Promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus

Promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus
Promouvoir l’équité,
l’ouverture et
la transparence
du processus
d’approvisionnement du
gouvernement féderal
Rapport annuel
2013-2014
Bureau de
l’ombudsman de
l’approvisionnement
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Constitution Square
340, rue Albert
11e étage, bureau 1150
Ottawa (Ontario)
K1R 7Y6
Numéro sans frais : 1 866 734 5169
Télécopieur : 1 613 947 6211
Numéro de catalogue : P110 2014 1924 1526
La présente publication est également offerte en format électronique:
www.opo-boa.gc.ca
La ministre des Travaux
publics et des Services
gouvernementaux
Madame la Ministre,
Conformément au paragraphe 22.3(1) de la Loi sur le ministère des
Travaux publics et des Services gouvernementaux, c’est pour moi un
honneur et un plaisir de présenter le rapport annuel du Bureau de
l’ombudsman de l’approvisionnement pour l’exercice 2013-2014.
Je vous prie d’agréer, Madame la Ministre, l’expression de mes
sentiments distingués.
Frank Brunetta
Ombudsman de l’approvisionnement
Ottawa, juillet 2014
TABLE des matières
02
MESSAGE DE L’OMBUDSMAN DE L’APPROVISIONNEMENT
08
NOUS SOMMES LÀ POUR VOUS AIDER!
12
PROFIL DES COMMUNICATIONS
16
ÉDUQUER
Ce que nous avons fait pour accroître la sensibilisation aux
problèmes liés à l’approvisionnement et échanger de l’information
22
FACILITER
Ce que nous avons fait pour désamorcer les différends et
aider à résoudre les problèmes
Aider les parties à un contrat à résoudre leurs différends
28
ENQUÊTER
Ce que nous avons fait pour examiner les problèmes
liés à l’approvisionnement
Examen des plaintes des fournisseurs
Sommaires de plaintes
Examen des pratiques d’approvisionnement ministérielles
Résumé d’examens des pratiques d’approvisionnement ministérielles
Études et analyses
40
INITIATIVES SPÉCIALES
Évaluation formative – Plan d’action : Évaluation du mandat
Inclusion de clauses relatives au BOA dans les
documents d’approvisionnement
Accès aux documents et aux renseignements
46
ANNEXE
Bilan des opérations pour l’exercice terminé le 31 mars 2014
02
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Message de
l’ombudsman
Rapport annuel 2013–2014
MESSAGE DE
L’OMBUDSMAN DE
L’APPROVISIONNEMENT
J‘ai le plaisir de présenter le rapport annuel du
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA).
Ce rapport présente un résumé des activités entreprises
par le BOA au cours de l’exercice 2013-2014.
Cette année, nous avons pu observer une nette
augmentation du nombre de communications
à mon bureau. En effet, nous avons reçu 501
communications en 2013-2014 par rapport à 369 au
obtenir des renseignements ou une explication
cours de l’exercice précédent. Cette augmentation
d’un tiers impartial et neutre. Conformément avec
de 36 p. cent est attribuable, en grande partie, à nos
le rôle d’un ombudsman, nous faisons de notre
efforts soutenus pour informer les fournisseurs qui
mieux pour aider ceux qui nous appellent, dont
vendent des biens et des services au gouvernement
certains qui sont exaspérés. Notre objectif est de
fédéral que nous sommes là pour aider ceux qui
traiter chaque personne et les problèmes qu’elle
éprouvent des difficultés.
soulève promptement et de manière personnalisée,
tout en demeurant impartial et objectif. Ce qui
Parallèlement à cette augmentation du volume
ressort de nos interactions avec ces hommes et ces
des communications, nous avons constaté une
femmes d’affaires, ce ne sont pas nécessairement
augmentation du nombre de problèmes liés à
les renseignements que nous leur donnons ou
l’approvisionnement qui nous ont été soumis. Nous
l’explication du processus d’approvisionnement
devons nous attendre à cette augmentation, car un
ou encore des règles de passation de contrat du
fournisseur qui communique avec le BOA soulève
gouvernement fédéral qui comptent. Ce qui compte
souvent plus d’un problème. Il n’est pas rare, par
c’est d’entendre les faits d’une source indépendante
exemple, qu’un fournisseur communique avec nous
qui n’a aucun intérêt direct dans les problèmes
pour discuter d’une soumission non retenue et, dans
soulevés. Nous avons constaté que, bien souvent,
la même veine, soulever d’autres problèmes tels
ce qui faisait une différence n’était pas ce qu’on leur
que la stratégie d’approvisionnement choisie par le
disait, mais plutôt la personne qui le leur disait.
ministère, la clarté d’un énoncé des travaux ou, peutêtre, le refus du ministère de donner une explication
Comme je l’indique dans le corps du présent rapport,
claire des lacunes d’une soumission.
la vaste majorité des problèmes soulevés auprès
de mon bureau sont des problèmes ayant déjà été
Dans la grande majorité des cas, les fournisseurs
signalés auparavant et qui continuent d’être une source
qui communiquent avec le BOA ne le font pas
de frustration pour les fournisseurs. Mentionnons
avec l’intention précise de déposer une plainte.
notamment des problèmes récurrents, comme le
La plupart d’entre eux cherchent simplement à
temps et le coût de préparation des soumissions qui
03
04
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
se soldent tout simplement par un rejet de celles-
les entrepreneurs et, par conséquent, les amener
ci pour des raisons administratives apparemment
à augmenter les prix ou à s’abstenir de faire affaire
sans importance, le temps et la difficulté associés à
avec l’État. Les ministères ont donc le choix de « ne
l’obtention d’attestations de sécurité ou la perception
rien dire » au sujet de cette exigence de souscription
tenace que les énoncés des travaux sont établis
d’assurance. Lorsqu’un ministère décide de garder
de façon partiale. Parmi ces problèmes, on en
le silence, les fournisseurs peuvent, à leur discrétion,
compte deux qui ont déjà été quelque fois soulevés
souscrire ou non une assurance de responsabilité
auparavant, mais qui l’ont été à plusieurs reprises au
civile. Dans ces cas, ce sont les principes du droit civil
cours du présent exercice. Il s’agit de la condition
ou de common law qui s’appliquent. Autrement dit,
imposée aux fournisseurs de souscrire une assurance
tant le gouvernement que les fournisseurs doivent
de responsabilité civile dans le cadre d’un contrat
assumer respectivement les pertes et les dommages
et de la perception qu’il existe un nombre croissant
dont ils sont responsables.
d’appels d’offres à l’échelle nationale qui exigent des
fournisseurs qu’ils possèdent les capacités voulues à
Les entreprises qui fournissent des services tels
l’échelle du pays.
que la recherche, l’édition et la formation expriment
leurs préoccupations quant aux dépenses coûteuses
Nous avons eu connaissance de ce problème
et excessives qu’entraîne, selon elles, l’inclusion
d’assurance de responsabilité civile lors d’une de
inconsidérée, par les ministères, de l’exigence de
nos premières assemblées publiques de l’année, à
souscrire une assurance de responsabilité civile
Ottawa. Ce même problème a été mentionné tout
lorsque le type de travail demandé n’entraîne peu ou
au long de l’année à l’occasion d’autres événements
pas de responsabilité éventuelle.
de sensibilisation, un peu partout au pays. Les
fournisseurs ont le sentiment que les ministères
L’autre problème est un sentiment exprimé par les
exigent implicitement et arbitrairement des
fournisseurs, surtout ceux qui sont à l’extérieur de
entreprises qu’elles souscrivent une assurance, que
la région de la capitale nationale, selon lequel ils se
le besoin soit justifié ou non. En vertu de la politique
sentent « évincés » en raison du nombre croissant
gouvernementale, les ministères doivent évaluer les
d’appels d’offres à l’échelle nationale qui exigent d’eux
risques associés à chaque contrat et prendre une
qu’ils possèdent les capacités voulues à l’échelle du
décision éclairée quant à la nécessité, selon le risque,
pays. Les représentants ministériels font remarquer
d’exiger du fournisseur qu’il souscrive une assurance
qu’en période de resserrement budgétaire il est
de responsabilité civile. Cette politique prévoit que
plus économique d’établir et de gérer des contrats
les ministères fédéraux incluent, à leur discrétion,
uniques à l’échelle nationale plutôt que de nombreux
dans les contrats des clauses de responsabilité, s’il est
petits contrats à l’échelle régionale. Même si cette
approprié et justifié de le faire, notamment en ce qui
pratique relève du bon sens économique en période
a trait aux contrats de services hautement spécialisés,
d’austérité budgétaire, les petites entreprises, dont un
afin de protéger la santé, la sécurité et le bien-être
bon nombre ont pendant des années fourni des biens
économique de la population canadienne. Dans
ou des services dans les collectivités un peu partout
l’orientation de cette politique, on reconnaît que les
au pays, se sentent de plus en plus défavorisées.
demandes excessives de protection de responsabilité
Certaines d’entre elles nous ont affirmé qu’elles
risquent d’entraîner une augmentation des coûts pour
n’étaient plus en mesure de participer à des appels
Rapport annuel 2013–2014
d’offres concurrentiels pour des contrats fédéraux.
organisées par des réseaux d’entreprises provinciaux
Une fournisseuse d’Edmonton a mentionné un appel
et des organisations de développement économique
d’offres qui exigeait des entreprises qu’elles aient
municipales, l’établissement d’une présence sur
des bureaux partout au pays. Elle a décrit cette
les médias sociaux et la création de nouveaux
exigence comme un obstacle à la poursuite des
moyens pour permettre aux fournisseurs de nous
affaires avec des ministères fédéraux avec lesquels
joindre. À en juger par l’augmentation du nombre
elle fait affaire depuis des années. Un fournisseur de
de communications au BOA, le programme semble
Kingston a pour sa part affirmé de façon catégorique
fonctionner. Que ce soit par téléphone, par lettre, par
que « ces gros contrats désavantagent les petites
courriel, sur le site Web ou en personne lors de l’une
entreprises qui n’ont pas les moyens de faire face à la
de nos activités de sensibilisation, plus d’un millier de
concurrence [traduction] ». La plupart des femmes
fournisseurs ont pris le temps, cette année, de nous
et des hommes d’affaires voient la situation dans son
faire part des problèmes et des expériences qu’ils
ensemble. Néanmoins, on constate une frustration
ont vécus en vendant des biens et des services au
engendrée par ce qui semble être une incohérence
gouvernement fédéral.
