TRANSPARENCE VOIE D’ACCÈS LA À UNE

TRANSPARENCE VOIE D’ACCÈS LA À UNE
LA
VOIE D’ACCÈS À UNE
PLUS GRANDE
TRANSPARENCE
Rapport annuel 2010–2011
Commissariat à l’information du Canada
112, rue Kent
Place de Ville, Tour B
7e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 1H3
Tél. : 613-995-2410
Sans frais : 1-800-267-0441
ATS : 613-947-0388
Téléc. : 613-947-7294
Courriel : general@oic-ci.gc.ca
Site Web : www.oic-ci.gc.ca
© Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada 2011
ISBN : IP1-2011F-PDF
Juin 2011
L’honorable Noël Kinsella, sénateur
Président du Sénat
Ottawa (Ontario) K1A 0A6
Monsieur le Président,
J’ai l’honneur de présenter au Parlement, conformément à l’article 38 de la Loi sur l’accès à l’information, le rapport annuel de la
commissaire à l’information pour la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2011.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
La commissaire à l’information du Canada,
Suzanne Legault
La voie d’accès à une plus grande transparence iii
Juin 2011
L’honorable Andrew Scheer, député
Président de la Chambre des communes
Ottawa (Ontario) K1A 0A6
Monsieur le Président,
J’ai l’honneur de présenter au Parlement, conformément à l’article 38 de la Loi sur l’accès à l’information, le rapport annuel de la
commissaire à l’information pour la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2011.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
La commissaire à l’information du Canada,
Suzanne Legault
iv La voie d’accès à une plus grande transparence
Table des matières
Message de la commissaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Qui nous sommes et ce que nous faisons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Plaintes et enquêtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Faits saillants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
I. Amélioration dans la prestation de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1. Plus d’efficacité pour accélérer et faciliter la divulgation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2. Enquêtes dignes de mention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3. Maximisation de la conformité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
4. Pour une jurisprudence claire et favorable à la divulgation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
II. Création de synergies pour un régime d’accès de premier plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
III. Gouvernance responsable et efficace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
IV. Aperçu de l’année à venir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Annexe 1: Affaires judiciaires en cours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Annexe 2: Modifications et projets de modification à la Loi sur l’accès à l’information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Annexe 3: Activités parlementaires d’intérêt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
La voie d’accès à une plus grande transparence 1
Message de
la commissaire
Le présent rapport annuel souligne les faits saillants de ma première année au poste de commissaire à
l’information du Canada. J’ai accepté le privilège et l’honneur de cette fonction le 30 juin 2010 avec la
ferme intention d’influencer les moyens et la portée de l’accès à l’information du secteur public au Canada.
Nos enquêtes sur les plaintes et nos fiches de rendement
confirment l’expérience des demandeurs d’accès, comme en
font état les statistiques officielles. Au cours de la dernière
décennie, il y a eu une diminution constante de deux mesures
importantes de l’accès à l’information gouvernementale. En
ce qui concerne les délais, à peine un peu plus de la moitié
de toutes les demandes d’accès soumises aux institutions
fédérales sont traitées dans les 30 jours prévus par la Loi
sur l’accès à l’information. En ce qui concerne la divulgation,
moins d’une demande sur cinq se solde par la communication complète de l’information demandée. Loin de refléter la
présomption de communication inhérente à la Loi, le pouvoir
discrétionnaire de décider de l’information à divulguer est
exercé de façon à accroître la protection de l’information.
C’est ainsi que le pourcentage d’exceptions invoquées pour
la sécurité nationale a triplé depuis 2002–2003.
2 La voie d’accès à une plus grande transparence
Afin de renverser les tendances à la baisse en matière de
délais et de divulgation, j’ai utilisé tous les pouvoirs et outils
à ma disposition pour enquêter sur les plaintes et les résoudre
de façon efficace. J’ai émis des assignations pour exiger la
production de documents, et un nombre accru de dossiers ont
donné lieu à des rapports fondés à l’intention des responsables
d’institutions. J’ai mené des audiences sous serment, notamment pour des cas d’allégation d’ingérence dans le processus
d’accès à l’information. Je suis fière du fait que nous avons
réussi à clore plus de 2 000 dossiers pour une deuxième
année consécutive et ce, grâce à l’efficacité accrue de nos
processus, à une gestion agile des dossiers et à la collaboration avec les institutions. J’ai également présenté plusieurs
observations devant les tribunaux concernant certains points
fondamentaux de la loi en matière d’accès.
Grâce à l’examen d’un échantillon de nouvelles institutions
assujetties à la Loi, nos fiches de rendement ont permis cette
année d’alimenter davantage le diagnostic des sources de
délais dans le régime d’accès à l’information. Au cours des
deux dernières années, le processus a permis de mettre à jour
un certain nombre de problèmes au sein de quinze institutions qui reçoivent un grand pourcentage des demandes
d’accès. Les recommandations découlant de ce processus ont
pour but d’aider le gouvernement à améliorer l’administration
de la Loi d’ici une réforme législative.
Plus que jamais, je suis d’avis que la voie à suivre doit comprendre un examen et une modernisation de la loi fédérale sur
l’accès. Ce constat a été réitéré à maintes reprises tant au
Canada que dans des études internationales. Conçue avant
l’ère numérique, la Loi est déphasée par rapport à la technologie
de l’information, aux pratiques courantes et aux attentes actuelles.
Elle accuse un décalage par rapport aux normes plus progressives adoptées par d’autres autorités. Tout au long de l’année,
notre travail d’enquête a révélé diverses lacunes ou entraves
législatives, dont certaines sont documentées dans nos rapports
au Parlement. J’ai l’intention de mener une analyse plus poussée
des faiblesses de la loi actuelle afin d’offrir aux parlementaires un
examen complet des modifications nécessaires.
Au début du nouvel exercice financier, la décision rendue
par la Cour suprême du Canada, dans une affaire longue
de dix ans concernant le contrôle des documents dans les
bureaux des ministres et du premier ministre, représente
un recul important dans notre quête pour l’accès du public
à l’information gouvernementale. La décision montre clairement la nécessité de modifier la Loi afin de prévenir les abus
donnant lieu à des enquêtes chronovores et des litiges coûteux.
La Loi doit mieux distinguer entre les documents du ministre
et les documents du ministère. Elle doit également instituer le
devoir de documenter l’information afin qu’il y ait un document officiel sur les décisions importantes prises au nom de
la population canadienne.
Afin d’accroître la transparence gouvernementale et la
reddition de comptes, il nous faut l’engagement de tous les
intervenants. À cet égard, je tiens à souligner la contribution
active du Comité permanent de l’accès à l’information, de la
protection des renseignements personnels et de l’éthique de
la Chambre des communes en vue d’améliorer l’accès et la
transparence. Les membres du Comité méritent nos félicitations
pour leur rapport intitulé Premiers pas vers un renouvellement,
pour leur étude sur un gouvernement transparent et pour le
suivi donné à nos fiches de rendement 2008–2009. C’est
avec plaisir que je travaillerai avec le président et les membres du nouveau comité.
La Résolution sur la transparence gouvernementale — une
déclaration commune des commissaires à l’information et à
la protection de la vie privée des gouvernements fédéral,
provinciaux et territoriaux — ainsi que l’édition 2010 de la
Semaine du droit à l’information, avec sa programmation
riche en contenus, ses partenariats réussis et ses discussions
en direct avec les commissaires, représentent des réussites
significatives pour catalyser les synergies vers l’atteinte d’un
objectif commun. Lancée en mars 2011, l’initiative de
transparence gouvernementale du gouvernement fédéral
marque un pas considérable dans la bonne direction. J’en
suivrai attentivement les résultats.
