de cette réalité, le juge désigné a la
responsabilité tout au long de l’instance d’évaluer
l’équité globale du processus et d’accorder des
réparations en application du par. 24(1) de la Charte
lorsqu’il est approprié de le faire — y compris, si
nécessaire, un arrêt des procédures.
B. Are CSIS Human Sources Covered by Privilege
and Can They Be Cross-Examined?
B. Les sources humaines du SCRS sont-elles
protégées par un privilège et peuvent-elles être
contre-interrogées?
[78] Mr. Harkat’s special advocates ask the Court
for an order permitting them to interview and crossexamine the CSIS human sources relied upon by
the Minister in the case against him. Noël J. denied
this order, holding that the identity of the sources
and information which tends to reveal their identity
is covered by a common law “class” privilege.
[78] Les avocats spéciaux de M. Harkat deman­
dent à la Cour de rendre une ordonnance les autori­
sant à questionner et à contre-interroger les sources
humaines du SCRS sur lesquelles se fonde le
ministre pour poursuivre celui dont ils défendent
les intérêts. Le juge Noël a refusé de rendre cette
ordonnance, estimant que l’identité des sources
et les renseignements qui pourraient révéler cette
identité sont protégés par un privilège « générique »
en common law.
[79] The Federal Court of Appeal disagreed. It
held that, unlike police informers, CSIS human
sources are not protected by common law class
[79] La Cour d’appel fédérale a exprimé son
désaccord et a conclu qu’à la différence des indi­
cateurs de police, les sources humaines du SCRS
72
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
privilege. However, it did not deal with whether the
human sources could be cross-examined.
ne sont pas protégées par un privilège générique
en common law. Elle n’a cependant pas étudié
la question de savoir s’il était possible de contreinterroger ces dernières.
[80] I agree with the Federal Court of Appeal that
CSIS human sources are not protected by a class
privilege. However, this is not to say that they are
left entirely unprotected by the security certificate
regime. The IRPA scheme provides a mechanism to
protect their identity, as I will now discuss.
[80] Je souscris à l’opinion de la Cour d’appel
fédérale selon laquelle les sources humaines du
SCRS ne sont pas protégées par un privilège géné­
rique. Cela ne veut toutefois pas dire que le régime
de certificats de sécurité ne leur accorde aucune
protection. En effet, le régime établi par la LIPR
prévoit un mécanisme de protection de leur identité,
comme je vais maintenant l’expliquer.
(1) Does Privilege Attach to CSIS Human
Sources?
(1) Les sources humaines du SCRS sont-elles
protégées par un privilège?
[81] It is important to note at the outset that the
IRPA scheme provides protection for the identity of
sources and of information that tends to reveal that
identity. Indeed, the starting point under the IRPA
scheme is that all information whose disclosure
would be injurious to national security or endanger
the safety of a person is protected from disclosure
to the named person and to the public: s. 83(1)(d).
In most cases, the disclosure of the identity of hu­
man sources would both be injurious to national
security and endanger the safety of those sources.
Consequently, their identity will generally be pro­
tected from disclosure under the IRPA scheme.
[81] Il importe de signaler d’entrée de jeu que
le régime établi par la LIPR protège l’identité des
sources et les renseignements qui pourraient révé­
ler cette identité. D’ailleurs, ce régime part du pos­
tulat que les renseignements dont la divulgation
porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la
sécurité d’autrui ne peuvent être divulgués à la
personne visée ou au public : al. 83(1)d). Dans
la plupart des cas, la divulgation de l’identité des
sources humaines porterait atteinte tant à la sécu­
rité nationale qu’à la sécurité de ces sources. C’est
pourquoi le régime établi par la LIPR interdit
généralement de dévoiler leur identité.
[82] As a limited exception to this general prin­
ciple of non-disclosure, the IRPA scheme provides
that special advocates get full disclosure of all
the evidence provided by the Minister to the
judge: s. 85.4(1). The Minister has no obligation,
however, to disclose privileged materials to anyone.
[82] Ce principe général de non-divulgation
souffre d’une exception dont la portée est toute­
fois limitée : le régime établi par la LIPR prévoit
la communication aux avocats spéciaux de tous les
éléments de preuve fournis au juge par le ministre :
par. 85.4(1). Par contre, ce dernier n’est nullement
tenu de communiquer des documents protégés à qui
que ce soit.
[83] It thus becomes necessary to determine
whether the identities of CSIS human sources,
and related information, are privileged. But it is
important to bear in mind that even if they are not
privileged, the judge under the IRPA scheme has
the duty to prevent disclosure to the public and to
the named person of this information if it would be
injurious to national security or the safety of the
[83] Il devient dès lors nécessaire de décider si
l’identité des sources humaines du SCRS et les ren­
seignements connexes sont protégés. Il importe
cependant de garder à l’esprit que même s’ils ne le
sont pas, le régime établi par la LIPR impose au juge
l’obligation d’empêcher que ces renseignements
soient divulgués au public et à la personne visée si
cela portait atteinte à la sécurité nationale ou à celle
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
73
sources. The information will thus generally remain
within the confines of the closed circle formed by
the designated judge, the special advocates — who,
it bears repeating, are security-cleared lawyers —
and the Minister’s lawyers.
de ces sources. Ces renseignements ne sortent donc
généralement pas du cercle fermé que forment le
juge désigné, les avocats spéciaux — qui, faut-il le
rappeler, possèdent une habilitation de sécurité —
et les avocats du ministre.
[84] Against this background, I come to the
question: Are the identities of CSIS human sources
and information that might reveal their identity
protected by common law privilege?
[84] Dans ce contexte, je vais maintenant me
pencher sur la question de savoir si l’identité des
sources humaines du SCRS et les renseignements
qui pourraient la révéler sont protégés par un
privilège en common law.
[85] It is argued that police informer privilege
attaches to CSIS human sources. I agree with the
Federal Court of Appeal that it does not. Traditional
police work involving informers, on the one hand,
and the collection of security intelligence and in­
formation, on the other, are two different things.
Indeed, Parliament created CSIS in recognition of
this emerging distinction: Charkaoui v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2008 SCC 38,
[2008] 2 S.C.R. 326 (“Charkaoui II”), at paras. 2122. Courts developed police informer privilege at a
time when the police investigated crimes locally and
collected evidence mainly for use in criminal trials.
By contrast, the intelligence gathering conducted by
CSIS takes place on a global scale and is geared to­
wards prospectively preventing risks: K. Roach, “The
eroding distinction between intelligence and evi­
dence in terrorism investigations”, in N. McGarrity,
A. Lynch and G. Williams, eds., Counter-Terrorism
and Beyond: The Culture of Law and Justice after
9/11 (2010), 48. Police have an incentive not to pro­
mise confidentiality except where truly necessary,
because doing so can make it harder to use an
informer as a witness. CSIS, on the other hand,
is not so constrained. It is concerned primarily
with obtaining security intelligence, rather than
finding evidence for use in court. While evidence
gathered by the police was traditionally used
in criminal trials that provide the accused with
significant evidentiary safeguards, the intelligence
gathered by CSIS may be used to establish criminal
conduct in proceedings that — as is the case here
— have relaxed rules of evidence and allow for the
admission of hearsay evidence. The differences be­
tween traditional policing and modern intelligence
[85] On fait valoir que le privilège relatif aux indi­
cateurs de police vaut pour les sources humaines du
SCRS. À l’instar de la Cour d’appel fédérale, j’estime
que ce n’est pas le cas. Le travail classique des
policiers auquel participent des indicateurs, d’une
part, et la collecte de renseignements et d’infor­
mations de sécurité, d’autre part, sont deux choses
différentes. En effet, le législateur a créé le SCRS
du fait de cette nouvelle distinction : Charkaoui
c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008
CSC 38, [2008] 2 R.C.S. 326 (« Charkaoui II »),
par. 21-22. Les tribunaux ont établi le privilège
rela­tif aux indicateurs de police à une époque où
les policiers enquêtaient sur des crimes localement
et recueillaient des éléments de preuve principale­
ment pour les utiliser lors de procès criminels. À
l’inverse, le SCRS recueille des renseignements à
l’échelle mondiale afin de prévenir les risques de
manière prospective : K. Roach, « The eroding dis­
tinction between intelligence and evidence in ter­ro­
rism investigations », dans N. McGarrity, A. Lynch
et G. Williams, dir., Counter-Terrorism and Beyond :
The Culture of Law and Justice after 9/11 (2010),
48. Les policiers ont intérêt à ne pas promettre
l’anonymat à un indicateur sauf en cas de réelle
nécessité, parce que s’ils le font, il sera plus dif­
ficile d’avoir recours à lui comme témoin. Le
SCRS, quant à lui, ne fait pas face à une telle con­
trainte. Son premier souci est d’obtenir des ren­
seignements relatifs à la sécurité, plutôt que de
trouver des éléments de preuve à utiliser devant
un tribunal. Les éléments de preuve recueillis par
les policiers sont traditionnellement utilisés lors de
procès criminels où l’accusé dispose de garanties
importantes en matière de preuve, tandis que les
74
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
gathering preclude automatically applying trad­
itional police informer privilege to CSIS human
sources.
renseignements obtenus par le SCRS peuvent servir
à établir l’existence d’une conduite criminelle dans
une instance — comme c’est le cas en l’espèce —
où les règles de preuve sont souples et permettent
d’admettre une preuve par ouï-dire. Les différences
entre le travail classique des policiers et la collecte
moderne de renseignements empêchent d’appliquer
systématiquement le privilège d’indicateur de
police traditionnel aux sources humaines du SCRS.
[86] I have found no persuasive authority for the
proposition that police informer privilege applies
to CSIS human sources. In R. v. Y. (N.), 2012
ONCA 745, 113 O.R. (3d) 347, cited as authority
by Abella and Cromwell JJ., the issue was whether
an informer who had worked successively for CSIS
and the RCMP was a state agent for purposes of
applying the Charter. The court remarked that one
distinction between a state agent and a confidential
informer is that privilege applies only to the latter
(para. 122). The court’s reasons can be read as
assuming that privilege would attach to a CSIS
informer, but that point was not squarely before the
court and was not decided.
[86] Je n’ai trouvé aucun arrêt convaincant qui
permet d’affirmer que le privilège d’indicateur de
police s’applique aux sources humaines du SCRS.
Dans R. c. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d)
347, un précédent cité par les juges Abella et
Cromwell, il s’agissait de savoir si un indicateur
ayant travaillé successivement pour le SCRS et la
GRC était un agent de l’État pour l’application de
la Charte. La Cour d’appel a fait remarquer que le
privilège ne s’applique qu’à l’indicateur anonyme,
et non à l’agent de l’État (par. 122). On peut bien
considérer que la Cour d’appel tient pour acquis
dans ses motifs que le privilège s’appliquerait à
un indicateur du SCRS, mais elle n’était pas direc­
tement saisie de ce point, qui n’a pas été tranché.
[87] Nor, in my view, should this Court create a
new privilege for CSIS human sources. This Court
has stated that “[t]he law recognizes very few
‘class privileges’” and that “[i]t is likely that in
future such ‘class’ privileges will be created, if at
all, only by legislative action”: R. v. National Post,
2010 SCC 16, [2010] 1 S.C.R. 477, at para. 42. The
wisdom of this applies to the proposal that privil­
ege be extended to CSIS human sources: Canada
(Attorney General) v. Almalki, 2011 FCA 199,
[2012] 2 F.C.R. 594, at paras. 29-30, per Létourneau
J.A. If Parliament deems it desirable that CSIS
human sources’ identities and related information
be privileged, whether to facilitate coordination
between police forces and CSIS or to encourage
sources to come forward to CSIS (see reasons of
Abella and Cromwell JJ.), it can enact the appro­
priate protections. Finally, the question arises
whether judges should have the power to shield the
identity of human sources from special advocates
on a case-by-case basis where they conclude that
[87] À mon avis, la Cour ne devrait pas non
plus créer un nouveau privilège pour les sources
humaines du SCRS. En effet, elle a mentionné que
« [l]e droit reconnaît très peu de “privilèges géné­
riques” » et qu’« [i]l est probable qu’à l’avenir,
tout nouveau privilège “générique” sera créé, le cas
échéant, par une intervention législative » : ­R. c.
National Post, 2010 CSC 16, [2010] 1 R.C.S. 477,
par. 42. La sagesse de ces remarques vaut pour la
proposition d’étendre un privilège aux sources
humaines du SCRS : Canada (Procureur général)
c. Almalki, 2011 CAF 199, [2012] 2 R.C.F. 594,
par. 29-30, le juge Létourneau. Si le législateur juge
souhaitable de protéger au moyen d’un privilège
l’identité des sources humaines du SCRS et les
renseignements connexes, que ce soit pour faciliter
la coordination du travail entre les forces policières
et le SCRS ou pour inciter les sources humaines
à fournir des renseignements à ce dernier (voir
les motifs des juges Abella et Cromwell), il peut
adopter les mesures de protection voulues. Enfin, la
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
75
public interests in non-disclosure outweigh the ben­
efits of disclosure. This question was not argued by
the parties, and I offer no comment on it, other than
to note that the IRPA scheme already affords broad
protection to human sources by precluding the
public disclosure of information that would injure
national security or endanger a person.
question se pose de savoir si le juge devrait dispo­
ser du pouvoir de dissimuler aux avocats spéciaux
l’identité des sources humaines dans les cas où il
conclut que les raisons d’intérêt public qui justifient
la non-divulgation de l’identité l’emportent sur
les avantages de sa divulgation. La question n’a
pas été débattue par les parties et je ne ferai aucun
commentaire à ce sujet, sauf pour signaler que le
régime établi par la LIPR accorde déjà aux sources
humaines une grande protection en interdisant de
rendre publics des renseignements dont la divul­
gation porterait atteinte à la sécurité nationale ou à
la sécurité d’autrui.
(2) Should the Special Advocates Be Au­
tho­
rized to Interview and Cross-Examine the
Human Sources?
(2) Les avocats spéciaux devraient-ils être auto­
risés à questionner et à contre-interroger les
sources humaines?
[88] The special advocates ask this Court to rule
that they may interview and cross-examine the CSIS
human sources who have provided information
used against Mr. Harkat.1 I have concluded that the
identity of CSIS human sources is not privileged.
However, it does not follow from the absence of a
privilege that special advocates have an unlimited
ability to interview and cross-examine human
sources. As discussed above, the designated judge
may admit information provided by these sources as
hearsay evidence, if he concludes that the evidence
is “reliable and appropriate”: s. 83(1)(h), IRPA. The
Minister has no obligation to produce CSIS human
sources as witnesses, although the failure to do so
may weaken the probative value of his evidence.
[88] Les avocats spéciaux demandent à la Cour
d’ordonner qu’ils puissent questionner et contreinterroger les sources humaines du SCRS qui
ont fourni des renseignements utilisés contre
M. Harkat1. J’ai conclu que l’identité des sources
humaines du SCRS n’est pas protégée par un pri­
vilège. Cela dit, les avocats spéciaux n’ont pas
pour autant un droit illimité de questionner et de
contre-interroger ces sources. Comme je l’ai déjà
mentionné, le juge désigné peut admettre en preuve
des renseignements fournis par ces sources comme
de la preuve par ouï-dire s’il estime qu’ils sont
« digne[s] de foi et utile[s] » : al. 83(1)h) LIPR. Le
ministre n’a aucunement l’obligation d’assigner à
témoigner les sources humaines du SCRS, quoique
la décision de ne pas le faire pourrait affaiblir la
valeur probante de sa preuve.
[89] This said, the special advocates may “exer­
cise, with the judge’s authorization, any other
powers that are necessary to protect the interests” of
the named person: s. 85.2(c), IRPA. The designated
judge has the discretion to allow the special
[89] Cela dit, les avocats spéciaux peuvent
« exercer, avec l’autorisation du juge, tout autre
pouvoir nécessaire à la défense des intérêts » de
la personne visée : al. 85.2c) LIPR. Ainsi, le juge
désigné a le pouvoir discrétionnaire de les autoriser
1 The special advocates have already had access to the complete
human source files. Although the designated judge found that
privilege applied to CSIS human sources, he nevertheless ordered
disclosure of unredacted versions of the relevant files to the spe­
cial advocates as a remedy for breaches by the ministers of their
obligations towards Mr. Harkat. See 2009 FC 553 and 2009 FC
1050.
1 Les avocats spéciaux ont déjà eu accès aux dossiers complets
relatifs aux sources humaines. Même si le juge désigné a conclu
qu’un privilège s’appliquait aux sources humaines du SCRS, il a
ordonné la communication aux avocats spéciaux de versions non
expurgées des dossiers pertinents à titre de réparation pour les
manquements par les ministres aux obligations qui leur incom­
baient à l’endroit de M. Harkat. Voir 2009 CF 553 et 2009 CF
1050.
76
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
advocates to interview and cross-examine human
sources in a closed hearing. This discretion should
be exercised as a last resort. The record before us
establishes that a generalized practice of calling
CSIS human sources before a court, even if only
in closed hearings, may have a chilling effect on
potential sources and hinder CSIS’s ability to
recruit new sources. In most cases, disclosure to
the special advocates of the human source files and
other relevant information regarding the human
sources will suffice to protect the interests of the
named person.
à questionner et à contre-interroger les sources
humaines lors d’audiences à huis clos. Ce pouvoir
discrétionnaire devrait être exercé en dernier
recours. Le dossier porté à notre connaissance
démontre qu’une pratique qui consisterait à assigner
systématiquement les sources humaines du SCRS
à témoigner devant un tribunal, même uniquement
lors d’audiences à huis clos, pourrait refroidir les
ardeurs de sources potentielles et nuire à la capacité
du SCRS d’en recruter de nouvelles. Dans la plupart
des cas, la communication aux avocats spéciaux des
dossiers relatifs aux sources humaines et d’autres
renseignements pertinents au sujet de ces dernières
suffira à protéger les droits de la personne visée.
[90] The case at hand is not one of those rare cases
in which it is necessary to give special advocates
permission to interview and cross-examine CSIS
human sources. The special advocates contend
that cross-examination is necessary in order to
test the credibility of the human sources, to crossexamine them on Mr. Harkat’s motives for coming
to Canada in the mid-1990s, and to undermine the
allegation that Mr. Harkat traveled to Afghanistan.
In my view, Mr. Harkat and his special advocates
have had sufficient opportunity to pursue those
objectives, and the designated judge’s weighing
of the relevant evidence took into account the fact
that it was hearsay. Indeed, the evidence on the
record allowed the special advocates to undermine
the credibility of one of the human sources and led
Noël J. to rely on information originating from this
source only when corroborated: see 2010 FC 1241,
at footnote 1. Moreover, Mr. Harkat testified with
respect to his motives for coming to Canada and
denied the allegations that he visited Afghanistan.
Noël J. made a strong adverse finding of credibility
against Mr. Harkat on these issues: it is highly
improbable that cross-examination of the human
sources could have bolstered his credibility. There
is therefore no need for this Court to authorize the
exceptional measure of interviewing and crossexamining human sources.
[90] La présente espèce n’est pas du type de celles,
rares, où il est nécessaire d’autoriser les avocats
spéciaux à questionner et à contre-interroger les
sources humaines du SCRS. Les avocats spéciaux
prétendent qu’il est nécessaire de contre-interroger
ces sources pour mettre leur crédibilité à l’épreuve,
pour les questionner sur les motifs de la venue de
M. Harkat au Canada au milieu des années 90 et
pour miner l’allégation selon laquelle M. Harkat a
voyagé en Afghanistan. À mon avis, M. Harkat et
ses avocats spéciaux ont eu suffisamment l’occasion
de poursuivre ces objectifs et, lorsqu’il a soupesé
les éléments de preuve pertinents, le juge désigné
a tenu compte du fait qu’il s’agissait de ouï-dire.
En effet, la preuve au dossier a permis aux avocats
spéciaux de miner la crédibilité d’une des sources
humaines et a incité le juge Noël à se fonder sur
les renseignements fournis par elle uniquement
lorsqu’ils étaient corroborés : voir 2010 CF 1241,
première note de bas de page. De plus, M. Harkat a
témoigné quant aux motifs qui l’ont poussé à venir
au Canada et a nié les allégations selon lesquelles
il a visité l’Afghanistan. Le juge Noël a conclu très
fermement au manque de crédibilité de M. Harkat
quant à ces questions et il est hautement improbable
que le contre-interrogatoire des sources humaines
ait pu rehausser sa crédibilité. Il est donc inutile
que la Cour autorise la mesure exceptionnelle qui
consiste à questionner et à contre-interroger les
sources humaines.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
77
C. Did the Designated Judge Err in Refusing to
Exclude the Summaries of Intercepted Conver­
sations?
C. Le juge désigné a-t-il commis une erreur en
refusant d’exclure les résumés de conversations
interceptées?
[91] Mr. Harkat seeks the exclusion of summaries
of intercepted conversations that were tendered as
evidence by the ministers, pursuant to s. 24(1) of
the Charter. He argues that CSIS prejudiced his
ability to know and meet the case against him by
destroying the original operational notes and re­
cordings that were the source materials for the
summaries. Noël J. found the summaries to be reli­
able and concluded that the destruction of the opera­
tional materials did not prejudice Mr. Harkat. The
Federal Court of Appeal disagreed, finding that the
destruction of the materials prejudiced Mr. Harkat’s
ability to challenge the reliability and accuracy
of the summaries. As a remedy, it excluded the
summaries of intercepted conversations to which
Mr. Harkat was not privy.
[91] M. Harkat demande, en application du
par. 24(1) de la Charte, l’exclusion des résumés
des conversations interceptées produits en preuve
par les ministres. Il soutient que le SCRS a porté
atteinte à sa capacité de prendre connaissance de la
preuve qui pèse contre lui et d’y répondre lorsque
ses agents ont détruit les notes opérationnelles
originales et les enregistrements qui ont servi de
source pour préparer les résumés. Le juge Noël a
jugé que les résumés étaient dignes de foi et a con­
clu que la destruction des documents opération­
nels n’avait pas porté préjudice à M. Harkat. La
Cour d’appel fédérale a exprimé son désaccord et
plutôt estimé que la destruction des documents en
question a porté atteinte à la capacité de M. Harkat
de contester la fiabilité et l’exactitude des résumés.
À titre de réparation, elle a exclu les résumés des
conversations interceptées auxquelles M. Harkat
n’avait pas participé.
(1) Did the Destruction of Source Materials Re­
sult in a Breach of Section 7 of the Charter?
(1) La destruction des documents à l’origine
des résumés a-t-elle entraîné une violation
de l’art. 7 de la Charte?
[92] The original CSIS operational materials
were destroyed in accordance with CSIS internal
policy OPS-217, which required the systematic de­
struction of operational materials after operatives
had completed their final reports and summaries. In
Charkaoui II, this Court found that both the Cana­
dian Security Intelligence Service Act, R.S.C. 1985,
C-23 (“CSIS Act”), and the right to procedural
fairness of the named person required CSIS “to
retain all the information in its possession and
to disclose it to the ministers and the designated
judge”: para. 62.
[92] Les documents opérationnels originaux du
SCRS ont été détruits conformément à la politi­
que interne OPS-217 du Service qui exige la des­
truction systématique de ce type de documents
dès lors que les agents ont mis la dernière touche
à leurs rapports finaux et à leurs résumés. Dans
Charkaoui II, la Cour a conclu que tant la Loi sur
le Service canadien du renseignement de sécurité,
L.R.C. 1985, ch. C-23 (« Loi sur le SCRS ») que
le droit à l’équité procédurale de la personne visée
exigent que le SCRS « conserv[e] l’ensemble des
renseignements dont il dispose et [. . .] les divulgu[e]
aux ministres ainsi qu’au juge désigné » : par. 62.
[93] As a result of policy OPS-217, the original
operational notes and recordings are lost evidence.
Where the Minister loses evidence that should
have been disclosed, he has a duty to explain what
happened to it: R. v. La, [1997] 2 S.C.R. 680, at
paras. 18-20. Where the Minister is unable to satisfy
[93] En conséquence de l’application de la poli­
tique OPS-217, les notes opérationnelles originales
et les enregistrements sont des éléments de preuve
perdus. Lorsque le ministre perd des éléments de
preuve qui auraient dû être communiqués, il est
tenu d’expliquer ce qui s’est produit : R. c. La,
78
canada (citizenship and immigration)
the judge that the evidence was not destroyed
owing to unacceptable negligence, he has failed to
meet his disclosure obligations and there has been
a breach of s. 7 of the Charter: ibid., at para. 20.
In the present case, the destruction of operational
notes pursuant to policy OPS-217 constitutes un­
acceptable negligence, within the meaning of La.
Indeed, no reasonable steps were taken to preserve
the evidence: ibid., at para. 21. Quite the contrary.
CSIS destroyed the materials in violation of the
CSIS Act, and, in so doing, compromised “the
very function of judicial review”: Charkaoui II, at
para. 62. Consequently, the ministers failed to meet
their disclosure obligations towards Mr. Harkat and
breached s. 7 of the Charter.
(2) What Is the Appropriate Remedy?
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
[1997] 2 R.C.S. 680, par. 18-20. S’il est incapa­
ble de convaincre le juge que la destruction n’est
pas le fruit d’une négligence inacceptable, il n’a
pas satisfait à ses obligations en matière de com­
munication et il y a violation de l’art. 7 de la Charte :
ibid., par. 20. En l’espèce, la destruction des notes
opérationnelles conformément à la politique OPS217 constitue une négligence inacceptable au sens
de La. En effet, aucune mesure raisonnable n’a
été prise pour conserver la preuve : ibid., par. 21.
Au contraire, le SCRS a détruit la documenta­
tion en contravention de la Loi sur le SCRS et,
ce faisant, a compromis « la fonction même du
contrôle judiciaire » : Charkaoui II, par. 62. En
conséquence, les ministres n’ont pas satisfait aux
obligations en matière de communication dont ils
devaient s’acquitter envers M. Harkat et ont violé
l’art. 7 de la Charte.
(2) Quelle est la réparation appropriée?
[94] The finding that CSIS operational materials
were destroyed through unacceptable negligence
does not necessarily mean that the summaries of
those materials must be excluded from the evi­
dence. The appropriate remedy for the destruction
of materials pursuant to policy OPS-217 must
be assessed on a case-by-case basis, and must be
tailored to address the prejudicial effect on the
named person’s case: Charkaoui II, at para. 46.
[94] La conclusion selon laquelle les documents
opérationnels du SCRS ont été détruits par suite
d’une négligence inacceptable ne signifie pas néces­
sairement pour autant que les résumés de ces docu­
ments doivent être exclus de la preuve. La réparation
qu’il convient d’accorder pour la destruction des
documents en application de la politique OPS-217
doit être évaluée au cas par cas et doit être conçue
pour remédier à l’effet préjudiciable qu’elle a eu
sur la cause de la personne visée : Charkaoui II,
par. 46.
[95] The summaries of materials destroyed pur­
suant to policy OPS-217 should only be excluded
under s. 24(1) of the Charter if their admission
“would result in an unfair trial or would otherwise
undermine the integrity of the justice system”: R.
v. Bjelland, 2009 SCC 38, [2009] 2 S.C.R. 651,
at para. 3. “[T]he appropriate focus in most cases
of late or insufficient disclosure under s. 24(1) is
the remediation of prejudice to the accused” and
the “safeguarding of the integrity of the justice
system”: ibid., at para. 26. Since the exclusion of
evidence impedes the truth-seeking function of
trials, it should only be resorted to if lesser remedies
are inadequate to achieve those two purposes: ibid.,
at para. 24.
[95] Les résumés des documents détruits en appli­
cation de la politique OPS-217 ne devraient être
exclus en application du par. 24(1) de la Charte que
lorsque leur utilisation « rendrait le procès iné­
quitable ou minerait autrement l’intégrité du sys­
tème de justice » : R. c. Bjelland, 2009 CSC 38,
[2009] 2 R.C.S. 651, par. 3. « [D]ans la plupart
des cas de communication tardive ou insuffisante,
l’analyse fondée sur le par. 24(1) doit être centrée
sur la réparation du préjudice causé à l’accusé » et
« la sauvegarde de l’intégrité du système de jus­
tice » : ibid., par. 26. Puisque l’exclusion d’éléments
de preuve entrave la fonction de recherche de la
vérité du procès, il ne faut y avoir recours que si
les réparations moins drastiques ne conviennent pas
pour atteindre ces deux objectifs : ibid., par. 24.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
79
[96] Thus, the question here is whether the exclu­
sion of the summaries is necessary to remedy the
prejudice to Mr. Harkat’s ability to know and meet
the case against him, or to safeguard the integrity of
the justice system. In my view, it is not.
[96] Ainsi, la question à trancher en l’espèce
est celle de savoir si l’exclusion des résumés est
nécessaire pour remédier à l’atteinte à la capacité
de M. Harkat de connaître la preuve qui pèse contre
lui et d’y répondre ou pour sauvegarder l’intégrité
du système de justice. À mon avis, ce n’est pas le
cas.
[97] The disclosure of the summaries in an
abridged version to Mr. Harkat and in an unredacted
form to his special advocates was sufficient to pre­
vent significant prejudice to Mr. Harkat’s ability to
know and meet the case against him. It is true, as the
Federal Court of Appeal noted, that the destruction
of the originals makes it impossible to ascertain
with complete certainty whether the summaries
contain errors or inaccuracies: para. 133. “An as­
sessment of prejudice is problematic where, as
in this case, the relevant information has been
irretriev­ably lost”:  R. v. Bero (2000), 137 O.A.C.
336, at para. 49. However, the impact of the loss
of evidence on trial fairness must be considered
“in the context of the rest of the evidence and the
position taken by the defence”: R. v. J.G.B. (2001),
139 O.A.C. 341, at para. 38.
[97] La communication d’une version caviardée
des résumés à M. Harkat et d’une version intégrale à
ses avocats spéciaux était suffisante pour empêcher
qu’il soit porté atteinte de manière importante à la
capacité de M. Harkat de connaître la preuve qui
pèse contre lui et d’y répondre. Certes, comme l’a
souligné la Cour d’appel fédérale, la destruction des
originaux empêche de vérifier avec une certi­tude
absolue si les résumés contiennent des erreurs ou
des inexactitudes : par. 133. [traduction] « L’éva­
luation du préjudice pose problème lorsque, comme
en l’espèce, les renseignements pertinents sont irré­
médiablement perdus » : R. c. Bero (2000), 137
O.A.C. 336, par. 49. Cependant, l’incidence de la
perte d’éléments de preuve sur l’équité du procès
doit être examinée [traduction] « dans le contexte
de l’ensemble de la preuve et de la position adoptée
par la défense » : R. c. J.G.B. (2001), 139 O.A.C.
341, par. 38.
[98] The destruction of the original oper­
ational materials did not significantly prejudice
Mr. Harkat’s ability to know and meet the case
against him. As Noël J. noted, reliable summaries of
the original materials pertaining to the intercepted
conversations were disclosed to Mr. Harkat.
Mr. Harkat’s position was to deny the very occur­
rence of most of those conversations rather than
to challenge their specifics. And the content of the
summaries is corroborated by the overall narrative
of Mr. Harkat’s life which emerged during the
proceedings: 2010 FC 1243, at paras. 66-67.
[98] Or, en l’espèce, la destruction des documents
opérationnels originaux n’a pas porté atteinte de
manière importante à la capacité de M. Harkat de
connaître la preuve qui pèse contre lui et d’y répon­
dre. Comme l’a fait remarquer le juge Noël, des
résumés fiables des documents originaux relatifs
aux conversations interceptées ont été communiqués
à M. Harkat. Ce dernier a néanmoins choisi de nier
l’existence même de la plupart de ces conversations
plutôt que d’en contester les éléments précis. En
outre, le contenu des résumés a été corroboré par le
récit d’ensemble de la vie de M. Harkat telle qu’elle
a été décrite lors des audiences : 2010 CF 1243,
par. 66-67.
[99] Moreover, I am satisfied that the admission
of the summaries does not undermine the integrity
of the justice system. While the destruction of CSIS
operational materials was a serious breach of the
duty to preserve evidence, it was not carried out for
the purpose of deliberately defeating the Minister’s
[99] En outre, je suis convaincue que l’admis­
sion en preuve des résumés ne mine pas l’intégrité
du système de justice. Même si la destruction des
documents opérationnels du SCRS a constitué une
violation grave de l’obligation de conserver les
éléments de preuve, elle n’a pas été menée pour
80
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
obligation to disclose. It must also be recognized
that, prior to this Court’s holding in Charkaoui II,
the existence and scope of CSIS’s legal obligation
to preserve operational materials had not been
definitively settled by the courts. It cannot be
said that CSIS’s application of policy OPS-217
evidenced a systematic disregard for the law. Since
the admission of the summaries would neither deny
procedural fairness to Mr. Harkat nor undermine
the integrity of the justice system, I conclude that
Noël J. made no reviewable errors in refusing to
exclude the impugned summaries of intercepted
conversations.
délibérément soustraire le ministre à son obli­
gation de communiquer la preuve. Il faut aussi
admettre que, avant que la Cour ne se prononce
dans Charkaoui II, la question de l’existence et
de la portée de l’obligation légale du SCRS de
conserver ses documents opérationnels n’avait pas
été définitivement tranchée par les tribunaux. On
ne peut prétendre que l’application de la politi­
que OPS-217 par le SCRS met en évidence un
mépris systématique de la loi. Puisque l’admission
en preuve des résumés n’a ni privé M. Harkat de
l’équité procédurale ni miné l’intégrité du système
de justice, je conclus que le juge Noël n’a commis
aucune erreur susceptible de révision en refusant
d’exclure les résumés de conversations interceptées
dont l’admissibilité a été contestée.
D. Did the Ministers Breach Their Duties of Can­
dour and Utmost Good Faith?
D. Les ministres ont-ils manqué à leurs obligations
de franchise et de bonne foi la plus absolue?
[100] The special advocates argue that duties of
candour and utmost good faith required the min­
isters to make extensive inquiries of foreign intel­
ligence agencies for information and evidence
regarding several alleged terrorists with whom they
claim that Mr. Harkat had associated. They contend
that the ministers failed to discharge these duties.
The courts below found that the ministers made
reasonable efforts to obtain information sought by
the special advocates.
[100] Les avocats spéciaux ont soutenu que leurs
obligations de franchise et de bonne foi la plus
absolue exigent des ministres qu’ils demandent
aux organismes étrangers de renseignement de
leur fournir l’ensemble des renseignements et des
éléments de preuve relatifs à plusieurs présumés
terroristes avec qui, selon eux, M. Harkat a été
associé. Ils font valoir que les ministres ne se sont
pas acquittés de ces obligations. Pour leur part, les
tribunaux d’instances inférieures ont conclu que
les ministres avaient fourni des efforts raisonnables
pour obtenir les renseignements demandés par les
avocats spéciaux.
[101] In Ruby, this Court recognized that duties
of candour and utmost good faith apply when a party
relies upon evidence in ex parte proceedings: “The
evidence presented must be complete and thorough
and no relevant information adverse to the inter­
est of that party may be withheld” (para. 27). The
Federal Court added, in Almrei (Re), 2009 FC 1263,
[2011] 1 F.C.R. 163, at para. 500, that “[t]he duties of
utmost good faith and candour imply that the party
relying upon the presentation of ex parte evidence
will conduct a thorough review of the information
in its possession and make representations based
on all of the information including that which is
unfavourable to their case.”
[101] Dans Ruby, la Cour a reconnu que les obli­
gations de franchise et de bonne foi la plus abso­
lue s’appliquent lorsqu’une partie se fonde sur des
éléments de preuve durant des procédures ex parte :
« Elle doit offrir une preuve complète et détaillée,
et n’omettre aucune donnée pertinente qui soit défa­
vorable à son intérêt » (par. 27). La Cour fédérale a
ajouté, dans Almrei (Re), 2009 CF 1263, [2011] 1
R.C.F. 163, par. 500, que « [l]es obli­gations de bonne
foi la plus absolue et de fran­chise impliquent que la
partie s’appuyant sur une preuve ex parte effectuera
un examen appro­fondi des renseignements en sa
pos­ses­sion et présentera des observations fondées
sur tous les renseignements, y compris ceux qui ne
sont pas favorables à sa thèse. »
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
81
[102] The duties of candour and utmost good
faith require an ongoing effort to update, throughout
the proceedings, the information and evidence re­
garding the named person: see, for example, Almrei,
2009 FC 1263, at para. 500. The special advocates
argue that, pursuant to these duties, the ministers
must send detailed requests to foreign intelligence
agencies. In their view, those requests must explain
the context of security certificate hearings, the pur­
poses for which the information will be used, and
the consequences for the named person if the in­
formation is not provided.
[102] Les obligations de franchise et de bonne
foi la plus absolue supposent que la partie qui y est
tenue fasse des efforts constants pour mettre à jour
les renseignements et la preuve relatifs à la personne
visée et ce, tout au long des procédures : voir, à titre
d’exemple, Almrei, 2009 CF 1263, par. 500. Les
avocats spéciaux soutiennent que, compte tenu de
ces obligations, les ministres doivent faire parvenir
des demandes détaillées aux organismes étrangers
de renseignement. À leur avis, ces demandes doivent
préciser le contexte des audiences sur les certificats
de sécurité, les fins auxquelles les renseignements
seront utilisés de même que les conséquences pour
la personne visée si ces derniers ne sont pas fournis.
[103] The position advocated by the special ad­
vocates is tantamount to requiring the ministers
to conduct an investigation under the instructions
of the special advocates. The ministers have no
general obligation to provide disclosure of evidence
or information that is beyond their control: R. v.
Chaplin, [1995] 1 S.C.R. 727, at para. 21; R. v.
Stinchcombe, [1995] 1 S.C.R. 754, at para. 2. With
respect to evidence and information held by foreign
intelligence agencies, the ministers’ duty is to make
reasonable efforts to obtain updates and provide
disclosure. What constitutes reasonable efforts will
turn on the facts of each case. In the present appeal,
I agree with Noël J. that reasonable efforts were
made by the ministers: see 2010 FC 1243, Annex
“A”, at paras. 6-7. The ministers sent letters of re­
quest to the relevant foreign intelligence agencies.
The outcome of those requests may not have been
satisfactory to the special advocates, but this fact
alone is not enough to conclude that the efforts
made by the ministers were insufficient.
[103] La position que préconisent les avocats spé­
ciaux revient à demander aux ministres de mener une
enquête suivant leurs directives. Or, les minis­tres
n’ont aucune obligation générale de com­mu­niquer
des éléments de preuve ou des ren­sei­gnements dont
ils n’ont pas le contrôle : R. c. Chaplin, [1995]
1 R.C.S. 727, par. 21; R. c. Stinchcombe, [1995]
1 R.C.S. 754, par. 2. Il leur incombe de faire des
efforts raisonnables pour obtenir des mises à jour
quant aux éléments de preuve et aux rensei­gne­
ments détenus par les organismes étrangers de ren­
seignement et de les communiquer. Ce qui équivaut
à des efforts raisonnables dépendra des faits de cha­
que cas. Dans le présent pourvoi, je suis d’accord
avec le juge Noël qui a estimé que les ministres
avaient fait des efforts raisonnables : voir 2010
CF 1243, annexe « A », par. 6-7. Ils ont expédié
des demandes écrites, par courrier, aux organismes
étrangers de renseignement, à qui il était pertinent
de s’adres­ser. La réponse à ces demandes a bien
pu ne pas satisfaire les avocats spéciaux, mais ce
fait, en soi, ne suffit pas à conclure que les efforts
fournis par les ministres étaient insuffisants.
E. Were the Proceedings Against Mr. Harkat Fair?
E. Les procédures menées contre M. Harkat ontelles été équitables?
[104] The special advocates ask this Court to find
that, even if the statutory scheme is constitutional
in the abstract, Mr. Harkat was not afforded a fair
process in the case at hand and should be granted
a stay of proceedings. They contend that they were
[104] Les avocats spéciaux demandent à la Cour
de conclure que, même si le régime légal est cons­
titutionnel dans l’abstrait, M. Harkat n’a pas eu
droit à un processus équitable en l’espèce et devrait
obtenir un arrêt des procédures. Ils prétendent
82
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
The Chief Justice
[2014] 2 S.C.R.
not given sufficient opportunities to test the reli­
ability and accuracy of the summaries of intercepted
conversations and the information provided by
foreign intelligence agencies, nor to test the credi­
bility of the human sources.
qu’ils n’ont pas eu suffisamment l’occasion de
mettre en doute la fiabilité et l’exactitude des résu­
més des conversations interceptées et des rensei­
gnements fournis par les organismes étrangers
de renseignement de même que la crédibilité des
sources humaines.
[105] I would not grant a stay of proceedings.
As discussed above, Noël J. did not err in admit­
ting the summaries of intercepted conversations
or in refusing to allow the cross-examination of
human sources. The special advocates also fail to
demonstrate any reviewable errors in his conclu­
sions that the foreign intelligence he admitted was
reliable and appropriate, or in the probative value
that he accorded to that evidence.
[105] Je suis d’avis de ne pas accorder un arrêt
des procédures. Comme je l’ai mentionné précé­
demment, le juge Noël n’a pas commis d’erreur en
admettant en preuve les résumés des conversations
interceptées ou en refusant de permettre le contreinterrogatoire des sources humaines. En outre, les
avocats spéciaux n’ont pas réussi à établir l’exis­
tence d’erreurs susceptibles de révision dans ses
conclusions selon lesquelles les renseignements de
sécurité provenant de l’étranger qu’il a admis en
preuve étaient dignes de foi et utiles, ou en ce qui
a trait à la valeur probante qu’il a attribuée à ces
éléments de preuve.
[106] A stay of proceedings is a remedy of last
resort, to be granted only in the clearest of cases: R.
v. O’Connor, [1995] 4 S.C.R. 411, at para. 82; La,
at para. 23; Charkaoui II, at para. 76; R. v. Babos,
2014 SCC 16, [2014] 1 S.C.R. 309, at para. 31. The
special advocates have failed to demonstrate that
Mr. Harkat’s security certificate proceedings were
an unfair process or that state conduct undermined
the integrity of the judicial system. Mr. Harkat is
not entitled to a stay of proceedings.
[106] L’arrêt des procédures est une réparation
de dernier recours, à n’accorder que dans les cas les
plus manifestes : R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S.
411, par. 82; La, par. 23; Charkaoui II, par. 76;
R. c. Babos, 2014 CSC 16, [2014] 1 R.C.S. 309,
par. 31. Les avocats spéciaux n’ont pas réussi à
démontrer que les procédures relatives au certificat
de sécurité visant M. Harkat ont été inéquitables
ou que la conduite de l’État a miné l’intégrité du
système de justice. M. Harkat n’a pas droit à l’arrêt
des procédures.
F. Did the Designated Judge Err in Concluding
That the Security Certificate Was Reasonable?
F. Le juge désigné a-t-il commis une erreur en
con­cluant que le certificat de sécurité était rai­
sonnable?
[107] Having concluded that Mr. Harkat received
a fair process, the only remaining issue is whether
Noël J. committed any reviewable errors in con­
cluding that the security certificate referred to him
by the ministers was reasonable. Mr. Harkat raises
a single argument: that the trial judge erred in his
weighing of the evidence.
[107] Après avoir conclu que M. Harkat a fait
l’objet d’un processus équitable, il ne reste qu’à
déterminer si le juge Noël a commis des erreurs
susceptibles de révision en concluant que le certi­
ficat de sécurité qui a été déposé par les ministres
était raisonnable. M. Harkat fait valoir un seul argu­
ment : soit que le juge de première instance a mal
soupesé la preuve.
[108] The designated judge’s weighing of the
factual evidence on the record is entitled to ap­
pellate deference and should only be interfered
[108] Les tribunaux d’appel doivent faire preuve
de déférence lorsqu’ils sont appelés à se pronon­
cer sur la mise en balance de la preuve factuelle
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
La Juge en chef
83
with if he committed a palpable and overriding
error: Housen v. Nikolaisen, 2002 SCC 33, [2002] 2
S.C.R. 235. Mr. Harkat identifies only one specific
instance where the judge, in his view, committed
a palpable and overriding error. He contends that
Noël J. erred in finding that an individual named
Ibn Khattab facilitated terrorist activities, since a
judge in another security certificate case found that
Ibn Khattab could not be characterized as engaging
in or facilitating terrorism: see Almrei, 2009 FC
1263. I cannot accept that submission. In the Almrei
case, the designated judge was careful to qualify his
findings on Ibn Khattab as limited to the facts and
the record before him. Indeed, he stated that “[t]he
weight of the evidence before me in this case fa­
vours a finding that he [i.e. Ibn Khattab] was not a
terrorist in his own right or a terrorist patron but I
accept that there are reasonable grounds to believe
the contrary”: para. 457 (emphasis added).
par le juge désigné et n’intervenir à cet égard
que si ce dernier a commis une erreur manifeste
et dominante : Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC
33, [2002] 2 R.C.S. 235. Selon les prétentions de
M. Harkat, le juge aurait commis une seule erreur
de ce type, soit lorsqu’il a conclu qu’un individu
nommé Ibn Khattab avait facilité des activités
terroristes. Cela serait erroné, selon lui, parce qu’un
juge qui s’est prononcé dans une autre cause relative
à un certificat de sécurité a conclu qu’Ibn Khattab
n’avait pas participé à des activités terroristes ou
n’en avait pas facilitées : voir Almrei, 2009 CF
1263. Je ne peux pas accepter cet argument. Dans la
cause Almrei, le juge désigné a pris soin de préciser
que ses conclusions relatives à Ibn Khattab étaient
fondées exclusivement sur les faits et le dossier
portés à sa connaissance. En effet, il a mentionné
que « [l]a preuve dont je dispose en l’espèce me
porte à conclure qu’il [c.-à-d. Ibn Khattab] n’était
pas lui-même un terroriste ou un parrain du terro­
risme, mais je reconnais qu’il y a des motifs rai­
sonnables de croire le contraire » : par. 457 (je
souligne).
[109] Noël J. was entitled to make his own as­
sessment of whether Ibn Khattab was involved
in terrorist activities, based on evidence that he
found to be reliable and appropriate. I would not
interfere with his assessment. Nor do I find any
palpable and overriding error in Noël J.’s weighing
of the evidence or in his assessment of Mr. Harkat’s
credibility, both of which in his view provided rea­
sonable grounds to establish Mr. Harkat’s inadmis­
sibility.
[109] Le juge Noël avait le pouvoir de faire
sa propre évaluation quant à l’implication d’Ibn
Khattab dans des activités terroristes, en se fon­
dant sur les éléments de preuve qu’il a jugé dignes
de foi et utiles. Je suis donc d’avis de ne pas inter­
venir dans son évaluation. J’estime en outre que
le juge Noël n’a commis aucune erreur manifeste
et dominante lorsqu’il a soupesé les éléments de
preuve ou évalué la crédibilité de M. Harkat, deux
éléments qui, à ses yeux, donnaient des motifs
raisonnables de conclure à l’interdiction de terri­
toire de M. Harkat.
IV. Conclusion
IV. Conclusion
[110] The IRPA scheme does not provide a per­
fect process. However, it meets the requirements of
procedural fairness that are guaranteed by s. 7 of the
Charter. The discretion granted to designated judges
is the crucial ingredient that allows the proceedings
to remain fair from beginning to end. Designated
judges must ensure that the named person receives
sufficient disclosure of the information and evi­
dence to be able to give meaningful instructions to
his public counsel and meaningful guidance to his
[110] Le régime établi par la LIPR n’instaure pas
un processus parfait, mais il répond aux exigences
de l’équité procédurale garanties par l’art. 7 de la
Charte. Le pouvoir discrétionnaire conféré au juge
désigné est l’ingrédient primordial qui permet à
l’instance de rester équitable du début à la fin. Le
juge désigné doit veiller à ce que la personne visée
soit suffisamment informée des renseignements
et des éléments de preuve pour être en mesure de
donner des instructions utiles à ses avocats publics
84
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
Abella and Cromwell JJ.
[2014] 2 S.C.R.
special advocates, must refuse to admit evidence
that is unreliable or whose probative value is
outweighed by its prejudicial effects, and must
take a liberal approach towards authorizing com­
munications by the special advocates. And in cases
where the inherent limitations of the IRPA scheme
create procedural unfairness, designated judges
must exercise their discretion under s. 24(1) of the
Charter to grant an appropriate remedy.
et des indications utiles à ses avocats spéciaux; il
doit refuser d’admettre des éléments de preuve
qui ne sont pas dignes de foi ou dont les effets
préjudiciables l’emportent sur leur valeur probante;
enfin, il doit faire preuve de souplesse lorsqu’il
s’agit d’autoriser les communications faites par
les avocats spéciaux. En outre, dans les cas où les
limites inhérentes au régime établi par la LIPR
sont à l’origine d’une iniquité procédurale, le juge
désigné doit exercer le pouvoir discrétionnaire que
lui confère le par. 24(1) de la Charte pour accorder
une réparation appropriée.
[111] In the present case, Mr. Harkat benefited
from a fair process. The designated judge did not
err in refusing to exclude summaries of intercepted
conversations and to allow the cross-examination
of human sources. In addition, he did not commit
a palpable and overriding error in concluding that
the record provided reasonable grounds to find that
Mr. Harkat was inadmissible on security grounds.
Consequently, I would allow the appeal in part and
dismiss the cross-appeal. Noël J.’s conclusion that
the security certificate was reasonable is reinstated.
[111] En l’espèce, M. Harkat a bénéficié d’un
processus équitable. Le juge désigné n’a pas commis
d’erreur en refusant d’écarter les résumés de con­
versations interceptées et d’autoriser le contreinterrogatoire des sources humaines. Il n’a pas non
plus commis d’erreur manifeste et dominante en
concluant que le dossier fournissait des motifs rai­
sonnables de juger que M. Harkat était interdit de
territoire pour raison de sécurité. Par conséquent,
je suis d’avis d’accueillir le pourvoi en partie et de
rejeter le pourvoi incident. La conclusion du juge
Noël selon laquelle le certificat de sécurité était
raisonnable est rétablie.
[112] At the closed hearing, the ministers re­
quested that they be allowed to review these reasons
before they are released to Mr. Harkat and to the
public. I would not allow this. The information
contained within these reasons has already been
publicly disclosed in the reasons of the courts
below; it poses no risk to national security.
[112] Lors de l’audience à huis clos, les minis­
tres ont demandé l’autorisation d’examiner les pré­
sents motifs avant qu’ils ne soient communiqués à
M. Harkat et au public. Je ne leur en accorderais pas
l’autorisation. Les renseignements qui figurent dans
les présents motifs ont déjà été rendus publics dans
les motifs des juridictions d’instances inférieures;
ils ne posent aucun risque pour la sécurité nationale.
The following are the reasons delivered by
[113] Abella and Cromwell JJ. (dissenting
in part on the appeal) — An individual who comes
forward with information about a potential terrorist
threat, often risks his or her life in doing so if his
or her identity is disclosed. Offering the possibility
of anonymity only if a court subsequently agrees to
protect the source’s identity, requires the source to
choose between risk of personal harm if his identity
is not protected, or risk of harm to the public if the
information is not disclosed. That is the inevitable
Version française des motifs rendus par
[113] Les juges Abella et Cromwell (dissi­
dents en partie quant au pourvoi) — La personne
qui offre des renseignements au sujet d’une menace
terroriste le fait souvent au péril de sa vie si son
identité est dévoilée. Lui offrir la possibilité de
garder l’anonymat uniquement si un tribunal accepte
par la suite de protéger son identité, c’est l’obliger
à choisir entre courir le risque de subir un préjudice
personnel si son identité n’est pas protégée et risquer
de mettre en danger la population en s’abstenant de
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
Les juges Abella et Cromwell
85
result of a case-by-case approach as suggested by
the majority. In our view, with respect, this choice is
not only an unacceptable one from the point of view
of the public’s safety, it is unnecessary.
divulguer les renseignements. Voilà le résultat que
donne inévitablement l’approche au cas par cas
proposée par les juges majoritaires. À notre avis, ce
choix est non seulement inacceptable du point de
vue de la sécurité publique, mais également inutile.
[114] Like Noël J., in our view, CSIS informants
who provide national security information based
on a promise of confidentiality are entitled to the
assurance that the confidentiality will be protected.
This can only be guaranteed by a class privilege,
as is done in criminal law cases. A case-by-case
approach results in a source not knowing the like­
lihood the promise will be kept until a judge en­
gages in a retrospective assessment as to whether
the promise will be kept. This is hardly conducive to
encouraging informants to risk their lives by coming
forward to offer highly sensitive information in
terrorism cases. While we otherwise agree with the
reasons of the Chief Justice, therefore, we do not
share her view of what protection national security
sources are entitled to.
[114] À l’instar du juge Noël, nous estimons que
les indicateurs du SCRS qui fournissent des ren­
seignements relatifs à la sécurité nationale après
avoir reçu une promesse d’anonymat ont droit
à l’assurance que leur identité sera protégée.
Seul un privilège générique peut offrir une telle
garantie, comme c’est le cas dans le contexte des
causes en matière criminelle. Avec une approche
au cas par cas, la source ignore la probabilité que
la promesse soit tenue jusqu’à ce qu’un juge pro­
cède à un examen rétrospectif pour déterminer si
elle le sera. Cela ne concourt guère à encourager
les indicateurs à risquer leur vie en offrant des ren­
seignements hautement sensibles dans des causes
relatives au terrorisme. En conséquence, bien que
nous souscrivions par ailleurs aux motifs de la Juge
en chef, nous ne partageons pas son avis sur la
protection à laquelle ont droit les sources de ren­
seignements touchant la sécurité nationale.
Analysis
Analyse
[115] Informer privilege has been judicially rec­
ognized for more than two centuries and has a dual
purpose: protection of a channel of information
and the safety of those supplying it (Stanley Schiff,
Evidence in the Litigation Process (4th ed. 1993), at
pp. 1550-56). As Professor Schiff explains:
[115] Le privilège relatif aux indicateurs est
reconnu par la jurisprudence depuis plus de deux
siècles et vise un double objectif : la protection
d’un canal d’information, d’une part, et la sécurité
de ceux qui fournissent les renseignements, d’autre
part (Stanley Schiff, Evidence in the Litigation
Process (4e éd. 1993), p. 1550-1556). Comme
l’explique le professeur Schiff :
The rationale of the privilege makes it available in all
manner of proceedings, including those before commis­
sions of enquiry and administrative tribunals. The
rationale also makes it available if the informant spoke
to a public agency other than the police, so long as the
agency has law enforcement authority. . . . By the same
token, the privilege is not available if the public official
to whom the informer spoke has no law enforcement
authority . . . . [Emphasis added; pp. 1551-52.]
[traduction] Compte tenu de la logique qui soustend le privilège, il peut être invoqué dans le cadre de
tous les types de procédures, y compris celles qui se
déroulent devant des commissions d’enquête et des
tribunaux administratifs. Toujours selon cette logique,
un indicateur qui s’adresse à un organisme public autre
que la police peut invoquer le privilège, à condition que
l’organisme en question soit doté du pouvoir de faire
appliquer la loi. [. . .] Corollairement, si l’indicateur
s’adresse à un fonctionnaire qui n’a pas ce pouvoir de
faire appliquer la loi, l’indicateur ne peut pas ensuite
invoquer le privilège . . . [Italique ajouté; p. 1551-1552.]
86
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
Abella and Cromwell JJ.
[2014] 2 S.C.R.
[116] It has therefore been applied in settings
other than criminal prosecutions, including com­
missions of inquiry: Bisaillon v. Keable, [1983]
2 S.C.R. 60. Numerous decisions of the Federal
Court have applied informer privilege to sources
who provided confidential information to a parole
board (see Rice v. National Parole Board (1985), 16
Admin. L.R. 157 (T.D.), at pp. 167-68; Wilson v.
National Parole Board (1985), 10 Admin. L.R. 171
(T.D.), at p. 188; Cadieux v. Director of Mountain
Institution, [1985] 1 F.C. 378 (T.D.), at pp. 39798). It has also been applied to an informer of a
securities regulator: A. v. Drapeau, 2012 NBCA 73,
393 N.B.R. (2d) 76.
[116] Ce privilège a aussi été appliqué dans
d’autres contextes que les poursuites criminelles,
dont celui des commissions d’enquête : Bisaillon c.
Keable, [1983] 2 R.C.S. 60. De nombreuses déci­
sions de la Cour fédérale ont appliqué le privi­lège
relatif aux indicateurs à des sources qui ont fourni
des ren­seignements confidentiels à une com­mis­
sion des libérations conditionnelles (voir Rice
c. National Parole Board (1985), 16 Admin. L.R.
157 (1re inst.), p. 167-168; Wilson c. National Pa­
role Board (1985), 10 Admin. L.R. 171 (1re inst.),
p. 188; Cadieux c. Directeur de l’établissement
Mountain, [1985] 1 C.F. 378 (1re inst.), p. 397-398).
Il a aussi été appliqué à un indicateur auprès d’une
commission des valeurs mobilières : A. c. Drapeau,
2012 NBCA 73, 393 R.N.-B. (2e) 76.
[117] Wigmore refers to the informer privilege as
one relating to
[117] Le professeur Wigmore réfère au privilège
de l’indicateur en disant qu’il s’agit d’un privilège
qui concerne
the identity of persons supplying the government with
information concerning the commission of crimes. . . .
[traduction] l’identité de personnes qui fournissent
des renseignements au gouvernement concernant la com­
mission de crimes. . .
.
.
.
.
.
.
. . . the principle is a large and flexible one. It
applies wherever the situation is one where without this
encouragement the citizens who have special information
of a violation of law might be deterred otherwise from
voluntarily reporting it to the appropriate official.
[Emphasis deleted.]
. . . le principe est large et souple. Il s’applique dès
lors que, sans cet incitatif, les citoyens qui détiennent des
renseignements particuliers concernant la violation d’une
loi pourraient autrement être dissuadés de les révéler
volontairement aux autorités concernées. [Italique omis.]
(John Henry Wigmore, Evidence in Trials at
Common Law (McNaughton rev. 1961), vol. 8, at
pp. 761 and 767-68)
(John Henry Wigmore, Evidence in Trials at
Common Law (McNaughton rév. 1961), vol. 8,
p. 761 et 767-768)
[118] This Court has repeatedly held that unlike
Crown privilege or privileges based on Wigmore’s
four-part test, the police informer privilege does
not permit a balancing of the benefits of protecting
the privileged information against countervailing
benefits: Bisaillon, at pp. 93-98. This recognizes
that the danger to the safety of the informer and to
the intelligence-gathering process is considered to
be too great to permit the consideration of counter­
vailing factors: R. v. Leipert, [1997] 1 S.C.R. 281, at
para. 12; Named Person v. Vancouver Sun, [2007] 3
[118] La Cour a conclu à plusieurs reprises que,
contrairement au privilège de la Couronne ou aux
privilèges qui découlent du test à quatre volets
de Wigmore, le privilège relatif aux indicateurs
de police ne saurait être assujetti à une mise en
balance des avantages découlant de la protection
des renseignements confidentiels, d’une part, et
des avantages de leur divulgation, d’autre part :
Bisaillon, p. 93-98. C’est là reconnaître que le
danger qui pèse sur la sécurité de l’indicateur et sur
le processus de collecte de renseignements est jugé
[2014] 2 R.C.S.
CANADA (CITOYENNETÉ ET IMMIGRATION)
c.
HARKAT
Les juges Abella et Cromwell
87
S.C.R. 253, at paras. 19-22. In Bisaillon, this Court
stated:
trop important pour autoriser la prise en compte de
facteurs opposés : R. c. Leipert, [1997] 1 R.C.S.
281, par. 12; Personne désignée c. Vancouver Sun,
[2007] 3 R.C.S. 253, par. 19-22. Dans Bisaillon, la
Cour a affirmé que :
This procedure, designed to implement Crown priv­
ilege, is pointless in the case of secrecy regarding a
police informer. In this case, the law gives the Minister,
and the Court after him, no power of weighing or
evaluating various aspects of the public interest which
are in conflict, since it has already resolved the conflict
itself. It has decided once and for all, subject to the
law being changed, that information regarding police
informers’ identity will be, because of its content, a class
of information which it is in the public interest to keep
secret, and that this interest will prevail over the need to
ensure the highest possible standard of justice. [Emphasis
added; pp. 97-98.]
Cette procédure propre à la mise en œuvre du privilège
de la Couronne se trouve sans objet dans le cas du secret
relatif à l’indicateur de police. Dans ce cas en effet, la loi
ne laisse au ministre et au juge après lui aucun pouvoir
d’appréciation ou d’évaluation des divers aspects de
l’intérêt public qui entrent en conflit puisqu’elle a déjà
elle-même tranché ce conflit. Elle a déjà décidé une fois
pour toutes, et sous réserve d’un changement apporté
à la loi, que les renseignements relatifs à l’identité des
indicateurs de police forment, à cause de leur contenu,
une classe de renseignements qu’il est dans l’intérêt
public de garder secrets et que cet intérêt l’emporte sur
la nécessité de rendre une justice plus parfaite. [Italique
ajouté; p. 97-98.]
[119] In R. v. Basi, [2009] 3 S.C.R. 389, at para. 44, this Court went so far as to conclude that al­low­
ing counsel to participate in an in camera hearing
in­volving a police informant was impermissible,
even if they undertook not to disclose any privileged
information:
[119] Dans R. c. Basi, [2009] 3 R.C.S. 389,
par. 44, la Cour est allée jusqu’à conclure qu’il
ne serait pas acceptable d’autoriser des avocats
à participer à une audience tenue à huis clos à
laquelle prendrait part un indicateur de police,
même s’ils s’engageaient à ne rien divulguer des
renseignements protégés :
No one outside the circle of privilege may access infor­
mation over which the privilege has been claimed until a
judge has determined that the privilege does not exist or
that an exception applies.
Nul en dehors du cercle du privilège ne peut accéder
aux renseignements à l’égard desquels le privilège est
revendiqué tant qu’un juge n’a pas déterminé que le
privilège n’existe pas ou qu’une exception s’applique.
[120] The privilege for informers in the context
of state officials investigating matters of national
security is not a “new” privilege, but a wellestablished one. The Ontario Court of Appeal
has recognized a common law CSIS source priv­
ilege: R. v. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d)
347. This case involved the transfer of Shaikh, an
informant, from CSIS to the RCMP. One issue
before the court was whether the informant had at
some point become a state agent for the purposes
of entrapment and abuse of process analyses. The
court accepted that Shaikh had informant status
while working with CSIS: see paras. 12 and 120.
The court’s conclusion that Shaikh was not a
state agent was premised in part on the fact that
he had not intended to waive the confidentiality
[120] Le privilège qui protège les indicateurs
dans le contexte d’enquêtes menées par des repré­
sentants de l’État quant à des questions de sécurité
nationale n’est pas un « nouveau » privilège; il
s’agit en fait d’un privilège bien établi. La Cour
d’appel de l’Ontario a reconnu l’existence d’un pri­
vilège de common law pour les sources du SCRS :
R. c. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d) 347.
Dans cette affaire, il était question du transfert
d’un indicateur, M. Shaikh, du SCRS à la GRC. La
cour devait notamment décider si l’indicateur était
devenu, à un moment donné, un agent de l’État
pour les besoins de l’analyse de la provocation
policière et de l’abus de procédure. Elle a reconnu
que M. Shaikh bénéficiait du statut d’indicateur
lorsqu’il travaillait pour le SCRS : voir les par. 12
88
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
Abella and Cromwell JJ.
[2014] 2 S.C.R.
pro­tec­tions associated with his informant status:
paras. 123-25. The court defined a “confidential
informant” as a “voluntary source of information to
police or security authorities”: para. 122 (emphasis
added).
et 120. La conclusion de la cour selon laquelle
M. Shaikh n’était pas un agent de l’État reposait
en partie sur la prémisse qu’il n’avait pas voulu
renoncer aux garanties d’anonymat associées à
son statut d’indicateur : par. 123-125. La cour a
défini [traduction] l’« informateur confidentiel »
comme étant une « source volontaire de rensei­
gnements pour la police ou pour les services de
sécurité » : par. 122 (nous soulignons).
[121] The common law’s protection of informer
privilege is based on the common sense recognition
that engaging in a case-by-case balancing of inter­
ests would frustrate the rationale of informer
privilege by discouraging the cooperation of infor­
mants. As the U.S. Supreme Court explained in a
related context, leaving disclosure to individual
judges would cause national security sources to
“close up like a clam”: Central Intelligence Agency
v. Sims, 471 U.S. 159 (1985), at p. 175.
[121] La protection accordée par la common
law au moyen du privilège de l’indicateur est fon­
dée sur la reconnaissance, selon le gros bon sens,
qu’une mise en balance des intérêts au cas par
cas minerait la logique qui sous-tend l’existence
de ce privilège en décourageant les indicateurs de
coopérer. Comme l’a expliqué la Cour suprême
des É.-U. dans un contexte de même nature, si les
juges devaient décider de l’opportunité ou non de
la divulgation de l’identité des sources, celles qui
fournissent des informations relatives à la sécurité
nationale [traduction] « se fermeraient comme
une huître » : Central Intelligence Agency c. Sims,
471 U.S. 159 (1985), p. 175.
[122] This Court recognized the breadth of the
privilege in Solicitor General of Canada v. Royal
Commission of Inquiry into the Confidentiality
of Health Records in Ontario, [1981] 2 S.C.R.
494. The issue was whether RCMP officers could
be compelled to disclose to the Commission the
identities of individuals who, based on an assurance
of confidentiality, gave information to police offi­
cials. The Court concluded that the privilege pre­
vented disclosure. The Court held that the immunity
from disclosure is “general in scope”, applying
not only in criminal proceedings but also in civil
proceedings, before commissions of inquiry and in
“forensic investigations” generally (pp. 535-36).
Writing for the majority, Martland J. emphasized
that the rationale which supports the privilege
applies with even more cogency in the national
security context:
[122] Notre Cour a reconnu la portée du pri­
vilège dans Solliciteur général du Canada c.
Commission royale d’enquête sur la confidentialité
des dossiers de santé en Ontario, [1981] 2 R.C.S.
494. Il s’agissait de savoir si les agents de la
GRC pouvaient être contraints de divulguer à la
Commission l’identité des personnes de qui, après
leur avoir donné une garantie de confidentialité,
ils avaient obtenu des renseignements. La Cour a
conclu que le privilège empêchait la divulgation.
Elle a statué que l’immunité contre la divulgation
est « de portée générale » et qu’elle s’applique
non seulement dans le contexte d’instances crimi­
nelles, mais aussi en matière civile, devant les com­
missions d’enquête et lorsqu’il s’agit d’« examen
judiciaire » en général (p. 535-536). Au nom des
juges majoritaires, le juge Martland a souligné que
le fondement qui sous-tend le privilège s’applique
d’autant plus lorsqu’il est question de sécurité
nationale :
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
Les juges Abella et Cromwell
89
A large number of the instances in which, in the present
case, it was sought to obtain from the police the names
of their informants concerned police investigation into
potential violence against officers of the state, including
heads of state. These investigations were admittedly
proper police functions. The rule of law which protects
against the disclosure of informants in the police
investigation of crime has even greater justification in
relation to the protection of national security against
violence and terrorism. [Emphasis added; p. 537.]