: d’une part, les ministères et organismes semblent
passer fermement à un approvisionnement national
Un autre élément de cette approche ciblée
qui, même si l’objectif est d’accroître la rentabilité,
pour informer les fournisseurs de l’existence de
prive les fournisseurs locaux de la possibilité de
mon bureau était notamment de mentionner ce
soumissionner des marchés traditionnels; d’autre
dernier comme mécanisme de recours dans les
part, le gouvernement souhaite que les petites et
documents d’approvisionnement des ministères et
moyennes entreprises de toutes les régions du pays
des organismes. Afin de promouvoir cette initiative,
soient dynamiques et en bonne santé financière.
la ministre des Travaux publics et des Services
gouvernementaux a écrit, en juin 2013, à ses
Dans le rapport du dernier exercice, j’ai mentionné
collègues du Cabinet pour les inciter à collaborer
que mon bureau continuait à donner suite aux
avec leurs administrateurs généraux pour inclure des
recommandations de deux études, soit une évaluation
renseignements liés au Bureau dans les principaux
de notre programme de sensibilisation ainsi qu’une
documents d’approvisionnement (à savoir les appels
évaluation formative indépendante effectuée sur
d’offres, les contrats subséquents et les lettres de
l’efficacité du BOA.
refus visant à informer les fournisseurs qu’ils n’ont
pas été retenus dans le cadre de l’appel d’offres
Comme j’y ai fait allusion plus tôt, d’importants
pour un contrat) publiés par les ministères et
progrès ont été réalisés pour renforcer le programme
organismes fédéraux relevant de leurs portefeuilles.
de sensibilisation afin de joindre un plus grand nombre
Il est important de se rappeler qu’en créant le
de fournisseurs pour les informer des services que
poste d’ombudsman de l’approvisionnement, le
nous offrons. Mentionnons notamment les séances
gouvernement du Canada a doté les entreprises
de discussion ouverte avec les fournisseurs à des
canadiennes fournissant des biens et des services aux
endroits stratégiques, un peu partout au pays,
ministères et aux organismes fédéraux, une autorité
des exposés devant les chambres de commerce,
impartiale – indépendante des organisations qui
des réunions avec des députés et leur personnel
effectuent des achats – pour recevoir et résoudre les
de circonscription, la participation à des activités
problèmes, et examiner les plaintes. Par conséquent,
05
06
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
les fournisseurs faisant affaire avec le gouvernement
de l’approvisionnement, car un tel pouvoir serait
fédéral ont le droit de savoir qu’il existe une
incompatible avec le statut d’un ombudsman.
autorité impartiale, indépendante du ministère ou
de l’organisme avec lequel ils font affaire, afin qu’ils
Lors de l’évaluation formative, les évaluateurs ont
puissent prendre une décision éclairée sur la façon
relevé un problème au sein de la collectivité des
de faire entendre leurs problèmes. Comme je l’ai
fournisseurs, selon lequel les ministères pouvaient
mentionné plus tôt, faire en sorte que les fournisseurs
refuser de participer au service de règlement
connaissent le Bureau et qu’ils aient l’occasion de
des différends de mon bureau demandé par
prendre la décision de s’y adresser a donné de l’élan à
un fournisseur. Ils ont recommandé que nous
nos efforts de sensibilisation soutenus et a été un des
déterminions si la participation pouvait être rendue
facteurs clés de cette initiative particulière.
obligatoire. Une évaluation indépendante a conclu
que la participation volontaire à notre service de
En ce qui concerne les deux autres recommandations
médiation était conforme aux principes du processus
de l’évaluation formative, l’une portait sur le mandat
d’évaluation indépendant.
de mon bureau et l’autre sur notre service de
règlement des différends. Je commencerai d’abord
Dans le prochain exercice, je suis déterminé à
par la recommandation sur le mandat.
poursuivre nos efforts de sensibilisation à l’égard
de nos services, tant auprès des fournisseurs que
Après avoir déterminé qu’un « nombre important de
des collectivités de l’approvisionnement fédérales.
fournisseurs » avaient mentionné que le mandat du
Nous accorderons une importance particulière à
Bureau devrait être étendu pour tenir compte des
la promotion de notre service de règlement des
besoins des petites et des moyennes entreprises,
différends qui est susceptible d’aider grandement
les évaluateurs nous ont recommandé d’analyser
les fournisseurs et ministères, mais qui demeure
d’une part les avantages et inconvénients d’une
nettement inconnu et sous-utilisé. Puisqu’il est
expansion de notre mandat aux plaintes d’une
raisonnable de s’attendre à ce que ces efforts se
valeur monétaire supérieure et, d’autre part, les
soldent par une augmentation continue du nombre
mesures visant à exiger des ministères qu’ils donnent
de fournisseurs communiquant avec le Bureau, je suis
suite aux recommandations formulées lors de nos
également déterminé à apporter les modifications
examens. Ces analyses sont terminées. L’évaluation
organisationnelles nécessaires pour nous permettre
indépendante n’a trouvé aucun motif valable de
de maintenir un niveau de réponses exemplaire aux
modifier les seuils monétaires qui sous-tendent le
fournisseurs et aux représentants gouvernementaux
mandat de l’ombudsman de l’approvisionnement.
qui s’adressent à nous pour obtenir de l’aide.
L’évaluation conclue que la justification de la politique
initiale, à savoir que la fonction d’ombudsman
comblait une lacune du système de règlement des
différends dans le cadre des contrats fédéraux,
demeurait impérieuse. La seconde évaluation n’a
Frank Brunetta
constaté aucune raison sérieuse de rendre obligatoire
Ombudsman de l’approvisionnement
l’application des recommandations de l’ombudsman
NOUS
SOMMES LÀ
POUR VOUS
AIDER
Rapport annuel 2013–2014
NOUS SOMMES LÀ POUR
VOUS AIDER
Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
(BOA) fournit de l’aide, tant aux entreprises
canadiennes qui vendent des biens et des services
au gouvernement fédéral qu’aux représentants
du gouvernement qui achètent des biens et des
services. Le Bureau offre une occasion de régler
les problèmes liés à l’approvisionnement qui
surviennent inévitablement dans les opérations
commerciales quotidiennes. Il s’agit d’une organisation
indépendante, qui n’est redevable à aucun ministère
ou organisme gouvernemental. Les fournisseurs et les
organisations gouvernementales peuvent s’adresser
à lui lorsqu’ils ne peuvent eux mêmes régler leurs
différends. Son mandat est prescrit par la loi et il
applique des règlements régissant la manière dont il
mène ses activités. Des éléments tels que les plaintes
que le Bureau est autorisé à examiner et le moment
auquel cet examen doit avoir lieu, entre autres, sont
prescrits par le Règlement concernant l’ombudsman
de l’approvisionnement (le Règlement).
formalité lorsqu’une plainte est déposée ou lorsqu’on
communique avec nous pour résoudre un différend,
la plupart de nos efforts visent à essayer de régler
les problèmes de façon informelle. Nous le faisons,
car, nous considérons que l’une de nos principales
responsabilités consiste à favoriser des relations plus
ouvertes, plus efficaces et plus productives entre les
ministères et organismes fédéraux et les fournisseurs.
Bien souvent, cette responsabilité est plus facilement
exercée au moyen d’un dialogue constructif qu’au
moyen d’un mécanisme de recours officiel.
Malgré nos meilleures intentions et les meilleurs
efforts que nous déployons, il arrive à l’occasion
que nous ne soyons pas en mesure de résoudre les
problèmes portés à notre attention en exerçant le
rôle d’intervenant tiers officiel dont est investi le
BOA. Les problèmes qui nous sont soulevés dans
ces cas laissent supposer que les principes d’équité,
d’ouverture ou de transparence ont été compromis
dans un processus d’approvisionnement ou qu’il existe
un problème systémique. Dans de tels cas, nous avons
la responsabilité d’examiner la question de façon
impartiale et objective, en prenant soin de n’être ni
« Je suis propriétaire d’une petite entreprise qui conclut des contrats avec le
gouvernement. Votre bureau nous offre une aide inestimable lorsque des conflits
surviennent et que nous éprouvons des difficultés dans nos contrats. Je vous remercie
pour votre aide. Si jamais nous avons des problèmes à l’avenir, nous n’hésiterons pas à
consulter votre bureau pour obtenir des renseignements et de l’aide. [traduction] ».
— Fournisseur
Toutefois, le Bureau est néanmoins un bureau
le défenseur des fournisseurs ni celui des ministères
d’ombudsman. Autrement dit, nous sommes d’abord
ou des organismes gouvernementaux. Ce faisant,
et avant tout là pour offrir de l’aide. En répondant
notre objectif est de présenter les faits et, s’il y a lieu,
à des questions, en expliquant les processus
d’aider les ministères et les organismes à trouver des
d’approvisionnement, en désamorçant les différends
mesures correctives pour renforcer ou, à l’occasion,
et en aidant à résoudre les problèmes. Bien que
restaurer ces principes.
nous soyons tenus de respecter une certaine
09
10
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Qu’il s’agisse de clarifier certains aspects de
l’approvisionnement, de stimuler un dialogue
productif entre un fournisseur et un ministère
ou de faire toute la lumière sur des allégations,
nous sommes déterminés à contribuer à accroître
la confiance de la population canadienne dans
l’équité, l’ouverture et la transparence des activités
d’approvisionnement de l’administration fédérale.
Notre mission
Promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence
du processus d’approvisionnement du
gouvernement fédéral.
Notre mandat
La Loi sur le ministère des Travaux publics et des
Services gouvernementaux investit l’ombudsman de
l’approvisionnement des pouvoirs dont il a besoin
pour exercer son mandat :
• examiner toute plainte relative à l’attribution
d’un contrat d’acquisition de biens d’une valeur
inférieure à 25 000 $ et de services d’une valeur
inférieure à 100 000 $;
• examiner toute plainte relative à la gestion des
contrats, peu importe leur valeur;
• examiner les pratiques d’acquisition de biens et de
services des ministères pour en évaluer l’équité,
l’ouverture et la transparence, et présenter des
recommandations en vue de les améliorer;
• veiller à donner l’accès à un processus de
résolution de conflits, au besoin, lorsque les
deux parties concernées par un contrat fédéral
acceptent d’y participer.
Éduquer, faciliter et enquêter
Pour réussir notre mission visant à promouvoir
l’équité, l’ouverture et la transparence des
approvisionnements fédéraux, nos objectifs
stratégiques sont axés sur trois domaines que nous
appelons nos piliers :
Éduquer
Faciliter
Enquêter
Accroître la
sensibilisation
aux problèmes
liés à l’approvisionnement
et échanger de
l’information
Désamorcer
les différends
et aider à
résoudre les
problèmes
Examiner les
problèmes liés
à l’approvisionnement
Des fournisseurs et des représentants du
gouvernement communiquent régulièrement avec
le BOA pour poser des questions ou soulever des
problèmes ou des préoccupations concernant
l’approvisionnement. Répondre à ces communications
est le premier pas dans le processus d’aide offert par
le BOA.
PROFIL DES
COMMUNICATIONS
Rapport annuel 2013–2014
Au cours de la dernière année, nous avons reçu 54
PROFIL DES
COMMUNICATIONS
communications non liées à l’approvisionnement de
plus qu’au cours de l’exercice précédent (40 %).