Du 3 au 5 octobre 2011, en collaboration avec l’Association
du Barreau canadien, je serai l’hôte de la prochaine Conférence
internationale des commissaires à l’information. Cet événement important offrira une excellente tribune pour partager
renseignements et perspectives et contribuera à faire avancer la
cause de la liberté d’information à l’échelle nationale et mondiale.
Comme dirigeante et administratrice des comptes du
Commissariat, il y a une réalisation dont je suis particulièrement fière. Dès mon entrée en fonction, j’ai entrepris un
processus de planification stratégique avec mon équipe et
les principaux intervenants afin d’établir les priorités et la
feuille de route pour les premières années de mon mandat.
Les réductions budgétaires actuelles incitent toutes les
institutions à appliquer des méthodes plus efficaces et
des solutions novatrices afin de mieux servir la population
canadienne. Je souhaite remercier les intervenants pour leurs
contributions. Ce rapport annuel démontre comment nous nous
sommes positionnés en vue d’obtenir des résultats importants
dans trois domaines clés : une prestation de services
exemplaire, un système d’accès à l’information de premier
plan et un milieu de travail exceptionnel et bien dirigé.
Notre plan stratégique nous guidera de manière à consolider
nos gains opérationnels et à augmenter notre expertise en
matière d’enquête et sur le plan juridique afin de favoriser
davantage la transparence gouvernementale et la reddition
des comptes. Je félicite les membres de mon personnel pour
leur travail acharné. Leur dévouement en vue d’accélérer et
d’augmenter l’accès à l’information permettra aux Canadiens
et Canadiennes de participer pleinement au processus
démocratique et d’influencer l’élaboration des politiques
qui les concernent.
La voie d’accès à une plus grande transparence 3
Qui nous sommes et
ce que nous faisons
La présente commissaire à l’information du Canada, Suzanne
Legault, a amorcé son mandat de sept ans le 30 juin 2010,
après avoir été commissaire par intérim pendant un an. Elle
occupait auparavant le poste de commissaire adjointe chargée
de la politique, des communications et des opérations. Au
cours de sa carrière, Mme Legault a été commissaire adjointe
pour les affaires législatives et parlementaires au Bureau de la
concurrence, conseillère juridique au ministère de la Justice
du Canada, avocate en pratique privée au criminel et
procureur de la Couronne.
La commissaire est secondée dans ses fonctions par le
Commissariat à l’information du Canada, un organisme
gouvernemental indépendant créé en 1983 en vertu de la
Loi sur l’accès à l’information pour régler les plaintes du
public concernant l’accès à l’information gouvernementale.
Nous avons pour mission d’enquêter de manière efficace,
équitable et confidentielle sur les plaintes déposées contre
les institutions fédérales concernant leur façon de traiter les
demandes d’accès à l’information. Nous avons recours à la
médiation et à la persuasion pour les régler. Nous renvoyons
4 La voie d’accès à une plus grande transparence
à la Cour fédérale du Canada les affaires qui soulèvent
d’importants principes de droit ou d’interprétation juridique.
Nous encourageons les institutions fédérales à divulguer
couramment leur information et à respecter le droit des
Canadiens de demander et d’obtenir des renseignements
au nom de la transparence et de la reddition de comptes.
Nous favorisons activement un plus grand accès à l’information
au Canada grâce à des initiatives ciblées comme la Semaine
du droit à l’information et un dialogue constant avec les
Canadiens, le Parlement et les institutions fédérales.
Le Commissariat est financé grâce à des crédits annuels alloués
par le Parlement. Vu sa petite taille, sa marge de manœuvre
financière est limitée, 75 p. 100 de son budget de 12 millions
de dollars étant consacré aux salaires. Au 1er avril 2011, le
Commissariat dispose d’un effectif de 106 équivalents temps
plein, dont 98 employés permanents.
La structure organisationnelle du Commissariat à l’information
est illustrée ci-dessous.
Commissaire à l’information
Avocat(e) général(e) et directeur/directrice,
Services juridiques
Commissaire adjoint(e),
Règlement des plaintes et respect de la Loi
La Direction du règlement des plaintes et du respect de
la Loi enquête sur les plaintes individuelles concernant le
traitement des demandes d’accès, mène des activités de
règlement des différends et, au besoin, émet des recommandations formelles aux institutions. La direction évalue également
la conformité des institutions à leurs obligations en vertu de
la Loi et effectue des enquêtes et analyses systémiques.
Les Services juridiques représentent la commissaire devant
les tribunaux et offrent des conseils juridiques relativement
aux enquêtes et aux questions législatives ou administratives.
Ils suivent de près différents dossiers comportant des risques
de litige pour le Commissariat ou l’accès à l’information en
général. Ils assistent également les enquêteurs en leur fournissant des outils de référence à jour et adaptés à leurs besoins
concernant les subtilités de la jurisprudence et leur évolution.
Directeur/directrice général(e),
Services organisationnels
Les Services organisationnels assurent un leadership stratégique et institutionnel en ressources humaines, en gestion
financière, en vérification interne et en technologie et gestion
de l’information. Ils fournissent une orientation en matière
de politiques et dirigent les relations externes avec une vaste
gamme d’intervenants, notamment le Parlement, le gouvernement
et les représentants des médias. Cette direction est également
responsable du programme d’Accès à l’information et de protection
des renseignements personnels au sein du Commissariat.
La voie d’accès à une plus grande transparence 5
Plaintes
et enquêtes
En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, toute personne qui fait une demande d’information à une
institution fédérale et qui n’est pas satisfaite de la réponse qu’elle a reçue ou de la façon dont la demande
a été traitée a le droit de porter plainte au Commissariat.
Le temps que prend une institution pour traiter une demande
est un motif fréquent de plainte. Les institutions fédérales ont
30 jours pour traiter une demande, mais peuvent proroger
ce délai pour un certain nombre de raisons — par exemple,
lorsqu’elles doivent chercher un grand nombre de documents,
consulter d’autres institutions ou informer des tiers. Elles
doivent toutefois informer les demandeurs des prorogations
avant la fin du délai initial de 30 jours. Les demandeurs
peuvent aussi porter plainte en raison de cet avis ou de la
durée des prorogations, ou encore parce qu’ils estiment que,
de façon générale, le processus prend trop de temps.
Les plaintes que nous recevons se divisent en trois
grandes catégories :
Plaintes administratives
–– Prorogations : L’institution a prorogé le délai dont elle a
besoin pour traiter la demande.
–– Retards : L’institution n’a pas communiqué l’information
dans les délais prévus dans la Loi.
–– Frais à acquitter : Les droits exigés par l’institution étaient
déraisonnables.
–– Plaintes diverses, dont les suivantes :
• Accès aux documents : L’institution n’a pas donné au
demandeur la possibilité d’examiner l’information.
6 La voie d’accès à une plus grande transparence
• L
angue officielle : L’institution n’a pas fourni
l’information dans la langue officielle demandée.
• M
édia substitut : L’institution n’a pas fourni
l’information sous une forme qu’une personne
ayant un handicap sensoriel peut utiliser.
• A
utres motifs : Incluent les plaintes sur toute
autre question liée à la demande ou à l’obtention
d’information en vertu de la Loi.
Plaintes pour refus
–– E
xceptions : L’institution a soustrait les documents
demandés de la communication en vertu de dispositions
précises de la Loi. Par exemple : l’information a été
obtenue à titre confidentiel auprès de gouvernements
étrangers; l’information est liée à la sécurité de personnes,
à la sécurité nationale ou à des intérêts commerciaux; les
documents contiennent des renseignements personnels,
ou l’information sera publiée dans les 90 jours à venir.
