RAPPORT ANNUEL 2013-2014

RAPPORT ANNUEL 2013-2014
RAPPORT
ANNUEL
2013-2014
Commissariat à l’information du Canada
30, rue Victoria
Gatineau (Québec) K1A 1H3
Téléphone (sans frais) : 1-800-267-0441
Télécopieur : 819-994-1768
Courriel : general@ci-oic.gc.ca
Site Web : www.ci-oic.gc.ca
© Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada 2014
No au catalogue : IP1-2014F-PDF
ISSN : 1497-0619
Juin 2014
L’honorable Noël A. Kinsella
Président du Sénat
Ottawa (Ontario) K1A 0A4
Monsieur le Président,
J’ai l’honneur de présenter au Parlement, conformément à l’article 38 de la Loi sur
l’accès à l’information, le rapport annuel de la commissaire à l’information du Canada
pour la période du 1er avril 2013 au 31 mars 2014.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, mes salutations distinguées.
La commissaire à l’information du Canada,
Suzanne Legault
Juin 2014
L’honorable Andrew Scheer, député
Président de la Chambre des communes
Ottawa (Ontario) K1A 0A6
Monsieur le Président,
J’ai l’honneur de présenter au Parlement, conformément à l’article 38 de la Loi sur
l’accès à l’information, le rapport annuel de la commissaire à l’information du Canada
pour la période du 1er avril 2013 au 31 mars 2014.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, mes salutations distinguées.
La commissaire à l’information du Canada,
Suzanne Legault
Tables des matières
Message de la commissaire.........................................................................
2
Faits saillants...............................................................................................
3
1
L’accès à l’information : un principe fondamental de la démocratie.......
4
2
Enquêtes...................................................................................................
7
3
Procédures judiciaires.........................................................................
4
Promotion de l’accès..........................................................................
5
Services organisationnels...................................................................
37
6
Un regard sur l’avenir.........................................................................
40
24
33
ANNEXE A : Faits et chiffres................................................................
ANNEXE B : Rapport du commissaire à l’information ad hoc.............
41
46
Message de la
commissaire
O
n me demande souvent d’expliquer pourquoi
l’accès à l’information est important pour les
Canadiens. Pour répondre à cela, je souligne
que les politiques, les lois et les programmes fédéraux
touchent de nombreux aspects de la vie quotidienne,
notamment la réglementation des produits de santé, les
voyages à l’étranger, la livraison du courrier, le transport
et la salubrité des aliments. Le fait de pouvoir demander
et obtenir de l’information gouvernementale permet aux
citoyens canadiens d’exiger que les organismes publics
rendent des comptes sur les décisions qu’ils prennent en
leur nom. À ce titre, l’accès à l’information représente un
pilier fondamental du fonctionnement d’une démocratie.
Par conséquent, je suis préoccupée lorsque les institutions
fédérales ont du mal à fournir un accès en temps opportun,
lorsqu’elles adoptent des approches trop larges pour
exclure de l’information ou lorsqu’elles manquent à leur
devoir d’aider les demandeurs, comme l’exige la Loi sur
l’accès à l’information.
Mon bureau a reçu beaucoup plus de plaintes en 2013-2014
que l’année précédente. Cela s’explique, dans une certaine
mesure, par une augmentation globale du nombre de
demandes aux institutions au cours de l’année précédente.
Toutefois, seules certaines institutions ont réussi à
absorber cette hausse; les autres ont eu, et continuent
d’avoir, de la difficulté à respecter leurs obligations de
base en vertu de la Loi. Ces difficultés se sont manifestées
par une augmentation importante des plaintes concernant
des questions administratives de base, comme les retards
et les prorogations.
Ce déclin du rendement doit être corrigé rapidement.
Les Canadiens doivent s’y intéresser et s’exprimer
chaque fois que le droit quasi constitutionnel de l’accès
2
à l’information est compris. En tant que commissaire,
je demande instamment aux cadres supérieurs des
institutions d’intensifier leur leadership et leur engagement
en matière d’accès à l’information au sein de leurs
organisations respectives et dans tout le gouvernement.
Mon rôle consiste à protéger le droit d’accès en utilisant
toute la gamme de pouvoirs à ma disposition. En 2013-2014,
j’ai réglé plus de plaintes qu’au cours des trois exercices
précédents, et le nombre de dossiers réglés en moins de
neuf mois n’a cessé d’augmenter. Je remercie mon équipe
pour sa contribution à cette réussite continue.
En dépit de la réduction de mon budget, je suis résolue à
poursuivre mes efforts pour remplir mon mandat à titre
de voix indépendante et impartiale sur les questions
d’accès à l’information. Je mettrai l’accent sur le service
aux Canadiens en déployant des moyens novateurs de
résoudre les plaintes rapidement. Je publierai également
une analyse approfondie en 2014-2015 sur la conformité
de 24 institutions avec leurs obligations en vertu de la
Loi, en ce qui a trait à la rapidité de réponse aux
demandes d’accès à l’information et à la quantité
d’information divulguée aux demandeurs.
Enfin, je continuerai à collaborer avec le Secrétariat
du Conseil du Trésor du Canada en vue d’apporter des
améliorations administratives au système, dont certaines
portent déjà leurs fruits. Cependant, ces efforts n’iront pas
beaucoup plus loin. Une amélioration réelle du système
d’accès ne pourra provenir que de la modernisation de
la Loi (une mesure attendue depuis longtemps, qui
est essentielle pour faire avancer la transparence et
la responsabilisation au Canada).
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Faits saillants
L
’accès à l’information est un principe fondamental
de la démocratie. En pouvant demander et obtenir
de l’information gouvernementale, le public peut
s’assurer plus efficacement que les institutions fédérales
sont transparentes concernant leurs activités et qu’elles
rendent des comptes sur les décisions qu’elles prennent.
ainsi que les plaintes contre l’Agence du revenu du Canada
et la Société Radio-Canada (SRC). En adoptant diverses
approches, la commissaire a réglé 565 plaintes de ce
type. Au 31 mars 2014, ces trois groupes de dossiers
comptaient pour 38 % des plaintes dans l’inventaire,
alors qu’ils en représentaient 46 % un an plus tôt.
La commissaire à l’information s’efforce de faire respecter
le droit d’accès en menant des enquêtes sur les plaintes
concernant le traitement des demandes de communication
par les institutions fédérales. Les dossiers sur lesquels la
commissaire enquête chaque année reflètent les nombreux
rôles joués par le gouvernement fédéral au sein de la société
canadienne ainsi que les multiples manières dont les
programmes et les services fédéraux touchent la vie
des personnes.
À la fin du mois de mars 2014, la commissaire a déposé
un avis d’appel dans un dossier jugé par la Cour fédérale
concernant un délai prorogé de 1 110 jours par la Défense
nationale pour répondre à une demande. Elle a également
suivi de nombreuses autres affaires judiciaires, dont
plusieurs portaient sur la divulgation de renseignements
de tiers par des institutions.
À la suite des interventions de la commissaire, les
demandeurs ont reçu l’information en provenance des
institutions plus rapidement, en 2013-2014, que cela
aurait été le cas autrement, et ils ont vu se résoudre
leurs problèmes administratifs, comme l’application de
frais. Autre résultat des enquêtes de la commissaire : les
demandeurs ont reçu des documents supplémentaires
de la part des institutions. Dans l’ensemble, 54 % des
680 enquêtes portant sur des plaintes de refus d’accès
à l’information réglées ou réglées avec conclusion par
la commissaire ont entraîné la divulgation de plus de
renseignements au demandeur par l’institution concernée.
La commissaire a poursuivi ses stratégies visant à régler
efficacement les dossiers portant sur des questions de
sécurité nationale, d’affaires internationales et de défense
Commissaire à l’information du Canada
La commissaire a continué de dialoguer avec le président
du Conseil du Trésor sur les moyens d’améliorer le
système d’accès à l’information. En outre, lors de ses
comparutions devant le Parlement, la commissaire a
donné son point de vue sur un projet de loi d’initiative
parlementaire qui proposait de remplacer par une
exception l’exclusion de la SRC dans la Loi et a plaidé
pour l’élargissement de la portée de la Loi sur l’accès à
l’information afin d’y inclure l’administration du Parlement.
Enfin, la commissaire a préparé le terrain en vue de
l’élaboration d’un nouveau plan stratégique. Ce nouveau
plan, qui sera lancé à l’automne 2014, guidera son bureau
jusqu’à la fin de son mandat actuel, en 2017. Ce plan a
pour objectifs principaux d’atteindre un niveau optimal
de rendement dans l’enquête des plaintes, de demeurer
un catalyseur efficace pour faire progresser l’accès à
l’information et de favoriser l’ouverture et la transparence.
3
1
L’accès à l’information : un principe
fondamental de la démocratie
D
ans une société libre, les personnes peuvent
dialoguer avec les dirigeants politiques et
discuter les activités passées et présentes du
gouvernement. De tels échanges d’information ouverts
et animés (pendant les campagnes électorales, par
l’intermédiaire de la presse et sur les sites Web, les
blogues et les médias sociaux) sont le symbole même
d’une démocratie prospère.
gouvernement fédéral au sein de la société canadienne
ainsi que les multiples manières dont les programmes
et les services fédéraux touchent la vie des personnes
(voir l’encadré ci-dessous intitulé « La variété de l’accès
à l’information »).
La variété de l’accès à l’information
Cependant, ces interactions présentent un déséquilibre
d’information, que les lois sur l’accès à l’information
peuvent aider à corriger. En demandant et en obtenant,
en vertu de telles lois, de l’information sur les activités
du gouvernement, le public peut s’assurer plus efficacement
que les institutions fédérales sont transparentes concernant
leurs activités et qu’elles rendent des comptes sur les
décisions qu’elles prennent.
Du 1er avril 2013 au 31 mars 2014, la commissaire
a réglé des plaintes couvrant toute une gamme
de sujets et de préoccupations. En voici quelques
exemples :
De cette manière, l’accès à l’information permet à la
démocratie de conserver des bases solides aujourd’hui,
de faire la lumière sur le passé et d’aider les personnes
dans leurs relations avec le gouvernement. En raison de
son importance pour le fonctionnement d’une société
démocratique moderne, le droit d’accès a été décrit
comme un droit quasi constitutionnel au Canada.1
• Un autre dossier concernait une personne qui
avait demandé le coût de rétablir le mot « Royal »
aux noms des trois éléments des Forces
armées canadiennes.
Sous les auspices de la loi canadienne – la Loi sur l’accès
à l’information – la commissaire à l’information s’efforce
de faire respecter le droit d’accès en menant des enquêtes
sur les plaintes concernant le traitement des demandes
d’accès par les institutions fédérales (http://www.ci-oic.
gc.ca/fra/abu-ans_what-we-do_ce-que-nous-faisons.
aspx). Les dossiers sur lesquels la commissaire enquête
chaque année reflètent les nombreux rôles joués par le
• Un historien a déposé une plainte à propos du
nombre de documents que Bibliothèque et Archives
Canada n’avait pas divulgués sur les États généraux
du Canada français, une série de trois conférences
organisées à la fin des années 1960 pour consulter
les citoyens franco-canadiens à propos de leur place
et leur avenir constitutionnel en Amérique du Nord.
1 Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403. Dans certains cas, le
droit d’accès est également protégé par l’article 2b) de la Charte canadienne des droits
et libertés, qui garantit le droit à la liberté d’expression.
4
• Un homme a cherché à obtenir plus d’information
auprès de Postes Canada de façon à pouvoir
comprendre comment cette société avait pu
perdre plusieurs de ses colis.
• Le secteur des oléoducs et de l’énergie étaient
au centre de nombreuses plaintes, tout comme
les espèces en péril.
• Une personne a déposé une plainte à propos du
temps excessif pris par le ministère des Affaires
étrangères, du Commerce et du Développement
pour répondre à une demande d’accès à des
documents concernant la réinstallation des
réfugiés Palestiniens.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
À la suite des interventions de la commissaire, les
demandeurs peuvent obtenir de l’information de la part
des institutions plus rapidement que cela serait le cas
autrement ou ils voient se résoudre leurs problèmes
administratifs, comme l’application de frais. Les enquêtes
de la commissaire peuvent également avoir pour résultat
que le demandeur obtienne plus de documents que ne
le souhaitaient à l’origine les institutions concernées.
Les pages suivantes mettent en évidence des cas où la
commissaire a obtenu de tels résultats pour les demandeurs
en 2013-2014.
Assurer un accès
à l’information en
temps opportun
Lorsqu’un train de marchandises stationné s’est détaché de
son ancrage, a dévalé une pente et s’est écrasé dans la ville
de Lac-Mégantic (Québec), la nuit du 6 juillet 2013, l’attention
du public s’est portée sur cette tragédie qui se déroulait devant
leurs yeux avant de passer peu après au rôle de Transports
Canada dans la régulation des chemins de fer. Au 31 mars
2014, Transports Canada avait reçu plus de 200 demandes
d’accès à l’information sur ce sujet.
Dépassés par cet afflux de demandes, les agents de l’accès
à l’information de Transports Canada ont demandé des
prorogations de délai comprises entre 300 et 365 jours
(en combinaison, dans une affaire, avec une prorogation
supplémentaire de 200 jours) afin de disposer d’une
période plus longue que le délai de 30 jours prévue par la
Loi sur l’accès à l’information pour répondre aux demandeurs.
Compte tenu de la longueur de ce délai pour obtenir
l’information demandée, plusieurs demandeurs ont
déposé une plainte auprès de la commissaire. Au cours
des enquêtes menées en 2013-2014 concernant sept de
ces plaintes, il s’est avéré que les prorogations demandées
par Transports Canada n’étaient pas valables. Dans
certains cas, le volume de pages était insuffisant pour
justifier des prorogations pour trouver les documents et
y faire des recherches. Dans un autre cas, la prorogation
avait été demandée pour mener des consultations avec
d’autres institutions, mais ces consultations n’ont jamais
été entreprises par Transports Canada.
Par conséquent, la commissaire a demandé à Transports
Canada de fournir une date ferme pour répondre à chacune
de ces sept demandes afin que les demandeurs puissent
recevoir l’information qu’ils souhaitaient obtenir aussi
rapidement que possible. Transports Canada a accepté et a
fourni des dates. Dans tous les cas, l’institution a répondu
à chaque demande avant ou à la date d’échéance, permettant
ainsi aux demandeurs de recevoir une réponse beaucoup
plus tôt que Transports Canada le proposait initialement.
Pour obtenir ces résultats, l’intervention rapide et soutenue
des enquêteurs du Commissariat à l’information auprès de
l’institution a été essentielle. Cette intervention a poussé la
commissaire à demander officiellement à Transports Canada
un plan de travail en vue de régler chaque dossier ainsi qu’une
échéance raisonnable pour ce faire. La volonté de travailler
avec la commissaire dont a fait preuve l’institution pour
résoudre ces plaintes a également contribué aux bons
résultats obtenus.
Rendement en matière d’accès de la Gendarmerie royale du Canada
En 2012-2013, la commissaire a rapporté que la Gendarmerie royale du Canada (GRC) manquait tellement de
personnel qu’elle n’était même pas en mesure d’accuser réception des demandes d’accès qui lui parvenaient, ou
d’en accuser réception aussi rapidement qu’elle l’aurait dû, et qu’elle fournissait aux demandeurs une lettre de
réponse insatisfaisante (voir « Réponse insatisfaisante », à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/annualreports-rapports-annuel_2012-2013_6.aspx).
La commissaire a reçu 102 plaintes administratives contre la GRC en 2013-2014, principalement en lien avec un
défaut de répondre aux demandes en temps opportun. Cela représente une augmentation de 46 % par rapport à
l’exercice précédent. Pour traiter ces plaintes, la commissaire a travaillé avec la GRC pour résoudre les
insuffisances de ses lettres de réponse. Elle a également négocié des dates d’engagement pour les réponses
dans 13 affaires, envoyant à cette fin une lettre officielle à l’institution dans quatre affaires. La GRC a respecté
toutes les dates pour lesquelles elle s’était engagée. En outre, des cadres supérieurs se sont rencontrés à plusieurs
occasions pour discuter du plan d’action de la GRC. Même si la GRC n’a pas transmis de copie de ce plan à la
commissaire, l’institution l’a tenue au courant de son évolution. La commissaire continuera de surveiller le
rendement de la GRC.
Commissaire à l’information du Canada
5
L’incident de Lac-Mégantic n’est pas le premier à entraîner
pour une institution une augmentation importante des
demandes d’information. Bien que ces événements ne
soient pas prévisibles par nature, plusieurs augmentations
des demandes d’information propres à une institution ou
à un problème le sont. Cependant, d’après l’expérience de
la commissaire, les institutions ne disposent pas toujours
des ressources nécessaires pour absorber une augmentation
soudaine des demandes. Pour remédier à cela, la
commissaire a recommandé que le Secrétariat du Conseil
du Trésor du Canada (SCT), en tant qu’administrateur
du système d’accès à l’information, envisage la mise en
œuvre de mesures qui permettraient d’aider les institutions
qui manquent de ressources en temps de crise. Le SCT a
pour sa part commencé à travailler avec la commissaire
à l’élaboration d’une telle assistance pour les institutions.
de la réponse du SCC.2 Dans sa lettre, l’avocate notait que
le demandeur estimait que l’information pourrait avoir
été retenue de manière inappropriée ou inutile.
Tout au long de la période 2013-2014, la commissaire
a reçu un certain nombre de regroupements semblables
de plaintes pour retard à l’encontre de Citoyenneté
et Immigration Canada et de l’Agence des services
frontaliers du Canada. En collaboration avec ces
institutions, la commissaire a résolu 161 de ces plaintes
n temps opportun en 2013-2014. Les autres seront
réglées en 2014-2015.
En 2013-2014, la commissaire a également réglé un
certain nombre de plaintes à l’encontre de la Banque
du Canada ayant trait aux nouveaux billets de banque
canadiens à base de polymère, notamment pour savoir
si ces billets fondaient, pour en savoir plus sur l’utilisation
présumée de l’image d’une femme asiatique sur le nouveau
billet de 100 $ et pour obtenir les résultats des séances
du groupe de discussion concernant la conception et
la mise en circulation des billets. La majorité des
18 enquêtes concernait des allégations d’utilisation
inappropriée des exceptions en vertu de la Loi pour
ne pas divulguer l’information.
Faciliter une divulgation
maximale de l’information
En février 2011, une personne s’est adressée au Service
correctionnel du Canada (SCC) pour obtenir de
l’information sur le décès d’un proche parent dans une
prison fédérale. Cette personne souhaitait consulter le
rapport de l’enquête menée par le SCC à propos de ce
décès et a déposé une demande en vertu de la Loi sur
l’accès à l’information pour l’obtenir.
Le SCC lui a transmis un exemplaire de ce rapport de
94 pages en juin 2011, mais ce dernier présentait de
nombreuses parties censurées. Le demandeur a demandé
une assistance juridique pour comprendre pourquoi la
majeure partie du rapport n’avait pas été divulguée. En
mars 2012, l’avocate du demandeur a déposé une plainte
auprès de la commissaire, au nom de son client, à propos
6
Un enquêteur du Commissariat à l’information a analysé
les parties du rapport que le SCC avait décidé de ne pas
divulguer. Un dialogue a ensuite eu lieu entre l’enquêteur
et un représentant du SCC pour déterminer si ces
suppressions étaient légitimes. En réponse à ces échanges
et à une lettre officielle de la commissaire exprimant ses
préoccupations concernant le fait que l’institution applique
des exceptions en vertu de la Loi, le SCC a revu sa position
sur la plupart des sujets et a communiqué la quasi-totalité
de l’information censurée. Finalement, le demandeur en
a appris plus sur ce qui s’était produit à la fin de la vie de
son proche parent.
À la suite de l’intervention de la commissaire, la Banque
du Canada a fourni des documents supplémentaires
aux demandeurs dans les sept plaintes pour refus réglées
par la commissaire au 31 mars 2014. Dans certains
cas, la Banque a communiqué plusieurs documents
supplémentaires au cours de l’enquête.
Dans l’ensemble, 54 % des 680 enquêtes portant sur des
plaintes de refus d’accès à l’information réglées ou réglées
avec conclusion par la commissaire en 2013-2014 ont
entraîné la divulgation de plus de renseignements au
demandeur par l’institution concernée.
2 La commissaire a déposé une plainte au nom de la personne en question pour des
raisons d’ordre humanitaire, étant donné que le délai de 60 jours pour le dépôt
des plaintes avait expiré.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
2
Enquêtes
L
nouvelles plaintes à propos de questions administratives,
comme les retards et les frais, ont augmenté de 54 %. Cette
hausse survient après une augmentation de 42 % de ce type
de dossier en 2012-2013.1
En 2013-2014, le travail d’enquête de la commissaire a
été modelé par une augmentation de 30 % des nouvelles
plaintes par rapport à 2012-2013 (voir le tableau
« Sommaire de la charge de travail » ci-dessous). Les
Au 31 mars 2014, on comptait 2 089 plaintes en suspens, la
commissaire ayant clos 1 789 dossiers au cours de l’exercice.
Ce taux de résolution est de 10 % supérieur à celui de l’exercice
précédent; cependant, en raison de l’augmentation du nombre
de nouvelles plaintes, la taille de l’inventaire a augmenté de 16
%, la première hausse en cinq ans.
a commissaire à l’information représente le premier
niveau d’examen indépendant des décisions du
gouvernement en ce qui concerne les demandes
d’accès à l’information du secteur public. La Loi sur l’accès
à l’information exige que la commissaire enquête sur toutes
les plaintes qu’elle reçoit.