Chaque année, des centaines de Canadiens
communiquent avec le BOA pour demander de
l’aide, d’une façon ou d’une autre. La plupart d’entre
eux communiquent avec nous afin de discuter d’un
Les 311 (62 %) autres communications, qui
concernaient l’approvisionnement, sont décrites en
détail dans le reste du rapport.
problème relatif à l’approvisionnement, mais d’autres
ont besoin de différents types d’aide, par exemple
pour savoir à quel ministère s’adresser relativement à
un problème en particulier. Quelle que soit la nature
de l’appel, nous faisons ce que nous pouvons pour
501
Communications au total
aider ceux qui communiquent avec nous. Les 501
communications que nous avons reçues représentent
une augmentation de 132 (36 %) par rapport aux 369
communications reçues en 2012-2013 (Schéma 1).
Des 501 communications reçues, 190 (38 %) n’étaient
311
Communications liées
à l’approvisionnement
190
Communications non liées
à l’approvisionnement
pas liées à l’approvisionnement, c’est-à-dire des
demandes de renseignements des membres du
grand public qui, par exemple, cherchent à joindre un
ministère ou éprouvent des difficultés concernant un
programme gouvernemental lié à l’approvisionnement.
Schéma 1
Volume de communications
Communications totales
600
500
501
400
300
331
369
200
100
0
EF 2011/12
EF 2012/13
EF 2013/14
13
14
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Le schéma 2 montre une augmentation de
78 (33 %) contacts liés à l’approvisionnement par
rapport à l’exercice précédent et de 107 (52 %) depuis
2011-2012. Il illustre une augmentation continue du
nombre de Canadiens qui communiquent avec le BOA.
Schéma 2
communications liées à l’approvisionnement vs non liées à l’approvisionnement
Volume de communications
350
311
300
250
200
150
233
204
190
Non Liées à
l’approvisionnement
136
127
100
50
0
EF 2011/12
EF 2012/13
Les trois piliers du BOA – éduquer, faciliter et
enquêter – offrent la structure pour comprendre la
nature, de même que la façon dont nous avons traité
les 311 communications liées à l’approvisionnement.
Á commencer par le pilier Éduquer.
Liées
EF 2013/14
ÉDUQUER
Rapport annuel 2013–2014
ÉDUQUER
Ce que nous avons fait pour
accroître la sensibilisation aux
problèmes liés à l’approvisionnement
et échanger de l’information
La communication est un élément essentiel de ce
pilier. Notre capacité à accroître la sensibilisation à
l’égard des problèmes liés à l’approvisionnement est
17
501
Communications au total
311
190
194
117
L’attribution des
contrats : 114
Mandat du BOA : 17
Communications liées
à l’approvisionnement
Communications non liées
à l’approvisionnement
autant liée à notre capacité d’informer qu’à notre
capacité d’écouter.
Les 311 communications liées à l’approvisionnement
que nous avons reçues représentent les fournisseurs
ou les représentants du gouvernement qui s’adressent
au BOA pour obtenir des renseignements et des
réponses. De celles–ci, 117 (38 %) s’inscrivent dans la
catégorie « demandes de renseignements généraux »
et comprennent des éléments comme les questions
sur le mandat que nous confère la loi ou les demandes
Communications
concernant
L’administration des
contrats : 34
D’autres éléments : 46
Communications de demande
de renseignements généraux
Entrevues ou questions
ministérielles : 35
Demandes de
renseignements : 53
Façon de faire affaire : 12
de renseignements sur l’approvisionnement. Un
bon nombre de ces demandes de renseignements
proviennent également d’entreprises recherchant
des renseignements pour mieux comprendre les
différents outils et processus d’approvisionnement
utilisés par le gouvernement fédéral. Ces demandes
indiquent les difficultés constantes que l’on éprouve
à fournir aux fournisseurs éventuels des directives
claires et nettes sur la façon de faire affaire avec le
gouvernement fédéral.
Dans d’autres cas, les fournisseurs veulent discuter
avec nous ou nous aviser d’une question précise ou
plus complexe. Comme l’illustre le schéma 3 (page 18),
le BOA a constaté une augmentation de 73 %
des communications de cette nature, passant de
112 en 2012-2013 à 194 en 2013-2014. De ces
194 communications, 114 (59 %) portaient sur
des problèmes liés à l’attribution d’un contrat, et
34 (18 %) consistaient à discuter avec nous de
problèmes liés à l’administration d’un contrat. Les
46 autres communications consistaient soit à nous
fournir des points de vue sur certains aspects de
l’approvisionnement ou à formuler des suggestions
sur des sujets que le BOA devrait envisager
d’examiner. Puisqu’une entreprise qui communique
avec le BOA soulève, en général, plus d’un problème,
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Schéma 3
communications liées à l’attribution/l’administration d’un contrat ainsi qu’à dautres questions
Volume de communications
18
250
200
194
150
100
111
112
50
0
EF 2011/12
EF 2012/13
EF 2013/14
ces 194 communications représentent en fait plusieurs
Les ministères et organismes sont souvent les mieux
centaines de problèmes. Par exemple, il n’est pas
placés pour régler le problème d’un fournisseur.
rare qu’un fournisseur qui communique avec nous
Par conséquent, lorsque le BOA répond aux
fasse part de ses préoccupations concernant une
fournisseurs qui communiquent avec lui, il adopte une
soumission non retenue et, dans la même veine,
procédure normalisée qui consiste à demander à ces
soulève d’autres questions, par exemple, sur la
fournisseurs si le ministère ou l’organisme concerné
stratégie d’approvisionnement choisie par le ministère,
a eu l’occasion de répondre à leurs préoccupations.
le contenu de l’énoncé des travaux ou peut-être le
Dans les cas où le ministère n’a pas eu cette occasion,
refus de ce ministère de donner une explication sur les
les fournisseurs sont invités à communiquer avec
lacunes de la soumission du fournisseur.
celui ci. Le BOA intervient après que le fournisseur
Schéma 4
Problèmes les plus courants relatifs à l’approvisionnement 2013-2014
Plan d’évaluation et de sélection (p. ex. parti pris pour ou contre un fournisseur ou une catégorie de fournisseurs,
excès de critères vagues ou imprécis, pondération inégale)
Évaluation des soumissions (p. ex. critères non divulgués ou modifiés, application non uniforme des critères)
Stratégie d’approvisionnement (p. ex. mécanisme de passation de contrats concurrentiel et non concurrentiel)
Professionnalisme (p. ex. appels téléphoniques non retournés, traitement non professionnel, conseils incohérents,
relation employeur-employé)
Débreffage (p. ex. refus de donner des renseignements ou renseignements donnés insuffisants)
Énoncé des travaux ou devis (p. ex. parti pris pour ou contre un fournisseur ou une catégorie de fournisseurs,
renseignements insuffisants, vagues et imprécis)
Rapport annuel 2013–2014
l’a informé qu’il n’a pas réussi à régler le problème
• tenue de 15 séances d’information et de discussion
avec le ministère (ce qui est souvent le cas), ou bien
ouverte avec des entreprises canadiennes de
lorsque le fournisseur est réticent à communiquer
l’ensemble du pays (nous y avons discuté de notre
avec le ministère.
mandat prescrit par la loi et de nos services, tandis
que les participants ont fait part de leur expérience
Tout comme lors des exercices précédents, les
et de leurs suggestions concernant leurs activités
problèmes les plus couramment soulevés par les
d’affaires avec le gouvernement fédéral);
fournisseurs sont attribuables généralement à une
soumission non retenue, à l’incapacité du fournisseur
• présence sur les médias sociaux grâce à la création
à soumissionner ou au traitement accordé par un
de comptes Twitter (@OPO_Canada et @BOA_
ministère à un fournisseur non retenu. La liste des
Canada);
problèmes les plus courants enregistrés avec le BOA
et illustrés par le schéma 4 se classent dans ces
• recours à un forum en ligne, « Donnez nous votre
catégories. Au fil des années, les problèmes figurant
opinion sur les approvisionnements fédéraux »,
dans cette liste sont restés constants. Or, cette
permettant à la population canadienne de
année, le Bureau a constaté une augmentation du
donner ses commentaires de façon anonyme
nombre de fournisseurs soulevant des préoccupations
ou non, en passant par le site Web du BOA, de
concernant la façon dont ils ont été traités par
sorte que le Bureau a reçu 40 communications
un ministère. Par exemple, des fournisseurs ont
supplémentaires;
appelé le BOA pour discuter du refus d’un ministère
de fournir des renseignements ou du manque de
• envoi d’un bulletin électronique trimestriel,
renseignements fournis par un ministère, d’appels
« Perspectives », en vue de faire connaître
téléphoniques non retournés ou du comportement
davantage le mandat et les services du BOA et de
non professionnel d’employés ou de conseils inégaux
souligner les événements à venir du Bureau, ainsi
fournis par des employés.
que ses initiatives et publications récentes.
Le BOA se doit de se pencher sur les préoccupations
Ces initiatives, conjuguées aux moyens traditionnels
et les enjeux actuels en vue de recenser les lacunes
du BOA, ont permis aux fournisseurs d’exprimer leur
éventuelles et les points à améliorer dans le système
point de vue, leur opinion et leurs préoccupations.
d’approvisionnement fédéral. Par conséquent, en
Voici quelques points résumant certains des
2013-2014, plusieurs nouvelles initiatives ont été
commentaires reçus dans le cadre de ces initiatives :
mises en place dans le cadre du pilier « Éduquer » du
BOA. En voici quelques-unes :
• Les occasions de participer à de grands projets
d’approvisionnement fédéraux sont limitées pour
les petites et moyennes entreprises.
19
20
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
• Le regroupement (p. ex. regroupement de
produits) et les appels d’offres qui exigent la
• Des fournisseurs ratent des occasions d’affaires à
capacité de fournir des services à l’échelle nationale
cause du processus d’obtention d’attestations de
(offres à commandes principales et nationales)
sécurité et des délais pour obtenir de
nuisent aux fournisseurs régionaux.
telles attestations.
• Les ministères sont réticents à avoir recours à des
De plus, soulignons que quelques problèmes ont
contrats à fournisseur unique ou à des contrats
été mentionnés à la fois par les fournisseurs et les
prescrits lorsque la valeur est inférieure au seuil de
représentants du gouvernement:
25 000 $ exigeant un processus concurrentiel.
• Certains membres du personnel du gouvernement
• Les ministères utilisent trop les contrats prescrits
et les contrats à fournisseur unique les lorsque la
ne possèdent pas toute la formation ou l’expérience
nécessaires en matière d’approvisionnement.
valeur est inférieure à 25 000 $.
• La surveillance du rendement des fournisseurs.
• Le fardeau administratif et le temps nécessaire
pour répondre aux appels d’offres contribuent à
Ces initiatives nous ont permis d’écouter, d’apprendre
faire baisser la marge de profit, de sorte que dans
et, le cas échéant, de donner des explications en
certains cas, il ne vaut pas la peine de déposer
réponse aux points soulevés. Dans d’autres cas, les
une soumission.
renseignements fournis étaient insuffisants, et il nous
a été demandé d’aider à faciliter la résolution
• De devoir se procurer une assurance de
responsabilité civile et d’autres assurances dans le
cadre de contrats à faible risque représente
un fardeau.