Dans bon nombre de cas où, en l’espèce, on a tenté
d’obtenir de la police les noms de ses informateurs, il
était question d’une enquête policière sur la possibilité
de violence contre des fonctionnaires de l’État, y compris
des chefs d’État. On reconnaît que ces enquêtes sont du
ressort de la police. Le principe de droit qui protège contre
la divulgation de l’identité des personnes qui fournissent
des renseignements dans le cadre d’une enquête policière
sur le crime se justifie d’autant plus lorsqu’il s’agit de la
protection de la sécurité nationale contre la violence et le
terrorisme. [Italique ajouté; p. 537.]
[123] Before CSIS was created as an indepen­
dent agency, the intelligence function it now carries
out was performed by the RCMP Security Service:
see Commission of Inquiry Concerning Certain
Activities of the Royal Canadian Mounted Police
(the “McDonald Commission”), First Report, Secu­
rity and Information (1979), and Second Report,
Freedom and Security under the Law, vols. 1 and 2
(1981). The McDonald Commission, which led to
the creation of an independent intel­ligence agency
in Canada, was of the view that informer privilege
applied to RCMP officers performing intelligence
work: see Second Report, vol. 2, at pp. 1162-63. It
explained the importance of preserving informant
confidentiality as follows:
[123] Avant que le SCRS ne soit créé à titre
d’organisme indépendant, la fonction en matière
de ren­seignement dont il s’acquitte maintenant
était assumée par le Service de sécurité de la
GRC : voir la Commission d’enquête sur certaines
activités de la Gendarmerie royale du Canada (la
« Commission McDonald »), premier rapport, Sécu­
rité et Information (1979), et deuxième rapport,
La liberté et la sécurité devant la loi, vol. 1 et 2
(1981). Selon la Commission McDonald — qui a
mené à la création d’un service de renseignement
indépendant — le privilège relatif aux indicateurs
s’appliquait aux agents de la GRC qui travaillaient
dans le renseignement : voir le deuxième rapport,
vol. 2, p. 1227-1228. Elle a expliqué comme suit
l’importance de préserver l’anonymat des indi­
cateurs :
Security and intelligence activities cannot be carried out
effectively without the use of informants. Informants are
the main source of information for security and intel­
ligence agencies. Whether the informants are paid or
voluntary they invariably provide the information on
the basis that their identity will be kept secret and that
every effort will be made to ensure that it remains so.
Their reasons for wanting their identity to remain secret
are myriad and include fear of physical retaliation,
harassment or ostracism. Any uncertainty about the
ability of agencies to keep sources confidential will result
in a “drying up” of such sources.
Les activités liées à la sécurité et aux services de ren­
seignements ne peuvent être menées à bien sans l’aide
d’informateurs. Principale source d’information des
services de sécurité et de renseignements, les infor­
mateurs, qu’ils soient rémunérés ou non, fournissent
les renseignements à la condition que leur identité soit
tenue secrète et que tout soit mis en œuvre pour qu’elle
le demeure. Les raisons qui les poussent à formuler une
telle exigence sont innombrables et vont de la crainte
des sévices à la peur de se voir harceler et ostraciser.
Ces sources de renseignements se tariraient bientôt si les
informateurs venaient à douter de l’aptitude des services
en question à taire leur identité.
(First Report, at p. 42)
(Premier rapport, p. 42)
[124] The mandate of the RCMP Security Service
was set out in a cabinet directive of 1975 as being
to “‘discern, monitor, investigate, deter, prevent and
[124] Selon le libellé de la directive du Cabinet
de 1975 qui en a énoncé le mandat, le Service de
sécu­rité de la GRC était responsable de « décel[er],
90
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
Abella and Cromwell JJ.
[2014] 2 S.C.R.
counter’ persons engaging in subversive or other
activity inimical to national security”: Parliamentary
Research Branch, “The Canadian Security Intelli­
gence Service” (2000), Current Issue Review 8427E, at p. 4. Those functions are now found in
s. 12 of the Canadian Security Intelligence Service
Act, R.S.C. 1985, c. C-23, which states that “[t]he
Service shall collect, by investigation or otherwise,
to the extent that it is strictly necessary, and analyse
and retain information and intelligence respecting
activities that may on reasonable grounds be sus­
pected of constituting threats to the security of
Canada and, in relation thereto, shall report to and
advise the Government of Canada.”
surveill[er], décourage[r], préven[ir] et contrecar­
r[er] les activités de personnes qui se livrent à
des activités subversives ou préjudicia­bles à la
sécurité nationale » : Direction de la recherche par­
lementaire, « Le Service canadien du renseignement
de sécurité » (2000), Bulletin d’actualité 84-27F,
p. 5. Ces fonctions figurent maintenant à l’art. 12
de la Loi sur le Service canadien du renseignement
de sécurité, L.R.C. 1985, ch. C-23, qui prévoit que
« [l]e Service recueille, au moyen d’enquêtes ou
autrement, dans la mesure strictement néces­saire,
et analyse et conserve les informations et rensei­
gnements sur les activités dont il existe des motifs
raisonnables de soupçonner qu’elles constituent
des menaces envers la sécurité du Canada; il en fait
rapport au gouvernement du Canada et le conseille
à cet égard. »
[125] As this Court pointed out in Charkaoui
v. Canada (Citizenship and Immigration), [2008]
2 S.C.R. 326 (“Charkaoui II”), “the activities
of the RCMP and those of CSIS have in some
respects been converging”: para. 26. There is no
doubt that informer privilege applied to RCMP
Security Service informants. While it is true that the
functions of CSIS and the RCMP are distinct, the
rationale for the informer privilege applies equally
to the work of both. The transfer of functions from
the RCMP Security Service to CSIS should have no
bearing on whether the privilege continues to exist.
The investigatory and monitoring services CSIS
performs are those previously carried out by the
RCMP. There has been a statutory transfer, but not a
functional one.
[125] Comme la Cour l’a souligné dans Charkaoui
c. Canada (Citoyenneté et Immigration), [2008] 2
R.C.S. 326 (« Charkaoui II »), « des convergences
se développent entre les activités de la GRC et
celles du SCRS » : par. 26. Il ne fait aucun doute
que le privilège relatif aux indica­teurs s’appliquait
aux indicateurs du Service de sécurité de la GRC.
S’il est vrai que les fonctions du SCRS et celles de
la GRC sont distinctes, le fondement de l’existence
du privilège relatif aux indicateurs s’applique tout
autant au travail de l’un qu’à celui de l’autre. Le
transfert des fonctions du Service de sécurité de la
GRC au SCRS ne devrait avoir aucune incidence
sur la poursuite ou non de l’existence du privilège.
Les fonctions d’enquête et de surveillance dont
s’acquitte le SCRS sont celles dont la GRC
s’occupait antérieurement. Il y a bien eu un transfert
légal de responsabilité, mais pas de changement
quant aux fonctions à assumer.
[126] The erection of an artificial boundary be­
tween them could lead to absurd results. A source
who began supplying information to the police
regarding a suspected terrorist threat and then later
provided information to CSIS would be entitled to
the privilege with respect to the former but not the
latter interaction, even if the same assurances of
privilege had been given by both agencies. This is
[126] L’édification d’une frontière artificielle entre
les deux organismes pourrait mener à des résultats
absurdes. Une source qui a commencé à fournir
des ren­seignements à la police relativement à des
soup­çons quant à une menace terroriste et qui aurait
ensuite fourni d’autres renseignements au SCRS
serait protégée par le privilège relativement à la pre­
mière phase de ses échanges avec les autorités, mais
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
Les juges Abella et Cromwell
91
not an abstract problem, given the frequent coop­
eration between the two agencies.
pas quant à la seconde, et ce, en dépit du fait que
les mêmes garanties de privilège lui auraient été
données par les deux organismes. Compte tenu de
la coopération fréquente entre les deux organismes,
il ne s’agit pas d’un problème théorique.
[127] Two recent cases illustrate the way sources
are shared in national security investigations: R.
v. Ahmad, 2009 CanLII 84776 (Ont. S.C.J.), at
paras. 31-34; Y. (N.), at para. 120. Ahmad involved
information obtained by CSIS and shared with
the RCMP, which led to criminal prosecutions for
terrorism offences. Y. (N.) involved the transfer of a
human source from CSIS to the RCMP. In Ahmad,
Dawson J. made the following observation about
the nature of the relationship between CSIS and the
RCMP:
[127] Deux affaires récentes illustrent comment
les sources sont partagées dans le contexte des
enquêtes sur la sécurité nationale : R. c. Ahmad,
2009 CanLII 84776 (C.S.J. Ont.), par. 31-34, et
Y. (N.), par. 120. Dans Ahmad, des renseignements
obtenus par le SCRS avaient été partagés avec
la GRC, ce qui a mené à des poursuites crimi­
nelles pour des infractions relatives au terrorisme.
Dans Y. (N.), une source humaine du SCRS a été
transférée à la GRC. Dans Ahmad, le juge Dawson
a formulé la remarque suivante quant à la nature de
la relation entre le SCRS et la GRC :
. . . situations will arise where some sharing of
information must occur if each organization is to fulfill
its mandate. For example, where CSIS comes into
possession of information of a real threat to national
security, or learns of serious criminal activity, it must
notify the RCMP. As Mr. Brooks indicated at para. 15
of his affidavit, CSIS will normally be engaged in the
investigation of threats to the security of Canada before
the police would have sufficient evidence to commence
an investigation on their own. He also points out in
his evidence that intelligence gathering investigations
are very open ended and wide ranging, with the focus
on looking for trends and relationships to help predict
emerging or future threats. Such investigations are not
oriented towards prosecution. It is the function of the
police to react to any information provided by CSIS
and to determine how best to proceed from a police
perspective. [para. 34]
[traduction] . . . il survient des situations qui
nécessitent un partage de renseignements pour que
chaque organisation s’acquitte de son mandat. Par
exemple, lorsque le SCRS obtient des renseignements
selon lesquels il existe une menace réelle à la sécurité
nationale, ou lorsqu’il est informé d’une activité
criminelle grave, il doit en aviser la GRC. Comme l’a
indiqué M. Brooks au par. 15 de son affidavit, le SCRS
enquête sur les menaces à la sécurité du Canada avant
que la police n’ait suffisamment d’éléments de preuve
pour commencer sa propre enquête. Il souligne aussi
dans son témoignage écrit que les enquêtes menées pour
colliger du renseignement ne visent pas un but précis
et ratissent large. En outre, elles mettent l’accent sur
la recherche de tendances et de relations afin d’aider à
prévoir la survenance de menaces ou les menaces futures.
Ces enquêtes ne visent pas le dépôt de poursuite. Il
revient à la police de réagir à tout renseignement que lui
fournit le SCRS et de déterminer comment agir au mieux
du point de vue policier. [par. 34]
[128] To argue that it is unjust for the ministers
to claim privilege over the identity of CSIS human
sources while continuing to rely on the information
obtained from them, is to forget the significant
distinction between whether the privilege exists and
whether the information provided by the human
source can be used to establish the reasonableness
of the certificate. Where the information has been
redacted and anonymized so that the identity of
[128] Prétendre qu’il est injuste que les ministres
revendiquent un privilège relativement à l’identité
des sources humaines du SCRS tout en continuant à
se fonder sur les renseignements que fournissent ces
dernières revient à oublier l’importante différence
entre la question de savoir si le privilège existe et
celle de savoir si les renseignements fournis par
la source humaine peuvent être utilisés pour faire
la preuve du caractère raisonnable du certificat. Si
92
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
Abella and Cromwell JJ.
[2014] 2 S.C.R.
the human source cannot be ascertained, there is
no reason that it must always be eliminated from
consideration by the designated judge. There is an
obvious analogy to the well-settled law that per­
mits confidential informant information to be con­
sidered, for example, in an information to obtain a
search warrant and in a wiretap authorization: R. v.
Debot, [1989] 2 S.C.R. 1140; R. v. Garofoli, [1990]
2 S.C.R. 1421, at p. 1456. In these contexts, the law
has developed some protections, but under certain
conditions it nonetheless allows the confidential
source material to be considered without the crossexamination of the source.
l’information a été caviardée ou anonymisée de
manière à ce que l’identité de la source humaine ne
puisse pas être établie, rien ne justifie qu’elle soit
systématiquement soustraite à l’examen du juge
désigné. Il existe une analogie manifeste entre ce
principe et le droit bien établi qui permet de prendre
en compte les renseignements confidentiels four­
nis par un indicateur, par exemple, pour obtenir
un mandat de perquisition et l’autorisation de faire
de l’écoute électronique : R. c. Debot, [1989] 2
R.C.S. 1140; R. c. Garofoli, [1990] 2 R.C.S. 1421,
p. 1456. Le droit a créé des mesures de protection
adaptées à ce type de contextes, mais, sous réserve
de certaines conditions, il autorise malgré tout la
prise en compte de renseignements fournis par une
source confidentielle sans que cette dernière puisse
être contre-interrogée.
[129] Noël J. found that “the recruitment of hu­
man sources would be harmed if the guarantees
of confidentiality given by the Service were not
upheld by this Court”: 2009 FC 204, at para. 28.
He set out some possible safeguards and lines of
inquiry that could help ensure that anonymous
source material is sufficiently reliable that it could
fairly be considered as part of the review of the
reasonableness of the certificate: paras. 64-67. In
addition, if a reviewing judge were of the view that
consideration of confidential source material would
result in a review hearing that does not meet the
Charkaoui II standard, the judge could exclude that
information from consideration.
[129] Le juge Noël a conclu que « le recrute­
ment de sources humaines serait compromis si
notre Cour ne respectait pas les garanties de con­
fidentia­lité données par le Service » : 2009 CF
204, par. 28. Il a énuméré certaines mesures de
protection potentielles ainsi que certaines ques­
tions qui pourraient aider à assurer que les rensei­
gnements obtenus de sources confidentielles sont
suffisamment dignes de foi pour qu’ils puissent
équitablement être pris en compte dans l’examen du
caractère raisonnable du certificat : par. 64-67. En
outre, si un juge chargé d’un contrôle judiciaire était
d’avis que la prise en compte de renseignements
fournis par une source confidentielle entraînerait la
tenue d’une audience en révision qui ne satisfaisait
pas à la norme établie par Charkaoui II, il pourrait
les écarter et ne pas en tenir compte.
[130] There may also be limited circumstances
in which the special advocates could be granted
access to the privileged information, namely where
it is necessary so that the validity of the claim of
privilege can be tested. In a criminal trial, the trial
judge can look at privileged information where
doing so is necessary to establish that the privilege
is properly claimed. In Vancouver Sun and in Basi,
at para. 57, it was held that in certain circumstances
an amicus curiae may be considered to be part of
the “circle of privilege”.
[130] Il pourrait aussi y avoir un certain nom­
bre de circonstances limitées dans lesquelles les
avocats spéciaux pourraient avoir accès aux ren­
seignements protégés, notamment lorsque cela
s’avère nécessaire pour que la validité de la reven­
dication du privilège soit testée. Durant un procès
en matière criminelle, le juge peut prendre connais­
sance de renseignements protégés lorsque cela
s’avère nécessaire pour établir le bien-fondé de la
revendication de privilège. Dans Vancouver Sun
et dans Basi, par. 57, la Cour a affirmé que, dans
certaines circonstances, un amicus curiae peut être
désigné pour être membre du « cercle du privilège ».
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
Les juges Abella et Cromwell
93
[131] The special advocates may play a similar
role in closed proceedings. While this Court held
in Basi that it was impermissible for the accused’s
counsel to view privileged information based on
the need to preserve the integrity of the solicitorclient relationship, different considerations apply
to special advocates. The special advocate is not
in a solicitor-client relationship. Furthermore, he
or she is subject to heightened security clearance
requirements which reduce the risk that disclosure
may pose. As a result, if the designated judge be­
lieves that submissions by special advocates could
assist in determining whether a privilege claim is
valid, they may be entitled to view the privileged
information. Submissions based on information
identifying the human source should be limited to
the validity of the privilege claim and not extend to
the reliability of the information.
[131] Les avocats spéciaux peuvent jouer un rôle
similaire lors d’audiences à huis clos. S’il est vrai
que la Cour a conclu dans Basi qu’il était interdit
pour l’avocat de l’accusé de prendre connaissance
des renseignements protégés sur le fondement du
besoin de préserver l’intégrité de la relation avocatclient, ce sont d’autres considérations qui prévalent
en ce qui a trait aux avocats spéciaux. Ces derniers
n’agissent pas dans le cadre d’une relation avocatclient. De plus, ils doivent satisfaire à des exigences
accrues en matière d’habilitation de sécurité, ce qui
réduit le risque que peut poser la communication
des renseignements. En conséquence, si le juge
désigné estime que les avocats spéciaux pour­
raient faire des observations utiles pour juger du
bien-fondé de la revendication de privilège, ceux‑ci
pourraient être autorisés à prendre connaissance
des renseignements protégés. Les observations
fondées sur des renseignements qui identifient une
source humaine devraient porter exclusivement
sur la question du bien-fondé de la revendication
de privilège et ne pas traiter de la fiabilité des
renseignements en question.
[132] Nor do we think the privilege is abrogated
by statute. The Federal Court of Appeal was of the
view that when Parliament enacted the Immigra­
tion and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27
(“IRPA”), it comprehensively legislated the dis­
closure obligations of the Minister in the security
certificate context such that there was no room
for importing common law privileges to qualify
the disclosure obligations of the Minister. Since
ss. 77(2) and 83(1)(c) to (e) of IRPA specify that the
Minister and judge may not disclose information
which is injurious to national security or which
puts the safety of any person at risk, recognizing
a class privilege would mean that disclosure could
be withheld in a case where neither of these two
factors was present.
[132] Nous ne croyons pas non plus que le pri­
vilège a été abrogé par la loi. La Cour d’appel fédé­
rale a exprimé l’opinion que lorsqu’il a adopté la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27 (« LIPR »), le Parlement a légiféré sur
toutes les facettes des obligations qui incombent au
ministre en matière de divulgation dans le con­texte
des certificats de sécurité, de sorte qu’il n’y aurait
plus lieu d’importer des privilèges de common law
pour circonscrire les obligations du ministre en
matière de divulgation. Puisque le par. 77(2) et les
al. 83(1)c) à e) de la LIPR précisent que le ministre
et le juge ne peuvent divulguer de renseignements
si cela est susceptible de porter atteinte à la sécurité
nationale ou à la sécurité d’autrui, la reconnaissance
d’un privilège générique signifierait qu’il pourrait
ne pas y avoir de divulgation, même en l’absence de
ces deux facteurs.
[133] We are unpersuaded that the common law
has been ousted by these provisions. In order to
abrogate a common law privilege, Parliament must
clearly express an intention to do so: see Canada
(Privacy Commissioner) v. Blood Tribe Department
[133] Nous ne sommes pas convaincus que la
common law a été évincée par ces dispositions. Pour
abroger un privilège reconnu par la common law, le
législateur doit exprimer clairement son intention de
le faire : voir Canada (Commissaire à la protection
94
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
Abella and Cromwell JJ.
[2014] 2 S.C.R.
of Health, [2008] 2 S.C.R. 574, at para. 26. IRPA
makes no reference to informer privilege and, as
discussed later in these reasons, does not evince a
clear intention to deprive CSIS human sources of its
benefit.
de la vie privée) c. Blood Tribe Department of
Health, [2008] 2 R.C.S. 574, par. 26. La LIPR ne
fait pas référence au privi­lège relatif aux indicateurs
et, comme nous le verrons ultérieurement dans les
présents motifs, elle n’exprime pas une intention
claire de priver les sources humaines du SCRS des
avantages qu’il procure.
[134] IRPA also fails to distinguish between
what disclosure means in the context of ss. 77(2)
and 83(1)(c) to (e) and what it means in the context
of disclosing privileged information to the special
advocates. Section 77(2) of IRPA provides that the
Minister must file with the court the information and
other evidence on which the security certificate is
based. On the other hand, disclosure of information
subject to informer privilege raises different consid­
erations. This information will generally not have
been provided to the judge under s. 77(2) and so
will not form part of the judge’s decision on the
reasonableness of the issuance of the security
certificate. The only provision of IRPA which would
govern such a scenario is s. 85.2, which sets out the
powers of a special advocate, and, in particular,
s. 85.2(c), which states that a special advocate
may “exercise, with the judge’s authorization, any
other powers that are necessary to protect the inter­
ests of the permanent resident or foreign national”.
The same analysis applies with respect to ss. 37
and 38 of the Canada Evidence Act, R.S.C. 1985,
c. C-5. This Court held in Basi that where a claim of
informer privilege falls under s. 37 of the Canada
Evidence Act, the usual public interest balancing
exercise under s. 37(5) is displaced by the common
law privilege: paras. 23-24. Additional protection
is therefore provided for national security secrets
but without abrogating the underlying common law
privileges.
[134] La LIPR ne fait pas non plus la distinc­
tion entre ce que signifie la divulgation dans le con­
texte du par. 77(2) et des al. 83(1)c) à e) et ce
qu’elle signifie lorsqu’il est question de révéler des
renseignements protégés aux avocats spéciaux. Le
paragraphe 77(2) de la LIPR prévoit que le ministre
doit déposer auprès de la cour les renseignements
et autres éléments de preuve sur lesquels est fondé
un certificat de sécurité. Par ailleurs, la divulgation
de renseignements visés par le privilège relatif
aux indicateurs soulève d’autres considérations.
En règle générale, ces renseignements ne sont pas
fournis au juge en application du par. 77(2) et ils
ne sont pas pris en compte par le juge lorsqu’il
est appelé à décider du caractère raisonnable
de la délivrance du certificat de sécurité. L’arti­
cle 85.2, qui énonce les pouvoirs dévolus à l’avocat
spécial et, plus particulièrement, l’al. 85.2c), qui
précise que l’avocat spécial peut « exercer, avec
l’autorisation du juge, tout autre pouvoir néces­
saire à la défense des intérêts du résident permanent
ou de l’étranger », est de fait la seule disposi­
tion de la LIPR qui régirait une telle situation. La
même analyse s’applique quant aux art. 37 et 38
de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985,
ch. C-5. La Cour a statué dans Basi que lorsqu’une
revendication de privilège de l’indicateur est régie
par l’art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada,
l’exercice habituel de mise en balance de l’intérêt
public prévu au par. 37(5) est supplanté par le
privilège de common law : par. 23-24. Il existe
donc une protection supplémentaire pour les secrets
relatifs à la sécurité nationale sans pour autant que
les privilèges de common law sous-jacents soient
abrogés.
[135] The final question relates to whether an
exception to the privilege should apply in the secu­
rity certificate context. Noël J. was of the view that
[135] La dernière question à trancher est celle
de l’opportunité d’appliquer une exception au pri­
vilège dans le contexte des certificats de sécurité.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
Les juges Abella et Cromwell
95
there was a “need to know” exception, analogous
to the “innocence at stake” exception to the po­
lice informer privilege. This exception means
that the privilege can be set aside in cases where
maintaining it would undermine the accused’s
ability to raise a reasonable doubt. The “need to
know” exception would similarly be engaged when
abrogating the privilege is necessary to prevent a
serious breach of procedural fairness that would
impugn the administration of justice. On the facts
before him, Noël J. held that the requirements of
the “need to know” exception had not been met and
therefore denied the special advocates’ request.
Le juge Noël était d’avis qu’il existait une excep­
tion en cas de « besoin de connaître », analogue à
l’excep­tion au privilège de l’indicateur de police
rela­tive à la « démonstration de l’innocence de
l’accusé ». L’existence de cette exception signifie
que le privilège peut être écarté dans les cas où son
maintien minerait la capacité de l’accusé de soulever
un doute raisonnable. De même, l’exception fon­
dée sur le « besoin de connaître » serait applicable
lorsqu’il serait nécessaire d’écarter le privilège
pour éviter une atteinte sérieuse à l’équité procédu­
rale qui minerait l’administration de la justice. À la
lumière des faits portés à sa connaissance, le juge
Noël a conclu qu’il n’avait pas été satisfait aux
exigences de l’exception fondée sur le « besoin
de connaître » et il a donc rejeté la demande des
avocats spéciaux.
[136] In our view, the “need to know” exception
outlined by Noël J. is overly broad: 2009 FC 204,
at para. 46. We agree with the ministers that this
exception is broader than the “innocence at stake”
exception because the latter applies only where
there is a risk of an unjust outcome, whereas the
“need to know” exception applies where there is
an unjust procedure. It also appears to overlook the
considerable procedural flexibility that is available
to the reviewing judge and the particular role of the
special advocate.
[136] Selon nous, l’exception fondée sur le
« besoin de connaître » décrite par le juge Noël
a une por­tée trop large : 2009 CF 204, par. 46.
Comme les ministres, nous estimons que cette
excep­tion a une portée plus large que celle relative à
la « démons­tra­tion de l’innocence de l’accusé ». En
effet, cette dernière s’applique seulement lorsqu’il
existe un risque que l’issue de l’affaire soit injuste
tandis que l’exception fondée sur le « besoin de
connaître » s’applique en présence d’une procédure
injuste. L’exception telle qu’elle est circonscrite
par le juge Noël semble aussi négliger de prendre
en compte la souplesse procédurale considérable
dont dispose le juge siégeant en révision et le rôle
particulier de l’avocat spécial.
[137] But given the intensity of the interests
at stake in the security certificate context, we ac­
knowledge that it would be appropriate to recognize
a limited exception specifically crafted for the
security certificate process which would address
only disclosure to the special advocate, not to
the subject of the proceedings. Identity should be
disclosed only if the reviewing judge is satisfied
that other measures, including withdrawing the
substance of the informant’s evidence from con­
sideration in support of the certificate, are not
sufficient to ensure a just outcome. Noël J. ordered
generous disclosure of material to the special
advocates concerning the credibility of informers
[137] Cela dit, compte tenu de l’importance des
intérêts en jeu dans le contexte des certificats de
sécurité, nous admettons qu’il serait approprié de
reconnaître l’existence d’une exception limitée,
conçue spécifiquement pour le processus applicable
aux certificats de sécurité et dont la portée se
limiterait à la divulgation à l’avocat spécial et ne
viserait pas le sujet des procédures. L’identité des
sources ne devrait être communiquée que si le juge
siégeant en révision est convaincu que d’autres
mesures, y compris le retrait de l’essentiel du
témoignage de l’indicateur des éléments pris en
compte au soutien du certificat, ne sont pas suf­
fisantes pour garantir une issue équitable. Le
96
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
Abella and Cromwell JJ.
[2014] 2 S.C.R.
and the information they supplied. He allowed
cross-examination of CSIS witnesses on the value,
reliability and usefulness of informer information.
In some circumstances, he relied on informer in­
formation only where it had been corroborated. If
these measures are not considered adequate, the re­
viewing judge also has discretion under s. 83(1)(h)
of IRPA to refuse to rely on evidence that he or she
does not consider to be reliable and appropriate.
Only if resort to these measures would not ensure a
just outcome should identity be disclosed.
juge Noël a ordonné une divulgation généreuse
de documents aux avocats spéciaux concernant la
crédibilité des sources et des renseignements qu’elles
ont fournis. Il a autorisé le contre-interrogatoire des
témoins du SCRS sur la valeur, la fiabilité et l’uti­
lité des renseignements fournis par les indicateurs.
Dans certaines circonstances, il s’est fondé sur
ces renseignements uniquement s’ils avaient été
corroborés. Si ces mesures ne sont pas jugées
adéquates, le juge siégeant en révision dispose aussi
du pouvoir discrétionnaire, prévu à l’al. 83(1)h) de
la LIPR, de refuser de fonder sa décision sur des
éléments de preuve qu’il ne juge pas dignes de foi
et utiles. Ce n’est que si le recours à ces mesures ne
permettait pas de garantir une issue équitable que
l’identité de la source devrait être communiquée.
[138] Even when disclosure of identity is ordered,
there should be no cross-examination of the source
by the special advocate. Requiring a human source
to testify will have a profound chilling effect on
the willingness of other sources to come forward,
and will undoubtedly damage the relationship
between CSIS and the source compelled to testify.
CSIS operatives must be able to provide confident
assurances to their sources that their identities will
not be revealed, not vague assurances hedged with
qualifications. Moreover, the human sources them­
selves, who are not subject to the necessary security
clearance, may learn sensitive material in the closed
proceedings which CSIS will then be unable to
control.
[138] Même lorsque la communication de l’iden­
tité est ordonnée, la source ne devrait pas être contreinterrogée par l’avocat spécial. En effet, exiger
qu’une source humaine témoigne refroidi­rait con­
sidérablement la volonté d’autres sources de col­
laborer avec les autorités et mettrait sans aucun
doute à mal la relation entre le SCRS et la source
assignée à témoigner. Les agents du SCRS doivent
pouvoir donner à leurs sources l’assurance ferme
que leur identité ne sera pas révélée et non pas des
assurances vagues assorties de conditions. En outre,
les sources humaines elles-mêmes, qui ne sont pas
assujetties à l’habilitation de sécurité obligatoire,
pourraient prendre connaissance d’information
sensible durant les procédures à huis clos et le
SCRS serait dès lors incapable d’en assurer le
contrôle.
[139] We would therefore allow the ministers’
appeal on the informant privilege issue and restore
Noël J.’s disposition of this issue.
[139] Nous sommes donc d’avis d’accueillir le
pourvoi des ministres en ce qui a trait à la question
du privilège relatif à l’indicateur et de rétablir la
décision du juge Noël à cet égard.
APPENDIX
ANNEXE
Immigration and Refugee Protection Act, S.C.
2001, c. 27
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,
L.C. 2001, ch. 27
33. The facts that constitute inadmissibility under
sections 34 to 37 include facts arising from omissions
33.  Les faits — actes ou omissions — mentionnés aux
articles 34 à 37 sont, sauf disposition contraire, appréciés
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
97
harkat
and, unless otherwise provided, include facts for which
there are reasonable grounds to believe that they have
occurred, are occurring or may occur.
sur la base de motifs raisonnables de croire qu’ils sont
survenus, surviennent ou peuvent survenir.
34.  (1) A permanent resident or a foreign national is
inadmissible on security grounds for
34. (1)  Emportent interdiction de territoire pour
raison de sécurité les faits suivants :
(a)  engaging in an act of espionage that is against
Canada or that is contrary to Canada’s interests;
a)   être l’auteur de tout acte d’espionnage dirigé con­
tre le Canada ou contraire aux intérêts du Canada;
(b)  engaging in or instigating the subversion by force
of any government;
b)   être l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au ren­
versement d’un gouvernement par la force;
(b.1)  engaging in an act of subversion against a dem­
ocratic government, institution or process as they are
understood in Canada;
b.1)  se livrer à la subversion contre toute institution
démocratique, au sens où cette expression s’entend au
Canada;
(c)  engaging in terrorism;
c)  se livrer au terrorisme;
(d)  being a danger to the security of Canada;
d)  constituer un danger pour la sécurité du Canada;
(e)  engaging in acts of violence that would or might
endanger the lives or safety of persons in Canada; or
e)  être l’auteur de tout acte de violence susceptible de
mettre en danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada;
(f)  being a member of an organization that there are
reasonable grounds to believe engages, has engaged
or will engage in acts referred to in paragraph (a), (b),
(b.1) or (c).
f)  être membre d’une organisation dont il y a des motifs
raisonnables de croire qu’elle est, a été ou sera l’auteur
d’un acte visé aux alinéas a), b), b.1) ou c).
.
.
.
.
.
.
77.  (1) The Minister and the Minister of Citizenship
and Immigration shall sign a certificate stating that a
permanent resident or foreign national is inadmissible
on grounds of security, violating human or international
rights, serious criminality or organized criminality, and
shall refer the certificate to the Federal Court.
77. (1)  Le ministre et le ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration déposent à la Cour fédérale le certificat
attestant qu’un résident permanent ou qu’un étranger
est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour
atteinte aux droits humains ou internationaux, grande
criminalité ou criminalité organisée.
(2)  When the certificate is referred, the Minister shall
file with the Court the information and other evidence
on which the certificate is based, and a summary of
information and other evidence that enables the person
who is named in the certificate to be reasonably informed
of the case made by the Minister but that does not
include anything that, in the Minister’s opinion, would
be injurious to national security or endanger the safety of
any person if disclosed.
(2)  Le ministre dépose en même temps que le
certificat les renseignements et autres éléments de preuve
justifiant ce dernier, ainsi qu’un résumé de la preuve qui
permet à la personne visée d’être suffisamment informée
de sa thèse et qui ne comporte aucun élément dont la
divulgation porterait atteinte, selon le ministre, à la
sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui.
(3)  Once the certificate is referred, no proceeding
under this Act respecting the person who is named in
the certificate — other than proceedings relating to
sections 82 to 82.3, 112 and 115 — may be commenced
or continued until the judge determines whether the
certificate is reasonable.
(3)  Il ne peut être procédé à aucune instance visant la
personne au titre de la présente loi tant qu’il n’a pas été
statué sur le certificat. Ne sont pas visées les instances
relatives aux articles 82 à 82.3, 112 et 115.
98
canada (citizenship and immigration)
78.  The judge shall determine whether the certificate
is reasonable and shall quash the certificate if he or she
determines that it is not.
.
.
.
v.
[2014] 2 S.C.R.
harkat
78.  Le juge décide du caractère raisonnable du
certificat et l’annule s’il ne peut conclure qu’il est
raisonnable.
.
.
.
80.  A certificate that is determined to be reasonable
is conclusive proof that the person named in it is inad­
missible and is a removal order that is in force without
it being necessary to hold or continue an examination or
admissibility hearing.
80.  Le certificat jugé raisonnable fait foi de l’inter­
diction de territoire et constitue une mesure de renvoi en
vigueur, sans qu’il soit nécessaire de procéder au contrôle
ou à l’enquête.
81.  The Minister and the Minister of Citizenship
and Immigration may issue a warrant for the arrest and
detention of a person who is named in a certificate if they
have reasonable grounds to believe that the person is a
danger to national security or to the safety of any person
or is unlikely to appear at a proceeding or for removal.
81.  Le ministre et le ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration peuvent lancer un mandat pour
l’arrestation et la mise en détention de la personne visée
par le certificat dont ils ont des motifs raisonnables
de croire qu’elle constitue un danger pour la sécurité
nationale ou la sécurité d’autrui ou qu’elle se soustraira
vraisemblablement à la procédure ou au renvoi.
.
.
.
.
.
.
83.  (1) The following provisions apply to proceedings
under any of sections 78 and 82 to 82.2:
83. (1)  Les règles ci-après s’appliquent aux instances
visées aux articles 78 et 82 à 82.2 :
(a)  the judge shall proceed as informally and expedi­
tiously as the circumstances and considerations of fair­
ness and natural justice permit;
a)  le juge procède, dans la mesure où les circonstan­
ces et les considérations d’équité et de justice naturelle
le permettent, sans formalisme et selon la procédure
expéditive;
(b)  the judge shall appoint a person from the list re­
ferred to in subsection 85(1) to act as a special advocate
in the proceeding after hearing representations from
the permanent resident or foreign national and the
Minister and after giving particular consideration and
weight to the pref­erences of the permanent resident or
foreign national;
b)  il nomme, parmi les personnes figurant sur la liste
dressée au titre du paragraphe 85(1), celle qui agira à
titre d’avocat spécial dans le cadre de l’instance, après
avoir entendu l’intéressé et le ministre et accordé
une attention et une importance particulières aux
préférences de l’intéressé;
(c)  at any time during a proceeding, the judge may, on
the judge’s own motion — and shall, on each request
of the Minister — hear information or other evidence
in the absence of the public and of the permanent
resident or foreign national and their counsel if, in the
judge’s opinion, its disclosure could be injurious to
national security or endanger the safety of any person;
c)  il peut d’office tenir une audience à huis clos et en
l’absence de l’intéressé et de son conseil — et doit
le faire à chaque demande du ministre — si la divul­
gation des renseignements ou autres éléments de
preuve en cause pourrait porter atteinte, selon lui, à la
sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui;
(d)  the judge shall ensure the confidentiality of infor­
mation and other evidence provided by the Minister
if, in the judge’s opinion, its disclosure would be
injurious to national security or endanger the safety of
any person;
d)  il lui incombe de garantir la confidentialité des ren­
seignements et autres éléments de preuve que lui four­
nit le ministre et dont la divulgation porterait atteinte,
selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité
d’autrui;
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
99
harkat
(e)  throughout the proceeding, the judge shall ensure
that the permanent resident or foreign national is pro­
vided with a summary of information and other evi­
dence that enables them to be reasonably informed
of the case made by the Minister in the proceeding
but that does not include anything that, in the judge’s
opinion, would be injurious to national security or
endanger the safety of any person if disclosed;
e)  il veille tout au long de l’instance à ce que soit fourni
à l’intéressé un résumé de la preuve qui ne com­porte
aucun élément dont la divulgation porterait atteinte,
selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui
et qui permet à l’intéressé d’être suffisamment informé
de la thèse du ministre à l’égard de l’instance en cause;
(f)  the judge shall ensure the confidentiality of all in­
formation or other evidence that is withdrawn by the
Minister;
f)  il lui incombe de garantir la confidentialité des ren­
seignements et autres éléments de preuve que le minis­
tre retire de l’instance;
(g)  the judge shall provide the permanent resident or
foreign national and the Minister with an oppor­tunity
to be heard;
g)  il donne à l’intéressé et au ministre la possibilité
d’être entendus;
(h)  the judge may receive into evidence anything that,
in the judge’s opinion, is reliable and appro­priate, even
if it is inadmissible in a court of law, and may base a
decision on that evidence;
h)  il peut recevoir et admettre en preuve tout élément
— même inadmissible en justice — qu’il estime digne
de foi et utile et peut fonder sa décision sur celui-ci;
(i)  the judge may base a decision on information or
other evidence even if a summary of that infor­mation
or other evidence is not provided to the permanent res­
i­dent or foreign national; and
i)  il peut fonder sa décision sur des renseignements et
autres éléments de preuve même si un résumé de ces
derniers n’est pas fourni à l’intéressé;
(j)  the judge shall not base a decision on information
or other evidence provided by the Minister, and shall
return it to the Minister, if the judge deter­mines that it
is not relevant or if the Minister withdraws it.
j)  il ne peut fonder sa décision sur les renseignements
et autres éléments de preuve que lui fournit le ministre
et les remet à celui-ci s’il décide qu’ils ne sont pas
pertinents ou si le ministre les retire.
(1.1)  For the purposes of paragraph (1)(h), reliable
and appropriate evidence does not include information
that is believed on reasonable grounds to have been
obtained as a result of the use of torture within the
meaning of section 269.1 of the Criminal Code, or cruel,
inhuman or degrading treatment or punishment within
the meaning of the Convention Against Torture.
(1.1)  Pour l’application de l’alinéa (1)h), sont
exclus des éléments de preuve dignes de foi et utiles les
renseignements dont il existe des motifs raisonnables
de croire qu’ils ont été obtenus par suite du recours à la
torture, au sens de l’article 269.1 du Code criminel, ou
à d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou
dégradants, au sens de la Convention contre la torture.
.
.
.
.
.
.
85.1 (1)  A special advocate’s role is to protect the
interests of the permanent resident or foreign national
in a proceeding under any of sections 78 and 82 to
82.2 when information or other evidence is heard in the
absence of the public and of the permanent resident or
foreign national and their counsel.
85.1 (1)  L’avocat spécial a pour rôle de défendre les
intérêts du résident permanent ou de l’étranger lors de
toute audience tenue à huis clos et en l’absence de celuici et de son conseil dans le cadre de toute instance visée à
l’un des articles 78 et 82 à 82.2.
(2) A special advocate may challenge
(2)  Il peut contester :
(a)  the Minister’s claim that the disclosure of infor­
mation or other evidence would be injurious to national
security or endanger the safety of any person; and
a)  les affirmations du ministre voulant que la divul­
gation de renseignements ou autres éléments de preuve
porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité
d’autrui;
100
canada (citizenship and immigration)
v.
[2014] 2 S.C.R.
harkat
(b)  the relevance, reliability and sufficiency of infor­
mation or other evidence that is provided by the
Minister and is not disclosed to the permanent resident
or foreign national and their counsel, and the weight
to be given to it.
b)  la pertinence, la fiabilité et la suffisance des rensei­
gnements ou autres éléments de preuve fournis par le
ministre, mais communiqués ni à l’intéressé ni à son
con­seil, et l’importance qui devrait leur être accordée.
(3)  For greater certainty, the special advocate is not a
party to the proceeding and the relationship between the
special advocate and the permanent resident or foreign
national is not that of solicitor and client.
(3)  Il est entendu que l’avocat spécial n’est pas partie
à l’instance et que les rapports entre lui et l’intéressé ne
sont pas ceux qui existent entre un avocat et son client.
(4)  However, a communication between the perma­
nent resident or foreign national or their counsel and the
special advocate that would be subject to solicitor-client
privilege if the relationship were one of solicitor and
client is deemed to be subject to solicitor-client privilege.
For greater certainty, in respect of that communication,
the special advocate is not a compellable witness in any
proceeding.
(4)  Toutefois, toute communication entre l’intéressé
ou son conseil et l’avocat spécial qui serait protégée par
le secret professionnel liant l’avocat à son client si ceuxci avaient de tels rapports est réputée être ainsi protégée,
et il est entendu que l’avocat spécial ne peut être contraint
à témoigner à l’égard d’une telle communication dans
quelque instance que ce soit.
85.2  A special advocate may
85.2  L’avocat spécial peut :
(a)  make oral and written submissions with respect
to the information and other evidence that is pro­vided
by the Minister and is not disclosed to the permanent
resident or foreign national and their counsel;
a)  présenter au juge ses observations, oralement ou par
écrit, à l’égard des renseignements et autres éléments
de preuve fournis par le ministre, mais com­muniqués
ni à l’intéressé ni à son conseil;
(b)  participate in, and cross-examine witnesses who
testify during, any part of the proceeding that is held
in the absence of the public and of the permanent res­
ident or foreign national and their counsel; and
b)  participer à toute audience tenue à huis clos et en
l’absence de l’intéressé et de son conseil, et contreinterroger les témoins;
(c)  exercise, with the judge’s authorization, any other
powers that are necessary to protect the interests of the
permanent resident or foreign national.
c)  exercer, avec l’autorisation du juge, tout autre pou­
voir nécessaire à la défense des intérêts du résident
per­manent ou de l’étranger.
.
.
.
.
.
.
85.4 (1)  The Minister shall, within a period set by
the judge, provide the special advocate with a copy of
all information and other evidence that is provided to the
judge but that is not disclosed to the permanent resident
or foreign national and their counsel.
85.4 (1)  Il incombe au ministre de fournir à l’avocat
spécial, dans le délai fixé par le juge, copie de tous les
renseignements et autres éléments de preuve qui ont été
fournis au juge, mais qui n’ont été communiqués ni à
l’intéressé ni à son conseil.
(2)  After that information or other evidence is re­
ceived by the special advocate, the special advocate may,
during the remainder of the proceeding, communicate
with another person about the proceeding only with the
judge’s authorization and subject to any conditions that
the judge considers appropriate.
(2)  Entre le moment où il reçoit les renseignements et
autres éléments de preuve et la fin de l’instance, l’avocat
spécial ne peut communiquer avec qui que ce soit au
sujet de l’instance si ce n’est avec l’autorisation du juge
et aux conditions que celui-ci estime indiquées.
(3)  If the special advocate is authorized to com­
municate with a person, the judge may prohibit that
person from communicating with anyone else about the
(3)  Dans le cas où l’avocat spécial est autorisé à
communiquer avec une personne, le juge peut interdire à
cette dernière de communiquer avec qui que ce soit d’autre
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
101
proceeding during the remainder of the proceeding or
may impose conditions with respect to such a commu­
nication during that period.
au sujet de l’instance, et ce jusqu’à la fin de celle‑ci, ou
assujettir à des conditions toute communication de cette
personne à ce sujet, jusqu’à la fin de l’instance.
85.5  With the exception of communications autho­
rized by a judge, no person shall
85.5  Sauf à l’égard des communications autorisées
par tout juge, il est interdit à quiconque :
(a)  disclose information or other evidence that is dis­
closed to them under section 85.4 and that is treated as
confidential by the judge presiding at the proceeding;
or
a)  de divulguer des renseignements et autres éléments
de preuve qui lui sont communiqués au titre de
l’article 85.4 et dont la confidentialité est garantie par
le juge présidant l’instance;
(b)  communicate with another person about the content
of any part of a proceeding under any of sections 78
and 82 to 82.2 that is heard in the absence of the public
and of the permanent resident or foreign national and
their counsel.
b)  de communiquer avec toute personne relativement
au contenu de tout ou partie d’une audience tenue
à huis clos et en l’absence de l’intéressé et de son
conseil dans le cadre d’une instance visée à l’un des
articles 78 et 82 à 82.2.
Canada Evidence Act, R.S.C. 1985, c. C-5, as am.
by S.C. 2013, c. 9, s. 20
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C-5,
telle que mod. par L.C. 2013, ch. 9, art. 20
38.06 (1)  Unless the judge concludes that the dis­
closure of the information or facts referred to in sub­
section 38.02(1) would be injurious to international
relations or national defence or national security, the
judge may, by order, authorize the disclosure of the
information or facts.
38.06 (1)  Le juge peut rendre une ordonnance
autorisant la divulgation des renseignements ou des faits
visés au paragraphe 38.02(1), sauf s’il conclut qu’elle
porterait préjudice aux relations internationales ou à la
défense ou à la sécurité nationales.
(2)  If the judge concludes that the disclosure of the
information or facts would be injurious to international
relations or national defence or national security but that
the public interest in disclosure outweighs in importance
the public interest in non-disclosure, the judge may
by order, after considering both the public interest in
disclosure and the form of and conditions to disclosure
that are most likely to limit any injury to international
relations or national defence or national security resulting
from disclosure, authorize the disclosure, subject to any
conditions that the judge considers appropriate, of all
or part of the information or facts, a summary of the
information or a written admission of facts relating to the
information.
(2)  Si le juge conclut que la divulgation des rensei­
gnements ou des faits porterait préjudice aux relations
internationales ou à la défense ou à la sécurité nationales,
mais que les raisons d’intérêt public qui justifient la
divulgation l’emportent sur les raisons d’intérêt public
qui justifient la non-divulgation, il peut par ordonnance,
compte tenu des raisons d’intérêt public qui justifient la
divulgation ainsi que de la forme et des conditions de
divulgation les plus susceptibles de limiter le préjudice
porté aux relations internationales ou à la défense ou à la
sécurité nationales, autoriser, sous réserve des conditions
qu’il estime indiquées, la divulgation de tout ou partie
des renseignements ou des faits, d’un résumé des
renseignements ou d’un aveu écrit des faits qui y sont
liés.
Appeal allowed in part, Abella and Cromwell
JJ. dissenting in part. Cross-appeal dismissed.
Pourvoi accueilli en partie, les juges Abella
et Cromwell sont dissidents en partie. Pourvoi
incident rejeté.
Solicitor for the appellants/respondents on
cross-appeal: Attorney General of Canada, Toronto
and Ottawa.
Procureur des appelants/intimés au pourvoi
incident : Procureur général du Canada, Toronto et
Ottawa.
102
canada (citizenship and immigration)
v.
harkat
[2014] 2 S.C.R.
Solicitors for the respondent/appellant on crossappeal: Webber Schroeder Goldstein Abergel,
Ottawa; Bayne, Sellar, Boxall, Ottawa.
Procureurs de l’intimé/appelant au pourvoi
incident : Webber Schroeder Goldstein Abergel,
Ottawa; Bayne, Sellar, Boxall, Ottawa.
Solicitor for the intervener the Attorney General
of Ontario: Attorney General of Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général
de l’Ontario : Procureur général de l’Ontario,
Toronto.
Solicitors for the intervener the British Colum­
bia Civil Liberties Association: Ruby Shiller Chan
Hasan, Toronto.
Procureurs de l’intervenante l’Association des
libertés civiles de la Colombie-Britannique : Ruby
Shiller Chan Hasan, Toronto.
Solicitors for the intervener the Canadian
Council of Criminal Defence Lawyers: John Norris,
Toronto; Poupart, Dadour, Touma & Associés,
Montréal.
Procureurs de l’intervenant le Conseil canadien
des avocats de la défense : John Norris, Toronto;
Poupart, Dadour, Touma & Associés, Montréal.
Solicitors for the intervener the Canadian Civil
Liberties Association: Kapoor Barristers, Toronto.
Procureurs de l’intervenante l’Association
canadienne des libertés civiles : Kapoor Barristers,
Toronto.
Solicitors for the intervener the Canadian Bar
Association: Waldman & Associates, Toronto;
Edelmann & Co., Vancouver.
Procureurs de l’intervenante l’Association du
barreau canadien : Waldman & Associates, To­
ronto; Edelmann & Co., Vancouver.
Solicitors for the intervener the Canadian
Association of Refugee Lawyers: Sack Goldblatt
Mitchell, Toronto.
Procureurs de l’intervenante l’Association
canadienne des avocats et avocates en droit des
réfugiés : Sack Goldblatt Mitchell, Toronto.
Solicitors for the interveners the Canadian
Council for Refugees and the International Civil
Liberties Monitoring Group: Jackman Nazami &
Associates, Toronto; Queen’s University, Kingston;
Refugee Law Office, Toronto.
Procureurs des intervenants le Conseil canadien
pour les réfugiés et la Coalition pour la surveillance
internationale des libertés civiles : Jackman Nazami
& Associates, Toronto; Université Queen’s, Kings­
ton; Refugee Law Office, Toronto.
Solicitors for the intervener the Canadian
Council on American-Islamic Relations (now known
as National Council of Canadian Muslims): Office
Khalid Elgazzar, Barrister, Ottawa; Osgoode Law
School of York University, Toronto.
Procureurs de l’intervenant Canadian Council
on American-Islamic Relations (maintenant connu
sous le nom de Conseil national des musulmans
canadiens) : Office Khalid Elgazzar, Barrister,
Ottawa; Osgoode Law School of York University,
Toronto.
Solicitors for the intervener Amnesty Interna­
tional: Community Legal Services Ottawa Centre,
Ottawa; Amnesty International Canada, Ottawa.
Procureurs de l’intervenante l’Amnistie interna­
tionale : Clinique juridique communautaire Ottawa
Centre, Ottawa; Amnistie internationale Canada,
Ottawa.
[2014] 2 R.C.S.
canada (citoyenneté et immigration)
c.
harkat
103
Solicitors for the intervener the Criminal
Lawyers’ Association (Ontario): Breese Davies
Law, Toronto; Di Luca Copeland, Toronto.
Procureurs de l’intervenante Criminal Lawyers’
Association (Ontario) : Breese Davies Law, To­
ronto; Di Luca Copeland, Toronto.
Solicitors for the Special Advocates: Cavalluzzo
Shilton McIntyre Cornish, Toronto; Copeland,
Duncan, Toronto.
Procureurs des avocats spéciaux : Cavalluzzo
Shilton McIntyre Cornish, Toronto; Copeland,
Duncan, Toronto.
104
STUBICAR
v.
CANADA
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
Vlasta Stubicar Applicant/Applicant
on motion
Vlasta Stubicar Demanderesse/Requérante
à la requête
v.
c.
Deputy Prime Minister and Minister
of Public Safety and Emergency
Preparedness Respondents/Respondents
on motion
Vice-premier ministre et Ministre de
la Sécurité publique et de la Protection
civile Intimés/Intimés à la requête
Indexed as: Stubicar v. Canada (Public Safety
and Emergency Preparedness)
Répertorié : Stubicar c. Canada (Sécurité
publique et Protection civile)
2014 SCC 38
2014 CSC 38
File No.: 35368.
No du greffe : 35368.
2014: May 15.
2014 : 15 mai.
Present: Rothstein J.
Présent : Le juge Rothstein.
MOTION FOR DIRECTIONS
REQUÊTE SOLLICITANT DES DIRECTIVES
Courts — Supreme Court of Canada — Application for
leave to appeal — Reconsideration — Whether decision
of Registrar refusing motion for reconsideration for filing
subject to review by judge — Rules of the Supreme Court
of Canada, SOR/2002-156, rr. 8(2), 73, 78.
Tribunaux — Cour suprême du Canada — Demande
d’autorisation d’appel — Réexamen — Une décision du
registraire refusant pour dépôt une requête en réexamen
est-elle susceptible de révision par un juge de la Cour?
— Règles de la Cour suprême du Canda, DORS/2002156, règles 8(2), 73, 78.
Statutes and Regulations Cited
Lois et règlements cités
Rules of the Supreme Court of Canada, SOR/2002-156,
rr. 8(2), 73, 78.
Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/2002-156,
règles 8(2), 73, 78.
MOTION for directions. Motion dismissed.
REQUÊTE sollicitant des directives. Requête
rejetée.
Written submissions by Vlasta Stubicar, on her
own behalf.
Argumentation écrite par Vlasta Stubicar, pour
son propre compte.
Written submissions by Jacques Mimar, for the
respondents/respondents on motion.
Argumentation écrite par Jacques Mimar, pour
les intimés/intimés à la requête.
The following is the order delivered by
[1] Rothstein J. — The issue that arises on this
motion is whether the Registrar’s refusal to submit
a matter to the Court under Rule 73(4) of the Rules
of the Supreme Court of Canada, SOR/2002-156,
is an order of the Registrar subject to review by a
judge of the Court under Rule 78.
Version française de l’ordonnance rendue par
[1] Le juge Rothstein — La question que sou­
lève la présente requête est de savoir si le refus du
registraire de soumettre une question à la Cour en
vertu du par. 73(4) des Règles de la Cour suprême
du Canada, DORS/2002-156, constitue une ordon­
nance du registraire susceptible de révision par un
juge de la Cour en vertu de la règle 78.
[2014] 2 R.C.S.
STUBICAR
c.
CANADA
Le juge Rothstein
105
[2] Vlasta Stubicar’s application for leave to ap­
peal to this Court was dismissed on September 12,
2013, [2013] 3 S.C.R. xi. Follow­ing that decision,
Ms. Stubicar sought a reconsid­eration of the deci­
sion. Rule 73(1) provides that “[t]here shall be no re­
consideration of an application for leave to ap­peal
unless there are exceedingly rare circumstances in
the case that warrant consideration by the Court.”
Pursuant to Rules 73(2) and 73(3)(b), the motion
for reconsideration must be filed with the Regis­trar
and must include an affidavit setting out the exceed­
ingly rare circumstances in the case that warrant
con­sideration by the Court and an explana­tion of
why the issue was not previously raised. If the affi­
davit does not set out the required ex­ceedingly rare
cir­cumstances, Rule 73(4) states that the motion
“shall not be submitted to the Court”. Accordingly,
the Registrar will not accept for filing a motion that
does not contain an affidavit setting out “exceed­
ingly rare circumstances”.
[2] La demande d’autorisation d’appel présen­
tée à la Cour par Mme Vlasta Stubicar a été reje­tée
le 12 septembre 2013, [2013] 3 R.C.S. xi. Cette
dernière a par la suite sollicité le réexamen de cette
décision. Aux termes du par. 73(1) des Règles,
« [a]ucune demande d’autorisation d’appel ne peut
faire l’objet d’un réexamen sauf si des circonstances
extrêmement rares le justifient. » Conformément
au par. 73(2) et à l’al. 73(3)b), la requête en réexa­
men doit être déposée auprès du registraire et
comporter un affidavit exposant les circonstances
extrêmement rares qui justifient le réexamen par
la Cour et expliquant les raisons pour lesquelles la
question n’a pas été soulevée plus tôt. Si l’affidavit
n’expose pas de circonstances extrêmement rares,
le par. 73(4) précise que dans de tels cas la requête
« ne peut être soumise à la Cour ». En conséquence,
le registraire n’accepte pas le dépôt d’une requête
qui n’est pas accompagnée d’un affidavit faisant
état de « circonstances extrêmement rares ».
[3] In a letter dated November 20, 2013, the Regis­
trar informed Ms. Stubicar that her reconsidera­tion
application would not be accepted for filing be­cause
it did not “reveal the exceedingly rare circum­
stances which would warrant reconsideration by
this Court”. Ms. Stubicar’s motion materials were
returned to her.
[3] Dans une lettre datée du 20 novembre 2013, le
registraire a avisé Mme Stubicar que sa demande de
réexamen ne serait pas acceptée pour dépôt, parce
que celle-ci [traduction] « ne faisait pas état de
circonstances extrêmement rares qui justifieraient
un réexamen ». Les documents accompagnant la
requête de Mme Stubicar lui ont été retournés.
[4] On December 10, 2013, Ms. Stubicar sought
to file a motion to a judge under Rule 78 to review
the Registrar’s decision. That rule provides that
within 20 days after the Registrar makes an order,
any party affected by the order may make a motion
to a judge to review the order.
[4] Le 10 décembre 2013, Mme Stubicar a cher­
ché à déposer, en vertu de la règle 78, une requête
demandant la révision de la décision du registraire
par un juge. Selon cette disposition, toute partie
visée par une ordonnance du registraire peut, dans les
20 jours suivant le prononcé de celle-ci, en deman­
der la révision à un juge par requête.
[5] On December 19, 2013, the Registrar returned
the Rule 78 motion materials on the basis that the
initial motion for reconsideration had been reviewed
and refused in accordance with Rule 73.
[5] Le 19 décembre 2013, le registraire a retourné
à Mme Stubicar les documents relatifs à la requête
fondée sur la règle 78, au motif que la requête ini­
tiale en réexamen avait été examinée et refusée
conformément à la règle 73.
[6] Now, Ms. Stubicar has filed the present mo­
tion for directions, in which she is seeking, amongst
other things, an order directing the Registrar to ac­
cept for filing her Rule 78 motion. She contends
that the decision of the Registrar to refuse to accept
[6] Madame Stubicar a déposé la présente requête
sollicitant des directives, dans laquelle elle demande
entre autres une ordonnance enjoignant au regis­
traire d’accepter pour dépôt sa requête fondée sur
la règle 78. Elle prétend que le refus du registraire
106
STUBICAR
v.
CANADA
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
a motion for reconsideration for filing constitutes
an order of the Registrar subject to review by a
judge under Rule 78. In my view, it does not.
d’accepter le dépôt d’une requête en réexamen
constitue une ordonnance du registraire susceptible
de révision par un juge en vertu de la règle 78. Je
suis d’avis que ce n’est pas le cas.
[7] The Registrar has the important function of
assisting the Court in managing its docket and it is
in that role that the Registrar is acting when mak­
ing decisions under Rule 73(4). The decision of the
Registrar to not accept a motion for reconsideration
for filing is a function of the Registrar’s authority
pursuant to Rule 8(2), which allows the Registrar
to refuse a document that does not comply with the
Rules.
[7] Le registraire exerce une fonction importante,
à savoir aider la Cour à gérer son rôle — le regis­
tre des affaires dont elle est saisie —, et c’est dans
l’exercice de cette fonction qu’il rend des décisions
sur la base du par. 73(4). Le refus du registraire
d’accepter le dépôt d’une requête en réexamen est
un aspect du pouvoir que lui confère le par. 8(2),
disposition qui l’autorise à refuser un document non
conforme aux Règles.
[8] A decision of the Registrar under Rule 73(4)
is not an order of the Registrar subject to review
by a judge under Rule 78. Reconsideration of an
application for leave to appeal will, as Rule 73(1)
states, occur in “exceedingly rare circumstances”.
Rule 73(3)(b) sets forth the stringent requirement
that such an application be accompanied by an
affidavit setting out the exceedingly rare circum­
stances and the reason why the issue was not
previously raised. In the absence of such an affida­
vit — i.e. if the circumstances set out in the affidavit
are not “exceedingly rare” —, the Registrar shall
not submit the application to the Court and it will
be refused.
[8] La décision rendue par le registraire sur le fon­
dement du par. 73(4) n’est pas une ordonnance du
registraire susceptible de révision par un juge en
vertu de la règle 78. Comme le précise le par. 73(1),
une demande d’autorisation d’appel ne peut être
réexa­minée que dans « des circonstances extrê­me­
ment rares ». L’alinéa 73(3)b) énonce l’obligation
stricte de joindre à une requête de cette nature un
affidavit exposant de telles circonstances ainsi
que la raison pour laquelle la question n’a pas
été soulevée plus tôt. En l’absence d’un affidavit
respectant cette exigence — c’est-à-dire si les
circonstances exposées dans celui-ci ne sont pas
« extrêmement rares » —, le registraire ne peut
soumettre la demande à la Cour et la demande sera
refusée.
[9] If a decision of the Registrar under Rule 73(4)
constituted an order, it would be subject to review
by a judge of the Court under Rule 78. While the
judge would not be conducting a reconsideration of
the application for leave, he or she would nonethe­
less be occupied with reviewing the Registrar’s de­
cision, including whether the motion contains an
af­fi­davit setting out exceedingly rare circumstances
and an explanation of why the issue was not
previously raised. As Rule 73(4) is intended to limit
access to the Court where minimum standards are
not met, allowing for review of Rule 73(4) decisions
of the Registrar would be contrary to the intent of
the scheme. Accordingly, a decision of the Registrar
[9] Si les décisions rendues par le registraire sur
le fondement du par. 73(4) constituaient des ordon­
nances, elles seraient alors susceptibles de révision
par un juge de la Cour en vertu de la règle 78. Si tel
était le cas, le juge ne réexaminerait pas la demande
d’autorisation d’appel, mais il réviserait néanmoins
la décision du registraire, notamment en vérifiant si
la requête comporte un affidavit exposant des cir­
cons­tances extrêmement rares et expliquant les rai­
sons pour lesquelles la question n’a pas été sou­levée
plus tôt. Comme le par. 73(4) vise à limiter l’accès à
la Cour lorsque certaines normes minimales ne sont
pas respectées, le fait d’autoriser la révision des
décisions rendues par le registraire en vertu de ce
[2014] 2 R.C.S.
STUBICAR
c.
CANADA
Le juge Rothstein
107
un­der Rule 73(4) to not submit an application to the
Court is not reviewable by a judge under Rule 78.
paragraphe irait à l’encontre de l’objet du régime.
Par conséquent, lorsque le registraire décide — sur
la base du par. 73(4) — de ne pas soumettre une
demande à la Cour, une telle décision n’est pas
révisable par un juge en vertu de la règle 78.
[10] The motion for an order directing the Regis­
trar to accept for filing the Rule 78 motion is dis­
missed.
[10] La requête présentée en vue d’obtenir une
ordonnance intimant au registraire d’accepter le
dépôt de la requête fondée sur la règle 78 est rejetée.
Order accordingly.
Ordonnance en conséquence.
Vlasta Stubicar, on her own behalf.
Vlasta Stubicar, pour son propre compte.
Solicitor for the respondents/respondents on
motion: Attorney General of Canada.
Procureur des intimés/intimés à la requête :
Procureur général du Canada.
108
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
[2014] 2 S.C.R.
John Michael McCormick Appellant
John Michael McCormick Appelant
v.
c.
Fasken Martineau DuMoulin
LLP Respondent
Fasken Martineau DuMoulin
S.E.N.C.R.L./s.r.l. Intimée
and
et
Alberta Human Rights Commission,
British Columbia Human Rights Tribunal,
Ernst & Young LLP, KPMG LLP,
Deloitte LLP, PricewaterhouseCoopers LLP,
BDO Canada LLP, Grant Thornton LLP,
Young Bar Association of Montreal,
Ontario Human Rights Commission
and Canadian Human
Rights Commission Interveners
Alberta Human Rights Commission,
British Columbia Human Rights Tribunal,
Ernst & Young s.r.l./S.E.N.C.R.L.,
KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L.,
Deloitte S.E.N.C.R.L./s.r.l.,
PricewaterhouseCoopers s.r.l., BDO Canada
s.r.l./S.E.N.C.R.L., Grant Thornton LLP,
Association du Jeune Barreau de Montréal,
Commission ontarienne des droits de la
personne et Commission canadienne des
droits de la personne Intervenants
Indexed as: McCormick v. Fasken Martineau
DuMoulin LLP
Répertorié : McCormick c. Fasken Martineau
DuMoulin S.E.N.C.R.L./s.r.l.
2014 SCC 39
2014 CSC 39
File No.: 34997.
No du greffe : 34997.
2013: December 13; 2014: May 22.
2013 : 13 décembre; 2014 : 22 mai.
Present: McLachlin C.J. and LeBel, Abella, Rothstein,
Cromwell, Moldaver and Karakatsanis JJ.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis.
on appeal from the court of appeal for
british columbia
en appel de la cour d’appel de la
colombie-britannique
Human rights — Discrimination — Employment — Age
— Law firm partnership agreement containing provision
relating to retirement at age 65 — Equity partner filing
complaint with Human Rights Tribunal arguing provision
constituting age discrimination in employment — Whether
equity partner engaged in “employment relationship” for
purposes of Human Rights Code — Whether complaint
comes within juris­diction of Human Rights Tribunal —
Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, c. 210, ss. 1, 13, 27.
Droits de la personne — Discrimination — Emploi
— Âge — Contrat de société d’un cabinet d’avocats
comportant une disposition relative au départ à la
retraite à l’âge de 65 ans — Dépôt par un associé
participant d’une plainte auprès du Tribunal des droits
de la personne au motif que cette dispo­si­tion con­sti­
tuerait de la discrimination en matière d’emploi fondée
sur l’âge — L’associé par­ticipant était-il dans une
« rela­tion d’emploi » visée par le code des droits de la
personne? — La plainte relève-t-elle de la compétence
du Tribunal des droits de la personne? — Human Rights
Code, R.S.B.C. 1996, ch. 210, art. 1, 13, 27.
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mccormick
c.
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M became an equity partner at his law firm in 1979.
An equity partner has an ownership interest in the firm.
In the 1980s, the equity partners voted to adopt a pro­
vision in their Partnership Agreement that required
equity partners to retire as equity partners and divest their
ownership shares at the end of the year in which they
turned 65. A partner could make individual arrangements
to continue working as an employee or as a “regular”
partner without an equity stake, but such arrangements
are stated in the Agreement to be the exception rather
than the rule. In 2009, when he was 64, M brought a
com­plaint to the Human Rights Tribunal arguing that this
provision constituted age discrimination in employment,
contrary to s. 13(1) of the Human Rights Code, R.S.B.C.
1996, c. 210 (“Code”).
En 1979, M est devenu un associé participant (equity
partner) au sein du cabinet d’avocats dont il faisait partie.
Les associés participants possèdent une part des capitaux
propres du cabinet. Dans les années 1980, les associés
participants ont voté pour l’inclusion dans leur Contrat
de société (Partnership Agreement) d’une disposition
obligeant les associés de cette catégorie à se retirer à ce
titre et à se départir de leur participation financière à la
fin de l’année à laquelle ils atteignaient l’âge de 65 ans.
Un associé pouvait convenir d’arrangements individuels
lui permettant de continuer de travailler à titre d’employé
ou d’associé « ordinaire » sans participation financière,
mais le contrat précise que de tels arrangements sont
l’exception plutôt que la règle. En 2009, alors âgé de
64 ans, M a déposé une plainte devant le Tribunal des
droits de la personne (« Tribunal »), affirmant que cette
disposition du Contrat de société constituait de la dis­
crimination en matière d’emploi fondée sur l’âge et con­
trevenait au par. 13(1) du Human Rights Code, R.S.B.C.
1996, ch. 210 (« Code »).
The law firm applied to have the complaint dismissed
on the grounds that M, as an equity partner, was not in
the type of workplace relationship covered by the Code.