Sommaire de la charge de travail, de 2011-2012 à 2013-2014
2011-2012
2012-2013
2013-2014
PLAINTES REPORTÉES
DE L’EXERCICE PRÉCÉDENT
1 853
1 823
1 797
Nouvelles plaintes reçues
1 460
1 579
2 069
5
17
12
1 465
1 596
2 081
641
400
551
Plaintes réglées pendant l’exercice, sans conclusion
34
171
193
Plaintes réglées pendant l’exercice, avec conclusion
820
1 051
1 045
TOTAL DES PLAINTES
FERMÉES PENDANT L’EXERCICE
1 495
1 622
1 789
PLAINTES EN INVENTAIRE À LA FIN DE L’EXERCICE
1 823
1 797
2 089**
Nouvelles plaintes déposées par la commissaire*
TOTAL DES NOUVELLES PLAINTES
Plaintes discontinuées pendant l’exercice
* La commissaire peut initier une plainte en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi sur l’accès à l’information.
**Comprend 97 plaintes en suspens, 96 pour des questions administratives et une pour des questions de litige en cours.
1 Tel que noté au rapport annuel de la commissaire 2012-2013. Ce pourcentage incluait l’ensemble des plaintes diverses classées sous la rubrique plaintes
administratives. Depuis le 1er avril 2013, la commissaire considère les plaintes diverses comme des plaintes de refus. À ce titre, l’augmentation des plaintes
administratives en 2012-2013 était plutôt 33 %.
Commissaire à l’information du Canada
7
La commissaire a réglé plus de plaintes en neuf mois en
2013-2014 (63 %) qu’elle ne l’avait fait en 2012-2013
(57 %). Cela confirme la tendance d’accélération des enquêtes
observée depuis 2011-2012. Cependant, un écart de 173 jours
(soit près de six mois) demeure entre le moment où la
commissaire enregistre les plaintes de refus (les dossiers
les plus complexes) et le moment où elle est en mesure de
les assigner à des enquêteurs. (L’annexe A comprend plus
de données statistiques concernant les plaintes reçues et
réglées par la commissaire en 2013-2014.)
Les pages qui suivent rendent compte des quatre
éléments suivants :
•
les stratégies d’enquêtes ciblées;
•
les enquêtes particulières dans lesquelles la
commissaire a dû faire face à des problèmes
nouveaux ou complexes;
•
la réalisation d’une enquête systémique sur
les répercussions de la messagerie instantanée
sur l’accès à l’information;
•
la résolution d’un certain nombre d’enquêtes
sur des allégations d’ingérence.
Trois stratégies
d’enquête ciblées
Dans son rapport annuel 2012-2013, la commissaire a
recensé trois stratégies ciblées conçues pour mieux gérer
l’augmentation de sa charge de travail. Plus particulièrement,
elle s’est concentrée sur les plaintes portant sur des questions
de sécurité nationale, d’affaires internationales et de défense
ainsi que sur les plaintes contre l’Agence du revenu du Canada
et la Société Radio-Canada. À la fin de l’exercice 2013-2014,
ces dossiers représentaient 38 % des plaintes en suspens de
la commissaire. Cela représente une baisse de huit points par
rapport au pourcentage de l’exercice précédent, ce qui prouve
que la commissaire a fait des progrès dans le règlement de ses
dossiers par l’utilisation de ces stratégies ciblées. Des précisions
sur certains résultats particuliers sont fournies ci-dessous.
Plaintes en suspens dans trois catégories
en date du 31 mars 2014
Nombre de plaintes
(% du total)
Sécurité nationale, affaires
internationales et défense
357 (17 %)
Agence du revenu du Canada
269 (13 %)
Société Radio-Canada
Inventaire total
175 (8 %)
2 089 (100 %)
plaintes une priorité. Elle a lancé en 2011 un projet
pilote pour cibler ces dossiers, qui sont souvent
complexes et peuvent être longs au chapitre des enquêtes,
particulièrement lorsque du temps s’est écoulé depuis
l’envoi de la demande initiale. Ce projet pilote a nécessité
|un regroupement des plaintes, de bonnes communications
avec les institutions et une bonne compréhension de leurs
attentes (voir la section « Plaintes portant sur la sécurité
nationale, les affaires internationales et les questions de
défense », à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/
annual-reports-rapports-annuel_2011-2012_5.aspx).
Avec cette approche, la commissaire règle un nombre
toujours plus élevé de ces dossiers chaque année. Cependant,
elle a reçu de nouvelles plaintes à un rythme plus élevé. En
2013-2014, elle a reçu 203 de ces plaintes, soit beaucoup plus
que le volume habituel de 130-140 plaintes par an.
Combinées, ces circonstances ont entraîné l’augmentation
des plaintes en suspens, malgré l’efficacité accrue des enquêtes.
Plaintes portant sur des questions
de sécurité nationale, d’affaires
internationales et de défense
Au titre de son engagement à réduire cette charge de travail
aussi rapidement que possible, la commissaire a demandé
au président du Conseil du Trésor, en juillet 2013, de faire
passer de 8 à 12 le nombre d’enquêteurs autorisés à enquêter
sur ces plaintes. (La Loi sur l’accès à l’information stipule que les
enquêtes liées à ces plaintes ne peuvent être menées que par
un nombre déterminé d’employés.) En septembre 2013, le
président a répondu favorablement à cette demande.2
La commissaire a désormais à sa disposition un effectif
complet de 12 enquêteurs « bénéficiant de délégations
spéciales » pour enquêter sur ces plaintes.
La commissaire a un nombre conséquent de plaintes en
suspens portant sur des questions de sécurité nationale,
d’affaires internationales et de défense. En raison de leur
nombre et de l’intérêt du public à l’égard de la responsabilité
dans ce domaine, la commissaire a fait des enquêtes sur ces
2 Le changement n’a toutefois eu aucun effet sur le nombre total d’enquêteurs de
la commissaire, étant donné que cette décision n’a pas entraîné de hausse du
financement du Commissariat à l’information.
8
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Au moment d’enquêter sur ce type de plainte, la commissaire
cherche à s’assurer que les demandeurs obtiennent la
divulgation maximale autorisée par la Loi. Dans certains
cas, cela signifie que la commissaire peut obtenir pour les
demandeurs un grand volume d’information supplémentaire.
Par exemple, un historien a déposé une plainte à propos de
documents comportant de nombreux passages supprimés,
communiqués par le ministère de la Justice Canada; ces
documents concernaient une loi adoptée par le Canada à
la fin des années 1930 empêchant les Canadiens de se battre
dans des guerres à l’étranger et la convergence de cette loi
avec la vie et l’héritage de Norman Bethune, médecin
pionnier canadien. Lors de son enquête, la commissaire a
découvert que l’institution avait appliqué aux documents des
exceptions beaucoup plus larges que nécessaire, notamment
parce que la plupart des renseignements étaient déjà
accessibles au public ou, vu leur âge, étaient peu susceptibles
de porter préjudice aux relations internationales ou à la
défense du Canada, ou encore aux efforts de prévention ou
de détection d’activités subversives. (Au cours de l’enquête,
les commentaires du demandeur, qui possédait de très
bonnes connaissances sur le sujet, se sont avérés essentiels
pour relever l’information qui était publique et qui, par
conséquent, devait être divulguée.) Finalement, l’institution
a divulgué beaucoup plus d’information au demandeur.
De la même manière, un demandeur a reçu plus d’information
après avoir déposé une plainte auprès de la commissaire à
propos du refus de Bibliothèque et Archives Canada (BAC) de
communiquer des documents liés à la sécurité au cours des Jeux
olympiques de 1976 à Montréal et de 1988 à Calgary. Après un
examen des documents et à la lumière de la décision de la Cour
fédérale dans l’affaire Bronskill c. Ministre du Patrimoine canadien,
2011 CF 983 (voir la section « L’exercice de la discrétion », à
l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/annual-reportsrapports-annuel_2012-2013_7.aspx), la commissaire a
recommandé à BAC de demander au Service canadien du
renseignement de sécurité (SCRS), que BAC avait consulté à
propos de la demande, de revoir l’utilisation des exceptions que
le SCRS avait recommandée. Finalement, BAC a communiqué
au total 711 des 743 pages originales des documents, soit en
totalité ou en partie (par rapport aux 436 pages communiquées
à l’origine). En réponse à l’enquête de la commissaire concernant
une deuxième plainte du même demandeur sur le même sujet,
BAC a communiqué 250 pages supplémentaires de documents.
D’autres plaintes résolues par la commissaire en 2013-2014
concernaient des documents archivés à propos d’événements
historiques importants, comme l’abandon de la révision
constitutionnelle proposée dans l’Accord du lac Meech en 1990.
Commissaire à l’information du Canada
À la suite de l’intervention de la commissaire dans ce dossier,
le Bureau du Conseil privé a communiqué de nombreuses pages
supplémentaires au demandeur au début de l’année 2014.
Par contre, la commissaire confirme parfois la décision d’une
institution de refuser de communiquer l’ensemble ou des
parties importantes de documents. Par exemple, la commissaire
a passé en revue toutes les exceptions appliquées par le
ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du
Développement (MAECD) aux documents concernant la
construction de l’ambassade canadienne et des installations
connexes à Kaboul, en Afghanistan. Ce faisant, la commissaire
était d’accord avec le MAECD pour dire que l’information
concernait la vulnérabilité de structures, de systèmes et de
bâtiments particuliers et que, par conséquent, cette information
ne devait pas être communiquée.
À la fin de l’exercice 2013-2014, la commissaire avait fermé
181 dossiers portant sur des questions de sécurité nationale,
d’affaires internationales et de défense (soit une hausse de
11 % par rapport à 2012-2013 et de 66 % par rapport à
2011-2012). On comptait parmi ces dossiers certaines des plus
anciennes plaintes en suspens de la commissaire. En outre, les
enquêtes menées par la commissaire pour ce type de plainte ont
entraîné la communication de plus de documents dans 54 % des
cas réglés avec conclusion ou réglés en 2013-2014.
Plaintes contre l’Agence
du revenu du Canada
Étant donné le nombre de demandes et le volume de
pages que l’Agence du revenu du Canada (ARC) traite
annuellement (3 083 demandes et 1 203 253 pages en
2012-2013), il s’agit habituellement de l’une des trois
institutions à propos desquelles la commissaire reçoit
le plus de plaintes chaque année. (En 2013-2014,
283 nouvelles plaintes ont été déposées à propos de l’ARC;
voir la section « Total des nouvelles plaintes par institution,
de 2011-2012 à 2013-2014 », à l’annexe A).
Les activités de l’ARC ont des répercussions importantes
sur les personnes et les sociétés. La commissaire reçoit
généralement chaque année un certain nombre de plaintes
de contribuables essayant d’obtenir de l’information
concernant des vérifications ou des évaluations. Pour les
questions complexes, ces demandes peuvent comprendre
des milliers, voire des dizaines de milliers de documents.
9
L’ARC reçoit fréquemment des demandes multiples
et fait souvent l’objet de plaintes liées à ces demandes.
Des 269 dossiers ouverts par la commissaire pour
l’ARC au 31 mars 2014, 158 (soit 59 %) provenaient
de trois demandeurs.
Dans ces situations, bon nombre des demandes, et donc
des plaintes, ont des objets communs ou concernent
des types ou des groupes de documents similaires. Pour
accroître l’efficacité des enquêtes, les plaintes similaires sont
regroupées par catégories et combinées pour éviter le plus
possible la redondance. La commissaire a également désigné
un petit groupe d’enquêteurs pour s’occuper de ces dossiers
et s’assurer que ces enquêteurs connaissent bien le contexte
des demandes et des réponses. Cela a permis de minimiser,
lorsque c’était possible, les répercussions de ces plaintes sur
le Commissariat à l’information et l’ARC, tout en continuant
de permettre à la commissaire d’enquêter efficacement sur
tous les aspects des plaintes.
Par exemple, en 2013-2014, la commissaire a clos une plainte
comprenant plus de 20 demandes distinctes qui concernaient
toutes le sujet des manuels, notamment les guides de
formation et des procédures. À la suite de l’intervention de
la commissaire, l’ARC a mené pour chaque élément de plus
amples recherches de documents pouvant correspondre à ces
demandes ou a passé en revue les documents précédemment
retenus pour déterminer si plus d’information pouvait être
communiquée. Dans de nombreux cas, l’ARC a fourni par la
suite plus de documents au demandeur.
Étant donné que bon nombre des plaintes subséquentes
de ce demandeur concernaient des types de documents
semblables à ceux qui se trouvaient dans les groupes, la
commissaire a informé le plaignant que toute nouvelle
plainte de refus serait mise en suspens pour des questions
administratives en attendant le règlement des groupes
existants. À ce jour, la commissaire a mis en suspens
93 plaintes. Pour protéger les droits du demandeur,
la commissaire continue d’enquêter sur les plaintes
administratives et informe l’ARC de toutes nouvelles
plaintes de refus.
Dans une autre série de plaintes (à propos de la documentation
relative au programme d’encouragement fiscal à la recherche
scientifique et au développement expérimental [RS&DE]
de l’ARC), les enquêtes de la commissaire ont entraîné la
divulgation d’information supplémentaire soutenant
l’administration du programme, notamment d’un manuel
d’examen des demandes. Même si l’ARC a publié en ligne une
version caviardée du manuel, la commissaire a conclu que
l’ensemble du document devait être rendu public. En réponse,
dans un esprit de transparence et de gouvernement ouvert,
10
l’ARC a publié l’ensemble du manuel et s’est engagée à publier
plus d’information communiquée aux demandeurs à la suite
des enquêtes menées sur les plaintes concernant la RS&DE. (La
commissaire a clos 37 dossiers sur ce sujet en 2013-2014; 45
restaient ouverts au 31 mars 2014.) Lorsqu’une enquête sera
menée et que des documents supplémentaires seront divulgués,
l’ARC mettra à jour tout document publié antérieurement dans
une version caviardée pour y inclure toute l’information
divulguée. Le programme de RS&DE est la plus importante
source de soutien fédéral à l’intention de la recherche et du
développement industriels; par conséquent, la divulgation
additionnelle de manuels, de documents de politiques et
d’autres documents donnera aux parties intéressées un aperçu
des rouages du programme et des décisions prises par le
personnel du programme. Cela permettra également de réduire
la nécessité, pour les personnes, de déposer des demandes
officielles d’accès pour obtenir cette information, ce qui est
conforme aux principes d’information ouverte et au fait que
la Loi sur l’accès à l’information visait à compléter les moyens
existants par lesquels les Canadiens pouvaient recevoir de
l’information du gouvernement.
Au total, la commissaire a clos 284 dossiers de l’ARC
en 2013-2014. Ce résultat positif a été obtenu grâce à la
coopération des fonctionnaires de l’ARC et à leur volonté
de travailler avec la commissaire.
Plaintes contre la Société
Radio-Canada
La Société Radio-Canada (SRC) a été assujettie à la Loi sur
l’accès à l’information en 2007 et a immédiatement reçu un
grand nombre de demandes, principalement d’une source.
En réponse à ces demandes, la SRC a souvent refusé de
communiquer des documents, sans même les récupérer ni les
réviser (voir la section « Défaut de répondre avec exactitude
aux demandes en omettant de récupérer les documents »,
à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/annualreports-rapports-annuel_2012-2013_6.aspx). Pour ne pas
divulguer l’information, la SRC a cité son exception en vertu
de la Loi (article 68.1), qui protège les renseignements qui
se rapportent à ses activités de journalisme, de création et
de programmation, à l’exception des renseignements qui
ont trait à son administration. Cela a entraîné le dépôt de
centaines de plaintes auprès de la commissaire (sur des
questions allant de demandes concernant les salaires et les
dépenses de personnalités de la télévision et de cadres
supérieurs à des demandes portant sur les coûts associés à
l’utilisation par la SRC de camions de diffusion par satellite).
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
La commissaire a mis en suspens bon nombre de ces plaintes en
attendant que les tribunaux décident si elle pouvait passer
en revue des documents qui, selon la SRC, ne sont pas assujettis
à la Loi. À l’automne 2011, lorsque l’affaire, avec une
exception, a été tranchée en faveur de la commissaire (Société
Radio-Canada c. Commissaire à l’information du Canada, 2011
CAF 326), la commissaire avait mis en suspens environ
120 plaintes, dont certaines remontaient à 2007.
En évaluant comment aborder cette accumulation de
dossiers, les agents du Commissariat à l’information ont
communiqué avec le principal demandeur pour convenir
d’une liste des priorités. Cette liste a été transmise à la
SRC, qui a fait des efforts soutenus au cours de l’exercice
2013-2014 pour résoudre un nombre maximal de plaintes.
Finalement, la commissaire a réglé 100 plaintes contre
la SRC, y compris certaines des plus anciennes. La
décision, par toutes les parties, d’adopter une approche
pragmatique pour la résolution de ces plaintes a permis
d’obtenir ce résultat.
Parmi les 100 dossiers réglés, il y en a seulement trois pour
lesquels la commissaire a appuyé l’utilisation par la SRC
de l’article 68.1 pour ne pas divulguer l’information. Dans
chaque cas, l’information en question était liée aux activités
de programmation de la SRC, notamment le rapport d’un
historien à propos de la série Le géant des Prairies : l’histoire
de Tommy Douglas [traduction] et les segments d’un épisode
déjà diffusé du programme « Enquête » de Radio-Canada.
Aucune des plaintes réglées cette année n’était liée, du
point de vue de la commissaire, aux activités de journalisme
de la SRC (voir l’encadré à la droite intitulé « Protection de
l’information liée aux activités de journalisme de la SRC »).
Dans la plupart des cas, lorsque l’information en question
était liée, du point de vue de la commissaire, à l’administration
générale de la SRC (information sur les coûts, les ressources
humaines ou les biens matériels, par exemple), la SRC a
appliqué d’autres exceptions pour ne pas divulguer certaines
parties des documents demandés tout en conservant
l’applicabilité de l’article 68.1. Étant donné que la commissaire
estimait que l’information avait été retenue conformément à
d’autres articles de la Loi, ces plaintes ont été réglées.
Dans les années qui ont suivi la décision de la Cour de
2011 à propos de l’article 68.1, la commissaire a reçu de
moins en moins de plaintes portant sur l’utilisation de
cette exception par la SRC, avec seulement sept dossiers
de ce type enregistrés en 2013-2014.
Commissaire à l’information du Canada
Protection de l’information liée aux
activités de journalisme de la SRC
Au moment où la SRC a été assujettie à la Loi sur
l’accès à l’information, les agents de la société se
sont beaucoup inquiétés du fait que la Loi pourrait
être utilisée pour forcer la divulgation de l’information
liée aux activités de journalisme de la SRC, malgré
l’exception précise introduite dans la Loi pour de
tels documents.
Cependant, cela ne s’est pas avéré être le cas. Dans
les sept années qui ont suivi cet assujettissement,
la commissaire n’a enquêté que sur quatre plaintes
portant sur l’utilisation par la SRC de l’article 68.1
pour protéger de l’information liée à ses activités
de journalisme. Dans trois de ces cas, la commissaire
a accepté l’utilisation de cette exception par la SRC
afin de protéger l’information en question. Dans le
quatrième cas, aucun document correspondant à
la portée de la demande n’a été découvert.
(Voir la page 35 pour obtenir des renseignements sur
la comparution de la commissaire en 2013 devant un
comité parlementaire étudiant un projet de loi d’initiative
parlementaire pour abroger l’article 68.1.)
Enquêtes dignes de mention
La commissaire a réglé 1 789 dossiers en 2013-2014.
Vous trouverez ci-dessous un résumé des enquêtes
présentant des problèmes nouveaux ou complexes en
lien avec l’application de la Loi.
Questions administratives
Les plaintes administratives ont représenté 38 % des
nouvelles plaintes reçues par la commissaire en 2013-2014,
soit une augmentation de 54 % par rapport à l’exercice
précédent. Cette charge de travail comprenait 411 plaintes
concernant des retards dans la réponse aux demandes,
347 plaintes pour des prorogations de délai utilisées par les
institutions en vertu de la Loi lorsque les circonstances font
qu’elles ne seront pas en mesure de répondre aux demandes
en moins de 30 jours, comme l’exige la Loi, et 43 plaintes
relatives aux frais pouvant être imposés par les institutions
pour la recherche et la préparation des documents en vue de
leur divulgation. Voici cinq exemples d’enquêtes portant sur
des questions administratives.
11
Prorogation de délai déraisonnable
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la
commissaire à propos d’un délai prorogé de 300 jours par
Ressources naturelles Canada (RNCan) pour consulter
MAECD à propos de notes d’information.
L’alinéa 9(1)b) de la Loi permet aux institutions de proroger
raisonnablement le délai pour une demande lorsque des
consultations avec d’autres institutions sont nécessaires,
mais qu’elles ne peuvent pas être menées en respectant le
délai original de 30 jours. Au cours de l’enquête, RNCan a
prouvé avec succès que la consultation du MAECD était
nécessaire et qu’elle avait été lancée au cours des 30 premiers
jours suivant la réception de la demande, conformément à
ce que la Loi exige.
RNCan a informé le demandeur que les délais pour la
réception des réponses aux consultations étaient difficiles
à évaluer d’avance et que, par conséquent, la prorogation
du délai de 300 jours était une mesure de précaution prise
pour éviter d’avoir à répondre à la demande après l’échéance
du délai prorogé.
Au total, RNCan a envoyé sept pages au MAECD aux fins
d’examen. Peu après, RNCan a communiqué avec le MAECD
pour obtenir un délai approximatif pour la réponse. Le MAECD
a estimé que RNCan recevrait sa réponse en moins de 60 jours.
Finalement, le processus de consultation s’est achevé en
51 jours, et RNCan a répondu à la demande 218 jours avant
l’échéance du délai prorogé.
Au cours de l’enquête, RNCan a expliqué que, d’après son
expérience, le MAECD ne respectait pas toujours ses délais
prévus. C’est pourquoi RNCan a décidé d’utiliser une
prorogation de délai de 300 jours. RNCan a également fait
référence à une affaire récemment jugée par la Cour fédérale
(Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la
Défense nationale, 2014 CF 205) pour justifier sa décision
d’utiliser cette longue prorogation.
La commissaire a conclu que la prorogation de 300 jours
allait au-delà de ce qui était nécessaire pour consulter le
MAECD et achever le traitement des documents. Cette
prorogation était également contraire aux instruments
de politique du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT),
lesquels exigent que les prorogations soient aussi courtes
que possible, et contraire au devoir d’une institution de
fournir un accès à l’information en temps opportun, comme
le stipule le paragraphe 4(2.1) de la Loi.