• La planification de l’approvisionnement par
les ministères est déficiente au départ, ce qui
nuit aux fournisseurs (p. ex. retards entraînant
des demandes de délais déraisonnables pour
les fournisseurs, modification des exigences
à mi-parcours, annulation du processus
d’approvisionnement après que les fournisseurs ont
investi du temps et des efforts considérables pour
déposer leur soumission).
• Il est difficile de bâtir des relations et de
communiquer avec les ministères étant donné que
leur personnel responsable des approvisionnements
met trop l’accent sur le processus.
des problèmes.
FACILITER
Rapport annuel 2013–2014
FACILITER
Ce que nous avons fait pour
désamorcer les différends et aider
à résoudre les problèmes
de notre intervention à titre d’intermédiaire) ou
n’ont pas pu être réglées pour des motifs liés à la
réglementation. Les 48 communications restantes
(25 %), toutes des plaintes formulées par écrit, sont
décrites dans la prochaine section du présent rapport
intitulé « Enquêter ».
Les fournisseurs qui communiquent avec le BOA
au sujet d’un problème sont encouragés à donner
l’occasion au ministère avec lequel ils font des
affaires de régler le problème avant de demander
notre participation. Dans le cas où le fournisseur
501
Communications au total
n’a pas obtenu de réponse adéquate, qu’il n’est pas
satisfait de ses interactions avec le ministère, ou
qu’il est réticent à communiquer avec le ministère,
311
190
194
117
d’intermédiaire permet d’atténuer le problème.
L’attribution des
contrats : 114
Mandat du BOA : 17
Nous avons constaté en jouant ce rôle d’intermédiaire
L’administration des
contrats : 34
le BOA essaie d’apporter son aide en jouant le
rôle d’intermédiaire. Avant de communiquer avec
le ministère concerné et de discuter avec lui du
Communications liées
à l’approvisionnement
Communications non liées
à l’approvisionnement
problème soulevé par le fournisseur, le BOA doit
avoir une bonne connaissance du problème en
question. Après avoir entendu le ministère, nous
communiquons avec le fournisseur pour faire le
point. Dans la majorité des cas, ce simple processus
que bien souvent, ce n’est pas nécessairement
l’information transmise qui atténue le problème,
Communications
concernant
D’autres éléments : 46
Communications de demande
de renseignements généraux
Entrevues ou questions
ministérielles : 35
Demandes de
renseignements : 53
Façon de faire affaire : 12
mais le fait que les parties l’entendent d’une source
indépendante, qui n’a pas d’intérêt direct dans la
situation. Dans d’autres cas, peut-être en raison de
la complexité du problème, cette solution ne suffit
pas. Dans ces cas, nous essayons de stimuler le
dialogue entre le fournisseur et le ministère en les
encourageant à se parler ou en travaillant avec eux
pour trouver une solution non officielle acceptable
pour régler le problème.
Sur les 194 communications, 146 (75 %) ont été
réglées de façon non officielle (c’est à dire par suite
48
Plaintes (déposées
conformément au
Règlement)
Attribution des
contrats : 43
Administration des
contrats : 5
146
Communications non
conformes au Règlement
Attribution des
contrats : 72
Administration des
contrats : 28
Autres : 46
23
24
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Voici des exemples de problèmes que nous avons
Où sont les demandes de soumissions?
contribué à résoudre grâce à notre rôle de facilitateur:
Un fournisseur a communiqué avec le BOA, car il
s’inquiétait du fait qu’il puisse exister un monopole
La demande de soumissions aura bientôt lieu. Mais
dans une catégorie d’exigence pour laquelle aucune
quand exactement?
demande de propositions n’avait été publiée au cours
Un fournisseur dont le contrat avait pris fin plusieurs
des 20 dernières années. Le BOA a effectué des
mois plus tôt attendait le renouvellement du contrat
recherches sur le site Web Achatsetventes.gc.ca du
après qu’on lui eut dit que la demande de soumissions
gouvernement et a recensé plusieurs demandes de
aurait bientôt lieu. Après des mois d’attente, le
soumissions publiées pour l’exigence en question,
fournisseur a communiqué avec le BOA, frustré par ce
ainsi que l’attribution récente d’un contrat. Ces
qu’il percevait comme un manque de responsabilité et
renseignements ont été transmis au fournisseur, ce qui
d’égard de la part du ministère. Avec le consentement
a permis de briser le mythe du monopole et d’expliquer
du fournisseur, le BOA a communiqué avec le
au fournisseur comment trouver les demandes de
ministère, qui a affirmé que le renouvellement en
soumissions du gouvernement.
question aurait bel et bien lieu malgré des retards
imprévus, et que le fournisseur serait avisé de la date
Mais je pensais que vous vouliez dire que...
à laquelle la demande de soumissions serait affichée
Après avoir été informé que sa proposition n’était
sur le service électronique d’appels d’offres du
pas retenue, un fournisseur a demandé des
gouvernement du Canada Achatsetventes.gc.ca.
précisions au ministère concerné. Frustré par le
refus du ministère de lui fournir des précisions, le
Même un appel d’offres limité doit laisser une
fournisseur a communiqué avec le BOA. Après une
certaine marge de manœuvre
discussion avec le BOA, le ministère s’est rendu
Un fournisseur n’ayant pas été inclus dans une liste
compte qu’il y avait eu une erreur dans l’évaluation
de fournisseurs invités à soumissionner dans le
du cas et que les préoccupations du fournisseur
cadre d’une demande de soumissions s’est rendu
étaient fondées. Le ministère a aussi constaté que
compte qu’il pouvait répondre aux exigences de cette
l’erreur touchait toutes les propositions évaluées. En
dernière; il a donc communiqué avec le ministère
effet, le critère litigieux était vague et laissait place à
pour obtenir une copie de la demande de soumissions
l’interprétation. Bien que ce constat n’ait changé en
afin de soumettre une proposition. Le ministère
rien l’issue du processus, le ministère s’est engagé à
l’a informé qu’il ne pouvait pas être inclus dans le
établir des critères clairs à l’avenir.
processus étant donné qu’il ne faisait pas partie
de la liste initiale d’invités. Incertain de la validité
Pourquoi cet élément ne figure-t-il pas dans
de l’explication du ministère, le fournisseur a alors
l’énoncé des travaux?
communiqué avec le BOA. Après avoir communiqué
Un fournisseur a fourni des services conformément
avec le ministère, il est devenu évident qu’une liste de
aux exigences énoncées dans le contrat. Le résultat
fournisseurs invités ne devrait pas être exclusive, et le
n’était toutefois pas conforme aux attentes du
fournisseur a été inclus au processus concurrentiel.
ministère, qui a retenu le paiement. Préoccupé, le
fournisseur a communiqué avec le BOA. Après une
discussion avec le BOA, le ministère s’est rendu
compte que bien que le résultat du contrat n’était pas
Rapport annuel 2013–2014
« [...] nous hésitions un peu à passer par le mécanisme de règlement des différends (RD)
du BOA alors que nous avions peu à offrir. Au bout du compte, la séance de médiation
s’est avérée utile. Elle s’est traduite par une charge de travail moins élevée pour nous
et une meilleure compréhension entre les parties. La pertinence d’un tel service ne fait
aucun doute et, dans les cas où le BOA nous permet d’éviter de coûteuses procédures
juridiques, nous économisons de l’argent (et du temps).
Merci de votre aide. » [Traduction]
— Avocat d’un ministère
conforme à ses attentes, le fournisseur avait malgré
Il s’agit d’un service volontaire, confidentiel et sans
tout exécuté les travaux conformément à l’énoncé
frais qui constitue une solution de rechange viable
des travaux. Le ministère a alors accepté de payer le
à des procédures juridiques longues et coûteuses.
fournisseur en entier.
Le service de médiation du BOA donne l’occasion
aux deux parties de convenir mutuellement d’un
Nous traitons bon nombre des cas portés à
règlement les obligeant à régler rapidement et
notre attention selon ce principe d’intermédiaire.
efficacement le différend.
Néanmoins, il reste des cas où les parties d’un
contrat sont en désaccord et ne communiquent plus
Comme ce fut le cas au cours des années passées, le
ensemble, ou communiquent de façon hargneuse.
BOA continue de contribuer avec succès au règlement
Alors il faut faire intervenir un mécanisme officiel de
de différends entre les parties qui font appel à lui.
résolution des différends.
Malgré tout, le service demeure largement sous-utilisé
Aider les parties à un contrat à résoudre
leurs différends
et le volume de demandes reste peu élevé.
Au cours du dernier exercice, nous avons reçu trois
demandes de RD :
Les conflits qui surviennent pendant l’exécution
d’un contrat peuvent avoir des conséquences
• un ministère a décliné la demande d’un fournisseur;
négatives immédiates qui détournent l’attention des
• la demande d’un fournisseur a été annulée après
fournisseurs et des représentants du gouvernement
que ce dernier et le ministère eurent résolu leur
de ce qui devrait être leur principal intérêt, soit
différend;
l’exécution du contrat dans le respect des délais et
• un processus de RD a été exécuté avec succès.
du budget. Dans les cas où il y a un différend propre
à l’interprétation des modalités d’un contrat existant,
Ce dernier cas concernait une demande d’un
l’une des parties du contrat peut demander l’aide du
fournisseur qui était préoccupé par le fait qu’un
service de Règlement de différends (RD) du BOA.
ministère avait résilié son contrat « pour des
25
26
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
raisons pratiques » [Traduction]. Le fournisseur ne
comprenait pas la raison de la résiliation et voulait
des explications du ministère. Il voulait également la
garantie qu’il pourrait de nouveau faire des affaires
avec le ministère à l’avenir malgré cette résiliation.
Bien que le ministère avait l’impression d’avoir « peu
à offrir » comme explications et comme garantie, il a,
dans un souci de transparence, accepté de participer
à une séance de médiation. La séance s’est avérée
fructueuse, en cela qu’elle a permis aux deux parties
d’exprimer leur point de vue. Au final, les deux parties
en sont venues à une entente.
ENQUÊTER
Rapport annuel 2013–2014
ENQUÊTER
Ce que nous avons fait pour examiner les
problèmes liés à l’approvisionnement
Tout fournisseur canadien ayant le sentiment que
501
Communications au total
311
190
194
demander que la situation soit examinée.
Communications
concernant
117
Il arrive en outre que certains problèmes portés
L’attribution des
contrats : 114
Mandat du BOA : 17
l’attribution d’un contrat a fait l’objet de manquements
ou qu’il n’a pas été conforme aux procédures et aux
règles d’approvisionnement établies peut déposer une
Communications liées
à l’approvisionnement
Communications non liées
à l’approvisionnement
plainte devant le BOA pour demander que la situation
soit examinée (c’est à dire qu’une enquête soit
menée). Un fournisseur se trouvant en désaccord avec
l’administration de son contrat en vigueur peut aussi
à notre attention laissent croire que les principes
d’équité, d’ouverture et de transparence (EOT) ont
été compromis à un niveau plus systémique. Dans ces
L’administration des
contrats : 34
D’autres éléments : 46
Communications de demande
de renseignements généraux
Entrevues ou questions
ministérielles : 35
Demandes de
renseignements : 53
Façon de faire affaire : 12
situations, et lorsque les paramètres réglementaires
sont respectés, l’ombudsman a l’obligation d’examiner
la situation de façon impartiale et objective.