–– A
ucun document : L’institution n’a pas trouvé de
documents relatifs à la demande.
–– R
éponse incomplète : L’institution n’a pas fourni
toute l’information qu’elle devait communiquer
relativement à la demande.
–– Information exclue : L’institution n’a pas divulgué de
l’information qui est exclue de la Loi, comme des publications, ou des documents de bibliothèque ou de musée.
• Sont également exclus les renseignements relatifs aux
activités journalistiques, créatives ou de programmation
de la Société Radio-Canada (SRC)1. Les renseignements
appartenant à Énergie atomique du Canada Ltée sont
exclus, exception faite de l’information relative à son
administration générale et au fonctionnement des
installations nucléaires.
Plaintes relatives aux exceptions
applicables aux documents
confidentiels du Cabinet
–– Accès aux documents refusé : L’institution n’a pas
communiqué un document qui contenait de l’information
confidentielle du Cabinet, car ce type de documents est
exclu de la Loi.
La Loi prévoit que nous devons faire enquête sur toutes les
plaintes que nous recevons et les enquêtes doivent être
approfondies, impartiales et menées en privé. Même si la
Loi ne prévoit pas de délais pour l’achèvement des enquêtes,
nous nous efforçons d’y procéder le plus rapidement possible.
La commissaire est investie de vastes pouvoirs d’enquête.
Cependant, il existe peu d’incitatifs pour les institutions à
se conformer à la Loi et peu de conséquences dans le cas
contraire. La commissaire ne peut pas ordonner le règlement
d’une plainte de façon spécifique. Elle doit plutôt faire appel
à la persuasion pour régler des différends ou renvoyer l’affaire
à la Cour fédérale du Canada lorsqu’une institution n’a pas donné
suite à sa recommandation de communiquer l’information.
1
Au moment où nous rédigeons, la SRC est d’avis que la commissaire à l’information n’est pas habilitée à examiner ce genre de documents dans le cadre
d’enquêtes sur des plaintes, et l’affaire est maintenant devant la Cour fédérale du Canada (pour plus de renseignements à ce sujet, voir page 51).
La voie d’accès à une plus grande transparence 7
Faits saillants
I. Amélioration dans la prestation de service
Plus d’efficacité pour accélérer et faciliter la divulgation
En 2010–2011, nous avons redoublé d’effort pour réduire l’inventaire de plaintes et maximiser la divulgation au profit des demandeurs
d’accès à l’information (voir le Chapitre 1). Nous avons fermé plus de 2 000 dossiers de plainte pour une deuxième année consécutive. Nous avons diminué les temps de traitement, notamment en réglant un plus grand nombre de cas en moins de neuf mois. Nous
devons cette réussite à la rationalisation de nos processus de réception et de règlement rapide au cours des deux dernières années,
ainsi qu’à la mise en œuvre de procédures claires pour le tri des plaintes et l’obtention de documents des institutions.
Sommaire de la charge de travail, de 2008–2009 à 2010–2011
Plaintes déposées par
la commissaire
Plaintes reçues
2008–
2009
2009–
2010
2010–
2011
2008–
2009
2009–
2010
2010–
2011
Plaintes reportées de
l’année précédente
2 293
2 513
2 083
0
1
3
2 293
2 514
2 086
Nouvelles plaintes
2 018
1 653
1 810
1
36
18
2 019
1 689
1 828
28
s/o
s/o
0
s/o
s/o
28
s/o
s/o
652
575
692
0
0
0
652
575
692
s/o
s/o
18
s/o
s/o
0
s/o
s/o
18
1 118
1 508
1 350
0
34
1
1 118
1 542
1 351
Total des plaintes fermées
pendant l’année
1 770
2 083
2 060
0
34
1
1 770
2 117
2 061
Plaintes en suspens à la
fin de l’exercice
2 513
2 083**
1 833***
1
3
20
2 514
2 086
1 853
Plaintes annulées
pendant l’année*
Plaintes discontinuées
pendant l’année
Plaintes résolues
pendant l’année
Plaintes complétées
pendant l’année
*
2008–
2009
2009–
2010
Total
2010–
2011
Nous avons cessé d’utiliser la catégorie « annulées » en juin 2008. Ces 28 plaintes ont été annulées avant ce changement.
** Dont 127 plaintes en suspens dans l’attente de l’issue d’un litige.
*** Dont 190 plaintes en suspens dans l’attente de l’issue d’un litige.
8 La voie d’accès à une plus grande transparence
Résultat des dossiers
de plaintes fermés en 2010–2011, par type
Résultat des plaintes administratives (997 plaintes)
Fondées, réglées sans recommandations (621)
Non fondées (143)
Résolues sans conclusion (5)
Discontinuées (224)
Fondées avec recommandations – réglées (4)
Fondées avec recommandations – non réglées (0)
Résultat des plaintes administratives (997 plaintes)
Fondées,
Résolues
Fondées avec
Fondées avec
Résultat des plaintesréglées
de refus
(1 015
plaintes)
plaintes
sans
Non réglées sans recommandations
sans
Fondées,
(621) recommandations recommandations
administratives recommandations fondées Discontinuées conclusion
– réglées
– non réglées
Retards
312
Prorogations
201
Frais
48
Divers
60
62 %
Non fondées (143)
15
133
0
3
0
66
58
0
1
0
28
5
0
0
0
34
28
5
0
0
14 %
22 %
0,5 %
0,4 %
Fondées, sans
réglées
sans recommandations
(241)
Résolues
conclusion
(5)
Non fondées (296)
Discontinuées
(224)
Résoluesavec
sansrecommandations
conclusion (13) – réglées (4)
Fondées
Discontinuées
(459)
Fondées
avec recommandations
– non réglées (0)
Fondées avec recommandations – réglées (2)
Fondées
avec recommandations
non réglées (4)
Nota : Les pourcentages peuvent ne pas
correspondre
à 100 en raison de– l’arrondissement.