12
Les institutions doivent tenir compte du nombre de pages des
documents s’appliquant à une demande ainsi que du nombre
de pages envoyées aux fins de consultation lorsqu’elles fixent
la longueur appropriée d’une prorogation de délai.
C’est la première fois que la commissaire constate une
plainte dans laquelle une institution a décidé d’une longue
prorogation et cite une décision de la Cour fédérale pour
justifier cette décision. Cela représente une préoccupation,
et la commissaire surveillera étroitement toutes les plaintes
concernant les prorogations de délai afin de déterminer si
cette pratique s’étend à d’autres institutions.
La commissaire fait appel de la décision de la Cour fédérale.
Pour obtenir de plus amples renseignements à propos de
cette procédure judiciaire, voir la section « Prorogations de
délai (portées en appel) », à la page 28.
Estimation déraisonnable des frais
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire
à propos d’une décision du Bureau du Conseil privé (BCP)
d’imposer des frais élevés de recherche et de préparation en
réponse à une demande d’accès aux rapports des frais de
voyage et d’accueil, ainsi qu’aux documents et aux reçus à
l’appui, pour tous les ministres du BCP et leur personnel
exonéré au cours d’une période d’environ trois ans. Le BCP a
également dit au demandeur qu’il avait estimé que les frais
liés au traitement de la demande se chiffraient à 4 250 $ au
total et qu’il aurait besoin d’un acompte de 2 125 $ avant de
commencer à traiter la demande.
En vertu de l’alinéa 11(2) de la Loi et conformément au
Règlement sur l’accès à l’information, les institutions peuvent
imposer des frais de 10 $ pour chaque heure dépassant un
total de cinq heures, lorsque ces heures en surplus sont
raisonnablement requises pour rechercher les documents
ou préparer toute partie de ces derniers en vue de leur
divulgation. Dans ce cas, le secteur de programme qui
conservait les documents en question a estimé qu’il lui
faudrait trois semaines pour mener la recherche, pour un
coût total de 4 300 $. Le BCP a ensuite soustrait 50 $ à cette
somme pour les cinq heures permises en vertu de la Loi.
Cependant, l’enquête de la commissaire a révélé que le secteur
de programme n’avait pas fondé son estimation sur le volume
de documents à rechercher ni sur le tarif horaire prévu dans le
Règlement. Au lieu de cela, le BCP a estimé que le tarif horaire
de 10 $ correspondrait à un revenu annuel de 19 566 $, soit
un montant « inexact par rapport à la réalité ». [traduction]
Compte tenu de ces éléments, le secteur de programme a
estimé les frais d’après la recherche à effectuer par un employé
gagnant 73 000 $ par an, y compris 20 % d’avantages sociaux.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Étant donné que la Loi et le Règlement n’autorisent pas
l’évaluation des frais sur cette base, la commissaire n’a pas
pu convenir du fait que l’estimation du BCP était conforme
aux exigences de la Loi.
Finalement, le BCP a fourni un calcul acceptable des frais
supplémentaires, d’après le volume de documents et une
durée totale de recherche de 16,98 heures. À un tarif horaire
de 10 $, les frais s’élevaient par conséquent à 169,80 $,
réduits à 119,80 $ une fois les cinq heures gratuites prises
en compte (soit une réduction de plus de 4 100 $ par
rapport à l’estimation initiale des frais). D’après la nature
des documents demandés, la commissaire a estimé que
le nouveau montant des frais était raisonnable.
Bien que la commissaire reconnaisse que la Loi doive être
modernisée et que la tarification ait été dépassée par les
évolutions technologiques, les institutions doivent évaluer les
frais en fonction des pouvoirs actuels énoncés par la Loi et les
règlements qui s’y rattachent (voir la section « Frais/Droits »,
à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/annualreports-rapports-annuel_2011-2012_6.aspx). La commissaire
estime que l’intention du Parlement ne consistait pas à faire
des frais un moyen par lequel les institutions pouvaient
récupérer les coûts associés à l’administration de la Loi ni à
faire que les frais soient évalués de façon à dissuader les
demandeurs de formuler leurs demandes.
Fermeture d’un dossier en attente
de consultations
En avril 2012, le SCT a reçu une demande d’accès à des
documents concernant l’approbation de la politique sur
l’indemnité offerte aux membres réguliers de la Gendarmerie
royale du Canada (GRC). Le SCT a demandé une prorogation
de délai de 180 jours afin de mener des consultations sur
les documents auprès du service de Renseignements
confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du BCP
(Service) entre autres institutions. La date de réponse à la
demande a ainsi été reportée au mois d’octobre 2012.
À l’échéance du délai prorogé, le SCT a informé le
demandeur par courrier que le Service n’avait pas encore
répondu à sa demande de consultation. Néanmoins, le SCT
a indiqué qu’il fermait le dossier et qu’il fournirait tous les
documents pouvant être divulgués à la fin de la consultation.
Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire
à propos de cette réponse.
La commissaire a conclu qu’il n’existait aucun fondement
dans la Loi permettant aux institutions de fermer des
demandes avant d’avoir reçu les réponses à une consultation.
La lettre envoyée au demandeur par le SCT ne constitue pas
Commissaire à l’information du Canada
non plus une réponse au sens des articles 7 et 10 de la Loi, qui
définissent les délais appropriés pour l’envoi d’une réponse et
les renseignements que celle-ci doit comporter.
Le SCT n’a mis aucune procédure en place pour surveiller
les progrès de la consultation en cours et s’assurer de son
achèvement après la fermeture du dossier. Au cours de
l’enquête, les agents du SCT ont expliqué qu’ils n’avaient pas
fait de suivi à propos de la consultation auprès du Service après
octobre 2012 en raison de leur propre charge de travail et parce
que des tentatives antérieures semblables n’avaient pas donné
de bons résultats. Aussi le SCT avait-il simplement cessé de
demander au Service de fournir des rapports de situation à
propos de la consultation. Cependant, à la lumière de l’enquête
de la commissaire, le SCT a fait un suivi auprès du Service qui a
terminé la consultation en août 2013. Le SCT a transmis une
réponse définitive au demandeur en septembre 2013.
Même si la majeure partie du retard pris dans la réponse à
cette demande découlait de la consultation auprès du Service,
la commissaire a estimé que le SCT avait retardé le traitement
de la demande, qu’il n’avait pas su gérer convenablement le
processus de consultation et, par conséquent, qu’il n’avait pas
fourni les documents en temps opportun.
La commissaire a mis en évidence, dans ses fiches de rendement
de 2008-2009, la pratique qui consiste à fermer les demandes
alors que les consultations sont en attente, remarquant que les
institutions adoptaient cette approche afin de gérer les risques
de retard (http://www.ci-oic.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_
rep-car_fic-ren_2008-2009_4.aspx). Cette pratique entre en
conflit avec l’obligation des institutions de prêter assistance
aux demandeurs en vertu du paragraphe 4(2.1) de la Loi. Cette
disposition exige que les institutions déploient tous les efforts
raisonnables pour donner suite aux demandes de façon précise
et en temps opportun. En tant qu’institution à laquelle la
demande a été faite dans ce cas, le SCT avait la responsabilité
de répondre à la demande et de prendre toutes les décisions
nécessaires pour veiller à respecter les obligations qui lui sont
imposées par la loi.
Récupération des documents
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire
à propos d’une décision prise par le MAECD de ne pas
divulguer de l’information contenue dans des documents
envoyés ou reçus par l’ambassade canadienne à Mexico,
concernant l’assassinat d’un homme d’affaires à Acapulco,
en octobre 2010. L’institution a retenu l’information en vertu
de diverses exceptions, notamment du paragraphe 19(1)
(renseignements personnels). En plus de se plaindre de
l’application de ces exceptions, le demandeur estimait que
des documents supplémentaires devaient exister.
13
L’enquête a révélé que le MAECD conseillait systématiquement
aux ambassades de ne pas fournir de dossiers consulaires pour
répondre aux demandes d’accès. Selon le MAECD, tous les
renseignements figurant dans ces dossiers doivent faire l’objet
d’une exception en vertu du paragraphe 19(1).
Pour faire avancer l’enquête, il a été demandé au MAECD de
traiter les documents afin de déterminer si l’une des trois
exclusions de l’exception pour renseignements personnels
s’appliquait. Les renseignements personnels peuvent être
divulgués lorsque le public y a accès et avec le consentement
de la personne identifiable concernée. Ils peuvent également
être divulgués en vertu du paragraphe 8(2) de la Loi sur la
protection des renseignements personnels, notamment lorsque
des raisons d’intérêt public justifieraient nettement
une éventuelle violation de la vie privée découlant de la
divulgation. Finalement, après un retard important, le
MAECD a transmis 195 pages supplémentaires de documents.
Ce faisant, le MAECD a refusé de divulguer de l’information
en vertu du paragraphe 13(1) (renseignements obtenus à titre
confidentiel des gouvernements des États étrangers), du
paragraphe 15(1) (défense et affaires internationales) et de
l’alinéa 21(1)b) (consultations ou délibérations auxquelles ont
participé des employés ou des agents du gouvernement). Il a
également continué de prétendre que le paragraphe 19(1)
s’appliquait pour certains renseignements.
Un examen des documents a confirmé que le MAECD avait
appliqué ces exceptions convenablement. Cependant, cet
examen a été compliqué par le retard du MAECD à fournir
les documents consulaires.
La commissaire a néanmoins conclu que la plainte était fondée,
car le MAECD n’avait pas récupéré ni traité l’ensemble des
documents à l’origine. Au moment de répondre aux demandes,
les institutions doivent déterminer si de l’information pouvant
être divulguée peut être prélevée de l’information devant être
retenue, conformément à l’exigence de l’article 25 de la Loi. La
Cour d’appel fédérale a confirmé que les documents devaient
être passés en revue pour en assurer un traitement approprié
(Société Radio-Canada c. Commissaire à l’information du Canada,
2011 CAF 326). Omettre de récupérer les documents
compromet également les droits conférés par la Loi, étant
donné qu’il existe un risque que des documents qui ne sont pas
correctement identifiés puissent être éliminés par le secteur de
programme. (Pour un exemple, voir la section « Défaut de
répondre avec exactitude aux demandes en omettant de
récupérer les documents » du rapport annuel 2012-2013 de la
commissaire, à l’adresse suivante : http://www.oic-ci.gc.ca/eng/
annual-reports-rapports-annuel_2012-2013_6.aspx)
14
Convergence entre l’accès à l’information
et le privilège parlementaire
Comme elle l’a indiqué dans son rapport annuel 2012-2013,
la commissaire a signalé, au cours de sa comparution devant
un comité parlementaire en 2012, que la Loi sur l’accès à
l’information ne contenait pas d’exception pour l’information
soumise au privilège parlementaire (http://www.ci-oic.gc.
ca/fra/pa-ap-appearance-apparance-2012_3.aspx).
Au cours de cette audience, la commissaire a également prédit
que l’absence d’une telle exception entraînerait des plaintes
à propos des délais prorogés par les institutions en vue de
consulter le Parlement à propos de l’application possible du
privilège parlementaire aux documents demandés en vertu
de la Loi.
En fait, c’est ce qui s’est produit. En avril 2013, un demandeur
a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de la
réponse du SCT à une demande de documents d’information
concernant la comparution de fonctionnaires du SCT devant
un comité parlementaire.
Le SCT a eu recours à deux prorogations de délai pour
répondre à cette demande, dont une de 60 jours pour
consulter la Chambre des communes. Cependant, la
disposition de la Loi utilisée par le SCT pour justifier cette
consultation (alinéa 9(1)c)) n’était pas prévue à cette fin.
Elle a plutôt été conçue pour répondre aux besoins des
consultations auprès de tiers concernant des documents
qui pourraient être considérés comme des renseignements
commerciaux confidentiels, tels qu’ils sont décrits dans la
Loi. Étant donné qu’aucun des documents en question
dans cette plainte ne contenait de tels renseignements, la
commissaire a conclu que la prorogation était invalide.
Au cours de l’enquête, le SCT a souligné qu’il existait un
manque de clarté à propos de la bonne marche à suivre
pour répondre aux demandes de documents qui peuvent
être concernés par le privilège parlementaire. L’institution
a également déclaré qu’en recourant à la prorogation de
délai, elle suivait la pratique communément appliquée par
d’autres institutions dans cette situation.
En 2012, au cours de sa comparution devant le Parlement, la
commissaire a recommandé qu’une exception pour le privilège
parlementaire soit ajoutée à la Loi et que soit mis en œuvre
un processus de consultation limité dans le temps, avec une
autorité clairement désignée. Le comité n’a pas adopté les
recommandations de la commissaire dans son rapport.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Enquêtes en cas de refus
Les plaintes portant sur le refus des institutions de donner
accès aux documents représentaient 59 % des nouvelles
plaintes reçues par la commissaire en 2013-2014. Cette
charge de travail comprenait 493 plaintes portant sur
l’utilisation, par les institutions, des diverses exceptions
et exclusions prévues par la Loi, 469 plaintes concernant
les réponses incomplètes ou l’absence de documents,
203 plaintes portant sur les questions de sécurité
nationale, d’affaires internationales et de défense ainsi
que 54 plaintes diverses.
Les exceptions le plus souvent citées dans les plaintes
comprenaient celles de l’article 19 (renseignements
personnels), de l’article 20 (renseignements de tiers) et
de l’article 23 (secret professionnel des avocats). Les
pages suivantes comprennent les résumés des enquêtes
importantes qui ont été fermées par la commissaire en
2013-2014 et qui concernaient ces exceptions et d’autres.
1. Article 19
L’article 19 exige des institutions qu’elles ne divulguent pas les
renseignements personnels, sous réserve de trois exceptions :
lorsqu’un individu consent à la divulgation des renseignements,
lorsque le public a accès aux renseignements ou lorsque l’article
8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels autorise
la divulgation des renseignements. Les exceptions en vertu de
l’article 19 sont les plus souvent citées dans les plaintes auprès
de la commissaire. En 2013-2014, 45 % des nouvelles plaintes
reçues par la commissaire concernaient des problèmes liés
à l’article 19. Vous trouverez ci-dessous les résumés de trois
affaires qui traitaient des divers aspects de l’application
de cette disposition.
La formation obligatoire ne constitue pas des
renseignements personnels
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la
commissaire à propos d’une décision de la GRC de ne
pas divulguer, en vertu du paragraphe 19(1), l’ensemble
des documents concernant la participation d’un inspecteur
nouvellement nommé au Cours d’orientation et de
perfectionnement pour les officiers de l’organisation.
Le demandeur avait précisément demandé les dates de
participation de l’inspecteur, la liste complète des cours ainsi
que les noms de tous les animateurs et autres participants.
l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels. La GRC a invoqué l’affaire Canada (Commissaire à
l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale
du Canada), 2003 CSC 8 pour justifier sa position.
L’enquête a révélé que le Cours d’orientation et de
perfectionnement pour les officiers était obligatoire
pour les officiers nouvellement nommés. Par conséquent,
la commissaire a conclu que le fait qu’un membre ait
participé à ce cours ne constituait pas des renseignements
personnels, car ce cours est lié au poste ou à la fonction
d’une personne employée par une institution fédérale. Cela
signifiait donc que l’information relevait de l’exception au
paragraphe 19(1) qui se trouve au paragraphe 3(j) de la Loi
sur la protection des renseignements personnels. La GRC n’était
pas d’accord avec cette analyse. Finalement cependant, après
une demande officielle de la commissaire pour obtenir de plus
amples renseignements afin de justifier sa position, la GRC
a accepté de divulguer l’information.
Au moment d’invoquer le paragraphe 19(1), les institutions
doivent tenir compte de toutes les exceptions détaillées au
paragraphe 19(2), ainsi que de toutes les exceptions relatives à
ce qui constitue des renseignements personnels, tels qu’ils sont
définis dans la Loi sur la protection des renseignements personnels.
La formation de perfectionnement obligatoire relève clairement
de l’exception pour les renseignements liés au poste et à la
fonction d’une personne au cours de son travail.
Limites des renseignements personnels
Le 24 septembre 2007, Transports Canada a reçu une
demande portant sur une copie électronique de l’ensemble
de la base de données du système de comptes rendus
quotidiens des événements de l’aviation civile (SCRQEAC).
Transports Canada a répondu à cette demande le
5 octobre 2007 en fournissant un CD-ROM contenant
les entrées de données du SCRQEAC comprises entre le
1er janvier 1993 et le 26 septembre 2007. Dans sa réponse,
Transports Canada n’a pas indiqué au demandeur qu’il
avait appliqué une quelconque exception à l’information
ni qu’il avait exclu certains détails, comme les numéros
d’immatriculation des appareils.
Le demandeur a par la suite déposé une plainte auprès
de la commissaire, prétendant que de l’information
manquait dans la base de données.
Pendant l’enquête, la GRC a indiqué que, selon elle,
l’information recherchée ainsi que le nom, le grade et le
numéro d’identification des membres réguliers de la GRC
constituaient des renseignements personnels, définis à
Commissaire à l’information du Canada
15
Dans une demande identique en 2006, Transports Canada
avait refusé de divulguer les numéros d’immatriculation
des appareils en affirmant qu’il s’agissait de renseignements
personnels en vertu du paragraphe 19(1). La commissaire
avait contesté cette décision, et Transports Canada avait
accepté de communiquer au demandeur l’ensemble de la
base de données et de lui donner accès à tous les champs
de la base de données du SCRQEAC.
L’enquête actuelle a établi que la base de données du
SCRQEAC est accessible sur le site Web de Transports
Canada; cependant, les champs ne sont pas tous accessibles,
et les données ne peuvent pas être téléchargées.
La tentative de la commissaire de régler la plainte de manière
non officielle n’a pas réussi. Par conséquent, elle a demandé
officiellement à Transports Canada de fournir sa justification
pour refuser de divulguer les numéros d’immatriculation des
appareils. Dans sa réponse, Transports Canada a maintenu
qu’en recoupant les numéros d’immatriculation des appareils
dans la base de données du SCRQEAC avec les renseignements
accessibles au public sur le site Web du Registre des aéronefs
civils canadiens, il était possible de discerner les noms et
les adresses des propriétaires des appareils immatriculés
impliqués dans des faits aéronautiques. D’après ce que l’on
peut comprendre, Transports Canada prétendait que cela
pourrait entraîner la divulgation de « renseignements
personnels » par l’intermédiaire d’un « effet mosaïque »
(c’est-à-dire que la divulgation de divers renseignements qui
n’ont apparemment aucun lien entre eux permettrait à une
personne de rassembler une image plus globale entraînant la
divulgation de renseignements personnels précis). Par
conséquent, les numéros d’immatriculation devaient être
retenus en vertu du paragraphe 19(1).
La commissaire est restée d’avis que Transports Canada
ne pouvait pas établir que la divulgation des numéros
d’immatriculation des appareils permettrait à quiconque de
discerner l’identité de n’importe quelle personne impliquée
dans un fait aéronautique. Tout au plus, les numéros, lorsqu’ils
sont recoupés avec l’information présente dans la base de
données du Registre des aéronefs civils canadiens, peuvent
permettre à une personne de discerner l’identité du propriétaire
d’un aéronef, y compris les entités commerciales et étatiques,
qui ont été impliquées dans un fait aéronautique. Cependant,
personne ne pourrait déterminer si les propriétaires en question
étaient personnellement impliqués dans l’incident.
La décision de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau canadien d’enquête
sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006
CAF 157 venait soutenir l’opinion de la commissaire.
16
La Cour avait rejeté les arguments selon lesquels les
renseignements contenus dans les rubans de sauvegarde et les
transcriptions de communications du contrôle de la circulation
aérienne entre les contrôleurs aériens et le personnel embarqué,
obtenus par le Bureau de la sécurité des transports du Canada
au cours de ses enquêtes sur des faits aéronautiques, pourraient
devenir des « renseignements personnels », même s’il était
possible d’utiliser cette information pour identifier une
personne. D’après la Cour, la possibilité que l’information
puisse être recoupée avec d’autres sources ne rendait pas
« personnels » des renseignements qui étaient autrement
« non personnels ». Au lieu de cela, c’est la nature de
l’information et le fait que le sujet abordé dans cette
information ne violait pas les droits relatifs à la protection
des renseignements personnels des personnes qui ont été
essentiels pour déterminer si l’information était « à propos »
d’une personne afin de constituer une exception en vertu du
paragraphe 19(1).
La commissaire a également remarqué que, même si les
renseignements avaient constitué une exception appropriée
en tant que renseignements personnels, ce dont elle n’était pas
convaincue, Transports Canada aurait été dans l’obligation
d’envisager de divulguer l’information pour des raisons
d’intérêt public, conformément à l’alinéa 8(2)m) de la Loi sur
la protection des renseignements personnels. En ce qui concerne
l’information au centre de cette enquête, il n’y avait aucune
attente de protection des renseignements personnels. En
outre, il existe un intérêt public important pour garantir la
sûreté du transport aérien.
À la suite de l’intervention de la commissaire,
Transports Canada a communiqué l’ensemble des
documents au demandeur le 18 octobre 2013, en
vertu du sous-alinéa 8(2)m)i) de la Loi sur la protection des
renseignements personnels. Cette disposition permet aux
institutions de divulguer l’information pour laquelle elles
déterminent que les raisons d’intérêt public justifieraient
nettement une éventuelle violation de la vie privée qui en
découlerait. Cela a permis de régler la plainte, même si la
commissaire maintient que l’information communiquée au
demandeur ne constitue pas des renseignements personnels.