L’objectif du BOA est alors d’exposer les faits et,
au besoin, d’aider les ministères et les organismes
en recommandant des mesures correctives pour
renforcer les principes d’EOT, ou parfois, les
rétablir. Pour ce faire, le BOA examine les plaintes
déposées par les fournisseurs ainsi que les pratiques
d’approvisionnement des ministères.
48
Plaintes (déposées
conformément au
Règlement)
Attribution des
contrats : 43
Administration des
contrats : 5
146
Communications non
conformes au Règlement
Attribution des
contrats : 72
Administration des
contrats : 28
Autres : 46
Examen des plaintes des fournisseurs
Le BOA traite les demandes écrites d’examen
issues des plaintes déposées par des fournisseurs
conformément au Règlement. Pour qu’une plainte
soit considérée comme déposée, elle doit être
soumise conformément aux exigences décrites dans
le Règlement (p. ex. délai maximal, exposé clair des
6
42
Examinées
Non examinées
4 examens achevés
36 portées à
l’attention des
ministères concernés
et réglées de façon
non officielle.
2 examens
commencés
et reportés à
2014-2015
29
30
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Schéma 5
Le BOA examinera une plainte concernant
l’attribution d’un contrat, si elle répond
aux critères suivants prescrits par
le Règlement :
• Le plaignant est un fournisseur canadien.
• La plainte est déposée par écrit dans les
•
•
•
•
•
•
délais prescrits.
Le contrat a été attribué.
La valeur du contrat est inférieure à 25 000 $
pour les biens ou à 100 000 $ pour les services.
Le ministère relève de la compétence
de l’ombudsman.
L’Accord sur le commerce intérieur s’applique,
à l’exception des seuils financiers.
Les faits ou les motifs de la plainte n’ont pas été
portés devant le Tribunal canadien du commerce
extérieur ou les tribunaux.
Il existe des motifs raisonnables de croire que le
contrat n’a pas été attribué conformément aux
règlements pris en vertu de la Loi sur la gestion
des finances publiques.
Les plaintes concernant l’administration
des contrats doivent répondre à
certains des critères qui précèdent.
En revanche, aucun montant limite ne
s’applique. Autres critères prescrits par
le Règlement :
• Le plaignant doit avoir obtenu le contrat qui fait
l’objet de la plainte.
• La plainte ne peut porter sur l’application ou
l’interprétation des modalités. (Dans ces cas, des
services de RD sont disponibles.)
Pour voir une liste complète des critères, veuillez
consulter le Règlement concernant l’ombudsman
de l’approvisionnement sur notre site Web.
faits). Les plaintes qui sont jugées conformes à ces
(p. ex. valeur contractuelle supérieure aux seuils
exigences doivent alors être évaluées en fonction
financiers du BOA, lien avec des offres à commandes)
des critères prescrits par le Règlement (Schéma 5)
ou ont été retirées (p. ex. réglées dans les 10 jours
dans un délai de 10 jours ouvrables. Il s’agit ainsi
au moyen de la facilitation). Dans les cas où la plainte
de déterminer si l’examen de la plainte relève de la
ne relevait pas de l’ombudsman, il fallait, en vertu du
compétence de l’ombudsman de l’approvisionnement.
Règlement, transmettre la plainte au ministère visé.
Le BOA se sert aussi de ces 10 jours pour
communiquer avec le plaignant et le ministère afin de
L’évaluation des six plaintes restantes a permis
tenter de désamorcer le différend et de favoriser une
d’établir que ces dernières répondaient aux critères
résolution informelle de ce dernier.
prescrits par le Règlement. L’ombudsman de
l’approvisionnement doit examiner toute plainte
Sur les 48 plaintes déposées auprès du BOA, 43 (90 %)
déposée conformément aux critères prescrits par
se rapportaient à l’attribution d’un contrat (p. ex.
le Règlement et jugée conforme à ces derniers.
critères d’évaluation de la soumission, énoncé des
Dans ces cas, le ministère concerné est informé
travaux) tandis que les cinq autres plaintes (10 %)
de la plainte et doit donner son point de vue en
concernaient l’administration d’un contrat (p. ex.
plus de fournir les documents et les dossiers se
paiement, interprétation de modalités).
rapportant à l’approvisionnement visé par la plainte.
Le Règlement accorde à l’ombudsman un délai de 120
Sur les 48 plaintes, 42 (88 %) ne relevaient pas de la
jours ouvrables à partir du dépôt de la plainte pour
compétence de l’ombudsman de l’approvisionnement
analyser les documents et les dossiers fournis, puis
Rapport annuel 2013–2014
formuler ses conclusions et ses recommandations.
manifeste d’injustice », et qu’ensemble, ces
Le Règlement stipule que toutes les conclusions
préoccupations témoignent d’une incompétence
et les recommandations formulées doivent être
ou de motifs secrets de la part du ministère.
présentées au plaignant, au ministre des Travaux
publics et Services gouvernementaux Canada, ainsi
Après un examen de la question, l’ombudsman de
qu’au ministre du ministère concerné. En outre,
l’approvisionnement a conclu que les problèmes
par courtoisie, le BOA transmet une copie de ses
soulevés par le fournisseur étaient sans fondement.
conclusions à l’administrateur général du ministère
Bien que le BOA n’ait pas pu déterminer si l’équipe
visé par la plainte.
d’évaluation avait bien tenu compte de toute
l’information contenue dans la proposition, il a conclu
Voici un résumé des examens de plaintes réalisés,
que la proposition du plaignant ne respectait pas l’un
y compris un portant sur un examen ayant été
des critères obligatoires. De plus, l’examen faisait
reporté de l’exercice précédent. Le problème le plus
référence à de la jurisprudence établissant qu’il n’est
fréquemment soulevé dans les plaintes examinées par
pas nécessaire qu’une équipe d’évaluation possède
le BOA concerne la manière dont un ministère a géré
une expertise en la matière pour qu’une évaluation
la soumission d’un fournisseur. Il s’agit par exemple
soit juste et raisonnable. Aucune « preuve manifeste
de la façon dont un ministère a évalué la soumission
d’injustice » n’a pu être établie, et rien n’indique que
d’un fournisseur ou de la perception selon laquelle le
l’équipe d’évaluation ait été incompétente ou que le
ministère aurait utilisé des critères non annoncés pour
ministère ait eu des motivations secrètes.
évaluer la soumission, qu’il aurait modifié les critères
d’évaluation de la soumission, ou qu’il n’aurait pas
Le ministère a-t-il respecté les modalités d’une
appliqué les critères de manière uniforme.
offre à commandes?
Sommaires de plaintes
Un fournisseur a déposé une plainte au sujet de deux
contrats fédéraux attribués dans le cadre d’une offre à
Est-il obligatoire que des experts en la matière
commandes. Le fournisseur a affirmé ce qui suit :
évaluent les propositions?
I. le ministère a choisi un processus concurrentiel
Un fournisseur s’est plaint que sa proposition
qui n’était pas permis en vertu des dispositions de
de services de communication a été éliminée
l’offre à commandes;
injustement et sans fondement. Dans sa plainte, il
alléguait que les membres de l’équipe d’évaluation :
II. le ministère n’a pas fourni suffisamment de détails
aux fournisseurs pour qu’ils puissent déterminer
toutes les activités devant être exécutées dans le
I. avaient omis de tenir compte de toute
l’information contenue dans la proposition;
II. n’avaient pas le niveau d’expertise nécessaire pour
évaluer la proposition;
III. s’étaient consultés;
IV. n’étaient pas disposés à annuler leur décision
même après qu’on leur a fourni une « preuve
cadre du contrat;
III. le ministère n’a pas donné suite à la demande
d’entretien pour discuter de la proposition
non retenue.
31
32
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Schéma 6
Indemnisation
En vertu du paragraphe 13(1) du Règlement,
l’ombudsman de l’approvisionnement peut
recommander l’octroi d’une indemnité si certaines
conditions sont respectées.
Indemnité pour la perte de bénéfice
• La soumission du plaignant était-elle
entièrement conforme?
• L’infraction constitue-t-elle une violation
substantielle du processus concurrentiel?
• Le plaignant aurait-il remporté le contrat si le
ministère n’avait pas agi de la sorte? OU
• Le plaignant s’est-il fait refuser à tort la possibilité
de soumissionner?
L’ombudsman de l’approvisionnement peut
recommander l’octroi d’une indemnité pour la
perte de bénéfice ou le coût de préparation de
la soumission. Un certain nombre de facteurs
doivent être pris en compte avant qu’une telle
recommandation soit faite. Par exemple :
indemnité pour les coûts de préparation
de la soumission
• L’infraction contstitue-t-elle une violation
substantielle du processus concurrentiel?
• Le ministère a-t-il cherché à exclure tous les
soumissionnaires à l’exception du soumissionnaire
retenu? OU
• Le ministère a-t-il cherché à exclure le plaignant
ou un groupe de fournisseurs dont le plaignant
fait partie? OU
• Le plaignant n’avait-il aucune chance raisonnable
de remporter le contrat? OU
• Si le plaignant avait su les faits réels et complets
concernant la demande de soumissions, aurait-il
structuré sa soumission autrement, ou aurait-il
décidé de ne pas participer du tout?
À la suite d’un examen du cas, l’ombudsman de
a recommandé qu’une indemnité soit versée pour
l’approvisionnement a conclu que, bien qu’il n’y
compenser le coût associé à la préparation de
ait aucun passage dans l’offre à commandes
la soumission.
permettant ou interdisant explicitement un processus
concurrentiel, la façon dont le ministère a demandé
Fournisseur dont la soumission a été rejetée à tort
et comparé les soumissions constituait un processus
concurrentiel. Par conséquent, la sélection d’un
Un fournisseur a déposé une plainte alléguant qu’un
fournisseur en fonction de critères non annoncés a
ministère avait jugé sa proposition non conforme
compromis l’équité et la transparence du processus.
parce qu’il ne répondait pas à l’exigence obligatoire
En outre, selon l’offre à commandes, le ministère
en matière d’études, soit de posséder un diplôme
était tenu de transmettre aux fournisseurs des
d’études secondaires. Or, le fournisseur avait
renseignements supplémentaires tels que les détails
démontré que sa ressource proposée possédait un
des travaux à exécuter et une description des
baccalauréat ès arts et une maîtrise ès arts.
produits livrables, mais il n’y a aucune preuve que ces
renseignements supplémentaires ont été fournis.