0%
Résultat des plaintes de refus (1 015 plaintes)
Résultat des plaintes relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels du Cabinet (49 plaintes)
Fondées, réglées sans recommandations (241)
Non fondées (296)
Fondées,
réglées
sans recommandations
(10)
Résolues sans
conclusion
(13)
Non
fondées (30)
Discontinuées
(459)
Discontinuées
(9)
Fondées avec recommandations
– réglées (2)
Fondées
avec
recommandations
Résolues sans conclusion (0) – non réglées (4)
Fondées avec recommandations – réglées (0)
Fondées avec recommandations – non réglées (0)
Fondées,
Fondéesdu
avec
Fondées
avec
Résultat des plaintes
relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels
Cabinet (49
plaintes)
Plaintes
de refus
Time Extensions
réglées sans
recommandations
Non
fondées
Discontinuées
Résolues sans recommandations
conclusion
– réglées
recommandations
– non réglées
167
150réglées
127
1
Exceptions,
WF, resolved w/out Recommandations–
62%,
Not Well
Founded
– 20%,6 Discontinued
– 18%
Fondées,
sans
recommandations
(10)
incluant
Fees
Non fondées (30)
exclusions
WF, resolved w/out Recommandations– 59%, Not Well Founded – 35%, Discontinued – 6%
s. 68, 68.1
Discontinuées (9)
etMiscellaneous
68.2
3
Délégation
22%
spéciale
1
Résolues
sans
(0) – 27%, Settled – 4%, Discontinued –
WF, resolved w/out Recommandations–
47%,
Notconclusion
Well Founded
18
41
4
0
Fondées11
avec recommandations
– réglées
(0)
Fondées avec recommandations – non réglées (0)
Aucun document/
réponse
incomplète
56
135
291
3
1
Time Extensions
24 %
29 %
45 %
1%
0,2 %
WF, resolved w/out Recommandations– 62%, Not Well Founded – 20%, Discontinued – 18%
0
0,4 %
Fees
La voie d’accès à une plus grande transparence 9
WF, resolved w/out Recommandations– 59%, Not Well Founded – 35%, Discontinued – 6%
Miscellaneous
Fondées, réglées sans recommandations (241)
Non fondées (296)
Résolues sans conclusion (13)
Discontinuées (459)
Fondées avec recommandations – réglées (2)
Fondées avec recommandations – non réglées (4)
Résultat des plaintes relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels du Cabinet (49 plaintes)
Fondées, réglées sans recommandations (10)
Non fondées (30)
Discontinuées (9)
Résolues sans conclusion (0)
Fondées avec recommandations – réglées (0)
Fondées avec recommandations – non réglées (0)
Plaintes
Time Extensions
relatives aux
WF, resolved w/out
exclusions
Fees
applicables
WF, documents
resolved w/out
aux
confidentiels
Miscellaneous
du
WF,cabinet
resolved w/out
22%
Recommandations– 62%, Not Well Founded – 20%, Discontinued – 18%
Recommandations–
59%, Not Well Founded – 35%, Discontinued
– 6%avec
Fondées,
Fondées
Fondées avec
réglées sans
Non
Résolues sans recommandations recommandations
recommandations fondées
– réglées
Recommandations–
47%, Not Discontinuées
Well Founded – conclusion
27%, Settled – 4%,
Discontinued –– non réglées
10
30
20 %
61 %
9
18 %
0
0
0
0%
0%
0%
Enquêtes dignes de mention
Maximisation de la conformité
Cette année encore, l’analyse de notre inventaire des plaintes
et les efforts déployés pour trouver les meilleures stratégies
de gestion des dossiers ont donné de bons résultats. Nous
avons utilisé tous les outils et pouvoirs à notre disposition, y
compris la tenue d’audiences sous serment et la présentation
de rapports avec recommandations officielles à l’intention de
certains dirigeants d’institutions. Parmi les stratégies les plus
fructueuses, mentionnons l’approche de portefeuille qui nous
a permis de concentrer nos efforts sur certaines institutions
particulières et de regrouper des plaintes selon leur source,
leur sujet ou leur type. Dans la plupart des cas où la plainte
était fondée, nous avons réussi à négocier un règlement
permettant aux demandeurs d’obtenir des renseignements
complémentaires ou une information plus ample. Le Chapitre 2
renferme des exemples de cas qui illustrent l’ensemble de
ces approches.
En 2010–2011, nous avons mis en œuvre le deuxième volet
de notre plan triennal pour les fiches de rendement et les
enquêtes systémiques. Nos évaluations du rendement de
certaines institutions assujetties à la Loi depuis peu ont mis en
lumière d’excellents résultats tout comme diverses difficultés et
préoccupations (voir le Chapitre 3). Nous avons également
suivi les progrès réalisés par les agences centrales et les
institutions dans la mise en œuvre des recommandations
précédentes visant à régler les problèmes liés aux délais. Le
Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection
des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre
des communes a qualifié nos fiches de rendement comme
« un outil essentiel qui permet aux parlementaires de tenir le
gouvernement responsable1 ».
1
Suivi au rapport de la commissaire à l’information sur les fiches de rendement 2008–2009, mars 2011,
http://www.parl.gc.ca/content/hoc/Committee/403/ETHI/Reports/RP5010171/ethirp12/ethirp12-f.pdf
10 La voie d’accès à une plus grande transparence
Pour une jurisprudence claire et
favorable à la divulgation
Un des rôles importants de la commissaire à l’information
est d’intenter ou d’intervenir dans des actions en justice
pour défendre ou clarifier les principes inhérents au droit
fondamental d’accès à l’information gouvernementale, tout
en contribuant au développement d’une jurisprudence qui
favorise la divulgation. Parmi les instances notoires en
2010–2011, mentionnons le litige opposant la Société
Radio-Canada et la commissaire à l’information, au terme
duquel la Cour fédérale a confirmé le pouvoir de la commissaire d’ordonner la production de documents. La Cour
fédérale examine actuellement un autre litige opposant la
commissaire et la Société canadienne des postes. Pour la
première fois, la Cour devra statuer sur l’interprétation de
l’exception prévue à l’article 18.1, qui protège les intérêts
financiers de certaines sociétés d’État. Le Chapitre 4 renferme
un résumé de ces affaires et d’autres cas.
II. Catalyser les synergies
pour un régime d’accès
de premier plan
initiatives en vue d’élaborer une stratégie de transparence
gouvernementale et d’améliorer le régime d’accès à l’information.
Nous avons collaboré avec de nombreux partenaires et interve­‑
nants afin d’approfondir et de partager les connaissances sur le
plan des défis et des pratiques exemplaires.
III. E
xercer une
gouvernance
responsable et
efficace
Nous avons renforcé notre gouvernance cette année par des
initiatives visant la gestion du talent et l’engagement des
employés, par une infrastructure habilitante et sécuritaire et
par une rétroaction sur nos risques, processus et contrôles,
tout en rendant compte de nos activités au moyen de rapports clairs et substantiels. Nous avons également mené un
exercice de planification stratégique pour nous guider vers
les objectifs à atteindre et dans la façon de maximiser nos
ressources pour y parvenir. L’élaboration d’un plan stratégique
et l’optimisation de nos ressources limitées compte tenu des
contraintes budgétaires représentent nos plus grandes réussites en matière de gouvernance en 2010–2011.
Vu les attentes croissantes du public en matière de transparence
et d’ouverture, l’année 2010–2011 a offert diverses occasions à la commissaire à l’information de présenter son point
de vue sur la nécessité et les moyens de moderniser le régime
d’accès à l’information. Nous avons assisté le Comité
permanent de l’accès à l’information, de la protection des
renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre
des communes dans ses efforts visant à arrimer différentes
La voie d’accès à une plus grande transparence 11
I. Amélioration dans la prestation
de service
1. Plus d’efficacité pour accélérer et faciliter la divulgation
La voie vers des gains en efficacité
Pour la deuxième année consécutive, nous avons
achevé plus de 2 000 enquêtes. Nous avons réduit
le délai moyen de règlement des dossiers et avons
continué à résorber notre inventaire de plaintes. Nous
avons amélioré le rendement de notre processus de
traitement des plaintes administratives afin d’axer
davantage notre travail sur les plaintes liées aux refus
dans le but de faciliter une plus grande divulgation
de l’information. La proportion plus importante de
cas de refus en suspens à la fin de l’exercice, et plus
particulièrement de ceux relatifs à des questions de
sécurité nationale et d’affaires internationales, révèle
la complexité de notre charge de travail. Ces défis ont
nécessité des démarches plus sophistiquées ainsi que
l’utilisation plus fréquente des pouvoirs officiels.
En 2010–2011, nous avons intensifié nos efforts de résorption
de l’inventaire de plaintes et d’optimisation de la divulgation
dans l’intérêt des demandeurs d’accès. Nous avons fermé
plus de 2 000 dossiers pour la deuxième année consécutive.
Nous avons amélioré le temps de traitement, notamment en
réglant plus de dossiers en moins de neuf mois. Cette réussite
est le fruit de la rationalisation de nos processus de réception
et de règlement rapide au cours des deux dernières années ainsi
que de la mise en œuvre de procédures claires pour le triage des
plaintes et l’obtention des documents de diverses institutions.
Nous avons collaboré avec les demandeurs et les institutions
pour négocier les solutions les plus satisfaisantes possible.