Problème de consentement
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la
commissaire parce que la GRC n’avait pas fourni de
justifications appropriées pour avoir refusé l’accès à
des documents obtenus au cours d’une enquête. À trois
occasions, la GRC a informé le demandeur qu’elle avait
besoin du consentement écrit des personnes dont les
renseignements personnels pourraient apparaître sur
les documents concernés par la portée de la demande
avant de pouvoir traiter ladite demande.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
La commissaire a conclu qu’il était prématuré pour la GRC de
demander des consentements avant même d’avoir passé en
revue les documents en question afin de déterminer si
le paragraphe 19(1) s’appliquait. De plus, la commissaire
estime que les institutions ont l’obligation de rechercher
le consentement des personnes lorsqu’il est raisonnable de le
faire. Par conséquent, le refus de la GRC de traiter la
demande en l’absence de consentements était inapproprié.
Au cours de l’enquête, la GRC a également exprimé ses
inquiétudes à la commissaire à propos de la portée de
la demande, outre le besoin éventuel de demander le
consentement d’un grand nombre de personnes. La
commissaire estime que la GRC aurait dû discuter de
ces inquiétudes avec le demandeur, conformément à
son obligation de prêter assistance.
En refusant de traiter la demande sans les consentements
pertinents et en ne communiquant pas convenablement avec
le demandeur, la GRC n’a pas eu l’occasion de résoudre ces
problèmes. Ces lacunes ont à leur tour retardé inutilement
le traitement du dossier. En effet, il s’est avéré au cours
de l’enquête que le demandeur était disposé à réduire
considérablement la portée de sa demande. Ce faisant, le
besoin de demander des consentements était totalement
écarté. La plainte a été réglée sur cette base.
2. Article 20
L’article 20 prévoit l’exception pour certains types de
renseignements de nature commerciale concernant des tiers
n’étant pas soumis à la Loi. En 2013-2014, 25 % des nouvelles
plaintes reçues par la commissaire concernaient des problèmes
liés à la façon dont les institutions appliquaient cet article.
Qui sont les tiers appropriés
En 2008, Postes Canada a communiqué à un demandeur des
sections de contrats octroyés à Wallding International entre
1997 et 2000. Postes Canada n’a pas divulgué les signatures
sur les contrats à titre de renseignements personnels (en
vertu du paragraphe 19(1)) ni d’autres précisions à titre de
renseignements commerciaux fournis à titre confidentiel à
Postes Canada par un tiers (en vertu de l’alinéa 20(1)b)).
En enquêtant sur la plainte qui a suivi cette réponse, la
commissaire n’était pas d’avis que les trois signatures en
question pouvaient être retenues à titre de renseignements
personnels, étant donné qu’elles étaient toutes accessibles
au public. En effet, l’un des signataires était le receveur
général du Canada, dont la signature apparaît sur tous les
chèques émis par le gouvernement du Canada. Finalement,
Postes Canada a communiqué les signatures.
Commissaire à l’information du Canada
La commissaire n’était pas non plus d’accord avec le fait que
l’information contenue dans le contrat avait été « fournie »
par un tiers, comme l’exige l’alinéa 20(1)b). Les modalités d’un
contrat négocié entre une institution fédérale et un tiers ne
sont pas, selon la commissaire, « fournies » à l’institution
fédérale, étant donné qu’elles découlent d’un processus de
négociation et qu’elles peuvent être modifiées.
En août 2012, au cours de l’enquête (et plus de quatre ans après
la réponse initiale au demandeur), Postes Canada a appliqué
une nouvelle exception aux documents en question : celle en
vertu de l’alinéa 20(1)c). Cette exception exige des institutions
qu’elles refusent de communiquer les renseignements dont
la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des
pertes financières appréciables pour un tiers ou de nuire à
sa compétitivité. Ce faisant, Postes Canada affirmait que la
divulgation du contenu des contrats pourrait entraîner des
pertes financières pour l’ancien président de Wallding, la
société tierce, ou nuire à sa compétitivité.
Étant donné que les documents en question concernaient
l’entreprise Wallding, une société dissoute en septembre 2008,
la commissaire n’était pas convaincueque Postes Canada avait
appliqué convenablement l’alinéa 20(1)c) pour refuser de
communiquer l’information.
Comme l’exige la Loi, la commissaire a cherché à obtenir les
observations de l’ancien président de Wallding. Cependant,
la commissaire n’a pas été persuadée par ses observations,
qui étaient totalement axées sur les préjudices potentiels
à son égard, en tant que personne. La commissaire a par
conséquent recommandé au chef de Postes Canada de
divulguer l’information. La totalité de l’information a
finalement été divulguée en 2013.
Quand une information commerciale n’est-elle
pas confidentielle?
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
(AADNC) a reçu une demande en 2012 pour une liste
de tous les réservoirs de stockage connus sur les terres
autochtones en Alberta, qui contenaient des produits
pétroliers et produits apparentés. Le demandeur cherchait
à connaître la capacité, l’emplacement, et le propriétaire/
exploitant de chaque réservoir.
En réponse à cette demande, AADNC a exclu l’emplacement
des réservoirs en vertu de l’alinéa 20(1)b) (renseignements
fournis par un tiers à titre confidentiel). Le demandeur a
déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de
cette réponse.
17
Pour que l’alinéa 20(1)b) soit invoqué de manière appropriée
pour refuser de divulguer de l’information, tous les critères
énoncés dans cette disposition doivent être respectés. Cela
signifie que les renseignements doivent être financiers,
commerciaux, scientifiques ou techniques. Ces renseignements
doivent avoir été fournis à une institution fédérale par un tiers,
ils doivent être de nature confidentielle selon certaines normes
objectives et ils doivent être traités comme tels de façon
constante par le tiers en question.
Tout au long de l’enquête, AADNC a soutenu que
l’information en question respectait les critères énoncés à
l’alinéa 20(1)b), y compris les critères de confidentialité.
Le Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et
de produits apparentés stipule que « le propriétaire ou l’exploitant
place le numéro d’identification bien en vue sur le système de
stockage ou près de celui-ci ».
De la même manière, le site Web d’Environnement Canada
explique que le numéro d’identification doit être visible sur
le système de stockage ou près de celui-ci. Concernant les
réservoirs hors sol, ce numéro peut être peint sur le côté
du réservoir ou affiché à un emplacement visible. Pour les
systèmes souterrains, une étiquette durable peut être fixée
au tuyau de remplissage. La seule exigence est que le
numéro soit visible tout au long de l’année et qu’il ne soit
pas masqué, par de la neige, par exemple.
À la lumière de ces exigences, la commissaire a conclu que
l’emplacement de tels réservoirs pouvait être discerné par
l’observation et qu’il ne pouvait pas être défini comme
« confidentiel ».
La commissaire a fait connaître sa position à AADNC, mais
l’institution a maintenu que l’application de l’alinéa 20(1)b)
était justifiée. Étant donné que la commissaire avait conclu
qu’AADNC n’avait pas établi que l’information en question
respectait les critères énoncés à l’alinéa 20(1)b), la
commissaire a officiellement recommandé au ministre
des Affaires autochtones et Développement du Nord de
divulguer l’information. En réponse, AADNC a accepté de
divulguer l’information.
3. Article 23
Une autre exception sur laquelle s’appuient souvent
les institutions fédérales pour refuser de divulguer des
documents est celle permise en vertu de l’article 23,
qui exclut les renseignements pour lesquels le secret
professionnel des avocats est revendiqué. En 2013-2014,
21 % des nouvelles plaintes reçues par la commissaire
concernaient des problèmes liés à l’article 23.
18
Les accords de règlement ne sont pas couverts par le secret professionnel des avocats
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la
commissaire à propos de la décision d’AADNC de
refuser, en vertu de l’article 23, de divulguer l’ensemble
des accords de règlement conclus entre AADNC et
sept entreprises privées en 2008 concernant un
projet de construction d’une école à Kanesatake.
La commissaire n’était pas d’accord avec le fait que de
tels documents pouvaient être retenus en vertu
de cette exception. Au cours de l’enquête, l’institution a
reconnu ce fait et a ensuite décidé qu’elle s’appuierait sur
le paragraphe 18(b) (négociations contractuelles ou autres
menées par une institution fédérale) et l’alinéa 20(1)d)
(négociations avec un tiers en vue de contrats ou à d’autres
fins) pour refuser de divulguer les documents demandés.
En justifiant son utilisation de ces exceptions, AADNC a
soutenu que les accords de règlement étaient censés être
confidentiels et que leur divulgation pourrait entraîner une
perte financière pour le gouvernement fédéral ou des avantages
financiers pour des parties ne participant pas au règlement,
en raison des renseignements contenus dans les accords.
Pour bénéficier de l’exception en vertu de l’alinéa 20(1)d),
l’information doit être telle qu’on pourrait raisonnablement
s’attendre à ce que sa divulgation entrave des négociations
menées par un tiers en vue de contrats ou à d’autres fins. Ce
critère est semblable à celui énoncé au paragraphe 18(b). Il
n’est pas suffisant de simplement spéculer sur le fait que
certains préjudices pourraient se produire. Les tribunaux ont
signifié clairement qu’en invoquant cette disposition, les
institutions doivent faire référence à une entrave pour les
négociations et pas uniquement à l’augmentation de la
concurrence qui pourrait découler de la divulgation. Les
tribunaux ont également indiqué que la partie cherchant
à empêcher la divulgation doit établir la probabilité des
conséquences nuisibles.
D’après la commissaire, AADNC n’a pas réussi à fournir
suffisamment de preuves que le préjudice décrit à
l’alinéa 20(1)d) ou au paragraphe 18(b) se concrétiserait
si les documents en question étaient divulgués. Finalement,
puisqu’il avait cessé de s’appuyer sur l’article 23 pour
refuser de divulguer l’information, AADNC a divulgué
l’ensemble des documents au demandeur.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Autres exceptions et exclusions
Article 18.1
L’article 18.1 de la Loi permet à quatre institutions fédérales,
dont VIA Rail Canada, de refuser de communiquer des
documents qui contiennent des secrets industriels ou des
renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou
techniques leur appartenant et qu’elles ont traités de façon
constante comme étant de nature confidentielle. Cette
disposition, aussi à l’origine de quelques plaintes, a été ajoutée à
la Loi sur l’accès à l’information en 2007, après l’adoption de la Loi
fédérale sur la responsabilité, lorsque VIA est également devenue
assujettie à la loi canadienne sur l’accès à l’information.
Par exemple, un demandeur a déposé une plainte auprès de
la commissaire à propos d’une décision de VIA d’appliquer
une exception à de l’information en réponse à une demande
portant sur le nombre de passagers entrants et sortants par
gare, pour les années 2011 et 2012.
Dans sa plainte, le demandeur signalait que VIA lui avait
fourni les chiffres nationaux concernant le nombre de
passagers entrant et sortant des trains de VIA, et non les
chiffres répartis en fonction des gares. VIA avait refusé de
divulguer ces derniers chiffres en vertu de l’alinéa 18.1(1)d)
(renseignements commerciaux/économiques). Cependant,
le demandeur prétendait que VIA avait par le passé divulgué
publiquement des données complètes, gare par gare, sur son
site Web. Il se demandait également comment la divulgation
de ces renseignements pourrait compromettre une
quelconque activité commerciale ou économique de VIA.
L’enquête de la commissaire a révélé que VIA avait, de fait,
divulgué publiquement l’information en question de
2007 à 2010, ce qui indique que VIA n’a pas traité de façon
constante l’information demandée comme étant de nature
confidentielle. Étant donné que VIA n’avait pas respecté
tous les critères énoncés à l’alinéa 18.1(1)d), la commissaire
a conclu que l’information n’avait pas été retenue de manière
appropriée. À la suite de l’intervention de la commissaire,
VIA a divulgué l’information au demandeur.
Article 26
En vertu de cet article, les institutions peuvent refuser la
communication de documents lorsqu’elles ont des motifs
raisonnables de croire que leur contenu sera publié dans les
90 jours suivant le dépôt de la demande.
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la
commissaire en 2013 à propos de la décision de la
Société canadienne d’hypothèques et de logement
(SCHL) de refuser de divulguer dans son ensemble
Commissaire à l’information du Canada
une étude intitulée Évaluation des résultats d’enquête
concernant les acheteurs de maisons d’Habitat pour
l’humanité au Canada, en vertu de l’alinéa 21(1)b)
(comptes rendus de consultations ou de délibérations).
La commissaire n’était pas d’accord avec l’application faite par
la SCHL de l’alinéa 21(1)b) et a demandé à l’institution de
passer de nouveau les documents en revue. Au lieu de faire
cela, la SCHL a décidé de refuser la divulgation en vertu de
l’article 26, étant donné que ladite étude devait être publiée en
mai ou en juin 2013. Cependant, l’article 26 exige qu’il existe
des motifs raisonnables de croire que les renseignements
seront publiés « dans les quatre-vingt-dix jours suivant la
demande ». Dans ce cas, la date de publication envisagée
venait plus de 90 jours après la réception de la demande par
la SCHL, en décembre 2012. Par conséquent, la commissaire
a conclu que la SCHL ne pouvait pas invoquer l’article 26 de la
Loi pour refuser de divulguer l’étude en question.
Au cours de l’enquête, la SCHL a informé la commissaire que
le rapport avait été publié sur son site Web et qu’elle en avait
fourni le lien au demandeur.
L’article 26 diffère des autres exceptions, en ce que son
application s’appuie sur la chronologie précise d’un événement.
Ainsi, même si une institution a l’intention de publier un
document, elle doit démontrer qu’il était raisonnable de croire
que ladite publication se produirait dans les 90 jours suivant la
date à laquelle l’institution avait reçu la demande.
Paragraphe 68(a)
Le paragraphe 68(a) exclut de la Loi les documents publiés
ou mis en vente. Une enquête axée sur l’utilisation de cette
exclusion a soulevé des questions intéressantes à propos de
la convergence entre la Loi sur le droit d’auteur et la Loi sur
l’accès à l’information.
Un demandeur a déposé une plainte auprès de la
commissaire à propos du refus de l’ARC de divulguer, en
vertu du paragraphe 68(a), des interprétations techniques
internes produites pendant une période donnée. L’ARC
avait fourni ces interprétations à des éditeurs en vertu
d’un contrat de licence. Les éditeurs les ont à leur tour
mises en vente avec certaines modifications.
Selon le demandeur, les modifications des éditeurs étaient
suffisamment importantes pour pouvoir considérer les
versions publiées des interprétations comme des œuvres
« nouvelles » ou « dérivées » en vertu de la Loi sur le droit
d’auteur. Si c’était le cas, le paragraphe 68(a) n’aurait pas dû
s’appliquer, puisque les versions originales n’auraient pas
été publiées ni mises en vente.
19
Au cours de l’enquête, la commissaire a comparé les versions
originales et publiées des interprétations. Cette comparaison
a montré que la version publiée était presque identique à
la version originale. Dans certains cas, les éditeurs avaient
ajouté des notes de bas de page afin de clarifier des éléments
et d’apporter une valeur ajoutée aux acheteurs. Par conséquent,
la commissaire était d’accord avec l’ARC pour dire que
l’information en question avait été publiée et mise en vente,
ce qui l’excluait de la Loi.
Article 69
La Loi sur l’accès à l’information ne s’applique pas à
l’information considérée comme des documents
confidentiels du Cabinet. Cette exclusion (article 69)
distingue la loi fédérale sur l’accès des lois de toutes
les provinces et de tous les territoires.
Étant donné que les documents confidentiels du Cabinet sont
exclus de la Loi, la commissaire n’est pas en mesure, lorsqu’elle
enquête sur des plaintes concernant des documents qui
contiennent des renseignements confidentiels du Cabinet,
de consulter l’information que les institutions ont refusé de
divulguer. Elle reçoit plutôt un document énonçant les données
de base relatives aux documents non divulgués, comme le type
de document, le nom de son auteur, les destinataires du
document et sa date d’envoi.
Les tribunaux ont a déterminé que, conformément aux
exceptions énoncées au paragraphe 69(3), les portions
des documents destinées à présenter des explications
contextuelles, des analyses des problèmes ou des options
politiques aux fins d’examen par le Cabinet lorsque celui-ci
prend des décisions ne représentent pas des renseignements
confidentiels du Cabinet une fois que les décisions ont été
rendues publiques ou après qu’un délai de quatre années
s’est écoulé depuis les prises de décisions. Cependant, il est
difficile pour la commissaire de déterminer si des portions de
documents peuvent respecter ce critère alors qu’elle n’est pas
autorisée à consulter leur contenu.
Néanmoins, la commissaire a réussi, en cherchant à obtenir
des observations officielles de la part des institutions, à faire
en sorte que plus de renseignements soient divulgués dans
un certain nombre d’affaires. Par exemple, en 2013-2014,
l’intervention de la commissaire a permis la divulgation de
renseignements supplémentaires concernant les modifications
proposées aux règlements sur le parachutisme et à propos des
activités d’Environnement Canada associées au canal de
dérivation de la rivière Rouge au Manitoba.
En juillet 2013, la responsabilité de déterminer si une
information est exclue à titre de renseignements confidentiels
du Cabinet en vertu de la Loi est passée du Bureau du Conseil
20
privé aux avocats du ministère de la Justice Canada intégrés
dans les institutions (voir la section 13.4 du Manuel de l’accès à
l’information du SCT, à l’adresse suivante : http://www.tbs-sct.
gc.ca/atip-aiprp/tools/atim-maai01-fra.asp). Les répercussions
de ce changement restent floues. Ce nouveau processus va
peut-être accélérer les réponses, étant donné que les institutions
considèrent souvent la consultation du BCP comme un goulot
d’étranglement dans le traitement des demandes. Cependant, il
existe une réelle possibilité que l’application de l’article 69 varie
en fonction de l’institution et que le processus d’enquête de la
commissaire soit compliqué par une absence de normalisation.
La commissaire a fait part de ces préoccupations au SCT, au
ministère de la Justice Canada et au BCP.
Le SCT a commencé à recueillir des statistiques plus détaillées
à propos des demandes portant sur les renseignements
confidentiels du Cabinet afin de fournir une image plus claire
de leur volume et du temps nécessaire pour les traiter. Les
premiers chiffres à ce sujet seront publiés en 2014-2015.
Entre-temps, la commissaire remarque avec inquiétude que
les plaintes concernant l’utilisation de l’exclusion applicable aux
documents confidentiels du Cabinet ont augmenté de 65 % en
2013-2014 par rapport à 2012-2013. La commissaire surveillera
étroitement cette situation et fera rapport sur les évolutions
en 2014-2015.
Enquête systémique sur
les répercussions de la
messagerie instantanée
sur l’accès à l’information
En novembre 2013, la commissaire a publié un rapport
spécial au Parlement sur les répercussions de la messagerie
instantanée sur l’accès à l’information (http://www.ci-oic.
gc.ca/fra/pin-to-pin-nip-a-nip.aspx).
Dans cette enquête, la commissaire a examiné les pratiques
de 11 institutions et de divers cabinets ministériels en ce qui
concerne l’utilisation des messages instantanés en mode texte
à partir d’appareils sans fil, notamment les communications en
provenance et à destination d’appareils BlackBerry en utilisant
un numéro d’identification personnel (NIP) unique.
La commissaire a découvert que l’utilisation de la
messagerie instantanée sur des appareils sans fil émis par
le gouvernement pour la conduite des affaires de l’État
présentait un risque inacceptable pour le droit d’accès à
l’information. En outre, elle a découvert que l’accès aux
messages instantanés envoyés et reçus par le personnel
des cabinets de ministres comportait un risque particulier.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Dans ce rapport, la commissaire recommandait que le
Parlement modifie la Loi sur l’accès à l’information afin d’y
inclure une obligation légale exhaustive de documenter les
décisions prises par des institutions du gouvernement
fédéral, avec des sanctions appropriées en cas de nonconformité. La commissaire a également formulé trois
recommandations précises au président du Conseil du
Trésor, qui a refusé de les mettre en œuvre.
Ingérence dans l’accès
à l’information
Le processus d’accès à l’information énoncé dans la Loi sur
l’accès à l’information a été conçu pour être objectif et impartial.
Par conséquent, toute ingérence réelle ou perçue dans le
processus va à l’encontre de la Loi.
Ingérence au sein de
Travaux publics et Services
gouvernementaux Canada
Au début d’avril 2014, la commissaire a publié un rapport
spécial au Parlement, qui concluait à l’ingérence indue de trois
membres du personnel ministériel dans le cas de cinq demandes
d’accès à l’information reçues par Travaux publics et Services
gouvernementaux Canada (TPSGC) (http://www.ci-oic.gc.ca/
fra/ingerence-dans-acces-a-l%E2%80%99information-partie-2interference-with-access-to-information-part-2.aspx). L’enquête
qui constituait le fondement de ce rapport couvrait la période de
juillet 2008 à janvier 2010.
Les communications directes entre les membres du personnel
ministériel et les agents de l’accès à l’information ont contribué
à cette ingérence. Cette ingérence a, à son tour, entraîné des
retards dans les réponses aux demandeurs. Dans quatre cas,
les agents de l’accès à l’information n’ont pas fourni les
renseignements alors qu’ils étaient prêts à être divulgués.
Ils ont plutôt retardé leur réponse aux demandeurs, de 6 à
30 jours ouvrables, afin d’obtenir l’approbation de diffuser
ces dossiers par les membres du personnel ministériel.
La commissaire a formulé huit recommandations à TPSGC
sur des questions allant de la mise en œuvre de politiques
nouvelles ou d’améliorations aux politiques existantes à la
prestation d’une formation claire et cohérente au personnel
ministériel et aux agents de l’accès à l’information à propos
de leurs rôles et responsabilités en vertu de la Loi. La ministre
a accepté de mettre en œuvre toutes ces recommandations,
sauf une; elle a refusé de soumettre la question de l’ingérence
à un organisme d’enquête aux fins d’examen approfondi.
Commissaire à l’information du Canada
Ce rapport faisait suite à une constatation d’ingérence
antérieure concernant l’un des trois membres du personnel
faisant l’objet de cette enquête, que la commissaire avait
signalée en mars 2011 (http://www.ci-oic.gc.ca/fra/rp-pr_sperep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2010-2011_interference-with-atiinterference-avec-ati.aspx).