Durant l’examen, le ministère a reconnu que le libellé
de sa demande de soumissions a peut-être créé une
Compte tenu de ces conclusions, et conformément
certaine confusion parmi les soumissionnaires et a
au paragraphe 13(1) du Règlement, l’ombudsman
offert une indemnisation correspondant à 10 % de
Rapport annuel 2013–2014
la valeur du contrat. Il a aussi reconnu que la plainte
Le ministère a sollicité et examiné les propositions
était fondée et que, n’eût été l’exigence obligatoire
des titulaires d’offres à commandes, et a évalué
en matière d’études, le contrat aurait été attribué
les propositions en se fondant sur le prix comme
au fournisseur. À la suite de ces constatations du
facteur déterminant. Puisque cette approche
ministère, l’ombudsman de l’approvisionnement a
d’attribution de la commande subséquente constitue
recommandé le versement d’une indemnité pour
un processus concurrentiel, le ministère se devait
perte de bénéfice.
d’informer les fournisseurs de la méthode de
sélection du fournisseur retenu, mais ne l’a pas fait.
Le ministère n’a pas indiqué la méthode de
Compte tenu de ces conclusions, et conformément
sélection en vue de l’attribution d’un contrat
au paragraphe 13(1) du Règlement, l’ombudsman
de l’approvisionnement a recommandé le paiement
Un fournisseur a déposé une plainte au sujet de
d’une indemnité pour le coût de préparation de la
l’attribution d’un contrat par un ministère à l’aide
soumission.
d’une offre à commandes. Le fournisseur a affirmé
que le ministère :
Critères excessifs pour les travaux à exécuter?
I. n’avait pas mené le processus concurrentiel de
Un fournisseur a déposé une plainte concernant
façon appropriée;
II. n’avait pas indiqué ce sur quoi il s’était fondé pour
attribuer le contrat;
III. n’avait pas fourni suffisamment de détails aux
fournisseurs pour qu’ils puissent déterminer
une demande de propositions pour des services de
recherche. Le fournisseur a affirmé que le ministère
a inutilement restreint la concurrence en incluant
des critères d’expérience excessifs pour les travaux à
exécuter.
toutes les activités devant être exécutées dans le
cadre du contrat;
IV. avait procuré un avantage indu au fournisseur
retenu en lui écrivant directement;
V. n’avait pas communiqué les résultats du
processus aux fournisseurs non retenus.
L’ombudsman de l’approvisionnement n’a trouvé
aucun élément de preuve qui suggère que le ministère
a inutilement restreint la concurrence. Le ministère
a démontré que le critère relatif à l’expérience
demandée dans la demande de propositions était
fondé et que l’expérience était directement liée aux
À la suite de l’examen des renseignements
travaux à exécuter et aux exigences opérationnelles
disponibles, l’ombudsman a constaté que, bien
du ministère.
que des soumissions ne soient pas demandées
habituellement dans le cadre d’une offre à
commandes, lorsqu’un besoin particulier survient,
Examen des pratiques
d’approvisionnement ministérielles
l’offre à commande en question ne contient aucun
passage permettant ou interdisant explicitement
En vertu du Règlement, l’ombudsman doit examiner
au responsable de projet de mener un processus
les pratiques d’acquisition de biens et de services
concurrentiel, et laisse à ce dernier la discrétion
d’un ministère « s’il existe des motifs raisonnables
d’accepter ou de rejeter les propositions.
de le faire ». Par conséquent, le BOA a recours à
divers moyens pour cibler les problèmes posant un
33
34
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
risque élevé ou les problèmes systémiques éventuels
En 2013-2014, le plan triennal d’examen des
pouvant remettre en question l’équité, l’ouverture et
pratiques d’approvisionnement a été examiné
la transparence des pratiques d’approvisionnement
par un comité consultatif externe composé d’un
fédérales, notamment :
représentant d’une association de l’industrie à l’appui
des petites entreprises canadiennes, d’un juriste
1. l’élaboration d’un plan triennal d’examen des
pratiques d’approvisionnement;
2.l’évaluation des problèmes portés à notre
attention concernant des contrats en particulier
spécialisé dans le domaine de l’approvisionnement,
et d’un ancien haut fonctionnaire des contrats publics
d’approvisionnement. Le comité a examiné les points
à aborder et a confirmé la pertinence du plan.
ou des ministères et des organismes.
Avant l’exécution, d’autres organismes de surveillance
1. Plan triennal d’examen des pratiques
sont consultés au sujet des points à aborder afin de
d’approvisionnement
vérifier que les examens du BOA ne chevaucheront
pas leurs travaux.
L’élaboration d’un plan triennal d’examen des
pratiques d’approvisionnement comprend, sans
2. Problèmes
toutefois s’y limiter, l’analyse des éléments suivants :
Il n’est pas rare que le Bureau reçoive, parfois
• les plaintes déposées par les fournisseurs auprès
du Bureau;
• le nombre de problèmes et la nature des problèmes
anonymement, des allégations d’abus ou de mauvaise
gestion de l’attribution de contrats par un ministère.
Dans ces cas, comme dans tous les autres, nous
soulevés par les fournisseurs, les représentants
analysons tous les renseignements qui nous sont
fédéraux, les organisations professionnelles et les
fournis ainsi que tous les renseignements accessible
parlementaires lors des activités de sensibilisation
publiquement sur le sujet afin de vérifier la véracité
menées par le BOA;
des propos. Lorsqu’il y a des motifs raisonnables de
• les priorités et les initiatives gouvernementales se
rapportant à ces problèmes.
croire que l’équité, l’ouverture et la transparence du
processus d’approvisionnement ont été compromises,
un examen des pratiques peut être entrepris.
Ces problèmes sont classés dans une liste de
points initiaux à aborder, qui sont évalués par
Dans certains cas, notre évaluation préliminaire de
une équipe multidisciplinaire de spécialistes de
la situation a révélé que le ministère ou l’organisme
l’approvisionnement, des communications, de la
était en train de mener une vérification ou une
gestion de la qualité et de la gestion des risques.
enquête à cet égard. Dans ces cas, l’examen a été
Des critères d’évaluation fondés sur les risques
mis en suspens, conformément à l’alinéa 4(1)d) du
sont appliqués à chaque point à aborder, puis on
Règlement, qui exige que l’ombudsman prenne en
communique avec les ministères ayant les plus grands
considération « les observations ou conclusions tirées
volumes d’approvisionnement afin d’obtenir leur
de toute vérification ou évaluation antérieures ». Dans
point de vue sur les risques éventuels du système
d’autres cas, notre évaluation a permis de déterminer
d’approvisionnement.
que l’examen ne relevait pas de la compétence de
l’ombudsman de l’approvisionnement. Voici ci dessous
Rapport annuel 2013–2014
un résumé d’un examen mené à bien ainsi que
II. Certaines des pratiques d’approvisionnement de
d’examens mis en suspens, ou arrêtés puisqu’ils ne
la Région du Manitoba de la Direction générale
relevaient pas de la compétence de l’ombudsman de
de la santé des Premières nations et des
l’approvisionnement.
Inuits différaient des exigences des politiques
Résumés d’examens des pratiques
d’approvisionnement ministérielles
d’approvisionnement de Santé Canada et de
l’ensemble du gouvernement.
L’ombudsman de l’approvisionnement a notamment
Services dentaires
Le BOA a reçu plusieurs plaintes concernant les
pratiques de passation de contrats de la Région du
Manitoba de la Direction générale de la santé des
Premières nations et des Inuits de Santé Canada
recommandé que le Ministère :
• prenne les mesures qui s’imposent pour
veiller à ce qu’aucune relation employeuremployé ne soit créée;
• confirme si l’approbation du Conseil du
à l’égard de la prestation de services dentaires.
Trésor est requise avant la publication de
Une analyse des plaintes a révélé des problèmes
futures demandes de soumissions pour des
possiblement systémiques, de sorte que nous avions
services dentaires.
un motif raisonnable de lancer un examen.
Le Ministère a accepté les recommandations.
L’examen a permis de conclure ce qui suit :
Allégations persistantes
I. Le contexte dans lequel la Région du Manitoba de
la Direction générale de la santé des Premières
L’ombudsman de l’approvisionnement et un certain
nations et des Inuits mène ses activités de
nombre d’autres organisations fédérales ont reçu
passation de contrats est unique. Par exemple :
des lettres anonymes dans lesquelles on allègue des
violations de contrats, des irrégularités, des fraudes
• les dentistes ne sont pas assez nombreux
et des pots de vin au sein d’une organisation fédérale.
pour répondre à la demande de services
L’ombudsman de l’approvisionnement a demandé
dentaires;
des renseignements supplémentaires à l’organisation
• certaines collectivités sont éloignées et
afin d’évaluer l’authenticité des problèmes soulevés.
désignées comme étant « accessibles par
L’organisation a ainsi fourni des renseignements
avion », ce qui peut avoir des répercussions
détaillés sur les diverses mesures prises pour répondre
sur le calendrier de prestation de services;
aux allégations. En outre, elle a indiqué qu’une
• il se peut que les dentistes ne sachent
vérification des contrats visés par les allégations serait
pas que le Service électronique d’appels
effectuée par une partie externe. L’ombudsman de
d’offres du gouvernement constitue une
l’approvisionnement a mis l’examen en suspens jusqu’à
source qui permet de conclure des contrats
ce qu’il obtienne les résultats de la vérification (ils
avec le gouvernement fédéral.
devraient être disponibles en 2014-2015).
35
36
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Services de transcription
Services d’examen des programmes
Un intervenant du domaine de l’approvisionnement a
Le BOA a reçu des allégations selon lesquelles
fait part de ses préoccupations concernant les pratiques
une organisation fédérale avait fait preuve de
d’approvisionnement d’une organisation fédérale à
favoritisme dans l’attribution d’un contrat. Bien que
l’égard de l’acquisition de services de transcription.
la plainte concernant l’attribution du contrat n’ait
L’ombudsman de l’approvisionnement a écrit à
pas pu être examinée étant donné qu’elle avait été
l’organisation afin d’obtenir des renseignements et des
déposée après le délai prescrit dans le Règlement
réponses au sujet de ces préoccupations. Les réponses
concernant l’ombudsman de l’approvisionnement,
et les renseignements justificatifs de l’organisation
l’évaluation a permis de déterminer qu’il y avait
ont été évalués par rapport au Règlement concernant
des motifs raisonnables d’examiner les pratiques
l’ombudsman de l’approvisionnement afin de déterminer
d’approvisionnement du Ministère.
si l’ombudsman était fondé à lancer un examen. Bien
que l’évaluation ait permis de révéler que l’ombudsman
Au cours du processus de planification de l’examen,
n’avait pas la compétence pour examiner la question,
le BOA a été informé d’une vérification effectuée
celle ci a été portée à l’attention de l’administrateur
récemment par le Bureau du contrôleur général. Ce
général, que l’on a invité à s’assurer que l’on respecte
dernier avait fait certaines constatations relatives
les modalités des contrats..
à l’approvisionnement et, en réponse à celles-ci,
l’organisation avait établi un plan d’action de gestion.