La connaissance détaillée de notre charge de travail nous a
permis de peaufiner et d’améliorer nos stratégies afin d’obtenir
plus de résultats plus rapidement. L’année dernière, 82 % des
plaintes que nous avons enregistrées visaient 16 institutions.
Nous avons regroupé les plaintes par institution, type, objet
ou demandeur afin de les régler simultanément. Grâce à cette
méthode d’enquête axée sur le portefeuille, nous avons réglé
plus de 1 200 plaintes, soit presque le tiers de notre inventaire,
touchant 10 institutions. Les enquêtes exigeant d’abondantes
FIGURE 1. TYPES DE PLAINTES ENREGISTRÉES EN 2010–2011
Plaintes administratives 51 %
Plaintes relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels du Cabinet 1 %
Plaintes de refus 48 %
Répartition des plaintes administratives
Répartition des plaintes de refus
Exceptions* 61 %
Divers 29%
Retards 51%
Prorogation de délai 7 %
Frais 13 %
12 La voie d’accès à une plus grande transparence
Délégation spéciale
12 %
Pas de document /
réponse incomplète
27 %
*Incluent les exclusions
relatives aux articles 68,
68.1 et 68.2
ressources — notamment les plaintes déposées de longue
date — et les dossiers requérant la connaissance de secteurs
d’activité ou d’enjeux particuliers sont attribués à des équipes
ou à des enquêteurs spécialisés.
Nous avons eu recours plus fréquemment aux pouvoirs officiels
de la Commissaire pour aborder les questions de non-respect
persistant de la Loi, ainsi que les dossiers complexes soulevant
des questions litigieuses. Par exemple, le dossier délicat de
l’ingérence politique à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada nous a imposé de mener plusieurs audiences
sous serment en étant assistés par un avocat spécialisé afin
de protéger les droits de toutes les parties impliquées et de
garantir l’équité procédurale. Dans son rapport de conclusions,
la commissaire a formulé plusieurs recommandations que la
ministre a acceptées. Cette institution a élaboré un plan d’action
complet visant à prévenir les cas d’ingérence de ce type.
Nos unités d’enquête — dont la dotation est complète grâce
à notre recrutement intensif depuis deux ans — ont bénéficié
d’une formation ciblée et adaptée à nos besoins opérationnels.
Cette formation a été axée sur des domaines d’enquête particu­
liers, ainsi que sur l’application et l’interprétation de la loi afin
de nous permettre de mener rapidement des enquêtes sur les
secteurs d’intérêt pertinents. Notre perfectionnement professionnel nous permet de préparer efficacement les enquêteurs
débutants à mener des enquêtes plus complexes et épineuses.
Plus de dossiers fermés…
En 2010–2011, nous avons enregistré 1 828 nouvelles
plaintes, dont 18 émanant de la commissaire elle-même.
Ce chiffre représente une hausse de 8 % par rapport au
nombre de plaintes enregistrées l’année précédente (1 689).
La tendance récente se poursuit, à savoir les plaintes administratives et liées aux refus représentent à peu près le même
pourcentage des nouvelles plaintes, comme le démontre la
Figure 1 (page 12).
Nous avons fermé 2 061 dossiers, ce qui a réduit notre
inventaire de 11 % (233 dossiers). Comme l’indique le
Tableau 1, cette baisse importante de notre inventaire est
la deuxième en deux ans. Depuis 2008–2009, nous avons
réduit notre inventaire de 28 %. À la fin de 2010–2011,
1 853 plaintes étaient en suspens, dont 190 dossiers dans
l’attente de l’issue d’un litige (127 reportés de l’exercice
2009–2010 et 63 de l’exercice 2010–2011). Ce chiffre est à
comparer aux 2 083 dossiers reportés de l’exercice antérieur.
Tableau 1. Sommaire de la charge de travail, de 2008–2009 à 2010–2011
Plaintes déposées par
la commissaire
Plaintes reçues
2008–
2009
2009–
2010
2010–
2011
2008–
2009
2009–
2010
2010–
2011
Plaintes reportées de
l’année précédente
2 293
2 513
2 083
0
1
3
2 293
2 514
2 086
Nouvelles plaintes
2 018
1 653
1 810
1
36
18
2 019
1 689
1 828
28
s/o
s/o
0
s/o
s/o
28
s/o
s/o
652
575
692
0
0
0
652
575
692
s/o
s/o
18
s/o
s/o
0
s/o
s/o
18
1 118
1 508
1 350
0
34
1
1 118
1 542
1 351
Total des plaintes fermées
pendant l’année
1 770
2 083
2 060
0
34
1
1 770
2 117
2 061
Plaintes en suspens à la
fin de l’exercice
2 513
2 083**
1 833***
1
3
20
2 514
2 086
1 853
Plaintes annulées
pendant l’année*
Plaintes discontinuées
pendant l’année
Plaintes résolues
pendant l’année
Plaintes complétées
pendant l’année
*
2008–
2009
2009–
2010
Total
2010–
2011
Nous avons cessé d’utiliser la catégorie « annulées » en juin 2008. Ces 28 plaintes ont été annulées avant ce changement.
** Dont 127 plaintes en suspens dans l’attente de l’issue d’un litige.
*** Dont 190 plaintes en suspens dans l’attente de l’issue d’un litige.
La voie d’accès à une plus grande transparence 13
…en moins de temps
Nous avons également réduit le délai moyen de clôture des enquêtes de 8 %, en le faisant passer de 443 jours en 2009-2010
à 401 jours en 2010-2011. Comme l’indique la Figure 2, le nombre de dossiers réglés en 9 mois ou moins a augmenté,
passant de 840 plaintes (soit 40 % de tous les dossiers terminés) à 1 087 plaintes (soit 53 % de tous les dossiers terminés).
Nous prévoyons continuer à abaisser le délai de traitement moyen des dossiers puisque nous nous efforçons de résorber notre
inventaire de plaintes pour le ramener à un niveau gérable.
FIGURE 2. DÉLAI DE TRAITEMENT DES PLAINTES, DE 2008–2009 À 2010–2011
700
585 591
600
491
Nombre de plaintes
500
474
428
397
400
371
361
327
280
276
300
238
235
212
205
188
175
200
142
100
0
Moins de 3 mois
3 à 6 mois
2008–2009
6 à 9 mois
9 mois à un an
2009–2010
1 à 2 ans
Plus de 2 ans
2010–2011
FIGURE
3. 3.
ÉTAT
DES
DOSSIERS
DEDE
PLAINTE
DEDE
LONGUE
DATE,
DEDE
NOVEMBRE
2008
À MARS
2011
FIGURE
ÉTAT
DES
DOSSIERS
PLAINTE
LONGUE
DATE,
NOVEMBRE
2008
À MARS
2011
100100
90 90
80
70
60
50
40
489489
80
Fermés
Fermés
Ouverts
Ouverts
70
60
1 207
1 207
1 594
1 594
1 479
1 479
50
1 105
1 105
40
30
30
20
20
387
10
387
10
0
0
17 nov. 2008
17 nov. 2008
31 mars 2009
31 mars 2009
14 La voie d’accès à une plus grande transparence
31 mars 2010
31 mars 2010
115
115
31 mars 2011
31 mars 2011
Régler les vieux dossiers
Une autre réussite importante est celle de la nette diminution
de nos dossiers plus anciens. Comme l’indique la Figure 3, il
ne reste plus que 115 dossiers datant d’avant 2008–2009,
l’exercice pendant lequel nous avons commencé à rationaliser
nos processus et à prendre des mesures décisives pour nos
enquêtes. Ce chiffre représente une réduction globale de
93 %. Complexes et litigieux, ces dossiers anciens sont les
plus difficiles à régler à cause de leurs enjeux et du temps
écoulé. Près de 30 % d’entre eux sont liés à des questions
de sécurité nationale et d’affaires internationales. Nous avons
réussi à régler le plus vieux dossier de notre inventaire, qui
datait de 2002.