Deux plaintes pour ingérence liées à
des demandes d’information portant
sur des détenus afghans
Au cours de l’année 2012-2013, la commissaire a clos
les enquêtes sur deux autres plaintes portant sur des
allégations d’ingérence. La première visait le MAECD, et
la deuxième, la Défense nationale. Après des enquêtes
approfondies, la commissaire a conclu que ces deux plaintes
n’étaient pas fondées.
La première enquête concernait des allégations d’ingérence
au MAECD.
Le 11 mars 2008, le MAECD a reçu la demande suivante :
« Tous les documents concernant la décision du Canada
d’arrêter les transferts de détenus au début du mois de
novembre 2007 en raison de preuves de torture. Veuillez
fournir tous les documents rédigés en lien avec les transferts
de détenus pour les procédures judiciaires. La période
concernée est comprise entre le 1er novembre 2007 et
le 29 février 2008. » [traduction]
Le 19 mars 2008, le MAECD a informé le demandeur qu’il
recourait à une prorogation de délai de 290 jours pour répondre
à cette demande, en raison de la portée prévue de la recherche et
des consultations qui seraient requises avec d’autres institutions
fédérales. La date d’échéance de réponse à la demande a ainsi été
reportée à la fin de l’année 2008.
Finalement, le MAECD a répondu à la demande le 10 décembre
2009, appliquant une exception à l’ensemble des documents
en vertu de l’article 23 (secret professionnel des avocats). Le
9 février 2010, le demandeur a déposé une plainte auprès de la
commissaire à propos de la réponse du MAECD. Entre autres
questions, le demandeur se plaignait d’une ingérence indue
concernant la gestion et le traitement de la demande, en raison
du temps pris par le MAECD pour fournir une réponse.
21
La commissaire a obtenu une coopération totale et rapide de
tous les fonctionnaires des institutions au cours de son enquête
sur cette plainte, elle a passé en revue tous les documents créés
par suite de la demande et a eu des entretiens individuels avec
tous les agents du MAECD et du ministère de la Justice Canada
ayant participé au traitement de la demande.
L’enquête a révélé que le MAECD, au moment de cette demande,
traitait un volume exceptionnellement élevé de demandes,
tout en essayant de gérer des priorités concurrentes liées à la
question du transfert des détenus. Ces priorités comprenaient
le litige impliquant la Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire, d’autres litiges devant la Cour
fédérale et l’étude en cours menée par le Comité spécial sur
la mission canadienne en Afghanistan de la Chambre des
communes. Les agents du MAECD ont indiqué que le volume
élevé de demandes et les priorités concurrentes au cours de
cette période ont créé une charge de travail écrasante ayant des
répercussions importantes sur les ressources de l’institution.
L’enquête de la commissaire a permis d’établir que les agents
du MAECD du secteur de programme avaient consciemment
pris la décision de traiter ces autres priorités avant de
répondre aux demandes d’accès à l’information, notamment
à la demande faisant l’objet de la plainte. Par conséquent, des
retards importants ont été pris pour repérer les documents
qui pourraient être visés par la demande, pour mener et
achever les consultations internes et pour entreprendre les
consultations avec le ministère de la Justice Canada à propos
de l’applicabilité de l’article 23 aux documents. Pour leur
part, les agents du ministère de la Justice Canada ont
répondu rapidement à la demande de consultation du
MAECD une fois qu’ils l’ont eu reçue.
En outre, la commissaire a examiné le processus d’alerte de
communications du MAECD pour déterminer si cette procédure
a entraîné des ingérences ou des retards supplémentaires dans
la demande. L’examen de la commissaire n’a permis de relever
aucune preuve de cela.
Cependant, le MAECD a répondu à la demande 11 mois après
l’échéance de la date prorogée. Ce faisant, l’institution n’a pas
respecté son obligation de fournir une réponse en temps
opportun au demandeur, comme l’énonce le paragraphe 4(2.1)
de la Loi. La charge de travail ne permet pas de justifier un
dossier de présomption de refus.
En dépit du retard important pris pour répondre à cette
demande, la commissaire n’a découvert aucune preuve
d’ingérence concernant la gestion et le traitement de la
demande. En conséquence, la commissaire a déterminé
que la plainte n’était pas fondée.
22
La commissaire a également enquêté sur des allégations
d’ingérence au sein de la Défense nationale.
Le 8 mai 2007, la Défense nationale a reçu une demande
portant sur « les copies de tous les courriels envoyés ou
reçus par le sous-ministre adjoint (politique) entre le
29 avril 2007 et le 7 mai 2007 ». [traduction] Cette
demande a été révisée une semaine plus tard comme suit :
« les copies de tous les courriels envoyés ou reçus par le
sous-ministre adjoint (politique) entre le 29 avril 2007 et
le 7 mai 2007 qui comprenaient ou mentionnaient le terme
“détenu” ». [traduction]
Le 12 juin 2007, la Défense nationale a informé le demandeur
qu’elle recourait à une prorogation de délai de 180 jours pour
répondre à cette demande, en raison du volume de documents
concernés et des consultations qui seraient requises avec
d’autres institutions. La nouvelle échéance pour répondre
à la demande est donc devenue le 11 décembre 2007.
Le 29 janvier 2010, soit 25 mois après l’échéance de la date
prorogée, la Défense nationale a fourni 160 pages de documents
au demandeur, mais a refusé de divulguer tout ou partie de
certains documents en vertu d’une ou plusieurs exceptions.
Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à
propos de cette réponse, prétendant qu’en raison du temps pris
pour répondre, une ingérence indue avait dû avoir lieu
concernant la gestion et le traitement de sa demande.
La Défense nationale a pleinement coopéré avec la
commissaire dans son enquête. En enquêtant sur cette
plainte, la commissaire a passé en revue tous les documents
créés par suite du traitement de la demande et elle a eu des
entretiens individuels avec tous les agents de la Défense
nationale et des autres institutions fédérales ayant participé
au traitement de cette demande.
L’enquête a révélé que le retard important de la réponse de
la Défense nationale à la demande était lié aux facteurs
suivants. Tout d’abord, la Défense nationale traitait un grand
volume de demandes d’accès à l’information au moment de
traiter celle dont il est question ici. Ensuite, en plus de mener
des consultations internes auprès des experts en la matière,
la Défense nationale a dû mener un certain nombre de
consultations auprès d’autres institutions fédérales.
La plupart des institutions consultées par la Défense
nationale ont répondu en temps opportun. Cependant, deux
consultations étaient requises avec le MAECD, lequel avait
des problèmes importants de charge de travail à cette époque.
Comme nous l’avons mentionné plus haut, le MAECD gérait
ses demandes d’accès et de consultation en même temps que
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
d’autres priorités concurrentes liées à la question du transfert
des détenus afghans.
Pour couronner le tout, les bureaux responsables de l’accès
à l’information à la Défense nationale et au MAECD ont
éprouvé des problèmes importants de personnel au cours du
traitement de la demande, entraînant plusieurs changements
concernant les personnes responsables du dossier. En outre,
la demande a été traitée au cours d’une période où la charge
de travail était exceptionnellement élevée en raison des
demandes liées à l’Afghanistan et aux détenus afghans. Par
conséquent, les agents de l’accès à l’information ont subi des
retards administratifs considérables dans leurs consultations
internes respectives en vue d’obtenir les avis nécessaires
pour terminer le traitement de cette demande.
La commissaire a également examiné le processus d’alerte de
communications du ministère de la Défense nationale. Bien que
cette procédure soit menée selon des protocoles stricts, elle a
néanmoins enquêté pour savoir si cette procédure avait entraîné
une ingérence quelconque ou des retards supplémentaires pour
la demande en question. Cet examen n’a permis de relever
aucune preuve de cela.
Commissaire à l’information du Canada
La Défense nationale a finalement répondu à la demande
25 mois après l’échéance de la date prorogée. Ce faisant,
l’institution n’a pas respecté son obligation de fournir une
réponse en temps opportun à la demande, comme l’énonce
le paragraphe 4(2.1) de la Loi. Cependant, les preuves et les
renseignements recueillis au cours de cette enquête ont
incité la commissaire à conclure qu’il n’y avait eu aucune
ingérence dans la gestion et le traitement de la demande.
Enquête systémique en cours
sur l’ingérence
Enfin, l’enquête systémique menée actuellement par la
commissaire sur les retards et les ingérences dans huit
institutions s’achèvera en 2014-2015.
23
3
Procédures judiciaires
L
a Loi sur l’accès à l’information a pour principe
fondamental que les décisions relatives à la
communication de renseignements doivent
être examinées par un organisme indépendant
du gouvernement.
Dans le cas d’un refus d’accès, la Loi établit deux niveaux
d’examen indépendant. Le premier examen est mené par
la commissaire au moyen du processus d’enquête.
Lorsque la commissaire conclut qu’une plainte est fondée
et que l’institution ne donne pas suite à sa recommandation
de communiquer les renseignements, elle peut, avec le
consentement du demandeur, adresser une demande de
révision judiciaire à la Cour fédérale.
Un plaignant peut également adresser une demande de
révision judiciaire à la Cour fédérale concernant le refus
d’accès à l’information décidé par une institution fédérale,
après avoir reçu les conclusions de l’enquête de la commissaire.
La Loi prévoit également un mécanisme par lequel un « tiers »
(comme une société) peut demander la révision judiciaire de la
décision d’une institution de communiquer des renseignements
que le tiers ne souhaite pas voir communiqués à un demandeur
en vertu de la Loi.
Les résumés ci-dessous passent en revue les affaires en
cours et les décisions judiciaires rendues en 2013-2014.
Dossiers en cours
1. Procédures amorcées
par la commissaire
Par ses enquêtes, la commissaire détermine, entre autres,
si les institutions fédérales ont le droit de refuser l’accès à
l’information demandée d’après les exceptions restreintes
et précises au droit d’accès énoncées dans la Loi.
Lorsque la commissaire découvre qu’une exception au droit
d’accès n’a pas été appliquée convenablement, elle informe le
responsable de l’institution concernée du bien-fondé de la
plainte et recommande officiellement que l’information retenue
soit divulguée. Parfois, lorsque le responsable de l’institution
n’accepte pas de suivre cette recommandation, la commissaire
peut, avec le consentement du plaignant, demander à la Cour
fédérale, en vertu de l’article 42 de la Loi, de réviser le refus de
l’institution de divulguer l’information.
La commissaire surveille étroitement toutes les affaires
présentant des ramifications possibles avec le droit d’accès à
l’information et peut demander l’autorisation de participer à des
procédures qui pourraient avoir des répercussions sur ce droit.
Cela comprend les affaires dans lesquelles un tiers conteste la
décision d’une institution de divulguer l’information demandée.
24
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Portée des renseignements personnels
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre des
Ressources naturelles (T-1257-13)
Comme elle l’a signalé dans son rapport annuel 2012-2013,
la commissaire a enquêté sur une plainte déposée par le
propriétaire d’une entreprise à propos du refus de Ressources
naturelles Canada (RNCan) de divulguer les noms, les titres
et les coordonnées professionnelles de base de personnes
travaillant pour des entités non gouvernementales, qui
auraient pu recevoir des données à propos de l’entreprise
du plaignant de la part de RNCan (voir la section
« Renseignements commerciaux de base de tiers »,
à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/
annual-reports-rapports-annuel_2012-2013_6.aspx).
RNCan avait refusé l’accès à cette information en s’appuyant
sur l’exception de la Loi concernant les « renseignements
personnels » (paragraphe 19(1)). La commissaire a conclu
que RNCan n’avait pas prouvé que l’exception s’appliquait de
manière appropriée. Le 26 février 2013, elle a envoyé une lettre
au ministre des Ressources naturelles recommandant de
divulguer l’information en question. Cependant, le ministre a
refusé de mettre en œuvre cette recommandation.
Le 28 mars 2013, la commissaire a rapporté au plaignant
les résultats de son enquête et a indiqué qu’elle demanderait,
avec son consentement, à la Cour fédérale de réviser le
refus du ministre.
Le plaignant n’a apporté son consentement que le 10 juin 2013,
soit au-delà du délai de 45 jours au cours duquel une demande
de révision judiciaire doit normalement être déposée par la
commissaire en vertu de la Loi. La commissaire a présenté
une motion en autorisation pour amorcer la procédure au-delà
du délai de 45 jours, motion qui a été acceptée par la Cour
le 18 juillet 2013.
La demande de la commissaire sur le fond a été traitée le
27 mars 2014, et l’affaire est maintenant en délibéré.
Limites du secret professionnel
des avocats
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Santé
(T-1904-13)
En 2010, Santé Canada a reçu une demande de documents
ayant trait à la présentation abrégée de drogue nouvelle
soumise par Apotex Inc. pour son médicament proposé
appelé Apo-Pantoprazole.
Santé Canada a répondu à cette demande le 20 mai 2011.
Dans les documents transmis, de l’information avait été
retenue dans huit pages en alléguant que cette information
était soumise au secret professionnel des avocats
(article 23). Le demandeur a par la suite déposé une
plainte auprès de la commissaire à propos du refus de
Santé Canada de divulguer ces parties des documents.
Au cours de son enquête, la commissaire a appliqué le critère à
trois volets établi par la Cour suprême du Canada dans l’affaire
Solosky c. La Reine [1980] 1 R.C.S. 821 à 84, pour déterminer
si l’information relevait du secret professionnel des
avocats. Ce critère nécessite que l’information soit i) une
communication entre un avocat et un client, ii) qui suppose
la recherche ou l’apport de conseils juridiques et iii) qui est
censée demeurer confidentielle.
La commissaire a conclu que Santé Canada n’avait pas prouvé
que l’information faisant l’objet de l’exception respecte ce
critère. Par conséquent, elle a écrit au ministre de la Santé
pour recommander officiellement que Santé Canada divulgue
l’information. La commissaire a également fait remarquer que,
même si le secret professionnel des avocats pouvait s’appliquer
(ce dont elle n’était pas convaincue), les preuves n’établissaient
pas que le pouvoir discrétionnaire de lever ce secret
professionnel et de divulguer l’information avait été exercé
convenablement. Le ministre a rejeté la recommandation et
a refusé d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour lever le
secret professionnel.
Compte tenu de cette réponse et avec le consentement du
plaignant, la commissaire a déposé une demande de révision
judiciaire en novembre 2013. Les arguments juridiques
écrits de la commissaire ont été déposés le 9 avril 2014.
Commissaire à l’information du Canada
25
Préjudice à la conduite des
affaires internationales :
« liste d’interdiction de vol »
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre des
Transports du Canada (T-911-14, T-912-14)
En mars 2010, Transports Canada a reçu deux demandes
concernant le nombre de personnes nommées sur la Liste des
personnes précisées (aussi appelée « liste d’interdiction de vol
» du Canada) entre 2006 et 2010 ainsi que le nombre de
Canadiens figurant sur cette liste au cours de la même période.
Dans sa réponse aux demandes, Transports Canada a refusé de
divulguer ces chiffres, estimant que leur divulgation risquerait
vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des
affaires internationales et à la détection, à la prévention ou à la
répression d’activités hostiles ou subversives (conformément
au paragraphe 15(1)).
Lors de son enquête, la commissaire a déterminé que
l’information que Transports Canada avait refusé de
divulguer ne correspondait pas aux critères énoncés au
paragraphe 15(1). Le 10 mai 2013, la commissaire a écrit au
ministre pour lui recommander de divulguer l’information
au plaignant. Le ministre a refusé de suivre la recommandation
de la commissaire.
Compte tenu de ce refus, la commissaire a obtenu le
consentement des plaignants et a déposé, le 15 avril 2014,
deux demandes de révision judiciaire concernant la
décision du ministère.
En mars 2013, le procureur général du Canada a déposé une
motion préliminaire pour annuler le renvoi de la commissaire,
affirmant qu’une des conditions pour que la Cour instruise ce
renvoi n’était pas réunie : la question doit être une question
pour laquelle une solution pourrait mettre un terme au
différend devant la commissaire. Le procureur général a estimé
que cette condition n’était pas respectée, car la « procédure »
devant la commissaire (une enquête sur une plainte contre le
ministère des Ressources humaines et du Développement des
compétences) était pour l’essentiel terminée, puisque la
commissaire avait formulé une recommandation au ministre
à propos de la plainte. Le procureur général a également
affirmé qu’en tout état de cause, la nature de la fonction de la
commissaire ne consistait pas à déterminer ni à résoudre des
différends et que le renvoi ne pouvait pas, par conséquent,
mettre un terme à « un différend » devant elle.
La Cour a conclu que l’argument du procureur général ne
tenait pas compte de la dernière étape de l’obligation légale
de la commissaire, à savoir de faire rapport au plaignant, ce
qu’elle n’avait pas encore fait dans le cas présent. En outre,
la Cour a remarqué que si elle devait convenir que le rôle de
la commissaire ne consistait pas à résoudre des différends, la
commissaire ne serait jamais en mesure de faire un renvoi.
La Cour a conclu que l’on pouvait certainement soutenir que
le Parlement avait souhaité que des organes consultatifs
comme la commissaire aient le droit de renvoyer les questions
de droit soulevées au cours de l’exercice de leurs fonctions
devant la Cour aux fins de décision. Le 6 février 2014, la Cour a
rejeté la motion du procureur général visant à annuler le renvoi.
Commissaire à l’information du Canada c. Procureur général du
Canada et al. (T-367-13)
Le 17 avril 2014, VIA Rail Canada, l’Administration
canadienne de la sûreté du transport aérien et la Banque de
développement du Canada se sont vu accorder la qualité
d’intervenant dans la procédure.
En vertu de l’article 18.3 de la Loi sur les Cours fédérales,
les tribunaux fédéraux peuvent renvoyer certaines
questions devant la Cour fédérale aux fins de décision.
Les parties ont présenté à la Cour un projet de calendrier
dans lequel il est demandé que la date d’audience soit fixée
au mois de janvier 2015.
Renvoi : frais et documents électroniques
Le 27 février 2013, la commissaire a effectué un tel renvoi
pour la première fois, car elle cherchait à déterminer si des
institutions pouvaient ou non imposer des frais de recherche
et de préparation pour les documents électroniques, alors
que les dispositions de la Loi précisent que les institutions
peuvent imposer de tels frais lorsque les documents sont
non informatisés (voir la section « Les frais et les documents
électroniques » du rapport annuel 2012-2013 de la
commissaire, à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/
fra/annual-reports-rapports-annuel_2012-2013_7.aspx).
26
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
2. Procédures amorcées par
les plaignants
3. Procédures amorcées
par des tiers
Après que la commissaire a transmis les résultats de son
enquête sur la décision d’une institution de refuser l’accès
aux documents demandés, le plaignant peut estimer que
plus de renseignements devraient être divulgués. Un
plaignant a le droit de demander à la Cour fédérale, en
vertu de l’article 41 de la Loi, de réviser le refus d’une
institution de divulguer de l’information. L’achèvement
d’une enquête par la commissaire à propos du refus d’accès
à l’information représente une condition préalable à une
telle révision judiciaire.
L’article 44 de la Loi sur l’accès à l’information prévoit un
mécanisme par lequel un « tiers » (comme une société) peut
demander la révision judiciaire de la décision d’une institution
de communiquer des renseignements que le tiers ne souhaite
pas voir communiqués à un demandeur en vertu de la Loi.
3412229 Canada Inc. et al. c. l’Agence du
revenu du Canada et al. (T-902-13)
Entre septembre 2011 et février 2013, l’Agence du revenu du
Canada (ARC) a répondu à une série de demandes en vertu de
la Loi concernant des documents portant sur diverses années
d’imposition de sept sociétés à dénomination numérique.
L’ARC a refusé de divulguer certaines parties des documents
demandés. Ces sociétés ont déposé une plainte auprès de la
commissaire à propos des refus d’accès de l’ARC.
À la suite des enquêtes de la commissaire, l’ARC a divulgué
des renseignements supplémentaires. Par la suite, la
commissaire a conclu que les plaintes étaient fondées,
mais qu’elles avaient été réglées.
Les sociétés à dénomination numérique estimaient quant à
elles ne pas avoir reçu l’ensemble des renseignements auxquels
elles avaient droit. Par conséquent, six procédures de révision
judiciaire ont été lancées contre l’ARC entre le 21 mai 2013 et
le 5 août 2013. Ces recours en révision judiciaire ont ensuite
été réunis en un seul recours par ordonnance de la Cour.
La commissaire a demandé et a obtenu l’autorisation d’être
ajoutée à titre de partie après que les requérants ont indiqué
que l’ARC avait recensé d’autres documents pertinents aux
demandes d’accès après la fin des enquêtes de la commissaire
et le lancement des procédures de révision judiciaire.
Les requérants ont présenté un affidavit supplémentaire à
l’appui de leur dossier le 7 avril 2014. Au 30 avril 2014,
l’ARC devait encore déposer ses affidavits.
Commissaire à l’information du Canada
Les avis relatifs à toute demande lancée par des tiers en vertu de
l’article 44 doivent être signifiés à la commissaire en vertu de la
Loi sur les Cours fédérales. La commissaire examine ces avis et
surveille les étapes de la procédure grâce aux renseignements
disponibles auprès du greffe de la Cour fédérale et, dans certains
cas, des parties elles-mêmes. La commissaire peut demander
l’autorisation d’être ajoutée en tant que partie dans les affaires
dans lesquelles sa participation serait dans l’intérêt public.
En 2013-2014, la commissaire a demandé et obtenu
l’autorisation d’être ajoutée en tant que partie dans un
certain nombre de demandes de révision judiciaire
lancées en vertu de l’article 44, dont les suivantes.
Husky Oil Operations Limited c. Office
Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des
hydrocarbures extracôtiers et al. (T-511-13)
Husky Oil a déposé une demande de révision judiciaire en
mars 2013, demandant à la Cour d’annuler la décision de
l’Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures
extracôtiers de divulguer à un demandeur des renseignements
concernant Husky Oil.
Les renseignements en question se trouvent dans les avis
d’incident de sécurité et les rapports d’enquête sur les
incidents liés à une installation de forage pétrolier exploitée
par Husky Oil. La société a fourni ces avis et ces rapports à
l’Office des hydrocarbures, conformément à la Loi de mise en
œuvre de l’Accord atlantique Canada – Terre-Neuve et aux
règlements connexes.