The Tribunal concluded that there was an employment
relationship. The law firm’s application for judicial re­
view was dismissed by the B.C. Supreme Court. The
Court of Appeal allowed the appeal, concluding that M,
as a partner, was not in an employment relationship pur­
suant to the Code.
Le cabinet d’avocats a demandé le rejet de la plainte,
au motif que, en tant qu’associé participant, M ne se
trouvait pas dans une relation d’emploi du type de celles
visées par le Code. Le Tribunal a conclu qu’il existait
une relation d’emploi. La demande de contrôle judiciaire
présentée par le cabinet d’avocats a été rejetée par la
Cour suprême de la C.-B. La Cour d’appel a accueilli
l’appel formé contre cette décision, concluant qu’en
tant qu’associé M ne se trouvait pas dans une relation
d’emploi visée par le Code.
Held: The appeal should be dismissed.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
The Code is quasi-constitutional legislation that at­
tracts a generous interpretation to permit the achieve­ment
of its broad public purposes. Those purposes include the
pre­vention of arbitrary disadvantage or exclusion based
on enumerated grounds, so that individuals deemed to
be vulnerable by virtue of a group characteristic can be
pro­tected from discrimination. The Code achieves those
purposes by prohibiting discrimination in specific con­
texts. One of these contexts is employment.
Le Code est une loi quasi constitutionnelle, qui com­
mande une interprétation généreuse afin de permettre la
réalisation de ses larges objectifs d’intérêt public. Ces
objectifs incluent la prévention des désavantages ou
exclusions arbitraires fondés sur des motifs énumérés,
afin que les personnes réputées vulnérables en raison
d’une caractéristique collective puissent être protégées
contre la discrimination. Le Code réalise ces objectifs
en prohibant la discrimination dans certains contextes
précis. L’un de ces contextes est l’emploi.
Deciding who is in an “employment relationship” for
purposes of the Code means examining how two syner­
getic aspects function in an employment rela­tion­ship:
control exercised by an employer over work­ing con­
ditions and remuneration, and corresponding dependency
on the part of a worker. The test is who is responsible
for determining working conditions and financial bene­
fits and to what extent does a worker have an influen­tial
Décider qui se trouve dans une « relation d’emploi »
pour les besoins du Code consiste essentiellement à
examiner comment deux aspects synergiques intera­
gissent dans une relation de travail donnée : le contrôle
exercé par un employeur à l’égard des conditions de
travail et de la rémunération, et la dépendance corres­
pondante du travailleur. L’analyse consiste à se demander
qui est responsable de fixer les conditions de travail et les
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mccormick
v.
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say in those determinations? The more the work life of
individuals is controlled, the greater their depen­dency
and, consequently, their economic, social and psy­
chological vulnerability in the workplace.
avantages pécuniaires, et dans quelle mesure le travailleur
exerce une influence sur ces décisions. Plus on exerce de
contrôle sur les conditions de travail d’une personne, plus
on accroît la dépendance de cette personne et, par voie
de conséquence, sa vulnérabilité professionnelle sur les
plans économique, social et psychologique.
Control and dependency are a function not only of
whether the worker receives immediate direction from,
or is affected by the decisions of others, but also whether
he or she has the ability to influence decisions that criti­
cally affect his or her working life. The answers to these
questions represent the compass for determining the
true nature of the relationship. Ultimately, the key is the
degree of control and the extent to which the worker is
subject and subordinate to someone else’s decisionmaking over working conditions and remuneration.
L’existence d’une situation de contrôle et de dépen­
dance dépend non seulement de la question de savoir
si le travailleur reçoit des directives directes de la part
d’autrui ou s’il est touché par des décisions prises par
autrui, mais également de celle de savoir s’il a la capacité
d’influencer les décisions qui ont une incidence sérieuse
sur sa vie professionnelle. Les réponses à ces questions
représentent les balises à suivre pour déterminer la nature
véritable de la relation. En définitive, le facteur clé est le
degré de contrôle et la mesure dans laquelle le travailleur
est assujetti et subordonné au pouvoir décisionnel de
quelqu’un d’autre à l’égard des conditions de travail et
de la rémunération.
Applying the control/dependency test to this case, in
addition to the right to participate in the management of
the partnership, as an equity partner M benefited from
other control mechanisms, including the right to vote for
— and stand for election to — the firm’s Board; the duty
that the other partners owed to him to render accounts;
the right not to be subject to discipline or dismissal; the
right, on leaving the firm, to his share of the firm’s capital
account; and the protection that he could only be expelled
from the partnership by a special resolution passed by a
meeting of all equity partners and a regional resolution
in his region.
Selon l’analyse fondée sur les notions de con­trôle
et de dépendance à la présente affaire, en plus du droit
de participer à la gestion de la société, M bénéficiait,
en sa qualité d’associé participant, d’autres mesures lui
accordant un pouvoir de contrôle au sein de la société,
notamment les suivantes : le droit de voter à l’élection
des membres du Conseil d’administration du cabinet et
de se présenter comme candidat à cette élection; l’obli­
gation faite aux autres associés de lui rendre des comptes;
le droit de ne pas faire l’objet de mesures disciplinaires
ou d’être renvoyé; le droit à sa part des capitaux propres
de la société à son départ de celle-ci; la protection contre
l’exclusion de la société autrement qu’en vertu d’une
résolution extraordinaire adoptée à une réunion de
l’ensemble des associés participants et d’une résolution
régionale de sa région.
As an equity partner, and based on his ownership, shar­
ing of profits and losses, and the right to participate in
man­agement, M was part of the group that controlled the
partnership, not a person vulnerable to its control, and, for
over 30 years, benefited financially from the retirement
of other partners. In no material way was M structurally
or substantively ever in a subordinate relationship with
the other equity partners. It is true that the law firm had
certain administrative rules to which M was subject, but
they did not transform the substance of the relationship
into one of subordination or dependency. This is not to
say that a partner in a firm can never be an employee
under the Code, but in the absence of any genuine control
of M in the significant decisions affecting the workplace,
En tant qu’associé participant, et compte tenu de son
intérêt financier dans la société, de sa participation aux
bénéfices et aux pertes ainsi que de son droit de prendre
part à la gestion, M faisait partie du groupe qui contrôlait
la société, non des personnes vulnérables à l’exercice de
ce pouvoir de contrôle, et, pendant plus de 30 ans, il a
profité financièrement des départs à la retraite d’autres
associés. À aucun moment M ne s’est trouvé, sous quel­
que aspect important que ce soit, structurellement ou con­
crètement, dans une relation de subordination par rapport
aux autres associés participants. Il est vrai que le cabinet
d’avocats avait établi certaines règles administratives
auxquelles M était assujetti, mais ces règles n’avaient pas
pour effet de transformer la substance de la relation et
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
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111
there was no employment relationship between him and
the partnership under the provisions of the Code.
de faire de celle-ci une relation de subordination ou de
dépendance. Il ne s’ensuit pas qu’un associé au sein d’un
cabinet ne peut jamais être considéré comme un employé
visé par le Code, mais vu l’absence de véritable contrôle
exercé sur M relativement aux décisions importantes
touchant le milieu de travail, il n’existait pas entre lui et
la société de personnes une relation d’emploi visée par
les dispositions du Code.
The Tribunal therefore had no jurisdiction over M’s re­
lationship with the partnership.
Le Tribunal n’avait donc pas compétence à l’égard de
la relation entre M et la société de personnes.
Cases Cited
Jurisprudence
Referred to: Crane v. British Columbia (Ministry of
Health Services) (No. 1), 2005 BCHRT 361, 53 C.H.R.R.
D/156, rev’d 2007 BCSC 460, 60 C.H.R.R. D/381;
Moore v. British Columbia (Education), 2012 SCC 61,
[2012] 3 S.C.R. 360; British Columbia (Workers’ Com­
pensation Board) v. Figliola, 2011 SCC 52, [2011] 3
S.C.R. 422; Winnipeg School Division No. 1 v. Craton,
[1985] 2 S.C.R. 150; Ontario Human Rights Commission
v. Simpsons-Sears Ltd., [1985] 2 S.C.R. 536; Canadian
National Railway Co. v. Canada (Canadian Human Rights
Commission), [1987] 1 S.C.R. 1114; Council of Cana­
dians with Disabilities v. VIA Rail Canada Inc., 2007
SCC 15, [2007] 1 S.C.R. 650; Zurich Insurance Co. v.
Ontario (Human Rights Commission), [1992] 2 S.C.R.
321; National Bank of Greece (Canada) v. Katsikonouris,
[1990] 2 S.C.R. 1029; University of British Columbia
v. Berg, [1993] 2 S.C.R. 353; Canadian Pacific Ltd. v.
Canada (Human Rights Commission), [1991] 1 F.C. 571;
Pannu v. Prestige Cab Ltd. (1986), 73 A.R. 166; Yu v.
Shell Canada Ltd., 2004 BCHRT 28, 49 C.H.R.R. D/56;
Canada (Attorney General) v. Rosin, [1991] 1 F.C. 391;
Mans v. British Columbia Council of Licensed Practical
Nurses (1990), 14 C.H.R.R. D/221; International Wood­
work­ers of America v. Atway Transport Inc., [1989]
OLRB Rep. 540; Pointe-Claire (City) v. Quebec (Labour
Court), [1997] 1 S.C.R. 1015; York Condominium Corp.,
[1977] OLRB Rep. 645; Clackamas Gastroenterology
Associates, P. C. v. Wells, 538 U.S. 440 (2003); Backman
v. Canada, 2001 SCC 10, [2001] 1 S.C.R. 367; Boyd
v. Attorney-General for British Columbia (1917), 54
S.C.R. 532; Green v. Harnum, 2007 NLCA 57, 269
Nfld. & P.E.I.R. 97; Blue Line Hockey Acquisition Co.
v. Orca Bay Hockey Ltd. Partnership, 2008 BCSC 27, 40
B.L.R. (4th) 83, aff’d 2009 BCCA 34, 52 B.L.R. (4th)
108; Re Davies and Council of the Institute of Chartered
Accountants of Saskatchewan (1985), 19 D.L.R. (4th)
447; Coal Harbour Properties Partnership v. Liu, 2004
BCCA 283, 48 B.L.R. (3d) 237; Largie v. TCBA Watson
Arrêts mentionnés : Crane c. British Columbia (Min­
istry of Health Services) (No. 1), 2005 BCHRT 361, 53
C.H.R.R. D/156, inf. par 2007 BCSC 460, 60 C.H.R.R.
D/381; Moore c. Colombie-Britannique (Éducation),
2012 CSC 61, [2012] 3 R.C.S. 360; Colombie-Britannique
(Workers’ Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC
52, [2011] 3 R.C.S. 422; Winnipeg School Division
No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150; Commission onta­
rienne des droits de la personne c. Simpsons-Sears
Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536; Compagnie des chemins
de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission
canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S.
1114; Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA
Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650;
Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits
de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321; Banque nationale
de Grèce (Canada) c. Katsikonouris, [1990] 2 R.C.S.
1029; Université de la Colombie-Britannique c. Berg,
[1993] 2 R.C.S. 353; Canadien Pacifique Ltée c. Canada
(Commission des droits de la personne), [1991] 1 C.F.
571; Pannu c. Prestige Cab Ltd. (1986), 73 A.R. 166;
Yu c. Shell Canada Ltd., 2004 BCHRT 28, 49 C.H.R.R.
D/56; Canada (Procureur général) c. Rosin, [1991] 1
C.F. 391; Mans c. British Columbia Council of Li­
censed Practical Nurses (1990), 14 C.H.R.R. D/221;
International Woodworkers of America c. Atway Trans­
port Inc., [1989] OLRB Rep. 540; Pointe-Claire (Ville)
c. Québec (Tribunal du travail), [1997] 1 R.C.S. 1015;
York Condominium Corp., [1977] OLRB Rep. 645;
Clackamas Gastroenterology Associates, P. C. c. Wells,
538 U.S. 440 (2003); Backman c. Canada, 2001 CSC 10,
[2001] 1 R.C.S. 367; Boyd c. Attorney-General for British
Columbia (1917), 54 R.C.S. 532; Green c. Harnum, 2007
NLCA 57, 269 Nfld. & P.E.I.R. 97; Blue Line Hockey
Acquisition Co. c. Orca Bay Hockey Ltd. Partnership,
2008 BCSC 27, 40 B.L.R. (4th) 83, conf. par 2009
BCCA 34, 52 B.L.R. (4th) 108; Re Davies and Council of
the Institute of Chartered Accountants of Saskatchewan
112
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
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Rice, LLP, 2013 U.S. Dist. LEXIS 117688; Bowers v.
Ophthalmology Group, LLP, 2012 U.S. Dist. LEXIS
118761, rev’d 733 F.3d 647 (2013); Kirleis v. Dickie,
McCamey & Chilcote, P.C., 2009 U.S. Dist. LEXIS
100326; Equal Employment Opportunity Commission v.
Sidley Austin Brown & Wood, 315 F.3d 696 (2002); Ellis
v. Joseph Ellis & Co., [1905] 1 K.B. 324; Re Thorne and
New Brunswick Workmen’s Compensation Board (1962),
33 D.L.R. (2d) 167, aff’d [1962] S.C.R. viii; Hitchcock v.
Sykes (1914), 49 S.C.R. 403; Cameron v. Julien (1957),
9 D.L.R. (2d) 460; Rochwerg v. Truster (2002), 58 O.R.
(3d) 687.
(1985), 19 D.L.R. (4th) 447; Coal Harbour Properties
Partnership c. Liu, 2004 BCCA 283, 48 B.L.R. (3d)
237; Largie c. TCBA Watson Rice, LLP, 2013 U.S. Dist.
LEXIS 117688; Bowers c. Ophthalmology Group, LLP,
2012 U.S. Dist. LEXIS 118761, inf. par 733 F.3d 647
(2013); Kirleis c. Dickie, McCamey & Chilcote, P.C.,
2009 U.S. Dist. LEXIS 100326; Equal Employment
Opportunity Commission c. Sidley Austin Brown & Wood,
315 F.3d 696 (2002); Ellis c. Joseph Ellis & Co., [1905]
1 K.B. 324; Re Thorne and New Brunswick Workmen’s
Compensation Board (1962), 33 D.L.R. (2d) 167, conf.
par [1962] R.C.S. viii; Hitchcock c. Sykes (1914), 49
R.C.S. 403; Cameron c. Julien (1957), 9 D.L.R. (2d) 460;
Rochwerg c. Truster (2002), 58 O.R. (3d) 687.
Statutes and Regulations Cited
Lois et règlements cités
Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, c. 45, s. 59.
Age Discrimination Act 2004 (Cth.), No. 68, s. 21.
Anti-Discrimination Act 1977 (N.S.W.), No. 48, ss. 10A,
27A, 49G.
Anti-Discrimination Act 1991 (Qld.), No. 85, ss. 16 to 18.
Disability Discrimination Act 1992 (Cth.), No. 135, s. 18.
Equal Opportunity Act 1984 (S.A.), ss. 33, 55, 70.
Equal Opportunity Act 1984 (W.A.), ss. 14, 40, 66E.
Equal Opportunity Act 2010 (Vic.), No. 16, ss. 30, 31.
Equality Act 2010 (U.K.), 2010, c. 15, s. 44.
Human Rights Act 1993 (N.Z.), 1993, No. 82, s. 36.
Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, c. 210, ss. 1
“employment”, “person”, 3, 13, 27(1)(a), (c).
Partnership Act, R.S.B.C. 1996, c. 348, ss. 1 “firm”, 2
“partnership”, 22, 27(e), 28, 31, 104.
Partnership Act 1890 (U.K.), 1890, c. 39.
Sex Discrimination Act 1984 (Cth.), No. 4, s. 17.
Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, ch. 45, art. 59.
Age Discrimination Act 2004 (Cth.), No. 68, art. 21.
Anti-Discrimination Act 1977 (N.S.W.), No. 48, art. 10A,
27A, 49G.
Anti-Discrimination Act 1991 (Qld.), No. 85, art. 16 à 18.
Disability Discrimination Act 1992 (Cth.), No. 135,
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Equal Opportunity Act 1984 (S.A.), art. 33, 55, 70.
Equal Opportunity Act 1984 (W.A.), art. 14, 40, 66E.
Equal Opportunity Act 2010 (Vic.), No. 16, art. 30, 31.
Equality Act 2010 (R.-U.), 2010, ch. 15, art. 44.
Human Rights Act 1993 (N.-Z.), 1993, No. 82, art. 36.
Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, ch. 210, art. 1
« employment », « person », 3, 13, 27(1)(a), (c).
Partnership Act, R.S.B.C. 1996, ch. 348, art. 1 « firm », 2
« partnership », 22, 27(e), 28, 31, 104.
Partnership Act 1890 (R.-U.), 1890, ch. 39.
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the Legal Problems of Countervailing Power” (1965),
16 U.T.L.J. 89.
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Protection” (2002), 52 U.T.L.J. 357.
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Toronto: Irwin Law, 2008.
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the Legal Problems of Countervailing Power » (1965),
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bia Court of Appeal (Finch C.J. and Newbury and
Levine JJ.A.), 2012 BCCA 313, 352 D.L.R. (4th)
294, [2012] 9 W.W.R. 633, 325 B.C.A.C. 216, 34
B.C.L.R. (5th) 160, 100 C.C.E.L. (3d) 196, [2012]
B.C.J. No. 1508 (QL), 2012 CarswellBC 2180, set­
ting aside a decision of Bruce J., 2011 BCSC 713,
335 D.L.R. (4th) 450, 93 C.C.E.L. (3d) 314, 71
C.H.R.R. D/280, [2011] B.C.J. No. 999 (QL), 2011
CarswellBC 1340. Appeal dismissed.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de
la Colombie-Britannique (le juge en chef Finch et les
juges Newbury et Levine), 2012 BCCA 313, 352
D.L.R. (4th) 294, [2012] 9 W.W.R. 633, 325 B.C.A.C.
216, 34 B.C.L.R. (5th) 160, 100 C.C.E.L. (3d) 196,
[2012] B.C.J. No. 1508 (QL), 2012 CarswellBC 2180,
qui a infirmé une décision de la juge Bruce, 2011
BCSC 713, 335 D.L.R. (4th) 450, 93 C.C.E.L. (3d)
314, 71 C.H.R.R. D/280, [2011] B.C.J. No. 999 (QL),
2011 CarswellBC 1340. Pour­voi rejeté.
Murray Tevlin and John Chesko, for the appellant.
Murray Tevlin et John Chesko, pour l’appelant.
Irwin G. Nathanson, Q.C., and Peter Senkpiel,
for the respondent.
Irwin G. Nathanson, c.r., et Peter Senkpiel, pour
l’intimée.
Arman Mujahid Chak and Audrey Dean, for the
intervener the Alberta Human Rights Commission.
Arman Mujahid Chak et Audrey Dean, pour l’inter­
venante Alberta Human Rights Commission.
Katherine Hardie, for the intervener the British
Columbia Human Rights Tribunal.
Katherine Hardie, pour l’intervenant British
Columbia Human Rights Tribunal.
Peter H. Griffin and Rory Gillis, for the inter­ven­
ers Ernst & Young LLP, KPMG LLP, Deloitte LLP,
PricewaterhouseCoopers LLP, BDO Canada LLP
and Grant Thornton LLP.
Peter H. Griffin et Rory Gillis, pour les interve­
nantes Ernst & Young s.r.l./S.E.N.C.R.L., KPMG
s.r.l./S.E.N.C.R.L., Deloitte S.E.N.C.R.L./s.r.l.,
PricewaterhouseCoopers s.r.l., BDO Canada s.r.l./
S.E.N.C.R.L. et Grant Thornton LLP.
Written submissions only by Vincent de l’Étoile
and Catherine Galardo, for the intervener the Young
Bar Association of Montreal.
Argumentation écrite seulement par Vincent de
l’Étoile et Catherine Galardo, pour l’intervenante
l’Association du Jeune Barreau de Montréal.
Reema Khawja and Anthony D. Griffin, for the
intervener the Ontario Human Rights Commission.
Reema Khawja et Anthony D. Griffin, pour l’inter­
venante la Commission ontarienne des droits de la
personne.
114
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Philippe Dufresne and Valerie Phillips, for the in­
tervener the Canadian Human Rights Commission.
The judgment of the Court was delivered by
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
Philippe Dufresne et Valerie Phillips, pour
l’intervenante la Commission canadienne des droits
de la personne.
Version française du jugement de la Cour rendu
par
[1] Abella J. — John Michael McCormick
be­came an equity partner at Fasken Martineau
DuMoulin LLP in 1979. In the 1980s, the equity
part­ners — those partners with an ownership inter­
est in the firm — voted to adopt a provision in their
Partnership Agreement whereby equity partners
were to retire as equity partners and divest their
ownership shares in the partnership at the end of
the year in which they turned 65. A partner could
make individual arrangements to continue working
as an employee or as a “regular” partner without an
equity stake, but such arrangements were stated in
the Agreement to be “the exception”.
[1] La juge Abella — En 1979, John Michael
McCormick est devenu un associé participant (eq­
uity partner) au sein du cabinet Fasken Martineau
DuMoulin S.E.N.C.R.L., s.r.l. (« Fasken Martineau »).
Dans les années 1980, les associés participants —
c’est-à-dire les associés possédant une participation
financière dans le cabinet — ont voté pour l’inclu­
sion dans leur Contrat de société (Partnership Agree­
ment) d’une disposition obligeant les associés de
cette catégorie à se retirer à ce titre et à se dépar­tir
de leur participation financière à la fin de l’année
à laquelle ils atteignaient l’âge de 65 ans. Un asso­
cié pouvait convenir d’arrangements indi­vi­duels
lui permettant de continuer de travailler à titre
d’employé ou d’associé [traduction] « ordinaire »
sans participation financière, mais le contrat préci­
sait que de tels arrangements étaient « l’exception ».
[2] In 2009, when he was 64, Mr. McCormick
brought a claim alleging that this provision in the
Partnership Agreement constituted age discrimi­
nation contrary to s. 13(1) of the British Columbia
Human Rights Code.1
[2] En 2009, alors âgé de 64 ans, M. McCormick
a déposé une plainte dans laquelle il plaidait que
cette disposition du Contrat de société constituait de
la discrimination fondée sur l’âge et contrevenait au
par. 13(1) du Human Rights Code (« Code ») de la
Colombie-Britannique1.
[3] Fasken applied to have the claim dismissed
on the grounds that the complaint was not within
the jurisdiction of the tribunal and that there was
no reasonable prospect that the complaint would
succeed.2 In its view, Mr. McCormick, as an equity
partner, was not in the type of workplace relation­
ship covered by the Code.
[3] Fasken Martineau a demandé le rejet de la
plainte, au motif que celle-ci ne relevait pas de la
compétence du tribunal administratif et qu’il n’y
avait aucune possibilité raisonnable qu’elle soit
accueillie2. De l’avis de Fasken Martineau, en tant
qu’associé participant M. McCormick ne se trouvait
pas dans une relation d’emploi du type de celles
visées par le Code.
[4] The issue before this Court, therefore, is how
to characterize Mr. McCormick’s relationship with
his firm in order to determine if it comes within
the jurisdiction of the Code over employment. That
[4] La question en litige devant notre Cour con­
siste donc à qualifier la relation entre M. McCormick
et son cabinet, afin de décider si cette relation relève
du champ d’application du Code en matière d’emploi.
1 R.S.B.C. 1996, c. 210.
2 Human Rights Code, s. 27(1)(a) and (c).
1 R.S.B.C. 1996, ch. 210.
2 Human Rights Code, al. 27(1)(a) et (c).
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
115
re­quires us to examine the essential character of the
relationship and the extent to which it is a depen­
dent one.
Cette question nous oblige à nous interroger sur
l’essence de la relation et sur la mesure dans laquelle
il s’agit d’une relation de dépendance.
[5] At the time this complaint was brought, Fasken
had 650 lawyers worldwide, of whom 260 were eq­
uity partners. There were about 60 equity partners
in Fasken’s Vancouver office. Responsibility for the
day-to-day running of the partnership is dele­gated
through the Partnership Agreement to the Part­ner­
ship Board, consisting of 13 equity partners, in­
cluding three from the British Columbia region,
elected to three-year terms by the equity partners.
Before the creation of the Board, this responsibility
had been given to the “Executive Committee”. In
1998-1999, Mr. McCormick served for a year on
that committee.
[5] À l’époque où la plainte a été déposée, Fasken
Martineau comptait 650 avocats à travers le monde,
dont 260 étaient des associés participants. Il y avait
environ 60 associés de cette catégorie au bureau
du cabinet à Vancouver. Aux termes du Con­trat
de société, la responsabilité à l’égard de la gestion
quo­tidienne de la firme est déléguée au Conseil
d’administration, lequel est constitué de 13 asso­
ciés participants — dont trois de la région de la
Colombie-Britannique — élus pour des mandats
de trois ans par les associés participants. Avant la
création du Conseil d’administration, cette respon­
sabilité avait été confiée au « Comité exécutif ». En
1998-1999, M. McCormick a siégé pendant un an à
ce comité.
[6] The Board determines the compensation crite­
ria for equity partners.3 The compensation criteria
in place at the relevant time included the quality of
the legal work, teamwork, generation of profitable
business from new and existing clients, profitable
maintenance of existing clients, contribution to the
firm’s image, reputation and seniority, profitable
per­sonal production, businesslike personal prac­tice
management, contribution to firm activities, ancil­
lary income generated for the firm, and peer review.
A regional compensation committee, comprised of
equity partners, allocates the firm’s profits to the
equity partners in the region based on these crite­
ria. There is a limited right of appeal back to the
committee based on information not available at the
time the initial allocation was made.
[6] Le Conseil d’administration établit les critères
de rémunération des associés participants3. Les
critères qui étaient appliqués durant la période per­
tinente incluaient les suivants : qualité des services
juridiques; travail d’équipe; obtention de mandats
rentables de clients nouveaux et existants; maintien
de la clientèle existante et de la rentabilité des ser­
vices qui lui sont offerts; contribution à l’image
du cabinet; réputation, expérience et expertise; ren­
tabilité personnelle; gestion méthodique de la pra­
tique personnelle; contribution aux activités du
cabinet; revenus secondaires produits pour le cabi­
net; évaluation par les pairs. Un comité régional de
la rémunération, composé d’associés participants,
distribue les profits réalisés par le cabinet aux asso­
ciés participants de la région concernée en fonction
de ces critères. Il existe un droit d’appel limité au
comité sur la base de renseignements qui n’étaient
pas disponibles à l’époque où la distribution initiale
a été faite.
[7] The Board appoints and gives direction to
the firm’s managing partner, who is responsible
for the overall management of the firm and who is
accountable to the Board. The duties of the man­
aging partner include “managing and structuring
[7] Le Conseil d’administration nomme et dirige
l’associé directeur, qui est responsable de la gestion
globale du cabinet et qui est comptable devant le
Conseil d’administration. Les fonctions de l’associé
directeur comprennent [traduction] « la gestion et
3 Partnership Agreement, ss. 7.1(b) and 7.4(a).
3 Contrat de société, al. 7.1(b) et 7.4(a).
116
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
the human resources of the Firm, including Part­
ners, associates and staff” and “delegat[ing] spe­cific
functions, responsibilities, authorities and account­
abilities to Regional Managing Partners, commit­
tees, task forces, individual Partners or as­sociates,
as appropriate, and supervis[ing] the exe­cution
of those tasks”.4 Within the firm, all man­age­ment
and support staff report directly or in­di­rectly to a
chief operating officer.5 The chief operating of­ficer
reports through the firm’s managing partner to the
Board.6
la structuration des ressources humaines du cabinet,
y compris les associés, les avocats et le personnel »
et « la délégation de fonctions, d’obligations de ren­
dre compte, de responsabilités et de pouvoirs par­
ticuliers à des associés directeurs régionaux, comités,
groupes de travail, associés ou avocats, selon le cas,
et la supervision de l’exécution de ces tâches »4.
Tout le personnel de gestion et de soutien du cabinet
relève directement ou indirectement d’un chef
des opérations5. Le chef des opérations relève du
Conseil, par l’intermédiaire de l’associé directeur6.
[8] All written opinions given to a client are the
opinion of the firm, and must be reviewed and ap­
proved by a partner other than the partner who
prepared it. The firm appoints a “client manager”
for each client, who may not be the lawyer who
brought the client to the firm. Each matter the firm
handles for a client is overseen by a “file man­ager”,
who is responsible for ensuring that the matter is
efficiently and properly dealt with. The client man­
ager monitors the performance of the file manager
for each matter. All content produced by lawyers,
including equity partners, becomes the property of
the firm. Any income earned by a partner that relates
in any manner to the practice of law is deemed to be
property of the firm.7 Partners are prohibited from
entering into financial arrangements or contracts in
the name of the firm without the authorization of
the firm’s managing partner, Board Chair, regional
managing partner or two members of the Board.8
[8] Tout avis écrit donné à un client constitue
un avis du cabinet et doit être examiné et approuvé
par un associé différent de celui qui l’a rédigé.
Le cabinet nomme, pour chaque client, un
« gestionnaire-client » qui n’est pas nécessaire­
ment l’avocat qui a amené ce client à recourir aux
services du cabinet. Chaque mandat est supervisé
par un « gestionnaire-dossier » chargé de veiller
à ce que le mandat soit traité de façon compétente
et efficiente. Le gestionnaire-client surveille le
rendement du gestionnaire-dossier relativement
à chaque mandat. Tous les travaux produits par les
avocats, y compris par les associés participants,
deviennent la propriété du cabinet. Tout revenu
gagné par un associé participant et se rapportant
de quelque manière que ce soit à la pratique du
droit est réputé être la propriété du cabinet7. Il est
interdit aux associés participants de conclure des
arrangements financiers ou des contrats au nom du
cabinet sans l’autorisation de l’associé directeur, du
président du Conseil d’administration, de l’associé
directeur régional ou de deux membres du Conseil
d’administration8.
[9] A vote of the equity partnership as a whole is
required for such matters as an amendment to the
Partnership Agreement, the admission of a new eq­
uity partner, the expulsion of an equity partner, the
dissolution of the firm, the removal of the man­aging
[9] Un vote de l’ensemble des associés parti­
cipants est nécessaire à l’égard de questions comme
la modification du Contrat de société, l’admission
d’un nouvel associé participant, l’expulsion d’un
associé participant, la dissolution du cabinet, la
4
5
6
7
8
4
5
6
7
8
Partnership Agreement, s. 5.3(b) and (g).
Partnership Agreement, s. 5.6.
Partnership Agreement, s. 5.6.
Partnership Agreement, s. 8.4.
Partnership Agreement, s. 3.7.
Contrat de société, al. 5.3(b) et (g).
Contrat de société, art. 5.6.
Contrat de société, art. 5.6.
Contrat de société, art. 8.4.
Contrat de société, art. 3.7.
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
117
partner, the opening of a new office, as well as the
approval of certain significant expenses or debts.9
destitution de l’associé directeur, l’ouverture d’un
nouveau bureau et l’approbation de certaines
charges ou dettes importantes9.
[10] An equity partner also has a capital account
with the firm, which is paid out when he or she
leaves the firm.10 The aggregate of the partners’
capi­tal accounts represents the funding of the part­
ner­ship. Partners are liable for the debts of the part­
nership to the extent that they are not covered by
insurance or which the Board elects to treat as an
expense, and as limited by s. 104 of the Partnership
Act.11 If the partnership is dissolved, partners are
entitled to receive a share of the assets remaining
after all of the partnership’s debts and obligations
are satisfied.
[10] En outre, un associé participant possède un
compte de capital dans le cabinet, dont le solde lui
est versé lorsqu’il quitte la société10. L’ensemble
des comptes de capital des associés représente la
capi­talisation de la société. Les associés sont res­
ponsables des dettes de la société qui ne sont pas
couvertes par une assurance ou que le Conseil
d’admi­nistration choisit de considérer comme des
charges, et ce, selon les limites prévues à l’art. 104
de la Partnership Act11. En cas de dissolution de la
société, les associés participants ont droit à une part
du solde de l’actif une fois réglées l’ensemble des
dettes et obligations de la société.
[11] An equity partner like Mr. McCormick has
an ownership interest in the firm. The terms of the
Partnership Agreement require that equity part­ners
divest their ownership shares in the partnership
at the end of the year in which they turn 65. All
equity partners are subject to this time limit on their
ownership interests in the firm. A partner may make
individual arrangements to continue working as
an employee or as a “regular” partner without an
equity stake, but such arrangements are stated in
the Agreement to be “the exception rather than the
rule”.12
[11] Un associé participant comme M. McCormick
possède une part des capitaux propres du cabinet.
Aux termes du Contrat de société, les associés par­
tici­pants doivent se départir de leur part dans la
société à la fin de l’année où ils ont atteint l’âge de
65 ans. Tous les associés participants sont assujettis à
cette limite temporelle imposée à l’égard de leur
par­ti­cipation financière dans le cabinet. Un asso­cié
peut convenir d’arrangements individuels lui per­
mettant de continuer de travailler à titre d’employé
ou d’associé [traduction] « ordinaire » sans par­
ticipation financière, mais le contrat précise que de
tels arrangements constituent « l’exception plutôt
que la règle »12.
[12] Mr. McCormick brought a complaint to the
British Columbia Human Rights Tribunal, arguing
that this provision of the Partnership Agreement
constituted age discrimination in employment, con­
trary to s. 13(1) of the Code. Fasken brought an ap­
pli­cation to dismiss Mr. McCormick’s claim on the
grounds that the Tribunal did not have juris­diction
over the claim because Fasken was not in an em­
ployment relationship with Mr. McCormick.
[12] Monsieur McCormick a déposé une plainte
devant le British Columbia Human Rights Tribunal
(« Tribunal »), affirmant que cette disposition du
Contrat de société constituait de la discrimination
en matière d’emploi fondée sur l’âge et contrevenait
au par. 13(1) du Code. Fasken Martineau a demandé
le rejet de la plainte de M. McCormick, plaidant que
le Tribunal n’avait pas compétence à l’égard de la
plainte, puisqu’il n’existait pas de relation d’emploi
entre le cabinet et M. McCormick.
9 Partnership Agreement, ss. 3.3 and 3.4.
10 Partnership Agreement, s. 9.5.
11 R.S.B.C. 1996, c. 348.
12 Partnership Agreement, s. 9.2.
9 Contrat de société, art. 3.3 et 3.4.
10 Contrat de société, art. 9.5.
11 R.S.B.C. 1996, ch. 348.
12 Contrat de société, art. 9.2.
118
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
[13] In assessing whether Mr. McCormick was in
an employment relationship with the firm, the Tri­
bu­nal relied on the factors it had developed in Crane
v. British Columbia (Ministry of Health Ser­vices)
(No. 1) (2005), 53 C.H.R.R. D/156, rev’d on other
grounds (2007), 60 C.H.R.R. D/381 (B.C.S.C.):
utilization, control, financial burden, and remedial
purpose. Under the first factor, the Tribunal found
that Fasken “utilized” Mr. McCormick to provide
legal services to the firm’s clients and to generate
intellectual property. Under the second, the Tri­
bunal found that Fasken exercised control over
Mr. McCormick through the direction given by
man­aging partners and client and file managers.
With respect to remuneration, the Tribunal found
that despite the fact that the partnership involves
sharing profits rather than paying fixed wages, the
firm nevertheless had the burden of determining
and paying Mr. McCormick’s compensation. Fi­
nally, the Tribunal concluded that allegations that
Fasken treated Mr. McCormick differently because
of his age engaged the broad remedial purposes of
the Code. It concluded that there was therefore an
employment relationship and dismissed Fasken’s
application. Fasken’s application for judicial review
was dismissed by the B.C. Supreme Court.
[13] Dans son analyse de la question de savoir s’il
existait une relation d’emploi entre M. McCormick
et le cabinet, le Tribunal s’est appuyé sur les fac­
teurs qu’il avait élaborés dans Crane c. Brit­ish Co­
lum­bia (Ministry of Health Services) (No. 1) (2005),
53 C.H.R.R. D/156, inf. pour d’autres motifs
(2007), 60 C.H.R.R. D/381 (C.S.C.-B.) : l’utilisa­
tion, le contrôle, le fardeau financier et l’objec­tif de
réparation. Eu égard au premier fac­teur, le Tri­bunal
a conclu que Fasken Martineau avait « uti­lisé »
M. McCormick pour four­nir des services juri­di­ques
aux clients du cabi­net et créer de la pro­priété intellec­
tuelle. Quant au deuxième facteur, le Tri­bunal a jugé
que Fasken Martineau avait exercé un pou­voir de
contrôle sur M. McCormick par les direc­tives que
lui donnaient les associés direc­teurs ainsi que les
gestionnaires-clients et les gestionnaires-dossiers.
Pour ce qui est de la rémunération, le Tribunal a
considéré que, bien que le régime des sociétés de
personnes implique le partage de bénéfices plutôt
que le paiement d’un salaire fixe, le cabinet avait
néanmoins le far­deau de déterminer et de payer la
rémunération de M. McCormick. Enfin, le Tribunal
a estimé que les allégations selon lesquelles Fasken
Martineau avait traité M. McCormick différemment
en raison de son âge faisaient entrer en jeu les larges
objectifs répa­rateurs du Code. Le Tribunal a conclu
qu’il existait par conséquent une relation d’emploi
et il a refusé de faire droit à la demande de Fasken
Martineau. La demande de contrôle judiciaire pré­
sentée par le cabinet a été rejetée par Cour suprême
de la Colombie-Britannique.
[14] The B.C. Court of Appeal allowed Fasken’s
appeal, concluding that Mr. McCormick, as a part­
ner, was not in an employment relationship pursuant
to the Code. It held that because a partnership is
not, in law, a separate legal entity from its partners,
it is a legal impossibility for a partner ever to be
“employed” by a partnership of which he or she is a
member.
[14] La Cour d’appel de la Colombie-Britannique
a accueilli l’appel de Fasken Martineau, concluant
qu’en tant qu’associé participant M. McCormick
ne se trouvait pas dans une relation d’emploi visée
par le Code. La Cour d’appel a jugé que, comme
une société de personnes ne constitue pas en droit
une entité distincte de ses associés, il est juridique­
ment impossible qu’un associé puisse jamais être
« employé » par une société de personnes dont il est
membre.
[15] For the reasons that follow, I agree with the
Court of Appeal that the Tribunal’s decision was
incorrect and that the Tribunal had no jurisdiction
over Mr. McCormick’s relationship with the firm,
[15] Pour les motifs qui suivent, à l’instar de la
Cour d’appel, je suis d’avis que la décision du Tri­
bunal était erronée et que ce dernier n’avait pas
compétence à l’égard de la relation qui existait entre
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
119
but do not accept that a partner can never be an
employee for purposes of the Code. The key is the
degree of control and dependency.
M. McCormick et le cabinet; je ne puis toutefois
accepter la conclusion voulant qu’un associé ne
puisse jamais être un employé relevant du champ
d’application du Code. Le facteur clé est le degré de
contrôle et de dépendance.
Analysis
Analyse
[16] In the prior proceedings, the parties did not
dispute that the standard of review was correctness.
Since the issue does not deal with a finding of fact
or the exercise of the Tribunal’s discretion, under
s. 59 of the B.C. Administrative Tribunals Act13 a
correctness standard is mandated: Moore v. Brit­
ish Columbia (Education), [2012] 3 S.C.R. 360, at
paras. 55-57; British Columbia (Workers’ Compen­
sation Board) v. Figliola, [2011] 3 S.C.R. 422, at
paras. 18-20.
[16] Au cours des procédures antérieures, les par­
ties n’ont pas contesté que la norme de contrôle était
celle de la décision correcte. Puisque le litige ne
porte pas sur une conclusion de fait ou sur l’exercice
du pouvoir discrétionnaire du Tribunal, c’est la
norme de la décision correcte qui s’applique aux
termes de l’art. 59 de la loi intitulée Administrative
Tribunals Act de la Colombie-Britannique13 : Moore
c. Colombie-Britannique (Éducation), [2012] 3
R.C.S. 360, par. 55-57; Colombie-Britannique (Work­
ers’ Compensation Board) c. Figliola, [2011] 3 R.C.S.
422, par. 18-20.
[17] The Code is quasi-constitutional legislation
that attracts a generous interpretation to permit the
achievement of its broad public purposes: Winni­
peg School Division No. 1 v. Craton, [1985] 2
S.C.R. 150; Ontario Human Rights Commission v.
Simpsons-Sears Ltd., [1985] 2 S.C.R. 536, at p. 547,
per McIntyre J.; Canadian National Railway Co. v.
Canada (Canadian Human Rights Commission),
[1987] 1 S.C.R. 1114, at pp. 1133-36; Council of Ca­
nadians with Disabilities v. VIA Rail Canada Inc.,
[2007] 1 S.C.R. 650.
[17] Le Code est une loi quasi constitutionnelle,
qui commande une interprétation généreuse afin
de permettre la réalisation de ses larges objectifs
d’intérêt public : Winnipeg School Division No. 1
c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150; Commission onta­
rienne des droits de la personne c. SimpsonsSears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536, p. 547, le juge
McIntyre; Compagnie des chemins de fer nationaux
du Canada c. Canada (Commission canadienne
des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114,
p. 1133-1136; Conseil des Canadiens avec défi­cien­
ces c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650.
[18] Those purposes include the prevention of
arbitrary disadvantage or exclusion based on enu­
mer­ated grounds, so that individuals deemed to be
vulne­able by virtue of a group characteristic can be
protected from discrimination.
[18] Ces objectifs incluent la prévention des désa­­
van­tages ou exclusions arbitraires fondés sur des
motifs énumérés, afin que les personnes réputées
vul­néra­bles en raison d’une caractéristique collec­
tive puis­sent être protégées contre la discrimination.
[19] The Code achieves those purposes by pro­
hibiting discrimination in specific contexts. One of
those contexts is “employment”. The definition of
employment must be approached consistently with
the generous, aspirational purposes set out in s. 3
[19] Le Code réalise ces objectifs en pro­hi­bant la
dis­crimination dans certains contextes pré­cis. L’un
de ces contextes est l’« emploi ». La défi­nition de
ce mot doit donc être ana­lysée d’une manière qui
s’harmo­nise avec les objectifs généreux énoncés à
13 S.B.C. 2004, c. 45.
13 S.B.C. 2004, ch. 45.
120
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
of the Code and understood in light of the protec­tive
nature of human rights legislation, which is “often
the final refuge of the disadvantaged and the disen­
franchised” and of “the most vulnerable mem­bers
of society”: Zurich Insurance Co. v. On­tario (Hu­
man Rights Commission), [1992] 2 S.C.R. 321,
at p. 339. This is the philosophical framework for
ascertaining whether a particular workplace re­
lationship represents the kind of vul­nerability the
Code intended to bring under its pro­tective scope.
l’art. 3 du Code, objectifs qui expriment les aspi­
rations de la société, et être interprétée à la lumière
de la nature protectrice des lois sur les droits de
la personne, lesquelles constituent « souvent le
dernier recours de la personne désavantagée et de la
personne privée de ses droits de représentation » et
« des membres les plus vulnérables de la société » :
Zurich Insurance Co. c. Ontario (Com­mission des
droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321, p. 339.
Voilà le cadre philosophique applicable pour déter­
miner si une relation d’emploi donnée représente le
genre de vulnérabilité que le Code est censé pro­téger.
[20] Mr. McCormick’s claim was based on age,
an enumerated ground, and was brought under s. 13
of the Code, which states:
[20] Monsieur McCormick a déposé une plainte
fondée sur l’âge — un motif énuméré — en vertu
de l’art. 13 du Code, disposition qui est rédigée en
partie ainsi :
[traduction]
13 [Discrimination in employment] (1) A person must not
13 [Discrimination en matière d’emploi] (1) Nul ne peut
(a) refuse to employ or refuse to continue to employ
a person, or
(b) discriminate against a person regarding employ­
ment or any term or condition of employment
(b) soit faire preuve de discrimination envers une per­
sonne relativement à son emploi ou aux moda­lités
de son emploi,
because of the race, colour, ancestry, place of origin,
political belief, religion, marital status, family status,
physical or mental disability, sex, sexual orientation
or age of that person or because that person has been
convicted of a criminal or summary conviction offence
that is unrelated to the employment or to the intended
employment of that person.
du fait de sa race, de sa couleur, de son ascendance, de son
lieu d’origine, de ses opinions politiques, de sa religion,
de son état matrimonial, de sa situation familiale, de
ses déficiences mentales ou physiques, de son sexe, de
son orientation sexuelle ou de son âge, ou en raison de
sa déclaration de culpabilité à l’égard d’une infraction
criminelle ou d’une infraction punissable par procédure
sommaire qui n’ont aucun rapport avec l’emploi actuel
ou envisagé de la personne en question.
.
.
.
(a) soit refuser d’employer ou de continuer d’employer
une personne;
.
.
.
(3) Subsection (1) does not apply
(3) Le paragraphe (1) ne s’applique pas
(a) as it relates to age, to a bona fide scheme based
on seniority, or
(a) en ce qui concerne l’âge, à un régime d’ancienneté
légitime;
(b) as it relates to marital status, physical or mental
disability, sex or age, to the operation of a bona
fide retirement, superannuation or pension plan
or to a bona fide group or employee insurance
plan, whether or not the plan is the subject of a
contract of insurance between an insurer and an
employer.
(b) en ce qui concerne l’état matrimonial, les défi­
ciences physiques ou mentales, le sexe ou l’âge,
à la mise en œuvre d’un régime de retraite ou
de pension légitime ou à un régime d’assurance
collective ou d’assurance des employés légitime,
que le régime soit l’objet ou non d’un contrat
d’assurance entre un assureur et un employeur.
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
121
(4) Subsections (1) and (2) do not apply with respect
to a refusal, limitation, specification or preference
based on a bona fide occupational requirement.
(4) Les paragraphes (1) et (2) ne s’appliquent pas à
un refus, à une limite, à une spécification ou à une
préférence fondés sur une exigence professionnelle
justifiée.
“[E]mployment” and “person” are defined in s. 1 as
follows:
Les mots « emploi » et « personne » sont définis en
ces termes à l’art. 1 :
[traduction]
“employment” includes the relationship of master and
servant, master and apprentice and principal and
agent, if a substantial part of the agent’s services relate
to the affairs of one principal, and “employ” has a
corresponding meaning;
.
.
.
« emploi » S’entend notamment des relations commettantpréposé, maître-apprenti ou mandant-mandataire, si une
partie substantielle des services du mandataire a trait
aux affaires d’un seul mandant, et le mot « employer »
a un sens correspondant.
.
.
.
“person” includes an employer, an employment agency,
an employers’ organization, an occupational associ­
ation and a trade union;
« personne » Sont assimilés à une personne les employeurs,
les bureaux de placement, les associations d’employeurs,
les associations professionnelles et les syndicats.
[21] While the starting point of the analysis is
found in the legislative language of “master and
servant”, “master and apprentice”, and “principal
and agent”, it is important to note that the definition
of employment “includes” these relationships, but
is not restricted to them (Ruth Sullivan, Sullivan
on the Construction of Statutes (5th ed. 2008),
at p. 239; National Bank of Greece (Canada) v.
Katsikonouris, [1990] 2 S.C.R. 1029, at p. 1041).
Moreover, relying on a formalistic approach to a
“master and servant” relationship, resurrects an
un­duly restrictive traditional test for employment
(H. W. Arthurs, “The Dependent Contractor: A
Study of the Legal Problems of Countervailing
Power” (1965), 16 U.T.L.J. 89; George W. Adams,
Canadian Labour Law (2nd ed. (loose-leaf)), at
p. 6-35). At the same time, the relationships which
are deemed to be included should be analogous
to those set out in the definition. As this Court
said in University of British Columbia v. Berg,
[1993] 2 S.C.R. 353: “It is the duty of boards and
courts to give [provisions] a liberal and purposive
construction, without reading the limiting words out
of the Act or otherwise circumventing the intention
of the legislature” (p. 371).
[21] Quoique le point de départ de l’analyse soit les
termes « commettant-préposé », « maître-apprenti »
et « mandant-mandataire » figurant dans la loi, il
importe de souligner que la définition du mot emploi
précise que celui-ci « [s]’entend notam­ment » (« in­
clu­des ») de ces relations, mais ne se limite pas à
ces relations (Ruth Sullivan, Sullivan on the Con­
struc­tion of Statutes (5e éd. 2008), p. 239; Banque
nationale de Grèce (Canada) c. Katsikonouris,
[1990] 2 R.C.S. 1029, p. 1041). Qui plus est, le
recours à une approche formaliste à l’égard de la
relation « commettant-préposé » fait revivre un critère
clas­sique indûment restrictif en matière d’emploi
(H. W. Arthurs, « The Dependent Con­tractor : A
Study of the Legal Problems of Countervailing
Power » (1965), 16 U.T.L.J. 89; George W. Adams,
Cana­dian Labour Law (2e éd. (feuilles mobiles)),
p. 6-35). Par ailleurs, les rela­tions qui sont répu­tées
être visées devraient être analogues à celles énon­
cées dans la définition. Comme l’a affirmé notre
Cour dans Université de la Colombie-Britannique
c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353 : « Il incombe aux
com­mis­sions et aux cours de justice de donner [aux
dispo­sitions] une inter­prétation libérale et fondée sur
l’objet visé, sans faire abstraction des termes restric­
tifs de la Loi ni autrement contourner l’intention de la
législature » (p. 371).
122
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
[22] The jurisprudence confirms that there should
be an expansive approach to the definition of “em­
ployment” under the Code. Independent contractors,
for example, have been found to be employees for
purposes of human rights legislation, even though
they would not be considered employees in other
legal contexts: Canadian Pacific Ltd. v. Canada (Hu­
man Rights Commission), [1991] 1 F.C. 571 (C.A.);
Pannu v. Prestige Cab Ltd. (1986), 73 A.R. 166
(C.A.); Yu v. Shell Canada Ltd. (2004), 49 C.H.R.R.
D/56 (B.C.H.R.T.). See also Canada (Attorney
General) v. Rosin, [1991] 1 F.C. 391 (C.A.); Mans
v. British Columbia Council of Licensed Practical
Nurses (1990), 14 C.H.R.R. D/221 (B.C.C.H.R.).
[22] La jurisprudence confirme qu’il y a lieu
d’interpréter de manière extensive la définition du
mot « emploi » dans le cadre de l’application du
Code. Par exemple, des entrepreneurs indépendants
ont été jugés être des employés visés par des lois
sur les droits de la personne, même s’ils ne seraient
pas considérés comme tels dans d’autres contextes
juridiques : Canadien Pacifique Ltée c. Canada (Com­
mission des droits de la personne), [1991] 1 C.F. 571
(C.A.); Pannu c. Prestige Cab Ltd. (1986), 73 A.R. 166
(C.A.); Yu c. Shell Canada Ltd. (2004), 49 C.H.R.R.
D/56 (T.D.P.C.-B.). Voir aussi Canada (Procureur
général) c. Rosin, [1991] 1 C.F. 391 (C.A.); Mans
c. British Columbia Council of Li­censed Practical
Nurses (1990), 14 C.H.R.R. D/221 (C.D.P.C.-B.).
[23] Deciding who is in an employment relation­
ship for purposes of the Code means, in essence,
examining how two synergetic aspects function in
an employment relationship: control exercised by
an employer over working conditions and remu­
neration, and corresponding dependency on the part
of a worker. In other words, the test is who is re­
sponsible for determining working conditions and
financial benefits and to what extent does a worker
have an influential say in those determinations? The
more the work life of individuals is controlled, the
greater their dependency and, consequently, their
economic, social and psychological vulnerability
in the workplace: Guy Davidov, “The Three Axes
of Employment Relationships: A Characterization
of Workers in Need of Protection” (2002), 52
U.T.L.J. 357, at pp. 377-94; Arthurs, at pp. 89-90;
International Woodworkers of America v. Atway
Transport Inc., [1989] OLRB Rep. 540; PointeClaire (City) v. Quebec (Labour Court), [1997] 1
S.C.R. 1015.
[23] Décider qui se trouve dans une relation
d’emploi pour les besoins du Code consiste essen­
tiel­lement à examiner comment deux aspects syner­­
gi­ques interagissent dans une relation don­née : le
con­trôle exercé par un employeur à l’égard des
con­­ditions de travail et de la rémuné­ra­tion, et la
dépendance cor­respondante du tra­vailleur. Autre­
ment dit, l’analyse consiste à se deman­der qui est
responsable de fixer les con­di­tions de travail et les
avantages pécuniai­res, et dans quelle mesure le
tra­vailleur exerce une influ­ence sur ces décisions.
Plus on exerce de con­trôle sur les conditions de
travail d’une personne, plus on accroît la dépen­
dance de cette personne et, par voie de con­sé­
quence, sa vulnérabilité profes­sionnelle sur les
plans économique, social et psy­cholo­gique : Guy
Davidov, « The Three Axes of Employment Re­la­
tionships : A Characterization of Workers in Need
of Protection » (2002), 52 U.T.L.J. 357, p. 377-394;
Arthurs, p. 89-90; Inter­na­tional Wood­workers of
America c. Atway Transport Inc., [1989] OLRB
Rep. 540; Pointe-Claire (Ville) c. Québec (Tribunal
du travail), [1997] 1 R.C.S. 1015.
[24] The test applied by the Human Rights Tri­
bunal in British Columbia for determining whether
someone is in an employment relationship under the
Code was developed in Crane, where it identified
the following indicia:
[24] L’analyse appliquée par le Tribunal pour déter­
miner si une personne se trouve dans une rela­tion
d’emploi visée par le Code a été élaborée dans
l’affaire Crane, où le Tribunal a énoncé les indices
suivants :
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
123
[traduction]
a. “Utilization” — this . . . looks to the question of whether
the alleged employer “utilized” or gained some benefit
from the employee in question;
a. L’« utilisation » : Ce concept [. . .] porte sur la question
de savoir si le présumé employeur a « utilisé » l’employé
en question ou tiré certains bénéfices de ce dernier.
b.Control — did the alleged employer exercise con­trol
over the employee, whether in relation to the deter­mi­na­
tion of his or her wages or other terms and condi­tions of
employment, or in rela­tion to their work more generally,
such as the na­ture of the work to be performed or ques­
tions of discipline and discharge?
b. Le contrôle : Le présumé employeur exerçait-il un con­
trôle sur l’employé, que ce soit relati­vement à l’établis­
sement de son salaire ou à d’autres con­ditions d’emploi,
ou relativement à son travail de manière plus géné­
rale, par exemple la nature du travail à effectuer ou des
questions de discipline et de renvoi?
c. Financial burden — did the alleged employer bear the
burden of remuneration of the employee? and
c. Le fardeau financier : Le présumé employeur assumaitil le fardeau de la rémunération de l’employé?
d. Remedial purpose — does the ability to remedy any dis­
crimination lie with the alleged employer? [para. 79]
d.L’objectif de réparation : La capacité de corriger une
situation de discrimination appartient-elle à l’employeur?
[par. 79]
This test too is, in essence, a control/dependency
test. The concepts of utilization, control, financial
burden, as well as the ability of the employer to
remedy any discrimination, all ultimately relate to
whether the employer controls working conditions
and remuneration, resulting in dependency on the
part of the employee.
Essentiellement, cette analyse constitue elle aussi
une approche fondée sur les critères de contrôle et
de dépendance. Les concepts d’utilisation, de con­
trôle et de fardeau financier, ainsi que la capacité de
l’employeur de remédier à des situations de dis­cri­
mination, se rattachent en définitive tous à la question
de savoir si l’employeur contrôle les con­ditions de
travail et la rémunération, ce qui a pour effet de placer
l’employé dans une situation de dépendance.
[25] Placing the emphasis on control and depen­
dency in determining whether there is an employ­
ment relationship is consistent with approaches
taken to the definition of employment in the con­
text of protective legislation both in Canada and
internationally: Davidov, at pp. 365-71. The Ontario
Labour Relations Board, for example, uses a sevenfactor test for determining if an employment rela­
tionship exists, based on indicia that relate mainly
to control and economic dependency. Among other
criteria, the Board asks whether the alleged em­
ployer exercises direction and control over the per­
formance of work; imposes discipline; has the
authority to dismiss employees; bears the burden of
remuneration; and is perceived to be the employer
(York Condominium Corp., [1977] OLRB Rep.
645; Adams, at p. 6-36). That said, while significant
underlying similarities may exist across different
statutory schemes dealing with employment, it must
[25] Le fait de mettre l’accent sur le contrôle et la
dépendance pour déterminer si on est en présence
d’une relation d’emploi est conforme aux approches
qui sont adoptées, tant au Canada qu’à l’étranger,
pour définir la notion d’emploi dans le contexte
de mesures législatives de protection : Davidov,
p. 365-371. Par exemple, la Commission des rela­
tions de travail de l’Ontario se livre à une analyse
fondée sur sept facteurs pour décider s’il existe ou
non une relation de travail, et ce, à partir d’indices
se rapportant principalement aux concepts de con­
trôle et de dépendance économique. Entre autres
critères, la Commission se demande si le présumé
employeur exerce un pouvoir de direction et de
contrôle sur l’exécution du travail, s’il impose des
mesures disciplinaires, s’il a le pouvoir de ren­voyer
les employés, s’il assume le fardeau de la rému­
nération et s’il est perçu comme étant l’employeur
(York Condominium Corp., [1977] OLRB Rep. 645;
124
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
always be assessed in the context of the particular
scheme being scrutinized.
Adams, p. 6-36). Cela dit, il est possible que
différents régimes législatifs en matière d’emploi
présentent d’importantes similitudes, mais la ques­
tion doit néanmoins toujours être appréciée dans le
contexte du régime particulier en cause.
[26] While the specific indicia used in other ju­
risdictions may vary from those adopted by Cana­
dian authorities, the consistent animating themes are
control and dependency. For example, in Clackamas
Gastroenterology Associates, P. C. v. Wells, 538 U.S.
440 (2003), a case that required the U.S. Supreme
Court to define who is an employee under the
Americans with Disabilities Act of 1990 (104 Stat.
327, as amended, 42 U.S.C. § 12101 et seq.), the
court relied on the following control/dependency
factors:
[26] Bien que les indices particuliers utilisés dans
d’autres pays puissent différer de ceux adoptés par
la juris­prudence canadienne, les deux thèmes qui
revien­nent constamment sont le contrôle et la dépen­
dance. À titre d’exemple, dans Clackamas Gastro­
enterology Associates, P. C. c. Wells, 538 U.S. 440
(2003), une affaire qui a obligé la Cour suprême
des États-Unis à définir qui est un employé visé par
l’Americans with Disabilities Act of 1990 (104 Stat.
327, modifiée, 42 U.S.C. § 12101 et suiv.), la cour
s’est appuyée sur les facteurs suivants relativement
à la question du contrôle et de la dépendance :
“Whether the organization can hire or fire the individual
or set the rules and regulations of the individual’s work
[traduction] L’organisation peut-elle embaucher ou con­
gédier l’intéressé ou fixer les règles régissant son travail?
“Whether and, if so, to what extent the organization
supervises the individual’s work
L’organisation supervise-t-elle le travail de l’intéressé et,
si oui, dans quelle mesure?
“Whether the individual reports to someone higher in the
organization
L’intéressé relève-t-il de quelqu’un qui occupe un rang
hiérarchique supérieur dans l’organisation?
“Whether and, if so, to what extent the individual is able
to influence the organization
L’intéressé est-il capable d’influencer l’organisation et, si
oui, dans quelle mesure?
“Whether the parties intended that the individual be an
employee, as expressed in written agreements or contracts
Les parties entendaient-elles que l’intéressé soit un employé,
comme en feraient foi des ententes ou des contrats écrits?
“Whether the individual shares in the profits, losses,
and liabilities of the organization.” EEOC Compliance
Manual § 605:0009. [pp. 449-50]
L’intéressé participe-t-il aux bénéfices, aux pertes et aux
dettes de l’organisation? EEOC Compliance Manual §
605:0009. [p. 449-450]
[27] Control and dependency, in other words, are
a function not only of whether the worker receives
immediate direction from, or is affected by the
decisions of others, but also whether he or she
has the ability to influence decisions that critically
affect his or her working life. The answers to these
questions represent the compass for determining the
true nature of the relationship.
[27] Autrement dit, l’existence d’une situation de
contrôle et de dépendance dépend non seulement de
la question de savoir si le travailleur reçoit des direc­
tives directes de la part d’autrui ou s’il est touché
par des décisions prises par autrui, mais également
de celle de savoir s’il a la capacité d’influencer les
déci­sions qui ont une incidence sérieuse sur sa vie
professionnelle. Les réponses à ces questions repré­
sentent les balises à suivre pour déterminer la nature
véritable de la relation.
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
125
[28] While control and dependency define the es­
sence of an employment relationship for pur­poses
of human rights legislation, this does not mean
that other indicia that courts and tribunals have
developed, such as the Crane factors, are un­
helpful in assessing the extent to which control
and dependency are present. But such factors are
unweighted taxonomies, a checklist that helps ex­
plore different aspects of the relationship. While
helpful in framing the inquiry, they should not be
applied formulaically. What is more defining than
any particular facts or factors is the extent to which
they illuminate the essential character of the rela­
tionship and the underlying control and dependency.
Ultimately, the key is the degree of control, that is,
the extent to which the worker is subject and sub­
ordinate to someone else’s decision-making over
working conditions and remuneration: Geoffrey
England, Individual Employment Law (2nd ed.
2008), at p. 19.
[28] Bien que les notions de contrôle et de dépen­
dance définissent l’essence d’une relation d’emploi
pour l’application des lois sur les droits de la per­
sonne, il ne s’ensuit pas que d’autres indices éla­
borés par les tribunaux judiciaires ou admi­nistratifs,
notamment les facteurs mentionnés dans Crane,
ne sont pas utiles dans l’appréciation du degré de
contrôle et de dépendance qui existe. Toutefois, de
tels facteurs constituent des éléments taxonomi­
ques non pondérés, une liste de contrôle qui aide
à examiner différents aspects de la relation. Bien
qu’utiles pour établir le cadre de l’analyse, ces indi­
ces ou facteurs ne devraient pas être appliqués méca­
ni­quement. Un aspect plus déterminant que tout fait
ou facteur individuel est la mesure dans laquelle ces
faits ou facteurs éclairent sur le caractère essentiel
de la relation, ainsi que sur les éléments de con­
trôle et de dépendance sous-jacents. En définitive,
le fac­teur clé est le degré de contrôle, c’est-à-dire
la mesure dans laquelle le travailleur est assujetti
et subordonné au pouvoir décisionnel de quelqu’un
d’autre à l’égard des conditions de travail et de la
rémunération : Geoffrey England, Individual Em­
ployment Law (2e éd. 2008), p. 19.
[29] This brings us to partnerships generally. Brit­
ish Columbia’s Partnership Act is modeled on the
U.K. Partnership Act 189014 (Alison R. Manzer,
A Practical Guide to Canadian Partnership Law
(loose-leaf), at p. 1-2). Section 1 states that “‘firm’
is the collective term for persons who have entered
into partnership with one another”. Section 2 de­
fines a partnership as “the relation which subsists
between persons carrying on business in common
with a view of profit”. Accordingly, a partnership is
by its nature an entrepreneurial relationship among
individuals agreeing to do business together.
[29] Ce qui nous amène aux sociétés de person­
nes en général. La Partnership Act de la ColombieBritannique est inspirée de la Partnership Act 1890
du Royaume-Uni14 (Alison R. Manzer, A Practi­
cal Guide to Canadian Partnership Law (feuilles
mobiles), p. 1-2). Son article 1 précise que le mot
[traduction] « “firme” est un terme collectif dési­
gnant un ensemble d’individus qui se sont associés
pour former une société de personnes ». L’article 2
définit la société de personnes comme « la relation
qui existe entre des personnes qui exploitent une
entreprise en commun en vue de réaliser des béné­
fices ». Par conséquent, une telle société est, de par
sa nature, une relation entrepreneuriale entre indivi­
dus qui conviennent d’exercer des activités ensemble.
[30] The conventional view of a partnership was
famously described in Lindley & Banks on Part­
nership (19th ed. 2010) as a collection of partners,
[30] La conception classique de la société de per­
sonnes a été l’objet d’une description célèbre dans
l’ouvrage Lindley & Banks on Partnership (19e éd.
14 1890, c. 39.
14 1890, ch. 39.
126
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
rather than a distinct legal entity separate from the
parties who are its members:
2010), à savoir un groupement d’associés, plutôt
qu’une entité juridique distincte des personnes qui
sont ses membres :
The law, ignoring the firm, looks to the partners com­
posing it; any change amongst them destroys the identity
of the firm; what is called the property of the firm is their
property, and what are called the debts and liabilities of
the firm are their debts and their liabilities. [para. 3-04]
[traduction] Le droit, faisant abstraction de la firme,
s’attache aux associés qui la composent; tout change­
ment en leur sein a pour effet de détruire l’identité de la
firme; ce qu’on appelle les biens de la firme constituent
les biens des associés, et ce qu’on appelle les dettes et
obligations de la firme sont les dettes et obligations des
associés. [par. 3-04]
(Cited with approval in Backman v. Canada, [2001]
1 S.C.R. 367, at para. 41. See also Boyd v. AttorneyGeneral for British Columbia (1917), 54 S.C.R.
532; Green v. Harnum (2007), 269 Nfld. & P.E.I.R.
97 (N.L.C.A.); Blue Line Hockey Acquisition Co.
v. Orca Bay Hockey Ltd. Partnership (2008), 40
B.L.R. (4th) 83 (B.C.S.C.), at paras. 79-89, aff’d
(2009), 52 B.L.R. (4th) 108 (B.C.C.A.); Re
Davies and Council of the Institute of Chartered
Accountants of Saskatchewan (1985), 19 D.L.R.
(4th) 447 (Sask. Q.B.), at pp. 451-53; Coal Harbour
Properties Partnership v. Liu (2004), 48 B.L.R. (3d)
237 (B.C.C.A.), at para. 10.)
(Citée avec approbation dans Backman c. Canada,
[2001] 1 R.C.S. 367, par. 41. Voir aussi Boyd c.
Attorney-General for British Columbia (1917), 54
R.C.S. 532; Green c. Harnum (2007), 269 Nfld.
& P.E.I.R. 97 (C.A.T.-N.-L.); Blue Line Hockey Ac­
qui­sition Co. c. Orca Bay Hockey Ltd. Part­ner­ship
(2008), 40 B.L.R. (4th) 83 (C.S.C.-B.), par. 79-89,
conf. (2009), 52 B.L.R. (4th) 108 (C.A.C.-B.); Re
Davies and Council of the Institute of Chartered
Accountants of Saskatchewan (1985), 19 D.L.R.
(4th) 447 (B.R. Sask.), p. 451-453; Coal Harbour
Properties Partnership c. Liu (2004), 48 B.L.R.
(3d) 237 (C.A.C.-B.), par. 10.)