Accélérer le règlement des
plaintes administratives
Comme l’indique le Tableau 2, nos réussites sont pour
l’instant essentiellement attribuable aux mesures que nous
avons prises pour régler rapidement les plaintes administratives, conformément à notre Directive sur les pratiques
pour le triage des plaintes1. En règle générale, les plaintes
administratives sont liées à des délais, des prorogations de
délai, des frais et des questions similaires. Nous voulons
régler 85 % de ces plaintes en 3 mois afin que nos enquêteurs
puissent se concentrer davantage sur les plaintes liées aux
refus, qui soulèvent des questions de fond et qui sont problématiques. En 2010-2011, 32 % de toutes les plaintes
administratives réglées l’ont été en 3 mois. Ce chiffre est à
comparer à 17 % en 2009-2010 et à seulement 10 % en
2008–2009, avant la mise en œuvre de notre plan d’action
à la suite de la vérification des processus de réception et de
règlement rapide.2
Ces progrès sont également le fruit des gains de rendement
à l’étape de la réception. Nous avons amélioré notre méthode
de collecte et d’enregistrement des renseignements nécessaires
pour les enquêtes. Notre analyse, triage et inscription des
plaintes administratives nous prend maintenant 7 jours au
plus à partir de la date de réception, comparativement à
19 jours en 2008–2009. Nous avons réduit le temps requis
pour nous procurer des documents auprès des institutions,
conformément à la Directive sur les pratiques, en le faisant
passer de 95 à 15 jours (voir le Tableau 3).3
Tableau 2. Plaintes administratives en fin d’exercice, de 2006–2007 à 2010–2011
%
inventaire
Total
%
inventaire
23,9 %
195
8,5 %
156
6,2 %
133
6,4 %
152
8,2 %
39
2,4 %
121
5,3 %
144
5,7 %
62
3,0 %
43
2,3 %
Divers
92
5,6 %
115
5,0 %
97
3,9 %
70
3,4 %
64
3,5 %
Prorogations
211
12,9 %
528
23,0 %
280
11,1 %
151
7,2 %
91
4,9 %
Total des plaintes
administratives
en % de tout
l’inventaire
731
44,8 %
959
41,8 %
677
26,9 %
416
19,9 %
350
18,9 %
Total
389
Total
Total
2010–2011
%
inventaire
2009–2010
Frais
Retards
%
inventaire
2008–2009
%
inventaire
2007–2008
Total
Plaintes administratives
2006–2007
Directive sur les pratiques pour le triage des plaintes, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/inv-inv_pd-dp_triage-complaints-plaintes.aspx
Vérification interne, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/abu-ans_cor-inf-inf-cor_int-aud-ver-int.aspx#
Directive sur les pratiques, Demande de documents auprès des institutions, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/inv-inv_pd-dp_req-rec-inst-dem-doc-inst.aspx
1
2
3
La voie d’accès à une plus grande transparence 15
Tableau 3. Durée des étapes d’enquête sur les plaintes administratives,
de 2008–2009 à 2010–2011
Nombre moyen de jours par étape
Réel
Enquête
Cible
Enregistrement
Réception Notification
Obtention des documents
Attribution
Enquête
Recueil des éléments
de preuve
Approbation de la direction
Durée totale de l’enquête de la réception
à la fermeture du dossier
*
2008–2009*
2009–2010
2010–2011**
7
19
9
7
3
17
7
2
10
95
24
15
7
4
6
22
57
36
64
42
6
7
6
2
90
214
145
106
L’exercice 2008–2009 ne représente pas une année complète puisque le processus de réception a été mis en œuvre pour la première fois en juin 2008.
** En 2010–2011, nous avons reçu 237 plaintes déposées en même temps par une seule personne. Au lieu de suivre le processus de réception habituel, nous
avons cherché à les régler en appliquant une méthode de gestion spéciale pour ces dossiers. Si on inclut ces derniers, la durée moyenne générale des enquêtes
s’élève à 136 jours.
Définitions
Enregistrement Notification
Obtention des documents
Attribution
Recueil des éléments de preuve
Approbation de la direction
Réception, analyse, triage et inscription des plaintes
Accusé de réception aux plaignants et envoi d’un avis à une institution en vertu de l’article 32
Demande et réception des documents des institutions et préparation des dossiers pour les enquêteurs
Attribution des plaintes à un enquêteur afin que l’enquête puisse commencer
Enquête et formulation d’une conclusion
Approbation d’une conclusion et fermeture du dossier d’enquête
Comme la dotation de l’Unité de réception et de règlement rapide était incomplète pendant les premiers mois de l’exercice, notre
capacité d’attribuer rapidement les nouveaux dossiers aux enquêteurs en a souffert. Quand les personnes récemment recrutées
seront plus expérimentées, nous sommes convaincus que nous continuerons à nous rapprocher de nos objectifs. Afin de régler
efficacement les plaintes administratives pendant cet exercice, nous avons sollicité et obtenu la coopération de diverses institutions, notamment la Société canadienne d’hypothèques et de logement, l’Agence de revenu du Canada, le ministère de la
Justice, le ministère des Finances, Bibliothèque et Archives Canada et la Commission nationale des libérations conditionnelles.
Élaborer des stratégies de gestion des dossiers
Grâce à l’amélioration et à la précision accrue des rapports que nous avons établis, nous avons suivi de très près notre inventaire
de plaintes, en l’analysant régulièrement pour déterminer la façon la plus efficace de gérer les diverses plaintes que nous recevons.
Nous avons utilisé fréquemment et amélioré notre méthode d’enquête axée sur le portefeuille, entre autres stratégies de gestion
des dossiers.
16 La voie d’accès à une plus grande transparence
Stratégies de gestion des dossiers
Triage des plaintes
Nous évaluons toutes les nouvelles plaintes à leur réception pour
savoir si nous pouvons les régler rapidement grâce à un processus
de règlement rapide ou en leur attribuant un niveau de priorité. Notre
objectif est de régler toutes les plaintes administratives dans les 90 jours
civils à partir de la date de réception. Nous pouvons également tenter
de régler rapidement certaines plaintes liées à des refus. De plus, une
plainte peut être traitée en priorité parce qu’elle est urgente ou que
ses retombées sont susceptibles d’être importantes pour les Canadiens.
On suit ensuite l’enquête de près pour qu’elle s’achève dans les meilleurs
délais. (Voir notre directive sur les pratiques de triage des plaintes4
pour obtenir de plus amples renseignements.)
Approche de portefeuille
Il est possible de regrouper un nombre important de plaintes similaires
de notre inventaire par institution, plaignant, type de plainte ou objet. Elles
sont ensuite attribuées à des enquêteurs ou à des équipes d’enquêteurs
désignés en fonction de leurs compétences, savoir ou expérience. Ces
équipes définissent les méthodes de traitement des plaintes les plus
efficaces, puis élaborent et mettent en œuvre un plan d’enquête. Selon
le niveau de complexité des plaintes, ces équipes peuvent bénéficier
de l’assistance d’un directeur et d’un avocat principal. Grâce à cette
méthode, les enquêteurs comprennent mieux l’objet des plaintes et les
circonstances qui les ont précédées. Cette expertise permet d’effectuer
des gains de rendement, de mettre au point de meilleures façons de répondre
aux plaignants et d’éviter que des situations semblables se reproduisent.