Husky Oil prétend que l’information est couverte par
l’article 119 de la Loi de mise en œuvre de l’Accord atlantique
Canada – Terre-Neuve et donc, qu’elle ne peut pas être
divulguée en vertu du paragraphe 24(1) de la Loi sur l’accès
à l’information (qui traite des interdictions fondées sur
d’autres lois).
27
La commissaire a été ajoutée en tant que partie, et
sa position dans cette affaire a été que l’information
en question ne devait pas être retenue en vertu du
paragraphe 24(1) ni en vertu d’aucune autre disposition
d’exception de la Loi. Les observations écrites ont été
présentées à la Cour, et l’affaire a été entendue devant
la Cour fédérale le 8 mai 2014, à St. John’s.
L’ajout de la commissaire en tant que partie pour ces deux
procédures a été autorisé le 3 septembre 2013. Ces affaires
ont été entendues en même temps par la Cour fédérale le
13 mai 2014, à Toronto.
Provincial Airlines Ltd. c. Procureur
général du Canada et al. (T-1429-13)
Les décisions suivantes ont été rendues en 2013-2014
par la Cour fédérale, la Cour d’appel fédérale et la
Cour suprême du Canada sur des questions liées à
l’accès à l’information.
Provincial Airlines a déposé une demande de révision
judiciaire en août 2013, demandant à la Cour d’annuler la
décision de Travaux publics et Services gouvernementaux
Canada de divulguer à un demandeur des documents liés à
un contrat attribué à Provincial Airlines dans le cadre du
Programme national de surveillance aérienne des pêches,
de Pêches et Océans Canada.
La commissaire à l’information a été ajoutée en tant que partie
à cette procédure en octobre 2013. Au 30 avril 2014, Provincial
Airlines devait encore déposer ses observations écrites.
Equifax Canada c. Ministre des Travaux
publics et des Services gouvernementaux
et al. (T-1003-13) et Equifax Canada Co.
c. Ministre des Ressources humaines et du
Développement des compétences Canada
et al. (T-1300-13)
Equifax Canada Co. a déposé deux demandes de révision
judiciaire en 2013.
L’une d’entre elles concernait une décision de la ministre
des Travaux publics et des Services gouvernementaux
de divulguer le prix total payé dans le cadre d’un contrat
entre Equifax et Ressources humaines et Développement des
compétences Canada (RHDCC). Ce contrat concernait des
services de protection du crédit et de protection contre
la fraude pour les personnes touchées par la perte d’un
dispositif électronique de stockage de RHDCC contenant
les renseignements personnels de 583 000 Canadiens ayant
des prêts d’études.
La seconde demande concernait la décision de RHDCC
de divulguer certaines parties des contrats conclus entre
Equifax et cette institution. De manière générale, ces
contrats portent sur des services d’évaluation de crédit
fournis par Equifax à RHDCC.
Dans les deux cas, Equifax prétend que l’information
en question est exemptée de divulgation en vertu du
paragraphe 20(1) de la Loi (renseignements de tiers).
28
Décisions
Une question de protocole et le
secret professionnel des avocats
Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile
et Ministre de la Justice c. Commissaire à l’information
du Canada, 2013 CAF 104 (A-375-12)
Dans cette affaire, la décision de la Cour d’appel fédérale a été
rendue le 17 avril 2013 (http://decisions.fca-caf.gc.ca/fca-caf/
decisions/fr/item/37768/index.do) et rapportée dans le rapport
annuel 2012-2013 de la commissaire (voir la section « Une
question de protocole », à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.
gc.ca/fra/annual-reports-rapports-annuel_2012-2013_7.aspx).
Depuis lors, aucune demande d’autorisation n’a été lancée en
vue de faire appel de la décision auprès de la Cour suprême du
Canada. Par conséquent, la décision de la Cour d’appel fédérale
est maintenue.
Prorogations de délai
(portées en appel)
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la
Défense nationale, 2014 CF 205 (T-92-13)
Comme le rapporte la commissaire dans son rapport annuel
2012-2013, elle a déposé une demande de révision judiciaire
pour une prorogation de délai de 1 110 jours prise par la
Défense nationale pour répondre à une demande d’accès
à l’information en 2010 (voir la section « Une longue
prorogation de délai », à l’adresse suivante : http://www.cioic.gc.ca/fra/annual-reports-rapports-annuel_2012-2013_7.
aspx). Cette demande concernait l’ensemble des documents
ayant trait à un contrat précis ainsi que les communications
liées à une entreprise, à une personne et à la vente à
l’Uruguay de biens militaires excédentaires. Cette prorogation
signifiait que la Défense nationale aurait eu à communiquer sa
réponse à la demande le 29 mars 2014 au plus tard.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Dans sa demande de révision judiciaire, la commissaire
demandait que la Cour déclare que le ministre de la Défense
n’avait pas répondu à la demande dans les délais énoncés par
la Loi et qu’il soit donc jugé comme ayant refusé l’accès aux
documents demandés. La commissaire a demandé à la Cour
d’ordonner au ministre de répondre à la demande dans les
30 jours suivant le jugement de la Cour.
Le 11 septembre 2013, soit moins d’un mois avant l’audience
de l’affaire, la Défense nationale a répondu à la demande. La
Défense nationale a ensuite présenté une requête d’annulation
de la demande de la commissaire, au motif qu’elle était
désormais sans objet. La Cour a toutefois rejeté cette demande
d’annulation, car elle a estimé qu’une résolution des questions
soulevées par cette affaire aurait une incidence pratique.
La demande de révision judiciaire a été entendue le 8 octobre
2013. Le 3 mars 2014, la Cour a rejeté la demande de la
commissaire (http://decisions.fct-cf.gc.ca/fc-cf/decisions/en/
item/67139/index.do?r=AAAAAQAIVC05Mi0xMyAAAAAA
AQ [en anglais seulement]). La Cour conclut que, même
lorsque la commissaire détermine qu’une prorogation de
délai est déraisonnable, cette prorogation ne constitue pas
un refus d’accès. Elle conclut également que, lorsqu’il n’y a
pas eu de refus d’accès, la Cour ne dispose pas de l’autorité,
en vertu de la Loi, de réviser la question.
La Cour remarque que « lorsque la commissaire à l’information
enquête sur une plainte à propos d’une prétendue prorogation
de délai, tout ce qui peut être fait, si la prorogation est
considérée comme déraisonnable, est de formuler des
recommandations au responsable de l’institution fédérale et
de s’appuyer sur les rapports annuels et, le cas échéant, sur un
rapport spécial, pour attirer l’attention sur cette question et
encourager une plus grande conformité dans les futures
affaires » (paragraphe 109). [traduction]
La Cour indique également que, vu qu’elle ne dispose pas
de l’autorité nécessaire pour réviser la demande, elle n’a
pas besoin de déterminer si la prorogation en question
dans cette affaire est raisonnable ou non. Néanmoins,
elle remarque que « l’évaluation du caractère raisonnable
nécessite généralement la prise en compte des circonstances »
(paragraphe 124) et que « la commissaire à l’information
n’est peut-être pas toujours bien placée pour déterminer si une
prorogation est raisonnable » (paragraphe 124), tandis que « la
Cour ne devrait pas reconsidérer le caractère raisonnable ou
non d’une prorogation » (paragraphe 125). [traduction]
Le 26 mars 2014, la commissaire a déposé un avis
d’appel de cette décision, au motif, entre autres, que la
Cour fédérale avait fait une erreur en estimant que les
Commissaire à l’information du Canada
prorogations de délai qui ne se conforment pas aux
exigences de la Loi en la matière ne constituaient pas
des refus présumés d’accès.
Le rapport d’enquête comme
condition préalable à une demande
de révision judiciaire
Whitty c. Ministre de l’Environnement, [2013] A.F.C. 469
(T-1423-12) et Whitty c. Ministre de l’Environnement,
[2014] A.F.C. 114 (A-229-13) (Ces deux décisions ont été
rendues en 2013-2014.)
Une personne a présenté une demande d’information à
Environnement Canada la concernant ainsi que ses
entreprises. L’institution a recouru à une prorogation
de délai de 200 jours pour répondre à cette demande. La
personne en question a déposé une plainte auprès de la
commissaire à propos de la durée de cette prorogation de
délai. La commissaire a enquêté sur cette plainte et a conclu
que la prorogation de délai était valide et raisonnable.
Cependant, Environnement Canada n’a pas répondu
à la demande dans le délai prorogé de 200 jours. Par
conséquent, le demandeur a déposé une nouvelle plainte
auprès de la commissaire.
La commissaire a enquêté sur cette deuxième plainte
et a conclu qu’en raison du défaut d’Environnement
Canada de répondre dans le délai prorogé, il était
considéré comme ayant refusé l’accès à l’information,
conformément au sens du paragraphe 10(3) de la Loi.
Cependant, comme Environnement Canada a fini par
répondre à la demande d’accès avant l’achèvement de
l’enquête de la commissaire, la plainte a été jugée
fondée, mais réglée.
Au cours ou autour de cette même période, le demandeur avait
déposé une autre plainte auprès de la commissaire concernant le
refus d’Environnement Canada, lors d’une demande antérieure
en vertu de la Loi, de divulguer des parties des documents
demandés et d’autres renseignements pertinents en s’appuyant
sur des dispositions d’exception de la Loi.
Peu après, et alors que la commissaire enquêtait encore
sur la plainte du demandeur à propos de l’application
d’exceptions par Environnement Canada, le demandeur a
déposé une demande de révision judiciaire de la décision
d’Environnement Canada de refuser l’accès à l’information
demandée en s’appuyant sur les exceptions en vertu de la Loi.
29
Le 4 juin 2013, la Cour fédérale a déterminé que cette
demande ne respectait pas les conditions préalables prévues
par la Loi pour le dépôt d’une demande auprès de la Cour
(https://decisia.lexum.com/fc-cf/decisions/fr/item/62295/
index.do?r=AAAAAQALMjAxMyBGQyA1OTUAAAAAAQ).
Un « contrôle judiciaire ne peut être demandé sans qu’un
rapport faisant état de l’enquête menée par le [Commissariat
à l’information du Canada – CIC] n’ait été rédigé sur le sujet
pertinent » et « à défaut d’un rapport du CIC exposant en
détail la façon dont il avait enquêté sur la troisième plainte, le
tribunal ne peut accueillir – ni même examiner – la présente
demande de contrôle judiciaire ».
La Cour d’appel fédérale a appuyé la décision de la
Cour fédérale dans sa décision du 3 février 2014 (http://
decisions.fca-caf.gc.ca/fca-caf/decisions/fr/item/66662/
index.do?r=AAAAAQALMjAxNCBGQ0EgMzAAAAAAAQ
[en anglais seulement]).
Secret professionnel des avocats
Dufour c. Procureur général du Canada et al. (T-1298-10)
Le 28 novembre 2008, une personne a présenté une
demande au ministère de la Justice Canada concernant
des documents énumérant les coûts associés à diverses
procédures judiciaires. L’institution a refusé de fournir la
majorité des renseignements demandés, prétendant qu’ils
relevaient des exceptions en vertu de l’article 23 de la Loi
(secret professionnel des avocats). Le demandeur a déposé
une plainte auprès de la commissaire, qui a conclu, à la
suite de son enquête, que le refus du ministre était justifié.
À l’origine, le demandeur avait déposé une demande de révision
judiciaire pour déterminer si l’institution avait appliqué de
manière appropriée l’article 23, ne désignant que le procureur
général. En janvier 2010, après le dépôt de la première demande
de révision judiciaire, le procureur général avait divulgué un
document supplémentaire. Le demandeur a ensuite déposé une
deuxième demande en ajoutant la commissaire à l’information
en tant qu’intimée. Le 14 mars 2013, le procureur général a
divulgué encore d’autres documents.
Renseignements de tiers
Porter Airlines Inc. c. Procureur général du
Canada et al., 2013 CF 780
Porter Airlines a déposé une demande de révision judiciaire le
31 octobre 2011, contestant la décision révisée de Transports
Canada concernant la divulgation de l’information ayant trait
à une vérification de Porter Airlines, qui avait été demandée
en vertu de la Loi (voir la section « Renseignements de tiers
(2) », à l’adresse suivante : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/annualreports-rapports-annuel_2012-2013_7.aspx). À sa demande,
la commissaire à l’information a été ajoutée en tant que partie
à cette procédure.
Avant la prise de décision révisée faisant l’objet de la révision
judiciaire, Transports Canada avait rendu deux autres
décisions à propos des parties des documents en question
que ce ministère avait l’intention de divulguer. Au cours de la
procédure, Porter Airlines a soutenu que la Loi ne permettait
pas à Transports Canada de réviser ses décisions concernant
l’information que ce ministère avait l’intention de divulguer
et que la décision révisée de Transports Canada concernant
la divulgation de l’information était frappée de nullité.
Le 11 juillet 2013, la Cour a autorisé la demande de révision
judiciaire de Porter, cassant la décision révisée de Transports
Canada. Ce faisant, la Cour a conclu qu’une institution
fédérale n’était pas autorisée, de son propre chef, à inverser
elle-même des décisions relatives à la divulgation de
renseignements de tiers et à relancer le processus, sauf sur
recommandation de la commissaire ou dans le contexte
d’une révision judiciaire par la Cour (https://decisia.lexum.
com/fc-cf/decisions/fr/item/62456/index.do?r=AAAAAQA­
JVC0xNzY4LTExAAAAAAE).
À la suite de la décision de la Cour, Transports Canada a
dû divulguer les documents conformément à sa première
décision et informer le demandeur qu’il avait le droit de
déposer une plainte auprès de la commissaire s’il n’était
pas satisfait de cette réponse.
La Cour a rejeté la demande de révision judiciaire
le 14 janvier 2014 (https://decisia.lexum.com/fc-cf/
decisions/fr/item/67244/index.do?r=AAAAAQAJ
VC0xMjk4LTEwAAAAAAE).
30
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Exceldor Coopérative c. Agence canadienne
d’inspection des aliments et al. (T-493-13)
Exceldor Coopérative a déposé une demande de révision
judiciaire le 22 mars 2013, contestant une décision de l’Agence
canadienne d’inspection des aliments (ACIA) de divulguer
certains renseignements des demandes de mesure corrective
établies en vertu du Règlement de 1990 sur l’inspection des
viandes. Exceldor prétendait que l’information ne devait pas
être divulguée en raison des exceptions pour renseignements
personnels (article 19) et pour renseignements de tiers
(article 20) qui s’y appliquaient.
À sa demande, la Cour a ajouté la commissaire en tant que
partie à la demande le 23 mai 2013. Exceldor a retiré sa
demande de révision judiciaire le 19 juillet 2013, et les
documents ont ensuite été communiqués au demandeur.
Volailles Mirabel Ltd. v. Agence canadienne
d’inspection des aliments et al. (T-464-13)
Volailles Mirabel a déposé une demande de révision
judiciaire le 15 mars 2013, contestant une décision
de l’ACIA de divulguer certains renseignements des
demandes de mesure corrective établies en vertu du
Règlement de 1990 sur l’inspection des viandes. Volailles
Mirabel prétendait que la totalité de l’information ne
devait pas être divulguée, car les exceptions pour
renseignements de tiers (article 20) s’y appliquaient.
À sa demande, la Cour a ajouté la commissaire en tant que
partie à la demande. L’ACIA a ensuite décidé que les
documents qu’elle avait l’intention de divulguer à l’origine ne
s’inscrivaient pas vraiment dans la portée de la demande
d’accès. Par conséquent, l’ACIA a demandé à la Cour de
casser la décision dans laquelle elle avait fait part à Volailles
Mirabel de son intention de divulguer les documents.
La commissaire n’a ni contesté ni approuvé la motion de
l’ACIA, expliquant qu’elle ne pouvait pas prendre position
sur la question de savoir si les documents s’inscrivaient ou
non dans la portée de la demande, alors que cette même
question pourrait ensuite devenir l’objet d’une plainte sur
laquelle elle devrait enquêter.
PriceWaterhouseCoopers LLP c.
Ministre des Travaux publics et des Services
gouvernementaux du Canada et al. (T-1818-13)
PriceWaterhouseCoopers LLP a déposé une demande de
révision judiciaire le 5 novembre 2013 à propos de la décision
de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada de
divulguer à un demandeur des renseignements ayant trait à
une vérification menée par la société. PriceWaterhouseCoopers
estimait que l’information en question devait être retenue en
vertu de plusieurs des dispositions d’exception permises par
la Loi : paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
alinéas 20(1)b) et c) (renseignements de tiers); article 23
(secret professionnel des avocats) et paragraphe 24(1)
(interdictions fondées sur d’autres lois). La société estimait
également que certains des renseignements ne s’inscrivaient
pas dans la portée de la demande d’accès à l’information.
La commissaire à l’information a été ajoutée en tant que
partie à cette procédure le 26 février 2014. Cependant,
PriceWaterhouseCoopers a déposé le 26 mars 2014 un
avis de désistement concernant sa demande.
Canon Canada Inc. v. Infrastructure Canada
et al. (T-1987-13)
Canon Canada Inc. a déposé une demande de révision judiciaire
en décembre 2013, demandant à la Cour fédérale de casser une
décision d’Infrastructure Canada de divulguer à un demandeur
des documents comportant des renseignements censés
concerner l’organisation de Canon Canada Inc. Canon affirmait
que ces documents contenaient des renseignements exemptés
de divulgation en vertu des paragraphes 19(1) (renseignements
personnels) et 20(1) (renseignements de tiers).
La commissaire à l’information a été ajoutée en tant que
partie le 28 février 2014. Le 9 avril 2014, la Cour a rendu
une ordonnance, avec le consentement des parties, rejetant
la demande de Canon.
Le 9 octobre 2013, la Cour a permis à la motion de l’ACIA de
casser sa propre décision, a autorisé la demande de révision
judiciaire de Volailles Mirabel et a renvoyé la question à
l’ACIA en vue de prendre une nouvelle décision en réponse
à la demande d’accès.
Commissaire à l’information du Canada
31
Intervention de la Cour suprême
du Canada : information dans le
registre des délinquants sexuels
de l’Ontario
•
Ontario (Ministère de la Sécurité communautaire et des Services
correctionnels) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la
protection de la vie privée), 2014 CSC 31
La Cour suprême a pris connaissance des arguments des
parties le 5 décembre 2013. Le 24 avril 2014, la Cour a rejeté
l’appel (http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/
item/13613/index.do).
Le ministère de la Sécurité communautaire et des Services
correctionnels de l’Ontario a reçu une demande en vertu de
la Loi sur l’accès à l’information et la protection
de la vie privée de la province, concernant la divulgation
d’un document contenant une liste avec, dans une
première colonne, les trois premiers caractères des codes
postaux de l’Ontario et, dans une seconde colonne, les
chiffres illustrant le nombre de personnes inscrites sur le
registre des délinquants sexuels de l’Ontario habitant
dans chaque zone.
Le ministère a refusé la divulgation de l’information
demandée, soutenant que sa divulgation pourrait permettre
de déterminer le lieu où se trouvent les délinquants inscrits.
L’information concernant l’identité et le lieu où se trouvent les
personnes inscrites sur le registre n’est accessible qu’aux agents
de la paix, et non au grand public.
La commissaire à l’information et à la protection de la vie
privée de l’Ontario a ordonné la divulgation de l’information.
Le ministère a ensuite demandé la révision judiciaire de cette
décision. La Cour divisionnaire de l’Ontario a rejeté la demande
de révision judiciaire, tout comme la Cour d’appel. Le ministère
a ensuite demandé l’autorisation de faire appel à la Cour
suprême du Canada, laquelle autorisation a été accordée.
La commissaire à l’information du Canada a demandé avec
succès l’autorisation d’intervenir dans cette procédure et a
présenté les trois principaux arguments suivants devant la
Cour suprême :
•
Le seuil légal pour une exception basée sur un
préjudice (comme celui avancé par le ministre pour
refuser la divulgation de l’information) consiste en
un « risque vraisemblable de préjudice probable »,
conformément aux principes énoncés dans une
décision de la Cour suprême en 2012 (Merck Frosst
Ltée c. Canada (Santé Canada), 2012 CSC 3), et non le
seuil inférieur proposé par le ministère.
•
La preuve requise pour une exception basée sur
un préjudice doit être une preuve claire, directe
et convaincante du préjudice fondée sur une
prépondérance des probabilités.
32
Les exigences de confidentialité de la loi régissant le
registre des délinquants sexuels de l’Ontario n’ont
pas préséance sur le cadre législatif complet et quasi
constitutionnel de la Loi sur l’accès à l’information et la
protection de la vie privée.
Ce faisant, la Cour a estimé que la commissaire à l’information
et à la protection de la vie privée de l’Ontario n’avait fait aucune
erreur susceptible de révision en ordonnant la divulgation de
l’information en question. La norme de révision applicable
est le caractère raisonnable. La commissaire de l’Ontario a
raisonnablement conclu que le ministère n’avait pas fourni
suffisamment de preuves que la divulgation pourrait entraîner
l’identification des délinquants ni de preuves du risque de
préjudice que l’exception était censée empêcher.
La Cour suprême a également estimé que la commissaire de
l’Ontario n’avait fait aucune erreur susceptible de révision
concernant la norme de preuve applicable. La Cour estime qu’il
n’existe aucune différence de fond entre la notion de « risque
vraisemblable de préjudice probable » et celle des « motifs
raisonnables de croire » qu’un préjudice se produira. Le critère
du « risque vraisemblable de préjudice probable » ne
fait qu’exprimer la nécessité d’établir que la divulgation
occasionnera un risque de préjudice selon une norme qui
est beaucoup plus exigeante qu’une simple possibilité ou
conjecture, mais qui n’atteint cependant pas celle d’établir,
selon la prépondérance des probabilités, que la divulgation
occasionnera effectivement un tel préjudice. La Cour a
estimé que la formule utilisée dans l’affaire Merck, « risque
vraisemblable de préjudice probable », devrait être utilisée
chaque fois que le législateur emploie la formule « risquerait
vraisemblablement de » dans des lois sur l’accès à l’information.