[31] Among the distinctive features of a part­
nership is that partners generally have a right to
participate meaningfully in the decision-making
process that determines their workplace conditions
and remuneration (J. Anthony VanDuzer, The Law
of Partnerships and Corporations (3rd ed. 2009),
at p. 75; Partnership Act, s. 27(e)). This is reflected
in, for example, the duty to render accounts to other
partners in order to permit them to have the infor­
mation they need to participate in workplace deci­
sions and ensure that their interests are adequately
considered. This duty is set out in s. 31 of the Part­
nership Act:
[31] Une des caractéristiques distinctives de la
société de personnes est le fait que ses associés
pos­sèdent généralement le droit de participer de
manière effective au processus décisionnel qui
déter­mine leurs conditions de travail et leur rému­
nération (J. Anthony VanDuzer, The Law of Part­
nerships and Corporations (3e éd. 2009), p. 75;
Partnership Act, al. 27(e)). Un exemple de cela est
l’obligation faite à chaque associé de rendre compte
aux autres associés, afin que ceux-ci puissent dis­
poser des renseignements dont ils ont besoin pour
participer aux décisions touchant le milieu de tra­
vail et faire en sorte que leurs intérêts soient adé­
quatement pris en compte. Cette obligation est
énoncée à l’art. 31 de la Partnership Act :
[traduction]
31 Partners are bound to render true accounts and full
information of all things affecting the partnership to
any partner or his or her legal representatives.
31 Les associés sont tenus de rendre des comptes
exacts et de donner des renseignements complets,
relativement à tout ce qui touche la société de per­
sonnes, à tout associé ou à ses représentants légaux.
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
127
[32] Partnership agreements also typically cre­
ate a high threshold for expulsion and, unless the
agree­ment explicitly provides otherwise, a partner
cannot be expelled by a simple majority of partners
(Partnership Act, s. 28). The Fasken Partnership
Agreement, for example, requires a special resolu­
tion passed by a meeting of all equity partners, as
well as a regional resolution in the partner’s re­
gion.15 When partners do leave a partnership, they
are entitled to be paid their share of the partner­
ship’s capital account: VanDuzer, at p. 73; Part­ner­
ship Agreement, s. 9.5.
[32] En outre, les contrats de société comportent
habituellement une procédure d’expulsion exigeante
et, sauf indication expresse à l’effet contraire, un
associé ne peut être exclu par une majorité simple
d’associés (Partnership Act, art. 28). Par exemple,
le Contrat de société de Fasken Martineau exige
une résolution extraordinaire adoptée lors d’une
réunion de l’ensemble des associés participants,
ainsi qu’une résolution régionale de la région de
l’associé15. Lorsqu’un associé se retire d’une société
de personnes, il a droit au paiement de sa part du
compte de capital de la société : VanDuzer, p. 73;
Contrat de société, art. 9.5.
[33] In other words, the control over workplace
conditions and remuneration is with the partners
who form the partnership. In most cases, therefore,
partners are not employees of the partnership, they
are, collectively, the employer.
[33] En d’autres mots, le pouvoir de contrôle sur
les conditions de travail et la rémunération appar­
tient aux associés qui composent la société de per­
sonnes. Par conséquent, dans la plupart des cas les
associés ne sont pas des employés de la société, mais
constituent plutôt, collectivement, l’employeur.
[34] American courts have generally found that
partnerships are not employment relationships
under anti-discrimination legislation since even in
a large partnership, partners are typically able to
influence the running of the partnership to a sig­
nificant extent: Largie v. TCBA Watson Rice, LLP,
2013 U.S. Dist. LEXIS 117688 (D.N.J.); Bowers v.
Ophthalmology Group, LLP, 2012 U.S. Dist. LEXIS
118761 (W.D. Ky.), rev’d on other grounds 733 F.3d
647 (6th Cir. 2013); Kirleis v. Dickie, McCamey
& Chilcote, P.C., 2009 U.S. Dist. LEXIS 100326
(W.D. Pa.), at [*82]. In Clackamas, however, the
U.S. Supreme Court specifically left open the pos­
sibility that nominal “partners” could still be con­
sid­ered employees in exceptional circumstances
based on an assessment of the substance of the re­la­
tionship (p. 446; see also Equal Employment Op­
por­tunity Com­mission v. Sidley Austin Brown &
Wood, 315 F.3d 696 (7th Cir. 2002), at pp. 702-7).
[34] En règle générale, les tribunaux américains
ont conclu que la relation entre les associés et la
société de personnes à laquelle ils appartiennent
n’est pas une relation d’emploi visée par les lois
antidiscrimination, puisque, même dans une grande
société, les associés sont habituellement capables
d’influencer l’administration de celle-ci dans une
mesure importante : Largie c. TCBA Watson Rice,
LLP, 2013 U.S. Dist. LEXIS 117688 (D.N.J.);
Bowers c. Ophthalmology Group, LLP, 2012 U.S.
Dist. LEXIS 118761 (W.D. Ky.), inf. pour d’autres
motifs par 733 F.3d 647 (6th Cir. 2013); Kirleis
c. Dickie, McCamey & Chilcote, P.C., 2009 U.S.
Dist. LEXIS 100326 (W.D. Pa.), à [*82]. Toutefois,
dans l’arrêt Clackamas, la Cour suprême des ÉtatsUnis a expressément maintenu la possibilité que,
dans certaines circonstances exceptionnelles, des
« associés » nominaux puissent être assimilés à
des employés au terme d’un examen de l’essence
de la relation (p. 446; voir aussi Equal Employment
Opportunity Commission c. Sidley Austin Brown &
Wood, 315 F.3d 696 (7th Cir. 2002), p. 702-707).
15 Partnership Agreement, s. 3.3.
15 Contrat de société, art. 3.3.
128
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
[35] Canadian and British courts have similarly
held that partnerships are not relationships of em­
ployment for purposes of other forms of protective
legislation, such as in the realm of workers’ com­
pensation: Ellis v. Joseph Ellis & Co., [1905] 1
K.B. 324 (C.A.); Re Thorne and New Brunswick
Workmen’s Compensation Board (1962), 33 D.L.R.
(2d) 167 (N.B.S.C. (App. Div.)), aff’d [1962]
S.C.R. viii.
[35] De même, les tribunaux canadiens et
britan­niques ont conclu que la relation entre les
asso­ciés et la société de personnes dont ils sont
mem­bres n’est pas une relation d’emploi visée
par d’autres types de législation protectrice, par
exemple en matière d’indemnisation des accidents
du travail : Ellis c. Joseph Ellis & Co., [1905] 1
K.B. 324 (C.A.); Re Thorne and New Brunswick
Workmen’s Com­pensation Board (1962), 33 D.L.R.
(2d) 167 (C.S.N.-B. (Div. app.)), conf. par [1962]
R.C.S. viii.
[36] This does not mean human rights legislation
cannot apply to partnerships, it means that an ex­
press statutory provision is usually required, as
is found in s. 44 of the U.K. Equality Act 2010,
2010, c. 15. The Explanatory Note to that provision
states that a separate provision protecting partners
from discrimination was necessary because their
relationship with their partnership is not one of
employment:
[36] Cela ne veut pas dire que les lois sur les
droits de la personne ne peuvent pas s’appliquer aux
sociétés de personnes; cela signifie plutôt qu’une
disposition législative expresse, comme celle figu­
rant à l’art. 44 de l’Equality Act 2010 du RoyaumeUni, 2010, ch. 15, est habituellement requise. La
note explicative concernant cette disposition précise
qu’une disposition distincte protégeant les associés
contre la discrimination est nécessaire, parce que
la relation entre ceux-ci et la société de personnes
n’est pas une relation d’emploi :
Because partners are mainly governed by their partnership
agreements, rather than by employment contracts, sep­
arate provisions are needed to provide protection from
discrimination, harassment and victimisation for partners
in ordinary and limited partnerships. [para. 158]
[traduction] Parce que les associés sont principale­
ment régis par leur contrat de société, plutôt que par des
contrats d’emploi, des dispositions distinctes sont néces­
saires pour protéger les associés des sociétés de personnes
et des sociétés en commandite contre la discrimination,
le harcèlement et la victimisation. [par. 158]
[37] Partnership is also designated as a separate
category from employer/employee relationships
in anti-discrimination legislation in Australia and
New Zealand: Sex Discrimination Act 1984 (Cth.),
No. 4, s. 17; Disability Discrimination Act 1992
(Cth.), No. 135, s. 18; Age Discrimination Act 2004
(Cth.), No. 68, s. 21; Anti-Discrimination Act 1977
(N.S.W.), No. 48, ss. 10A, 27A and 49G; AntiDiscrimination Act 1991 (Qld.), No. 85, ss. 16 to 18;
Equal Opportunity Act 1984 (S.A.), ss. 33, 55 and
70; Equal Opportunity Act 2010 (Vic.), No.16,
ss. 30 and 31; Equal Opportunity Act 1984 (W.A.),
ss. 14, 40 and 66E; Human Rights Act 1993 (N.Z.),
1993, No. 82, s. 36.
[37] La société de personnes est également dési­
gnée comme une catégorie distincte de relations
employeur-employé dans les lois antidiscrimination
d’Australie et de Nouvelle-Zélande : Sex Discrimi­
nation Act 1984 (Cth.), No. 4, art. 17; Disability Dis­
crim­ination Act 1992 (Cth.), No. 135, art. 18; Age
Discrimination Act 2004 (Cth.), No. 68, art. 21; AntiDiscrimination Act 1977 (N.S.W.), No. 48, art. 10A,
27A et 49G; Anti-Discrimination Act 1991 (Qld.),
No. 85, art. 16 à 18; Equal Opportunity Act 1984
(S.A.), art. 33, 55 et 70; Equal Opportunity Act 2010
(Vic.), No. 16, art. 30 et 31; Equal Opportunity Act
1984 (W.A.), art. 14, 40 et 66E; Human Rights Act
1993 (N.-Z.), 1993, No. 82, art. 36.
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
129
[38] While the structure and protections normally
associated with equity partnerships mean they will
rarely be employment relationships for purposes of
human rights legislation, this does not mean that
form should trump substance. In this case, for ex­
ample, the Court of Appeal appeared to focus exclu­
sively on partnership as a legal concept, rather than
examining the substance of the actual relationship
and the extent to which control and dependency
played a role.
[38] Bien que, en raison de la structure et des
pro­tections normalement associées aux sociétés de
personnes, il y ait rarement relation d’emploi entre
ces sociétés et leurs associés participants visée
par les lois sur les droits de la personne, cela ne
signifie pas qu’il faille laisser la forme l’emporter
sur le fond. Dans le cas qui nous occupe, par exem­
ple, la Cour d’appel semble s’être attachée exclu­
sivement à la société de personnes en tant que
concept juridique, au lieu d’examiner la substance
de la relation qui existait dans les faits ainsi que la
mesure dans laquelle les facteurs de contrôle et de
dépendance jouaient un rôle.
[39] Turning to Mr. McCormick’s relationship with
his partnership and applying the control/dependency
test, based on his ownership, sharing of profits and
losses, and the right to participate in management, I
see him more as someone in control of, rather than
subject to, decisions about workplace conditions.
As an equity partner, he was part of the group that
controlled the partnership, not a person vulnerable
to its control.
[39] Appliquant maintenant l’analyse fondée sur
les notions de contrôle et de dépendance à la rela­
tion entre M. McCormick et la société de person­nes
à laquelle il appartenait, compte tenu de l’inté­rêt
financier de M. McCormick dans la société, de sa
participation aux bénéfices et aux pertes ainsi que
de son droit de prendre part à la gestion, je le con­
sidère davantage comme une personne qui exerçait
un pouvoir de contrôle sur les décisions rela­tives
aux conditions de travail, plutôt que comme une
personne qui était soumise à ces décisions. En tant
qu’associé participant, il faisait partie du groupe qui
contrôlait la société, et non des personnes vulnéra­
bles à l’exercice de ce pouvoir de contrôle.
[40] It is true that Fasken had certain administra­
tive rules to which Mr. McCormick was subject,
but they did not transform the substance of the rela­
tionship into one of subordination or dependency.
Management and compensation committees are nec­
essary mechanisms to implement and coordinate
the firm’s policies, not limitations on a partner’s
autonomy. Fasken’s Board, regional managing part­
ners, and compensation committees were all directly
or indirectly accountable to, and controlled by, the
partnership as a whole, of which Mr. McCormick
was a full and equal member. Under the Partnership
Agreement, most major decisions, including those
relating to the firm’s mandatory retirement policy,
were subject to a vote of the partnership, in which
all partners, including Mr. McCormick, had an
[40] Il est vrai que Fasken Martineau avait
établi certaines règles administratives auxquelles
M. McCormick était assujetti, mais ces règles
n’avaient pas pour effet de transformer la substance
de la relation et de faire de celle-ci une relation de
subor­dination ou de dépendance. Les comités de
gestion et de rémunération sont des mécanis­mes
nécessaires à la mise en œuvre et à la coor­dination
des politiques du cabinet; ils ne limitent pas l’auto­
nomie des associés. Le Conseil d’administra­tion,
les associés directeurs régionaux et les comités de
rémunération de Fasken Martineau étaient tous,
directement ou indirectement, comptables devant
la société dans son ensemble et contrôlés par celleci, société dont M. McCormick était un membre à
part entière et au sein de laquelle il jouissait de la
130
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
equal say.16 Mr. McCormick was an equity partner
when the current retirement policy was adopted,
and was entitled to vote on the very policy that he is
now challenging.
pleine égalité. Aux termes du Contrat de société, la
plupart des décisions importantes, y compris celles
ayant trait à la politique de départ à la retraite
obligatoire, devaient faire l’objet d’un vote de la
société dans le cadre duquel tous les associés, y
compris M. McCormick, avaient voix égale au
chapitre16. Monsieur McCormick était un associé
participant lorsque la politique de retraite en
vigueur a été adoptée, et il avait droit de voter sur la
politique même qu’il conteste maintenant.
[41] In addition to the right to participate in the
management of the partnership, as an equity partner
Mr. McCormick benefited from other control mech­
anisms, including the right to vote for — and stand
for election to — the firm’s Board; the duty that the
other partners owed to him to render accounts; the
right not to be subject to discipline or dismissal; the
right, on leaving the firm, to his share of the firm’s
capital account; and the protection that he could
only be expelled from the partnership by a special
resolution passed by a meeting of all equity partners
and a regional resolution in his region, arguably
giving him tenure since there is no evidence of any
equity partners being expelled from this partnership.
[41] En plus du droit de participer à la gestion de
la société, M. McCormick bénéficiait, en sa qua­lité
d’associé participant, d’autres mesures lui accor­
dant un pouvoir de contrôle au sein de la société,
notamment les suivantes : le droit de voter à l’élec­
tion des membres du Conseil d’administration du
cabinet et de se présenter comme candidat à cette
élection; l’obligation faite aux autres associés de lui
rendre des comptes; le droit de ne pas faire l’objet
de mesures disciplinaires ou d’être renvoyé; le droit
à sa part des capitaux propres de la société à son
départ de celle-ci; la protection contre l’exclusion
de la société autrement qu’en vertu d’une résolu­tion
extraordinaire adoptée à une réunion de l’ensem­
ble des associés participants et d’une résolution
régionale de sa région, une mesure de protection
qui, peut-on soutenir, lui accordait l’inamovibilité,
puisqu’aucune preuve n’indique qu’un associé par­
ticipant ait déjà été exclu de cette société de per­
sonnes.
[42] Nor was Mr. McCormick dependent on
Fasken in a meaningful sense. It is true that his
remuneration came exclusively from the partner­
ship, but this remuneration represented his share
of the profits of the partnership in accordance with
his ownership interest. The partnership was run
for the economic benefit of the partners, including
Mr. McCormick. While the financial proceeds of
Mr. McCormick’s work were pooled with those
of other lawyers in the firm, and the distribution
of profits was ultimately determined by internal
committees, these committees applied criteria that
[42] On ne peut pas vraiment dire non plus que
M. McCormick était dans une situation de dépen­
dance par rapport à Fasken Martineau. Il est vrai
que sa rémunération provenait exclusivement de la
société, mais cette rémunération représentait sa part
des bénéfices du cabinet conformément à sa par­
ti­ci­pation financière dans celui-ci. La société était
administrée pour le bénéfice pécuniaire des asso­
ciés, y compris M. McCormick. Même si les revenus
générés par le travail de M. McCormick étaient mis
en commun avec ceux des autres avocats du cabinet,
et que la distribution des bénéfices était déterminée
16 Partnership Agreement, s. 3.2.
16 Contrat de société, art. 3.2.
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
131
were designed to measure the partner’s contribution
to the firm. Mr. McCormick drew his income from
the profits of the partnership and was liable for
its debts and losses. In addition, he had a capital
account and was entitled to share in the partnership’s
assets if it dissolved. In effect, Mr. McCormick was
not working for the benefit of someone else, as the
Tribunal’s reasons suggest, he was, as an equity
partner, in a common enterprise with his partners
for profit, and was therefore working for his own
benefit.
en dernier ressort par des comités internes, ces comi­
tés appliquaient des critères qui étaient conçus de
façon à mesurer l’apport de l’associé à la société.
Monsieur McCormick tirait son revenu des béné­
fices de la société et il était responsable des dettes
et des pertes de celle-ci. En outre, il possédait
un compte de capital et avait droit à une part de
l’actif de la société en cas de dissolution. En fait,
M. McCormick ne travaillait pas pour le bénéfice de
quelqu’un d’autre, comme le suggèrent les motifs
du Tribunal, mais, en tant qu’associé participant, il
exploitait avec ses associés une entreprise commune
dans un but lucratif et, de ce fait, il travaillait pour
son propre bénéfice.
[43] Finally, it must be observed that in order to
change the firm’s mandatory retirement policy, all
of Fasken’s equity partners would have been entitled
to vote. Responsibility for remedying any alleged
inequity thus lay in the hands of Mr. McCormick
as much as any other equity partner. Instead, he
financially benefited for over 30 years from the
retirement of the other partners. In fact, in no ma­
terial way was Mr. McCormick structurally or sub­
stan­tively ever in a subordinate relationship with
the other equity partners.
[43] Enfin, il convient de signaler que tous les
associés participants de Fasken Martineau auraient
eu le droit de voter à l’égard d’un changement à la
politique du cabinet en matière de départ obliga­
toire à la retraite. La responsabilité de remédier à
toute présumée iniquité appartenait donc autant
à M. McCormick qu’à tout autre associé partici­
pant. Mais M. McCormick a plutôt profité finan­
cièrement pendant plus de 30 ans des départs à la
retraite d’autres associés. En fait, à aucun moment
ce dernier ne s’est trouvé, sous quelque aspect
impor­tant que ce soit, structurellement ou con­
crètement, dans une relation de subordination par
rapport aux autres associés participants.
[44] I appreciate that the Tribunal sought, through
the application of the Crane factors, to assess
Mr. McCormick’s relationship with his firm, but in
so doing, it paid insufficient attention to whether
he was actually subject to the control of others
and dependent on them. It assessed “control”, for
example, in terms of some administrative re­stric­
tions on partners rather than examining the under­
lying power dynamics of the relationship. And
it found that Mr. McCormick was “utilized” and
“remunerated” by Fasken, while disregarding the
fact that the firm was run for the benefit of, and by,
its equity partners, including Mr. McCormick.
[44] Je comprends que le Tribunal a essayé, en
appliquant les facteurs énoncés dans Crane, de
saisir la relation entre M. McCormick et le cabinet,
mais dans sa démarche le Tribunal n’a pas accordé
suffi­samment d’attention à la question de savoir
si M. McCormick était dans les faits assujetti au
pouvoir de contrôle d’autres personnes et dépendant
de celles-ci. À titre d’exemple, le Tribunal a analysé
le « contrôle » en tenant compte de certaines
restrictions administratives imposées aux associés
plutôt qu’en considérant le rapport de force sousjacent dans la relation. Le Tribunal a ensuite conclu
que M. McCormick était « utilisé » et « rémunéré »
par Fasken Martineau, sans tenir compte du fait
que la société était dirigée pour le bénéfice de ses
associés participants et par ceux-ci, y compris
M. McCormick.
132
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
Abella J.
[2014] 2 S.C.R.
[45] In the absence of any genuine control over
Mr. McCormick in the significant decisions affect­
ing the workplace, there cannot, under the Code,
be said to be an employment relationship with the
partnership. Far from being subject to the control
of Fasken, Mr. McCormick was among the partners
who controlled it from 1979, when he became an
equity partner, until he left in 2012. The Tribunal
therefore erred in concluding that it had jurisdiction
over his relationship with the partnership.
[45] Vu l’absence de véritable contrôle exercé
sur M. McCormick relativement aux décisions
importantes touchant le milieu de travail, il est
impossible d’affirmer qu’il existait entre lui et la
société une relation d’emploi visée par le Code.
Loin d’avoir été assujetti au contrôle de Fasken
Martineau, M. McCormick a fait partie des asso­
ciés qui contrôlaient ce cabinet, et ce, de 1979
— lorsqu’il est devenu un associé participant —
jusqu’à son départ en 2012. Le Tribunal a donc eu
tort de conclure qu’il avait compétence à l’égard
de la relation entre M. McCormick et la société de
personnes.
[46] This is not to say that a partner in a firm can
never be an employee under the Code, but such a
finding would only be justified in a situation quite
different from this case, one where the powers,
rights and protections normally associated with a
partnership were greatly diminished.
[46] Il ne s’ensuit pas qu’un associé au sein d’un
cabinet ne peut jamais être considéré comme un
employé visé par le Code. Mais une telle conclu­
sion ne serait justifiée que dans une situation fort
différente de celle qui nous occupe, c’est-à-dire
dans une situation où les pouvoirs, les droits et les
protections normalement associés à une société de
personnes seraient considérablement réduits.
[47] But the fact that a partner like Mr. McCormick
has no remedy under the Code does not necessarily
mean that partners have no recourse for claims of
discrimination. One of the duties partners owe each
other is the duty of utmost fairness and good faith,
set out in s. 22 of the Partnership Act:
[47] Toutefois, le fait qu’un associé comme
M. McCormick ne puisse obtenir de réparation
en vertu du Code ne signifie pas nécessairement
que des associés n’ont aucun recours en cas de
discrimination. En effet, les associés ont, les uns
envers les autres, l’obligation d’agir en toute honnê­
teté et bonne foi, comme le précise l’art. 22 de la
Partnership Act :
[traduction]
22 (1)  A partner must act with the utmost fairness and
good faith towards the other members of the firm in
the business of the firm.
22 (1)  Dans les affaires de la firme, l’associé agit en
toute honnêteté et bonne foi envers les autres asso­ciés.
(2)  The duties imposed by this section are in ad­
dition to, and not in derogation of, any enactment
or rule of law or equity relating to the duties or
liabilities of partners.
[48] This duty is an important source of pro­
tection for partners: Hitchcock v. Sykes (1914), 49
S.C.R. 403, at p. 407; Cameron v. Julien (1957), 9
D.L.R. (2d) 460 (Ont. C.A.); Rochwerg v. Truster
(2002), 58 O.R. (3d) 687 (C.A.). While this case
does not require us to decide the point, the duty of
(2)  Les obligations imposées par le présent article
s’ajoutent et ne dérogent pas à tout autre texte légis­
latif ou à toute règle de droit ou d’equity relative aux
obligations ou aux responsabilités des associés.
[48] Cette obligation constitue une importante
source de protection pour les associés : Hitchcock
c. Sykes (1914), 49 R.C.S. 403, p. 407; Cameron
c. Julien (1957), 9 D.L.R. (2d) 460 (C.A. Ont.);
Rochwerg c. Truster (2002), 58 O.R. (3d) 687 (C.A.).
Bien que nous ne soyons pas tenus de tran­cher
[2014] 2 R.C.S.
mccormick
c.
fasken martineau dumoulin
La juge Abella
133
utmost good faith in a partnership may well capture
some forms of discrimination among partners that
represent arbitrary disadvantage: see Manitoba Law
Reform Commission, Good Faith and the Individual
Con­tract of Employment, Report #107 (2001), at
pp. 22 and 32-33; Emily M. S. Houh, “Critical Race
Realism: Re-Claiming the Antidiscrimination Prin­
ciple through the Doctrine of Good Faith in Con­
tract Law” (2005), 66 U. Pitt. L. Rev. 455. That
said, absent special circumstances, it is difficult to
see how the duty of good faith would preclude a
partnership from instituting an equity divestment
policy designed to benefit all partners by ensuring
the regenerative turnover of partnership shares.
cette question en l’espèce, l’obligation d’agir en
toute bonne foi au sein d’une société de per­son­
nes pourrait fort bien être invoquée à l’égard de
cer­taines formes de discrimination entre les asso­
ciés qui représentent un désavantage arbi­traire :
voir Commission de réforme du droit du Manitoba,
Good Faith and the Individual Contract of Employ­
ment, Report #107 (2001), p. 22 et 32-33; Emily
M. S. Houh, « Critical Race Realism : Re-Claiming
the Antidiscrimination Principle through the
Doctrine of Good Faith in Contract Law » (2005),
66 U. Pitt. L. Rev. 455. Cela dit, en l’absence de
circonstances spéciales, il est difficile de voir com­
ment l’obligation de bonne foi pourrait empê­cher
une société de personnes d’instaurer une politique
de dessaisissement des fonds propres qui est à
l’avantage de l’ensemble des associés en ce qu’elle
assure un renouvellement régénérateur des parts
sociales.
[49] The appeal is dismissed with costs.
[49] Le pourvoi est rejeté avec dépens.
Appeal dismissed with costs.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Solicitors for the appellant: TevlinGleadle Em­
ployment Law Strategies, Vancouver.
Procureurs de l’appelant : TevlinGleadle Em­
ployment Law Strategies, Vancouver.
Solicitors for the respondent: Nathanson Schachter
& Thompson, Vancouver.
Procureurs de l’intimée : Nathanson Schachter
& Thompson, Vancouver.
Solicitor for the intervener the Alberta Human
Rights Commission: Alberta Human Rights Com­
mission, Edmonton.
Procureur de l’intervenante Alberta Human
Rights Commission : Alberta Human Rights Com­
mission, Edmonton.
Solicitor for the intervener the British Columbia
Human Rights Tribunal: British Columbia Human
Rights Tribunal, Vancouver.
Procureur de l’intervenant British Columbia
Human Rights Tribunal : British Columbia Human
Rights Tribunal, Vancouver.
Solicitors for the interveners Ernst & Young LLP,
KPMG LLP, Deloitte LLP, PricewaterhouseCoopers
LLP, BDO Canada LLP and Grant Thornton
LLP: Lenczner Slaght Royce Smith Griffin, Toronto.
Procureurs des intervenantes Ernst & Young s.r.l./
S.E.N.C.R.L., KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L., Deloitte
S.E.N.C.R.L./s.r.l., PricewaterhouseCoopers s.r.l.,
BDO Canada s.r.l./S.E.N.C.R.L. et Grant Thornton
LLP : Lenczner Slaght Royce Smith Griffin, Toronto.
Solicitors for the intervener the Young Bar As­soci­
ation of Montreal: Langlois Kronström Desjardins,
Montréal.
Procureurs de l’intervenante l’Association du
Jeune Barreau de Montréal : Langlois Kronström
Desjardins, Montréal.
134
mccormick
v.
fasken martineau dumoulin
[2014] 2 S.C.R.
Solicitor for the intervener the Ontario Human
Rights Commission: Ontario Human Rights Com­
mission, Toronto.
Procureur de l’intervenante la Commission
ontarienne des droits de la personne : Commission
ontarienne des droits de la personne, Toronto.
Solicitor for the intervener the Canadian Human
Rights Commission: Canadian Human Rights Com­
mission, Ottawa.
Procureur de l’intervenante la Commission
canadienne des droits de la personne : Commission
canadienne des droits de la personne, Ottawa.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
135
Canadian National Railway
Company Appellant
Compagnie des chemins de fer nationaux
du Canada Appelante
v.
c.
Attorney General of Canada,
Peace River Coal Inc.
and Canadian Industrial
Transportation Association Respondents
Procureur général du Canada,
Peace River Coal Inc. et
Association canadienne de
transport industriel Intimés
Indexed as: Canadian National Railway Co. v.
Canada (Attorney General)
Répertorié : Compagnie des chemins de
fer nationaux du Canada c. Canada
(Procureur général)
2014 SCC 40
2014 CSC 40
File No.: 35145.
No du greffe : 35145.
2014: January 14; 2014: May 23.
2014 : 14 janvier; 2014 : 23 mai.
Present: McLachlin C.J. and LeBel, Abella, Rothstein,
Cromwell, Karakatsanis and Wagner JJ.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Rothstein, Cromwell, Karakatsanis et Wagner.
on appeal from the federal court of
appeal
en appel de la cour d’appel fédérale
Administrative law — Transportation law — Boards
and tri­bu­nals — Judicial review — Standard of review
— Governor in Council rescinding decision of Canadian
Transportation Agency — Whether Governor in Council
empowered to vary or rescind decision of Agency —
Whether applicable standard of review is correctness or
rea­sonableness — Canadian Transportation Act, S.C.
1996, c. 10, ss. 40, 41, 120.1.
Droit administratif — Droit des transports — Orga­
nismes et tribunaux administratifs — Contrôle judiciaire
— Norme de contrôle — Gouverneur en conseil annulant
une décision de l’Office des transports du Canada — Le
gouverneur en conseil est-il habileté à modifier ou à
annuler une décision de l’Office? — La norme de contrôle
applicable est-elle celle de la décision correcte ou celle
de la décision raisonnable? — Loi sur les transports au
Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 40, 41, 120.1.
The confidential contract between PRC and CN for
shipping coal specified that a fuel surcharge set out in
Tariff 7402 would be applied when the monthly average
price of highway diesel fuel equalled or exceeded the
“strike price”. Tariff 7402 set the strike price at US$1.25
per gallon. CN could make unilateral changes to Tariff
7402, and the contract provided no mechanism for PRC
to challenge any such change.
Le contrat confidentiel conclu entre PRC et le CN pour
le transport de charbon par voie ferrée précisait qu’un
supplément carburant prévu au tarif 7402 s’appliquerait
lorsque le prix moyen mensuel du carburant diesel pour
véhicules routiers serait égal ou supérieur au « seuil »
prévu. Le tarif 7402 fixait ce seuil à 1,25 $ US le gallon.
Le CN pouvait modifier unilatéralement le tarif 7402, et
le contrat ne prévoyait aucun mécanisme permettant à
PRC de contester un tel changement.
Shortly after the confidential contract took effect, CN
introduced Tariff 7403, which provided for a higher strike
price. Tariff 7402 and its lower strike price would remain
in effect until the expiration of those contracts to which
it applied. CN refused to apply the higher strike price to
PRC’s traffic, and the Canadian Transportation Agency
(“Agency”) dismissed PRC’s application under s. 120.1
Peu après l’entrée en vigueur du contrat confiden­
tiel, le CN a adopté le tarif 7403, qui prévoyait un seuil
plus élevé. Le tarif 7402 et le seuil moins élevé qu’il
prévoyait continueraient de s’appliquer jusqu’à l’expi­
ration des contrats conclus à ce tarif. Le CN a refusé
d’appli­quer le seuil plus élevé aux services de tran­sport
qu’il fournissait à PRC, et l’Office des transports du
136
CN
v.
CANADA (A.G.)
of the Canada Transportation Act (“CTA”) for an order
that the strike price in Tariff 7402 be varied to reflect the
higher strike price in Tariff 7403. The Canadian Industrial
Transportation Association then filed a petition under
s. 40 of the CTA requesting that the Governor in Council
vary the Agency’s decision and direct the Agency that
the confidential contract does not preclude the Agency
from assessing the reasonableness of the fuel surcharge
in Tariff 7402. The Governor in Council rescinded the
Agency’s decision. On judicial review, the Federal Court
found that the issue before the Governor in Council was
one of pure jurisdiction, applied the correctness standard
and set aside the Order of the Governor in Council, and
restored the Agency’s decision. The Federal Court of Ap­
peal, applying a reasonableness standard, set aside the
judgment of the Federal Court and dismissed CN’s ap­
plication for judicial review of the Governor in Council’s
decision.
Held: The appeal should be dismissed.
[2014] 2 S.C.R.
Canada (« Office ») a rejeté la demande présentée par
PRC en vertu de l’art. 120.1 de la Loi sur les transports
au Canada (« Loi ») en vue d’obtenir une ordonnance
modifiant le seuil prévu au tarif 7402 de façon à le faire
correspondre à celui plus élevé établi par le tarif 7403.
L’Association canadienne de transport industriel a alors
demandé au gouverneur en conseil, par voie de requête
fondée sur l’art. 40 de la Loi, de modifier la décision de
l’Office et d’ordonner à celui-ci de considérer que le con­
trat confidentiel ne l’empêchait pas de déterminer si le
supplément carburant prévu au tarif 7402 était rai­son­
nable. Le gouverneur en conseil a annulé la déci­sion de
l’Office. À l’issue d’un contrôle judiciaire, la Cour fédé­
rale a conclu que la question soumise au gouverneur en
conseil touchait véritablement à la compétence, a appli­
qué la norme de la décision correcte, a annulé le décret du
gouverneur en conseil et a rétabli la décision de l’Office.
Appliquant la norme de la décision raisonna­ble, la Cour
d’appel fédérale a infirmé le jugement de la Cour fédé­
rale et a rejeté la demande de contrôle judiciaire de la
déci­­sion du gouverneur en conseil présentée par le CN.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Section 40 of the CTA confers broad authority on the
Governor in Council to address any orders or decisions
of the Agency, including those involving questions of
law. Where Parliament intends to limit the Governor in
Council’s authority, it does so expressly, but the only in­
herent limitation on the authority conferred by s. 40 is
that the Governor in Council’s authority is limited to
matters already dealt with by the Commission. Lim­
itations like those placed on the right to appeal a decision
of the Agency to the Federal Court of Appeal or on the
Governor in Council’s authority under other legislation
are not found in s. 40.
L’article 40 de la Loi confère au gouverneur en con­
seil un vaste pouvoir décisionnel à l’égard des arrêtés et
des décisions de l’Office, y compris ceux qui soulèvent
des questions de droit. Lorsque le législateur entend res­
treindre les pouvoirs du gouverneur en conseil, il le fait
expressément, mais la seule limite inhérente au pouvoir
conféré par l’art. 40 est que le pouvoir du gouverneur en
conseil se limite à l’examen des questions déjà exami­
nées par l’Office. Des restrictions comme celles relatives
au droit de porter une décision de l’Office devant la Cour
d’appel fédérale ou celles qu’imposent d’autres lois au
pouvoir du gouverneur en conseil n’apparaissent pas à
l’art. 40.
The Dunsmuir framework, which applies to adminis­
trative decision makers generally and not just to admin­
istrative tribunals, applies to adjudicative decisions of the
Governor in Council made under s. 40, and the applic­
able standard of review is reasonableness. It is now well
established that deference will usually result where a
decision maker is interpreting its own statute or statutes
closely connected to its function, with which it will have
particular familiarity. Parliament has recognized that the
Governor in Council has particular familiarity in the area
of economic regulation and transportation law and policy
is closely connected to the Governor in Council’s review
function. The presumption of deference applies and is not
rebutted. Whether a party to a confidential con­tract can
bring a complaint under s. 120.1 is a ques­tion of law which
Le cadre énoncé dans l’arrêt Dunsmuir, qui s’appli­
que aux décideurs administratifs en général et non seu­
le­ment aux tribunaux administratifs, s’applique aux
déci­sions juridictionnelles prises par le gouverneur en
con­seil en vertu de l’art. 40, et la norme de contrôle
est celle de la décision raisonnable. Il est aujourd’hui
bien établi que la déférence est habituellement de mise
lorsqu’un décideur interprète sa propre loi constitutive
ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une
con­naissance approfondie. Le législateur a reconnu au
gou­verneur en conseil une connaissance approfondie
du secteur de la réglementation économique, et les lois
et politiques en matière de transport sont liées de près à
la fonction d’examen du gouverneur en conseil. La pré­­
somption de déférence s’applique et n’est pas réfu­tée.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
137
does not fall within one of the estab­lished categories of
questions to which correctness review applies. There is
no issue of constitutionality or competing jurisdiction be­
tween tribunals. The question at issue is not a question of
central importance to the legal system as a whole. Finally,
it is an issue of statutory interpretation and could not be
a true question of juris­diction or vires of the Governor in
Council.
La question de savoir si une partie à un contrat con­
fidentiel peut déposer une plainte en vertu de l’art. 120.1
constitue une question de droit qui n’appartient pas à
l’une des catégories établies de questions aux­quelles
s’appli­que la norme de contrôle de la décision cor­recte.
Aucune question de constitutionnalité ou de compé­tence
con­currente entre tribunaux administratifs ne se pose.
La question en litige ne revêt pas une importance capi­­
tale pour le système juridique dans son ensem­ble. Enfin,
il s’agit d’une question d’interprétation législa­tive et il
ne pouvait donc s’agir d’une question touchant véri­ta­
blement la compétence ou la validité du pouvoir du gou­
verneur en conseil.
The Governor in Council’s conclusion that a party to
a confidential contract is able to bring a complaint under
s. 120.1 in certain circumstances was reasonable. It is
supported by the facts and the wording of s. 120.1(1). The
conclusion that the existence of a confidential contract
did not bar a shipper from applying for a reasonableness
assessment under s. 120.1(1) is consistent with the terms
of the CTA, which do not preclude the Agency from re­
view­ing the reasonableness of a charge contained in a
tariff applicable to more than one shipper, whether or not
it is incorporated by reference into a confidential contract.
In addition, it was open to the Governor in Council to
conclude that Parliament’s intent in enacting s. 120.1
was to provide a measure of protection for shippers. Ac­
cordingly, without deciding whether in any particular
case a confidential contract would preclude a shipper
from relief under s. 120.1, leaving access to the s. 120.1
complaint mechanism available to parties to confidential
contracts can reasonably be said to be consistent with
that intention. The Governor in Council’s interpretation
of s. 120.1 was reasonable.
Le gouverneur en conseil a raisonnablement con­
clu qu’une partie à un contrat confidentiel peut dans
cer­tai­nes circonstances déposer une plainte en vertu de
l’art. 120.1. Cette décision est étayée par les faits et par
le libellé du par. 120.1(1). La conclusion suivant laquelle
l’existence d’un contrat confidentiel n’empêchait pas
un expéditeur de demander un examen du caractère rai­
sonnable des frais en vertu du par. 120.1(1) concorde
avec les dispositions de la Loi, lesquelles n’empêchent
pas l’Office d’examiner le caractère raisonnable des frais
que contient un tarif applicable à plus d’un expéditeur,
que le tarif soit ou non incorporé par renvoi dans un
contrat confidentiel. En outre, le gouverneur en conseil
pouvait conclure qu’en édictant l’art. 120.1, le législateur
entendait offrir une certaine protection aux expéditeurs.
En conséquence, sans décider si, dans un cas donné,
un contrat confidentiel pourrait priver un expéditeur du
recours prévu à l’art. 120.1, il est raisonnable d’affir­
mer que le fait de laisser aux parties à des contrats con­
fidentiels l’accès au mécanisme des plaintes prévu à
l’art. 120.1 serait conforme à cette intention du légis­la­
teur. L’interprétation de l’art. 120.1 donnée par le gou­
ver­neur en conseil était raisonnable.
Cases Cited
Jurisprudence
Referred to: Attorney General of Canada v. Inuit
Tapirisat of Canada, [1980] 2 S.C.R. 735; Public Mo­
bile Inc. v. Canada (Attorney General), 2011 FCA 194,
[2011] 3 F.C.R. 344; British Columbia (Attorney General)
v. Canada (Attorney General), [1994] 2 S.C.R. 41; Rizzo &
Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 S.C.R. 27; R. v. Morgentaler,
[1993] 3 S.C.R. 463; Canada (Canadian Human Rights
Com­mission) v. Canada (Attorney Gen­eral), 2011 SCC 53,
[2011] 3 S.C.R. 471; Placer Dome Canada Ltd. v. On­
tario (Minister of Finance), 2006 SCC 20, [2006] 1 S.C.R.
715; Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1
S.C.R. 190; Katz Group Canada Inc. v. On­tario (Health
and Long-Term Care), 2013 SCC 64, [2013] 3 S.C.R. 810;
Arrêts mentionnés : Procureur général du Canada
c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735;
Public Mobile Inc. c. Canada (Procureur général), 2011
CAF 194, [2011] 3 R.C.F. 344; Colombie-Britannique
(Procureur général) c. Canada (Procureur général),
[1994] 2 R.C.S. 41; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re),
[1998] 1 R.C.S. 27; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S.
463; Canada (Commission canadienne des droits de la
personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC
53, [2011] 3 R.C.S. 471; Placer Dome Canada Ltd. c.
Ontario (Ministre des Finances), 2006 CSC 20, [2006]
1 R.C.S. 715; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008
CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Katz Group Canada Inc.
138
CN
v.
CANADA (A.G.)
[2014] 2 S.C.R.
Catalyst Paper Corp. v. North Cowichan (District), 2012
SCC 2, [2012] 1 S.C.R. 5; Smith v. Alliance Pipeline Ltd.,
2011 SCC 7, [2011] 1 S.C.R. 160; Alberta (Information
and Privacy Commissioner) v. Alberta Teachers’ Asso­
ciation, 2011 SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654.
c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC
64, [2013] 3 R.C.S. 810; Catalyst Paper Corp. c. North
Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5;
Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1
R.C.S. 160; Alberta (Information and Privacy Com­
missioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC
61, [2011] 3 R.C.S. 654.
Statutes and Regulations Cited
Lois et règlements cités
Broadcasting Act, S.C. 1991, c. 11, s. 28.
Canada Marine Act, S.C. 1998, c. 10, ss. 52(2), 94(3).
Canada Oil and Gas Operations Act, R.S.C. 1985,
c. O-7, s. 51.
Canada Transportation Act, S.C. 1996, c. 10, ss. 40, 41,
120.1, 126, 161, 162(1), 165(1), (3).
National Transportation Act, S.C. 1966-67, c. 69.
National Transportation Act, 1987, S.C. 1987, c. 34,
s. 120.
Pilotage Act, R.S.C. 1985, c. P-14, s. 35(7).
Railway Act, S.C. 1888, c. 29, s. 11(r).
Railway Act, 1868, S.C. 1868, c. 68, s. 23.
Railway Act, 1903, S.C. 1903, c. 58.
Telecommunications Act, S.C. 1993, c. 38, s. 12.
Acte des chemins de fer, S.C. 1888, ch. 29, art. 11r).
Acte des chemins de fer, 1868, S.C. 1868, ch. 68, art. 23.
Acte des chemins de fer, 1903, S.C. 1903, ch. 58.
Loi maritime du Canada, L.C. 1998, ch. 10, art. 52(2),
94(3).
Loi nationale de 1987 sur les transports, L.C. 1987,
ch. 34, art. 120.
Loi nationale sur les transports, S.C. 1966-67, ch. 69.
Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 28.
Loi sur le pilotage, L.R.C. 1985, ch. P-14, art. 35(7).
Loi sur les opérations pétrolières au Canada, L.R.C.
1985, ch. O-7, art. 51.
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38,
art. 12.
Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10,
art. 40, 41, 120.1, 126, 161, 162(1), 165(1), (3).
Authors Cited
Doctrine et autres documents cités
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Commons of the Dominion of Canada, vol. LVIII,
3rd Sess., 9th Parl., March 20, 1903, pp. 248 and 259.
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bates, vol. XI, 1st Sess., 27th Parl., January 10, 1967,
p. 11630.
Canada. House of Commons. Standing Committee on
Transport, Infrastructure and Communities. Evidence,
No. 2, 2nd Sess., 39th Parl., November 22, 2007,
pp. 1-2.
Canada. House of Commons. Standing Committee on
Trans­port, Infrastructure and Communities. Evidence,
No. 3, 2nd Sess., 39th Parl., November 27, 2007, pp. 1-2.
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2008.
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Canada. Chambre des communes. Comité permanent
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Témoignages, no 2, 2e sess., 39e lég., 22 novembre
2007, p. 1-2.
Canada. Chambre des communes. Comité permanent des
transports, de l’infrastructure et des collectivités. Témoi­
gnages, no 3, 2e sess., 39e lég., 27 novembre 2007,
p. 1-2.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre
des communes, vol. XI, 1re sess., 27e lég., 10 janvier
1967, p. 11630.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre
des communes du Canada, vol. LVIII, 3e sess., 9e lég.,
20 mars 1903, p. 252 et 262.
Canada. Service d’information et de recherche par­
lementaires. Résumé législatif LS-569F. « Projet de
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Division du droit et du gouvernement, 2 novembre
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[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
139
Coyne, H. E. B. The Railway Law of Canada. Toronto:
Canada Law Book Co., 1947.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont.: LexisNexis, 2008.
Coyne, H. E. B. The Railway Law of Canada. Toronto : 
Canada Law Book Co., 1947.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
APPEAL from a judgment of the Federal Court of
Appeal (Dawson, Gauthier and Stratas JJ.A.), 2012
FCA 278, 440 N.R. 217, [2012] F.C.J. No. 1438 (QL),
2012 CarswellNat 4527, setting aside a deci­sion of
Hughes J., 2011 FC 1201, 398 F.T.R. 218, [2011]
F.C.J. No. 1469 (QL), 2011 CarswellNat 4297. Ap­
peal dismissed.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel
fédé­rale (les juges Dawson, Gauthier et Stratas),
2012 CAF 278, 440 N.R. 217, [2012] A.C.F. no 1438
(QL), 2012 CarswellNat 5639, qui a infirmé une
décision du juge Hughes, 2011 CF 1201, 398 F.T.R.
218, [2011] A.C.F. no 1469 (QL), 2011 CarswellNat
5850. Pourvoi rejeté.
Guy J. Pratte, Nadia Effendi and Éric Harvey,
for the appellant.
Guy J. Pratte, Nadia Effendi et Éric Harvey,
pour l’appelante.
Peter Southey and Sean Gaudet, for the respon­
dent the Attorney General of Canada.
Peter Southey et Sean Gaudet, pour l’intimé le
procureur général du Canada.
Forrest C. Hume and Cynthia A. Millar, for the
respondents Peace River Coal Inc. and the Canadian
Industrial Transportation Association.
Forrest C. Hume et Cynthia A. Millar, pour les
intimées Peace River Coal Inc. et l’Association
canadienne de transport industriel.
The judgment of the Court was delivered by
Rothstein J. —
Version française du jugement de la Cour rendu
par
Le juge Rothstein —
I. Overview
I. Aperçu
[1] In The Railway Act, 1868, S.C. 1868, c. 68,
the Governor in Council was given the power to ap­
prove railway freight rates in Canada. In 1903, the
reg­ulation of freight rates devolved to the Board of
Railway Commissioners and the role of the Gov­er­
nor in Council changed to that of a reviewing body
with the power to vary or rescind decisions of the
Board of Railway Commissioners. Section 40 of
the Canada Transportation Act, S.C. 1996, c. 10
(“CTA”), continues this role for the Governor in
Coun­cil to vary or rescind any decision or order of
the Canadian Transportation Agency (“Agency”).
[1] L’Acte des chemins de fer, 1868, S.C. 1868,
ch. 68, conférait au gouverneur en conseil le pou­
voir d’approuver les prix du transport des mar­
chandises par voie ferrée au Canada. En 1903, la
réglementation des prix du transport des mar­chan­
dises a été dévolue à la Commission des chemins de
fer, et le gouverneur en conseil s’est vu confier un
nouveau rôle, celui d’organisme de révision habi­lité
à modifier ou à annuler les décisions de la Com­
mis­sion. L’article 40 de la Loi sur les transports au
Canada, L.C. 1996, ch. 10 (« Loi »), a maintenu ce
rôle du gouverneur en conseil en matière de modi­
fication et d’annulation des décisions et arrêtés de
l’Office des transports du Canada (« Office »).
[2] The questions at issue in this appeal centre on
whether the Governor in Council was empowered
to vary or rescind a decision of the Agency on a
[2] Les questions en litige dans le présent pour­
voi ont principalement trait au fait de savoir si le
gouverneur en conseil est habilité à modifier ou à
140
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
point of law. In my respectful opinion, the Governor
in Council has such authority.
annuler une décision de l’Office sur un point de
droit. À mon humble avis, le gouverneur en conseil
a le pouvoir de le faire.
II. Facts
II. Faits
[3] This appeal concerns a confidential contract
between the Canadian National Railway Company
(“CN”) and Peace River Coal Inc. (“PRC”). PRC
operates a coal loading facility at Trend, British Co­
lum­bia. The confidential contract, effective for the
period from January 1, 2008 to June 30, 2010, was
for shipping coal from Trend to Ridley Terminals in
Prince Rupert, British Columbia.
[3] Le présent pourvoi concerne un contrat con­
fidentiel intervenu entre la Compagnie des che­mins
de fer nationaux du Canada (« CN ») et Peace River
Coal Inc. (« PRC »). PRC exploite une ins­tal­la­tion
de chargement de charbon à Trend, en ColombieBritannique. Ce contrat, qui a été en vigueur du
1er jan­­­vier 2008 au 30 juin 2010, por­tait sur le
tran­­sport de charbon par voie ferrée depuis Trend
jusqu’à Ridley Terminals à Prince Rupert, en
Colombie-Britannique.
[4] The confidential contract incorporated by
reference all applicable tariffs, rules and regula­
tions. In particular, it incorporated “Fuel Surcharge
Tariff CN 7402 series, supplements thereto or re­
issues thereof”, which provided for the addition
of a mileage-based fuel surcharge to the base rate
CN charged for carriage of freight. The surcharge
would be applied when the monthly average price of
highway diesel fuel equalled or exceeded a set price
called the “strike price”. Tariff 7402 set the strike
price at US$1.25 per gallon. CN and PRC both
understood that, during the lifetime of the contract,
CN could unilaterally make changes to Tariff 7402.
The contract did not provide a mechanism for PRC
to challenge any change to the Tariff unilaterally
made by CN.
[4] Le contrat confidentiel incorporait par renvoi
tous les tarifs, les règles et les règlements appli­ca­
bles. En particulier, il incorporait le [traduction]
« Tarif de supplément carburant CN 7402, ses ajouts
ou ses rééditions », qui prévoyait l’ajout, au taux de
base que facturait le CN pour le transport de mar­
chandises, d’un supplément pour carburant calculé
en fonction du millage parcouru. Le supplément
car­burant serait appliqué lorsque le prix moyen
mensuel du carburant diesel pour véhicules routiers
serait égal ou supérieur à un prix préétabli appelé
le « seuil ». Le tarif 7402 fixait le seuil à 1,25 $ US
le gallon. Le CN et PRC savaient toutes deux que,
pendant la durée du contrat, le CN pourrait modi­fier
uni­latéralement le tarif 7402. Le contrat ne pré­voyait
aucun mécanisme permettant à PRC de con­tes­ter un
changement que le CN apporterait uni­la­té­ra­le­ment
à ce tarif.
[5] On February 21, 2008, CN advised its cus­
tomers that, effective April 1, 2008, it would be
introducing Tariff 7403, which provided for a strike
price of US$2.30 per gallon. However, Tariff 7402
would remain in effect until the expiration of those
contracts to which Tariff 7402 applied.
[5] Le 21 février 2008, le CN a informé ses
clients qu’il allait adopter le tarif 7403, avec effet
à compter du 1er avril 2008, et que le seuil serait de
2,30 $ US le gallon. Cependant, le tarif 7402 con­
tinuerait à s’appliquer aux contrats conclus au tarif
7402 jusqu’à leur expiration.
[6] PRC asked CN to apply Tariff 7403 to PRC’s
traffic as of April 1, 2008. CN declined this request.
[6] PRC a demandé au CN d’appliquer dès le
1er avril 2008 le tarif 7403 aux services de transport
qu’elle obtenait, mais le CN a refusé.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
141
[7] On April 22, 2008, PRC applied to the Agency
under s. 120.1 of the CTA for an order establishing a
reasonable fuel surcharge to apply to PRC’s traffic.
PRC requested that the Agency require CN to vary
its charges in Tariff 7402 to reflect the charges in
Tariff 7403; that is, that its rates for the movement
of its coal from Trend to Ridley Terminals in its
confidential contract could not be increased by a
fuel surcharge until the strike price of US$2.30 per
gallon was equalled or exceeded.
[7] Le 22 avril 2008, PRC a demandé à l’Office,
en vertu de l’art. 120.1 de la Loi, de rendre une
ordonnance fixant un supplément carburant raison­
nable pour les services de transport qu’elle obtenait
du CN. Elle a demandé à l’Office d’obliger le CN à
modifier les frais prescrits par le tarif 7402 de façon
à les faire correspondre à ceux que prévoyait le tarif
7403, c’est-à-dire d’ordonner que les taux prévus
aux termes du contrat confidentiel concernant le
transport de son charbon depuis le terminal de Trend
jusqu’à Ridley Terminals, ne soient pas assujettis à
un supplément carburant avant que le seuil soit égal
ou supérieur à 2,30 $ US le gallon.
[8] On motion by CN, the Agency dismissed
PRC’s application on the ground that PRC was ask­
ing the Agency to amend its confidential con­tract,
which the Agency said it did not have the juris­
diction to do. PRC did not seek leave to appeal to
the Federal Court of Appeal, despite having the
option to do so pursuant to s. 41 of the CTA, which
provides for a right of appeal, on leave being ob­
tained, on a matter of law or jurisdiction brought
within one month of the Agency’s decision.
[8] Saisi d’une requête du CN, l’Office a rejeté la
demande de PRC au motif que cette dernière lui
demandait de modifier son contrat confidentiel, ce
que l’Office affirmait ne pas avoir le pouvoir de
faire. PRC n’a pas demandé l’autorisation d’inter­
jeter appel de cette décision auprès de la Cour
d’appel fédérale, même s’il lui était loisible de le
faire aux termes de l’art. 41 de la Loi, lequel prévoit
un droit d’appel, avec l’autorisation de la cour, sur
une question de droit ou de compétence à la suite
d’une demande présentée dans le mois suivant la
date de la décision de l’Office.
[9] Six months after the Agency’s decision, the
Ca­na­dian Industrial Transportation Association
(“CITA”), a trade association representing the inter­
ests of shippers, filed a petition with the Governor
in Council requesting a variance of the Agency’s
decision pursuant to s. 40 of the CTA. PRC is a
mem­ber of CITA. CITA asked the Governor in
Council to direct the Agency that the confidential
contract between PRC and CN does not preclude
the Agency from assessing the reasonableness of
the fuel surcharge in Tariff 7402. On June 10, 2010,
the Governor in Council rescinded the Agency’s
decision.
[9] Six mois après la décision de l’Office, l’Asso­
ciation canadienne de transport industriel (« ACTI »),
une association commerciale représentant les inté­
rêts des expéditeurs, a demandé par voie de requête
au gouverneur en conseil de modifier la décision
de l’Office en vertu de l’art. 40 de la Loi. PRC est
membre de l’ACTI. Cette dernière a demandé au
gouverneur en conseil d’ordonner à l’Office de con­
sidérer que le contrat confidentiel passé entre PRC
et le CN n’empêchait pas l’Office de déterminer si
le supplément carburant prévu au tarif 7402 était
raisonnable. Le 10 juin 2010, le gouverneur en con­
seil a annulé la décision de l’Office.
III. Relevant Statutory Provisions
III. Dispositions législatives applicables
[10] The relevant statutory provisions are con­
tained in the Appendix. The statutory provisions
most directly at issue in this appeal are ss. 40, 41
and 120.1 of the CTA.
[10] Les dispositions législatives applicables figu­
rent à l’annexe. Les articles 40, 41 et 120.1 de la Loi
sont plus directement en cause en l’espèce.
142
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
IV. Administrative Decisions
IV. Décisions administratives
A. The Decision of the Agency
A. Décision de l’Office
[11] CN brought a preliminary motion before
the Agency, seeking to dismiss PRC’s application
on two grounds: (1) the Agency did not have juris­
diction to amend the terms of a confidential contract
under s. 120.1 of the CTA and (2) the fuel surcharge
was part of the rate for the movement of traffic
such that s. 120.1(7) would preclude review of the
surcharge under s. 120.1 of the CTA.
[11] Le CN a présenté à l’Office une requête pré­
liminaire visant à faire rejeter la demande de PRC
pour deux motifs : (1) l’Office n’était pas compé­tent
pour modifier les modalités d’un contrat con­fiden­tiel
en vertu de l’art. 120.1 de la Loi; (2) le sup­plément
carburant faisait partie du prix relatif au transport,
de sorte que le par. 120.1(7) empêchait que le sup­
plément soit révisé en vertu de l’art. 120.1 de la Loi.
[12] The Agency found that PRC was seeking to
have the fuel surcharge provided for in the contract
changed to reflect a different fuel surcharge.
[12] L’Office a conclu que PRC demandait que le
supplément carburant prévu au contrat soit modifié
pour qu’il corresponde à un supplément carburant
différent.
[13] Citing certainty and predictability of con­
tract, the Agency found that the parties were bound
by the contract and that it had no jurisdiction to
change the terms of a contract under s. 120.1. The
Agency did not find it necessary to go on to con­
sider whether the fuel surcharge forms part of the
rate for the movement of traffic within the meaning
of s. 120.1(7). The Agency dismissed PRC’s appli­
cation.
[13] Invoquant la certitude et la prévisibilité des
con­trats, l’Office a conclu que les parties étaient
liées par le contrat et qu’il n’avait pas compétence
pour modi­fier les modalités du contrat en vertu de
l’art. 120.1. Il n’a pas jugé nécessaire d’examiner
la ques­tion de savoir si le supplément carburant
faisait partie du prix relatif au transport au sens du
par. 120.1(7) et il a rejeté la demande de PRC.
B. The Decision of the Governor in Council
B. Décision du gouverneur en conseil
[14] The Governor in Council rescinded the
Agency’s decision. The Order in Council, P.C. 2010749, stated that s. 120.1 of the CTA is a complaintbased regulatory remedy against unrea­sonable
charges for the movement of traffic im­posed by a
railway company. Section 120.1 is aimed at ben­
efiting all shippers subject to the charges in the
chal­lenged tariff rather than only benefiting the
complainant. The complaint filed by PRC was for
the benefit of all shippers subject to the charge
contained in Tariff 7402, which applies to more
than one shipper.
[14] Le gouverneur en conseil a annulé la déci­
sion de l’Office. Le décret C.P. 2010-749 précisait
que l’art. 120.1 de la Loi prévoit un recours admi­
nistratif par voie de plainte à l’encontre des frais de
transport déraisonnables appliqués par une com­
pagnie de chemin de fer. L’article 120.1 est censé
bénéficier non pas seulement au plaignant mais
également à l’ensemble des expéditeurs assujettis
aux frais prévus dans le tarif contesté. La plainte
déposée par PRC avait été présentée dans l’intérêt
de tous les expéditeurs assujettis aux frais prévus
par le tarif 7402, lequel s’applique à plus d’un expé­
diteur.
[15] The Order in Council stated that the Gover­
nor in Council was of the opinion that, while the
existence and terms and conditions of a confidential
contract are relevant to whether PRC will benefit
from an order made by the Agency under s. 120.1,
[15] Selon le décret, le gouverneur en conseil
estimait que, même si l’existence et les modalités
d’un contrat confidentiel avaient une incidence sur
la question de savoir si PRC profiterait d’une ordon­
nance de l’Office rendue en vertu de l’art. 120.1, ce
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
143
the confidential contract had no bearing on the
reasonableness of a charge in a tariff that applies to
more than one shipper and is not a tariff referred to
in s. 165(3) of the CTA.
contrat confidentiel n’avait aucune inci­dence sur le
caractère raisonnable des frais prévus par un tarif
qui est applicable à plus d’un expéditeur et qui n’est
pas un tarif mentionné au par. 165(3) de la Loi.
V. Judicial History
V. Historique judiciaire
A. Federal Court of Canada, 2011 FC 1201, 398
F.T.R. 218
A. Cour fédérale du Canada, 2011 CF 1201 (Can­LII)
[16] CN sought judicial review of the Governor
in Council’s decision. Hughes J. set aside the Or­
der of the Governor in Council and restored the
Agency’s decision. Hughes J. characterized the is­
sue before the Governor in Council as one of “pure
jurisdiction” as it centred on the Agency’s juris­
diction over PRC’s application and determined that
the applicable standard of review was correctness
(para. 68).
[16] Le CN a demandé le contrôle judiciaire de la
décision du gouverneur en conseil. Le juge Hughes
a annulé le décret du gouverneur en conseil et réta­
bli la décision de l’Office. Le juge a qualifié la ques­
tion soumise au gouverneur en conseil de question
touchant « véritablement à la compétence » car elle
était axée sur la compétence de l’Office à l’égard
de la demande de PRC, et il a conclu que la norme
de contrôle applicable était celle de la décision cor­
recte (par. 68).
[17] Hughes J. found that PRC was seeking to
have the fuel surcharge in the contract changed to
reflect a different fuel surcharge. He also held that
Tariff 7402 was part of the “rate” for the movement
of traffic and was therefore exempt from review by
the Agency on the basis of s. 120.1(7). The Agency
had no power to vary a contract entered into by the
parties and did not have jurisdiction to review rates
which are covered by the s. 120.1(7) exemption.
Although the Governor in Council has the authority
to determine questions of law and jurisdiction, the
decision of the Governor in Council to rescind the
Agency’s decision was incorrect.
[17] Le juge Hughes a estimé que PRC cherchait
à faire modifier le supplément carburant prévu au
contrat pour qu’il corresponde à un supplément
différent. Il a aussi décidé que le tarif 7402 faisait
par­tie du « prix » relatif au transport et que, aux
ter­mes du par. 120.1(7), l’Office ne pouvait donc
pas l’examiner. L’Office n’avait pas le pouvoir de
modi­fier un contrat passé entre les parties et n’avait
pas com­pétence pour réviser des prix auxquels
s’applique l’exemption prévue au par. 120.1(7).
Même si le gouverneur en conseil était habilité à
trancher des questions de droit et de compétence, sa
décision d’annuler la décision de l’Office était mal
fondée.
B. Federal Court of Appeal, 2012 FCA 278, 440
N.R. 217
B. Cour d’appel fédérale, 2012 CAF 278 (CanLII)
[18] The Federal Court of Appeal set aside the
judgment of the Federal Court and dismissed CN’s
application for judicial review of the Governor in
Council’s decision.
[18] La Cour d’appel fédérale a infirmé le juge­
ment de la Cour fédérale et a rejeté la demande de
contrôle judiciaire de la décision du gouverneur en
conseil présentée par le CN.
[19] Applying a reasonableness standard, Dawson
J.A. held that the decision of the Governor in Coun­
cil was reasonable. She determined that “[t]he ef­
fect of the Governor in Council’s decision was to
im­pugn the Agency’s factual determination that
[19] Appliquant la norme du caractère raison­na­
ble, la juge Dawson a conclu que la décision du gou­
verneur en conseil était raisonnable. Elle a estimé que
cette « décision du gouverneur en conseil a[vait] eu
pour effet d’infirmer la conclusion de fait de l’Office
144
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
[PRC]’s application sought ‘an order requiring new
fuel surcharge rates to apply to the confidential
con­tract . . .’” (para. 43). The Governor in Council
sub­stituted its own view, which was that PRC’s
application was for the benefit of all shippers.
Dawson J.A. held that the characterization by the
Governor in Council of the nature of PRC’s applica­
tion to the Agency was a question of fact that car­ried
a policy component. Accordingly, it was not nec­
essary for the Federal Court of Appeal to con­sider
whether the Governor in Council is a proper forum
for determining questions of law and jurisdiction.
selon laquelle [PRC] visait par sa plainte à obtenir
“une ordonnance exigeant l’application de nouveaux
suppléments pour le carburant au contrat . . .” »
(par. 43). Le gouverneur en conseil avait, selon
elle, substitué sa propre opinion à celle de l’Office
en estimant que PRC avait déposé sa plainte dans
l’intérêt de tous les expéditeurs. La juge Dawson a
conclu que la manière dont le gouverneur en conseil
avait caractérisé la nature de la demande de PRC
à l’Office était une question de fait qui comportait
un élément de politique. Il n’était donc pas néces­
saire que la Cour d’appel fédérale détermine si le
gouverneur en conseil avait compétence pour tran­
cher des questions de droit et de compétence.
[20] Dawson J.A. concluded that the specific rem­
edy sought, together with the fact that s. 120.1 is
“‘aimed at benefiting all shippers subject to the . . .
challenged tariff’ provided a basis upon which the
Governor in Council could reasonably conclude
that [PRC]’s application ‘was for the benefit of all
shippers subject to the alleged charge’” (para. 50).
She held that the Governor in Council’s decision
was supported by the evidence and fell within a
range of outcomes defensible in respect of the facts
and law. The decision was therefore reasonable. In
addition, as the Agency declined to decide whether
the fuel surcharge was part of the rate for the move­
ment of traffic within the meaning of s. 120.1(7),
the Federal Court judge sitting on judicial review
erred by determining this issue, which remained a
live issue before the Agency. The s. 120.1(7) issue
was not a proper basis for setting aside the decision
of the Governor in Council. Making the judgment
that the Federal Court ought to have pronounced,
the Federal Court of Appeal dismissed CN’s appli­
cation for judicial review.
[20] La juge Dawson a conclu que, en raison
de la réparation précise demandée et du fait que
l’art. 120.1 « “doit profiter à tous les expéditeurs
assujettis [au] tarif contesté”, le gouverneur en
conseil était fondé à conclure [raisonnablement]
que la plainte de [PRC] visait “l’intérêt de tous les
expé­diteurs assujettis aux frais allégués” » (par. 50).
Elle a estimé que la décision du gouverneur en con­
seil était étayée par la preuve et appartenait aux
issues pouvant se justifier au regard des faits et
du droit. Cette décision était donc raisonnable. En
outre, comme l’Office avait refusé de décider si le
supplément carburant faisait partie du prix relatif
au trans­port au sens du par. 120.1(7), le juge de la
Cour fédérale saisi de la demande de contrôle judi­
ciaire avait commis une erreur en tranchant cette
ques­tion, dont l’Office demeurait encore saisi. La
ques­tion relative au par. 120.1(7) n’était pas un
motif valable permettant d’annuler la décision du
gouver­neur en conseil. Rendant le jugement que
la Cour fédérale aurait dû rendre, la Cour d’appel
fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire
du CN.
VI. Issues
VI. Questions en litige
[21] This appeal raises four issues:
[21] Le présent pourvoi soulève quatre questions :
(1) What was the nature of the question answered
by the Governor in Council in this case?
(1) Quelle est la nature de la question à laquelle le
gouverneur en conseil a répondu en l’espèce?
(2) What is the scope of the Governor in Council’s
authority under s. 40 of the CTA?
(2) Quelle est l’étendue du pouvoir que l’art. 40 de
la Loi confère au gouverneur en conseil?
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
145
(3) What is the applicable standard of review?
(3) Quelle est la norme de contrôle applicable?
(4) Does the Governor in Council’s decision with­
stand judicial review?
(4) La décision du gouverneur en conseil résiste-telle à un contrôle judiciaire?
VII. Background to the Regulatory Scheme
VII. Contexte du régime de réglementation
A. Section 120.1 of the CTA
A. L’article 120.1 de la Loi
[22] Section 120.1 was added to the legislation
following a 2001 statutory review of the CTA and
as part of amendments aimed at updating the leg­
islative framework (Parliamentary Information
and Research Service, Legislative Summary LS569E, “Bill C-8: An Act to Amend the Canada
Trans­portation Act (Railway Transportation)”,
re­vised June 27, 2008, at p. 1). Shippers had ex­
pressed concerns about incidental or ancillary
charges, applied over and above freight rates for
the movement of traffic. Examples of such charges
include those imposed for cleaning cars, storing
cars, weighing product and demurrage, a charge im­
posed for taking longer than the permitted free time
to load or unload a car. Unlike rates for the move­
ment of traffic from origin to destination, which
may be challenged through final offer arbitration,
shippers had limited recourse to challenge incidental
or ancillary charges established unilaterally by
the railway companies (Standing Committee on
Transport, Infrastructure and Communities, Evi­
dence, No. 2, 2nd Sess., 39th Parl., November 22,
2007, at p. 2).