Dates d’engagement
La négociation d’une date d’engagement s’avère souvent efficace pour
aider un demandeur d’accès à obtenir le plus rapidement possible la
réponse d’une institution, quand la date limite légale a été dépassée.
Quand nous déterminons qu’un délai ou une prorogation de délai est
fondé, nous pouvons tenter de négocier une date raisonnable à laquelle
l’institution s’engage à fournir une réponse définitive au plaignant. Pour
ce faire, nous tenons compte pour cela de plusieurs facteurs, y compris
des faits révélés par l’enquête, des arguments des parties, du degré
de coopération de l’institution et de ses antécédents de respect des
échéances ou des dates d’engagement.
Intervention de gestion rapide
Nous suivons de près la progression de nos dossiers et nous soulevons
rapidement les questions préoccupantes auprès des hauts fonctionnaires des institutions, s’il y a lieu. Ce suivi attentif nous permet
d’établir des priorités pour l’ordre du jour de nos réunions régulières
entre les sous-ministres et la direction du Commissariat pour discuter
du milieu de travail des institutions, des difficultés qu’elles rencontrent
4
pour permettre l’accès rapide à l’information et des meilleures méthodes
de collaboration à appliquer pour régler les plaintes. Ces réunions de
haut niveau permettent également de repérer les problèmes systémiques
qui gagneraient à être résolus grâce à une solution généralisée, impliquant
les organismes centraux et les législateurs.
Comité d’examen des cas spéciaux
Un comité de hauts responsables où tous les services de l’organisation
sont représentés se réunit au besoin pour examiner les dossiers qui
présentent de nouveaux défis pour le processus d’enquête afin de
définir la marche à suivre, y compris la formulation de recommandations aux institutions.
Audiences sous serment
L’article 36 de la Loi sur l’accès à l’information confère explicitement
à la commissaire des pouvoirs d’enquête, dont celui de mener des
audiences sous serment. La réception d’éléments de preuve sous
serment se produit notamment pendant ces enquêtes, souvent à la
demande des témoins, susceptibles d’être représentés par des avocats.
Nous retenons habituellement les services d’un avocat spécialisé pour
mener des audiences sous serment afin de garantir l’équité procédurale
et la justice naturelle.
Plan d’action pour les demandes faisant l’objet d’un litige
Étant donné l’importance du nombre de plaintes en attente de l’issue
d’un litige, nous avons conçu et mis en œuvre un plan de traitement
des dossiers en cours d’enquête et des plaintes que nous recevons
sur les mêmes questions, comme l’accès aux dossiers de Radio
Canada sur ses activités journalistiques, créatives ou de programmation. Les enquêteurs informent les plaignants de tous les dossiers qui
leur sont attribués qu’ils sont placés en suspens dans l’attente de la
fin de l’action en justice. Ces dossiers sont identifiés efficacement par
notre système de gestion des cas afin de faciliter ultérieurement leur
récupération et leur traitement. Les nouveaux plaignants reçoivent une
lettre de réception type les avisant de l’action en justice en cours et du
placement de leur dossier en attente. Elle contient également des
instructions aux fins du suivi, ainsi que, le cas échéant, sur la
démarche à suivre pour l’enquête sur les autres questions.
Examen régulier de l’inventaire de plaintes les plus anciennes
Nous suivons une démarche stratégique pour clore les dossiers de
longue date, notamment en examinant régulièrement notre inventaire.
Les dossiers qui ont peu progressé ou pas du tout dans le cadre de
nos processus d’enquête ordinaires sont attribués à une équipe
spécialisée, formée d’enquêteurs chevronnés. Ceux-ci examinent
attentivement chaque aspect de ces dossiers et collaborent avec les
plaignants et les institutions pour surmonter les impasses et amener
les dossiers vers une résolution.
Commissariat à l’information du Canada, Directive sur les pratiques pour le triage des plaintes,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/inv-inv_pd-dp_triage-complaints-plaintes.aspx.
La voie d’accès à une plus grande transparence 17
Nos enquêteurs se spécialisent dans certains types et thèmes de
plaintes, dans certains plaignants et dans certaines institutions.
Cela leur permet de créer des relations de travail avec les
intervenants, de devenir des experts dans l’objet des plaintes
qu’ils traitent fréquemment et de mieux comprendre les
circonstances qui précèdent les plaintes. Ils travaillent avec
les plaignants et les institutions pour prioriser les plaintes
déposées en bloc ou de longue date. Dans certains cas, le
plaignant peut décider de regrouper ou d’annuler certains
dossiers afin que nous puissions régler plus rapidement les
cas qui lui importent le plus.
En 2010–2011, nous avons consacré beaucoup d’attention
aux dossiers impliquant l’Agence du revenu du Canada (ARC).
Comme l’indique le Tableau 4, l’ARC a fait l’objet du plus
grand nombre de plaintes déposées au Commissariat pour
la troisième année consécutive (plus de 20 % de notre inventaire). Un large éventail de problèmes a nui au respect de
la Loi par l’ARC : un inventaire de demandes, de multiples
demandes émanant de deux personnes, un important volume
de dossiers à examiner, l’application générale d’exceptions et
le manque de ressources. Ces problèmes se sont traduits par
des centaines de plaintes sur les délais et par de nombreuses
plaintes liées aux frais et aux refus.
Nous avons examiné toutes les plaintes déposées contre cette
institution et nous avons appris à mieux connaître ses activités
de base. Nous avons défini des méthodes d’enquête pour
différents groupes de plaintes, que nous avons abordées avec
des hauts fonctionnaires de l’ARC. Nous avons attribué l’enquête
sur 40 cas liés à des refus de nature similaire, complexes et
volumineux, à une petite équipe d’enquêteurs. Tirant pleinement
parti de ses pouvoirs, la commissaire elle-même a porté plainte
sur ce que le Commissariat a estimé être un dossier de refus,
quand l’ARC n’a pas respecté la date d’engagement négociée
avec lui. La commissaire voulait que cette institution traite
cette plainte en priorité, et s’efforce de la régler.
Nous avons chargé deux enquêteurs de traiter plus de
240 plaintes déposées depuis quelques années par la même
personne ayant auparavant présenté de multiples demandes
pour les mêmes raisons. Dans un souci d’efficacité, les
enquêteurs ont regroupé toutes ces plaintes en 29 plaintes
selon leur objet, et les enquêtes sont en cours. Un autre enquêteur
a résolu, par médiation, des centaines de plaintes sur des délais,
déposées par une personne demandant fréquemment l’accès à
l’information. Avec la collaboration de l’institution, l’enquêteur
a négocié un barème tarifaire pour des types de demande
particuliers que le demandeur prévoit présenter régulièrement.