La Cour suprême concluait sa décision comme suit :
« Puisque la commissaire est une experte en matière
de protection de la vie privée et de demandes d’accès à
l’information, ses décisions commandent la déférence en
l’absence d’une conclusion déraisonnable n’appartenant
pas aux issues possibles et acceptables. »
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
4
Promotion de l’accès
L
a commissaire fait la promotion de l’accès à
l’information au Canada grâce à un dialogue
permanent avec le Parlement, les institutions
fédérales et les Canadiens, et au moyen d’initiatives
telles que la Semaine du droit à l’information.
Droit à l’information
Lors des célébrations de la Semaine du droit à
l’information de 2013, le Commissariat à l’information,
conjointement avec la Faculté de droit civil de l’Université
d’Ottawa, a organisé une conférence sur l’accès à
l’information. L’événement, qui s’est tenu au cours de
la Journée du droit à l’information (soit le 28 septembre)
a réuni plus de 130 personnes dans des débats d’experts,
dont des spécialistes de l’accès à l’information,
des représentants du gouvernement, des journalistes, des
universitaires et des avocats. Les groupes ont abordé les
enjeux actuels dans le domaine de l’accès à l’information, y
compris la création d’une loi canadienne type sur l’accès à
l’information et les normes internationales en matière de
transparence. (Les groupes ont été enregistrés aux fins de
diffusion par CPAC, et les enregistrements ont été archivés
pour pouvoir être visionnés sur le site Web de la chaîne,
à l’adresse suivante : http://www.cpac.ca/fr/les-archivesnumeriques/?search=Right+to+know+day+2013.) La
conférence marquait également la Journée Germain
Brière, une journée célébrée chaque année depuis 2008
pour honorer la mémoire d’un professeur de la Faculté
de droit civil qui s’intéressait vivement aux questions
de transparence et de responsabilisation.
La commissaire a prononcé le discours liminaire de la
conférence. Elle a également présenté le Prix annuel
Grace-Pépin de l’accès à l’information (http://www.ci-oic.
gc.ca/rtk-dai-fra/historique-grace-pepin-history.aspx).
Commissaire à l’information du Canada
Inger Hansen
La première commissaire à l’information du Canada,
Inger Hansen est décédée au cours de la Journée du
droit à l’information, le 28 septembre 2013, à l’âge
de 83 ans. Née au Danemark en 1929, Mme Hansen
a immigré au Canada en 1950 et a ensuite exercé
le droit en Colombie-Britannique. Elle a été nommée
première commissaire à la protection de la vie privée
en 1977 et est devenue commissaire à l’information
en 1983. Elle l’est restée jusqu’en 1990.
Le lauréat 2013 était l’Association canadienne d’accès
à l’information et de protection des renseignements
personnels. Cette association encourage le perfectionnement
professionnel de ses membres et participe à la sensibilisation
du public à propos du droit à l’information
Dialogue avec les
intervenants
La commissaire a poursuivi sa série de réunions semestrielles
avec les coordonnateurs de l’accès à l’information, avec une
seconde séance à l’automne 2013. Ces réunions, auxquelles
participent la commissaire, la commissaire adjointe et
d’autres cadres supérieurs, ont été bien accueillies par la
communauté de l’accès à l’information en tant que forum
pour discuter des priorités, donnant l’occasion de mettre
en commun des renseignements au sujet du processus
d’enquête et des attentes du Commissariat, et d’obtenir des
commentaires de la part des institutions sur les manières
d’améliorer les façons de faire du Commissariat. Une autre
séance est prévue à la fin du printemps 2014.
33
Pour étendre ce dialogue aux plaignants et aux autres
intervenants, la commissaire publiera un sondage
sur son site Web en 2014 pour demander l’avis des
Canadiens sur la manière d’améliorer les services
apportés aux plaignants.
La commissaire profite également des occasions qui
lui sont offertes pour partager ses opinions avec le
gouvernement à propos des différents enjeux en lien
avec l’accès à l’information. Par exemple, en septembre 2013,
elle a écrit au président du Conseil du Trésor, l’honorable
Tony Clement, pour insister sur la nécessité que le
gouvernement modernise la Loi sur l’accès à l’information
dans le cadre des engagements du Canada au titre du
Partenariat pour un gouvernement transparent à l’échelle
internationale (http://www.ci-oic.gc.ca/fra/opengovernment-consultation-gouvernement-ouvert.aspx).
Au cours d’une réunion, en octobre 2013, la commissaire
et M. Clement ont discuté des différentes manières
d’améliorer le rendement du système fédéral d’accès à
l’information. Les thèmes abordés comprenaient le
rendement de 20 institutions qui comptent pour environ
90 % des demandes d’accès reçues chaque année, la pénurie
actuelle de professionnels de l’accès à l’information et la
nécessité d’un leadership institutionnel pour assurer une
conformité maximale avec la Loi. La commissaire a écrit à
M. Clement en avril 2014 pour lui communiquer des idées
supplémentaires sur ces questions et d’autres (http://www.
ci-oic.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi.aspx).
La commissaire a également signé une résolution
conjointe des commissaires canadiens à l’accès à
l’information et à la protection de la vie privée exhortant
le gouvernement à moderniser les lois respectives,
compte tenu des bouleversements technologiques et des
pressions exercées par les citoyens engagés (http://www.
ci-oic.gc.ca/fra/media-room-salle-media_news-releasescommuniques-de-presse_2013_6.aspx).
Enfin, la commissaire a publié, sur son site Web, un résumé
des commentaires reçus à la suite de ses consultations sur
la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information (http://
www.ci-oic.gc.ca/fra/summary-submissions-sommairesoumission.aspx). Ces commentaires ont permis d’éclairer
le rapport de la commissaire sur la réforme législative, qui
sera publié à l’automne 2014.
Activités parlementaires
En 2013-2014, la commissaire a déposé cinq rapports
au Parlement :
•
activités liées à l’accès à l’information pour
2012-2013 (http://www.ci-oic.gc.ca/fra/annualreport-administration-access-to-information-actrapport-annuel-administration-loi-acces-ainformation-2012-2013.aspx);
•
activités liées à la protection des renseignements
personnels pour 2012-2013 (http://www.ci-oic.gc.ca/
fra/annual-report-privacy-act-rapport-annuelrapport_annuel-loi-protection-renseignementspersonnels-2012-2013.aspx);
•
rapport annuel 2012-2013 (http://www.ci-oic.gc.ca/
fra/annual-reports-rapports-annuel_2012-2013.aspx);
Améliorations du processus
La commissaire salue toutes les améliorations qui facilitent l’accès à l’information, y compris l’arrivée des
formulaires de demande électroniques. À l’heure actuelle, 21 institutions participent au projet pilote du
Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) consistant à accepter les demandes d’accès en ligne. Cependant,
ces progrès ne doivent pas aller à l’encontre de l’esprit ou de la lettre de la Loi au nom de l’efficacité.
En avril 2013, un demandeur a déposé une demande au SCT à l’aide du formulaire de demande en ligne. Afin
de soumettre le formulaire, le demandeur devait choisir une « catégorie de demandeur » (p. ex., membre de
la presse, du grand public). Aucune option ne permettait de laisser le champ vierge ou de saisir « aucune
réponse ». Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de cette situation.
Alors que les institutions doivent fournir au SCT des statistiques à propos des catégories de demandeurs,
la Loi n’exige pas des demandeurs qu’ils indiquent s’ils appartiennent à une catégorie précise. En fait,
l’obligation de prêter assistance énoncée dans la Loi stipule que les institutions doivent traiter les demandes
« sans égard à l’identité de la personne ».
En réponse à notre enquête, le SCT s’est engagé à modifier son formulaire en ligne en ajoutant une option permettant
au demandeur de refuser de répondre. Il modifiera également la version papier du formulaire en conséquence.
34
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
•
rapport spécial, La messagerie instantanée : un risque
pour l’accès à l’information (http://www.ci-oic.gc.ca/
fra/pin-to-pin-nip-a-nip.aspx);
• rapport spécial, Ingérence dans l’accès à l’information :
Partie 2 (http://www.ci-oic.gc.ca/fra/ingerence-dansacces-a-l%E2%80%99information-partie-2interference-with-access-to-information-part-2.aspx)
(10 avril 2014).
Ces rapports fournissent au Parlement un aperçu du rôle
de surveillance de la commissaire dans le système d’accès
à l’information, de son travail pour faire respecter les
principes et le droit d’accès au niveau fédéral ainsi que
des divers aspects des activités de son bureau. Sur le site
Web de la commissaire, un tableau répertorie les activités
parlementaires, à savoir les projets de loi, les motions ou
autres, qui ont eu ou qui pourraient avoir une incidence
sur l’accès à l’information en général et sur la Loi sur
l’accès à l’information en particulier (http://www.ci-oic.
gc.ca/fra/rp-pr_ar-ra.aspx).
Comparutions devant les
comités parlementaires
La commissaire a comparu quatre fois devant les comités
parlementaires en 2013-2014.
En avril 2013, elle a présenté deux rapports annuels
(2010-2011 et 2011-2012) au Comité permanent
de l’accès à l’information, de la protection des
renseignements personnels et de l’éthique (ETHI)
de la Chambre des communes.
Au cours d’une comparution devant le comité ETHI
en mai 2013, dans le cadre du processus du Budget
principal, la commissaire a abordé ses dernières
réalisations, ses priorités pour l’année à venir et
certains des défis auxquels son bureau doit faire face.
Plus tard le même mois, le comité a invité la commissaire
à comparaître concernant le projet de loi C-461. Ce projet
de loi d’initiative parlementaire proposait d’abroger
l’article 68.1 de la Loi sur l’accès à l’information. Cette
disposition de la Loi exclut les renseignements liés aux
activités de journalisme, de création ou de programmation
de la Société Radio Canada (SRC). Le projet de loi proposait
de remplacer cette exclusion par une exception qui
permettrait à la SRC de ne pas divulguer des documents
qui risqueraient vraisemblablement de porter préjudice à
l’« indépendance de la SRC en matière de journalisme, de
création et de programmation ». Dans ses remarques, la
Commissaire à l’information du Canada
commissaire notait que ce projet de modification reflétait
ce qu’elle avait proposé au cours de sa comparution devant
le comité en octobre 2011, au cours de son examen d’un
différend au sujet de l’accès à l’information et des
poursuites en découlant concernant Radio-Canada. Le
projet de Loi a été retiré de l’ordre de priorité de la
Chambre en mars 2014. (Voir la page 10 pour obtenir des
renseignements sur les travaux de la commissaire pour
régler les plaintes à l’encontre de la SRC, y compris les
trois cas en 2013-2014 dans lesquels elle était d’accord
avec l’application de l’article 68.1 par l’institution.)
Intégration du Parlement à la
Loi sur l’accès à l’information
« Pendant les audiences, jusqu’à maintenant,
bon nombre de discussions ont porté sur la
divulgation proactive et sur le caractère
suffisant des nouvelles règles établies par
le Bureau de régie interne.
À mon avis, la divulgation proactive des dépenses
est une étape nécessaire pour rendre des
renseignements détaillés accessibles au public.
La divulgation proactive uniforme peut être faite
de manière détaillée, dans un format ouvert,
accessible et réutilisable, et ce, de façon régulière,
selon un échéancier qui préserve la pertinence
de l’information.
La divulgation proactive est une bonne chose.
Toutefois, elle n’est pas suffisante.
Afin de renforcer la confiance envers les institutions
publiques, il faut non seulement accroître
l’accessibilité et la qualité des renseignements,
mais également en assurer l’accès.
Les citoyens veulent être en mesure de valider
l’information qui leur a été fournie ou d’obtenir
de plus amples détails sur une question d’intérêt.
En fait, ils veulent savoir qu’ils peuvent exercer
leur droit s’ils les désirent.
L’assujettissement du Parlement à la Loi sur
l’accès à l’information, en tenant compte des
protections nécessaires, garantirait ce droit. »
[traduction]
— Allocution de Suzanne Legault, commissaire à
l’information, devant le Comité permanent de la
procédure et des affaires de la Chambre des
communes, novembre 2013
35
Enfin, en novembre 2013, la commissaire a comparu
devant le Comité permanent de la procédure et des affaires
de la Chambre des communes dans le cadre de son examen
du Bureau de régie interne, l’organisme de gouvernance
de la Chambre des communes (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/
pa-ap-appearance-apparance-2013_3.aspx). Dans ses
remarques, la commissaire a parlé en faveur de l’extension de
la portée de la Loi sur l’accès à l’information à l’administration
du Parlement, au lieu de s’appuyer simplement sur les règles
de divulgation proactive pour accroître la responsabilisation
et la transparence de cette institution, particulièrement en ce
qui concerne les dépenses des parlementaires (voir l’encadré
à la page précédente, intitulé « Intégration du Parlement à la
Loi d’accès à l’information », pour un extrait des remarques de
la commissaire). Le comité a rendu son rapport en décembre
2013, refusant de recommander que la Loi soit modifiée
pour couvrir le Parlement. Au lieu de cela, le comité
remarque que « le niveau actuel de divulgation proactive
suffit à la transparence et à la reddition de compte de la
Chambre et de ses députés ».
36
Lettre collective à propos du projet
de loi C-520, Loi sur l’impartialité
politique des agents du Parlement
En février 2014, la commissaire a signé, avec six de ses
collègues agents du Parlement, une lettre envoyée au
président du comité ETHI à propos du projet de loi C-520,
un projet de loi d’initiative parlementaire ayant pour
objet d’éviter les conflits qui pourraient survenir ou
sembler survenir entre les activités partisanes et les
fonctions et les responsabilités officielles d’un agent
du Parlement ou de l’un de ses employés (http://www.
ci-oic.gc.ca/fra/activites-parlementaires-autresdocuments-2014-other-parliamentary-documents_1.
aspx). Cette lettre expose plusieurs questions que les
agents du Parlement souhaitaient porter à l’attention
du comité à propos de ce projet de loi. Le 7 mai 2014, la
commissaire a fourni de plus amples renseignements
par écrit au comité avant l’examen article par article du
projet de loi (http://www.ci-oic.gc.ca/fra/bill_c-520_
letter_submission_to_ethi_committee_soumission_de_
la_lettre_sur_le_projet_de_loi_c-520.aspx).
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
5
Services organisationnels
Plan stratégique
C
ette année a vu la conclusion du plan stratégique
2011-2014 de la commissaire et de son bureau
(http://www.ci-oic.gc.ca/fra/abu-ans_cor-inf-infcor-stategic-planning-plan-strategique_2011-2014.aspx).
Ce plan guidait les activités de l’organisation dans trois
domaines clés depuis 2011.
Prestation de service exemplaire aux Canadiens : La
commissaire a complété plus de 4 900 plaintes en trois
ans. La même période a également vu des améliorations
dans la rapidité avec laquelle les enquêteurs répondaient
aux plaignants. En outre, la commissaire a permis aux
demandeurs d’obtenir plus d’information lorsque c’était
possible. Les nouveaux outils opérationnels et l’approche
stratégique adoptée pour la gestion de la charge de
travail ont contribué à rendre possibles ces réussites.
Régime d’accès à l’information de premier plan : La commissaire
a terminé le diagnostic des causes des retards dans le
système d’accès. Grâce aux projets subséquents, y compris
les enquêtes systémiques, elle a contribué à l’amélioration
des instruments de politique régissant l’accès à l’information.
En raison de l’attention portée à ces questions par la
commissaire, certaines pratiques institutionnelles se sont
également améliorées.
Milieu de travail exceptionnel : Les stratégies de recrutement
ciblées ont permis de réduire le roulement du personnel
parmi les enquêteurs. En outre, plusieurs nouveaux et
talentueux employés ont été recrutés. Les gestionnaires
explorent diverses possibilités créatives et rentables de
formation et de perfectionnement du personnel. Avec
Commissaire à l’information du Canada
le déménagement de son bureau en janvier 2014, la
commissaire envisage également de collaborer avec ses
colocataires (collègues agents du Parlement) à propos des
activités de formation et de perfectionnement professionnel.
Intendance de
ressources limitées
Le budget de la commissaire a été atteint de 9 % depuis
2009, en raison de diverses compressions budgétaires et
d’autres mesures. En outre, le déménagement du bureau,
comprenant l’aménagement du nouvel espace, nécessitera
que la commissaire prélève 2,5 % de son budget consacré
au programme afin de couvrir les coûts permanents,
notamment le remboursement du prêt obtenu pour financer
le déménagement, à compter de 2014-2015. Compte tenu
du gel des dépenses de fonctionnement annoncé au cours
du discours du Trône 2013, les augmentations de salaire
devront être absorbées par le budget global. Cela aura
vraisemblablement d’autres répercussions sur les ressources
disponibles pour enquêter sur les plaintes.
Dans ce contexte, l’augmentation de 30 % des nouvelles
plaintes en 2013-2014 est particulièrement préoccupante.
Les capacités d’enquête de la commissaire sont sous pression
à un moment où elle n’a aucun financement disponible
pour les augmenter. Cela signifie qu’elle n’est pas en mesure
d’assigner immédiatement les dossiers à un enquêteur.
Finalement, cela minera sa capacité à protéger les droits
conférés par la Loi sur l’accès à l’information. Compte tenu de
cette situation, la commissaire continue de surveiller avec
vigilance l’utilisation de ses ressources limitées.
37
En 2013-2014, la commissaire a mis en place une
fonction d’évaluation interne pour compléter la capacité
de vérification interne existante. À cette fin, elle a mis à
jour la charte du comité de vérification et d’évaluation de
son bureau ainsi que la politique de vérification et elle a
mis en place une politique sur les évaluations. Un plan
nouveau et exhaustif décrit une série de vérifications et
d’évaluations en fonction du risque, qui auront lieu entre
2014 et 2018 (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/plan-integrede-vérification-et-d’évaluation-axé-sur-les-risques-20142018-integrated-risk-based-internal-audit-andevaluation-plan.aspx). Pour garantir l’objectivité et
l’indépendance de cette fonction de vérification et
d’évaluation, un membre externe du comité de
vérification et d’évaluation occupera le poste de
dirigeant principal de la vérification.
Le Commissariat à l’information du Canada a obtenu une
autre vérification favorable du Bureau du vérificateur général
pour l’exercice 2012-2013. Les états financiers prospectifs
sont accessibles sur le site Web de la commissaire (http://
www.ci-oic.gc.ca/fra/abu-ans_cor-inf-inf-cor_fofs-evif.aspx).
Milieu de travail exceptionnel
La commissaire a doté le poste d’avocate générale en
juillet 2013. Cela a apporté de la stabilité dans le groupe
de cadres dirigeants de la commissaire, étant donné que
tous les postes relevant directement de la commissaire
sont désormais pourvus de façon permanente.
La commissaire a lancé un nouveau plan intégré des
ressources humaines en 2013. Ce plan examine les
données démographiques et les autres facteurs ayant des
répercussions sur l’effectif, tout en fixant des priorités et
des plans de dotation en matière de ressources humaines.
Au 31 mars 2014, la commissaire disposait d’un effectif
complet. Le plan fixe des priorités claires pour les
recrutements à venir afin d’attirer les meilleurs pour
aider la commissaire à atteindre ses objectifs.
En 2013-2014, la commissaire et ses gestionnaires ont
travaillé pour s’assurer que le programme de gestion du
38
rendement de l’organisation s’harmonisait avec la nouvelle
Directive sur la gestion du rendement du Secrétariat
du Conseil du Trésor. Pour refléter le travail unique
des enquêteurs, le programme complète l’approche
pangouvernementale par des objectifs de rendement
précis ainsi que des exigences particulières en matière de
connaissances et de compétences. Ces mesures ont été
mises en œuvre en 2013 en tant que projet pilote et sont
en cours de rajustement pour tenir compte de l’expérience
de la première année.
Le programme de gestion du rendement se combine avec le
programme de gestion des talents de la commissaire, qui
fournit des occasions de perfectionnement aux employés
présentant un rendement élevé. La gestion du rendement et
la gestion des talents représentent les principaux moyens
grâce auxquels la commissaire pourra atteindre son objectif
d’excellence dans tous les aspects de son travail (la pierre
angulaire du plan intégré des ressources humaines).
Le nouveau Code de valeurs et d’éthique du
Commissariat à l’information du Canada énonce les
valeurs et les comportements dont doivent faire preuve
tous ceux qui travaillent dans cette organisation. Être à
la hauteur de ce Code, qui correspond également aux
valeurs du secteur public (http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/
doc-fra.aspx?id=25049), permet de renforcer la culture
éthique du Commissariat à l’information, contribue à la
confiance du public à l’égard de son intégrité et permet
à la commissaire de respecter son mandat en fournissant
de l’orientation aux employés dans leurs activités
quotidiennes avec leurs collègues, les plaignants et
les autres intervenants.
Gestion de l’information/technologie
de l’information
Au cours des cinq dernières années, l’organisation a
cherché à mettre à jour son infrastructure de gestion
de l’information/technologie de l’information (GI/TI).
Grâce à une stratégie de GI/TI étalée sur cinq ans, qui
s’est achevée en 2013-2014, les enquêteurs disposent
désormais d’instruments leur permettant de faire leur
travail plus efficacement.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
En 2013-2014, le groupe des TI a peaufiné le volet légal du
système de gestion des cas de l’organisation, en prévision de
son lancement en 2014. En créant une interface avec le volet
d’enquête, ce nouvel instrument facilitera l’établissement
de rapports et le partage de renseignements à propos des
enquêtes dans l’ensemble du Commissariat à l’information.
Le déménagement du bureau a permis de mettre à jour
et de normaliser l’infrastructure de TI. Cela a diminué
considérablement la quantité de matériel nécessaire
pour pourvoir les capacités requises en matière de TI
et a également permis d’améliorer la qualité de
fonctionnement des systèmes, comme le démontre
la baisse de 30 % des demandes adressées au service
d’assistance informatique en 2013-2014.