[22] L’article 120.1 a été ajouté à la suite d’un exa­
men législatif de la Loi effectué en 2001 et dans le
cadre de modifications visant à mettre à jour le cadre
législatif (Service d’information et de recherche par­
lementaires, Résumé législatif LS-569F, « Projet de
loi C-8 : Loi modifiant la Loi sur les transports au
Canada (transport ferroviaire) », révisé au 27 juin
2008, p. 1). Les expéditeurs avaient exprimé des
préoccupations à propos de l’application de frais
con­nexes ou accessoires s’ajoutant aux prix relatifs
au transport de marchandises. Parmi ces frais figu­
raient, par exemple, ceux que l’on exige pour le
nettoyage ou le remisage des wagons et la pesée
des produits, ainsi que les frais de stationnement,
que l’on exige lorsqu’il faut plus de temps que le
délai de séjour autorisé pour charger ou décharger
un wagon. Contrairement à ce qui existait dans le
cas des frais relatifs au transport entre le point
d’origine et celui de destination, lesquels peuvent
être contestés par voie d’arbitrage, les expéditeurs
disposaient de peu de recours pour contester les
frais connexes ou accessoires que fixaient unila­
téralement les compagnies de chemin de fer (Comité
permanent des transports, de l’infrastructure et des
collectivités, Témoignages, no 2, 2e sess., 39e lég.,
22 novembre 2007, p. 2).
[23] The amendments came as part of a move
towards partial re-regulation in the rail sector after
two decades of deregulation. Beginning with legis­
lative reform in 1987 and continuing with further
amend­ments in 1996, the goals of deregulation
were to increase efficiency and improve service in
the rail industry in Canada (Standing Com­mit­tee
on Transport, Infrastructure and Commu­nities, Evi­
dence, No. 3, 2nd Sess., 39th Parl., November 27,
2007, at pp. 1-2). Although deregu­lation was seen
to achieve these aims, rail services were and are not
[23] Les modifications s’inscrivaient dans la fou­
lée d’un retour partiel vers la réglementation dans
le secteur ferroviaire après deux décennies de déré­
gle­men­tation. La déréglementation, qui avait dans
un premier temps donné lieu à une réforme légis­la­
tive en 1987 pour se poursuivre par d’autres modi­
fications en 1996, avait pour objectifs d’accroî­tre
l’efficacité et d’améliorer les services au sein de
l’industrie ferroviaire au Canada (Comité perma­nent
des transports, de l’infrastructure et des collec­tivités,
Témoignages, no 3, 2e sess., 39e lég., 27 novembre
146
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
provided in a perfectly competitive marketplace. In
certain circumstances, the railway companies were
seen to have superior market power to ship­pers.
This superior market power of the railway compa­
nies, combined with the complaints of shippers
over railway service and rates, led to Parliament’s
ef­forts to respond to these concerns (Standing Com­
mittee on Transport, Infrastructure and Communi­
ties, November 22, 2007, at p. 1). As the Hon­ou­rable
Lawrence Cannon, Minister of Trans­port, Infras­
tructure and Communities explained: “I believe the
time has come to rebal­ance the leg­islative framework
in favour of shippers” (ibid., at p. 2).
2007, p. 1-2). Même si l’on consi­dérait que la déré­
glementation permettait d’attein­dre ces objectifs,
les services ferroviaires n’étaient pas — et ne sont
pas — fournis dans un marché par­faitement con­
cur­rentiel. Dans certaines circons­tances, on consi­
dérait que les compagnies de che­min de fer avaient
une puissance commerciale supérieure à celle des
expéditeurs. Cette puissance commerciale supé­
rieure des compagnies de chemin de fer, conjuguée
aux plaintes des expéditeurs à l’égard des services
et des prix du secteur fer­ro­viaire, a amené le
Parlement à répondre à ces préoccu­pations (Comité
permanent des transports, de l’infrastructure et des
collectivités, 22 novem­bre 2007, p. 1). Comme l’a
expliqué l’honorable Lawrence Cannon, minis­tre
des Transports, de l’Infrastructure et des Collec­
tivités : « [j]e crois que le moment est venu de
rééquilibrer le cadre législatif au profit des expé­
diteurs » (ibid., p. 2).
[24] In the context of this “rebalancing” in favour
of shippers, s. 120.1 was introduced to provide a
new remedy for shippers who are subject to unrea­
sonable charges or associated terms and conditions
for the movement of traffic or for the provision of
incidental services that are found in a tariff that
applies to more than one shipper, other than a tariff
resulting from a decision of an arbitrator in a final
offer arbitration. It provides that, if, on complaint
in writing to the Agency, the Agency finds that the
charges or associated terms and conditions are un­
rea­sonable, the Agency may establish new charges or
associated terms and conditions. Under s. 120.1(7),
this complaint-based remedy does not apply to
rates for the movement of traffic from origin to des­
tination.
[24] Dans le contexte de ce « rééquilibrage » en
faveur des expéditeurs, l’art. 120.1 a été introduit
afin d’offrir un nouveau recours aux expéditeurs à
qui sont appliqués, pour le transport ou la prestation
de services connexes, des frais ou des conditions
afférentes déraisonnables qui figurent dans un tarif
applicable à plus d’un expéditeur, exception faite
d’un tarif découlant d’une décision rendue par un
arbitre dans le cadre d’un arbitrage. Cet article
prévoit que si, à la suite du dépôt d’une plainte,
l’Office estime que ces frais ou ces conditions sont
dérai­son­nables, il peut fixer de nouveaux frais ou de
nou­velles conditions. Aux termes du par. 120.1(7),
ce recours ne s’applique pas aux prix relatifs au
trans­port entre le point d’origine et le point de desti­
nation.
B. Confidential Contracts
B. Les contrats confidentiels
[25] Under s. 126 of the CTA, carriers and ship­
pers may enter into confidential contracts. A con­
fi­dential contract may pertain to the rates to be
charged by the railway company to the shipper,
reductions or allowances pertaining to rates in tar­
iffs, rebates or allowances pertaining to rates in tar­
iffs or confidential contracts, any conditions re­lat­ing
to the traffic to be moved by the railway company
[25] Aux termes de l’art. 126 de la Loi, les trans­
porteurs et les expéditeurs peuvent conclure des
contrats confidentiels. Les contrats de cette nature
peuvent porter sur les prix exigés de l’expéditeur par
la compagnie ferroviaire, les baisses de prix, ou les
allocations afférentes à ceux-ci, qui sont indiquées
dans les tarifs établis, les rabais sur les prix, ou les
allocations afférentes à ceux-ci, qui sont établis dans
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
147
and the manner in which the railway company shall
fulfill its service obligations.
les tarifs ou dans les contrats confidentiels, les con­
ditions relatives au transport à effectuer par la com­
pagnie de chemin de fer, de même que les moyens
pris par cette dernière pour s’acquitter de ses obli­
gations en matière de services.
[26] Confidential contracts were introduced in
1987 amendments to railway legislation (National
Trans­portation Act, 1987, S.C. 1987, c. 34, s. 120).
Parliament provided for confidential contracts in
order to promote flexibility in negotiations be­
tween railway companies and shippers for rates
and services (Freedom to Move: The Legislation:
Overview of National Transportation Legislation
1986 (1986), at p. 8). Confidential contracts provide
an alternative to the historic requirement that a rail­
way company could only charge a rate in respect
of the movement of traffic if the rate was set out in
a tariff that had been issued and published by the
railway company.
[26] Les contrats confidentiels ont été introduits
dans les modifications apportées en 1987 aux dis­
positions législatives concernant le transport fer­
ro­viaire (Loi nationale de 1987 sur les transports,
L.C. 1987, ch. 34, art. 120). Le législateur a prévu
cette mesure afin de donner plus de souplesse aux
négo­cia­tions menées entre les compagnies de che­
min de fer et les expéditeurs au sujet des prix et
des services (Aller sans entraves : l’étape de la
légis­lation : aperçu de la loi nationale sur les trans­
ports 1986 (1986), p. 8). Les contrats confidentiels
offrent une solution de rechange à l’exigence his­
torique selon laquelle une compagnie de chemin de
fer ne pouvait facturer un prix relatif au transport
que si ce prix était fixé dans un tarif établi et publié
par cette compagnie.
[27] Where a rate is not contained in a confi­
dential contract, typically when a confidential con­
tract expires, a shipper dissatisfied with the rate
proposed by the railway company may submit
the matter to the Agency for final offer arbitration
(CTA, s. 161). The Agency itself does not conduct
the final offer arbitration. Rather, if the parties
do not agree upon the arbitrator or if no arbitrator
is chosen, the arbitrator will be appointed by the
Agency (CTA, s. 162(1)(a)). However, a party to a
confidential contract cannot submit a matter gov­
erned by the confidential contract to the Agency
for final offer arbitration unless the parties consent
(CTA, s. 126(2)).
[27] Lorsqu’un prix ne figure pas dans un contrat
confidentiel, habituellement à l’expiration d’un tel
contrat, l’expéditeur insatisfait du prix proposé par
la compagnie de chemin de fer peut soumettre la
ques­tion à l’Office en vue d’un arbitrage (art. 161
de la Loi). Ce n’est pas l’Office lui-même qui
mène l’arbitrage. Mais si les parties ne s’entendent
pas sur un arbitre ou si aucun arbitre n’est choisi,
c’est l’Office qui le choisit (al. 162(1)a) de la Loi).
Toutefois, une partie à un contrat confidentiel ne
peut soumettre à l’Office pour arbitrage une ques­
tion régie par le contrat confidentiel que si les par­
ties y consentent (par. 126(2) de la Loi).
[28] As the evidence in this case established, it
is common railway industry practice to include a
term in confidential contracts which incorporates
by reference all of the railway’s tariffs covering
ancillary and incidental charges (CITA petition, at
para. 27, cited in Federal Court of Appeal reasons,
at para. 38).
[28] Comme l’a établi la preuve produite en
l’espèce, il est d’usage dans l’industrie du transport
ferroviaire d’inclure dans un contrat confidentiel
une clause qui incorpore par renvoi la totalité des
tarifs de la compagnie de chemin de fer qui visent
les frais connexes et accessoires (requête de l’ACTI,
par. 27, citée dans les motifs de la Cour d’appel
fédérale, par. 38).
148
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
VIII. Analysis
VIII. Analyse
A. The Nature of the Question Answered by the
Governor in Council
A. Nature de la question à laquelle le gouverneur
en conseil a répondu
[29] The Governor in Council rescinded the
Agency’s decision. PRC argues, and the Federal
Court of Appeal found, that the issue before the
Governor in Council was predominantly fact-based
and, in addition, carried a policy component. PRC
submits that the Agency mischaracterized its appli­
cation as it was not in fact seeking to have the Agency
amend the terms of its confidential contract. Rather,
PRC alleges that a finding by the Agency that the
fuel surcharge in Tariff 7402 is unreasonable could
result in an order from the Agency requiring CN
to vary the fuel surcharge, such that a higher strike
price would apply to shippers subject to Tariff 7402,
including PRC. As I understand it, PRC’s position
is that, because the confidential contract states that
fuel surcharges would be subject to supplements
or reissuances of Tariff 7402, any variance of the
fuel surcharge would be incorporated by reference
into the confidential contract by reason of the is­
suance of a supplement to or reissuance of Tariff
7402, without constituting an amendment to the
con­tract. Accordingly, the Agency mischaracterized
PRC’s application and the Governor in Council
simply disagreed with the Agency in this regard
— a question of fact that it says carried a policy
component in light of the purpose of s. 120.1.
[29] Le gouverneur en conseil a annulé la déci­sion
de l’Office. PRC fait valoir — et la Cour d’appel
fédérale a conclu — que la question soumise au gou­
verneur en conseil était de nature essentiellement
factuelle et qu’elle comportait aussi un élément de
politique. PRC soutient que l’Office a mal interprété
sa demande, car elle ne cherchait pas en fait à faire
modifier les conditions de son contrat confidentiel.
PRC allègue plutôt qu’une conclusion de l’Office
selon laquelle le supplément carburant que prescrit
le tarif 7402 est déraisonnable pourrait donner lieu
à une ordonnance par laquelle l’Office obligerait le
CN à modifier le supplément carburant, de sorte que
les expéditeurs assujettis au tarif 7402 — et PRC en
fait partie — seraient assujettis à un seuil supérieur.
Si j’ai bien compris, PRC adopte cette position
parce que le contrat confidentiel stipule que, comme
les suppléments carburant feraient l’objet d’ajouts
au tarif 7402 ou de rééditions de ce dernier, tout
chan­gement apporté au supplément carburant serait
incor­poré par renvoi au contrat confidentiel en rai­
son de la publication d’un tel ajout ou d’une telle
réédition, sans que cela constitue une modification
au contrat. De ce fait, l’Office a mal interprété la
demande de PRC et le gouverneur en conseil a
simplement exprimé son désaccord avec l’Office à
cet égard — une question de fait qui, dit-elle, com­
portait un élément de politique à la lumière de
l’objet de l’art. 120.1.
[30] The Order in Council contained two key
find­ings. First, the Governor in Council found that
PRC’s complaint was for the benefit of all shippers
sub­ject to the fuel surcharge contained in Tariff
7402. Tariff 7402 applied to more than one shipper
and was not a tariff referred to in s. 165(3) of the
CTA (a tariff resulting from a decision of a final offer
ar­bitrator). As these are the statutory conditions for
bringing a complaint, PRC’s application met the
requirements of s. 120.1 of the CTA.
[30] Le décret contenait deux conclusions clés.
Premièrement, le gouverneur en conseil a conclu
que la plainte de PRC était dans l’intérêt de tous les
expé­diteurs assujettis au supplément carburant con­
tenu dans le tarif 7402. Ce tarif s’appliquait à plus
d’un expéditeur et n’était pas visé au par. 165(3)
de la Loi (un tarif découlant d’une décision d’un arbi­
tre). Étant donné qu’il s’agit là des conditions que pré­
voit la Loi pour le dépôt d’une plainte, la demande
de PRC satisfaisait aux exigences de l’art. 120.1 de
la Loi.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
149
[31] Second, the Governor in Council stated that
while the existence of a confidential contract be­
tween a railway company and a complainant and the
terms and conditions of such contract are relevant
to the question of whether the complainant will
benefit from any order made by the Agency under
that section, a confidential contract has no bearing
on the reasonableness of the charge that is found in
a tariff that applies to more than one shipper.
[31] Deuxièmement, le gouverneur en conseil a
décidé que, même si l’existence et les conditions
d’un contrat confidentiel entre une compagnie de
chemin de fer et un plaignant sont pertinentes pour
déter­miner si le plaignant profitera d’une ordon­
nance que rend l’Office en vertu de cette disposition,
un contrat de cette nature n’a aucune incidence sur
le caractère raisonnable des frais figurant dans un
tarif applicable à plus d’un expéditeur.
[32] Having regard to these two findings, the Gov­
ernor in Council determined that the Agency can
hear a complaint brought by a party to a confidential
contract under s. 120.1. The necessary implication
of the Governor in Council’s key findings is that,
where an applicant meets the statutory require­
ments of s. 120.1(1), the Agency must consider the
rea­son­ableness of the charge, notwithstanding the
ex­istence of a confidential contract. The decision
therefore held that a confidential contract is not an
impediment to a shipper’s ability to bring a com­
plaint under s. 120.1 about charges in a tariff that
applies to more than one shipper. This decision was
a matter of statutory interpretation.
[32] Compte tenu de ces deux conclusions, le
gou­verneur en conseil a décidé que l’Office pou­
vait instruire la plainte déposée par une partie à un
contrat confidentiel en vertu de l’art. 120.1. Les
conclusions clés du gouverneur en conseil impli­
quent forcément que, lorsqu’un demandeur satis­
fait aux exigences du par. 120.1(1), l’Office est tenu
de décider si les frais sont raisonnables, indépen­
damment de l’existence d’un contrat confidentiel.
La décision concluait donc que l’existence d’un
contrat confidentiel ne fait pas obstacle à la capacité
d’un expéditeur de déposer une plainte en vertu de
l’art. 120.1 à propos des frais prévus par un tarif qui
s’applique à plus d’un expéditeur. Cette décision
constituait une question d’interprétation législative.
[33] An issue of statutory interpretation is a
question of law. In the present case, policy consid­
erations that are at the heart of the complaint mech­
anism underlie the question of whether a party to
a confidential contract can bring a complaint un­der
s. 120.1. These policy considerations include the
market power of a railway company in some cir­
cumstances and the relatively weaker position of
shippers in those circumstances. These policy con­
siderations may be at the root of the Governor in
Council’s interest in the statutory interpretation
issue. However, although there may be policy con­
sid­erations underlying the question at issue, that
does not transform the nature of the question to one
of policy or fact. The question of whether a party to
a confidential contract can bring a complaint un­der
s. 120.1 is one of law.
[33] Une question d’interprétation législative est
une question de droit. En l’espèce, des questions
de politique qui se situent au cœur même du méca­
nisme de plaintes sous-tendent la question de savoir
si une partie à un contrat confidentiel peut dépo­ser
une plainte en vertu de l’art. 120.1. Ces questions
de politique comprennent la puissance com­mer­ciale
d’une compagnie de chemin de fer dans cer­taines
circonstances, de même que la position relative­
ment plus faible des expéditeurs dans ces mêmes
circonstances. Ces questions de politique sont peutêtre à l’origine de l’intérêt que porte le gouverneur
en conseil à la question de l’interprétation légis­la­
tive. Cependant, même s’il se peut que des questions
de politique sous-tendent la question en litige, cela
ne transforme pas cette dernière en une question de
politique ou de fait. La question de savoir si une par­
tie à un contrat confidentiel peut déposer une plainte
en vertu de l’art. 120.1 est une question de droit.
150
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
B. The Scope of the Governor in Council’s Author­
ity Under Section 40 of the CTA
B. Portée des pouvoirs que l’art. 40 de la Loi con­
fère au gouverneur en conseil
[34] That the Governor in Council answered
a question of law in this case raises the issue of
whether the Governor in Council has the authority
to do so. CN argues that s. 40 of the CTA does not
con­fer authority on the Governor in Council to de­
termine matters of law or jurisdiction. Rather, ques­
tions of law or jurisdiction must be appealed to the
Federal Court of Appeal pursuant to s. 41 of the
CTA. The Governor in Council only has authority
to determine questions of fact and policy. With re­
spect, I cannot agree.
[34] Le fait que le gouverneur en conseil ait tran­
ché une question de droit en l’espèce soulève la
question de savoir s’il était habilité à le faire. Le
CN plaide que l’art. 40 de la Loi ne confère pas
au gouverneur en conseil le pouvoir de trancher
des questions de droit ou de compétence. Cellesci doivent plutôt faire l’objet d’un appel auprès de
la Cour d’appel fédérale aux termes de l’art. 41 de
la Loi. Le gouverneur en conseil n’a le pouvoir de
trancher que des questions de fait et de politique.
En toute déférence, je ne puis être d’accord.
[35] For ease of reference, I produce the text of
ss. 40 and 41(1) here:
[35] Par souci de commodité, je reproduis ici le
texte de l’art. 40 et du par. 41(1) :
40. The Governor in Council may, at any time, in the
discretion of the Governor in Council, either on petition
of a party or an interested person or of the Governor in
Council’s own motion, vary or rescind any decision,
or­der, rule or regulation of the Agency, whether the
decision or order is made inter partes or otherwise, and
whether the rule or regulation is general or limited in its
scope and application, and any order that the Governor in
Council may make to do so is binding on the Agency and
on all parties.
40. Le gouverneur en conseil peut modifier ou annuler
les décisions, arrêtés, règles ou règlements de l’Office
soit à la requête d’une partie ou d’un intéressé, soit de
sa propre initiative; il importe peu que ces décisions ou
arrêtés aient été pris en présence des parties ou non et que
les règles ou règlements soient d’application générale
ou particulière. Les décrets du gouverneur en conseil en
cette matière lient l’Office et toutes les parties.
41. (1)  An appeal lies from the Agency to the Federal
Court of Appeal on a question of law or a question of
jurisdiction on leave to appeal being obtained from
that Court on application made within one month after
the date of the decision, order, rule or regulation being
appealed from, or within any further time that a judge
of that Court under special circumstances allows, and on
notice to the parties and the Agency, and on hearing those
of them that appear and desire to be heard.
41. (1)  Tout acte — décision, arrêté, règle ou
règlement — de l’Office est susceptible d’appel devant
la Cour d’appel fédérale sur une question de droit ou de
compétence, avec l’autorisation de la cour sur demande
présentée dans le mois suivant la date de l’acte ou dans
le délai supérieur accordé par un juge de la cour en des
circonstances spéciales, après notification aux parties et à
l’Office et audition de ceux d’entre eux qui comparaissent
et désirent être entendus.
[36] The basic rule of statutory interpretation is
that “the words of an Act are to be read in their
en­tire context, in their grammatical and ordinary
sense harmoniously with the scheme of the Act, the
object of the Act, and the intention of Parliament”:
R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes
(5th ed. 2008), at p. 1, citing E. A. Driedger, The
Construction of Statutes (1974), at p. 67.
[36] Selon la règle fondamentale d’interpréta­
tion légis­lative, [traduction] « il faut lire les termes
d’une loi dans leur contexte global en suivant le
sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec
l’économie de la loi, son objet et l’intention du légis­
la­teur » (R. Sullivan, Sullivan on the Con­struc­tion of
Statutes (5e éd. 2008), p. 1, citant E. A. Driedger,
The Construction of Statutes (1974), p. 67).
[37] Section 40 does not contain any express lim­
itations on the Governor in Council’s authority.
[37] L’article 40 ne comporte aucune restriction
expresse aux pouvoirs du gouverneur en conseil.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
151
Unlike s. 41, which places a number of restrictions
on the right of appeal to the Federal Court of Appeal,
s. 40 states that the Governor in Council may at
any time vary or rescind any decision, order, rule
or regulation of the Agency on petition of a party
or an interested person, or even on the Governor in
Council’s own motion. There is no language in the
provision that suggests the Governor in Council’s
authority is in any way circumscribed, nor is the
Governor in Council’s authority restricted to an­
swer­ing issues of fact or policy.
Contrairement à l’art. 41, qui impose un certain
nombre de restrictions au droit d’interjeter appel
à la Cour d’appel fédérale, l’art. 40 prévoit que le
gou­verneur en conseil peut en tout temps modifier
ou annuler les décisions, arrêtés, règles ou règle­
ments de l’Office, quels qu’ils soient, à la requête
d’une partie ou d’un intéressé et même de sa propre
initiative. Rien dans la disposition ne donne à pen­
ser que les pouvoirs du gouverneur en conseil sont
circonscrits de quelque manière, ni que ces pouvoirs
se limitent à répondre à des questions de fait ou de
politique.
[38] In Attorney General of Canada v. Inuit
Tapirisat of Canada, [1980] 2 S.C.R. 735, this Court
described s. 64 of the National Transportation Act,
the predecessor provision to the current s. 40, as
providing for an “unlimited or unconditional” right
to petition the Governor in Council, a “quite dif­
ferent” avenue of review from the right of ap­peal
on questions of law or jurisdiction to the Federal
Court of Appeal (p. 745). Section 64 was substan­
tially the same as the current s. 40.
[38] Dans l’arrêt Procureur général du Canada
c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S.
735, notre Cour a expliqué que l’art. 64 de la Loi
nationale sur les transports — la disposition ayant
précédé l’art. 40 actuel — prévoyait un droit « illi­
mité ou inconditionnel » de présenter une requête
au gouverneur en conseil, ce qui constitue une voie
de révision « très différente » du droit de porter
en appel des questions de droit ou de compétence
devant la Cour d’appel fédérale (p. 745). Le texte de
l’art. 64 était essentiellement le même que celui de
l’art. 40 actuel.
[39] As Estey J. explained, “[t]here can be found
in s. 64 nothing to qualify the freedom of action
of the Governor in Council, or indeed any guide­
lines, procedural or substantive, for the exercise of
its func­tions under subs. (1)” (p. 745). (Although
Estey J.’s conclusion, at p. 759, that the trappings
of procedural fairness could not be implied into
the provision may not represent the current view
of how natural justice operates in an administrative
context, the issue of procedural fairness owed by
the Governor in Council is not before this Court.)
Of course, the Governor in Council is “constrained
by statute” and cannot, in the course of exercising
its authority under s. 40, enact or change a law of
Parliament (Public Mobile Inc. v. Canada (Attorney
General), 2011 FCA 194, [2011] 3 F.C.R. 344, at
para. 29; see Inuit Tapirisat, at p. 752).
[39] Ainsi que l’a expliqué le juge Estey : « Rien
dans l’art. 64 ne restreint la liberté d’action du
gou­verneur en conseil, il ne formule même pas
de principe, de fond ou de procédure, concernant
l’exer­cice de ses fonctions en vertu du par. (1) »
(p. 745). (Même si la conclusion du juge Estey, à
la p. 759, à savoir que l’on ne peut justifier l’intro­
duction dans la disposition des exigences en matière
d’équité procédurale, ne représente peut-être pas la
manière actuelle dont on considère l’application de
la justice naturelle dans un contexte administratif,
notre Cour n’est pas saisie de la question de l’équité
procédurale dont le gouverneur en conseil doit
faire preuve.) Bien sûr, le gouverneur en conseil est
« limité par la loi » et ne peut, dans l’exercice des
pouvoirs que lui confère l’art. 40, édicter ou modi­
fier une loi du Parlement (Public Mobile Inc. c. Ca­
nada (Procureur général), 2011 CAF 194, [2011]
3 R.C.F. 344, par. 29; voir Inuit Tapirisat, p. 752).
[40] For the purposes of this appeal, it remains
the case that the only inherent limitation is that the
[40] Pour les besoins du présent pourvoi, la seule
limite inhérente est que le gouverneur en con­seil
152
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
Governor in Council is not empowered to address
issues arising under the CTA ab initio: “Cabinet’s
authority is restricted to matters already dealt with
by the Commission, and such matters must be or­
ders, decisions, rules or regulations . . .” (British
Columbia (Attorney General) v. Canada (Attorney
General), [1994] 2 S.C.R. 41, at p. 119, citing
B. S. Romaniuk and H. N. Janisch, “Competition
in Tele­com­munications:  Who Polices the Tran­si­
tion?” (1986), 18 Ottawa L. Rev. 561, at p. 628). In
this sense, the Governor in Council does not have
any sub­stantive law-making capacity by virtue of
s. 40; however, this restriction does not mean that
ques­tions of law are excluded from the scope of
the Governor in Council’s authority on review of
Agency deci­sions.
n’est pas habilité à traiter ab initio de ques­tions
découlant de l’application de la Loi : « Le pouvoir
du Cabinet est limité aux questions déjà examinées
par la Commission, et il doit s’agir de décisions,
arrêtés, règles ou règlements . . . » (ColombieBritannique (Procureur général) c. Canada (Pro­
cu­reur général), [1994] 2 R.C.S. 41, p. 119, citant
B. S. Romaniuk et H. N. Janisch, « Com­pe­ti­tion
in Telecommunications : Who Polices the Transi­
tion? » (1986), 18 Ottawa L. Rev. 561, p. 628).
En ce sens, le gouverneur en conseil n’a pas le
pouvoir d’adopter des règles de fond en vertu de
l’art. 40; mais cette restriction ne veut pas dire que
les questions de droit sont exclues de la portée du
pouvoir qu’a le gouverneur en conseil d’examiner
les décisions de l’Office.
[41] By contrast, where Parliament intended
to circumscribe an avenue of review, it did so ex­
pressly. Section 41, for example, places a number
of restrictions on the right to appeal a decision of
the Agency to the Federal Court of Appeal: appeals
under s. 41 are limited to questions of law or juris­
diction, leave to appeal must be obtained and the
application for leave must be made within one
month of the date of the decision, order, rule or
reg­ulation being appealed from, unless there are
spe­cial circumstances which justify extending the
time limit. The limitations contained in s. 41 pro­
vide strong indication that Parliament directed its
attention to the issue of restrictions on the avenues
of review and included intended limitations ex­
pressly.
[41] Par contre, lorsque le législateur a voulu
cir­conscrire une voie de recours, il l’a fait expres­sé­
ment. Par exemple, l’art. 41 impose un certain nom­
bre de restrictions au droit de porter en appel une
déci­sion de l’Office devant la Cour d’appel fédé­
rale : les appels interjetés en vertu de l’art. 41 se
limitent à des questions de droit ou de compétence,
l’appel doit être autorisé et cette autorisation doit
être demandée dans le mois qui suit la date de la
décision, de l’ordonnance, de la règle ou du règle­
ment porté en appel, sauf si des circonstances spé­
ciales justifient la prorogation de ce délai. Les
limi­tes prévues à l’art. 41 montrent bien que le
législateur s’est penché sur la question des res­
trictions imposées aux voies de recours et qu’il les a
expressément assorties de limites.
[42] Unlike s. 40 of the CTA, Parliament has
ex­pressly limited the scope of the Governor in
Council’s authority under other legislation. The
Broadcasting Act, S.C. 1991, c. 11, empowers the
Gov­ernor in Council to set aside or refer back de­
ci­sions made by the Canadian Radio-television
and Telecommunications Commission only if the
Governor in Council is “satisfied that the decision
derogates from the attainment of the objectives of
the broadcasting policy set out in subsection 3(1)”
of the legislation (s. 28(1)). This kind of limitation
is not found in s. 40 of the CTA. The indication
is that where Parliament has intended to limit the
Governor in Council’s authority, it has done so ex­
pressly.
[42] Contrairement à l’art. 40 de la Loi, le légis­
lateur a, dans d’autres lois, expressément restreint
la portée des pouvoirs du gouverneur en conseil.
Ainsi, la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11,
n’habilite le gouverneur en conseil à annuler ou
à renvoyer une décision du Conseil de la radio­
diffusion et des télécommunications canadiennes
que « s’il est convaincu que la décision en cause
ne va pas dans le sens des objectifs de la politique
canadienne de radiodiffusion » (par. 28(1)). Une
limite de ce genre n’apparaît pas à l’art. 40 de la
Loi, ce qui indique que, lorsque le législateur entend
restreindre les pouvoirs du gouverneur en conseil, il
le fait expressément.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
153
[43] CN argues that s. 40 should be read as limit­
ing the Governor in Council’s authority to questions
of fact or policy on the basis of the legislative his­
tory of ss. 40 and 41. CN maintains that Parliament’s
intention was to leave questions of law to the courts.
[43] Le CN plaide qu’en raison de l’historique
légis­latif des art. 40 et 41, il y a lieu de considérer
que l’art. 40 limite les pouvoirs du gouverneur en
con­seil à des questions de fait ou de politique. Il
soutient que le législateur entendait laisser aux
tribunaux judiciaires le soin de trancher les ques­
tions de droit.
[44] However, the legislative history is ambig­
uous. Although some of the Hansard references to
which reference was made seem to indicate that
Parliament’s intention was for the Governor in
Coun­cil to review questions of fact and policy (De­
bates of the House of Commons of the Dominion
of Canada, vol. LVIII, 3rd Sess. 9th Parl. (“1903
De­bates”), March 20, 1903, at p. 248, per Hon.
A. G. Blair, and vol. XI, 1st Sess., 27th Parl. (“1967
Debates”), January 10, 1967, at p. 11630, per Hon.
J. W. Pickersgill), the Hansard also con­tains minis­
terial statements suggesting that the Gov­ernor in
Council’s power was intended to be un­trammelled
(1903 Debates, March 20, 1903, at p. 259, per Hon.
A. G. Blair).
[44] L’historique législatif est toutefois ambigu.
Même si certains extraits des Débats de la Chambre
des communes auxquels il a été fait référence sem­
blent indiquer que le législateur entendait permettre
au gouverneur en conseil d’examiner des questions
de fait et de politique (Débats de la Chambre des
communes du Canada, vol. LVIII, 3e sess., 9e lég.
(« débats de 1903 »), 20 mars 1903, p. 252, l’hon.
A. G. Blair, et vol. XI, 1re sess., 27e lég. (« débats
de 1967 »), 10 janvier 1967, p. 11630, l’hon. J. W.
Pickersgill), on trouve également dans les Débats de
la Chambre des communes des déclarations minis­
té­rielles donnant à penser qu’il était prévu que le
gou­verneur en conseil puisse exercer ses pou­voirs
sans entraves (débats de 1903, 20 mars 1903,
p. 262, l’hon. A. G. Blair).
[45] The 1967 Debates include a statement by the
Minister of Transport that the legislation provided
for “an appeal on questions of fact to the governor in
council” (January 10, 1967, at p. 11630). Although
this correctly states the Governor in Council’s leg­
islative authority to determine questions of fact,
this statement does not provide evidence of Par­
lia­ment’s intention to limit the Governor in Coun­
cil’s authority to reviewing questions of fact alone.
In addition, although he was Minister of Trans­
port at the time of the 1967 enactment of the Na­
tional Transportation Act, S.C. 1966-67, c. 69,
Mr. Pickersgill’s interpretation of earlier enactments
by other parliaments do not provide evidence of the
intent of the legislature at the time of the earlier
enactments. As such, the Hansard evidence does not
establish an unambiguous parliamentary intention
to limit the authority of the Governor in Council.
[45] On trouve dans les débats de 1967 une décla­
ration du ministre des Transports selon laquelle
la loi prévoyait « un appel au gouverneur en con­
seil pour des questions de fait » (10 janvier 1967,
p. 11630). Bien qu’elle énonce correctement le
pou­voir que la loi accorde au gouverneur en con­seil
de tran­cher des questions de fait, cette déclaration
ne démon­tre pas que le législateur entendait limi­
ter aux seules questions de fait le pouvoir d’exa­
men du gouverneur en conseil. De plus, même si
M. Pickersgill était, en 1967, ministre des Trans­
ports au moment de l’adoption de la Loi nationale
sur les transports, S.C. 1966-67, ch. 69, l’inter­
prétation qu’il faisait de textes adoptés anté­rieure­
ment par d’autres parlements n’est pas une preuve
de l’intention qu’avait le législateur à l’époque des
textes antérieurs. Dans ce contexte, les extraits des
débats parlementaires n’établissent pas l’intention
non équivoque du législateur de limiter les pouvoirs
du gouverneur en conseil.
[46] In my view, the Hansard evidence does con­
firm that Parliament intended to prevent questions
[46] À mon avis, les extraits des débats parle­
mentaires confirment bel et bien que le législateur
154
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
of fact from being appealed to the Federal Court of
Appeal. This does not, without more, demonstrate
that the Governor in Council’s role was intended to
be limited to review of questions of fact or policy
alone.
avait l’intention d’éviter que des questions de fait
soient portées en appel devant la Cour d’appel
fédérale. À défaut d’autres éléments de preuve, ces
extraits des débats parlementaires ne démontrent
pas qu’il était prévu que le rôle du gouverneur en
conseil se borne à l’examen des seules questions de
fait ou de politique.
[47] This Court has observed that, while Hansard
evidence is admitted as relevant to the background
and purpose of the legislation, courts must remain
mindful of the limited reliability and weight of such
evidence (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1
S.C.R. 27, at para. 35; R. v. Morgentaler, [1993]
3 S.C.R. 463, at p. 484; Sullivan, at pp. 608-14).
Hansard references may be relied on as evidence of
the background and purpose of the legislation or, in
some cases, as direct evidence of purpose (Canada
(Canadian Human Rights Commission) v. Canada
(Attorney General), 2011 SCC 53, [2011] 3 S.C.R.
471, at para. 44, per LeBel and Cromwell JJ.). Here,
Hansard is advanced as evidence of legislative in­
tent. However, such references will not be helpful
in interpreting the words of a legislative provision
where the references are themselves ambiguous
(Placer Dome Canada Ltd. v. Ontario (Minister of
Finance), 2006 SCC 20, [2006] 1 S.C.R. 715, at
para. 39, per LeBel J.). Accordingly, the evidence
relied on by CN in this case does not support the
argument that an implied restriction to questions of
fact and policy should be read into the otherwise
broad and unrestricted language in s. 40.
[47] Notre Cour a fait remarquer que, bien que
les débats parlementaires soient admis en preuve et
soient pertinents quant au contexte et à l’objet d’un
texte législatif, les tribunaux ne doivent pas oublier
que leur fiabilité et leur poids sont limités (Rizzo &
Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1988] 1 R.C.S. 27, par. 35;
R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, p. 484; et
Sullivan, p. 608-614). Les extraits des débats parle­
mentaires peuvent être invoqués comme preuve de
l’historique et de l’objet du texte législatif ou, dans
certains cas, comme preuve directe de son objet
(Canada (Commission canadienne des droits de la
personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC
53, [2011] 3 R.C.S. 471, par. 44, les juges LeBel
et Cromwell). En l’espèce, les extraits des débats
parlementaires visent à établir l’intention du légis­
lateur. Cependant, ces renvois ne seront pas utiles
pour interpréter le libellé d’une disposition légis­
lative s’ils sont eux-mêmes ambigus (Placer Dome
Canada Ltd. c. Ontario (Ministre des Finan­ces),
2006 CSC 20, [2006] 1 R.C.S. 715, par. 39, le
juge LeBel). De ce fait, l’élément de preuve
qu’invoque le CN en l’espèce n’étaye pas l’argu­
ment selon lequel il convient d’inclure dans le
libellé par ailleurs large et non restreint de l’art. 40
une restriction implicite aux questions de fait et de
politique.
[48] CN submits that it is rare for the Governor
in Council to vary or rescind an administrative de­
cision on a question of law. I accept that it is un­
usual for the Governor in Council to determine
a question of law and agree that the Governor in
Council is generally concerned with issues of pol­
icy and fact. Although it is rare for the Governor in
Council to determine a question of law, this does not
mean that the Governor in Council has no authority
under the statute to do so. Indeed, parties may pre­
fer to comply with the requirements of s. 41 and
seek leave to appeal to the Federal Court of Appeal,
[48] Le CN plaide que le gouverneur en conseil
ne modifie ou n’annule que rarement une décision
administrative sur une question de droit. Je con­
viens qu’il est inusité pour le gouverneur en conseil
de trancher une question de droit et que ce dernier
examine généralement des questions de politique
et de fait. Bien que le gouverneur en conseil ne tran­
che que rarement des questions de droit, cela ne
veut pas dire que la loi ne l’habilite pas à le faire.
En fait, les parties peuvent préférer se conformer
aux exigences de l’art. 41 et demander l’autorisation
d’interjeter appel à la Cour d’appel fédérale, qui
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
155
where a traditional full hearing on the matter will
be carried out. Although these may be practical or
strategic considerations, they do not alter the fact
that the legislation does not restrict the Governor in
Council from determining a question of law.
procédera à une audience en bonne et due forme
selon la procédure habituelle. Bien qu’il puisse
s’agir là de considérations pratiques ou straté­gi­
ques, celles-ci ne changent pas le fait que la loi
n’empêche pas le gouverneur en conseil de trancher
une question de droit.
[49] Accordingly, petitions to the Governor in
Coun­cil are not restricted to issues of fact or policy.
The Governor in Council has the authority to an­swer
legal questions. This authority is properly su­per­
vised by the courts in the course of judicial review.
[49] De ce fait, les requêtes adressées au gouver­
neur en conseil ne se limitent pas à des questions de
fait ou de politique. Le gouverneur en conseil est
habilité à répondre à des questions de droit, et ce
pouvoir est supervisé de manière adéquate par les
tribunaux dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
C. Standard of Review
C. La norme de contrôle applicable
[50] Determining the appropriate standard of
review in this case involves consideration of two
issues. First, does the standard of review analy­sis
set out by this Court in Dunsmuir v. New Bruns­
wick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190, apply to
decisions of the Governor in Council? Second, what
is the applicable standard of review in this case?
[50] La détermination de la norme de contrôle
applicable en l’espèce comporte l’examen de deux
questions. En premier lieu, l’analyse de la norme
de contrôle à laquelle notre Cour a procédé dans
l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC
9, [2008] 1 R.C.S. 190, vaut-elle dans le cas des
décisions du gouverneur en conseil? En second
lieu, quelle est la norme de contrôle applicable en
l’espèce?
(1) The Dunsmuir Framework Applies to Deci­
sions of the Governor in Council
(1) Le cadre proposé dans l’arrêt Dunsmuir
s’applique aux décisions du gouverneur en
conseil
[51] This case is not about whether a regulation
made by the Governor in Council was intra vires
its authority. Unlike cases involving challenges to
the vires of regulations, such as Katz Group Canada
Inc. v. Ontario (Health and Long-Term Care), 2013
SCC 64, [2013] 3 S.C.R. 810, the Governor in Coun­
cil does not act in a legislative capacity when it ex­
er­cises its authority under s. 40 of the CTA to deal
with a decision or order of the Agency. The issue is
the review framework that should apply to such a
determination by the Governor in Council. I am of
the view that the Dunsmuir framework is the appro­
priate mechanism for the court’s judicial review
of a s. 40 adjudicative decision of the Governor in
Council.
[51] Il ne s’agit pas en l’espèce de savoir si le
gouverneur en conseil avait le pouvoir de pren­
dre un règlement. Contrairement aux affaires qui,
comme Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé
et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3
R.C.S. 810, mettent en cause une contestation de
la validité d’un règlement, le gouverneur en con­
seil n’agit pas à titre de législateur lorsque, dans
l’exercice du pouvoir que lui confère l’art. 40 de
la Loi, il examine une décision ou un arrêté de
l’Office. Il faut donc déterminer le cadre d’analyse
qui doit s’appliquer à une décision de ce genre du
gouverneur en conseil. Je suis d’avis que le cadre
proposé dans l’arrêt Dunsmuir est le mécanisme
qui permettra au tribunal de procéder au contrôle
judiciaire d’une décision de nature juridictionnelle
rendue par le gouverneur en conseil en vertu de
l’art. 40.
156
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
[52] When the Governor in Council exercises
its statutory authority under s. 40 of the CTA, it en­
gages in its own substantive adjudication of the issue
brought before it. The decision of the Governor in
Council is then subject to judicial review by the
Federal Court (Public Mobile, at para. 26). In this
way, the court exercises a supervisory function over
the Governor in Council, a public authority exer­
cising the statutory powers delegated to it under
s. 40 of the CTA.
[52] Lorsque le gouverneur en conseil exerce les
pouvoirs que lui confère l’art. 40 de la Loi, il se
prononce lui-même sur le fond de la question qui lui
est soumise. Sa décision peut alors faire l’objet d’un
contrôle judiciaire devant la Cour fédérale (Public
Mobile, par. 26). Ainsi, la Cour fédérale exerce un
rôle de surveillance à l’égard du gouverneur en
conseil, qui constitue une autorité publique exerçant
les pouvoirs légaux qui lui sont délégués en vertu de
l’art. 40 de la Loi.
[53] Dunsmuir is not limited to judicial review of
tribunal decisions (paras. 27-28; Public Mobile, at
para. 30). Rather, in Dunsmuir, the standard of re­
view analysis was discussed in the context of “var­
ious administrative bodies”, “all exercises of public
authority”, “those who exercise statutory powers”,
and “administrative decision makers” (paras. 27-28
and 49).
[53] L’arrêt Dunsmuir ne réserve pas le contrôle
judiciaire aux seules décisions des tribunaux admi­
nistratifs (par. 27-28; Public Mobile, par. 30). Dans
l’arrêt Dunsmuir, l’analyse relative à la nor­me de
contrôle se situait plutôt dans le contexte de « divers
organismes administratifs », de « tout exer­cice de
l’autorité publique », de « [ceux qui exercent des]
pouvoirs légaux » ainsi que des « décideurs admi­
nistratifs » (par. 27-28 et 49).
[54] This Court has applied the Dunsmuir frame­
work to a variety of administrative bodies (see, for
example, Catalyst Paper Corp. v. North Cowichan
(Dis­trict), 2012 SCC 2, [2012] 1 S.C.R. 5, at paras. 13 and 35, per McLachlin C.J.). The precedents in­
struct that the Dunsmuir framework applies to ad­
ministrative decision makers generally and not just
to administrative tribunals. The Dunsmuir frame­
work thus is applicable to adjudicative decisions of
the Governor in Council.
[54] Notre Cour a appliqué le cadre énoncé dans
l’arrêt Dunsmuir à divers organismes administratifs
(voir, par exemple, Catalyst Paper Corp. c. North
Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S.
5, par. 13 et 35, la juge en chef McLachlin). La
jurisprudence nous enseigne que le cadre énoncé
dans l’arrêt Dunsmuir s’applique aux décideurs
admi­nistratifs en général, et non seulement aux tri­
bunaux administratifs. Ce cadre est donc applica­ble
aux décisions juridictionnelles du gouverneur en
conseil.
(2) The Applicable Standard of Review
[55] It is now well established that deference
will usually result where a decision maker is inter­
preting its own statute or statutes closely connected
to its function, with which it will have particular
familiarity (Dunsmuir, at para. 54; Smith v. Alliance
Pipeline Ltd., 2011 SCC 7, [2011] 1 S.C.R. 160, at
para. 28; Alberta (Information and Privacy Com­
missioner) v. Alberta Teachers’ Association, 2011
SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654, at para. 30). In such
cases, there is a presumption of deferential re­view,
unless the question at issue falls into one of the cate­
gories to which the correctness standard applies:
constitutional questions, questions of law that are
(2) La norme de contrôle applicable
[55] Il est aujourd’hui bien établi que la déférence
est habituellement de mise lorsqu’un décideur inter­
prète sa propre loi constitutive ou une loi étroite­
ment liée à son mandat et dont il a une connaissance
approfondie (Dunsmuir, par. 54; Smith c. Alliance
Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160,
par. 28; Alberta (Information and Privacy Commis­
sioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC
61, [2011] 3 R.C.S. 654, par. 30). En pareil cas,
l’examen en fonction d’une norme déférente est
présumé, sauf si la question en litige relève de l’une
des catégories à laquelle s’applique la norme de la
déci­sion correcte, en l’occurrence, les questions
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
157
of central importance to the legal system as a whole
and that are outside of the adjudicator’s expertise,
questions regarding the jurisdictional lines be­
tween two or more competing specialized tribunals,
and the exceptional category of true questions of
jurisdiction (Dunsmuir, at paras. 58-61, and Alberta
Teachers’ Association, at para. 30, citing Canada
(Canadian Human Rights Commission), at para. 18,
and Dunsmuir).
cons­titutionnelles, les questions de droit qui revê­
tent une importance capitale pour le système juri­
dique dans son ensemble et qui sont étrangères
au domaine d’expertise du décideur, les questions
portant sur la délimitation des compétences res­pec­
tives de tribunaux spécialisés concurrents, de même
que la catégorie exceptionnelle des questions tou­
chant véritablement à la compétence (Dunsmuir,
par. 58-61, et Alberta Teachers’ Association, par. 30,
citant Canada (Commission canadienne des droits
de la personne), par. 18, ainsi que Dunsmuir).
[56] Economic regulation is an area with which
the Governor in Council has particular familiarity.
Authority similar to that conferred in s. 40 of the
CTA — that is, authority to vary or rescind decisions
of other administrative bodies — is found in a variety
of federal economic regulatory legislation (Tele­com­
munications Act, S.C. 1993, c. 38, s. 12; Broad­
casting Act, at s. 28; Canada Marine Act, S.C. 1998,
c. 10, ss. 52(2) and 94(3); Pilotage Act, R.S.C. 1985,
c. P-14, s. 35(7); Canada Oil and Gas Operations
Act, R.S.C. 1985, c. O-7, s. 51). The issues arising
under these statutes are linked by the shared eco­
nomic regulatory purpose of the legislation. The
cluster of economic regulatory statutes in respect of
which the Governor in Council is given authority
to vary or rescind decisions of the tribunals admin­
istering the legislation is an indication of a parlia­
mentary intention to recognize that the Gov­ernor in
Council has particular familiarity with such mat­ters.
The presumption of reasonableness review there­fore
applies to adjudicative decisions of the Governor
in Council under s. 40.
[56] La réglementation économique est un secteur
dont le gouverneur en conseil a une connaissance
approfondie. Un pouvoir semblable à celui que con­
fère l’art. 40 de la Loi — soit le pouvoir de modi­fier
ou d’annuler les décisions d’autres orga­nes admi­
nistratifs — figure dans diverses lois fédé­rales de
réglementation économique (Loi sur les télécom­
mu­ni­cations, L.C. 1993, ch. 38, art. 12; Loi sur la
radio­diffusion, art. 28; Loi maritime du Canada,
L.C. 1998, ch. 10, par. 52(2) et 94(3); Loi sur le
pilotage, L.R.C. 1985, ch. P-14, par. 35(7); Loi sur
les opérations pétrolières au Canada, L.R.C. 1985,
ch. O-7, art. 51). Les questions sou­levées dans le
cadre de ces lois sont liées par l’objet de régle­men­
tation économique commun de la législation. Le
regroupement des lois de réglementation écono­
mique qui confèrent au gouverneur en conseil le
pouvoir de modifier ou d’annuler les décisions des
tribunaux qui administrent ces lois témoigne de
l’intention qu’avait le législateur de reconnaître au
gouverneur en conseil une connaissance appro­fon­
die des questions de cette nature. La norme de la
déci­sion raisonnable est donc présumée s’appliquer
au contrôle des décisions juridictionnelles que rend
le gouverneur en conseil en application de l’art. 40.
[57] Although this indication of parliamentary
in­tent is sufficient to justify a reasonableness re­
view of the decision of the Governor in Council in
this case, further support is found in the history of
the Governor in Council’s involvement in the reg­
ulation of railways in Canada. The Governor in
Council has always been closely connected to the
regulation of railways in Canada. In the first ses­
sion of the first Parliament of the Dominion, The
Railway Act, 1868, was passed. This legislation,
[57] Même si cette indication de l’intention du
législateur suffit pour justifier l’application de la
norme de la décision raisonnable au contrôle de la
décision que le gouverneur en conseil a rendue en
l’espèce, on trouve un autre appui dans l’his­torique
de la participation du gouverneur en con­seil à la
réglementation des chemins de fer au Canada, un
secteur auquel le gouverneur en conseil a toujours
été lié de près. L’Acte des chemins de fer, 1868 a
été adopté au cours de la première session de la
158
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
the first incarnation of the present CTA, provided
that “[t]he Governor General may, from time to
time, appoint such Members of the Privy Council,
to the number of four at least, as he may see fit,
to constitute the Railway Committee of the Privy
Coun­cil” (s. 23). In amendments to the Act in 1888,
the jurisdiction of the Railway Committee of the
Privy Council was extended beyond regulatory
powers to include the power to hear and determine
any application respecting “[a]ny manner, act or
thing, which by this . . . is sanctioned, required to be
done, or prohibited” (The Railway Act, S.C. 1888,
c. 29, s. 11(r); see also H. E. B. Coyne, The Railway
Law of Canada (1947), at p. vi).
première législature du Dominion. Cette loi, la
première version de la Loi actuellement en vigueur,
prévoyait que « [l]e Gouverneur-Général pourra
de temps à autre nommer tels membres du conseil
privé, au nombre de quatre au moins, qu’il jugera
convenables, pour former le comité des che­mins
de fer du conseil privé » (art. 23). Dans des modi­
fications apportées à cette loi en 1888, les pouvoirs
du comité des chemins du fer du conseil privé
ont été étendus au-delà des pouvoirs de régle­
mentation de manière à inclure celui de statuer sur
les demandes concernant « [t]oute matière, acte ou
chose que le présent acte [. . .] sanctionne, prescrit
ou défend » (Acte des chemins de fer, S.C. 1888,
ch. 29, al. 11r); voir aussi H. E. B. Coyne, The
Railway Law of Canada (1947), p. vi).
[58] Although primary administrative jurisdiction
over The Railway Act was later delegated to the
Board of Railway Commissioners (the body that
later became the Agency) in order to further effi­
ciency in addressing issues arising under The Rail­
way Act, the Governor in Council maintained an
oversight role (The Railway Act, 1903, S.C. 1903,
c. 58; Coyne, at pp. vi-vii). The long history of the
Governor in Council’s involvement in transportation
law and policy indicates that this is an area closely
con­nected to the Governor in Council’s review func­
tion. Parliament has maintained a robust role for
the Governor in Council in this area through s. 40,
which confers broad authority on the Governor in
Council to address any orders or decisions of the
Agency, including those involving questions of law.
When reviewing orders or decisions of the Agency
in its s. 40 role, the Governor in Council acts in an
adjudicative capacity and determines de novo sub­
stantive issues that were before the Agency. In this
way, Parliament has recognized the Governor in
Council’s longstanding involvement in this area. As
such, the principle that deference will usually result
where a tribunal is interpreting statutes closely
con­nected to its function, with which it will have
particular familiarity, can be said to apply in this
case.
[58] Même si la principale compétence adminis­
trative sur l’Acte des chemins de fer a plus tard
été déléguée à la Commission des chemins de fer
(devenue plus tard l’Office) de façon à pouvoir
traiter plus efficacement des questions découlant
de cette loi, le gouverneur en conseil a conservé
un rôle de surveillance (Acte des chemins de fer,
1903, S.C. 1903, ch. 58; Coyne, p. vi-vii). Le long
historique de la participation du gouverneur en con­
seil aux lois et aux politiques en matière de trans­
port démontre qu’il s’agit là d’un secteur lié de près
à la fonction d’examen du gouverneur en conseil.
Le Parlement a laissé au gouverneur en conseil un
rôle important dans ce domaine en lui accordant,
à l’art. 40, un vaste pouvoir décisionnel à l’égard
des arrêtés et des décisions de l’Office, y compris
ceux qui soulèvent des questions de droit. Lorsqu’il
examine des arrêtés et des décisions de l’Office aux
termes de l’art. 40, le gouverneur en conseil exerce
sa fonction d’adjudication et tranche de nouveau
les questions de fond que l’Office avait examinées.
Ainsi, le Parlement a confirmé le rôle que le gou­
verneur en conseil joue depuis longtemps dans ce
domaine. On peut alors affirmer que le principe
selon lequel la déférence est habituellement de
mise lorsqu’un tribunal administratif interprète
une loi liée de près à son mandat et dont il a une
connaissance approfondie s’applique à la présente
affaire.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
159
[59] The presumption of deference is not rebutted
here. The question at issue does not fall within one
of the established categories of questions to which
cor­rectness review applies. In the present case,
there is no issue of constitutionality or competing
jurisdiction between tribunals.
[59] La présomption de déférence n’est pas réfutée
en l’espèce. La question en litige n’appartient pas à
l’une des catégories établies de questions auxquelles
s’applique la norme de contrôle de la décision
correcte. Dans la présente affaire, il n’y a aucune
question de constitutionnalité ou de compétence
concurrente entre tribunaux administratifs.
[60] This is also not a question of central impor­
tance to the legal system as a whole. The question
at issue centres on the interpretation of s. 120.1 of
the CTA. The question is particular to this specific
regulatory regime as it involves confidential con­
tracts as provided for under the CTA and the avail­
ability of a complaint-based mechanism that is
limited to shippers that meet the statutory con­
ditions under s. 120.1(1). This question does not
have precedential value outside of issues arising un­
der this statutory scheme.
[60] Il ne s’agit pas non plus d’une question qui
revêt une importance capitale pour le système juri­
di­que dans son ensemble. La question en litige con­
cerne l’interprétation de l’art. 120.1 de la Loi. La
question est propre à ce régime de réglemen­tation
particulier, car elle met en cause des contrats confi­
dentiels prévus par la Loi ainsi que la possibilité de
recourir à un mécanisme de plaintes qui se limite
aux expéditeurs répondant aux con­ditions que pré­
voit le par. 120.1(1). La réponse qui est donnée à la
question en litige n’a valeur de précédent que pour
les questions relevant de ce régime législatif.
[61] To the extent that questions of true juris­
diction or vires have any currency, the Governor
in Council’s determination of whether a party to a
confidential contract can bring a complaint under
s. 120.1 does not fall within that category. This
is not an issue in which the Governor in Council
was required to explicitly determine whether its
own statutory grant of power gave it the authority
to decide the matter (see Dunsmuir, at para. 59).
Rather, it is simply a question of statutory inter­
pretation involving the issue of whether the s. 120.1
complaint mechanism is available to certain parties.
This could not be a true question of jurisdiction or
vires of the Governor in Council — the decision
maker under review in this case.
[61] Dans la mesure où des questions tou­chant
véritablement à la compétence ou à la constitution­
nalité se posent en l’espèce, la décision du gouver­neur
en conseil quant à savoir si une partie à un contrat
confidentiel peut déposer une plainte en vertu de
l’art. 120.1 ne se range pas dans cette caté­gorie. Il
ne s’agit pas d’une question qui obli­geait le gou­
verneur en conseil à déterminer expre­ssément si
le pouvoir dont le législateur l’a investi l’autorise
à tran­cher la question (voir Dunsmuir, par. 59). Il
s’agit plutôt simplement d’une question d’inter­pré­
tation législative soulevant la question de savoir si
certaines parties peuvent se prévaloir du méca­nisme
de plaintes prévu à l’art. 120.1. Il ne pouvait donc
s’agir d’une question touchant véri­tablement la
com­pétence ou la validité du pouvoir du gouverneur
en conseil — le décideur qui a pris la décision exa­
minée en l’espèce.
[62] In this case, the Governor in Council was in­
ter­preting the CTA, legislation closely related to its
economic regulation review function. This issue of
statutory interpretation does not fall within any of
the categories of questions to which a correctness
review applies. As such, the applicable standard of
review is reasonableness.
[62] Dans le cas qui nous occupe, le gouverneur
en conseil interprétait la Loi, un texte qui est lié de
près à sa fonction d’examen de la réglementation
économique. Cette question d’interprétation légis­
lative n’appartient à aucune des catégories de ques­
tions auxquelles s’applique la norme de contrôle
de la décision correcte. Ainsi, la norme de contrôle
applicable est celle de la décision raisonnable.
160
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
D. Application of the Reasonableness Standard in
This Case
D. Application de la norme de la décision raison­
nable à la présente espèce
[63] In the present case, the Governor in Council
concluded that a party to a confidential contract is
able to bring a complaint under s. 120.1 of the CTA
in certain circumstances. In my view, this decision
was reasonable.
[63] Dans la présente affaire, le gouverneur en
conseil a conclu qu’une partie à un contrat confi­
dentiel pouvait dans certaines circonstances déposer
une plainte en vertu de l’art. 120.1 de la Loi. À mon
avis, cette décision était raisonnable.
[64] The wording of s. 120.1 provides the ba­sis for
the Governor in Council’s decision. Sec­tion 120.1(1)
sets out the circumstances under which the Agency
can inquire into the reasonableness of a charge im­
posed by a railway company: the shipper bringing
the complaint must be subject to any charges and
as­sociated terms and conditions for the movement
of traffic or for the provision of incidental services;
the charges must be found in a tariff; the tariff must
apply to more than one shipper; and the tariff must
not be one referred to in s. 165(3) (a tariff resulting
from a decision of a final offer arbitrator). As noted
by the Governor in Council, PRC met all of these
conditions. As such, the only reason to preclude
PRC from bringing a complaint under s. 120.1 is the
existence of the confidential contract between PRC
and CN.
[64] Le libellé de l’art. 120.1 sert de fondement à
la décision du gouverneur en conseil. Le paragraphe
120.1(1) énonce les circonstances dans lesquelles
l’Office peut examiner le caractère raisonnable
des frais qu’impose une compagnie de chemin de
fer : l’expéditeur qui dépose la plainte doit être assu­
jetti à des frais relatifs au transport et à des ser­vi­ces
connexes ou des conditions afférentes; les frais doi­
vent figurer dans un tarif; le tarif doit s’appliquer à
plus d’un expéditeur; le tarif ne doit pas être visé au
par. 165(3) (un tarif découlant d’une décision d’un
arbitre). Comme l’a fait remarquer le gouverneur en
conseil, PRC remplissait toutes ces conditions. Cela
étant, le seul facteur qui empêche PRC de déposer
une plainte en vertu de l’art. 120.1 est l’existence
d’un contrat confidentiel entre elle et le CN.
[65] The Governor in Council concluded that,
while the terms of a confidential contract are rel­
evant to whether PRC may benefit from any order
made by the Agency, the existence of a confidential
contract does not bar a shipper from applying for a
reasonableness assessment under s. 120.1(1). This
conclusion is consistent with the terms of the CTA,
which do not preclude the Agency from re­viewing
the reasonableness of a charge contained in a tar­
iff applicable to more than one shipper, whether
or not it is incorporated by reference into a confi­
dential contract. There was also no evidence in this
case that the parties attempted to contract out of
the availability of the s. 120.1 remedy, nor is it nec­
essary in this case to decide whether a shipper could
contract out of the recourse provided by s. 120.1.
The Governor in Council also did not resolve the
question of whether PRC could benefit from any
change to the tariff and this remains an open question.
[65] Le gouverneur en conseil a conclu que, même
s’il y a lieu de tenir compte des modalités d’un con­
trat confidentiel pour répondre à la question de
savoir si PRC peut bénéficier d’un arrêté de l’Office,
l’existence d’un contrat confidentiel n’empêche pas
un expéditeur de demander un examen du caractère
raisonnable des frais en vertu du par. 120.1(1). Cette
conclusion concorde avec les dispositions de la Loi,
lesquelles n’empêchent pas l’Office d’examiner
le caractère raisonnable des frais que contient un
tarif applicable à plus d’un expéditeur, que le tarif
soit ou non incorporé par renvoi dans un contrat
confidentiel. En l’espèce, il n’y avait pas non plus
de preuve que les parties avaient tenté d’écarter par
contrat la réparation qu’offre l’art. 120.1, pas plus
qu’il n’est nécessaire en l’espèce de décider si un
expéditeur pourrait écarter par contrat un recours
ouvert par l’art. 120.1. Également, le gouverneur
en conseil n’a pas décidé si PRC pouvait bénéficier
d’une modification du tarif, et cette question reste
en suspens.
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
CANADA (P.G.)
Le juge Rothstein
161
[66] The Governor in Council’s interpretation of
s. 120.1(1) is also supported by a reasonable view of
the provision’s purpose. It was open to the Governor
in Council to conclude that Parliament’s intention
in including this complaint-based mechanism in the
CTA was to rebalance the legislative framework in
favour of shippers in an industry where there are
circumstances of railway market power. We are not
deciding in this case whether the confidential con­
tract between PRC and CN would preclude PRC
from any relief ordered by the Agency under s. 120.1
or whether a mileage-based fuel surcharge tariff is a
rate for the movement of traffic under s. 120.1(7).
However, there was evidence before the Governor
in Council that confidential contracts are standard in
the industry (CITA petition to the Governor in Coun­
cil, at para. 27, found in the Federal Court of Appeal
reasons, at para. 38). Accordingly, without deciding
whether in any particular case a confidential con­
tract would preclude a shipper from relief under
s. 120.1, the Governor in Council’s interpretation
of s. 120.1 was reasonable. Leaving access to the
s. 120.1 complaint mechanism available to parties to
confidential contracts can reasonably be said to be
consistent with Parliament’s intention to provide a
measure of protection for shippers.
[66] L’interprétation du par. 120.1(1) par le gou­
verneur en conseil s’appuie également sur une
interprétation raisonnable de l’objet de cette dis­
position. Le gouverneur en conseil pouvait conclure
qu’en incluant ce mécanisme des plaintes dans la
Loi, le législateur avait l’intention de rééquilibrer
le cadre législatif en faveur des expéditeurs au sein
d’une industrie dans laquelle les compagnies de
chemin de fer peuvent bénéficier d’une puissance
commerciale. Nous ne déterminons pas en l’espèce
si le contrat confidentiel passé entre PRC et le CN
empêcherait PRC de bénéficier d’une réparation
ordon­née par l’Office en vertu de l’art. 120.1 ou si
un supplément carburant basé sur le millage par­
couru constitue un prix relatif au transport au sens
du par. 120.1(7). Toutefois, la preuve indiquait au
gouverneur en conseil que les contrats confidentiels
sont la norme au sein de l’industrie (requête de
l’ACTI au gouverneur en conseil, par. 27, citée dans
les motifs de la Cour d’appel fédérale, par. 38). En
conséquence, sans décider si, dans un cas donné, un
contrat confidentiel pourrait priver un expéditeur
d’un recours prévu à l’art. 120.1, l’interprétation
de l’art. 120.1 donnée par le gouverneur en conseil
était raisonnable. Il est raisonnable de conclure que
le fait de laisser aux parties à des contrats con­
fidentiels l’accès au mécanisme des plaintes prévu
à l’art. 120.1 serait conforme à l’intention du légis­
lateur, qui est d’offrir une certaine protection aux
expéditeurs.
[67] The Governor in Council’s decision is sup­
ported by the facts and the wording of s. 120.1(1),
and it is consistent with Parliament’s intention. The
Governor in Council’s decision was reasonable.
[67] La décision du gouverneur en conseil est
étayée par les faits ainsi que par le libellé du
par. 120.1(1), et elle concorde avec l’intention du
législateur. La décision du gouverneur en conseil
était raisonnable.
E. Rate for the Movement of Traffic
E. Le prix relatif au transport
[68] I agree with the Federal Court of Appeal
that, as the Agency did not consider the question
of whether fuel surcharges are a component of the
“rates for the movement of traffic” within the mean­
ing of s. 120.1(7) and the Governor in Council did
not make any finding in this regard, this question re­
mains a live issue before the Agency (Federal Court
of Appeal reasons, at paras. 52-56). It is within the
Agency’s jurisdiction to determine this question
and it remains open for the Agency to do so.
[68] Je conviens avec la Cour d’appel fédérale
qu’étant donné que l’Office n’a pas examiné la
question de savoir si le supplément carburant est un
élément du « prix relati[f] au transport » au sens
du par. 120.1(7) et que le gouverneur en conseil n’a
pas tiré de conclusion à cet égard, l’Office demeure
saisi de cette question (voir les motifs de la Cour
d’appel fédérale, par. 52-56). Il relève du pouvoir
de l’Office de trancher cette question et il lui est tou­
jours loisible de le faire.
162
CN
v.
CANADA (A.G.)
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
IX. Conclusion
IX. Conclusion
[69] I would dismiss the appeal with costs to the
Attorney General of Canada and one set of costs to
PRC and CITA.
[69] Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec
dépens en faveur du procureur général du Canada,
et avec dépens en faveur de PRC et l’ACTI sur la
base d’un seul mémoire de frais.
APPENDIX
ANNEXE
Canada Transportation Act, S.C. 1996, c. 10
Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10
40. The Governor in Council may, at any time, in the
discretion of the Governor in Council, either on petition
of a party or an interested person or of the Governor in
Council’s own motion, vary or rescind any decision, or­
der, rule or regulation of the Agency, whether the de­
cision or order is made inter partes or otherwise, and
whether the rule or regulation is general or limited in its
scope and application, and any order that the Governor in
Council may make to do so is binding on the Agency and
on all parties.