Par la suite, le même intervenant a présenté des
L’examen des pratiques d’approvisionnement de
renseignements supplémentaires selon lesquels des
l’organisation sera de nouveau pris en compte une fois
problèmes semblables étaient peut-être survenus
que l’organisation aura mis en œuvre son plan d’action.
avec le même fournisseur, à plus grande échelle,
dans d’autres ministères. Bien que l’évaluation de
Inscription sur une « liste noire »
ces renseignements supplémentaires ait une fois de
plus démontré que la question ne relevait pas de la
Le BOA a été informé par une entreprise qu’elle avait
compétence de l’ombudsman de l’approvisionnement,
été inscrite sur une « liste noire » ou que l’obtention
par mesure de précaution, le BOA a effectué des
de contrats d’une organisation fédérale lui avait été
recherches dans les renseignements accessibles au
interdite à la suite du dépôt antérieur d’une plainte
public afin de répertorier tous les ministères et les
auprès du BOA. Le plaignant a indiqué que par le
organismes fédéraux ayant conclu un contrat pour ces
passé, son entreprise était invitée régulièrement
services. L’ombudsman de l’approvisionnement a écrit
à présenter des soumissions pour des contrats et
aux administrateurs généraux de ces organisations
qu’elle remportait couramment des contrats visant
pour les avertir de ce problème potentiel et leur
la prestation de services à l’organisation fédérale
rappeler l’importance de veiller à ce que les modalités
concernée. Il a affirmé que la situation avait changé
de tous les marchés soient respectées.
après le dépôt d’une plainte auprès du BOA.
Rapport annuel 2013–2014
Pour évaluer le fondement de l’allégation, le BOA
des contrats du gouvernement. Compte tenu de la
a communiqué avec l’organisation, et lui a permis
persistance du problème, le BOA a analysé certaines
de donner son point de vue et de présenter des
des mesures utilisées par d’autres administrations (p.
éléments de preuve à l’appui.
ex., le Royaume Uni, les États Unis et la province de
l’Ontario) pour régler le problème de rendement
L’évaluation a permis de révéler que les dépenses de
des fournisseurs.
l’organisation dans le type de services de consultation
fournis par le plaignant ont considérablement diminué
Aux termes de cette analyse, trois thèmes communs
entre 2009-2010 et 2013-2014, ce qui s’est traduit
à chacune des administrations susmentionnées
par une baisse du volume d’activités chez tous les
sont ressortis. D’abord, la gestion du rendement des
fournisseurs qui offrent ces services. Les éléments
fournisseurs fait généralement partie d’un cadre
de preuve présentés montraient que l’organisation
d’atténuation des risques liés aux marchés publics.
avait apporté des changements importants à son
Le cadre est généralement conçu de manière à ce
programme et que ce sont ces changements qui
que les fournisseurs et les fonctionnaires soient
expliquaient qu’elle avait moins besoin de services de
responsables du processus d’approvisionnement
consultation. Aucune preuve démontrant l’inscription
et à déterminer les normes minimales relatives à
à une « liste noire » n’a été découverte.
la fiabilité des fournisseurs. Ensuite, l’historique de
Études et analyses
rendement dans le cadre de contrats ne constitue
qu’un des aspects permettant de déterminer la
fiabilité d’un fournisseur. Dans la plupart des cas,
Bien que l’évaluation des problèmes portés à
les gouvernements tiennent également compte de
l’attention du BOA ait pour objet de déterminer s’il
facteurs comme l’absence de dossier criminel ou
existe des motifs raisonnables de lancer un examen
le fait de n’avoir commis aucune fraude. Enfin, les
des pratiques d’approvisionnement, elle peut
mesures de gestion du rendement des fournisseurs
également mener à la prise d’autres mesures. Dans
comprennent invariablement les éléments suivants :
certains cas, le BOA peut entreprendre une analyse
ou une étude préliminaire. Cette année, une analyse
(rendement des fournisseurs) a été effectuée.
I. la création d’un registre de l’historique du
rendement des fournisseurs;
II. la possibilité de refuser temporairement
Rendement des fournisseurs
l’attribution de contrats à un fournisseur;
III. l’importance accordée à l’amélioration continue
L’un des problèmes qui ont été portés à l’attention
du rendement des fournisseurs et des relations
du BOA à plusieurs reprises est celui du rendement
entre les fournisseurs et les organisations du
des fournisseurs. Cette question a fait l’objet d’une
gouvernement qui sont responsables des achats.
étude en 2009-2010 et a été mise en évidence dans
le message de l’ombudsman de l’approvisionnement
du rapport annuel de 2011-2012. Tant les ministères
que les fournisseurs se demandent pourquoi des
fournisseurs connus pour la prestation de biens ou
de services de qualité inférieure continuent d’obtenir
37
38
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Voici des exemples de mesures de gestion du
fournisseurs qui permet d’évaluer le rendement
rendement des fournisseurs dans les administrations
d’un fournisseur à la fin d’un contrat au moyen
susmentionnées :
d’une fiche de rendement. Les fournisseurs se
• Au Royaume Uni, les fournisseurs sont évalués
voient ensuite attribuer une cote de rendement
en fonction de leur rendement antérieur. Si un
global. Le Programme relatif à la performance
fournisseur a eu un rendement satisfaisant, il
des fournisseurs définit également les procédures
reçoit un certificat de rendement auquel toutes les
d’acheminement au palier hiérarchique approprié
organisations gouvernementales ont accès.
des problèmes de rendement des fournisseurs
• Aux États Unis, les organismes doivent
qui surviennent pendant la durée d’un contrat, y
soumettre un dossier électronique sur le
compris les avis, les rapports d’infraction et
rendement des entrepreneurs dans un répertoire
les suspensions.
pangouvernemental. De plus, un contrat ne peut
pas être attribué avant que le fournisseur ait été
L’analyse du BOA indique que le rendement
évalué en fonction de sept critères, dont deux sont
des fournisseurs est la responsabilité combinée
l’intégrité et l’éthique de même que l’historique
de tous ceux qui participent au processus
de rendement.
d’approvisionnement, et que les fonctionnaires et
• Dans la province de l’Ontario, Infrastructure Ontario
a établi le Programme relatif à la performance des
Les préavis d’adjudication de contrat sont
transparents, mais sont-ils clairs?
Un article dans un journal canadien important faisait
référence au plan d’un ministère visant à acquérir une
technologie de surveillance auprès d’une entreprise
particulière au moyen du processus de passation
de contrats du préavis d’adjudication de contrat.
Un préavis d’adjudication de contrat est un avis
public informant les fournisseurs qu’un ministère a
l’intention d’acheter un bien ou un service auprès
d’un fournisseur présélectionné que l’on croit être
le seul capable de répondre au besoin du ministère.
Les préavis d’adjudication de contrat permettent à
d’autres fournisseurs potentiels de signaler qu’ils sont
également capables de répondre aux spécifications
énoncées par le ministère. Si aucun autre fournisseur
ne se fait connaître, le ministère peut ensuite
acheter le bien ou le service auprès du fournisseur
présélectionné. L’article mentionne que le ministère a
déjà acheté un modèle moins coûteux de ce type de
technologie auprès d’autres entreprises.
De nombreux fournisseurs se sont plaints qu’un
préavis d’adjudication de contrat n’est rien de plus
les fournisseurs sont responsables de l’efficacité des
marchés publics.
qu’un contrat prescrit. D’autres ont déclaré qu’ils ne
se donnent pas la peine de signaler aux ministères
qu’ils sont capables de répondre aux spécifications
requises, croyant que le contrat est destiné à un
fournisseur présélectionné.
Le préavis d’adjudication de contrat auquel on fait
référence dans l’article de journal a été publié sur
MERX (le service électronique d’appels d’offres
utilisé par le gouvernement fédéral à ce moment
là), puis annulé en raison des questions posées par
les fournisseurs. Le ministère a ensuite publié un
deuxième préavis d’adjudication de contrat pour le
même besoin, lequel a également été annulé sans
explication. Fait encore plus intéressant, le ministère
a lancé un processus concurrentiel dans une autre
région du pays pour une technologie de surveillance
similaire au moment où le premier préavis
d’adjudication de contrat a été publié.
Les particularités de ce préavis d’adjudication de contrat
en particulier soulèvent une fois de plus la question à
savoir si les politiques régissant l’utilisation des préavis
d’adjudication de contrat sont suffisamment claires
pour qu’ils soient utilisés comme prévu.
INITIATIVES
SPÉCIALES
Rapport annuel 2013–2014
INITIATIVES SPÉCIALES
Plan d’action - Évaluation formative :
Évaluation du mandat
l’ombudsman et qu’ils établissent, puis mettent en
œuvre des plans d’action. Dans le rapport, on conclut
que le fait d’exiger que les ministères donnent suite
aux recommandations ne cadrerait pas avec le statut
actuel d’ombudsman du BOA et avec les pouvoirs
Une évaluation formative de l’efficacité du BOA au
d’autres organisations fédérales de surveillance.
cours de ses trois premières années d’activité a été
Inclusion de clauses relatives
au Bureau de l’ombudsman de
l’approvisionnement dans les documents
d’approvisionnement
effectuée au cours de l’exercice 2012-2013. D’après
les commentaires formulés par les fournisseurs,
on recommande la réalisation d’une analyse visant
à évaluer les avantages et les inconvénients de
l’élargissement du mandat de l’ombudsman de
l’approvisionnement pour qu’il comprenne :
• la capacité à examiner les plaintes concernant
l’attribution d’un contrat dont les seuils monétaires
sont plus élevés;
• des mesures exigeant que les ministères donnent
suite aux recommandations formulées par
l’ombudsman de l’approvisionnement.
L’analyse indépendante a permis de conclure
qu’aucun motif persuasif n’existait pour modifier
les seuils monétaires qui sous-tendent le mandat
de l’ombudsman de l’approvisionnement. On a fait
remarquer que la justification de la politique initiale,
à savoir que l’ombudsman de l’approvisionnement
comble un manque dans le système de règlement
des différends relatifs aux contrats de faible valeur,
demeure convaincante et qu’une légère augmentation
des seuils n’aurait probablement aucune incidence
sur le nombre de plaintes qui répondent aux critères
d’examen par l’ombudsman.
L’analyse visant à déterminer si les ministères
devraient être tenus de donner suite aux
recommandations de l’ombudsman de
l’approvisionnement a permis de conclure que le
processus actuel fonctionne bien, car les ministères
acceptent la plupart des recommandations de
En juin 2013, la ministre de TPSGC a écrit à ses
collègues du Cabinet afin d’obtenir de l’aide pour
veiller à ce que les fournisseurs qui font affaire avec
leurs organisations soient mis au courant des services
offerts par l’ombudsman de l’approvisionnement.
À cette fin, la ministre a encouragé ses collègues
à travailler avec l’administrateur général de leur
organisation en vue d’inclure des renseignements sur
le BOA dans les documents d’approvisionnement de
leur organisation, à savoir :
• les demandes de soumissions pour des biens et
des services;
• les contrats subséquents;
• les lettres de refus à l’intention des
soumissionnaires non retenus.