Accès à l’information
et protection des
renseignements personnels
Pour de plus amples renseignements sur les activités
de la commissaire en matière d’accès à l’information
et de protection des renseignements personnels en
2013-2014, vous pouvez consulter ses rapports annuels
au Parlement sur ces sujets (http://www.ci-oic.gc.ca/fra/
rp-pr_ar-ra.aspx). L’annexe B contient le rapport annuel
du commissaire à l’information ad hoc, qui enquête sur
les plaintes portant sur le traitement des demandes
d’accès par le Commissariat à l’information.
Le renouvellement du programme de GI s’est poursuivi en
2013-2014, avec la mise à jour continue des documents
électroniques et du système de gestion de l’information
ainsi que le travail constant pour assurer la conformité
avec les diverses directives et politiques en matière de
gestion et de conservation des documents.
Commissaire à l’information du Canada
39
6
Un regard sur l’avenir
Régime d’accès à
l’information de premier plan
L
a commissaire publiera à l’automne 2014 son rapport
spécial au Parlement sur la modernisation de la Loi
sur l’accès à l’information. Le rapport s’appuiera sur
l’expérience du Canada concernant cette Loi au cours des
30 dernières années, sur la perspective d’enquête unique de
la commissaire et sur l’analyse des lois actuelles sur l’accès à
l’information dans tout le Canada et dans le monde entier.
Dans ce contexte, la commissaire a demandé et obtenu les
commentaires d’un éventail de personnes et de groupes
intéressés au cours de consultations menées en 2012-2013.
(Le site Web de la commissaire contient un résumé de ces
commentaires : http://www.ci-oic.gc.ca/fra/summarysubmissions-sommaire-soumission.aspx.)
À la fin du mois d’octobre 2014, la commissaire organisera,
conjointement avec le Commissariat à la protection de la
vie privée, la réunion annuelle des commissaires à l’accès à
l’information et à la protection de la vie privée à l’échelle
fédérale, provinciale et territoriale. Cet événement de deux
jours donnera l’occasion aux commissaires d’échanger
leurs idées et leurs pratiques exemplaires.
Service exemplaire
aux Canadiens
La commissaire améliorera sa procédure d’enquête actuelle,
particulièrement pour les cas complexes de refus. Grâce à
une procédure simplifiée, la commissaire communiquera
clairement ses attentes à propos de la manière dont les
enquêtes se dérouleront en fournissant des délais de
règlement et des échéances pour les différentes étapes.
40
La commissaire évaluera également le processus de
résolution des plaintes pour améliorer l’efficacité de la
fonction d’enquête tout en poursuivant l’amélioration
des services fournis aux plaignants.
Milieu de travail exceptionnel
Le travail préparatoire à l’élaboration d’un nouveau
plan stratégique a été réalisé en début de 2014. Pour le
Commissariat à l’information, ce nouveau plan s’étendra de
2014 à 2017, soit jusqu’à la fin du mandat de la commissaire
actuelle. Ce plan a pour objectifs principaux d’atteindre un
niveau optimal de rendement dans l’enquête des plaintes, de
demeurer un catalyseur efficace pour faire progresser l’accès
à l’information et de favoriser l’ouverture et la transparence.
Ce plan intégrera les commentaires des employés et des
intervenants pour s’assurer qu’il est ancré dans les réalités
actuelles et qu’il tient compte des occasions à venir. Les
consultations auront lieu au printemps et à l’été 2014, et le
nouveau plan sera lancé à l’automne.
Le Commissariat à l’information, en tant qu’utilisateur
précoce de la norme de conception des bureaux de
l’initiative Milieu de travail 2.0, mènera en 2014-2015
une évaluation des risques et des menaces concernant ses
nouveaux bureaux. Une vérification de l’infrastructure
des technologies de l’information évaluera l’efficacité des
pratiques de gestion et des contrôles pour s’assurer de la
sécurité de ce nouvel espace.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
ANNEXE
A
Faits et chiffres
Tendance observée dans le cas des plaintes enregistrées, de 2011-2012 à 2013-2014
Plaintes de refus
Plaintes relatives aux exclusions applicables
aux documents confidentiels du Cabinet
Plaintes administratives
100 %
1 036
1 040
1 219
90 %
NOMBRE DE PLAINTES
80 %
70 %
60 %
50 %
61
40 %
30 %
37
38
20 %
10 %
391
0%
2011-2012
519
2012-2013
801
2013-2014
Remarque : Depuis le 1er avril 2013, la commissaire compte l’ensemble des plaintes diverses comme des plaintes de refus. Avant cela, elles étaient classées comme
des plaintes administratives.
Le nombre de plaintes reçues par la commissaire en 2013-2014 a augmenté dans l’ensemble des trois principales
catégories par rapport à 2012-2013 : les plaintes administratives (à propos des retards, des prorogations de délai et
des frais) ont augmenté de 54 %, les plaintes relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels du
Cabinet ont augmenté de 65 % et les plaintes de refus (relatives à l’application d’exceptions) ont augmenté de 17 %.
Le rapport entre les plaintes administratives et les plaintes de refus est en hausse par rapport à l’an passé, à 39:61.
Commissaire à l’information du Canada
41
Total des nouvelles plaintes par institution, de 2011-2012 à 2013-2014*
2011-2012
2012-2013
2013-2014
66
109
305
324
336
283
Gendarmerie royale du Canada
68
125
185
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
56
83
120
Défense nationale
74
72
120
Agence des services frontaliers du Canada
36
63
106
Transports Canada
30
72
83
Société Radio-Canada
71
45
61
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
47
45
60
Service correctionnel du Canada
65
57
56
Ministère de la Justice Canada
47
24
51
Santé Canada
49
37
48
Bureau du Conseil privé
36
52
48
Industrie Canada
34
36
42
Ressources naturelles Canada
12
21
38
25
20
37
17
26
29
45
35
28
1
7
22
23
18
21
Citoyenneté et Immigration Canada
Agence du revenu du Canada
Emploi et Développement social Canada
Environnement Canada
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures
extracôtiers
Pêches et Océans Canada
*Les institutions sont classées en fonction du nombre de plaintes les concernant reçues par la commissaire en 2013-2014. Le nombre de plaintes pour chaque exercice
comprend toutes les plaintes déposées par la commissaire en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi sur l’accès à l’information.
Dans le cadre de l’augmentation globale de 30 % des plaintes en 2013-2014, 16 des 20 institutions pour lesquelles la
commissaire a reçu le plus de plaintes ont fait l’objet de plus de plaintes en 2013-2014 qu’au cours de l’exercice précédent.
42
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Nouvelles plaintes administratives par institution, de 2011-2012 à 2013-2014*
2011-2012
2012-2013
2013-2014
Citoyenneté et Immigration Canada
34
27
179
Gendarmerie royale du Canada
19
70
102
Agence du revenu du Canada
43
96
96
Agence des services frontaliers du Canada
10
22
49
Défense nationale
19
26
41
Transports Canada
14
31
38
Santé Canada
17
23
26
Service correctionnel du Canada
17
17
24
6
9
23
20
33
21
Ressources naturelles Canada
4
1
19
Bureau du Conseil privé
2
12
15
Pêches et Océans Canada
5
9
13
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
2
5
12
20
6
12
18
19
11
Environnement Canada
7
13
10
Agence de la santé publique du Canada
1
5
9
Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures
extracôtiers
0
1
8
Agence canadienne d’inspection des aliments
6
18
7
Emploi et Développement social Canada
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
*Les institutions sont classées en fonction du nombre de plaintes les concernant reçues par la commissaire en 2013-2014.
Dans l’ensemble, la commissaire a reçu 54 % de plaintes administratives de plus en 2013-2014 qu’au cours de
l’exercice précédent. Alors que quelques institutions, comme Affaires étrangères, Commerce et Développement
Canada, ont connu des baisses de ce type de plainte, la plupart ont connu des augmentations et, pour certaines,
des augmentations considérables : Citoyenneté et Immigration Canada (563 %), Agence des services frontaliers
du Canada (123 %) et Gendarmerie royale du Canada (46 %).
Commissaire à l’information du Canada
43
Délais de règlement pour les enquêtes sur les plaintes, de 2011-2012 à 2013-2014
PLAINTES RÉGLÉES EN MOINS DE NEUF MOIS
70 %
1 118
919
NOMBRE DE PLAINTES
60 %
50 %
739
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
2011-2012
2012-2013
2013-2014
En 2013-2014, la commissaire a réglé plus de plaintes
dans les neuf mois qui ont suivi leur dépôt (63 %) qu’elle ne
l’avait fait en 2012-2013 (57 %). Cela confirme la tendance
d’accélération des enquêtes observée depuis 2011-2012.
Dans l’ensemble, le délai de règlement médian d’une plainte
était de 194 jours à compter de la date de son dépôt (soit
21 jours de moins qu’en 2012-2013). Cependant, il existe
toujours un écart de 173 jours (environ six mois) pour le
délai de règlement médian des plaintes de refus selon que
ce délai est mesuré à partir de la date d’enregistrement de
la plainte ou à partir du moment où la plainte est assignée à
un enquêteur. La commissaire ne dispose pas d’un effectif
suffisant pour assigner immédiatement ces dossiers à un
enquêteur dès leur réception.
PLAINTES ADMINISTRATIVES RÉGLÉES EN MOINS DE 90 JOURS
80 %
336
NOMBRE DE PLAINTES
70 %
473
60 %
50 %
266
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
2011-2012
2012-2013
2013-2014
L’objectif de la commissaire est de régler 85 % des plaintes
administratives dans les 90 jours suivant leur assignation à
un enquêteur. En 2013-2014, le taux de résolution a glissé
légèrement à 68 %, par rapport au taux de 70 % de l’exercice
précédent. Cependant, la commissaire a réglé 137 dossiers
de ce type de plus (41 %) qu’en 2012-2013.
PLAINTES PRIORITAIRES ET POUR RÉSOLUTION RAPIDE RÉGLÉS EN MOINS DE SIX MOIS
80 %
NOMBRE DE PLAINTES
70 %
202
301
261
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
44
2011-2012
2012-2013
2013-2014
La commissaire a également pour objectif de régler 75 %
de ses dossiers prioritaires et pour résolution rapide en
moins de six mois. En 2013-2014, elle a réglé 64 % de ces
dossiers dans ce délai, en légère hausse par rapport à
l’exercice précédent.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Plaintes réglées avec conclusion en 2013-2014*
Total
Fondées
Non fondées
Citoyenneté et Immigration Canada
148
127
21
Agence du revenu du Canada
146
105
41
Gendarmerie royale du Canada
100
92
8
61
59
2
Agence des services frontaliers du Canada
56
47
9
Défense nationale
53
44
9
Service correctionnel du Canada
44
33
11
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
34
26
8
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
32
26
6
Société Radio-Canada
27
22
5
Bureau du Conseil privé
27
22
5
Santé Canada
27
13
14
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
24
16
8
Pêches et Océans Canada
19
12
7
Ministère de la Justice Canada
18
11
7
Bibliothèque et Archives Canada
12
11
1
Agence de la santé publique du Canada
12
11
1
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
12
10
2
Banque du Canada
11
11
0
Agence canadienne d’inspection des aliments
11
10
1
Industrie Canada
11
8
3
160
97
63
1 045
813
232
Transports Canada
Autres (52 institutions)
TOTAL
*Le nombre de plaintes comprend toutes les plaintes déposées par la commissaire en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi sur l’accès à l’information.
Le graphique ci-dessous énumère les 20 institutions pour lesquelles la commissaire a réglé avec conclusion le plus de
plaintes d’accès à l’information en 2013-2014 (c’est-à-dire les plaintes qui se sont avérées fondées ou non fondées).
Commissaire à l’information du Canada
45
ANNEXE
B
Rapport du commissaire à
l’information ad hoc
C
’est avec plaisir que je présente, pour une troisième
année, le rapport des activités du commissaire
à l’information ad hoc. Le 1er avril 2007, le
Commissariat à l’information du Canada est devenu
assujetti à la Loi sur l’accès à l’information (http://lawslois.justice.gc.ca/fra/lois/A-1/index.html). La loi qui a
amené cette modification n’a pas créé en même temps un
mécanisme distinct pour enquêter sur les plaintes selon
lesquelles une demande d’accès au Commissariat à
l’information du Canada n’a pas été traitée correctement.
Étant donné que l’examen indépendant des décisions
relatives à la divulgation de l’information gouvernementale
constitue un principe fondamental de l’accès à l’information,
on a créé la fonction de commissaire à l’information ad hoc
indépendant et on lui a conféré le pouvoir d’enquêter sur les
plaintes visant le Commissariat à l’information du Canada.
Plus précisément, en vertu des dispositions du
paragraphe 59(1) de la Loi sur l’accès à l’information,
la commissaire à l’information m’a autorisé, en
qualité de commissaire ad hoc à exercer :
[…] tous les pouvoirs et fonctions qui lui sont
conférés par la Loi sur l’accès à l’information,
incluant les articles 30 à 37 et l’article 42 de la Loi
afin de recevoir et de faire enquête de façon
indépendante aux sujet de toute plainte énumérée
à l’article 30 de la Loi provenant des réponses aux
demandes de communication faites au Commissariat
à l’information du Canada en vertu de la Loi.
Je suis la quatrième personne à occuper cette fonction
depuis 2007.
46
Plaintes reportées de
l’exercice précédent
Deux plaintes de l’exercice précédent restaient en suspens
au début du présent exercice. Dans la première, le plaignant
affirmait que le Commissariat à l’information du Canada
avait manqué à son obligation légale de lui venir en aide,
et ce, en l’accablant par un trop grand nombre de
documents au moment de répondre à sa demande.
Lorsque cette préoccupation a fait l’objet d’une enquête,
il s’est avéré non fondée.
La seconde plainte en suspens soulevait une question
inhabituelle et étonnamment complexe. Elle concernait la
portée et la signification de l’article 16.1 de la Loi sur l’accès
à l’information, une disposition qui exonère de divulgation
les renseignements obtenus ou créés au cours d’une enquête
menée par le Commissariat à l’information du Canada.
Toutefois, « une fois que l’enquête et toute instance
afférente sont terminées », l’exception est partiellement
levée. À cette étape, l’exception ne s’applique plus aux
documents créés durant l’enquête.
La question posée dans cette plainte visait à déterminer
si le Commissariat à l’information du Canada avait
appliqué de façon appropriée l’article 16.1. J’ai conclu,
pour les raisons décrites brièvement ci-dessous, que le
Commissariat à l’information du Canada n’avait pas
appliqué cet article de façon appropriée et que la plainte
était bien fondée. Le Commissariat à l’information du
Canada n’était pas d’accord avec mon interprétation de
l’article 16.1 et a indiqué qu’il n’avait pas l’intention de
mettre en œuvre la recommandation que je proposais.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
Le litige découlait d’une demande d’accès à l’information
formulée par le plaignant à un autre ministère fédéral. Il
affirmait que ce ministère appliquait des frais inappropriés
au traitement de sa demande. La commissaire à
l’information a enquêté sur la question et a été d’accord
avec le plaignant. Toutefois, le ministre n’a pas accepté les
conclusions de la commissaire et a refusé de mettre en
œuvre ses recommandations. Même s’il a annulé les frais
dans ce cas, le ministre a indiqué qu’il les appliquerait de
nouveau à l’avenir.
Le plaignant a déposé une demande d’accès au Commissariat
à l’information du Canada pour obtenir tous les documents
ayant trait à son enquête sur cette affaire. Il a ensuite lancé
une demande à la Cour fédérale, cherchant à obtenir une
déclaration selon laquelle le ministère appliquait des frais
illégalement. Le Commissariat à l’information du Canada
n’était pas une partie dans ce litige.
Il y avait un lien important entre la demande à la Cour
fédérale et l’enquête du Commissariat à l’information du
Canada. En lisant les termes de la Loi sur l’accès à l’information
selon leur sens ordinaire et grammatical, le Commissariat à
l’information du Canada a estimé que la demande était par
conséquent une « instance afférente » au sens manifeste de
l’article 16.1. Étant donné que le traitement de la demande
n’était pas « terminé », le Commissariat à l’information du
Canada a estimé qu’il devait exonérer de la divulgation tous
ses documents d’enquête.
Les termes de la Loi ne doivent toutefois pas être lus
uniquement dans leur sens ordinaire et grammatical. Ils
doivent aussi être interprétés en fonction du contexte
général, en harmonie avec le cadre et l’objet de la Loi,
ainsi qu’en respectant l’intention du Parlement. Le
Parlement aurait-il pu avoir l’intention de faire en sorte
que le sens ordinaire de l’article 16.1 s’applique dans les
nouvelles circonstances de cette affaire?
L’article 16.1 ne crée qu’une exception temporaire pour
l’information créée par le Commissariat à l’information
du Canada. Cette protection s’achève lorsque l’enquête se
termine. En tenant compte du cadre et de l’historique
législatif de cette disposition, il paraît évident que le
Commissaire à l’information du Canada
Parlement estimait que le fait de forcer le Commissariat à
l’information du Canada à divulguer certains documents
liés à l’enquête pendant, et non après, une enquête en
cours, pouvait porter préjudice à l’efficacité ou à l’intégrité
des enquêtes du Commissariat à l’information du Canada.
Dans ce cas, la divulgation au plaignant des documents
qu’il cherchait à obtenir n’aurait pas compormis l’enquête
terminée du Commissariat à l’information du Canada sur
les pratiques d’application de frais du ministère ni ses
processus d’enquête de manière générale.
En conséquence, notre bureau a cherché à interpréter
l’article 16.1 d’une manière plus respectueuse du cadre et
de l’objet de la Loi plutôt qu’à en faire une lecture littérale.
Selon nous, le terme « instance afférente » doit être
interprété comme s’appliquant uniquement aux procédures
qui ont un lien avec une enquête du Commissariat à
l’information du Canada d’une manière qui risquerait
d’interférer avec l’efficacité ou l’intégrité de cette enquête.
Cette interprétation est également cohérente avec le
principe selon lequel les exceptions à l’obligation de
divulguer l’information en vertu de la Loi sur l’accès à
l’information doivent être strictement interprétées.
En appliquant cette interprétation à l’article 16.1, notre
bureau a conclu que le Commissariat à l’information du
Canada avait fait une erreur en ne divulguant pas
l’information qu’il avait créée au cours de son enquête,
lorsque le plaignant lui a demandé cette information pour
la première fois. (Le Commissariat à l’information du
Canada a par la suite divulgué cette information lorsque le
plaignant a retiré sa demande auprès de la Cour fédérale.)
La commissaire à l’information a soulevé plusieurs
objections sérieuses concernant cette interprétation de la
Loi sur l’accès à l’information. Elle a notamment soutenu
que cela revenait à interpréter un critère de préjudice dans
l’article 16.1, chose que le Parlement avait précisément
évitée au moment d’adopter cette disposition. Elle a
également affirmé que l’approche défendue par notre
bureau n’était pas cohérente sur le plan de la logique.
47
Nous estimons qu’il existe des réponses satisfaisantes à
ces arguments et aux autres arguments formulés par le
Commissariat à l’information du Canada, mais il apparaît
clairement que la formulation de l’article 16.1 pose
problème. Il n’est pas totalement inattendu, par
conséquent, de constater une divergence d’opinions
concernant la manière dont cet article doit être interprété.
Dans ce cas, l’interprétation de la commissaire et celle
proposée par notre bureau ne sont pas totalement
exemptes d’imperfections. Dans chaque cas, certaines
parties de l’analyse sont plus convaincantes que d’autres.
Il est respectueusement formulé, cependant, que
l’interprétation adoptée par notre bureau est, tout bien
considéré, la plus appropriée. Elle est à la fois plus fidèle
aux préceptes de l’interprétation de la loi au Canada (lecture
du texte selon le contexte et l’objet) et plus respectueuse des
valeurs qui soutiennent l’accès à l’information (fourniture
d’un plus grand accès en interprétant strictement les
exceptions) que l’approche proposée par la commissaire.
Nouvelles plaintes au cours
du présent exercice
Quatre nouvelles plaintes ont été reçues et ont fait l’objet
d’enquêtes au cours du présent exercice. Dans chacun
des cas, l’enjeu principal était l’application adéquate de
l’article 16.1. Une seule plainte a été traitée au moment
de la rédaction du présent rapport. Les trois autres
restent en suspens.
Dans la première enquête, nous avons conclu que
le Commissariat à l’information du Canada avait
appliqué l’article 16.1 correctement et que la plainte
était non fondée.
Cette affaire révèle un autre aspect problématique de
l’article 16.1. L’interdiction de divulguer l’information
« obtenue » par le Commissariat à l’information du Canada
48
est tellement stricte que ce dernier ne peut même pas
renvoyer à un demandeur les renseignements personnels
qu’il avait lui-même transmis au Commissariat en
premier lieu.
Les trois autres plaintes ont été déposées par le
même individu. Bien que ces enquêtes soient
presque complétées, elles sont toujours en suspens.
Nous avons également été saisis de deux affaires sur
lesquelles nous n’avions pas juridiction. Dans une de ces
affaires, la plainte a été déposée près de 18 mois après
l’expiration du délai statutaire.
Dans la seconde plainte, un individu qui n’était pas satisfait
de la façon dont le Commissariat à l’information du Canada
a enquêté le traitement de sa demande par une institution
fédérale. Notre bureau n’est pas compétent pour traiter de
telles affaires. Notre mandat se limite à recevoir les plaintes
relatives au traitement inapproprié des demandes d’accès à
des documents relevant du Commissariat à l’information
du Canada et à enquêter sur ces plaintes.
Conclusion
La fonction de commissaire ad hoc a été conçue pour
assurer l’intégrité du processus lié aux plaintes au sein du
Commissariat à l’information du Canada. Nous demeurons
prêt à enquêter de façon rigoureuse et indépendante sur les
plaintes ultérieures déposées contre le Commissariat à
l’information du Canada.
C’est un privilège d’assumer les fonctions de commissaire
à l’information ad hoc.
Respectueusement soumis,
John H. Sims, c. r.
RAPPORT ANNUEL 2013-2014
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