40. Le gouverneur en conseil peut modifier ou annuler
les décisions, arrêtés, règles ou règlements de l’Office
soit à la requête d’une partie ou d’un intéressé, soit de
sa propre initiative; il importe peu que ces décisions ou
arrêtés aient été pris en présence des parties ou non et que
les règles ou règlements soient d’application générale
ou particulière. Les décrets du gouverneur en conseil en
cette matière lient l’Office et toutes les parties.
41. (1)  An appeal lies from the Agency to the Federal
Court of Appeal on a question of law or a question of
ju­risdiction on leave to appeal being obtained from
that Court on application made within one month after
the date of the decision, order, rule or regulation being
appealed from, or within any further time that a judge
of that Court under special circumstances allows, and on
notice to the parties and the Agency, and on hearing those
of them that appear and desire to be heard.
41. (1)  Tout acte — décision, arrêté, règle ou règle­
ment — de l’Office est susceptible d’appel devant la
Cour d’appel fédérale sur une question de droit ou de
com­pétence, avec l’autorisation de la cour sur demande
pré­sen­tée dans le mois suivant la date de l’acte ou dans
le délai supérieur accordé par un juge de la cour en des
circonstances spéciales, après notification aux parties et à
l’Office et audition de ceux d’entre eux qui comparaissent
et désirent être entendus.
(2)  No appeal, after leave to appeal has been obtained
under subsection (1), lies unless it is entered in the Fed­
eral Court of Appeal within sixty days after the order
granting leave to appeal is made.
(2)  Une fois l’autorisation obtenue en application
du paragraphe (1), l’appel n’est admissible que s’il est
interjeté dans les soixante jours suivant le prononcé de
l’ordonnance l’autorisant.
(3)  An appeal shall be heard as quickly as is prac­
ticable and, on the hearing of the appeal, the Court may
draw any inferences that are not inconsistent with the facts
expressly found by the Agency and that are necessary for
determining the question of law or jurisdiction, as the
case may be.
(3)  L’appel est mené aussi rapidement que possible;
la cour peut l’entendre en faisant toutes inférences non
incompatibles avec les faits formellement établis par
l’Office et nécessaires pour décider de la question de
droit ou de compétence, selon le cas.
(4)  The Agency is entitled to be heard by counsel or
otherwise on the argument of an appeal.
(4)  L’Office peut plaider sa cause à l’appel par pro­
cureur ou autrement.
.
.
.
120.1 (1)  If, on complaint in writing to the Agency
by a shipper who is subject to any charges and associated
terms and conditions for the movement of traffic or for
.
.
.
120.1 (1)  Sur dépôt d’une plainte de tout expéditeur
assujetti à un tarif applicable à plus d’un expéditeur —
autre qu’un tarif visé au paragraphe 165(3) — prévoyant
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
163
CANADA (P.G.)
the provision of incidental services that are found in a
tariff that applies to more than one shipper other than a
tariff referred to in subsection 165(3), the Agency finds
that the charges or associated terms and conditions are
unreasonable, the Agency may, by order, establish new
charges or associated terms and conditions.
des frais relatifs au transport ou aux services connexes
ou des conditions afférentes, l’Office peut, s’il les estime
dérai­sonnables, fixer de nouveaux frais ou de nouvelles
con­ditions par ordonnance.
(2)  An order made under subsection (1) remains in
effect for the period, not exceeding one year, specified in
the order.
(2)  L’ordonnance précise la période de validité de ces
frais ou conditions, qui ne peut excéder un an.
(3)  In deciding whether any charges or associated
terms and conditions are unreasonable, the Agency shall
take into account the following factors:
(3)  Pour décider si les frais ou conditions sont dérai­
sonnables, l’Office tient compte des facteurs suivants :
(a)  the objective of the charges or associated terms
and conditions;
a)  le but dans lequel les frais ou conditions sont impo­
sés;
(b)  the industry practice in setting the charges or
associated terms and conditions;
b)  les pratiques suivies par l’industrie pour leur fixa­
tion;
(c)  in the case of a complaint relating to the provision
of any incidental service, the existence of an effective,
adequate and competitive alternative to the provision
of that service; and
c)  dans le cas d’une plainte relative à des services
connexes, l’existence d’une solution de rechange effi­
cace, bien adaptée et concurrentielle;
(d)  any other factor that the Agency considers relevant.
d)  tout autre facteur que l’Office estime pertinent.
(4)  Any charges or associated terms and conditions
established by the Agency shall be commercially fair
and reasonable to the shippers who are subject to them
as well as to the railway company that issued the tariff
containing them.
(4)  Les frais ou conditions fixés par l’Office doivent
être commercialement équitables et raisonnables tant
pour les expéditeurs qui y sont assujettis que pour la com­
pagnie de chemin de fer qui a établi le tarif les prévoyant.
(5) The railway company shall, without delay after
the Agency establishes any charges or associated terms
and conditions, vary its tariff to reflect those charges or
associated terms and conditions.
(5)  La compagnie de chemin de fer modifie le tarif
en con­séquence dès le prononcé de l’ordonnance par
l’Office.
(6) The railway company shall not vary its tariff with
respect to any charges or associated terms and conditions
established by the Agency until the period referred to in
subsection (2) has expired.
(6)  La compagnie de chemin de fer ne peut modifier
son tarif à l’égard des frais et conditions fixés par l’Office
avant l’expiration de la période de validité précisée au
titre du paragraphe (2).
(7) For greater certainty, this section does not apply to
rates for the movement of traffic.
(7)  Il est entendu que le présent article ne s’applique
pas aux prix relatifs au transport.
.
.
.
.
.
.
126. (1)  A railway company may enter into a contract
with a shipper that the parties agree to keep confidential
respecting
126. (1)  Les compagnies de chemin de fer peuvent
conclure avec les expéditeurs un contrat, que les parties
conviennent de garder confidentiel, en ce qui concerne :
(a)  the rates to be charged by the company to the
shipper;
a)  les prix exigés de l’expéditeur par la compagnie;
164
CN
v.
CANADA (A.G.)
[2014] 2 S.C.R.
(b)  reductions or allowances pertaining to rates in
tariffs that have been issued and published in accor­
dance with this Division;
b)  les baisses de prix, ou allocations afférentes à
ceux-ci, indiquées dans les tarifs établis et publiés
conformément à la présente section;
(c)  rebates or allowances pertaining to rates in tariffs
or confidential contracts that have previously been
lawfully charged;
c)  les rabais sur les prix, ou allocations afférentes
à ceux-ci, établis dans les tarifs ou dans les contrats
confidentiels, qui ont antérieurement été exigés lici­
tement;
(d)  any conditions relating to the traffic to be moved
by the company; and
d)  les conditions relatives au transport à effectuer par
la compagnie;
(e) the manner in which the company shall fulfill its
service obligations under section 113.
e)  les moyens pris par la compagnie pour s’acquitter
de ses obligations en application de l’article 113.
(1.1)  If a shipper wishes to enter into a contract under
subsection (1) with a railway company respecting the
man­ner in which the railway company must fulfil its
ser­vice obligations under section 113, the shipper may
request that the railway company make it an offer to enter
into such a contract.
(1.1)  L’expéditeur qui souhaite conclure avec une
com­pagnie de chemin de fer un contrat en application du
paragraphe (1) concernant les moyens que celle-ci doit
prendre pour s’acquitter de ses obligations en application
de l’article 113 peut demander à cette compagnie de lui
pré­senter une offre en vue de la conclusion d’un tel con­
trat.
(1.2)  The request must describe the traffic to which it
relates, the services requested by the shipper with respect
to the traffic and any undertaking that the shipper is pre­
pared to give to the railway company with respect to the
traffic or services.
(1.2)  La demande mentionne le transport en cause, les
services exigés par l’expéditeur à l’égard de celui-ci et
tout engagement que l’expéditeur est disposé à prendre
envers la compagnie de chemin de fer relativement au
transport ou aux services.
(1.3)  The railway company must make its offer within
30 days after the day on which it receives the request.
(1.3)  La compagnie de chemin de fer est tenue de
présenter l’offre dans les trente jours suivant la date de
réception de la demande.
(1.4)  Subject to subsection (1.5), the railway company
is not required to include in its offer terms with respect to
a matter that
(1.4)  Sous réserve du paragraphe (1.5), la compagnie
de chemin de fer n’est toutefois pas tenue d’inclure dans
son offre une stipulation portant sur une question qui,
selon le cas :
(a)  is governed by a written agreement to which the
shipper and the railway company are parties;
a)  fait l’objet d’un accord écrit auquel l’expéditeur et
la compagnie de chemin de fer sont parties;
(b)  is the subject of an order, other than an interim
order, made under subsection 116(4);
b)  est visée par un arrêté, autre qu’un arrêté provi­
soire, pris en vertu du paragraphe 116(4);
(c)  is set out in a tariff referred to in subsection 136(4)
or 165(3); or
c)  figure dans un tarif visé aux paragraphes 136(4) ou
165(3);
(d)  is the subject of an arbitration decision made
under section 169.37.
d)  fait l’objet d’une décision arbitrale rendue en vertu
de l’article 169.37.
(1.5)  The railway company must include in its offer
terms with respect to a matter that is governed by an
agreement, the subject of an order or decision or set out
in a tariff, referred to in subsection (1.4) if the agreement,
(1.5)  La compagnie de chemin de fer est toutefois
tenue d’inclure dans son offre une telle stipulation si
l’accord, l’arrêté, le tarif ou la décision arbitrale visés
au paragraphe (1.4) expirent dans les deux mois suivant
[2014] 2 R.C.S.
CN
c.
165
CANADA (P.G.)
order, decision or tariff expires within two months after
the day on which the railway company receives the request
referred to in subsection (1.1). The terms must apply to a
period that begins after the agreement, order, decision or
tariff expires.
la date de réception de la demande prévue au paragra­
phe (1.1). La stipulation s’applique alors à la période
posté­rieure à l’expiration.
(2)  No party to a confidential contract is entitled to
submit a matter governed by the contract to the Agency
for final offer arbitration under section 161, without the
consent of all the parties to the contract.
(2)  Toute demande d’arbitrage au titre de l’article 161
sur une question faisant l’objet d’un contrat confidentiel
est subordonnée à l’assentiment de toutes les parties au
contrat.
.
.
.
161. (1)  A shipper who is dissatisfied with the rate
or rates charged or proposed to be charged by a carrier
for the movement of goods, or with any of the conditions
associated with the movement of goods, may, if the mat­
ter cannot be resolved between the shipper and the carrier,
submit the matter in writing to the Agency for a final
offer arbitration to be conducted by one arbitrator or,
if the shipper and the carrier agree, by a panel of three
arbitrators.
.
.
.
.
.
161. (1)  L’expéditeur insatisfait des prix appliqués
ou proposés par un transporteur pour le transport de
marchandises ou des conditions imposées à cet égard
peut, lorsque le transporteur et lui ne sont pas en mesure
de régler eux-mêmes la question, la soumettre par écrit
à l’Office pour arbitrage soit par un arbitre seul soit, si
le transporteur et lui y consentent, par une formation de
trois arbitres.
.
.
.
.
162. (1)  Notwithstanding any application filed with
the Agency by a carrier in respect of a matter, within
five days after final offers are received under subsection
161.1(1), the Agency shall refer the matter for arbitration
162. (1)  Malgré la présentation par le transporteur de
toute demande relative à la question, l’Office, dans les
cinq jours suivant la réception des deux offres présentées
conformément au paragraphe 161.1(1), renvoie la ques­tion :
(a)  if the parties did not agree that the arbitration
should be conducted by a panel of three arbitrators, to
the arbitrator, if any, named under paragraph 161(2)(e)
or, if that arbitrator is not, in the opinion of the Agency,
available to conduct the arbitration or no arbi­trator is
named, to an arbitrator on the list of arbitrators re­
ferred to in section 169 who the Agency chooses and
de­ter­mines is appropriate and available to conduct the
arbitration; and
a)  à défaut de choix par les parties de soumettre la
question à une formation de trois arbitres, à l’arbitre
unique visé à l’alinéa 161(2)e), s’il est disponible pour
mener l’arbitrage ou, en l’absence de choix d’arbitre
ou cas de non-disponibilité, selon l’Office, de l’arbitre
choisi, à un arbitre que l’Office estime disponible et
compétent et qui est inscrit sur la liste établie en vertu
de l’article 169;
(b)  if the parties agreed that the arbitration should be
conducted by a panel of three arbitrators,
b)  en cas de choix par les parties de soumettre la
question à une formation de trois arbitres :
(i)  to the arbitrators named by the parties under
paragraph 161(2)(e) and to any arbitrator who
those arbitrators have, within 10 days after the
submission was served under subsection 161(2),
notified the Agency that they have agreed on, or
if those arbitrators did not so notify the Agency,
to an arbitrator on the list of arbitrators referred
to in section 169 who the Agency chooses and
determines is appropriate and available to conduct
the arbitration, or
(i)  aux arbitres visés à l’alinéa 161(2)e) et, soit à
celui dont ils ont conjointement soumis le nom à
l’Office dans les dix jours suivant la signification
de la demande visée au paragraphe 161(2), soit,
dans le cas où ils ne soumettent aucun nom à
l’Office dans ce délai, à l’arbitre que l’Office
estime disponible et compétent et qui est inscrit
sur la liste établie en vertu de l’article 169,
166
CN
v.
(ii)  if an arbitrator referred to in subparagraph (i)
is not, in the opinion of the Agency, available to
conduct the arbitration, to the arbitrators named
in that subparagraph who are available and to
an arbitrator chosen by the Agency from the list
of arbitrators referred to in section 169 who the
Agency determines is appropriate and available
to conduct the arbitration.
.
.
.
165. (1)  The decision of the arbitrator in conducting
a final offer arbitration shall be the selection by the arbi­
trator of the final offer of either the shipper or the carrier.
.
.
[2014] 2 S.C.R.
CANADA (A.G.)
.
(3)  The carrier shall, without delay after the arbi­
trator’s decision, set out the rate or rates or the conditions
associated with the movement of goods that have been
selected by the arbitrator in a tariff of the carrier, unless,
where the carrier is entitled to keep the rate or rates or
conditions confidential, the parties to the arbitration agree
to include the rate or rates or conditions in a contract that
the parties agree to keep confidential.
Appeal dismissed with costs.
(ii)  si l’un des arbitres visés au sous-alinéa (i)
n’est pas, selon l’Office, disponible, à ceux qui
le sont et à celui que l’Office estime disponible et
compétent et qui est inscrit sur la liste établie en
vertu de l’article 169.
.
.
.
165. (1)  L’arbitre rend sa décision en choisissant la
dernière offre de l’expéditeur ou celle du transporteur.
.
.
.
(3)  Le transporteur inscrit, sans délai après la décision
de l’arbitre, les prix ou conditions liés à l’acheminement
des marchandises choisis par l’arbitre dans un tarif du
trans­porteur, sauf si, dans les cas où celui-ci a droit de ne
pas dévoiler les prix ou conditions, les parties à l’arbi­trage
conviennent de les inclure dans un contrat confidentiel
conclu entre les parties.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Solicitors for the appellant: Borden Ladner
Gervais, Ottawa; Canadian National Railway Com­
pany, Montréal.
Procureurs de l’appelante : Borden Ladner
Gervais, Ottawa; Compagnie des chemins de fer
nationaux du Canada, Montréal.
Solicitor for the respondent the Attorney Gen­eral of
Canada: Attorney General of Canada, To­ronto.
Procureur de l’intimé le procureur géné­ral du
Canada : Procureur général du Canada, Toronto.
Solicitors for the respondents Peace River
Coal Inc. and the Canadian Industrial Transpor­
tation Association: Davis, Vancouver.
Procureurs des intimées Peace River Coal Inc.
et l’Association canadienne de transport indus­
triel : Davis, Vancouver.
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
167
Her Majesty The Queen Appellant
Sa Majesté la Reine Appelante
v.
c.
Frederick Anderson Respondent
Frederick Anderson Intimé
and
et
Director of Public Prosecutions of Canada,
Attorney General of Ontario,
Attorney General of New Brunswick,
Attorney General of British Columbia,
David Asper Centre for Constitutional
Rights and Aboriginal Legal Services of
Toronto Inc. Interveners
Directeur des poursuites pénales du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau-Brunswick,
procureur général de la ColombieBritannique, David Asper Centre for
Constitutional Rights et Aboriginal Legal
Services of Toronto Inc. Intervenants
Indexed as: R. v. Anderson
Répertorié : R. c. Anderson
2014 SCC 41
2014 CSC 41
File No.: 35246.
No du greffe : 35246.
2014: March 19; 2014: June 6.
2014 : 19 mars; 2014 : 6 juin.
Present: McLachlin C.J. and LeBel, Abella, Cromwell,
Moldaver, Karakatsanis and Wagner JJ.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.
on appeal from the court of appeal for
newfoundland and labrador
en appel de la cour d’appel de terreneuve-et-labrador
Constitutional law — Charter of Rights — Right to
life, liberty and security of the person — Criminal law
— Sen­tencing — Aboriginal offenders — Mandatory
min­imum sentence — Accused convicted of impaired
driving for fifth time — Crown prosecutor seeking man­
datory minimum sentence — Whether s. 7 of the Charter
requires the Crown to consider Aboriginal status of ac­
cused when seeking minimum sentence for impaired
driving — Whether consideration of Aboriginal status is
a principle of fundamental justice — Whether decision
to seek mandatory minimum sentence is a matter of core
prosecutorial discretion — Standard of review for Crown
decision making — Canadian Charter of Rights and
Free­doms, s. 7 — Criminal Code, R.S.C. 1985, c. C-46,
ss. 253(1)(b), 255(1)(a)(iii), 727(1).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à
la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne — Droit
cri­minel — Détermination de la peine — Délinquants
autochtones — Peine minimale obligatoire — Accusé
re­connu coupable une cinquième fois de conduite avec
facul­tés affaiblies — Demande d’une peine minimale
obli­gatoire par le procureur du ministère public — Lors­
que le ministère public demande une peine minimale
obligatoire pour conduite avec facultés affaiblies, l’art. 7
de la Charte exige-t-il qu’il prenne en considération le
statut d’Autochtone d’un accusé? — La prise en con­
sidération du statut d’Autochtone est-elle un principe
de justice fondamentale? — La décision de demander
une peine minimale obligatoire relève-t-elle du pouvoir
discrétionnaire essentiel en matière de poursuites? —
Norme de contrôle applicable aux décisions du ministère
public — Charte canadienne des droits et libertés, art. 7
— Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46, art. 253(1)b),
255(1)a)(iii), 727(1).
168
R.
v.
ANDERSON
[2014] 2 S.C.R.
The accused was convicted of impaired driving. The
offence of impaired driving carries with it a minimum
sen­tence of 30 days’ imprisonment for a second offence
and 120 days’ imprisonment for a subsequent offence.
These mandatory minimum sentences apply only if the
Crown notifies the accused of its intention to seek a
greater punishment prior to any plea. Crown counsel
served a Notice of intent to seek greater punishment by
reason of the accused’s four previous impaired driving
convictions. The trial judge held that Crown counsel
breached s. 7 of the Canadian Charter of Rights and
Free­doms by tendering the Notice without considering
the accused’s Aboriginal status. The accused was sen­
tenced to a 90-day intermittent sentence. The Court of
Appeal dismissed an appeal from sentence.
L’accusé a été reconnu coupable de conduite avec
facultés affaiblies. Une peine minimale de 30 jours
d’empri­sonnement est infligée pour une deuxième infrac­
tion, et pour une infraction subséquente la peine mini­
male est de 120 jours d’emprisonnement. Ces peines
minimales obligatoires ne sont infligées que si le minis­
tère public avise l’accusé, avant tout plaidoyer, de son
intention de demander une peine plus sévère. Le procu­
reur du ministère public a signifié un avis de son inten­
tion de demander une peine plus sévère puisque l’accusé
avait déjà été reconnu coupable de conduite avec facul­tés
affaiblies à quatre reprises. Le juge du procès a estimé
qu’en signifiant l’avis à l’accusé sans prendre en con­si­dé­
ration son statut d’Autochtone, le procureur du ministère
public avait contrevenu à l’art. 7 de la Charte canadienne
des droits et libertés. L’accusé a été condamné à une
peine discontinue de 90 jours d’emprisonnement. La
Cour d’appel a rejeté l’appel interjeté contre la peine.
Held: The appeal should be allowed and a term of
imprisonment of 120 days should be substituted, with
ser­vice of the remainder of the sentence stayed in accor­
dance with the concession of the Crown.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et une peine d’empri­
son­nement de 120 jours est substituée à la peine infligée,
avec sursis de ce qui reste à courir de la peine con­formé­
ment à la concession du ministère public.
This appeal raises two issues: (1) whether s. 7 of the
Charter requires the Crown to consider an accused’s
Aboriginal status when making decisions that limit the
sentencing options available to a judge — here, the de­
cision to seek a mandatory minimum sentence for im­
paired driving; and (2) whether the decision to tender the
Notice is a matter of “core” prosecutorial discretion, and
if so, the standard by which it may be reviewed.
Le pourvoi soulève deux questions. (1) L’art. 7 de la
Charte oblige-t-il le ministère public à prendre en con­
sidération le statut d’Autochtone d’un accusé lorsqu’il
prend des décisions qui limitent l’éventail des peines
que peut infliger un juge — en l’espèce, la décision de
deman­­der une peine minimale obligatoire pour con­duite
avec facultés affaiblies? (2) La décision de produire
l’avis relève-t-elle du pouvoir discrétionnaire « essentiel »
en matière de poursuites et, dans l’affirmative, quelle est
la norme selon laquelle elle peut être révisée?
No constitutional obligation
Aucune obligation constitutionnelle
Crown prosecutors are not constitutionally required
to consider the Aboriginal status of an accused when de­
ciding whether or not to seek a mandatory minimum sen­
tence for impaired driving for two reasons.
Les procureurs du ministère public ne sont pas tenus
par la Constitution de prendre en considération le statut
d’Autochtone d’un accusé lorsqu’ils décident s’il y a lieu
de demander une peine minimale obligatoire pour con­
duite avec facultés affaiblies, et ce, pour deux raisons.
First, while it is a principle of fundamental justice that
a sentence be proportionate to the gravity of the offence
and the degree of responsibility of the offender, the duty
to impose a proportionate sentence rests upon judges,
not Crown prosecutors. The proportionality principle
requires judges to consider systemic and background fac­
tors, including Aboriginal status, which may bear on the
culpability of the offender. There is no basis in law to sup­
port equating the distinct roles of the judge and the pros­
ecutor in the sentencing process.
Premièrement, même si, selon le principe de justice
fon­damentale, une peine doit être proportionnelle à la
gra­vité de l’infraction et au degré de responsabilité du
délin­quant, le devoir d’infliger une peine proportionnée
incombe aux juges et non aux procureurs du ministère
public. Le prin­cipe de la proportionnalité exige du juge
qu’il prenne en considération les facteurs systémiques ou
his­toriques, y compris le statut d’Autochtone, qui peuvent
influer sur la culpabilité du délinquant. Aucun principe
de droit ne permet d’assimiler les rôles distincts du juge
et du procureur dans le processus de détermination de la
peine.
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
169
Second, the principle of fundamental justice that the
accused asks this Court to recognize does not meet the
test which governs principles of fundamental justice. A
principle of fundamental justice must be a legal prin­
ciple, enjoy consensus that the rule or principle is fun­
damental to the way in which the legal system ought
fairly to operate, and be identified with sufficient preci­
sion to yield a manageable standard against which to
measure deprivations of life, liberty or security of the
person. The principle advanced by the accused does not
meet the second requirement as it is contrary to a longstanding and deeply-rooted approach to the division of
responsibility between the Crown prosecutor and the
courts. It would greatly expand the scope of judicial re­
view of discretionary decisions made by prosecutors and
put at risk the adversarial nature of our criminal justice
system by inviting judicial oversight of the numerous
decisions that Crown prosecutors make on a daily basis.
Deuxièmement, le principe de justice fondamentale
que l’accusé demande à notre Cour de reconnaître ne
res­pecte pas le critère qui régit les principes de justice
fon­da­mentale. Un principe de justice fondamentale doit
satis­faire aux conditions suivantes : il doit s’agir d’un
prin­cipe juridique; il doit exister un consensus sur le fait
que cette règle ou ce principe est essentiel au bon fonc­
tionnement du système de justice, et il doit être défini avec
suffisamment de précision pour constituer une norme
fonc­tionnelle permettant d’évaluer l’atteinte à la vie, à la
liberté ou à la sécurité de la personne. Le principe que
propose l’accusé ne satisfait pas à la deuxième condition
puisqu’il est contraire à une approche reconnue depuis
longtemps et fortement enracinée en ce qui concerne le
partage de la responsabilité entre le procureur du minis­
tère public et les tribunaux. Ce principe élargirait consi­
dérablement la portée du contrôle judiciaire des déci­sions
discrétionnaires des poursuivants et mettrait en danger le
caractère accusatoire de notre système de justice pénale
en ouvrant la porte à la surveillance judiciaire des nom­
breuses décisions que prennent quotidiennement les pro­
cureurs du ministère public.
Prosecutorial discretion
Pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites
Decisions by Crown prosecutors are either exercises
of prosecutorial discretion or tactics and conduct be­
fore the court. Subsequent to this Court’s decision in
Krieger v. Law Society of Alberta, 2002 SCC 65, [2002]
3 S.C.R. 372, confusion has arisen as to what is meant
by “prosecutorial discretion” and the law has become
cloudy. In particular, the use of the word “core” in
Krieger has led to a narrow definition of prosecutorial
discretion. The present appeal provides an opportunity
for clarification.
Les décisions des procureurs du ministère public visent
soit l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de
poursuites, soit la stratégie ou la conduite devant le tri­
bu­nal. Après l’arrêt de notre Cour dans Krieger c. Law
So­ci­ety of Alberta, 2002 CSC 65, [2002] 3 R.C.S. 372,
il y a eu une certaine confusion quant au sens à donner
à l’expres­sion « pouvoir discrétionnaire en matière de
pour­suites » et le droit est devenu nébuleux à cet égard.
En par­ticulier, l’emploi de l’expression « au cœur de »
dans Krieger a donné lieu à une définition étroite du pou­
voir discrétionnaire en matière de poursuites. Le pré­sent
pourvoi nous donne l’occasion de le clarifier.
“Prosecutorial discretion” is an expansive term. It
cov­ers all decisions regarding the nature and extent of
the pros­ecution and the Attorney General’s participa­tion
in it. Prosecutorial discretion is entitled to considerable
deference. It must not be subjected to routine secondguessing by the courts. Judicial non-interference is a
mat­ter of principle based on the doctrine of separation of
pow­ers. In contrast, tactics and conduct before the court
are governed by the inherent jurisdiction of the court
to control its own processes. Deference is not owed to
counsel who behave inappropriately in the court­room,
but a high degree of deference is accorded to the tac­
tical decisions of counsel. Abuse of process is not a
L’expression « pouvoir discrétionnaire en matière
de poursuites » est une expression large. Elle renvoie à
toutes les décisions concernant la nature et l’étendue des
poursuites ainsi que la participation du procureur géné­
ral à celles-ci. Le pouvoir discrétionnaire en matière de
poursuites justifie une grande déférence. Il ne doit pas être
susceptible d’une remise en cause systématique par les
tribunaux. Par principe, compte tenu du partage des pou­
voirs, les tribunaux n’interviennent pas dans le pou­voir
discrétionnaire en matière de poursuites. Par contre, la
stra­tégie et la conduite du procureur du ministère public
devant le tribunal sont assujetties à la compétence inhé­
rente du tribunal de contrôler sa propre procédure. La
170
R.
v.
ANDERSON
[2014] 2 S.C.R.
pre­condition for judicial intervention in relation to a
party’s tactics and conduct before the court.
déférence ne s’impose pas envers les avocats qui se com­
portent de façon inopportune dans la salle d’audience,
mais notre système fait preuve d’une grande retenue envers
les décisions tactiques des avocats. L’abus de procédure
n’est pas une condition préalable à l’intervention du juge
relativement à la stratégie ou à la conduite d’une partie
devant le tribunal.
Prosecutorial discretion is reviewable for abuse of
pro­cess. The abuse of process doctrine is available where
there is evidence that the Crown’s conduct is egregious
and seriously compromises trial fairness or the integrity
of the justice system. The burden of proof lies on the ac­
cused to establish, on a balance of probabilities, a proper
evidentiary foundation to proceed with an abuse of pro­
cess claim, before requiring the Crown to provide reasons
justifying its decision.
Le pouvoir discrétionnaire en matière de poursui­tes
est susceptible de contrôle judiciaire s’il y a eu abus de
pro­cédure. La règle de l’abus de procédure s’applique en
présence d’éléments de preuve démontrant que la con­
duite du ministère public est inacceptable et compromet
sérieusement l’équité du procès ou l’intégrité du système
de justice. Avant que le ministère public soit tenu de jus­
tifier sa décision, il incombe à l’accusé d’établir, par pré­
pondérance des probabilités, l’existence d’une preuve
suffisante qu’une allégation relative à l’abus de procédure
peut être examinée.
Tendering the Notice was a matter of prosecutorial dis­
cretion. In the complete absence of any evidence to sup­
port it, the accused’s abuse of process argument must fail.
La production de l’avis relevait du pouvoir discrétion­
naire en matière de poursuites. En l’absence totale de
preuve pour l’étayer, l’argument de l’accusé fondé sur
l’abus de procédure doit être rejeté.
Cases Cited
Jurisprudence
Applied: R. v. D.B., 2008 SCC 25, [2008] 2 S.C.R. 3;
explained: Krieger v. Law Society of Alberta, 2002 SCC
65, [2002] 3 S.C.R. 372; R. v. Gill, 2012 ONCA 607,
112 O.R. (3d) 423; distinguished: R. v. Gladue, [1999] 1
S.C.R. 688; R. v. Ipeelee, 2012 SCC 13, [2012] 1 S.C.R.
433; United States of America v. Leonard, 2012 ONCA
622, 112 O.R. (3d) 496, leave to appeal refused, [2013] 1
S.C.R. v; referred to: Canadian Foundation for Chil­
dren, Youth and the Law v. Canada (Attorney General),
2004 SCC 4, [2004] 1 S.C.R. 76; R. v. Beare, [1988] 2
S.C.R. 387; R. v. Power, [1994] 1 S.C.R. 601; R. v. T. (V.),
[1992] 1 S.C.R. 749; R. v. Cook, [1997] 1 S.C.R. 1113;
Miazga v. Kvello Estate, 2009 SCC 51, [2009] 3 S.C.R.
339; Sriskandarajah v. United States of America, 2012
SCC 70, [2012] 3 S.C.R. 609; R. v. Nixon, 2011 SCC 34,
[2011] 2 S.C.R. 566; R. v. O’Connor, [1995] 4 S.C.R.
411; R. v. Jolivet, 2000 SCC 29, [2000] 1 S.C.R. 751; Ap­
pli­cation under s. 83.28 of the Criminal Code (Re), 2004
SCC 42, [2004] 2 S.C.R. 248; R. v. Beaudry, 2007 SCC
5, [2007] 1 S.C.R. 190; R. v. Cunningham, 2010 SCC 10,
[2010] 1 S.C.R. 331; Ontario v. Criminal Lawyers’ Asso­
ciation of Ontario, 2013 SCC 43, [2013] 3 S.C.R. 3; R. v.
S.G.T., 2010 SCC 20, [2010] 1 S.C.R. 688; R. v. Auclair,
2014 SCC 6, [2014] 1 S.C.R. 83.
Arrêt appliqué : R. c. D.B., 2008 CSC 25, [2008]
2 R.C.S. 3; arrêts expliqués : Krieger c. Law Society
of Al­berta, 2002 CSC 65, [2002] 3 R.C.S. 372; R. c.
Gill, 2012 ONCA 607, 112 O.R. (3d) 423; distinction
d’avec les arrêts : R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688;
R. c. Ipeelee, 2012 CSC 13, [2012] 1 R.C.S. 433; United
States of America c. Leonard, 2012 ONCA 622, 112 O.R.
(3d) 496, autorisation d’appel refusée, [2013] 1 R.C.S. v;
arrêts mentionnés : Canadian Foundation for Children,
Youth and the Law c. Canada (Procureur général), 2004
CSC 4, [2004] 1 R.C.S. 76; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S.
387; R. c. Power, [1994] 1 R.C.S. 601; R. c. T. (V.), [1992]
1 R.C.S. 749; R. c. Cook, [1997] 1 R.C.S. 1113; Miazga c.
Kvello (Succession), 2009 CSC 51, [2009] 3 R.C.S. 339;
Sriskandarajah c. États-Unis d’Amérique, 2012 CSC 70,
[2012] 3 R.C.S. 609; R. c. Nixon, 2011 CSC 34, [2011] 2
R.C.S. 566; R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S. 411; R. c.
Jolivet, 2000 CSC 29, [2000] 1 R.C.S. 751; Demande
fon­dée sur l’art. 83.28 du Code criminel (Re), 2004
CSC 42, [2004] 2 R.C.S. 248; R. c. Beaudry, 2007 CSC
5, [2007] 1 R.C.S. 190; R. c. Cunningham, 2010 CSC
10, [2010] 1 R.C.S. 331; Ontario c. Criminal Lawyers’
Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S.
3; R. c. S.G.T., 2010 CSC 20, [2010] 1 R.C.S. 688; R. c.
Auclair, 2014 CSC 6, [2014] 1 R.C.S. 83.
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
171
Statutes and Regulations Cited
Lois et règlements cités
Canadian Charter of Rights and Freedoms, ss. 1, 7, 15(1).
Controlled Drugs and Substances Act, S.C. 1996, c. 19,
ss. 5, 6.
Criminal Code, R.S.C. 1985, c. C-46, ss. 92, 94, 95, 151,
152, 253(1), 255, 267(b), 271, 344, 718.1, 718.2, 727(1).
Extradition Act, S.C. 1999, c. 18, s. 44(1)(a).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 7, 15(1).
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46, art. 92, 94, 95,
151, 152, 253(1), 255, 267b), 271, 344, 718.1, 718.2,
727(1).
Loi réglementant certaines drogues et autres substances,
L.C. 1996, ch. 19, art. 5, 6.
Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18, art. 44(1)a).
Authors Cited
Doctrine et autres documents cités
Code, Michael. “Judicial Review of Prosecutorial Deci­
sions: A Short History of Costs and Benefits, in Re­
sponse to Justice Rosenberg” (2009), 34 Queen’s L.J.
863.
Frater, Robert J. Prosecutorial Misconduct. Aurora, Ont.:
Canada Law Book, 2009.
Vanek, David. “Prosecutorial Discretion” (1988), 30 Crim.
L.Q. 219.
Code, Michael. « Judicial Review of Prosecutorial Deci­
sions : A Short History of Costs and Benefits, in Res­
ponse to Justice Rosenberg » (2009), 34 Queen’s L.J.
863.
Frater, Robert J. Prosecutorial Misconduct. Aurora, Ont. :
Canada Law Book, 2009.
Vanek, David. « Prosecutorial Discretion » (1988), 30
Crim. L.Q. 219.
APPEAL from a judgment of the Newfoundland
and Labrador Court of Appeal (Green C.J.N.L. and
Welsh and Rowe JJ.A.), 2013 NLCA 2, 331 Nfld. &
P.E.I.R. 308, 1027 A.P.R. 308, 41 M.V.R. (6th) 194,
275 C.R.R. (2d) 127, 295 C.C.C. (3d) 262, [2013] 4
C.N.L.R. 209, [2013] N.J. No. 13 (QL), 2013
Carswell­Nfld 11, affirming a sentencing decision
of Eng­lish Prov. Ct. J., 2011 NLPC 1709A00569.
Appeal allowed.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de
Terre-Neuve-et-Labrador (le juge en chef Green et
les juges Welsh et Rowe), 2013 NLCA 2, 331 Nfld. &
P.E.I.R. 308, 1027 A.P.R. 308, 41 M.V.R. (6th) 194,
275 C.R.R. (2d) 127, 295 C.C.C. (3d) 262, [2013] 4
C.N.L.R. 209, [2013] N.J. No. 13 (QL), 2013 Carswell­
Nfld 11, qui a confirmé une déci­sion du juge English
de la Cour provinciale rela­tive à la détermination de
la peine, 2011 NLPC 1709A00569. Pourvoi accueilli.
Iain R. W. Hollett, for the appellant.
Iain R. W. Hollett, pour l’appelante.
Derek Hogan and Darlene Neville, for the respon­
dent.
Derek Hogan et Darlene Neville, pour l’intimé.
David Schermbrucker and Carole Sheppard, for
the intervener the Director of Public Pro­secutions
of Canada.
David Schermbrucker et Carole Sheppard, pour
l’intervenant le directeur des poursuites pénales du
Canada.
Philip Perlmutter and Lorna Bolton, for the in­
tervener the Attorney General of Ontario.
Philip Perlmutter et Lorna Bolton, pour l’inter­
venant le procureur général de l’Ontario.
Kathryn A. Gregory and Cameron Gunn, Q.C., for
the intervener the Attorney General of New Bruns­
wick.
Kathryn A. Gregory et Cameron Gunn, c.r., pour
l’intervenant le procureur général du NouveauBrunswick.
Joyce DeWitt-Van Oosten, Q.C., for the inter­
vener the Attorney General of British Co­lumbia.
Joyce DeWitt-Van Oosten, c.r., pour l’intervenant
le procureur général de la Colombie-Britannique.
172
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
Kent Roach and Cheryl Milne, for the inter­vener
the David Asper Centre for Consti­tutional Rights.
Kent Roach et Cheryl Milne, pour l’intervenant
David Asper Centre for Constitutional Rights.
Jonathan Rudin and Emily Hill, for the inter­
vener the Aboriginal Legal Services of To­ronto Inc.
Jonathan Rudin et Emily Hill, pour l’intervenante
Aboriginal Legal Services of Toronto Inc.
The judgment of the Court was delivered by
Moldaver J. —
Version française du jugement de la Cour rendu
par
Le juge Moldaver —
I. Introduction
I. Introduction
[1] This appeal raises the following question: Are
Crown prosecutors constitutionally required to con­
sider the Aboriginal status of an accused when deci­
ding whether or not to seek a mandatory minimum
sentence for impaired driving? The answer, in my
view, must be no. There is no principle of funda­
men­tal justice that supports the existence of such a
constitutional obligation. Absent such an obligation,
the prosecutor’s decision is a matter of prosecutorial
discretion which is reviewable by the courts only
for abuse of process.
[1] Le présent pourvoi soulève la question sui­
vante : les procureurs du ministère public sont-ils
tenus par la Constitution de prendre en consi­déra­
tion le statut d’Autochtone d’un accusé lorsqu’ils
décident s’il y a lieu de demander une peine mini­
male obligatoire pour conduite avec facultés affai­
blies? À mon avis, il faut répondre à cette question
par la négative. Aucun principe de justice fondamen­
tale n’appuie l’existence d’une telle obligation cons­
titutionnelle. En l’absence d’une telle obligation, la
décision du poursuivant est une question de pouvoir
dis­crétionnaire en matière de poursuites et les tribu­
naux ne peuvent contrôler cette décision que s’il y a
eu abus de procédure.
[2] The present appeal involves a scheme of es­ca­
lating, mandatory minimum sentences for impaired
driving convictions. These mandatory minimums are
set out in s. 255 of the Criminal Code, R.S.C. 1985,
c. C-46 (“Code”). Section 727(1) of the Code states
that the mandatory minimums set out in s. 255 are
applicable only if the Crown, in advance of any
plea, notifies the accused of its intention to seek a
greater punishment by reason of previous con­vic­
tions (the “Notice”) and tenders proof at the sen­
tencing hearing that the Notice was served. It is the
Crown’s discretionary decision to tender the Notice
at the sentencing hearing that is the subject of the
current debate.
[2] Le pourvoi dont nous sommes saisis a pour
objet un régime de peines minimales obligatoires
de sévérité croissante pour les infractions de con­
duite avec facultés affaiblies. Ces peines minimales
obligatoires sont prévues à l’art. 255 du Code cri­
minel, L.R.C. 1985, ch. C-46 (« Code »). Selon le
par. 727(1) du Code, les peines minimales obliga­
toires prévues à l’art. 255 ne sont infligées que si le
ministère public avise l’accusé, avant tout plaidoyer,
de son intention de demander une peine plus sévère
du fait de condamnations antérieures (l’« avis ») et
présente, à l’audience de détermination de la peine,
une preuve de la signification de l’avis. En l’espèce,
le débat porte sur la décision discrétionnaire du
ministère public de produire l’avis à l’audience de
détermination de la peine.
[3] The respondent, Mr. Anderson, submits that
the Crown is constitutionally obligated under s. 7
[3] L’intimé, M. Anderson, plaide que le minis­
tère public a l’obligation constitutionnelle, aux
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
173
of the Canadian Charter of Rights and Freedoms to
consider the accused’s Aboriginal status in deciding
whether or not to tender the Notice. According to
Mr. Anderson, for sentencing purposes, consider­
ation of Aboriginal status is a principle of funda­men­
tal justice. It follows that the Crown must consider
it when making decisions that limit the sentencing
options available to a judge.
termes de l’art. 7 de la Charte canadienne des
droits et libertés, de prendre en considération le
sta­tut d’Autochtone de l’accusé lorsqu’il décide de
pro­duire ou non l’avis. Selon M. Anderson, pour les
besoins de la détermination de la peine, la prise en
considération du statut d’Autochtone est un prin­cipe
de justice fondamentale. Il s’ensuit que le minis­
tère public doit prendre en considération ce sta­tut
lorsqu’il prend des décisions qui limitent l’éventail
des peines que peut infliger un juge.
[4] The Crown denies the existence of any such
obligation. The Crown submits that the decision to
tender the Notice is a matter of prosecutorial dis­cre­
tion. As such, it can only be reviewed for abuse of
pro­cess. The Crown further submits that if manda­
tory minimum sentences within a statutory scheme
prevent a judge from imposing a fit and just sentence
that accords with the fundamental principle of pro­
por­tionality, it is the scheme that should be chal­
lenged, not the exercise of prosecutorial discretion
that has triggered it.
[4] Le ministère public nie l’existence d’une telle
obligation. Il plaide que la décision de produire
l’avis relève du pouvoir discrétionnaire en matière
de pour­­suites. En conséquence, la décision ne peut
être révi­sée que s’il y a eu abus de procédure. Le
minis­tère public plaide en outre que si les peines
mini­males obligatoires prévues dans un régime
légis­la­tif empêchent un juge d’infliger une peine
appro­priée et juste qui soit conforme au principe
fon­da­men­tal de proportionnalité, il y a lieu de con­
tester le régime en tant que tel et non l’exercice du
pou­voir dis­cré­tion­naire en matière de poursuites qui
l’a fait entrer en jeu.
[5] For the reasons that follow, I conclude that
Crown prosecutors are under no constitutional duty
to consider the accused’s Aboriginal status when ten­
dering the Notice. As a matter of prosecutorial dis­
cretion, the decision is only reviewable for abuse of
process.
[5] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la
Cons­titution n’oblige aucunement les procureurs du
ministère public à prendre en considération le sta­tut
d’Autochtone lorsqu’ils produisent l’avis. S’agis­
sant d’une question de pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuite, la décision ne peut être révisée
que pour abus de procédure.
II. Background
II. Contexte
[6] Mr. Anderson was charged with the offence of
driving with more than 80 milligrams of alcohol in
100 millilitres of blood contrary to s. 253(1)(b) of
the Code. Before pleading guilty, he was served with
a Notice. He later learned that the Crown intended
to prove the Notice at the sentencing hearing. As
this was Mr. Anderson’s fifth impaired drivingrelated conviction, tendering the Notice meant that
he would be subject to a mandatory minimum sen­
tence of not less than 120 days’ imprisonment un­
der s. 255(1)(a)(iii) of the Code.
[6] Monsieur Anderson a été accusé de conduite
avec une alcoolémie supérieure à 80 milligram­mes
par 100 millilitres de sang, une infraction prévue à
l’al. 253(1)b) du Code. Avant de plaider coupa­ble,
il s’est vu signifier un avis. Il a appris par la suite
que le ministère public entendait faire la preuve de
l’avis à l’audience de détermination de la peine.
Puisqu’il s’agissait pour M. Anderson d’une cin­
quième con­dam­nation pour conduite avec facultés
affaiblies, la production de l’avis signifiait qu’il allait
être pas­sible, aux termes du sous-al. 255(1)a)(iii) du
Code, d’une peine minimale obligatoire d’au moins
120 jours d’emprisonnement.
174
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
A. Provincial Court of Newfoundland and Labra­
dor, 2011 NLPC 1709A00569
A. Cour provinciale de Terre-Neuve-et-Labrador,
2011 NLPC 1709A00569
[7] Prior to the sentencing hearing, Mr. Anderson
filed a Charter application in which he argued that
ss. 255(1) and 727(1) of the Code violate s. 7 of the
Charter because “the combined effect of the [pro­
visions] is to transfer what is a judicial function to
the prosecutor, namely, the setting of the floor or
minimum sentence in a given case” (motion judg­
ment, at para. 21). He also argued that the statutory
scheme violated s. 15(1) of the Charter because it
deprived an Aboriginal person of the opportunity to
argue for a non-custodial sentence in an appropriate
case.
[7] Avant l’audience de détermination de la peine,
M. Anderson a déposé une requête fondée sur la
Charte dans laquelle il a plaidé que les par. 255(1)
et 727(1) du Code violent l’art. 7 de la Charte parce
que [traduction] « [les dispositions] ont pour effet
con­jugué de transférer au poursuivant une fonction
judiciaire, à savoir l’établissement d’une peine mini­
male dans une affaire donnée » (jugement sur la
requête, par. 21). Il a également plaidé que le régime
législatif violait le par. 15(1) de la Charte parce qu’il
privait un Autochtone de la possibilité de plaider en
faveur d’une sanction autre que l’incarcération dans
un cas approprié.
[8] The trial judge, English Prov. Ct. J., accepted
Mr. Anderson’s Charter arguments and concluded
that the infringements of ss. 7 and 15(1) were not
saved by s. 1 of the Charter. In order to ensure com­
pliance with s. 7 of the Charter, he held that the
Crown must in all cases, including those involving
non-Aboriginal offenders, provide justification for
re­lying on the Notice. As for the violation of s. 15(1),
he declared the statutory scheme to be of no force
and effect as it applied to Aboriginal offenders.
Hav­ing determined that he was not bound by the
min­imums set out in s. 255(1), the trial judge sen­
tenced Mr. Anderson to a 90-day intermittent sen­
tence followed by two years’ probation. A five-year
driving prohibition was also imposed.
[8] En première instance, le juge English de la
Cour provinciale a accueilli les arguments fondés
sur la Charte soulevés par M. Anderson et a con­clu
que les atteintes à l’art. 7 et au par. 15(1) ne pou­
vaient se justifier au sens de l’article premier de la
Charte. Le juge a statué que, pour assurer la con­
for­mité à l’art. 7 de la Charte, le ministère public
devait dans tous les cas, y compris ceux mettant
en cause des délinquants non autochtones, justifier
pour­quoi il s’appuyait sur l’avis. Pour ce qui est de
la violation du par. 15(1), il a déclaré que le régime
législatif était inopérant à l’égard des délinquants
autochtones. Ayant jugé qu’il n’était pas lié par les
peines minimales énoncées au par. 255(1), le juge
du procès a condamné M. Anderson à une peine dis­
continue de 90 jours d’emprisonnement, suivie de
deux ans de probation. Une interdiction de con­duire
durant cinq ans a également été imposée.
B. Newfoundland and Labrador Court of Appeal,
2013 NLCA 2, 331 Nfld. & P.E.I.R. 308
B. Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador, 2013
NLCA 2, 331 Nfld. & P.E.I.R. 308
[9] The Newfoundland and Labrador Court of Ap­
peal rejected the Crown’s appeal. All members of
the court held that where the Crown tenders the No­
tice at the sentencing hearing without considering
the accused’s Aboriginal status, this renders the sen­
tencing hearing fundamentally unfair, leading to a s. 7
Charter breach. According to the court, there would
[9] La Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador a
rejeté l’appel du ministère public. À l’unanimité, la
cour a statué que la production de l’avis par le minis­
tère public à l’audience de détermination de la peine,
sans que soit pris en considération le statut d’Autoch­
tone de l’accusé, rendait l’audience de détermina­tion
de la peine fondamentalement injuste, entraî­nant une
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
175
be no breach of s. 7 if the Crown’s policy statement1
regarding the decision to tender the Notice included
a specific direction to consider the offender’s Ab­
original status. The absence of such a direction, and
the lack of explanation on the part of the Crown for
its decision to tender the Notice in this case, led the
court to conclude that s. 7 of the Charter had been
breached.
violation de l’art. 7 de la Charte. Selon la cour, il n’y
aurait aucune violation de l’art. 7 si l’énoncé de
poli­tique du ministère public1 relatif à la décision de
pro­duire l’avis renfermait une directive particulière
indiquant que le statut d’Autochtone du délinquant
doit être pris en considération. L’absence d’une telle
directive et le fait que le ministère public n’avait pas
expliqué sa décision de produire l’avis en l’espèce
ont amené la cour à conclure à une violation de
l’art. 7 de la Charte.
[10] The court split on how the Crown’s deci­
sion to tender the Notice should be characterized.
Welsh J.A. considered it to be a matter of “core”
prosecutorial discretion; Green C.J.N.L. and Rowe
J.A. maintained that it was “outside a core pros­
ecutorial function”: para. 49 (emphasis deleted). In
the end, this difference of opinion did not affect the
result and the Crown’s appeal was dismissed.
[10] La cour était partagée quant à la manière
de qualifier la décision de produire l’avis. La juge
Welsh estimait qu’il s’agissait d’un pouvoir dis­
crétionnaire « essentiel » du poursuivant; selon le
juge en chef Green et le juge Rowe, cette décision
[traduction] « ne relevait pas d’une fonction essen­
tielle du poursuivant » : par. 49 (soulignement omis).
En définitive, cette divergence de vues n’a pas eu
d’inci­dence sur l’issue de l’affaire et l’appel du minis­
tère public a été rejeté.
III. Relevant Statutory Provisions
III. Dispositions législatives applicables
[11] Section 253(1) of the Code sets out the of­
fence of impaired driving:
[11] Le paragraphe 253(1) du Code énonce l’infrac­
tion de conduite avec facultés affaiblies :
253. (1) [Operation while impaired] Every one com­
mits an offence who operates a motor vehicle or vessel
or operates or assists in the operation of an aircraft or of
railway equipment or has the care or control of a motor
vehicle, vessel, aircraft or railway equipment, whether it
is in motion or not,
253. (1) [Capacité de conduite affaiblie] Commet une
infraction quiconque conduit un véhicule à moteur, un
bateau, un aéronef ou du matériel ferroviaire, ou aide à
conduire un aéronef ou du matériel ferroviaire, ou a la
garde ou le contrôle d’un véhicule à moteur, d’un bateau,
d’un aéronef ou de matériel ferroviaire, que ceux-ci soient
en mouvement ou non, dans les cas suivants :
(a)  while the person’s ability to operate the vehicle,
vessel, aircraft or railway equipment is impaired by
alcohol or a drug; or
a)  lorsque sa capacité de conduire ce véhicule, ce
bateau, cet aéronef ou ce matériel ferroviaire est affai­
blie par l’effet de l’alcool ou d’une drogue;
1 Crown policy statements are designed to assist Crown prosecu­
tors in the performance of their functions. In this case, there was
a Crown policy statement pertaining to the decision of whether or
not to tender the Notice. The policy statement stated that “service
of the notice should be considered in all cases, in light of all cir­
cumstances of the offence and the background and circumstances
of the offender” (Court of Appeal decision, at para. 19 (emphasis
deleted)). The policy statement did not specifically reference Ab­
original status.
1 Les énoncés de politique visent à aider les procureurs du minis­tère
public dans l’exercice de leurs fonctions. En l’espèce, un énoncé
de politique du ministère public traitait de la décision de produire
ou non l’avis. L’énoncé de politique prévoyait que [traduction]
« la signification de l’avis doit être prise en consi­dération dans
tous les cas, à la lumière de toutes les circons­tances de l’infraction
et des antécédents et de la situation du délinquant » (motifs de la
Cour d’appel, par. 19 (soulignement omis)). L’énoncé de politique
ne mentionnait pas particulièrement le statut d’Autochtone.
176
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
(b)  having consumed alcohol in such a quantity that
the concentration in the person’s blood exceeds eighty
milligrams of alcohol in one hundred millilitres of
blood.
b)  lorsqu’il a consommé une quantité d’alcool telle
que son alcoolémie dépasse quatre-vingts milligrammes
d’alcool par cent millilitres de sang.
[12] Section 255 of the Code sets out the esca­
lating mandatory minimum penalties for impaired
driving. For the purposes of this appeal, the relevant
portion of s. 255 is the following:
[12] L’article 255 du Code prévoit les peines mini­
males obligatoires de sévérité croissante dans les cas
de conduite avec facultés affaiblies. Pour les besoins
du présent pourvoi, la partie pertinente de l’art. 255
est la suivante :
255. (1) [Punishment] Every one who commits an
offence under section 253 or 254 is guilty of an indictable
offence or an offence punishable on summary conviction
and is liable,
255. (1) [Peine] Quiconque commet une infraction
prévue à l’article 253 ou 254 est coupable d’une infrac­
tion punissable sur déclaration de culpabilité par procé­
dure sommaire ou par mise en accusation et est passible :
(a)  whether the offence is prosecuted by indictment or
punishable on summary conviction, to the following
min­imum punishment, namely,
a)  que l’infraction soit poursuivie par mise en accu­
sation ou par procédure sommaire, des peines mini­
males suivantes :
(i)  for a first offence, to a fine of not less than
$1,000,
(i)  pour la première infraction, une amende mini­
male de mille dollars,
(ii)  for a second offence, to imprisonment for not
less than 30 days, and
(ii)  pour la seconde infraction, un emprisonne­ment
minimal de trente jours,
(iii)  for each subsequent offence, to imprison­ment
for not less than 120 days;
(iii)  pour chaque infraction subséquente, un empri­
sonnement minimal de cent vingt jours;
[13] Section 727(1) of the Code sets out the re­quire­
ment to give notice to the accused of the Crown’s
intention to seek the mandatory minimum punish­
ment:
[13] Le paragraphe 727(1) du Code énonce l’obli­
gation d’aviser l’accusé de l’intention du ministère
public de demander la peine minimale obligatoire :
727. (1) [Previous conviction] Subject to subsec­
tions (3) and (4), where an offender is convicted of an
offence for which a greater punishment may be imposed
by rea­son of previous convictions, no greater punishment
shall be imposed on the offender by reason thereof unless
the prosecutor satisfies the court that the offender, before
making a plea, was notified that a greater punishment
would be sought by reason thereof.
727. (1) [Condamnations antérieures] Sous réserve des
paragraphes (3) et (4), lorsque le délinquant est déclaré
coupable d’une infraction pour laquelle une peine plus
sévère peut être infligée du fait de condamnations anté­
rieures, aucune peine plus sévère ne peut lui être infligée
de ce fait à moins que le poursuivant ne convainque le tri­
bunal que le délinquant, avant d’enregistrer son plaidoyer,
a reçu avis qu’une peine plus sévère serait demandée de
ce fait.
[14] Section 718.2(e) of the Code states:
[14] L’alinéa 718.2e) du Code dispose :
718.2 [Other sentencing principles] A court that im­
poses a sentence shall also take into consideration the
following principles:
718.2 [Principes de détermination de la peine] Le tri­
bunal détermine la peine à infliger compte tenu également
des principes suivants :
. . .
. . .
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
177
(e) all available sanctions other than imprisonment
that are reasonable in the circumstances should be
con­sidered for all offenders, with particular attention
to the circumstances of aboriginal offenders.
e)  l’examen de toutes les sanctions substitutives appli­
cables qui sont justifiées dans les circonstances, plus
particulièrement en ce qui concerne les délinquants
autochtones.
[15] Lastly, s. 7 of the Charter states:
[15] Enfin, l’art. 7 de la Charte est libellé ainsi :
7. Everyone has the right to life, liberty and security of
the person and the right not to be deprived thereof except
in accordance with the principles of funda­mental justice.
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de
sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en
conformité avec les principes de justice fondamentale.
IV. Issues
IV. Questions en litige
[16] This appeal raises two issues: (1) whether
s. 7 of the Charter requires the Crown to consider an
accused’s Aboriginal status when making decisions
that limit the sentencing options available to a judge
— here, the decision to seek a mandatory minimum
sentence for impaired driving; and (2) whether the
decision to tender the Notice is a matter of “core”
pros­ecutorial discretion, and if so, the standard by
which it may be reviewed.
[16] Le présent pourvoi soulève deux questions.
(1) L’art. 7 de la Charte oblige-t-il le ministère public
à prendre en considération le statut d’Autochtone
d’un accusé lorsqu’il prend des décisions qui limi­
tent l’éventail des peines que peut infliger un juge
— en l’espèce, la décision de demander une peine
minimale obligatoire pour conduite avec facultés
affai­blies? (2) La décision de produire l’avis relèvet-elle du pouvoir discrétionnaire « essentiel » en
matière de poursuites et, dans l’affirmative, quelle
est la norme selon laquelle elle peut être révisée?
[17] Before analyzing these two issues, a brief
explanation of how they are connected is war­ranted.
The respondent argues that all state actors (includ­
ing Crown prosecutors) must consider Aboriginal
status where a decision affects the liberty interest
of an Aboriginal person. He maintains that this is a
principle of fundamental justice. If this argument is
accepted, it matters not whether the decision is one
of prosecutorial discretion. The principle of fun­da­
mental justice — perhaps more aptly described as
a constitutional duty — would apply regardless. As
will be discussed in greater detail, prosecutorial dis­
cre­tion provides no answer to the breach of a con­sti­
tutional duty. If, on the other hand, the respondent’s
argument is rejected, the distinction between prose­
cutorial discretion and tactics and conduct before
the Court becomes important, as the categorization
affects the standard of review to be applied to the
de­cision.
[17] Il convient d’expliquer brièvement le lien
qui unit ces deux questions avant de les analyser.
L’intimé soutient que tous les représentants de l’État
(y compris les procureurs du ministère public) doi­
vent prendre en considération le statut d’Autoch­
tone lorsqu’une décision porte atteinte à la liberté
d’un Autochtone. Il s’agit selon lui d’un principe de
justice fondamentale. Si cet argument est retenu, il
n’importe pas que la décision relève du pouvoir dis­
crétionnaire en matière de poursuites. Le principe
de justice fondamentale — qu’il convient peut-être
mieux de qualifier d’obligation constitutionnelle —
s’appliquerait en tout état de cause. Comme nous le
verrons plus en détail, le pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuites n’est pas la solution au man­
que­ment à une obligation constitutionnelle. Si, par
contre, l’argument de l’intimé est rejeté, la distinc­
tion entre, d’une part, le pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuites et, d’autre part, la stratégie
et la conduite devant la cour, revêt de l’importance
car la qualification influe sur la norme de contrôle
applicable à la décision.
178
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
V. Analysis
V. Analyse
A. Does Section 7 of the Charter Require the Crown
to Consider an Accused’s Aboriginal Status
When Making Decisions That Limit the Sen­
tenc­ing Options Available to a Judge?
A. L’article 7 de la Charte oblige-t-il le minis­
tère public à prendre en considération le statut
d’Autoch­tone d’un accusé lorsqu’il prend des
décisions qui limitent l’éventail des peines que
peut infliger un juge?
[18] Mr. Anderson submits that consideration of
Aboriginal status in sentencing is a principle of fun­
da­mental justice that applies to all state actors, in­
cluding Crown prosecutors. It follows that Crown
prosecutors are constitutionally required to consider
an accused’s Aboriginal status when making a dis­
cre­tionary decision that limits the sentencing op­
tions available to a judge, including the decision
to tender the Notice. In support of this argument,
Mr. Anderson relies on s. 718.2(e) of the Code, as
well as this Court’s decisions in R. v. Gladue, [1999]
1 S.C.R. 688, and R. v. Ipeelee, 2012 SCC 13, [2012]
1 S.C.R. 433.
[18] Monsieur Anderson plaide que la prise en
con­sidération du statut d’Autochtone dans la déter­
mi­na­tion de la peine est un principe de justice fon­
damentale qui s’applique à tous les représentants
de l’État, y compris les procureurs du ministère
public. Il s’ensuit que les procureurs du ministère
public sont tenus par la Constitution de prendre en
con­sidération le statut d’Autochtone d’un accusé
lorsqu’ils prennent une décision discrétionnaire qui
limite l’éventail des peines que peut infliger un juge,
y compris la décision de produire l’avis. Au sou­tien
de cet argument, M. Anderson invoque l’al. 718.2e)
du Code, ainsi que les décisions de notre Cour dans
R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688, et R. c. Ipeelee,
2012 CSC 13, [2012] 1 R.C.S. 433.
[19] The Crown submits that Mr. Anderson’s ar­
gu­ment stretches s. 718.2(e) of the Code beyond its
in­tended purpose. According to the Crown, a stat­
utory direction to sentencing judges cannot be trans­
formed into a constitutional obligation on the Crown
to take Aboriginal status into account when making a
discretionary decision that limits a judge’s sentencing
options.
[19] Le ministère public plaide que l’argument
de M. Anderson étend la portée de l’al. 718.2e) du
Code au-delà des fins qu’il est censé servir. Selon le
minis­tère public, une directive législative adressée
aux juges chargés de la détermination de la peine ne
sau­rait être transformée en une obligation cons­ti­tu­
tionnelle imposée au ministère public de prendre en
considération le statut d’Autochtone lorsqu’il prend
une décision discrétionnaire qui limite l’éven­tail des
peines que peut infliger un juge.
[20] In my view, there are two reasons why
Mr. Anderson’s argument must fail. First, it con­
flates the role of the prosecutor and the sentenc­
ing judge by imposing on prosecutors a duty that
applies only to judges — the duty to impose a pro­
por­tionate sentence. Second, the principle of fun­
damental justice that Mr. Anderson seeks does
not meet the test that governs such principles, set
out in R. v. D.B., 2008 SCC 25, [2008] 2 S.C.R. 3.
[20] À mon avis, l’argument de M. Anderson doit
être rejeté pour deux raisons. Premièrement, cet
argu­ment confond le rôle du poursuivant et celui du
juge chargé de déterminer la peine car il impose au
pour­suivant un devoir qui n’appartient qu’au juge
— le devoir d’infliger une peine proportionnée.
Deuxième­ment, le principe de justice fondamentale
que M. Anderson cherche à faire reconnaître ne
satis­fait pas au critère énoncé dans R. c. D.B., 2008
CSC 25, [2008] 2 R.C.S. 3, qui régit les principes
de ce genre.
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
179
(1) Imposing a Proportionate Sentence Is the
Judge’s Responsibility
(1) Il appartient au juge d’infliger une peine pro­
portionnée
[21] As LeBel J., for the majority of this Court,
stated in Ipeelee, “[p]roportionality is the sine qua
non of a just sanction” and a principle of funda­
mental justice: paras. 36-37. Proportionality means
that the sentence must be “proportionate to both
the gravity of the offence and the degree of re­
spon­sibility of the offender” (Ipeelee, at para. 39
(emphasis deleted); see also s. 718.1 of the Code).
“[S]ystemic and background factors [which include
Aboriginal status] may bear on the culpability of
the offender, [that is, the degree of responsibility of
the offender,] to the extent that they shed light on
his or her level of moral blameworthiness”: Ipeelee,
at para. 73.
[21] Comme l’a indiqué le juge LeBel au nom des
juges majoritaires de notre Cour dans Ipeelee, « [l]a
proportionnalité représente la condition sine qua non
d’une sanction juste » et un principe de justice fon­
da­mentale : par. 36-37. La proportionnalité signi­fie
que la peine doit être « proportionnelle à la fois à la
gravité de l’infraction et au degré de responsabilité
du délinquant » (Ipeelee, par. 39 (italiques omis);
voir également l’art. 718.1 du Code). « [L]es fac­
teurs systémiques et historiques [notamment le
statut d’Autochtone] peuvent influer sur la cul­pa­
bilité du délinquant, [c’est-à-dire le degré de res­pon­
sabilité du délinquant] dans la mesure où ils mettent
en lumière son degré de culpabilité morale » :
Ipeelee, par. 73.
[22] The fundamental principle of proportionality
has been codified. Section 718.1 of the Code states
that “[a] sentence must be proportionate to the grav­
ity of the offence and the degree of responsibility
of the offender.” Section 718.2 of the Code lists
numerous factors that sentencing judges must con­
sider when crafting a fair and just sentence that
accords with the fundamental principle of propor­
tionality. Aboriginal status is one of these factors
and is found in s. 718.2(e).
[22] Le principe fondamental de la proportion­
nalité a été codifié. L’article 718.1 du Code prévoit
que « [l]a peine est proportionnelle à la gravité de
l’infraction et au degré de responsabilité du délin­
quant. » L’article 718.2 du Code énumère les nom­
breux facteurs que doivent prendre en considération
les juges chargés de la détermination de la peine
pour que celle-ci soit juste et équitable, en accord
avec le principe fondamental de la proportionnalité.
Le statut d’Autochtone constitue l’un de ces fac­
teurs et il est mentionné à l’al. 718.2e).
[23] In Gladue, this Court discussed s. 718.2(e)
of the Code at length, noting that it was enacted
to ameliorate the serious problem of overrepre­
sentation of Aboriginal people in Canadian prisons
and to encourage a restorative approach to sentenc­
ing: para. 93. The Court explained that “sentencing
judges should pay particular attention to the cir­
cum­stances of aboriginal offenders because those
cir­cum­stances are unique, and different from those
of non-aboriginal offenders” (Gladue, at para. 37
(emphasis deleted)). The Court held that, pursu­
ant to s. 718.2(e), a judge must consider: “(A) The
unique systemic or background factors which may
have played a part in bringing the particular ab­orig­
i­nal offender before the courts; and (B) [t]he types
of sentencing procedures and sanctions which may
be appropriate in the circumstances for the offender
[23] Dans l’arrêt Gladue, notre Cour a examiné en
détail l’al. 718.2e) du Code, notant qu’il a été édicté
pour remédier au grave problème de la surrepré­sen­
ta­tion des Autochtones dans les prisons canadiennes
et encourager les juges à aborder la détermination
de la peine selon une approche corrective : par. 93.
La Cour a expliqué que « les juges devraient por­ter
une attention particulière aux circonstances dans
lesquelles se trouvent les délinquants autoch­tones
parce que ces circonstances sont particulières, et dif­
fé­rentes de celles dans lesquelles se trouvent les nonautochtones » (Gladue, par. 37 (soulignement omis)).
La Cour a estimé que, aux termes de l’al. 718.2e), un
juge doit prendre en considération « (A) les facteurs
systémiques ou historiques distinctifs qui peuvent
être une des raisons pour lesquelles le délinquant
autochtone se retrouve devant les tribunaux, [et] (B)
180
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
because of his or her particular aboriginal heritage
or connection”: Gladue, at para. 66.
les types de procédures de détermination de la peine
et de sanctions qui, dans les circonstances, peuvent
être appropriées à l’égard du délinquant en raison de
son héritage ou ses attaches autochtones » : Gladue,
par. 66.