Afin de faciliter ce processus, la ministre a déclaré
que des clauses uniformisées qui pourraient être
incluses dans ces documents seraient fournies
aux administrateurs généraux par l’ombudsman de
l’approvisionnement. Les administrateurs généraux
détiennent un pouvoir délégué leur permettant
d’acheter des biens et des services dans le respect de
certains seuils financiers. Ce pouvoir est proportionnel
à l’entière discrétion dont ils disposent pour rajuster
les documents d’approvisionnement afin de répondre
aux exigences opérationnelles de leur organisation.
41
42
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
L’ombudsman de l’approvisionnement a fourni
ministère, de même que d’autres documents
les clauses aux administrateurs généraux des
et renseignements jugés pertinents par le
organisations qui relèvent de son mandat (c. à d.
BOA en lien avec toute partie du processus
celles qui figurent aux annexes I, I.1 et II de la Loi
d’approvisionnement pour l’attribution du contrat
sur la gestion des finances publiques), et demandait
en question.
si les organisations incluraient les clauses dans les
documents d’approvisionnement. Le suivi auprès des
De plus, on a proposé que :
organisations qui n’avaient pas répondu a été effectué
en décembre 2013.
• puisque le Règlement a été inspiré de celui du
Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE),
En mars 2014, l’ombudsman de l’approvisionnement
le processus d’examen des plaintes du BOA soit lui
a donné la possibilité aux administrateurs généraux
aussi basé sur celui du TCCE;
de confirmer la réponse de leur ministère au BOA.
• un ministère ne devrait être tenu de présenter des
La grande majorité des organisations ont convenu
documents et des renseignements que s’il estime
d’inclure les clauses, et certaines organisations ont
qu’ils se rapportent à une plainte, soit en fonction
accepté d’inclure des renseignements sur le BOA
de sa propre « norme d’objectivité », plutôt que des
dans les lettres de refus et les pages de demandes de
documents jugés nécessaires par l’ombudsman de
soumissions sur des sites Web.
l’approvisionnement pour examiner une plainte, en
vertu des exigences de la Loi et du Règlement.
Accès aux documents et
aux renseignements
Analyse
Question à l’étude
Le BOA a effectué une analyse détaillée des questions
posées. Voici les résultats de cette analyse :
La question suivante a été soulevée: est-ce que
le BOA devrait évaluer le bien fondé d’une plainte
conformément aux exigences de Loi sur le ministère
I. En ce qui concerne la question sur les documents
et les renseignements qui devraient être fournis :
des Travaux publics et Services gouvernementaux (la
Loi) et du Règlement, lorsqu’il effectue un examen,
Ni la Loi ni le Règlement ne restreignent l’examen
en se fondant sur :
à une partie du processus d’approvisionnement ou
uniquement à l’étude des motifs et des faits sur
• les documents et les renseignements fournis
lesquels la plainte est fondée. Le Règlement exige
par le plaignant, ainsi que les documents et les
plutôt que l’ombudsman de l’approvisionnement
renseignements jugés pertinents par le
prenne certains facteurs en considération lorsqu’il
ministère; ou
examine une plainte liée à l’attribution d’un contrat.
Plus particulièrement, le paragraphe 12(1) du
• les documents et les renseignements fournis
par le plaignant ainsi que les documents et
les renseignements jugés pertinents par le
Rapport annuel 2013–2014
Règlement fait état des facteurs minimaux devant
En vertu du paragraphe 9(2) du Règlement,
être pris en compte :
l’ombudsman de l’approvisionnement peut demander
qu’on lui fournisse tout document ou renseignement
• le fait que, n’eût été les actions du ministère
« nécessaire à l’examen ». Le Règlement ne fait
contractant, le plaignant aurait pu avoir des
nullement mention du rôle du ministère pour
chances raisonnables de se voir attribuer le marché;
ce qui est de déterminer les documents ou les
• la gravité du manque de conformité avec les
renseignements « nécessaires à l’examen ». Par
règlements pris en vertu de la Loi sur la gestion des
ailleurs, il n’y a aucune mention de restriction ou de
finances publiques;
qualification s’appliquant au droit de l’ombudsman de
• le défaut ou le refus du plaignant de fournir au
l’approvisionnement de demander des documents
ministère contractant des renseignements sur ses
ou des renseignements qu’il estime nécessaires à
produits et services à la demande de ce dernier;
l’examen.
• l’ampleur du préjudice subi par le plaignant;
• l’ampleur des manquements à l’équité, à l’ouverture
III. En ce qui a trait à la proposition selon laquelle un
ou à la transparence du processus d’acquisition
ministère ne devrait être tenu de présenter des
en cause;
documents et des renseignements que s’il estime
• le fait que l’une ou l’autre des parties en cause ait
qu’ils sont pertinents :
été de mauvaise foi.
Dans la décision qu’elle a rendue en 2011 dans l’arrêt
La méthode du BOA repose sur ces facteurs lors
Alberta (Information and Privacy Commissioner) c.
de l’examen d’une plainte en lien avec l’attribution
Alberta Teachers’ Association, la Cour suprême, a
d’un contrat :
cité Dunsmuir en déclarant ce qui suit : « Lorsqu’un
tribunal administratif interprète sa propre loi
II. Concernant le fait de fonder le processus
d’examen du BOA sur celui du TCCE :
constitutive ou une loi étroitement liée à son
mandat et dont il a une connaissance approfondie, la
déférence est habituellement de mise ».
Conformément au rôle d’un ombudsman défini par
l’Association internationale des ombudsmans, ce
La détermination des documents et des
dernier requiert que les examens se déroulent selon
renseignements requis pour l’examen de l’attribution
un processus inquisitoire. Aux termes d’un processus
d’un contrat, en tenant compte des facteurs qui
inquisitoire, aucune règle de preuve et de procédure
doivent être considérés par l’ombudsman de
ne s’applique et le fardeau de la preuve n’incombe à
l’approvisionnement, en vertu du paragraphe 12(1)
aucune des parties au différend. À ce titre, un processus
du Règlement, relève clairement de l’expertise de
inquisitoire dépend du décideur (l’ombudsman), qui
l’ombudsman de l’approvisionnement : elle ne soulève
dirige le processus d’examen. Puisque le Règlement
pas de questions de droit importantes au-delà des
n’indique aucunement le processus d’examen à suivre, le
aspects administratifs du régime législatif en cause,
BOA a mis en œuvre un processus reflétant les principes
ne représente pas une question constitutionnelle,
décrits ci-dessus, de manière à conserver une approche
ne constitue pas une question de droit qui revêt
inquisitoire lors de la tenue d’examens, en conformité
une importance capitale pour le système juridique
avec le rôle d’un ombudsman.
dans son ensemble, ni une question relative à
43
44
Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
la délimitation des compétences respectives de
De plus, selon la décision de la Cour Suprême du
tribunaux spécialisés concurrents. Par conséquent,
Canada, la déférence devrait être accordée à la façon
la décision précitée de la Cour suprême du Canada
dont l’ombudsman de l’approvisionnement interprète
vient appuyer la position selon laquelle une certaine
sa loi constitutive.
déférence est de mise quant à l’interprétation de
l’ombudsman de l’approvisionnement à l’égard
du paragraphe 9(2) du Règlement (c.-à-d. la loi
constitutive de l’ombudsman de l’approvisionnement)
aux termes de la norme de la décision raisonnable.
Conclusion
Pour respecter l’exigence qui consiste à tenir compte
des éléments énumérés au paragraphe 12(1) du
Règlement, il faut prendre en considération tous
les aspects du processus d’approvisionnement
qui « débute au moment où une entité décide
des produits ou services à acquérir et se poursuit
jusqu’à l’attribution du marché ». Pour ce faire,
l’ombudsman de l’approvisionnement peut demander
les documents ou les renseignements nécessaires à
l’examen aux termes du Règlement.
Selon les règles d’interprétation, nous devons conférer
aux mots leur sens ordinaire dans le contexte de
l’objectif global de la Loi. Selon l’interprétation de
l’ombudsman de l’approvisionnement du paragraphe
9(2) du Règlement, il est à l’entière discrétion de
l’ombudsman indépendant, voire uniquement à
sa discrétion, de déterminer les documents et les
renseignements nécessaires à l’examen de l’attribution
d’un contrat. Cette interprétation correspond
davantage à la promotion de l’objectif global de
la Loi que l’interprétation plus restreinte, selon
laquelle le ministère (l’une des parties du processus
d’approvisionnement faisant l’objet d’un examen)
devrait décider des documents et des renseignements
requis en vue de l’examen du contrat qu’il a attribué par
l‘ombudsman de l’approvisionnement.
ANNEXE
Rapport annuel 2013–2014
2.Autorisation parlementaire
ANNEXE
Le Conseil du Trésor a autorisé le financement des
Bilan des opérations pour l’exercice
terminé le 31 mars 2014
de Travaux publics et Services gouvernementaux
Canada (TPSGC). Par conséquent, le BOA est
assujetti aux mêmes obligations législatives,
Bilan des opérations
DÉPENSES
activités du BOA à partir du crédit parlementaire
réglementaires et politiques que le Ministère. Il
2013–14
(000 $)
est néanmoins implicite à sa nature et à son objet
qu’il doit s’acquitter de son mandat de façon
indépendante, et être perçu comme tel, tout en
Salaires et avantages sociaux
des employés
2,843
conservant son indépendance par rapport
Services professionnels
380
à TPSGC.
Dépenses d’exploitation
58
Information et communications
32
Matériaux et fournitures
26
Services généraux offerts par
TPSGC (voir la note 3)
356
SERVICES GÉNÉRAUX OFFERTS
PAR TPSGC
(000 $)
TOTAL
3,695
Finances
89
Ressources humaines
122
Technologie de l’information
142
Autres
3
TOTAL
356
Les notes suivantes font partie intégrante du bilan
des opérations.
BUREAU DE L’OMBUDSMAN
DE L’APPROVISIONNEMENT
3.Opérations entre entités apparentées
4.Données comparatives
Notes complémentaires au bilan des opérations pour
2013–14
2012–13
(000 $)
(000 $)
Salaires et avantages
sociaux des employés
2,843
3,072
l’exercice terminé le 31 mars 2014
DÉPENSES
1.Pouvoir et objectif
Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
Services professionnels
380
400
(BOA) a été créé par la Loi fédérale sur la
Dépenses d’exploitation
58
56
responsabilité et par suite des modifications
Information et
communications
32
13
Matériaux et fournitures
26
28
Services généraux
offerts par TPSGC
356
311
TOTAL
3,695
3,880
apportées à la Loi sur le ministère des Travaux
publics et des Services gouvernementaux. Le BOA
est une organisation indépendante dont le mandat
pangouvernemental est défini dans le Règlement
concernant l’ombudsman de l’approvisionnement.
La mission globale du BOA est de promouvoir
l’équité, l’ouverture et la transparence des
approvisionnements fédéraux.
47
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