[24] Section 718.2(e) was also central to the dis­
cussion in Ipeelee. In that case, the Court noted that
the Gladue principles bear on the ultimate ques­
tion of what is a fit and proper sentence and assist
the judge in crafting a sentence that accords with the
fun­damental principle of proportionality. The fail­
ure of a sentencing judge to consider the unique cir­
cumstances of Aboriginal offenders thus breaches
both the judge’s statutory obligations, under ss. 718.1
and 718.2 of the Code, and the prin­ciple of fun­
da­mental justice that sentences be proportionate:
Ipeelee, at para. 87.
[24] L’alinéa 718.2e) est également au cœur de
l’ana­lyse dans Ipeelee. Dans cet arrêt, la Cour a fait
remar­quer que les principes énoncés dans Gladue
se rapportent à la question ultime de savoir en quoi
consiste une peine juste et appropriée et aident le
juge à établir une peine conforme au principe fonda­
mental de la proportionnalité. L’omission du juge
chargé de déterminer la peine de tenir compte des
cir­constances particulières propres aux délinquants
autoch­tones viole donc à la fois les obligations
léga­les qui incombent au juge aux termes des art. 718.1 et 718.2 du Code, et le principe de justice
fon­damentale suivant lequel les peines doivent être
proportionnées : Ipeelee, par. 87.
[25] Importantly, both Gladue and Ipeelee speak
to the sentencing obligations of judges to craft a
pro­portionate sentence for Aboriginal offenders.
They make no mention of prosecutorial discretion
and do not support Mr. Anderson’s argument that
pros­ecutors must consider Aboriginal status when
making a decision that limits the sentencing options
available to a judge. Mr. Anderson’s argument in
effect equates the duty of the judge and the prose­
cutor, but there is no basis in law to support equating
their distinct roles in the sentencing process. It is the
judge’s responsibility to impose sentence; likewise,
it is the judge’s responsibility, within the applicable
legal parameters, to craft a proportionate sentence.
If a mandatory minimum regime requires a judge
to impose a disproportionate sentence, the regime
should be challenged.
[25] Fait important, il est question, dans Gladue
et Ipeelee, des obligations qui incombent aux juges
chargés de la détermination de la peine d’établir
une peine proportionnée à l’égard des délinquants
autochtones. Dans ces arrêts, il n’est nullement fait
mention du pouvoir discrétionnaire en matière de
pour­suites et ces arrêts n’étayent pas l’argument de
M. Anderson selon lequel les poursuivants doivent
prendre en considération le statut d’Autochtone
lorsqu’ils prennent une décision qui limite l’éventail
des peines que peut infliger un juge. L’argument de
M. Anderson assimile le devoir du juge à celui du
poursuivant, mais aucun principe de droit ne permet
d’assimiler leurs rôles distincts dans le processus
de détermination de la peine. Il appartient au juge
d’infliger la peine; il lui appartient également d’éta­
blir une peine proportionnée, sans s’écarter des para­
mètres juridiques applicables. Si un régime de peine
minimale obligatoire oblige un juge à infliger une
peine disproportionnée, il y aurait lieu de contester
le régime.
[26] In so concluding, I have not ignored United
States of America v. Leonard, 2012 ONCA 622, 112
O.R. (3d) 496, leave to appeal refused, [2013] 1
S.C.R. v, a case upon which Mr. Anderson relies.
In Leonard, the United States sought the extradition
[26] Je ne suis pas arrivé à cette conclusion sans
tenir compte de l’arrêt United States of America
c. Leonard, 2012 ONCA 622, 112 O.R. (3d) 496,
autorisation d’appel refusée, [2013] 1 R.C.S. v, un
arrêt invoqué par M. Anderson. Dans cette affaire, les
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
181
of two Aboriginal Canadians. Sharpe J.A. held that
in deciding whether or not to surrender the accused,
the Minister of Justice was required to consider
their Aboriginal status, noting that
États-Unis demandaient l’extradition de deux Cana­
diens autochtones. Le juge Sharpe a conclu qu’avant
de décider d’extrader ou non les accusés, le minis­tre
de la Justice était tenu de prendre en considération
leur statut d’Autochtone, et il a fait remarquer que
the Gladue factors are not limited to criminal sentencing
but . . . should be considered by all “decision-makers who
have the power to influence the treatment of aboriginal
offenders in the justice system” (Gladue, at para. 65)
whenever an Aboriginal person’s liberty is at stake in
criminal and related proceedings. That category includes
extradition. [para. 85]
[traduction] les facteurs énoncés dans l’arrêt Gladue
ne se limitent pas à la détermination de la peine en matière
pénale mais doivent être pris en considération par tous
« les décideurs qui ont le pouvoir d’influer sur le traite­
ment des délinquants autochtones dans le système de jus­
tice » (Gladue, par. 65) chaque fois que la liberté d’un
Autoch­tone est en jeu dans un procès criminel et des
instances connexes, notamment une procédure d’extradi­
tion. [par. 85]
[27] Mr. Anderson submits that, like the Minister
of Justice in Leonard, Crown prosecutors should
be required to consider Aboriginal status as they
are “decision-makers” who “have the power to in­
fluence the treatment of aboriginal offenders in the
justice system” (Gladue, at para. 65). With respect,
I cannot agree. The excerpt from Leonard upon
which Mr. Anderson relies should not be taken out
of context. Pursuant to s. 44(1)(a) of the Extradition
Act, S.C. 1999, c. 18, the Minister of Justice must
refuse to surrender an individual if “the surrender
would be unjust or oppressive having regard to all
the relevant circumstances”. As Sharpe J.A. notes,
determining whether the surrender would be unjust
or oppressive requires the Minister of Justice to
compare the likely sentence that would be imposed
in a foreign state with the likely sentence that would
be imposed in Canada — a task which is impossible
to do without reference to the Gladue principles. As
Sharpe J.A. explained, the proper exercise of the
Minister’s discretion in this context
[27] M. Anderson prétend que, tout comme le
minis­tre de la Justice dans Leonard, les procureurs
du ministère public devraient être tenus de prendre
en considération le statut d’Autochtone parce que
ce sont des « décideurs qui ont le pouvoir d’influer
sur le traitement des délinquants autochtones dans
le sys­tème de justice » (Gladue, par. 65). En toute
défé­rence, je ne saurais être d’accord. L’extrait
de Leonard sur lequel s’appuie M. Anderson ne
doit pas être pris hors contexte. Aux termes de
l’al. 44(1)a) de la Loi sur l’extradition, L.C. 1999,
ch. 18, le ministre de la Justice doit refuser d’extra­
der une personne si « l’extradition serait injuste
ou tyrannique compte tenu de toutes les circons­
tances ». Comme le fait remarquer le juge Sharpe, le
fait de décider si l’extradition serait injuste ou tyran­
nique oblige le ministre de la Justice à comparer la
peine qui serait vraisemblablement infligée dans un
autre pays et la peine qui serait vraisemblablement
imposée au Canada, une tâche qu’il est impossible
d’accomplir sans se reporter aux principes établis
dans Gladue. Comme l’a expliqué le juge Sharpe,
l’exercice légitime du pouvoir discrétionnaire du
minis­tre dans ce contexte
requires an assessment of the likely result if the case
were prosecuted domestically and a comparison of that
result to the likely outcome in the foreign state if the
individual sought were surrender[ed]. In the case of an
Aboriginal offender, I fail to see how that assessment and
comparison could be accomplished without reference to
the Gladue principles. [para. 87]
[traduction] requiert la détermination du résultat que
donneraient vraisemblablement des poursuites intentées
au pays et la comparaison de ce résultat avec l’issue pro­
bable dans le pays étranger si la personne recherchée était
extradée. Dans le cas d’un délinquant autochtone, je ne
vois pas comment l’on peut faire cette détermination et
cette comparaison sans se reporter aux principes établis
dans Gladue. [par. 87]
182
R.
v.
ANDERSON
[28] It follows, in my view, that Leonard does not
support the much broader application of Gladue
that Mr. Anderson seeks.
(2) The R. v. D.B. Test Is Not Satisfied
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
[28] Par conséquent, je suis d’avis que l’arrêt
Leonard n’étaye pas l’application beaucoup plus
large de l’arrêt Gladue que M. Anderson cherche à
obtenir.
(2) Le critère de l’arrêt R. c. D.B. n’est pas res­
pecté
[29] There is a further reason why Mr. Anderson’s
s. 7 argument must fail. The principle of funda­
mental justice that Mr. Anderson asks this Court
to recognize — that Crown prosecutors must con­
sider the Aboriginal status of the accused prior to
making decisions that limit a judge’s sentencing
options — does not meet the test which governs
prin­ciples of fundamental justice. As Abella J. ob­
served for the majority in D.B., at para. 46, a prin­
ciple of fundamental justice must (1) be a legal
principle, (2) enjoy consensus that the rule or prin­
ciple is fundamental to the way in which the legal
system ought fairly to operate, and (3) be identified
with sufficient precision to yield a manageable stan­
dard against which to measure deprivations of life,
liberty or security of the person. See also Canadian
Foundation for Children, Youth and the Law v.
Canada (Attorney General), 2004 SCC 4, [2004] 1
S.C.R. 76, at para. 8.
[29] Une autre raison explique pourquoi l’argu­
ment avancé par M. Anderson sur le fondement de
l’art. 7 doit être rejeté. Le principe de justice fon­
damentale que M. Anderson demande à notre Cour
de reconnaître — à savoir que les procureurs du
minis­tère public doivent prendre en considération
le statut d’Autochtone de l’accusé avant de prendre
des décisions qui limitent l’éventail des peines que
peut infliger un juge — ne respecte pas le critère
qui régit les principes de justice fondamentale.
Comme la juge Abella l’a fait remarquer au nom
des juges majoritaires dans D.B., par. 46, un prin­
cipe de justice fondamentale doit satisfaire aux
conditions suivantes : (1) il doit s’agir d’un principe
juridique; (2) il doit exister un consensus sur le fait
que cette règle ou ce principe est essentiel au bon
fonctionnement du système de justice; (3) il doit être
défini avec suffisamment de précision pour cons­
tituer une norme fonctionnelle permettant d’évaluer
l’atteinte à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la
personne. Voir aussi Canadian Foundation for Chil­
dren, Youth and the Law c. Canada (Procureur géné­
ral), 2004 CSC 4, [2004] 1 R.C.S. 76, par. 8.
[30] The principle contended for by Mr. Anderson
does not meet the second requirement that it enjoy
consensus as a principle that is fundamental to
the way in which the legal system ought to fairly
operate. In fact, the principle is contrary to a longstanding and deeply rooted approach to the division
of responsibility between the Crown prosecutor and
the courts.
[30] Le principe que propose M. Anderson ne
satis­fait pas à la deuxième condition selon laquelle
il doit exister un consensus sur le fait que ce principe
est essentiel au bon fonctionnement du système de
justice. En fait, le principe proposé est contraire à
une approche reconnue depuis longtemps et forte­
ment enracinée en ce qui concerne le partage de la
responsabilité entre le procureur du ministère public
et les tribunaux.
[31] We must begin by acknowledging that the
principle advanced by Mr. Anderson would enor­
mously expand the scope of judicial review of dis­
cretionary decisions made by prosecutors. In do­ing
so, it puts at risk the adversarial nature of our crimi­
nal justice system by hobbling Crown pros­ecutors
in the performance of their work and by inviting
[31] Il faut d’abord reconnaître que le principe
que propose M. Anderson élargirait énormément
la portée du contrôle judiciaire des décisions des
poursuivants. Ce faisant, il met en danger le carac­
tère accusatoire de notre système de justice pénale
en entravant les procureurs du ministère public dans
l’exécution de leur travail et en ouvrant la porte
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
183
ju­dicial oversight of the numerous decisions that
Crown prosecutors make on a daily basis. As the
Crown has pointed out, the situations where Crown
decisions have the potential to limit the sentencing
judge’s options and therefore the judge’s ability
to take s. 718.2(e) into account are many: A.F., at
para. 145. These decisions include: proceeding with
charges that attract a mandatory minimum sentence
when other related offences have no mandatory min­
imum sentence (e.g. s. 95 as opposed to s. 92 or s. 94
of the Code); proceeding by indictment rather than
sum­mary conviction when different mandatory min­
imum sentences are required (e.g. ss. 151, 152 and
271 of the Code); and proceeding by indictment
rather than by summary conviction when that de­
cision precludes the possibility of a conditional sen­
tence (e.g. s. 267(b) of the Code). Moreover, there
are several provisions of the Code and the Con­
trolled Drugs and Substances Act, S.C. 1996, c. 19,
where a mandatory minimum is triggered by the
Crown’s decision to prove a particular aggravating
factor — such as evidence of a firearm used in the
commission of the offence (e.g. s. 344 of the Code;
ss. 5 and 6 of the Controlled Drugs and Substances
Act). As with the other examples provided, the de­ci­
sion to prove the aggravating factor limits the sen­
tencing judge’s options.
à la surveillance judiciaire des nombreuses déci­
sions que prennent quotidiennement les pro­cureurs
du ministère public. Comme l’a fait remarquer le
minis­tère public, les situations où les décisions du
ministère public peuvent limiter l’éventail des sanc­
tions que peut infliger le juge chargé de la déter­mi­
nation de la peine — et donc sa faculté de prendre
en compte l’al. 718.2e) — sont nombreuses : m.a.,
par. 145. C’est le cas notamment des décisions sui­
vantes : porter des accusations qui entraînent une
peine minimale obligatoire alors que d’autres infrac­
tions connexes n’entraînent aucune peine mini­male
obligatoire (p. ex., invoquer l’art. 95 plutôt que
les art. 92 ou 94 du Code); intenter une poursuite
par voie de mise en accusation plutôt que par pro­
cédure sommaire lorsque des peines minimales
obli­gatoires sont prescrites (p. ex. les infractions
prévues aux art. 151, 152 et 271 du Code); inten­
ter une pour­suite par voie de mise en accusation,
plu­tôt que par procédure sommaire, lorsque cette
décision exclut la possibilité d’une condamnation
avec sursis (p. ex. l’infraction prévue à l’al. 267b)
du Code). En outre, plusieurs dispositions du Code
et de la Loi réglementant certaines drogues et autres
substances, L.C. 1996, ch. 19, entraînent l’appli­
cation d’une peine minimale obligatoire lorsque
le ministère public décide de faire la preuve d’une
circonstance aggra­vante — c’est le cas de la preuve
qu’une arme à feu a été utilisée dans la perpétration
de l’infraction (p. ex. l’art. 344 du Code; les art. 5
et 6 de la Loi régle­mentant certaines drogues et
autres subs­tan­ces). À l’instar des autres exemples
sus­mention­nés, la décision de faire la preuve de la
circonstance aggra­vante limite l’éventail des peines
que peut infli­ger le juge.
[32] Apart from the sheer volume of decisions
that would be opened up for review, the Crown’s
de­cision to seek the mandatory minimum penalty
— as we shall see — is a matter of prosecutorial
dis­cretion. There has been a long-standing and
deeply engrained reluctance to permit routine ju­
dicial review of the exercise of that discretion. As
affirmed in R. v. Beare, [1988] 2 S.C.R. 387, at
p. 411, the Court “has already recognized that the
existence of prosecutorial discretion does not of­
fend the principles of fundamental justice”. And, as
L’Heureux-Dubé J., for the majority of this Court,
[32] Indépendamment du nombre considérable
de décisions qui donneraient ouverture au contrôle
judiciaire, la décision du ministère public de deman­
der une peine minimale obligatoire — comme nous
le verrons — est une question qui relève du pouvoir
discrétionnaire en matière de poursuites. Il existe
depuis longtemps une réticence fortement enracinée
à permettre le contrôle judiciaire automatique de
l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire. Comme
elle l’a affirmé dans R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S.
387, p. 411, la Cour « a déjà reconnu que le pouvoir
dis­crétionnaire de la poursuite ne porte pas atteinte
184
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
noted in R. v. Power, [1994] 1 S.C.R. 601, “the
Crown cannot function as a prosecutor before the
court while also serving under its general super­
vision. The court, in turn, cannot both supervise
the exercise of prosecutorial discretion and act
as an impartial arbitrator of the case presented to
it” (p. 627). The imposition of a sweeping duty
that opens up for routine judicial review all of the
aforementioned decisions is contrary to our consti­
tutional traditions. It cannot be a principle that is
considered fundamental to the way in which our
legal system ought fairly to operate.
aux principes de justice fondamentale ». Et comme
la juge L’Heureux-Dubé l’a fait remarquer au nom
des juges majoritaires de la Cour dans R. c. Power,
[1994] 1 R.C.S. 601, « le ministère public ne peut
fonctionner à titre de poursuivant devant le tribunal
tout en étant également assujetti à sa surveillance
géné­rale. Pour sa part, le tribunal ne peut à la fois
super­viser l’exercice du pouvoir discrétionnaire
de la poursuite et agir à titre d’arbitre impartial de
l’affaire qui lui est soumise » (p. 627). L’imposition
d’une obligation très générale qui donne ouverture
à la révision automatique de toutes les décisions
susmentionnées va à l’encontre de nos traditions
cons­titutionnelles. Il ne peut s’agir là d’un principe
con­sidéré comme essentiel au bon fonctionnement
de notre système de justice.
[33] In sum, the principle of fundamental justice
sought by Mr. Anderson must be rejected.
[33] En résumé, le principe de justice fondamen­
tale que fait valoir M. Anderson doit être rejeté.
B. Is the Crown’s Decision to Tender the Notice
Against an Aboriginal Offender Reviewable?
B. La décision du ministère public de produire
l’avis à l’égard d’un délinquant autochtone
peut-elle être révisée?
[34] Having concluded that the Crown is not un­der
a constitutional obligation to consider the ac­cused’s
Aboriginal status when making a decision that lim­
its the sentencing options available to a judge, the
next question is whether the Crown’s decision to
ten­der the Notice is reviewable in some other way,
and if so, under what standard.
[34] Ayant conclu que la Constitution n’oblige
pas le ministère public à prendre en considération le
statut d’Autochtone de l’accusé lorsqu’il prend une
décision qui limite l’éventail des peines que peut
infliger un juge, il s’agit maintenant de déterminer
si la décision du ministère public de produire l’avis
peut être révisée d’une autre façon et, dans l’affir­
mative, selon quelle norme.
Review of Crown Decision Making
Contrôle des décisions du ministère public
[35] There are two distinct avenues for judicial re­
view of Crown decision making. The analysis will
differ depending on which of the following is at is­
sue: (1) exercises of prosecutorial discretion; or (2)
tactics and conduct before the court.
[35] Le contrôle judiciaire des décisions du minis­
tère public peut se faire suivant deux voies distinc­tes.
L’analyse différera selon qu’il s’agit de contrôler (1)
l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de
pour­suites, ou (2) la stratégie ou la conduite devant
le tribunal.
[36] All Crown decision making is reviewable for
abuse of process. However, as I will explain, ex­
ercises of prosecutorial discretion are only review­
able for abuse of process. In contrast, tactics and
conduct before the court are subject to a wider
range of review. The court may exercise its inherent
[36] Toutes les décisions du ministère public
sont susceptibles de révision s’il y a eu abus de
pro­cédure. Toutefois, ainsi que je vais l’expliquer,
l’exer­cice du pouvoir discrétionnaire en matière
de poursuites peut être révisé en cas d’abus de
pro­cé­dure seulement. Par contre, la stratégie ou la
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
jurisdiction to control its own processes even in the
absence of abuse of process.
(a) Prosecutorial Discretion
Le juge Moldaver
185
conduite devant le tribunal peut être l’objet d’un
contrôle plus large. La cour peut exercer sa compé­
tence inhérente en vue de faire respecter sa propre
procédure, même en l’absence d’abus de procédure.
a) Le pouvoir discrétionnaire en matière de
pour­suites
[37] This Court has repeatedly affirmed that pros­
ecutorial discretion is a necessary part of a properly
functioning criminal justice system: Beare, at p. 410;
R. v. T. (V.), [1992] 1 S.C.R. 749, at pp. 758-62; R. v.
Cook, [1997] 1 S.C.R. 1113, at para. 19. In Miazga
v. Kvello Estate, 2009 SCC 51, [2009] 3 S.C.R. 339,
at para. 47, the fundamental importance of prose­
cutorial discretion was said to lie, “not in protecting
the interests of individual Crown attorneys, but in
advancing the public interest by enabling prose­
cutors to make discretionary decisions in fulfilment
of their professional obligations without fear of ju­
di­cial or political interference, thus fulfilling their
quasi-judicial role as ‘ministers of justice’”. More
recently, in Sriskandarajah v. United States of Amer­
ica, 2012 SCC 70, [2012] 3 S.C.R. 609, at para. 27,
this Court observed that “[n]ot only does prose­cu­
torial discretion accord with the principles of fun­
damental justice — it constitutes an indispensable
device for the effective enforcement of the criminal
law”.
[37] Notre Cour a affirmé à maintes reprises
que le pouvoir discrétionnaire en matière de pour­
suites est un élément essentiel au bon fonctionne­
ment de la justice criminelle : Beare, p. 410; R. c.
T. (V.), [1992] 1 R.C.S. 749, p. 758-762; R. c. Cook,
[1997] 1 R.C.S. 1113, par. 19. Dans Miazga c.
Kvello (Succession), 2009 CSC 51, [2009] 3 R.C.S.
339, par. 47, notre Cour a estimé que l’importance
fondamentale du pouvoir discrétionnaire en matière
de poursuites « tient à la défense de l’intérêt public,
et non à la protection des droits individuels des pro­
cureurs de la Couronne, car elle permet à ces derniers
de prendre des décisions discrétionnaires dans
l’exécution de leurs obligations professionnelles
sans craindre d’ingérence judiciaire ou politique et
de s’acquitter ainsi de leur rôle quasi judiciaire de
[traduction] “représentants de la justice” ». Plus
récemment, dans Sriskandarajah c. États-Unis
d’Amé­rique, 2012 CSC 70, [2012] 3 R.C.S. 609,
par. 27, la Cour a fait remarquer que « [l]e pouvoir
discrétionnaire du poursuivant est non seulement
conforme aux principes de justice fondamentale,
mais il représente un mécanisme essentiel d’appli­
cation efficace du droit criminel ».
[38] Unfortunately, subsequent to this Court’s
decision in Krieger v. Law Society of Alberta, 2002
SCC 65, [2002] 3 S.C.R. 372, confusion has arisen
as to what is meant by “prosecutorial discretion”
and the law has become cloudy. The present appeal
provides an opportunity for clarification.
[38] Malheureusement, après l’arrêt de notre Cour
dans Krieger c. Law Society of Alberta, 2002 CSC
65, [2002] 3 R.C.S. 372, il y a eu une certaine con­
fu­sion quant au sens à donner à l’expression « pou­
voir discrétionnaire en matière de poursuites » et le
droit est devenu nébuleux à cet égard. Le présent
pour­voi nous donne l’occasion de le clarifier.
[39] In Krieger, this Court provided the following
description of prosecutorial discretion:
[39] Dans Krieger, notre Cour a décrit de la façon
suivante le pouvoir discrétionnaire en matière de
poursuites :
“Prosecutorial discretion” is a term of art. It does
not simply refer to any discretionary decision made by
a Crown prosecutor. Prosecutorial discretion refers to
L’expression « pouvoir discrétionnaire en matière de
poursuites » est une expression technique. Elle ne désigne
pas simplement la décision discrétionnaire d’un procureur
186
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
the use of those powers that constitute the core of the
Attorney General’s office and which are protected from
the influence of improper political and other vitiating
factors by the principle of independence. [para. 43]
du ministère public, mais vise l’exercice des pouvoirs qui
sont au cœur de la charge de procureur général et que le
principe de l’indépendance protège contre l’influence de
considérations politiques inappropriées et d’autres vices.
[par. 43]
[40] The Court went on to provide the following
examples of prosecutorial discretion: whether to
bring the prosecution of a charge laid by police;
whether to enter a stay of proceedings in either a
private or public prosecution; whether to accept a
guilty plea to a lesser charge; whether to withdraw
from criminal proceedings altogether; and whether
to take control of a private prosecution (para. 46).
The Court continued:
[40] La Cour donne ensuite les exemples sui­vants
du pouvoir discrétionnaire en matière de pour­
suites : intenter ou non des poursuites relative­ment
à une accusation portée par la police; ordonner un
arrêt des procédures dans le cadre de poursuites
pri­vées ou publiques; accepter un plaidoyer de cul­
pabilité relativement à une accusation moins grave;
se retirer complètement de procédures criminelles;
prendre en charge des poursuites privées (par. 46).
La Cour ajoute ce qui suit :
Significantly, what is common to the various elements
of prosecutorial discretion is that they involve the
ultimate decisions as to whether a prosecution should be
brought, continued or ceased, and what the prosecution
ought to be for. Put differently, prosecutorial discretion
refers to decisions regarding the nature and extent of the
prosecution and the Attorney General’s participation in
it. Decisions that do not go to the nature and extent of
the prosecution, i.e., the decisions that govern a Crown
prosecutor’s tactics or conduct before the court, do not
fall within the scope of prosecutorial discretion. Rather,
such decisions are governed by the inherent jurisdiction
of the court to control its own processes once the Attorney
General has elected to enter into that forum. [Emphasis
added; emphasis in original deleted; para. 47.]
Fait important, le point commun entre les divers élé­
ments du pouvoir discrétionnaire en matière de pour­suites
est le fait qu’ils comportent la prise d’une décision finale
quant à savoir s’il y a lieu d’intenter ou de continuer des
poursuites ou encore d’y mettre fin, d’une part, et quant à
l’objet des poursuites, d’autre part. Autrement dit, le pou­
voir discrétionnaire en matière de poursuites vise les déci­
sions concernant la nature et l’étendue des poursuites ainsi
que la participation du procureur général à celles-ci. Les
décisions qui ne portent pas sur la nature et l’étendue des
poursuites, c’est-à-dire celles qui ont trait à la stratégie
ou à la conduite du procureur du ministère public devant
le tribunal, ne relèvent pas du pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuites. Ces décisions relèvent plutôt de la
compétence inhérente du tribunal de contrôler sa propre
procédure une fois que le procureur général a choisi de
se présenter devant lui. [Je souligne; soulignements dans
l’original omis; par. 47.]
[41] Since Krieger, courts have struggled with the
distinction between prosecutorial discretion, and
tac­tics and conduct. The use of the word “core” in
Krieger has led to a narrow definition of prose­cu­to­
rial discretion, notwithstanding the expansive lan­
guage used in Krieger to define the term, namely:
“. . . decisions regarding the nature and extent of the
prosecution and the Attorney General’s participa­
tion in it” (para. 47). Difficulty in defining the term
has also led to confusion regarding the standard of
review by which particular Crown decisions are to
be assessed.
[41] Depuis l’arrêt Krieger, la distinction entre le
pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites,
d’une part, et la stratégie et la conduite, d’autre part,
a donné du fil à retordre aux tribunaux. L’emploi de
l’expression « au cœur de » dans Krieger a donné lieu
à une définition étroite du pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuites, malgré la formulation libérale
employée dans Krieger pour définir l’expression, à
savoir : « . . . les décisions concernant la nature et
l’étendue des poursuites ainsi que la participation
du procureur général à celles-ci » (par. 47). La dif­
ficulté à définir l’expression a également semé la
con­fusion quant à la norme de contrôle applicable à
l’appréciation de décisions données du ministère
public.
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
187
[42] The current appeal presents a good illustra­
tion of both problems. As noted earlier, the New­
foundland and Labrador Court of Appeal split on
the issue of how to characterize the Crown’s deci­
sion to tender the Notice. Welsh J.A. held that it was
a matter of “core” prosecutorial discretion, whereas
Green C.J.N.L. and Rowe J.A. (following R. v. Gill,
2012 ONCA 607, 112 O.R. (3d) 423, at paras. 5456), considered it to be a tactical decision and thus
“outside [the] core” (para. 49).
[42] Le présent pourvoi illustre bien les deux pro­
blèmes. Rappelons que la Cour d’appel de TerreNeuve-et-Labrador était partagée quant à la manière
de qualifier la décision du ministère public de
produire l’avis. La juge Welsh a statué que la déci­
sion en cause relevait du pouvoir discrétionnaire
[traduction] « essentiel » en matière de poursui­
tes, alors que le juge en chef Green et le juge Rowe
(s’appuyant sur l’arrêt R. c. Gill, 2012 ONCA 607,
112 O.R. (3d) 423, par. 54-56), ont estimé qu’il
s’agissait d’une décision stratégique qui [traduc­
tion] « ne relevait donc pas de ce pouvoir essentiel »
(par. 49).
[43] The court also diverged on the applicable
standard of review. Welsh J.A. held that the distinc­
tion between core decisions and decisions falling
outside the core was of no consequence as both
types of decisions were reviewable on the same stan­
dard — the standard articulated in Gill, in which the
Ontario Court of Appeal held that the decision to
tender the Notice was reviewable if it (1) under­
mined the integrity of the administration of jus­tice;
(2) operated in a manner that rendered the sentenc­
ing proceedings fundamentally unfair; (3) was ar­
bitrary; or (4) resulted in a limit on the accused’s
liberty that was grossly disproportionate to the state
interest in pursuing a particular course of action
(Gill, at para. 59). Green C.J.N.L. and Rowe J.A.
disagreed. In their view, tactical decisions (decisions
“outside the core”) were reviewable according to
the Gill standard, whereas “core” prosecutorial
discretion was reviewable solely for abuse of pro­
cess. The diverging views present in this case, and
in many others, demonstrate the unsatisfactory state
of the law.
[43] La cour était également divisée quant à la
norme de contrôle applicable. La juge Welsh a sta­
tué que la distinction entre les décisions essentiel­les
et celles qui ne l’étaient pas n’avait pas de consé­
quences, puisque, dans les deux cas, les décisions
pou­vaient être révisées selon la même norme de
contrôle — la norme énoncée dans Gill, où la Cour
d’appel de l’Ontario a statué que la décision de
produire l’avis pouvait être révisée si l’une des con­
ditions suivantes était remplie : (1) la décision a
porté atteinte à l’intégrité de l’administration de la
jus­tice; (2) elle a eu pour effet de rendre la procédure
de détermination de la peine fondamentalement
inéquitable; (3) elle était arbitraire; (4) elle a donné
lieu à une restriction de la liberté de l’accusé qui
était exagérément disproportionnée à l’intérêt qu’a
l’État à prendre une mesure donnée (Gill, par. 59).
Le juge en chef Green et le juge Rowe n’étaient pas
de cet avis. Selon eux, les décisions stratégiques (les
décisions « non essentielles ») pouvaient être révi­
sées selon la norme énoncée dans Gill, alors que le
pouvoir discrétionnaire « essentiel » en matière de
pour­suites n’était susceptible de révision que s’il y
avait eu abus de procédure. Les points de vue diver­
gents en l’espèce, et dans beaucoup d’autres affaires,
montrent bien que la règle de droit en la matière
laisse à désirer.
[44] In an effort to clarify, I think we should
start by recognizing that the term “prosecutorial
discretion” is an expansive term that covers all
“de­ci­sions regarding the nature and extent of the
[44] En vue de clarifier la règle, je crois que nous
devons d’abord reconnaître que l’expression « pou­
voir discrétionnaire en matière de poursuites »
est une expression large qui renvoie à toutes « les
188
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
pros­ecution and the Attorney General’s participa­
tion in it” (Krieger, at para. 47). As this Court has re­
peat­edly noted, “[p]rosecutorial discretion refers to
the discretion exercised by the Attorney-General in
mat­ters within his authority in relation to the pros­
e­cu­tion of criminal offences” (Krieger, at para. 44,
citing Power, at p. 622, quoting D. Vanek, “Prose­
cu­torial Discretion” (1988), 30 Crim. L.Q. 219, at
p. 219 (emphasis added)). While it is likely im­pos­
sible to create an exhaustive list of the deci­sions that
fall within the nature and extent of a prosecution, fur­
ther examples to those in Krieger include: the de­ci­
sion to repudiate a plea agree­ment (as in R. v. Nixon,
2011 SCC 34, [2011] 2 S.C.R. 566); the de­ci­sion
to pursue a dangerous of­fender applica­tion; the de­
ci­sion to prefer a di­rect indictment; the de­ci­sion to
charge multiple of­fences; the decision to ne­gotiate
a plea; the decision to proceed summarily or by in­
dict­ment; and the de­cision to initiate an appeal. All
pertain to the na­ture and extent of the pros­ecution.
As can be seen, many stem from the pro­visions of
the Code itself, including the decision in this case to
tender the Notice.
décisions concernant la nature et l’étendue des
pour­suites ainsi que la participation du procu­reur
géné­ral à celles-ci » (Krieger, par. 47). Comme
notre Cour l’a fait remarquer à maintes reprises,
« [l]e pou­voir discrétionnaire [en matière de pour­
suites] renvoie à la discrétion exercée par le pro­
cur­eur géné­ral dans les affaires qui relèvent de sa
compétence rela­ti­vement à la poursuite d’infrac­
tions criminel­les » (Krieger, par. 44, citant Power,
p. 622, citant D. Vanek, « Pro­se­cutorial Discretion »
(1988), 30 Crim. L.Q. 219, p. 219 (je souligne)).
Bien qu’il soit sans doute impos­sible de dresser
une liste exhaustive des déci­sions qui relèvent de
la nature et de l’étendue des pour­suites, nous pou­
vons ajouter, outre ceux donnés dans Krieger, les
exemples suivants : la décision de répu­dier une
entente sur le plaidoyer (comme dans R. c. Nixon,
2011 CSC 34, [2011] 2 R.C.S. 566); la décision
d’introduire une demande de déclaration de délin­
quant dangereux; la décision de procéder par voie
de mise en accusation directe; la décision de por­
ter des accusations alléguant la perpétration de plu­
sieurs infractions; la décision de négocier sur un
plaidoyer; la décision de procéder par voie som­
maire ou par voie de mise en accusation; la déci­sion
d’inter­je­ter appel. Toutes ces décisions ont trait à
la nature et à l’étendue des poursuites. Comme on
peut le voir, plusieurs découlent de dispositions du
Code même, y compris la décision en l’espèce de
pro­duire l’avis.
[45] In sum, prosecutorial discretion applies to a
wide range of prosecutorial decision making. That
said, care must be taken to distinguish matters of
pros­e­cutorial discretion from constitutional obli­ga­
tions. The distinction between prosecutorial discre­
tion and the constitutional obligations of the Crown
was made in Krieger, where the prosecutor’s duty
to disclose relevant evidence to the accused was at
issue:
[45] En résumé, l’expression « pouvoir discrétion­
naire en matière de poursuites » renvoie à un vaste
éventail de décisions que peut prendre un pour­
suivant. Cela dit, il faut prendre soin de faire la dis­
tinction entre les questions qui relèvent de ce pouvoir
et les obligations constitutionnelles. La distinction
entre le pouvoir discrétionnaire en matière de pour­
suites et les obligations constitutionnelles du minis­
tère public a été faite dans Krieger, où était en cause
l’obligation du poursuivant de communiquer la
preuve pertinente à l’accusé :
In Stinchcombe, supra, the Court held that the Crown
has an obligation to disclose all relevant information to
the defence. While the Crown Attorney retains the dis­
cretion not to disclose irrelevant information, disclo­
sure of relevant evidence is not, therefore, a matter of
Dans l’arrêt Stinchcombe, précité, notre Cour a con­
clu que le ministère public est tenu de communiquer à
la défense tous les renseignements pertinents. Par consé­
quent, bien que le procureur du ministère public conserve
le pouvoir discrétionnaire de ne pas communiquer
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
189
prosecutorial discretion but, rather, is a prosecutorial
duty. [Em­phasis added; para. 54.]
des renseignements non pertinents, la communication
d’éléments de preuve pertinents est affaire non pas de
pouvoir discrétionnaire mais plutôt d’obligation de sa
part. [Je souligne; par. 54.]
Manifestly, the Crown possesses no discretion to
breach the Charter rights of an accused. In other
words, prosecutorial discretion provides no shield
to a Crown prosecutor who has failed to fulfill his
or her constitutional obligations such as the duty to
provide proper disclosure to the defence.
Manifestement, le ministère public n’a pas le pou­
voir discrétionnaire de porter atteinte aux droits
que la Charte garantit à un accusé. Autrement dit,
le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites
ne protège aucunement le procureur du ministère
public qui ne s’est pas acquitté de ses obligations
cons­titutionnelles, par exemple celle de commu­
niquer adéquatement la preuve à la défense.
(i) The Standard of Review for Prosecutorial
Dis­cre­tion
(i) La norme de contrôle du pouvoir discrétion­
naire en matière de poursuites
[46] The many decisions that Crown prosecutors
are called upon to make in the exercise of their
prosecutorial discretion must not be subjected to
routine second-guessing by the courts. The courts
have long recognized that decisions involving prose­
cutorial discretion are unlike other decisions made
by the executive: see M. Code, “Judicial Review of
Prosecutorial Decisions: A Short History of Costs
and Benefits, in Response to Justice Rosenberg”
(2009), 34 Queen’s L.J. 863, at p. 867. Judicial noninterference with prosecutorial discretion has been
referred to as a “matter of principle based on the
doc­trine of separation of powers as well as a matter
of pol­icy founded on the efficiency of the system of
criminal justice” which also recognizes that pros­
ecutorial discretion is “especially ill-suited to ju­
di­cial review”:  Power, at p. 623. In Krieger, the
Court discussed the separation of powers doctrine
as a basis for judicial deference to prosecutorial dis­
cretion:
[46] Les nombreuses décisions que sont appelés
à prendre les procureurs du ministère public dans
l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire en matière
de poursuites ne doivent pas être suscep­tibles d’une
remise en cause systématique par les tribunaux. Les
tribunaux reconnaissent depuis longtemps que les
décisions prises dans l’exercice du pouvoir discré­
tionnaire en matière de poursuites sont différentes
de celles prises par l’exécutif : voir M. Code, « Judi­
cial Review of Prosecutorial Decisions : A Short His­
tory of Costs and Benefits, in Response to Jus­tice
Rosenberg » (2009), 34 Queen’s L.J. 863, p. 867.
Si les tribunaux n’interviennent pas dans le pouvoir
discrétionnaire en matière de poursuites, c’est « par
principe, compte tenu du partage des pouvoirs, de
l’efficacité du système de justice criminelle », et
parce qu’ils reconnaissent que ce pouvoir discré­
tion­naire « se prête particulièrement mal au contrôle
judiciaire » : Power, p. 623. Dans Krieger, la Cour
a examiné la théorie du partage des pouvoirs en
tant que fondement de la retenue dont les tribunaux
font preuve à l’égard du pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuites :
In our theory of government, it is the sovereign who holds
the power to prosecute his or her subjects. A decision of
the Attorney General, or of his or her agents, within the
authority delegated to him or her by the sovereign is not
subject to interference by other arms of government. An
exercise of prosecutorial discretion will, therefore, be
treated with deference by the courts and by other mem­
bers of the executive . . . . [para. 45]
Dans notre système gouvernemental, c’est le souverain qui
a le pouvoir de poursuivre ses sujets. Les autres organes
du gouvernement ne peuvent pas modifier une décision
que le procureur général ou l’un de ses mandataires a prise
dans l’exercice du pouvoir que le souverain lui a délégué.
Par conséquent, les tribunaux [et] les autres membres
de l’exécutif [. . .] font preuve de retenue à l’égard de
l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de pour­
suites. [par. 45]
190
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
[47] The Court also noted the more practical prob­
lems associated with regular review of prosecutorial
discretion:
[47] Notre Cour a aussi souligné les problèmes
pratiques particuliers liés à la révision systématique
du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites :
The quasi-judicial function of the Attorney General
cannot be subjected to interference from parties who
are not as competent to consider the various factors in­
volved in making a decision to prosecute. To subject such
decisions to political interference, or to judicial su­per­
vision, could erode the integrity of our system of prose­
cution. [para. 32]
La fonction quasi judiciaire du procureur général ne
saurait faire l’objet d’une ingérence de la part de parties
qui ne sont pas aussi compétentes que lui pour analyser
les divers facteurs à l’origine de la décision de poursuivre.
Assujettir ce genre de décisions à une ingérence politique
ou à la supervision des tribunaux pourrait miner l’intégrité
de notre système de poursuites. [par. 32]
[48] Manifestly, prosecutorial discretion is enti­
tled to considerable deference. It is not, however,
im­mune from all judicial oversight. This Court has
repeatedly affirmed that prosecutorial discretion is
reviewable for abuse of process: Krieger, at para. 32;
Nixon, at para. 31; Miazga, at para. 46.
[48] Manifestement, le pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuites justifie une grande déférence.
Toutefois, il n’est pas à l’abri de toute surveillance
judiciaire. Notre Cour a affirmé à maintes reprises
que le pouvoir discrétionnaire en matière de pour­
suites est susceptible de contrôle judiciaire s’il y
a eu abus de procédure : Krieger, par. 32; Nixon,
par. 31; Miazga, par. 46.
[49] The jurisprudence pertaining to the review
of prosecutorial discretion has employed a range
of terminology to describe the type of prosecuto­
rial con­duct that constitutes abuse of process. In
Krieger, this Court used the term “flagrant im­pro­
priety” (para. 49). In Nixon, the Court held that the
abuse of process doctrine is available where there
is evidence that the Crown’s decision “un­der­mines
the integrity of the judicial process” or “results in
trial unfairness” (para. 64). The Court also referred
to “improper motive[s]” and “bad faith” in its dis­
cussion (para. 68).
[49] Dans la jurisprudence portant sur le con­
trôle du pouvoir discrétionnaire en matière de
poursuites, le type de comportement de la poursuite
qui constitue un abus de procédure a été décrit
de diverses façons. Dans Krieger, notre Cour a
employé l’expression « conduite répréhensible fla­
grante » (par. 49). Dans Nixon, la Cour a estimé
que la règle de l’abus de procédure s’applique en
présence d’éléments de preuve démontrant que la
déci­sion du ministère public « min[e] l’intégrité du
processus judiciaire » ou « rend le procès inéqui­
table » (par. 64). La Cour a également fait état, dans
son analyse, de « motif illégitime » et de « mauvaise
foi » (par. 68).
[50] Regardless of the precise language used, the
key point is this: abuse of process refers to Crown
conduct that is egregious and seriously com­pro­
mises trial fairness and/or the integrity of the justice
system. Crown decisions motivated by prejudice
against Aboriginal persons would certainly meet
this standard.
[50] Indépendamment des termes employés, l’abus
de procédure s’entend essentiellement d’une con­
duite du ministère public qui est inacceptable et qui
compromet sérieusement l’équité du procès ou l’inté­
grité du système de justice. Les décisions du minis­
tère public motivées par des préjugés à l’égard des
Autochtones répondraient certainement à ce critère.
[51] In sum, prosecutorial discretion is reviewable
solely for abuse of process. The Gill test applied by
the Newfoundland and Labrador Court of Appeal
was developed at a time when courts were struggling
with the post-Krieger “core” versus “outside the
[51] En résumé, le pouvoir discrétionnaire en
matière de poursuites est susceptible de contrôle
judiciaire seulement s’il y a eu abus de procédure.
Le critère énoncé dans Gill qu’a appliqué la Cour
d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador a été élaboré à
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
core” dichotomy. To the extent the Gill test suggests
that conduct falling short of abuse of process may
form a basis for reviewing prosecutorial discretion,
respectfully, it should not be followed.
(ii) The Threshold Evidentiary Burden
Le juge Moldaver
191
une époque où, après l’arrêt Krieger, la distinction
entre ce qui relève du pouvoir discrétionnaire « essen­
tiel » et ce qui relève du pouvoir « non essentiel »
n’allait pas de soi pour les tribunaux. Avec égards,
il n’y a pas lieu de retenir le critère énoncé dans
Gill dans la mesure où il laisse entendre qu’une
con­duite qui ne va pas jusqu’à l’abus de procédure
peut justifier le contrôle judiciaire du pouvoir dis­
crétionnaire en matière de poursuites.
(ii) Le fardeau initial de preuve
[52] The burden of proof for establishing abuse
of process lies on the claimant, who must prove it
on a balance of probabilities: Cook, at para. 62; R.
v. O’Connor, [1995] 4 S.C.R. 411, at para. 69, per
L’Heureux-Dubé J.; R. v. Jolivet, 2000 SCC 29, [2000]
1 S.C.R. 751, at para. 19. However, given the unique
nature of prosecutorial discretion — specifically, the
fact that the Crown will typically (if not always) be
the only party who will know why a particular de­
ci­sion was made — this Court in Nixon recognized
that where prosecutorial discretion is challenged,
the Crown may be required to provide reasons jus­
tifying its decision where the claimant establishes a
proper evidentiary foundation: para. 60.
[52] Il incombe au demandeur de prouver par
prépondérance des probabilités qu’il y a eu abus de
procédure : Cook, par. 62; R. c. O’Connor, [1995] 4
R.C.S. 411, par. 69, la juge L’Heureux-Dubé; R. c.
Jolivet, 2000 CSC 29, [2000] 1 R.C.S. 751, par. 19.
Toutefois, en raison de la nature unique du pou­
voir discrétionnaire en matière de poursuites —
notamment le fait que le ministère public sera habi­
tuellement (voire toujours) la seule partie qui saura
pourquoi une décision donnée a été prise — notre
Cour a reconnu dans Nixon que lorsque le pouvoir
discrétionnaire en matière de poursuites est con­
testé, le ministère public peut être tenu de justifier
sa décision lorsque le demandeur établit l’existence
d’une preuve suffisante : par. 60.
[53] In Nixon, this Court noted the following rea­
sons as to why there must be a “proper evidentiary
foun­dation” before the abuse of process claim should
pro­ceed:
[53] Dans Nixon, notre Cour énonce les raisons
suivantes pour lesquelles il doit exister « une preuve
suffisante » avant que l’allégation relative à l’abus
de procédure puisse être examinée :
. . . mandating a preliminary determination on the
utility of a Charter-based inquiry is not new: R. v. Pires,
2005 SCC 66, [2005] 3 S.C.R. 343. Similar thresholds are
also imposed in other areas of the criminal law, they are
not an anomaly. Threshold requirements may be imposed
for pragmatic reasons alone. As this Court observed in
Pires (at para. 35):
. . . l’imposition aux tribunaux d’une exigence selon
laquelle ils doivent d’abord se prononcer quant à l’utilité
de la tenue d’une enquête fondée sur la Charte n’a rien de
nouveau : R. c. Pires, 2005 CSC 66, [2005] 3 R.C.S. 343.
Il faut également satisfaire à des critères préliminaires
semblables dans d’autres domaines du droit criminel; ils
ne constituent pas une anomalie. Des conditions prélimi­
naires peuvent être imposées uniquement pour des rai­
sons pragmatiques. Comme la Cour l’a fait remarquer
dans Pires (par. 35) :
For our justice system to operate, trial judges must
have some ability to control the course of proceedings
before them. One such mechanism is the power to de­
cline to embark upon an evidentiary hearing at the re­
quest of one of the parties when that party is unable
Pour que notre système de justice fonctionne, les
juges qui président les procès doivent être en mesure
de veiller au bon déroulement des instances. L’un des
méca­nismes leur permettant d’y arriver est le pouvoir
de refuser de procéder à une audition de la preuve
192
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
to show a reasonable likelihood that the hearing can
assist in determining the issues before the court.
lors­que la partie qui en fait la demande est incapable
de démontrer qu’il est raisonnablement probable que
cette audience aidera à résoudre les questions sou­
mises au tribunal.
Quite apart from any such pragmatic considerations,
there is good reason to impose a threshold burden on
the applicant who alleges that an act of prosecutorial
discretion constitutes an abuse of process. Given that such
decisions are generally beyond the reach of the court, it
is not sufficient to launch an inquiry for an applicant to
make a bare allegation of abuse of process. [Emphasis
added; paras. 61-62.]
Hormis de telles considérations pragmatiques, il existe
de bonnes raisons d’imposer un fardeau initial au deman­
deur qui prétend qu’un acte résultant de l’exercice du pou­
voir discrétionnaire en matière de poursuites constitue un
abus de procédure. Comme de telles décisions échappent
généralement à la compétence du tribunal, il ne suffit pas
d’entreprendre un examen pour qu’un demandeur puisse
faire une simple allégation d’abus de procédure. [Je sou­
ligne; par. 61-62.]
[54] Nixon involved the Crown’s repudiation of a
plea agreement. The Court held that the repudia­tion
of a plea agreement was “a rare and exceptional
event” that met the evidentiary threshold and jus­
tified an inquiry into the propriety of the Crown’s
decision: Nixon, at para. 63. Indeed, the evidence in
Nixon was that only two other plea agreements had
been repudiated in Alberta’s history. As a result, the
Court held that
[54] L’arrêt Nixon portait sur la répudiation d’une
entente sur le plaidoyer par le ministère public. Notre
Cour a affirmé que la répudiation d’une entente sur
le plaidoyer est « un événement rare et excep­tion­
nel » qui répond au critère préliminaire de preuve et
jus­ti­fie un examen du bien-fondé de la décision du
minis­tère public  :  Nixon, par. 63. En fait, il res­sortait
de la preuve dans Nixon que seulement deux autres
ententes sur le plaidoyer avaient déjà été répudiées
en Alberta. En conséquence, la Cour a affirmé ce qui
suit :
to the extent that the Crown is the only party who is privy to
the information, the evidentiary burden shifts to the Crown
to enlighten the court on the circumstances and reasons
behind its decision to resile from the agreement. That is,
the Crown must explain why and how it made the decision
not to honour the plea agreement. The ultimate burden of
proving abuse of process remains on the applicant and, as
discussed earlier, the test is a stringent one. However, if
the Crown provides little or no explanation to the court,
this factor should weigh heavily in favour of the applicant
in successfully making out an abuse of process claim.
[para. 63]
. . . dans la mesure où la Couronne est la seule partie
au courant de l’information, c’est à elle qu’il incombe
d’exposer au tribunal les circonstances et les motifs
qui sous-tendent sa décision de répudier l’entente. En
d’autres termes, la Couronne doit expliquer au tribunal
pourquoi et comment elle est parvenue à la décision de
ne pas respecter l’entente qu’elle avait pourtant conclue.
En bout de ligne, c’est au demandeur qu’il revient d’éta­
blir qu’il y a eu abus de procédure et, comme il a déjà été
discuté, il doit satisfaire à un critère rigoureux. Cepen­
dant, le peu, voire l’absence d’explications de la Cou­
ronne, le cas échéant, constitue un facteur qui milite
forte­ment en faveur de la thèse du demandeur qui cherche
à éta­blir qu’il y a eu abus de procédure. [par. 63]
[55] Requiring the claimant to establish a proper
evidentiary foundation before embarking on an
in­quiry into the reasons behind the exercise of
pros­e­cutorial discretion respects the presumption
that prosecutorial discretion is exercised in good
faith: Application under s. 83.28 of the Criminal
Code (Re), 2004 SCC 42, [2004] 2 S.C.R. 248, at
para. 95. It also accords with this Court’s statement
in Sriskandarajah, at para. 27, that “prosecutorial
[55] Le fait d’obliger le demandeur à établir
l’exis­tence d’une preuve suffisante avant que la cour
entreprenne l’examen des motifs qui sous-tendent
l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de
pour­suites respecte la présomption selon laquelle
ce pouvoir est exercé de bonne foi : Demande fon­
dée sur l’art. 83.28 du Code criminel (Re), 2004
CSC 42, [2004] 2 R.C.S. 248, par. 95. Notre Cour
a confirmé cette approche dans Sriskandarajah,
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
193
authorities are not bound to provide reasons for
their decisions, absent evidence of bad faith or
improper motives” (emphasis added).
par. 27, où elle a dit que « sauf preuve de sa mau­
vaise foi ou du caractère inapproprié de ce qui l’a
animé, le poursuivant n’est pas tenu de motiver sa
décision » (je souligne).
[56] Finally, I note that the content of a Crown
pol­icy or guideline may be relevant when a court
is considering a challenge to the exercise of prose­
cutorial discretion. Policy statements or guidelines
are capable of informing the debate as to whether a
Crown prosecutor’s conduct was appropriate in the
particular circumstances. See R. J. Frater, Prose­cu­
torial Misconduct (2009), at p. 259. For ex­ample, a
de­cision by a Crown prosecutor that ap­pears to con­
travene a Crown policy or guideline may pro­vide
some evidence that assists the claimant in establish­
ing the threshold evidentiary foundation. However,
as the intervener the Director of Public Pros­ecutions
of Canada submits, Crown policies and guidelines
do not have the force of law, and cannot themselves
be subjected to Charter scrutiny in the abstract: see
R. v. Beaudry, 2007 SCC 5, [2007] 1 S.C.R. 190, at
para. 45 (discussing police practices manuals).
[56] Enfin, je note que la teneur d’une politique
ou d’une ligne directrice du ministère public peut
être pertinente lorsqu’une cour examine une con­
testation de l’exercice du pouvoir discrétion­naire
en matière de poursuites. Les énoncés de politique
ou les lignes directrices peuvent éclai­rer le débat
sur la question de savoir si la conduite d’un pro­
cu­reur du ministère public était appropriée dans les
cir­cons­tances particulières. Voir R. J. Frater, Pros­e­
cu­to­rial Misconduct (2009), p. 259. Par exem­ple, la
déci­sion d’un procureur du ministère public qui sem­
ble contrevenir à une politique ou à une ligne direc­
trice du ministère public peut fournir une preuve
sus­ceptible d’aider le demandeur à satis­faire le cri­
tère préliminaire de preuve. Toutefois, comme le sou­
ligne dans ses observations le directeur des pour­sui­tes
pénales du Canada, intervenant, les politi­ques et les
lignes directrices du ministère public n’ont pas force
de loi et ne peuvent elles-mêmes faire l’objet, dans
l’abstrait, d’un examen fondé sur la Charte : voir
R. c. Beaudry, 2007 CSC 5, [2007] 1 R.C.S. 190,
par. 45 (traitant des guides de pra­tiques policières).
(b) Tactics and Conduct Before the Court
b) Stratégie et conduite devant le tribunal
[57] The second category in the framework for
review of Crown activity was referred to in Krieger
as “tactics or conduct before the court”: para. 47.
As stated in Krieger, “such decisions are governed
by the inherent jurisdiction of the court to control
its own processes once the Attorney General has
elected to enter into that forum” (para. 47).
[57] Selon l’arrêt Krieger, la deuxième catégorie
de décisions du ministère public susceptibles de
contrôle judiciaire a trait « à la stratégie ou à la con­
duite du procureur du ministère public devant le
tribunal » : par. 47. Comme la Cour l’affirme dans
Krieger, « [c]es décisions relèvent [. . .] de la com­
pétence inhérente du tribunal de contrôler sa propre
procédure une fois que le procureur général a choisi
de se présenter devant lui » (par. 47).
[58] Superior courts possess inherent juris­dic­
tion to ensure that the machinery of the court func­
tions in an orderly and effective manner: R. v.
Cunningham, 2010 SCC 10, [2010] 1 S.C.R. 331, at
para. 18; On­tario v. Criminal Lawyers’ Association
of On­tario, 2013 SCC 43, [2013] 3 S.C.R. 3, at
para. 26. Similarly, in order to function as courts
of law, statutory courts have implicit powers that
[58] Une cour supérieure possède la compétence
inhérente de veiller au bon fonctionnement des roua­
ges de la cour : R. c. Cunningham, 2010 CSC 10,
[2010] 1 R.C.S. 331, par. 18; Ontario c. Criminal
Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43,
[2013] 3 R.C.S. 3, par. 26. De même, afin d’exercer
sa fonction judiciaire, un tribunal d’origine légis­
lative possède des pouvoirs inhérents qui découlent
194
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
derive from the court’s authority to control its own
pro­cess:  Cunningham, at para.18. This jurisdic­
tion includes the power to penalize counsel for
ignoring rulings or orders, or for inappropriate be­
hav­iour such as tardiness, incivility, abusive crossexamination, improper opening or closing addresses
or inappro­priate attire. Sanctions may include or­
ders to com­ply, adjournments, extensions of time,
warnings, cost awards, dismissals, and contempt
proceedings.
du pouvoir de la cour de maîtriser sa propre procé­
dure : Cunningham, par. 18. Cette compétence com­
prend le pouvoir de sanctionner les avocats qui font
fi des décisions ou des ordonnances, ou qui affi­chent
un comportement inacceptable, par exemple des
retards, l’incivilité, le contre-interrogatoire abusif,
un exposé introductif ou une plaidoirie finale inop­
portuns, ou une entorse au code vestimentaire. Les
sanctions peuvent inclure l’ordonnance de se con­
former, l’ajournement, la prorogation de délai, la
mise en garde, la condamnation aux dépens, le rejet
de demandes et les procédures d’outrage au tribunal.
[59] While deference is not owed to counsel who
are behaving inappropriately in the courtroom, our
adversarial system does accord a high degree of
deference to the tactical decisions of counsel. In
other words, while courts may sanction the conduct
of the litigants, they should generally refrain from
interfering with the conduct of the litigation itself.
In R. v. S.G.T., 2010 SCC 20, [2010] 1 S.C.R. 688,
at paras. 36-37, this Court explained why judges
should be very cautious before interfering with tac­
tical decisions:
[59] Bien que la déférence ne s’impose pas envers
les avocats qui se comportent de façon inopportune
dans la salle d’audience, notre système accusatoire
fait effectivement preuve d’une grande retenue envers
les décisions tactiques des avocats. Autre­ment dit,
bien que les tribunaux puissent sanc­tionner la con­
duite des parties au litige, ils doivent générale­ment
s’abstenir de s’immiscer dans la conduite du litige
en tant que tel. Dans R. c. S.G.T., 2010 CSC 20,
[2010] 1 R.C.S. 688, par. 36-37, notre Cour explique
pour­quoi les juges doivent être très prudents avant
de s’immiscer dans des décisions tactiques :
In an adversarial system of criminal trials, trial judges
must, barring exceptional circumstances, defer to
the tactical decisions of counsel . . . . [C]ounsel will
generally be in a better position to assess the wisdom, in
light of their overall trial strategy, of a particular tactical
decision than is the trial judge. By contrast, trial judges
are expected to be impartial arbiters of the dispute before
them; the more a trial judge second-guesses or overrides
the decisions of counsel, the greater is the risk that the
trial judge will, in either appearance or reality, cease
being a neutral arbiter and instead become an advocate
for one party. . . .
Dans un système de justice criminelle accusatoire, les
juges instruisant les procès doivent, à moins de circons­
tances exceptionnelles, déférer aux décisions tactiques
des avocats [. . .] [L]’avocat sera habituellement mieux
placé que le juge du procès pour apprécier l’opportunité
d’une décision tactique particulière en fonction de sa
stratégie globale. Le juge du procès, lui, doit agir en
arbitre impartial du litige dont il est saisi; plus un juge
remet en question ou annule les décisions d’un avocat,
plus il risque de s’écarter, en apparence ou dans les faits,
de son rôle d’arbitre neutre et de devenir l’avocat de
l’une des parties. . .
The corollary of the preceding is that trial judges
should seldom take it upon themselves, let alone be
required, to second-guess the tactical decisions of counsel.
Of course, trial judges are still required to “make sure that
[the trial] remains fair and is conducted in accordance
with the relevant laws and the principles of fundamental
justice”: Lavallee, Rackel & Heintz v. Canada (Attorney
General), 2002 SCC 61, [2002] 3 S.C.R. 209, at para. 68.
Il en résulte que le juge du procès devrait rarement
décider de son propre chef de remettre en question les
déci­sions tactiques d’un avocat, et encore moins être
tenu de le faire. Bien sûr, il doit toujours « s’assure[r]
que le procès reste équitable et se déroule conformément
aux lois pertinentes et aux principes de justice fonda­
mentale » : Lavallee, Rackel & Heintz c. Canada (Pro­
cureur général), 2002 CSC 61, [2002] 3 R.C.S. 209,
par. 68.
[2014] 2 R.C.S.
R.
c.
ANDERSON
Le juge Moldaver
195
[60] Crown counsel is entitled to have a trial strat­
egy and to modify it as the trial unfolds, provided
that the modification does not result in unfairness
to the accused: Jolivet, at para. 21. Likewise, as
this Court recently held in R. v. Auclair, 2014 SCC
6, [2014] 1 S.C.R. 83, a judge may exceptionally
override a Crown tactical decision in order to pre­
vent a Charter violation.
[60] Le procureur du ministère public a le droit
d’avoir une stratégie de procès et de la modifier en
cours de route, pourvu que la modification n’entraîne
aucune iniquité pour l’accusé : Jolivet, par. 21. De
même, comme notre Cour l’a affirmé récemment
dans R. c. Auclair, 2014 CSC 6, [2014] 1 R.C.S.
83, un juge peut exceptionnellement passer outre
à une décision stratégique du ministère public afin
d’empêcher une violation de la Charte.
[61] Finally, as with all Crown decision making,
courtroom tactics or conduct may amount to abuse
of process, but abuse of process is not a precon­
dition for judicial intervention as it is for matters of
prosecutorial discretion.
[61] Enfin, comme pour toute prise de décision
du ministère public, les stratégies ou la conduite
dans la salle d’audience peuvent équivaloir à un
abus de procédure, mais l’abus de procédure n’est
pas une condition préalable à l’intervention du juge
comme c’est le cas pour les décisions qui relèvent
du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites.
VI. Conclusion
VI. Conclusion
[62] Parliament has expressly conferred on the
Crown the discretion to tender the Notice at the sen­
tencing hearing through the governing provisions
of the Code. This discretion is consistent with our
constitutional traditions. As the Crown points out,
tendering the Notice is not simply a decision as
to what submissions will be made at a sentencing
hearing (A.F., at para. 119). Tendering the Notice
fun­damentally alters the extent of prosecution —
specifically, the extent of the jeopardy facing the
accused. In this respect, the Crown’s decision to
tender the Notice is analogous to the decision to
proceed with charges that attract a mandatory mini­
mum sentence when other related offences have
no mandatory minimum sentence; the decision to
proceed by indictment rather than summary con­
viction when different mandatory minimum sen­
tences are involved; and the decision to proceed
by in­dict­ment rather than by summary conviction
when that decision precludes certain sentencing op­
tions.
[62] Dans les dispositions applicables du Code,
le législateur a expressément conféré au ministère
public le pouvoir discrétionnaire de produire l’avis
à l’audience de détermination de la peine. Ce pou­
voir discrétionnaire est conforme à nos traditions
constitutionnelles. Comme le souligne le ministère
public, la production de l’avis n’est pas simplement
une décision quant aux observations qui seront fai­
tes à l’audience de détermination de la peine (m.a.,
par. 119). La production de l’avis modifie fonda­
mentalement l’étendue de la poursuite — particu­
lièrement l’étendue du risque auquel l’accusé est
exposé. À cet égard, la décision du ministère public
de produire l’avis est analogue à la décision de porter
des accusations qui entraînent une peine minimale
obligatoire alors que d’autres infractions connexes
n’entraînent aucune peine minimale obligatoire, à
la décision d’intenter une poursuite par mise en
accu­sa­tion, plutôt que par procédure sommaire,
lors­que diverses peines minimales obligatoires
sont prescrites, et à la décision d’intenter une pour­
suite par mise en accusation plutôt que par pro­
cédure sommaire, lorsque cette décision exclut la
possibilité d’infliger certaines peines.
[63] For these reasons, I conclude that tendering
the Notice is a matter of prosecutorial discretion. As
a result, it is reviewable only for abuse of process.
[63] Pour ces motifs, je conclus que la production
de l’avis relève du pouvoir discrétionnaire en matière
de poursuites. Par conséquent, elle n’est susceptible
196
R.
v.
ANDERSON
Moldaver J.
[2014] 2 S.C.R.
In the complete absence of any evidence to support
it, Mr. Anderson’s abuse of process argument must
fail.
de contrôle judiciaire que s’il y a eu abus de procé­
dure. En l’absence totale de preuve pour l’étayer,
l’argument fondé sur l’abus de procédure invoqué
par M. Anderson doit être rejeté.
[64] As a final matter, I note that the s. 15(1) Char­
ter challenge to the constitutionality of the stat­utory
scheme was not pursued before this Court. These
reasons should not be taken as endorsing the trial
judge’s analysis or conclusion with respect to that
issue.
[64] Enfin, je note que la contestation de la consti­
tutionnalité du régime législatif sur le fondement du
par. 15(1) de la Charte n’a pas été avancée devant
notre Cour. Les présents motifs ne signifient pas
que j’accepte l’analyse ou la conclusion du juge de
première instance à l’égard de cette question.
[65] Accordingly, I would allow the appeal. The
order of the Newfoundland and Labrador Court of
Appeal is set aside and a term of imprisonment of
120 days is substituted, with service of the re­main­
der of the sentence stayed in accordance with the
con­cession of the Crown.
[65] Je suis en conséquence d’avis d’accueillir le
pourvoi. L’ordonnance de la Cour d’appel de TerreNeuve-et-Labrador est annulée et une peine d’empri­
sonnement de 120 jours est substituée à la peine
infligée, avec sursis de ce qui reste à courir de la peine
conformément à la concession du ministère public.
Appeal allowed.
Pourvoi accueilli.
Solicitor for the appellant: Attorney General of
Newfoundland and Labrador, St. John’s.
Procureur de l’appelante : Procureur général de
Terre-Neuve-et-Labrador, St. John’s.
Solicitor for the respondent: Newfoundland and
Labrador Legal Aid Commission, St. John’s.
Procureur de l’intimé : Newfoundland and Lab­
rador Legal Aid Commission, St. John’s.
Solicitor for the intervener the Director of Pub­
lic Prosecutions of Canada: Public Prosecution
Service of Canada, Halifax.
Procureur de l’intervenant le directeur des pour­
suites pénales du Canada : Service des poursuites
pénales du Canada, Halifax.
Solicitor for the intervener the Attorney General
of Ontario: Attorney General of Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur géné­
ral de l’Ontario : Procureur général de l’Ontario,
Toronto.
Solicitor for the intervener the Attorney General
of New Brunswick: Attorney General of New Bruns­
wick, Fredericton.
Procureur de l’intervenant le procureur général
du Nouveau-Brunswick : Procureur général du
Nouveau-Brunswick, Fredericton.
Solicitor for the intervener the Attorney General
of British Columbia: Attorney General of British
Columbia, Vancouver.
Procureur de l’intervenant le procureur général
de la Colombie-Britannique : Procureur général de
la Colombie-Britannique, Vancouver.
Solicitor for the intervener the David Asper Cen­
tre for Constitutional Rights: University of Toronto,
Toronto.
Procureur de l’intervenant David Asper Centre
for Constitutional Rights : Université de Toronto,
Toronto.
Solicitor for the intervener the Aboriginal Legal
Services of Toronto Inc.: Aboriginal Legal Services
of Toronto Legal Clinic, Toronto.
Procureur de l’intervenante Aboriginal Legal
Services of Toronto Inc. : Aboriginal Legal Services
of Toronto Legal Clinic, Toronto.
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
197
Canadian Artists’ Representation/Front des
artistes canadiens and Regroupement des
artistes en arts visuels du Québec Appellants
Canadian Artists’ Representation/Front des
artistes canadiens et Regroupement des
artistes en arts visuels du Québec Appelants
v.
c.
National Gallery of Canada Respondent
Musée des beaux-arts du Canada Intimé
and
et
Writers Guild of Canada,
Canadian Screenwriters Collection Society,
Société du droit de reproduction des auteurs,
compositeurs et éditeurs du Canada and
SODRAC 2003 Inc. Interveners
Writers Guild of Canada,
Canadian Screenwriters Collection Society,
Société du droit de reproduction des auteurs,
compositeurs et éditeurs du Canada et
SODRAC 2003 Inc. Intervenantes
Indexed as: Canadian Artists’ Representation
v. National Gallery of Canada
Répertorié : Front des artistes canadiens
c. Musée des beaux-arts du Canada
2014 SCC 42
2014 CSC 42
File No.: 35353.
No du greffe : 35353.
Hearing and judgment: May 14, 2014.
Audition et jugement : 14 mai 2014.
Reasons delivered: June 12, 2014.
Motifs déposés : 12 juin 2014.
Present: McLachlin C.J. and LeBel, Abella, Rothstein,
Cromwell, Moldaver and Wagner JJ.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Wagner.
on appeal from the federal court of
appeal
en appel de la cour d’appel fédérale
Culture and entertainment law — Status of the artist
— Copyright — Collective bargaining — Duty to bargain
in good faith — Whether artists’ associations are pre­
cluded from bargaining minimum fees for use of existing
artistic works in agreements negotiated under Status
of the Artist Act — Whether allowing scale agreements
imposing minimum fees for provision of copyrights for
existing works conflicts with Copyright Act — Whether
Tribunal’s finding that National Gallery of Canada failed
to bar­gain in good faith was reasonable — Standard of
review — Status of the Artist Act, S.C. 1992, c. 33 —
Copyright Act, R.S.C. 1985, c. C-42.
Droit de la culture et du divertissement — Statut de
l’artiste — Droit d’auteur — Négociation collective —
Obligation de négocier de bonne foi — Les associations
d’artis­tes sont-elles empêchées de négocier des tarifs
mini­mums pour l’utilisation d’œuvres artistiques exis­
tantes dans des accords négociés en vertu de la Loi sur
le statut de l’artiste? — Le fait de permettre l’inclusion,
dans des accords-cadres, de tarifs minimums pour l’octroi
des droits d’auteur sur des œuvres existantes entre-t-il en
conflit avec la Loi sur le droit d’auteur? — La conclusion
du Tribunal selon laquelle le Musée des beaux-arts du
Canada n’avait pas négocié de bonne foi était-elle rai­
sonnable? — Norme de contrôle — Loi sur le statut de
l’artiste, L.C. 1992, ch. 33 — Loi sur le droit d’auteur,
L.R.C. 1985, ch. C-42.
The Status of the Artist Act (“SAA”) governs pro­
fes­sional relations between artists and certain federal gov­
ernment institutions that engage artists to provide an
La Loi sur le statut de l’artiste (« LSA ») régit les
relations de travail entre les artistes et certaines ins­ti­tu­
tions fédérales qui ont recours aux services d’artistes pour
198
carfac
v.
national gallery of canada
[2014] 2 S.C.R.
artistic production. The SAA provides for the certification
of associations charged with representing the interests
of an identified sector of artists and negotiating with
institutions in order to conclude scale agreements that set
out the “minimum terms and conditions for the provision
of artists’ services and other related matters”. In 2003,
CARFAC and RAAV, certified artists’ associations for
Canadian visual artists, jointly commenced negotiating
a scale agreement with the National Gallery of Canada
(“NGC”). Those negotiations went on for four years, until
the NGC obtained a legal opinion upon which it relied to
refuse to include in the scale agreement minimum fees
for the licensing or assignment of the copyright in ex­
isting artistic works. Negotiations broke down due to
the NGC’s position on this issue. CARFAC and RAAV
filed a complaint with the Canadian Artists and Producers
Professional Relations Tribunal that the NGC had failed
to bargain in good faith.
obtenir une prestation. La LSA prévoit l’accréditation
d’associations chargées de défendre les intérêts des artis­
tes d’un secteur déterminé et de négocier, avec des ins­ti­tu­
tions, des accords-cadres qui énoncent les « dispositions
relatives aux conditions minimales pour les pres­tations
de services des artistes et à des questions con­nexes ». En
2003, le CARFAC et le RAAV, des associations d’artis­tes
accréditées pour représenter les artistes canadiens en arts
visuels, ont entrepris conjointement la négociation d’un
accord-cadre avec le Musée des beaux-arts du Canada
(« MBAC »). Ces négociations se sont poursuivies pen­
dant quatre ans jusqu’à ce que le MBAC obtienne un avis
juridique et se fonde sur celui-ci pour refuser d’inclure
dans l’accord-cadre des tarifs minimums pour la conces­
sion de licences ou la cession des droits d’auteur sur des
œuvres artistiques existantes. Les négociations ont avorté
à cause de la position du MBAC à cet égard. Le CARFAC
et le RAAV ont déposé au Tribunal canadien des relations
professionnelles artistes-producteurs une plainte portant
que le MBAC n’avait pas négocié de bonne foi.
The Tribunal concluded that the licensing or assign­
ment of the copyright in existing works can be subject to
binding minimum fees set forth in scale agreements ne­
gotiated pursuant to the SAA, provided that those agree­
ments do not bind collective societies established under
the Copyright Act. It also held that the NGC had failed to
bargain in good faith by adopting an uncompromising
po­sition based solely on one legal opinion, a position that
it should have known would not be accepted by CARFAC/
RAAV. The majority in the Federal Court of Appeal al­
lowed the NGC’s application for judicial review, holding
that allowing scale agreements to impose minimum fees
for existing works would conflict with the Copyright Act.
In light of this finding, the appellate court concluded that
the NGC had not failed to bargain in good faith.
Le Tribunal a conclu que la concession de licences ou
la cession des droits d’auteur sur des œuvres existantes
pouvait être l’objet de tarifs minimums prévus dans des
accords-cadres négociés en vertu de la LSA, pourvu que
ces accords ne lient pas les sociétés de gestion constituées
sous le régime de la Loi sur le droit d’auteur. Toujours
selon le Tribunal, le MBAC a omis de négocier de bonne
foi en adoptant une position inflexible fondée uniquement
sur un seul avis juridique, et il aurait dû savoir que le
CARFAC/RAAV la rejetterait. Les juges majoritaires de
la Cour d’appel fédérale ont accueilli la demande de con­
trôle judiciaire présentée par le MBAC, décidant que per­
mettre aux parties à des accords-cadres d’imposer des
tarifs minimums pour des œuvres existantes entrerait en
conflit avec la Loi sur le droit d’auteur. Étant donné cette
con­clusion, la Cour d’appel a estimé que le MBAC n’avait
pas omis de négocier de bonne foi.
Held: The appeal should be allowed.
The Tribunal’s conclusion was reasonable. Its inter­
pretation of the SAA was not contrary to the plain mean­
ing of that Act. There was no reason for the Federal Court
of Appeal to overturn the Tribunal’s conclusion that mini­
mum fees for the provision of artists’ copyrights for ex­ist­
ing works are eligible for inclusion in scale agree­ments.
Moreover, to conclude that such minimum fees are ex­
cluded from scale agreements would result in the SAA hav­
ing a limited impact on the achievement of Parliament’s
express recognition that artists should be compensated
for the use of their works, including the public lending of
those works.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La conclusion du Tribunal était raisonnable. Son inter­
prétation de la LSA n’était pas contraire au sens ordi­
naire de cette loi. La Cour d’appel fédérale n’avait
aucune raison d’infirmer la conclusion du Tribunal selon
laquelle les tarifs minimums pour l’octroi des droits
d’auteur des artistes sur des œuvres existantes peuvent être
inclus dans les accords-cadres. En outre, si l’on con­clut
que de tels tarifs minimums sont exclus des accordscadres, la LSA aurait une incidence limitée sur la réalisa­
tion de la reconnaissance expresse, par le législateur, de
l’importance pour les artistes de recevoir une indem­
nisation pour l’utilisation, et notamment le prêt public,
de ces œuvres.
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
199
The collective bargaining conducted by artists’ asso­
ciations in respect of scale agreements covering the li­
censing or assignment of copyrights to existing artistic
works does not contradict any provision of the Copyright
Act. Establishing a minimum fee for the use of existing
works does not affect any of the rights conferred on copy­
right holders under s. 3 of the Copyright Act nor do the
scale agreements bind collective societies governed by
that same Act.
La négociation collective engagée par des associations
d’artistes relativement aux accords-cadres visant la con­
cession de licences ou la cession des droits d’auteur sur
des œuvres existantes ne contredit aucune disposition de
la Loi sur le droit d’auteur. L’établissement d’un tarif
minimum pour l’utilisation d’œuvres existantes n’a d’inci­
dence sur aucun des droits conférés aux titulaires de
droits d’auteur aux termes de l’art. 3 de la Loi sur le droit
d’auteur, et les accords-cadres ne lient pas non plus les
sociétés de gestion régies par cette loi.
The Tribunal extensively canvassed the law regarding
good faith bargaining and closely examined the evidence
put forth by the parties on the issue. It concluded that the
NGC had failed to bargain in good faith. On a reason­
ableness review, it is not for this Court to reweigh the
evidence considered by the Tribunal. In view of the find­
ings of fact of the Tribunal, it cannot be said that its deci­
sion was unreasonable.
Le Tribunal a examiné en profondeur le droit en
matière de négociation de bonne foi et analysé en détail
la preuve présentée par les parties à cet égard. Il a conclu
que le MBAC n’avait pas négocié de bonne foi. Dans
l’appré­ciation de la raisonnabilité, il n’appartient pas à
la Cour de soupeser à nouveau la preuve examinée par le
Tribunal. Vu les conclusions de fait du Tribunal, sa déci­
sion ne peut être qualifiée de déraisonnable.
Cases Cited
Jurisprudence
Referred to: Royal Oak Mines Inc. v. Canada (Labour
Relations Board), [1996] 1 S.C.R. 369; Alberta (In­for­
mation and Privacy Commissioner) v. Alberta Teachers’
Association, 2011 SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654; EuroExcellence Inc. v. Kraft Canada Inc., 2007 SCC 37, [2007]
3 S.C.R. 20; Canada (Citizenship and Immigration) v.
Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339.
Arrêts mentionnés : Royal Oak Mines Inc. c. Canada
(Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369;
Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Al­
berta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S.
654; Euro-Excellence Inc. c. Kraft Canada Inc., 2007 CSC
37, [2007] 3 R.C.S. 20; Canada (Citoyenneté et Immi­
gra­tion) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339.
Statutes and Regulations Cited
Lois et règlements cités
Copyright Act, R.S.C. 1985, c. C-42, ss. 2 “collective so­
ciety”, 3, 13(4), 70.1, 70.13, 70.15.
Jobs, Growth and Long-term Prosperity Act, S.C. 2012,
c. 19, s. 532.
Status of the Artist Act, S.C. 1992, c. 33, ss. 2(e), 5
“artists’ association”, “producer”, “scale agreement”,
6(2), 7, 9(3), 25 to 27, 32, 33(1), 44.
Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable,
L.C. 2012, ch. 19, art. 532.
Loi sur le droit d’auteur, L.R.C. 1985, ch. C-42, art. 2
« société de gestion », 3, 13(4), 70.1, 70.13, 70.15.
Loi sur le statut de l’artiste, L.C. 1992, ch. 33, art. 2e),
5 « accord-cadre », « association d’artistes », « pro­
ducteur », 6(2), 7, 9(3), 25 à 27, 32, 33(1), 44.
Authors Cited
Doctrine et autres documents cités
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont.: LexisNexis, 2008.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
APPEAL from a judgment of the Federal Court
of Appeal (Noël, Pelletier and Trudel JJ.A.), 2013
FCA 64, 443 N.R. 121, 54 Admin. L.R. (5th) 1, [2013]
F.C.J. No. 261 (QL), 2013 CarswellNat 507, setting
aside a decision of the Canadian Artists and Pro­du­­
cers Professional Relations Tribunal, 2012 CAPPRT
053 (http://decisia.lexum.com/cirb-ccri/saa-lsa/en/
item/8107/index.do), [2012] C.A.P.P.R.T.D. No. 1
(QL), 2012 CarswellNat 4332. Appeal al­lowed.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel
fédérale (les juges Noël, Pelletier et Trudel), 2013
CAF 64, 443 N.R. 121, 54 Admin. L.R. (5th) 1,
[2013] A.C.F. no 261 (QL), 2013 CarswellNat 508,
qui a infirmé une décision du Tribunal canadien
des rela­­­­tions professionnelles artistes-producteurs,
2012 TCRPAP 053 (http://decisia.lexum.com/
cirb-ccri/saa-lsa/fr/item/8107/index.do), [2012]
D.T.C.R.P.A.P. no 1 (QL), 2012 CarswellNat 4332.
Pourvoi accueilli.
200
carfac
v.
national gallery of canada
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
David Yazbeck, Michael Fisher and Wassim
Garzouzi, for the appellants.
David Yazbeck, Michael Fisher et Wassim
Garzouzi, pour les appelants.
Guy P. Dancosse, Q.C., Sophie Roy-Lafleur and
Guy Régimbald, for the respondent.
Guy P. Dancosse, c.r., Sophie Roy-Lafleur et Guy
Régimbald, pour l’intimé.
Joshua S. Phillips and Karen Ensslen, for the in­
terveners the Writers Guild of Canada and the Ca­
na­dian Screenwriters Collection Society.
Joshua S. Phillips et Karen Ensslen, pour les
intervenantes Writers Guild of Canada et Canadian
Screenwriters Collection Society.
Colette Matteau, for the interveners Société du
droit de reproduction des auteurs, compositeurs et
éditeurs du Canada and SODRAC 2003 Inc.
Colette Matteau, pour les intervenantes la Société
du droit de reproduction des auteurs, compositeurs
et éditeurs du Canada et SODRAC 2003 Inc.
The judgment of the Court was delivered by
Version française du jugement de la Cour rendu
par
[1] Rothstein J. — This appeal raises the issue
of the scope of collective bargaining permitted by
an Act specific to the artistic sector, and the rela­
tionship of that Act with the Copyright Act, R.S.C.
1985, c. C-42.
[1] Le juge Rothstein — Il est question en
l’espèce de l’étendue de la négociation collective
auto­risée par une loi propre au secteur artistique et
de la relation entre cette loi et la Loi sur le droit
d’auteur, L.R.C. 1985, ch. C-42.
I. Background and History
I. Contexte et historique
[2] The Status of the Artist Act, S.C. 1992, c. 33
(“SAA”), was enacted “to establish a framework
to govern professional relations between artists and
producers” (s. 7), “producers” being limited to cer­
tain federal government institutions and broadcast­
ing undertakings that engage artists to provide an
ar­tistic production (ss. 5 “producer” and 6(2)(a)).
The SAA provides for the certification of “artists’ as­
soci­a­tions” to represent the professional and socioeconomic interests of an identified sector of art­ists
(ss. 5 “artists’ association” and 25 to 27). Cer­ti­fied
artists’ associations negotiate “scale agreements”
with a producer or association of pro­du­cers that
set out the “minimum terms and con­ditions for the
pro­vision of artists’ services and other related mat­
ters” (s. 5 “scale agreement”). Once signed, scale
agreements bind all artists in the identified sector
— whether or not they are formal members of the
artists’ association — in their dealings with that pro­
ducer or association of producers, with the exception
of work undertaken by defined employees in the
[2] La Loi sur le statut de l’artiste, L.C. 1992,
ch. 33 (« LSA »), a pour objet « l’établissement et
la mise en œuvre d’un régime de relations de tra­vail
entre producteurs et artistes » (art. 7), les « pro­duc­
teurs » ne s’entendant que de certaines institutions
fédérales et entreprises de radiodiffusion qui ont
recours aux services d’artistes en vue d’obtenir
une pres­tation (art. 5 « producteur » et al. 6(2)a)).
La LSA prévoit l’accréditation d’« associations
d’artis­tes » chargées de défendre les intérêts profes­
sionnels et socio-économiques des artistes d’un sec­
teur déterminé (art. 5 « association d’artistes » et
art. 25 à 27). Les associations d’artistes accréditées
négocient, avec un producteur ou une association de
producteurs, des « accords-cadres » qui énon­cent
les « dispositions relatives aux conditions minima­
les pour les prestations de services des artistes et à
des questions connexes » (art. 5 « accord-cadre »).
Une fois signés, les accords-cadres lient tous les
artistes du secteur déterminé — qu’ils adhèrent offi­
ciellement ou non à l’association d’artistes — dans
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
Le juge Rothstein
201
course of employment (ss. 9(3), 33(1) and 44). At all
relevant times for this appeal, the Canadian Artists
and Producers Professional Relations Tribunal (“Tri­
bunal”) was the administrative tribunal charged with
ap­plying and enforcing the SAA (in 2012, this re­
sponsibility was transferred to the Canada Indus­trial
Relations Board pursuant to the Jobs, Growth and
Long-term Prosperity Act, S.C. 2012, c. 19, s. 532).
Nearly 180 scale agreements have been negotiated
by artists’ associations certified by the Tribunal, many
of them containing matters related to copy­right.
leurs rapports avec ce producteur ou cette asso­cia­tion
de producteurs, à l’exception des « employés » ou
« fonctionnaires » au sens de la LSA pour ce qui est
des activités qui relèvent de leurs fonctions (par. 9(3)
et 33(1) et art. 44). À toutes les époques pertinentes
en l’espèce, le Tribunal canadien des relations pro­
fes­sionnelles artistes-producteurs (« Tribunal ») était
le tribunal administratif chargé de l’application et de
l’exécution de la LSA (en 2012, cette respon­sabilité a
été confiée au Conseil canadien des relations indus­
trielles en vertu de la Loi sur l’emploi, la croissance
et la prospérité durable, L.C. 2012, ch. 19, art. 532).
Des associations d’artistes accréditées par le Tri­
bunal ont négocié près de 180 accords-cadres, dont
bon nombre portaient sur des questions de droit
d’auteur.
[3] The Copyright Act contains several provisions
that are relevant to the present appeal. Section 2 de­
fines a “collective society” (sometimes referred to as
a “copyright collective”) as a society, association or
corporation that carries on the business of collective
administration of copyright for the benefit of artists
(among others) who assign, grant a licence, or other­
wise authorize the society to act on their behalf with
respect to their copyrights so assigned or authorized.
Collective societies must either operate a licensing
scheme for a repertoire of artists’ works whereby
the society determines the conditions under which it
will authorize the use of such works, or collect and
distribute royalties payable under the Copy­right
Act by users of such works. The Société du droit de
reproduction des auteurs, compositeurs et éditeurs
du Canada (“SODRAC”), an intervener in this case,
is a collective society within the meaning of the
Copyright Act.
[3] La Loi sur le droit d’auteur renferme plusieurs
dispositions qui sont pertinentes en l’espèce. L’arti­
cle 2 définit une « société de gestion » (parfois appe­
lée « société de perception des droits d’auteur »)
comme une association, société ou personne morale
autorisée — notamment par voie de cession, licence
ou mandat — à se livrer à la gestion collective du
droit d’auteur au profit des artistes (entre autres).
Les sociétés de gestion doivent soit administrer un
système d’octroi de licences pour un répertoire d’œu­
vres par lequel elles déterminent les modalités selon
lesquelles elles autoriseront l’utilisation de ces œu­
vres, soit percevoir et répartir les redevances paya­
bles par les utilisateurs de ces œuvres aux termes
de la Loi sur le droit d’auteur. La Société du droit
de reproduction des auteurs, compositeurs et édi­
teurs du Canada (« SODRAC »), intervenante en
l’espèce, est une société de gestion au sens de cette
loi.
[4] Copyrights assigned or exclusively licensed to
the collective society must comply with the Copy­
right Act requirement that such assignments or ex­
clusive licences be in writing and signed by the
copy­right holder or his or her agent (s. 13(4)). Col­lec­
tive societies may set tariffs for the use of such copy­
rights (ss. 70.1 and 70.13). The Copyright Board is
responsible for certifying these tariffs (s. 70.15).
[4] Les droits d’auteur cédés ou concédés par
licence exclusive à la société de gestion doivent
res­pecter l’exigence de la Loi sur le droit d’auteur
selon laquelle les cessions ou licences exclusives en
ques­tion doivent être rédigées par écrit et signées
par le titulaire du droit d’auteur ou par son agent
(par. 13(4)). Les sociétés de gestion peuvent fixer
des tarifs pour l’utilisation de ces droits d’auteur
(art. 70.1 et 70.13). La Commission du droit d’auteur
est chargée d’homologuer ces tarifs (art. 70.15).
202
carfac
v.
national gallery of canada
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
[5] The Canadian Artists’ Representation/Front des
artistes canadiens (“CARFAC”) and Re­groupe­ment
des artistes en arts visuels du Qué­bec (“RAAV”) are,
respectively, the certified artists’ as­sociations for Ca­
na­dian visual artists outside and within Quebec. In
2003, they jointly commenced ne­go­tiating an SAA
scale agreement with the Na­tional Gallery of Canada
(“NGC”). Among the list of items which CARFAC/
RAAV sought to bar­gain was the establishment of min­
imum fees payable by the NGC for the use of existing
works of vi­sual artists. The NGC expressed res­er­va­tions
about including such minimum fees in the scale agree­
ment, stating that it would be seeking legal advice on
this issue. Over the next four years, the NGC never­
theless pro­ceeded to negotiate a draft scale agreement
that included existing works.
[5] Le Canadian Artists’ Representation/Front des
artistes canadiens (« CARFAC ») et le Regrou­pe­ment
des artistes en arts visuels du Québec (« RAAV »)
sont les associations d’artistes accréditées pour repré­
senter, respectivement, les artistes canadiens en arts
visuels à l’extérieur du Québec et dans cette pro­
vince. En 2003, ils ont entrepris conjointement la
négo­ciation d’un accord-cadre visé par la LSA avec
le Musée des beaux-arts du Canada (« MBAC »).
L’éta­blissement de tarifs minimums payables par le
MBAC pour l’utilisation d’œuvres existantes d’artis­
tes en arts visuels comptait parmi les points que le
CARFAC/RAAV cherchait à négocier. Le MBAC
a exprimé des réserves quant à l’inclusion dans
l’accord-cadre de tels tarifs minimums, disant qu’il
allait demander un avis juridique sur cette question.
Il s’est néanmoins engagé, au cours des quatre
années suivantes, dans la négociation d’un projet
d’accord-cadre qui traitait des œuvres existantes.
[6] In 2007, the NGC obtained a legal opinion upon
which it relied to state that CARFAC/RAAV did not
have the authority to negotiate scale agreements
providing for minimum fees for the licensing or as­
sign­ment of the copyright in existing works as it did
not have written authorization from each art­ist cov­
ered by the agreement. On that basis, the NGC pre­
sented a revised draft scale agreement from which
all references to existing works were removed. After
some attempts to discuss the issue further, CARFAC/
RAAV filed a complaint with the Tribunal that the
NGC had breached s. 32 of the SAA by failing to
bargain in good faith.
[6] En 2007, le MBAC a obtenu un avis juridique sur
lequel il s’est appuyé pour affirmer que le CARFAC/
RAAV n’avait pas le pouvoir de négocier des accordscadres prévoyant des tarifs minimums pour la con­
ces­sion de licences ou la cession des droits d’auteur
sur des œuvres existantes car il n’avait pas obtenu
l’autorisation écrite de tous les artistes visés par
les accords-cadres. Sur le fondement de cet avis, le
MBAC a présenté un projet révisé d’accord-cadre
dans lequel toutes les mentions d’œuvres existantes
avaient été supprimées. Après avoir tenté à quelques
reprises de discuter davantage de cette question, le
CARFAC/RAAV a déposé au Tribunal une plainte
portant que le MBAC avait violé l’art. 32 de la LSA
en ne négociant pas de bonne foi.
[7] The Tribunal concluded that the licensing or
assignment of the copyright in existing works can be
subject to binding minimum fees set forth in scale
agreements, and that the NGC had failed to bargain
in good faith (2012 CAPPRT 053). It found that
previous decisions by the Tribunal had recognized
that scale agreements can include minimum fees for
the use of existing works, and inclusion of copy­right
matters has become standard in the cultural sec­tor.
It said that the SAA complements and supple­ments
the Copyright Act, and that artists’ asso­ci­at­ions can
[7] Le Tribunal a conclu que la concession de licen­
ces ou la cession des droits d’auteur sur des œuvres
existantes pouvait être l’objet de tarifs minimums
prévus dans des accords-cadres, et que le MBAC
n’avait pas négocié de bonne foi (2012 TCRPAP
053). Le Tribunal a conclu que, dans ses décisions
pré­cédentes, il avait reconnu que les accords-cadres
pouvaient inclure des tarifs minimums pour l’uti­
lisation d’œuvres existantes, et que l’inclusion de
questions touchant aux droits d’auteur était devenue
la norme dans le secteur culturel. Il a affirmé que la
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
Le juge Rothstein
203
negotiate scale agreements under the SAA provided
that those agreements do not bind collec­tive societ­
ies established under the Copyright Act (paras. 99104).
LSA complétait la Loi sur le droit d’auteur, et que les
associations d’artistes pouvaient négocier un accordcadre en vertu de la LSA, pourvu que cet accord ne
lie pas les sociétés de gestion constituées sous le
régime de la Loi sur le droit d’auteur (par. 99-104).
[8] With respect to s. 32 of the SAA, which re­
quires artists’ associations and producers to bargain
in good faith, the Tribunal concluded that the NGC
failed this duty by presenting a revised draft scale
agreement which excluded all matters related to the
use of existing artistic works “without prior notice”
(para. 147) — in contravention of its established
negotiating practice with CARFAC/RAAV — with­
out reasonable alternatives, and based solely on one
legal opinion. The NGC’s position on minimum fees
for the use of existing works was uncompromising,
and one that the NGC should have known would
not be accepted by CARFAC/RAAV. Applying this
Court’s decision in Royal Oak Mines Inc. v. Canada
(Labour Relations Board), [1996] 1 S.C.R. 369
(“Royal Oak Mines”), the Tribunal concluded that
the NGC had violated s. 32 of the SAA by failing
to bargain in good faith (paras. 147-52). It ordered
the NGC to comply with the SAA, establish a bar­
gaining schedule with CARFAC/RAAV and provide
monthly reports to the Tribunal (paras. 171-73).
[8] Pour ce qui est de l’art. 32 de la LSA, qui oblige
les associations d’artistes et les producteurs à négo­
cier de bonne foi, le Tribunal a conclu que le MBAC
avait manqué à cette obligation en pré­sen­tant un projet
révisé d’accord-cadre où il n’était nul­le­ment question
de l’utilisation d’œuvres artistiques exis­tantes « sans
avis préalable » (par. 147) — contrairement à sa pra­
tique habituelle de négociation avec le CARFAC/
RAAV — sans solution de rechange raisonnable, et
en s’appuyant uniquement sur un seul avis juridique.
La position du MBAC sur les tarifs minimums pour
l’utilisation d’œuvres existantes était inflexible, et
le MBAC aurait dû savoir que le CARFAC/RAAV
la rejetterait. Appliquant l’arrêt de notre Cour dans
Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des rela­
tions du travail), [1996] 1 R.C.S. 369 (« Royal Oak
Mines »), le Tribunal a conclu que le MBAC avait
violé l’art. 32 de la LSA en ne négociant pas de
bonne foi (par. 147-152). Il a ordonné au MBAC de
se conformer à la LSA, d’établir un calendrier des
négociations avec le CARFAC/RAAV et de pré­
senter des rapports mensuels au Tribunal (par. 171173).
[9] The majority in the Federal Court of Appeal
allowed the NGC’s application for judicial review.
Applying the standard of review of correctness, the
majority held that allowing scale agreements to im­
pose minimum fees for existing works would con­
flict with the Copyright Act because only copy­right
holders can establish limits on how their copyright is
exercised (2013 FCA 64, 443 N.R. 121, at para. 101).
It found that there was no assignment in writing of
copy­right to CARFAC/RAAV by the artists in their
sectors as required by s. 13(4) of the Copyright
Act, meaning CARFAC/RAAV cannot impose any
limits on how those artists exercise their copyrights
(para. 111). In contrast, scale agreements can per­tain
to contracts for commissioned works as no copy­
right exists at the time an artist signs such a con­
tract. Further, licensing or assigning the copy­right
[9] Les juges majoritaires de la Cour d’appel fédé­
rale ont accueilli la demande de contrôle judiciaire
présentée par le MBAC. Se fondant sur la norme de
contrôle de la décision correcte, ils ont décidé que
permettre l’inclusion, dans des accords-cadres, de
tarifs minimums pour des œuvres existantes entre­
rait en conflit avec la Loi sur le droit d’auteur, car
seuls les titulaires du droit d’auteur peuvent limi­ter
l’exercice de ce droit (2013 CAF 64, 443 N.R. 121,
par. 101). Ils ont conclu que le droit d’auteur n’avait
pas été cédé par écrit au CARFAC/RAAV par
les artistes de leurs secteurs comme le prescrit le
par. 13(4) de la Loi sur le droit d’auteur, de sorte que
le CARFAC/RAAV ne pouvait aucunement limiter
l’exercice par ces artistes de leurs droits d’auteur
(par. 111). En revanche, un accord-cadre peut porter
sur un contrat visant des œuvres commandées parce
204
carfac
v.
national gallery of canada
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
in an existing work is simply a transfer of pro­perty;
it is not a service or “other related matte[r]” as re­
quired by the definition of “scale agreement” in the
SAA (paras. 102-8). As a result, minimum fees for
the use of existing works cannot be included in scale
agree­ments. In light of that finding, the ma­jor­ity
concluded that the NGC had not failed to bar­gain in
good faith (para. 115).
qu’il n’existe aucun droit d’auteur lorsque l’artiste
signe pareil contrat. De plus, l’octroi de licence ou
la cession du droit d’auteur sur une œuvre existante
est simplement un transfert de bien; il ne s’agit pas
d’un service ou « [d’une] questio[n] connex[e] »
suivant la définition d’« accord-cadre » dans la LSA
(par. 102-108). Par conséquent, les tarifs minimums
pour l’utilisation d’œuvres existantes ne sauraient
être inclus dans les accords-cadres. Étant donné
cette conclusion, les juges majoritaires ont estimé
que le MBAC n’avait pas omis de négocier de bonne
foi (par. 115).
[10] Pelletier J.A., writing in dissent, would have
dis­missed the application for judicial review. Ap­
plying the standard of review of reasonableness, he
concluded that scale agreements can include mini­
mum fees for the use of existing works. Granting a
producer the right to use an existing work is analo­
gous to the service provided by hotels and car
rental agencies by allowing others to use their pro­
perty (para. 83). The Tribunal’s interpretation of
“provision of services” was therefore reasonable
(para. 86). Negotiating minimum fees for the use of
existing works does not make an artists’ association
the agent of the artist for the purpose of granting
licences to producers (para. 85). The choice of
whether or not to grant a licence to a producer re­
mains in the hands of the copyright holder and not
the artists’ association. Scale agreements do not ap­
ply to works for which the copyright has been as­
signed to a collective society such as SODRAC, but
rather only where the artist alone has the right to
grant licences to use his or her work. Accordingly,
there is no conflict between the SAA and the Copy­
right Act (para. 87).
[10] Le juge Pelletier, dissident, aurait rejeté la
demande de contrôle judiciaire. Se fondant sur la
norme de contrôle de la décision raisonnable, il a
conclu que les accords-cadres pouvaient inclure des
tarifs minimums pour l’utilisation d’œuvres exis­
tantes. L’octroi à un producteur du droit d’uti­li­ser
une œuvre existante est analogue au ser­vice fourni
par les hôtels et les agences de location d’auto­
mobiles qui permettent à autrui d’utiliser leur bien
(par. 83). L’interprétation donnée par le Tribunal à
l’expression « prestations de services » était donc
raisonnable (par. 86). Le fait qu’une asso­cia­tion
d’artistes négocie des tarifs minimums pour l’uti­li­
sation d’œuvres existantes n’en fait pas l’agent des
artistes aux fins de concession d’une licence à un
producteur (par. 85). Le choix d’accorder ou non
une licence à un producteur appar­tient toujours au
titulaire du droit d’auteur et non à l’association d’artis­
tes. Les accords-cadres ne s’appliquent pas aux œu­vres
dont le droit d’auteur a été cédé à une société de
gestion comme la SODRAC; ils s’appliquent uni­
quement lorsque seul l’artiste a le droit d’accorder
des licences pour l’utilisation de son œuvre, d’où
l’absence de conflit entre la LSA et la Loi sur le droit
d’auteur (par. 87).
[11] Pelletier J.A. also concluded that it was rea­
son­able for the Tribunal to find that the NGC had
failed to bargain in good faith. The NGC had taken
a rigid stance that it knew CARFAC/RAAV could
never accept, based solely on one legal opin­ion and
despite the fact that it had spent four years nego­
tiating such fees. The industry standard had been
to include copyright matters in scale agreements.
[11] Le juge Pelletier a également conclu que le
Tribunal pouvait raisonnablement conclure que le
MBAC n’avait pas négocié de bonne foi. Le MBAC
avait adopté une position inflexible qui ne pour­
rait, à sa connaissance, jamais être acceptée par
le CARFAC/RAAV, sur la seule foi d’un avis juri­
dique et malgré les quatre années qu’il avait passées
à négocier de tels tarifs. La pratique ayant cours dans
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
Le juge Rothstein
205
Applying Royal Oak Mines, Pelletier J.A. concluded
that an objective assessment of the circumstances
supported the Tribunal’s finding that the NGC had
failed to bargain in good faith (paras. 71-76).
le secteur d’activités consistait à inclure les ques­tions
touchant au droit d’auteur dans les accords-cadres.
Appliquant Royal Oak Mines, le juge Pelletier a con­
clu qu’une appréciation objective des faits éta­yait
la conclusion du Tribunal selon laquelle le MBAC
n’avait pas négocié de bonne foi (par. 71-76).
II. Analysis
II. Analyse
[12] I would allow the appeal and dismiss the ap­
plication for judicial review.
[12] Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de reje­
ter la demande de contrôle judiciaire.
A. Standard of Review
A. La norme de contrôle
[13] Reasonableness is the presumptive standard
of review when a tribunal is interpreting its home
statute or a statute closely connected to its function
and with which it will have particular familiarity.
The SAA applies to, among other things, “authors of
artistic . . . works within the meaning of the Copy­
right Act”, requiring the Tribunal to interpret and
apply that statute (SAA, s. 6(2)(b)(i)). None of the
ex­ceptions to this presumption of reasonableness
ap­ply. No constitutional questions are at issue. The
appeal raises no true question of jurisdiction, par­
ticularly in light of this Court’s caution to interpret
this category of questions narrowly when a tribunal
is interpreting its home statute or statutes closely
con­nected to its function (Alberta (Information and
Pri­vacy Commissioner) v. Alberta Teachers’ Asso­ci­
a­tion, 2011 SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654, at para. 34).
No issue is at stake that is of central im­por­tance to
the legal system as a whole and that is not within the
Tri­bunal’s area of expertise. Finally, all parties, in­
ter­veners and the Tribunal do not dis­pute that scale
agreements under the SAA do not apply to col­lec­tive
societies governed by the Copy­right Act. Ac­cord­
ingly, there is no serious question as to the ju­ris­dic­
tional lines between the Tribunal and the Copy­right
Board. The applicable standard of review is rea­son­
able­ness.
[13] La norme de la décision raisonnable est pré­
sumée s’appliquer lorsqu’un tribunal adminis­tra­tif
interprète sa loi constitutive ou une loi étroitement
liée à son mandat et dont il a une connaissance appro­
fondie. La LSA s’applique notamment aux « auteurs
d’œuvres artistiques [. . .] au sens de la Loi sur le
droit d’auteur », ce qui oblige le Tribunal à inter­pré­
ter et à appliquer cette loi (LSA, sous-al. 6(2)b)(i)).
Aucune des exceptions à cette présomption d’assu­
jettissement à la norme de la décision raisonnable
ne s’applique. Aucune question constitutionnelle
n’est en jeu. Le pourvoi ne soulève aucune véritable
ques­tion de compétence, surtout au vu de la mise
en garde de notre Cour qui appelle à donner une
inter­pré­ta­tion restrictive à cette catégorie de ques­
tions lorsqu’un tribunal administratif interprète sa
loi constitutive ou des lois étroitement liées à son
mandat (Alberta (Information and Privacy Commis­
sioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC
61, [2011] 3 R.C.S. 654, par. 34). Il n’y a en l’espèce
aucune question qui revêt une importance capitale
pour le système juridique dans son ensem­ble et qui
ne relève pas du champ d’exper­tise du Tribunal.
Enfin, toutes les parties, les intervenantes et le Tri­
bunal ne contestent pas que les accords-cadres visés
par la LSA ne s’appliquent pas aux sociétés de
gestion régies par la Loi sur le droit d’auteur. Par
con­séquent, aucune question de délimitation des
com­pé­ten­ces respectives du Tribunal et de la Com­
mis­sion du droit d’auteur ne se pose sérieusement.
La norme de contrôle applicable est celle de la déci­
sion rai­son­nable.
206
carfac
v.
national gallery of canada
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
B. Scale Agreements Can Include Existing Works
B. Les accords-cadres peuvent inclure les œuvres
existantes
[14] In order to determine whether scale agree­
ments negotiated under the SAA can include minimum
fees for the use of existing works, it is nec­essary to
address the interpretation of the SAA and whether it
conflicts with the Copyright Act.
[14] Pour décider si les accords-cadres négociés
en vertu de la LSA peuvent prévoir des tarifs mini­
mums pour l’utilisation d’œuvres existantes, il faut
interpréter la LSA et se demander si elle entre en
con­flit avec la Loi sur le droit d’auteur.
(1) “Provision of Artists’ Services” Includes the
Use of Existing Works
(1) Les « prestations de services des artistes »
com­prennent l’utilisation d’œuvres existan­
tes
[15] The first question to consider is whether it
was reasonable for the Tribunal to conclude that the
“provision of artists’ services” referred to in the defi­
nition of “scale agreement” in the SAA includes the
provision of existing artistic works.
[15] La première question qu’il faut se poser est de
savoir si le Tribunal pouvait raisonnablement con­
clure que les « prestations de services des artistes »
mentionnées dans la définition d’« accord-cadre »
dans la LSA comprennent les prestations d’œuvres
exis­tantes.
[16] I agree with Pelletier J.A. that there is no rea­
son to overturn the Tribunal’s conclusion on this
issue. The Tribunal’s interpretation of “provision of
art­ists’ services” is not contrary to its plain mean­ing.
Indeed, the analogy presented by Pelletier J.A. of the
service provided by hotels and car rental agen­cies for
the use of their property is persuasive. Furthermore,
nothing in the SAA supports treating commissioned
works differently from existing works.
[16] Je suis d’accord avec le juge Pelletier pour dire
qu’il n’y a aucune raison d’infirmer la conclu­sion du
Tribunal sur ce point. L’interprétation don­née par le
Tribunal à l’expression « prestations de ser­vices des
artistes » n’est pas contraire à son sens ordi­naire. De
fait, l’analogie que fait le juge Pelletier avec le ser­
vice fourni par les hôtels et les agences de loca­tion
d’auto­mobiles pour l’utili­sa­tion de leur bien est con­
vain­cante. De plus, aucune disposition de la LSA ne
permet de traiter les œuvres commandées dif­fé­rem­
ment des œuvres existantes.
[17] The definition of the artists who are bound by
the SAA has three broad categories, the first of which
includes “authors of artistic . . . works within the
meaning of the Copyright Act” (SAA, s. 6(2)(b)(i)).
In order to be an author of an artistic work within
the meaning of the Copyright Act, an artist must
have already produced the artistic work of which he
or she is the author. If the SAA was not intended
to apply to the provision of existing artistic works,
this branch of the definition would be meaningless.
It would not make sense for the SAA to apply to
art­ists on the basis of their creation of such works,
yet not permit scale agreements negotiated under
the SAA to apply to those same works. Although not
con­clusive, the reference in s. 6(2)(b)(i) to authors
[17] La définition des artistes qui sont liés par la
LSA comporte trois grandes catégories, dont la pre­
mière regroupe les « auteurs d’œuvres artistiques
[. . .] au sens de la Loi sur le droit d’auteur » (LSA,
sous-al. 6(2)b)(i)). Pour répondre à cette définition,
l’artiste doit avoir déjà créé l’œuvre artistique dont il
est l’auteur. Si la LSA n’était pas censée s’appliquer
aux œuvres existantes, ce volet de la définition
serait dénué de sens. Il serait illogique que la LSA
s’appli­que aux artistes en raison de leur création
de ces œuvres, mais ne permette pas l’application
des accords-cadres négociés sous son régime à ces
mêmes œuvres. À défaut d’être concluante, la men­
tion au sous-al. 6(2)b)(i) des auteurs d’œuvres au
sens de la Loi sur le droit d’auteur donne fortement à
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
Le juge Rothstein
207
of works within the meaning of the Copyright Act
provides a strong indication that scale agreements
were intended to apply to existing artistic works.
penser que les accords-cadres étaient censés s’appli­
quer aux œuvres existantes.
[18] To conclude that the provision of existing
works is excluded from scale agreements au­thorized
by the SAA would result in that Act having a limited
im­pact, at least with respect to visual artists, on the
achieve­ment of Parliament’s express recognition that
artists should “be compensated for the use of their
works, including the public lending of them” (SAA,
s. 2(e)). Fees for the use of existing works are the
central issue for visual artists seeking compensa­tion
for their work, not an ancillary matter. The NGC ac­
knowledged that it rarely commissions works, do­
ing so “perhaps once every five years”. In­stal­la­tion,
lectures, and tours are ancillary services that are not
only unlikely to provide a source of income suffi­
cient to properly compensate artists for their work,
but are services that can all be provided by persons
other than the creator of the artistic work. Indeed,
while they may qualify as “related mat­ters” under
the definition of “scale agreement” in s. 5, they
may not often qualify as “artistic pro­duction[s]” in
the sense of s. 6(2)(a) of the SAA, and would then
not constitute a primary artistic service that can be
included in scale agreements in their own right.
[18] Si l’on conclut que la prestation d’œuvres exis­
tantes est exclue des accords-cadres autorisés par la
LSA, cette loi aurait une incidence limitée — du
moins en ce qui concerne les artistes en arts visuels
— sur la réalisation de la reconnaissance expresse,
par le législateur, de l’importance pour les artistes
« de recevoir une indemnisation pour l’uti­lisation,
et notamment le prêt public, de leurs œu­vres » (LSA,
al. 2e)). Les tarifs pour l’utilisation d’œuvres exis­tan­
tes représentent la principale ques­tion qui intéresse
les artistes en arts visuels voulant être rému­nérés pour
leur travail, et non pas une question accessoire. Le
MBAC a reconnu qu’il commandait rarement des œu­
vres, [traduction] « peut-être une fois tous les cinq
ans ». L’installation, les conférences et les visites gui­
dées sont des services accessoires qui non seule­ment
ne procurent vraisemblablement pas une source de
revenu suffisant pour rémunérer comme il se doit les
artistes pour leur travail, mais qui peuvent aussi tous
être fournis par d’autres personnes que le créateur
de l’œuvre artistique. En effet, même s’ils peuvent
être considérés comme des « questions connexes »
sui­vant la définition d’« accord-cadre » à l’art. 5,
ils ne pourraient sans doute pas, dans bien des cas,
être considérés comme une « prestation » au sens de
l’al. 6(2)a) de la LSA, et ils ne constitueraient alors
pas un service artistique principal susceptible d’être
inclus dans un accord-cadre.
[19] For these reasons, the Tribunal’s conclusion
that “provision of artists’ services” includes assign­
ing or licensing a copyright was reasonable. As a
result, minimum fees for the provision of artists’
copyrights for existing works are eligible for in­clu­
sion in scale agreements negotiated pursuant to the
SAA.
[19] Pour ces motifs, la conclusion du Tribunal
selon laquelle les « prestations de services des artis­
tes » comprennent la cession ou la concession de
licence d’un droit d’auteur était raisonnable. Par con­
sé­quent, les tarifs minimums pour l’octroi des droits
d’auteur des artistes sur des œuvres existantes peu­
vent être inclus dans les accords-cadres négociés en
vertu de la LSA.
(2) The SAA and the Copyright Act Do Not Con­
flict
(2) La LSA et la Loi sur le droit d’auteur n’entrent
pas en conflit l’une avec l’autre
[20] The second question to be addressed is
whether the above conclusion — that “provision of
[20] La seconde question à traiter est de savoir
si la conclusion susmentionnée — à savoir que les
208
carfac
v.
national gallery of canada
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
art­ists’ services” includes the provision of copyrights
for existing works — results in a conflict with the
Copy­right Act.
« prestations de services des artistes » comprennent
l’octroi des droits d’auteur sur des œuvres existantes
— crée un conflit avec la Loi sur le droit d’auteur.
[21] In drafting the SAA, Parliament is presumed to
have knowledge of the Copyright Act and to have in­
tended that the two statutes not conflict (R. Sullivan,
Sullivan on the Construction of Statutes (5th ed.
2008), at pp. 205 and 325). The SAA’s explicit refer­
ence to the Copyright Act in s. 6(2)(b)(i) supports
that presumption. In the absence of evidence of con­
flict or that one of these laws is intended to provide
an exhaustive declaration of the applicable law, the
two statutes must be read together in a manner that
allows them to work in a complementary fashion.
[21] Il faut présumer qu’au moment où il a rédigé
la LSA, le législateur connaissait la Loi sur le droit
d’auteur et voulait éviter tout conflit entre ces deux
lois (R. Sullivan, Sullivan on the Construction of
Stat­utes (5e éd. 2008), p. 205 et 325). La mention
expli­cite de la Loi sur le droit d’auteur au sousal. 6(2)b)(i) de la LSA appuie cette présomption en
l’espèce. En l’absence de preuve démontrant qu’il
existe un conflit ou qu’une de ces lois est censée énon­
cer de manière exhaustive le droit applicable, il faut
lire les deux lois en corrélation de façon à ce qu’elles
puissent s’appliquer de manière com­plé­men­taire.
[22] The collective bargaining conducted by art­
ists’ associations such as CARFAC/RAAV under the
SAA in respect of scale agreements covering exist­
ing artistic works does not contradict any provision
of the Copyright Act. Artists’ associations are sim­ply
bar­gaining agents. They have not taken or granted,
and do not purport to have taken or granted, any as­
sign­ment or exclusive licence, or any pro­perty inter­
est, in any artist’s copyright (see Euro-Excel­lence
Inc. v. Kraft Canada Inc., 2007 SCC 37, [2007] 3
S.C.R. 20, at paras. 26-28). For this reason, s. 13(4)
of the Copyright Act, which requires assignments
and grants of exclusive licences of copyrights to be
in writing, is not applicable.
[22] La négociation collective engagée par des
associations d’artistes comme le CARFAC/RAAV
sous le régime de la LSA relativement aux accordscadres visant des œuvres artistiques existantes ne
contredit aucune disposition de la Loi sur le droit
d’auteur. Les associations d’artistes ne sont que des
agents négo­ciateurs. Elles n’ont ni acquis ni accordé,
notam­ment par voie de cession ou de licence exclu­
sive, quel­que intérêt de propriété que ce soit sur le
droit d’auteur d’un artiste, et elles ne pré­ten­dent pas
le faire (voir Euro-Excellence Inc. c. Kraft Canada
Inc., 2007 CSC 37, [2007] 3 R.C.S. 20, par. 26-28).
Pour cette rai­son, le par. 13(4) de la Loi sur le droit
d’auteur, sui­vant lequel les cessions et les licences
exclusives de droits d’auteur doivent être rédigées
par écrit, ne s’applique pas.
[23] An artists’ association’s function is to bargain
with producers for the fixing of what is analogous to
a minimum wage for any artist who may agree to
provide his or her artistic work to the producer. Es­
tab­lish­ing a minimum fee for the use of existing
works does not affect any of the rights conferred on
copyright holders under s. 3 of the Copyright Act.
Minimum fees may, in some circumstances, affect
whether and under what conditions artists will
provide a producer with the right to use their artistic
works, namely preventing an artist from doing so
if no producer is willing to offer him or her the
minimum amount under the applicable scale agree­
ment. Ultimately, however, the decision of whether
[23] Une association d’artistes a pour fonction
de négocier avec les producteurs afin de fixer ce
qui est analogue au salaire minimum de tout artiste
qui peut accepter de fournir son œuvre à un pro­
duc­teur. L’établissement d’un tarif minimum pour
l’uti­li­sation d’œuvres existantes n’a d’incidence sur
aucun des droits conférés aux titulaires de droits
d’auteur aux termes de l’art. 3 de la Loi sur le droit
d’auteur. Dans certaines situations, le tarif mini­mum
peut influer sur les conditions, s’il en est, aux­quelles
des artistes accorderont à un producteur le droit d’uti­
liser leurs œuvres, c’est-à-dire empêcher un artiste de
le faire si aucun producteur n’est dis­posé à lui offrir
le montant minimum prescrit par l’accord-cadre
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
Le juge Rothstein
209
or not to provide the right to use an artistic work
remains with the copyright holder.
appli­cable. Toutefois, la décision d’accor­der ou non
le droit d’utiliser une œuvre appar­tient en définitive
au titulaire du droit d’auteur.
[24] The above interpretation causes no conflict
with the Copyright Act’s provisions regarding col­
lective societies. As counsel for CARFAC/RAAV
acknowledged at the oral hearing, minimum fees
for existing works do not apply to or bind collective
societies such as SODRAC. Collective societies
have the power to determine tariffs for the works
in which they hold the copyright, subject to the ap­
proval of the Copyright Board. However, the SAA
and the Tribunal precedent are clear, and none of the
parties to this appeal disagree: scale agreements do
not bind collective societies. The SAA only gov­erns
the professional relations between federal gov­ern­
mental producers, as defined by that Act, and artists
insofar as they choose to retain their copyrights.
[24] L’interprétation qui précède n’est pas incom­
patible avec les dispositions de la Loi sur le droit
d’auteur relatives aux sociétés de gestion. Comme
l’avo­cat du CARFAC/RAAV l’a reconnu à l’audience,
les tarifs minimums des œuvres existantes ne s’appli­
quent pas aux sociétés de gestion comme la SODRAC,
et ne les lient pas. Les sociétés de ges­tion ont le pou­
voir de fixer les tarifs des œuvres dont elles sont titu­
laires du droit d’auteur, sous réserve de l’appro­ba­tion
de la Commission du droit d’auteur. Cepen­dant, la
LSA et la jurisprudence du Tribunal sont claires, et
aucune des parties au présent pour­voi n’est en désac­
cord : les accords-cadres ne lient pas les sociétés de
ges­tion. La LSA ne régit que les rela­tions de travail
entre les producteurs qui relè­vent du gouvernement
fédé­ral, au sens de la loi, et les artis­tes, dans la mesure
où ils choisissent de con­ser­ver leurs droits d’auteur.
[25] Artists therefore have two options when deal­
ing with federal governmental producers for the use
of their existing works. One option is to assign or
license their copyright to a collective society or ap­
point that society as their authorized agent. In that
case, tariffs set under the Copyright Act, and not
the SAA and any scale agreements for their sec­tor,
will apply to the works. The other option is to deal
directly with the producer, in which case they will
be bound by any applicable SAA scale agree­ments.
Within this option, artists may either accept the min­
imum fees, terms and conditions set out in the scale
agreements and model contracts, or they can attempt
to negotiate higher fees or more favour­able terms.
[25] Les artistes ont donc deux possibilités quand
ils traitent avec les producteurs relevant du gou­ver­
nement fédéral pour l’utilisation de leurs œuvres exis­
tantes. Premièrement, ils peuvent céder ou concéder
par licence leur droit d’auteur à une société de ges­
tion ou nommer cette société comme leur agent auto­
risé. Dans ce cas, les tarifs fixés sous le régime de la
Loi sur le droit d’auteur, et non sous celui de la LSA
et de tout accord-cadre conclu pour leur sec­teur,
s’appliqueront aux œuvres en question. Deuxième­
ment, ils peuvent traiter directement avec le produc­
teur, auquel cas ils seront liés par tout accord-cadre
applicable au titre de la LSA. Dans ce dernier cas, les
artistes peuvent soit accepter les tarifs minimums et
les conditions énoncés dans les accords-cadres et
les contrats types, soit tenter de négocier des tarifs
supérieurs ou des conditions plus favorables.
C. Duty to Bargain in Good Faith
C. L’obligation de négocier de bonne foi
[26] Counsel for the NGC confirmed at oral hearing
that if the Court concluded that minimum fees for
the use of existing works may be included in scale
agree­ments, the NGC would be willing to negotiate
such fees. As this is, in essence, the outcome sought
by CARFAC/RAAV, the issue of whether the NGC
[26] L’avocat du MBAC a confirmé à l’audience
que, si la Cour concluait à la possibilité d’inclure dans
les accords-cadres les tarifs minimums pour l’uti­
lisation d’œuvres existantes, le MBAC serait disposé
à négocier ces tarifs. Puisque c’est essentiellement
ce que demande le CARFAC/RAAV en l’espèce, il
210
carfac
v.
national gallery of canada
Rothstein J.
[2014] 2 S.C.R.
failed to bargain in good faith need not be examined
in depth.
n’est pas nécessaire d’examiner en profondeur la
question de savoir si le MBAC a omis de négocier
de bonne foi.
[27] The Tribunal focused on “the manner in which
the negotiations were conducted”, though it also
considered the content of the negotiations (para. 121
(emphasis added)). The Tribunal’s reasons set out
in detail the facts supporting its conclusion that the
NGC did not bargain in good faith (paras. 122-52).
In brief, the Tribunal found that, despite raising some
initial concerns in June 2003, the NGC did not seek
to exclude minimum fees for existing artistic works
from the draft scale agreement on the basis of its
interpretation of the Copyright Act until October
2007.
[27] Le Tribunal s’est concentré sur « la manière
dont les négociations ont été menées », bien qu’il ait
aussi examiné le contenu des négociations (par. 121
(je souligne)). Il a exposé en détail dans ses motifs
les faits qui lui permettent de conclure que le MBAC
n’avait pas négocié de bonne foi (par. 122-152). En
bref, le Tribunal a conclu que, même si le MBAC
avait exprimé quelques préoccupations en juin 2003,
il n’a pas cherché avant octobre 2007 à exclure du
pro­jet d’accord-cadre les tarifs minimums des œu­
vres existantes sur la foi de son interprétation de la
Loi sur le droit d’auteur.
[28] In light of this history, the Tribunal noted
that the NGC did not follow the parties’ established
prac­tice of exchanging draft scale agreements prior
to their meetings when it presented its revised draft
scale agree­ment immediately after the legal opinion
it had obtained was first discussed (paras. 123, 136,
138-39 and 147). It concluded that “putting forward
such a proposal [that excluded minimum fees for the
use of existing artistic works from the scale agree­
ment] and taking a rigid stance which it should be
known the other party could never accept must nec­
es­sarily constitute a breach of the duty to bar­gain in
good faith” (para. 151).
[28] Compte tenu de ces faits, le Tribunal a signalé
que le MBAC avait dérogé à la pratique éta­blie par
les parties — qui consistait à s’échanger des projets
d’accord-cadre avant leurs réunions — lorsqu’il a
pré­senté son projet révisé d’accord-cadre tout de
suite après que l’avis juridique qu’il avait obtenu a
été abordé la première fois (par. 123, 136, 138-139 et
147). Le Tribunal a conclu que « présenter une pro­
position [qui excluait de l’accord-cadre les tarifs
minimums pour l’utilisation d’œuvres existantes] ou
adopter une position inflexible alors que l’on dev­rait
savoir que l’autre partie ne pourra jamais l’accepter
constitue nécessairement un manquement à cette
obligation de négocier de bonne foi » (par. 151).
[29] It appears from the reasons that the Tribunal
ex­tensively canvassed the facts and the law regar­
ding good faith bargaining. In proceedings before
this Court, the NGC raised certain facts to support
its argument that it had not failed to meet its duty to
bargain in good faith. The Tribunal’s reasons dem­
onstrate that it was aware of those facts, namely that
the NGC had expressed reservations about includ­
ing minimum fees for the use of existing works
in a negotiated scale agreement, that the NGC re­
lied upon a legal opinion to refuse to include such
minimum fees in the scale agreement, and that the
NGC expressed a willingness to negotiate alter­na­
tive solutions and remaining issues after presenting
the revised draft scale agreement (paras. 124 and
[29] Il appert des motifs du Tribunal que celui‑ci a
examiné en profondeur les faits et le droit en matière
de négociation de bonne foi. Devant notre Cour, le
MBAC a invoqué certains faits à l’appui de son argu­
ment qu’il n’avait pas manqué à son obligation de
négocier de bonne foi. Le Tribunal a démontré dans
ses motifs qu’il avait connaissance de ces faits, à savoir
que le MBAC avait exprimé des réserves à propos
de l’inclusion de tarifs minimums pour l’utilisation
d’œuvres existantes dans un accord-cadre négocié,
qu’il s’était appuyé sur un avis juridique pour refu­
ser d’inclure de tels tarifs minimums dans l’accordcadre, et qu’il s’était dit disposé à négocier des
solu­tions de rechange et autres questions à régler
après avoir présenté le projet révisé d’accord-cadre
[2014] 2 R.C.S.
carfac
c.
musée des beaux-arts du canada
Le juge Rothstein
211
140-42). The Tribunal nonetheless concluded that
the NGC had failed to bargain in good faith.
(par. 124 et 140-142). Le Tribunal a néanmoins con­
clu que le MBAC n’avait pas négocié de bonne foi.
[30] On a reasonableness review, it is not for courts
to reweigh the evidence considered by the tribunal
(Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa,
2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339, at para. 64, per
Binnie J.). In view of the findings of fact of the Tri­
bunal, it cannot be said that its decision is un­rea­son­
able.
[30] Dans l’appréciation de la raisonnabilité, il
n’appar­tient pas aux tribunaux judiciaires de sou­
peser à nouveau la preuve examinée par le tribunal
administratif (Canada (Citoyenneté et Immigra­
tion) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339,
par. 64, le juge Binnie). Vu les conclusions de fait
du Tribunal, sa décision ne saurait être qualifiée de
déraisonnable.
III. Conclusion
III. Conclusion
[31] The appeal is allowed and the Tribunal’s order
is reinstated. Costs are awarded to the appellants
CARFAC and RAAV on the appeals before this
Court and the Federal Court of Appeal.
[31] Le pourvoi est accueilli et l’ordonnance du Tri­
bunal est rétablie. Les appelants, le CARFAC et le
RAAV, ont droit aux dépens devant notre Cour et la
Cour d’appel fédérale.
Appeal allowed with costs.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Solicitors for the appellants: Raven, Cameron,
Ballantyne & Yazbeck, Ottawa.
Procureurs des appelants : Raven, Cameron,
Ballantyne & Yazbeck, Ottawa.
Solicitors for the respondent: Lapointe Rosenstein
Marchand Melançon, Montréal; Gowlings, Ottawa.
Procureurs de l’intimé : Lapointe Rosenstein
Marchand Melançon, Montréal; Gowlings, Ottawa.
Solicitors for the interveners the Writers Guild of
Canada and the Canadian Screenwriters Collection
Society: Ursel Phillips Fellows Hopkinson, Toronto.
Procureurs des intervenantes Writers Guild of
Canada et Canadian Screenwriters Collection So­
ciety : Ursel Phillips Fellows Hopkinson, Toronto.
Solicitors for the interveners Société du droit de
reproduction des auteurs, compositeurs et éditeurs
du Canada and SODRAC 2003 Inc.: Matteau Poirier
avocats inc., Montréal.
Procureurs des intervenantes la Société du droit
de reproduction des auteurs, compositeurs et édi­teurs
du Canada et SODRAC 2003 Inc. : Matteau Poirier
avocats inc., Montréal.
212
r.
v.
spencer
[2014] 2 S.C.R.
Matthew David Spencer Appellant
Matthew David Spencer Appelant
v.
c.
Her Majesty The Queen Respondent
Sa Majesté la Reine Intimée
and
et
Director of Public Prosecutions,
Attorney General of Ontario,
Attorney General of Alberta,
Privacy Commissioner of Canada,
Canadian Civil Liberties Association and
Criminal Lawyers’ Association
of Ontario Interveners
Directeur des poursuites pénales,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de l’Alberta,
commissaire à la protection de la vie
privée du Canada, Association canadienne
des libertés civiles et Criminal Lawyers’
Association of Ontario Intervenants
Indexed as: R. v. Spencer
Répertorié : R. c. Spencer
2014 SCC 43
2014 CSC 43
File No.: 34644.
No du greffe : 34644.
2013: December 9; 2014: June 13.*
2013 : 9 décembre; 2014 : 13 juin*.
Present: McLachlin C.J. and LeBel, Abella, Rothstein,
Cromwell, Moldaver, Karakatsanis and Wagner JJ.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et
Wagner.
on appeal from the court of appeal for
saskatchewan
en appel de la cour d’appel de la
saskatchewan
Constitutional law — Charter of Rights — Search and
sei­zure — Privacy — Police having information that IP
address used to access or download child pornography
— Police asking Internet service provider to voluntarily
provide name and address of subscriber assigned to IP
address — Police using information to obtain search
warrant for accused’s residence — Whether police con­
ducted unconstitutional search by obtaining subscriber
information matching IP address — Whether evidence
obtained as a result should be excluded — Whether fault
element of making child pornography available requires
proof of positive facilitation — Criminal Code, R.S.C.
1985, c. C-46, ss. 163.1(3), (4), 487.014(1) — Per­sonal
Information Protection and Electronic Doc­u­ments Act,
Droit constitutionnel — Charte des droits — Fouilles,
per­­qui­si­tions et sai­sies — Pro­tec­tion des ren­sei­gne­ments
per­son­nels — Po­lice déten­ant des ren­sei­gne­ments selon
les­quels une adresse IP a été utili­sée pour avoir accès
à de la por­no­gra­phie juvé­nile ou pour la télé­char­ger —
Demande de la police au four­nis­seur de ser­vices Inter­
net de lui four­nir volon­taire­ment le nom et l’adresse de
l’abon­née à qui appar­tient l’adresse IP — Uti­li­sa­tion de
ces ren­sei­gne­ments par la police pour obtenir un man­
dat lui per­met­tant de per­qui­si­tion­ner dans la rési­dence
de l’accusé — La police a-t-elle effec­tué une fouille ou
une per­qui­si­tion in­cons­ti­tu­tion­nelle lorsqu’elle a obtenu
les ren­seigne­ments rela­tifs à l’abon­née à qui appar­te­nait
l’adresse IP? — La preuve ainsi obtenue devrait-elle être
* A motion to amend the reasons was granted on November 6,
2014, amending para. 12. The amendments are included in these
reasons.
* Une requête en modification des motifs a été accordée le 6 no­
vembre 2014 modifiant le par. 12. Les modifications ont été in­
corporées dans les présents motifs.
[2014] 2 R.C.S.
r.
c.
spencer
213
S.C. 2000, c. 5, s. 7(3)(c.1)(ii) — Canadian Charter of
Rights and Freedoms, s. 8.
écar­tée? — L’élé­ment de faute de l’in­frac­tion qui con­­siste
à rendre acces­si­ble la por­no­gra­phie juvé­nile exige-t-il
la preuve d’un appui déli­béré? — Code cri­mi­nel, L.R.C.
1985, ch. C-46, art. 163.1(3), (4), 487.014(1) — Loi sur la
pro­tec­tion des ren­sei­gne­ments per­son­nels et les docu­
ments élec­tro­ni­ques, L.C. 2000, ch. 5, art. 7(3)c.1)(ii) —
Charte cana­dienne des droits et liber­tés, art. 8.
The police identified the Internet Protocol (IP) address
of a computer that someone had been using to access and
store child pornography through an Internet file-sharing
program. They then obtained from the Internet Service
Provider (ISP), without prior judicial authorization,
the subscriber information associated with that IP ad­
dress. The request was purportedly made pursuant to
s. 7(3)(c.1)(ii) of the Personal Information Protection
and Elec­tronic Documents Act (PIPEDA). This led them
to the ac­cused. He had downloaded child pornography
into a folder that was accessible to other Internet users
using the same file-sharing program. He was charged and
convicted at trial of possession of child pornography and
acquitted on a charge of making it available. The Court
of Appeal upheld the conviction, however set aside the
acquittal on the making available charge and ordered a
new trial.
La police a découvert l’adresse de protocole Internet
(IP) de l’ordinateur qu’une personne avait utilisé pour
accéder à de la pornographie juvénile et pour la stocker
à l’aide d’un programme de partage de fichiers. Elle a
ensuite obtenu auprès du fournisseur de services Inter­
net (FSI), sans autorisation judiciaire préalable, les ren­
sei­gnements relatifs à l’abonnée à qui appartenait cette
adresse IP. Il s’agit d’une demande qui aurait été fon­­
dée sur le sous-al. 7(3)c.1)(ii) de la Loi sur la protection
des ren­seignements personnels et les documents élec­
tro­ni­ques (LPRPDE). Les policiers ont ainsi découvert
l’accusé. Celui-ci avait téléchargé de la pornographie
juvénile à partir d’Internet avant de sauvegarder les
fichiers en ques­tion dans un répertoire qui était accessible
à d’autres internautes utilisateurs du même programme
de partage de fichiers. L’accusé a été inculpé et déclaré
coupable au procès de possession de pornographie
juvénile, mais il a été acquitté de l’accusation de la ren­
dre accessible. La Cour d’appel a confirmé la déclaration
de culpabilité; elle a cependant annulé l’acquittement et
ordonné la tenue d’un nouveau procès.
Held: The appeal should be dismissed.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Whether there is a reasonable expectation of privacy
in the totality of the circumstances is assessed by con­
sid­ering and weighing a large number of interrelated fac­
tors. The main dispute in this case turns on the subject
mat­ter of the search and whether the accused’s subjective
expectation of privacy was reasonable. The two circum­
stances relevant to determining the reasonableness of his
expectation of privacy in this case are the nature of the
privacy interest at stake and the statutory and contractual
framework governing the ISP’s disclosure of subscriber
information.
On détermine s’il existe une attente raisonnable
en matière de respect de la vie privée, compte tenu de
l’ensem­ble des circonstances, en examinant et en sou­
pe­sant un grand nombre de facteurs interreliés. Dans la
présente affaire, le litige porte principalement sur l’objet
de la fouille ou de la perquisition et sur la question de
savoir si l’attente subjective de l’accusé en matière de
vie privée était raisonnable. Les deux éléments perti­nents
pour déterminer le caractère raisonnable de son attente
au respect de sa vie privée sont, d’une part, la nature
de l’intérêt en matière de vie privée qui est en jeu et,
d’autre part, le cadre législatif et contractuel régissant la
com­munication par le FSI des renseignements relatifs à
l’abonnée.
When defining the subject matter of a search, courts
have looked not only at the nature of the precise in­for­
mation sought, but also at the nature of the in­forma­
tion that it reveals. In this case, the subject mat­ter of the
search was not simply a name and address of someone in
a contractual relationship with the ISP. Rather, it was the
Pour définir l’objet d’une fouille ou d’une perquisition,
les tribunaux examinent non seulement la nature des
renseignements précis recherchés, mais aussi la nature
des renseignements qui sont ainsi révélés. En l’espèce,
la fouille ou la perquisition n’avait pas simplement pour