Tableau 4. Nouvelles plaintes en 2010–2011 *
Institution
Nombre de plaintes
Agence du revenu du Canada
502
Société Radio-Canada
183
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
88
Citoyenneté et Immigration Canada
84
Service correctionnel Canada
82
Santé Canada
81
Transports Canada
77
Gendarmerie royale du Canada
69
Défense nationale
68
Bureau du Conseil privé
57
Affaires indiennes et du Nord Canada
47
Société canadienne des postes
41
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
31
Ministère de la Justice Canada
30
Agence des services frontaliers Canada
29
Bibliothèque et Archives Canada
29
Autres (55 institutions)
Total
*
Comprend 18 plaintes déposées par la commissaire
18 La voie d’accès à une plus grande transparence
330
1 828
Tableau 5. Résultat des plaintes fermées avec conclusion, par institution en 2010–2011
Institution
Fondées
Non fondées
Agence du revenu du Canada
252
216
36
Société Radio-Canada
100
48
52
Gendarmerie royale du Canada
75
25
50
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
70
54
16
Citoyenneté et Immigration Canada
65
40
25
Défense nationale
64
44
20
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
62
29
33
Transports Canada
59
47
12
Service correctionnel Canada
58
27
31
Bureau du Conseil privé
52
34
18
Industrie Canada
47
24
23
Santé Canada
42
36
6
Administration canadienne de la sûreté du transport aérien
37
24
13
Affaires indiennes et du Nord Canada
26
23
3
Ressources humaines et Développement des compétences Canada
23
19
4
Ministère de la Justice Canada
23
13
10
Autres (64 institutions)
Total
Nous avons également enquêté sur plusieurs autres plaintes
complexes et volumineuses liées à des refus. Grâce à ce travail
ciblé, nous avons réussi à régler 252 dossiers impliquant cette
institution (Tableau 5). L’ARC a révisé son ordonnance de
délégation de pouvoirs afin d’accroître les pouvoirs du
coordonnateur de l’accès à l’information. L’Agence a également élaboré un plan complet pour redresser la situation en
résolvant ses problèmes de dotation, de formation, de traitement des demandes et son inventaire afin de mieux contrôler
son rendement et de mieux respecter la Loi. Les fiches de
rendement 2008–20095 et les fiches de rendement 2009–
2010 contiennent de plus amples renseignements à ce sujet5.
Tirer pleinement parti de nos
pouvoirs officiels
La Loi sur l’accès à l’information nous confère d’importants
pouvoirs d’enquête et nous nous en prévalons au besoin pour
faire progresser nos enquêtes. Ils vont de la demande des
documents pertinents à une institution, en la contraignant,
s’il le faut, à nous les communiquer, à des entretiens en privé
avec des personnes, à la conduite d’entrevues, aux occasions
que nous donnons aux plaignants et aux institutions de
5
Total
296
179
117
1 351
882
469
présenter des observations de vive voix et par écrit et à la
recherche de témoignages sous serment.
Dans certains cas, nous pouvons mener des audiences sous
serment pour recueillir des preuves en minimisant les délais,
tout en garantissant l’équité procédurale et la justice naturelle.
Dans le cadre de ces audiences sous serment, nous pouvons
contraindre des témoins à se présenter à l’audience et à communiquer des documents, les interroger sous serment avec l’assistance
d’un avocat-expert et prononcer des ordonnances de confidentialité
pour les témoins et les avocats afin de sauvegarder l’intégrité
de notre processus d’enquête interne. Si nous découvrons une
preuve d’infraction, nous pouvons divulguer cette information
au procureur général du Canada.
Quand nous déterminons qu’une plainte est fondée, la
commissaire fait rapport de sa conclusion au plaignant et
à l’institution. Quand elle décide de formuler des recommandations officielles au responsable de l’institution pour résoudre le
problème en question (rapport aux termes du paragraphe 37(1)),
elle lui donne l’occasion d’y répondre avant de communiquer
son rapport au plaignant.
Fiche de rendement : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2008-2009_21.aspx;
rapport sur les progrès accomplis : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2009-2010_follow-up-suivi_2008-2009_1.aspx
La voie d’accès à une plus grande transparence 19
En 2010–2011, la commissaire a jugé nécessaire de rédiger
sept rapports sur des plaintes fondées, en formulant des
recommandations au responsable de l’institution en question.
C’est presque deux fois plus de rapports que pendant l’exercice
précédent6. Nous avons également assigné de nombreuses
personnes à communiquer des documents et avons prononcé
de nombreuses ordonnances de confidentialité. Nous avons
mené 24 audiences sous serment sur des dossiers d’ingérence
présumée dans le processus d’accès à l’information.
administratifs (41 %) et les dossiers liés à des refus (49 %).
En 2010–2011, les dossiers liés à des refus, qui ont tendance
à donner lieu à des enquêtes plus complexes, représentaient
80 % (plus de 1 400 cas) de notre charge de travail (Figure 4).
FIGURE 4. INVENTAIRE PAR GROUPE DE
PLAINTES, AU 31 MARS 2011
Plaintes de refus 80 %
Une charge de travail
plus complexe
Plaintes
administratives 19 %
Nos réussites au chapitre de la résolution rapide des plaintes
administratives et de la réduction globale de notre inventaire
ont modifié la nature et la complexité de notre charge de
travail. En 2007–2008, au moment de l’élaboration de
notre modèle de gestion actuel, l’inventaire de plaintes
(2 293 cas) était composé quasiment également de dossiers
Plaintes relatives aux
exclusions applicables
aux documents
confidentiels du
Cabinet 1 %
Tableau 6. Inventaire de fin d’exercice par type de plaintes, de 2006–2007 à 2010–2011
%
inventaire
Total
%
inventaire
Total
%
inventaire
Total
%
inventaire
2010–2011
Total
2009–2010
23,9 %
195
8,5 %
156
6,2 %
133
6,4 %
152
8,2 %
Frais
39
2,4 %
121
5,3 %
144
5,7 %
62
3,0 %
43
2,3 %
Divers
92
5,6 %
115
5,0 %
97
3,9 %
70
3,4 %
64
3,5 %
Prorogations
211
12,9 %
528
23,0 %
280
11,1 %
151
7,2 %
91
4,9 %
Total des plaintes
administratives en
% de tout
l’inventaire
731
44,8 %
959
41,8 %
677
26,9 %
416
19,9 %
350
18,9 %
154
9,4 %
193
8,4 %
113
4,5 %
43
2,1 %
16
0,9 %
Exceptions*
382
23,4 %
514
22,4 %
803
31,9 %
842
40,4 %
926
50,0 %
Aucun document/
réponse incomplète
249
15,3 %
452
19,7 %
656
26,1 %
501
24,0 %
248
13,4 %
Délégation spéciale
114
7,0 %
175
7,6 %
265
10,5 %
284
13,6 %
313
16,9 %
Total des plaintes
de refus
745
45,7 %
1 141
49,8 %
1 724
68,6 %
1 627
78,0 %
1 487
80,2 %
1 630
100,0 %
2 293
100,0 %
2 514
100,0 %
2 086
100,0 %
1 853
100,0 %
Total
Plaintes administratives
Plaintes de refus
Plaintes en inventaire en fin d’exercice
2008–2009
389
Retards
Plaintes relatives aux
exclusions applicables aux
documents confidentiels
du Cabinet
Total
2007–2008
%
inventaire
2006–2007
*Incluent les exclusions relatives aux articles 68, 68.1 et 68.2
Remarque : l’augmentation importante des plaintes en 2007–2008 s’explique par les retombées de la Loi fédérale sur la responsabilité, en vertu de laquelle la
législation en matière de l’accès à l’information s’applique à 70 nouvelles institutions.
6
Commissariat à l’information du Canada, Rapport annuel 2009-2010, « Des enquêtes efficaces qui garantissent le respect des droits des demandeurs »,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_ar-ra_2009-2010_7.aspx
20 La voie d’accès à une plus grande transparence
Le Tableau 6 fait ressortir l’évolution du pourcentage de
plaintes administratives et de plaintes liées à des refus depuis
quelques années. Cette évolution s’explique par les conséquences positives des premières mesures mises en œuvre
en 2008–2009 pour rationaliser le traitement des plaintes
administratives. Point plus important, il révèle l’augmentation
régulière des dossiers de « délégation spéciale » au sein de
l’inventaire. Il s’agit de cas soulevant des questions de sécurité
nationale et d’affaires internationales, dont les enquêtes
doivent respecter des exigences particulières. En 2010–2011,
les dossiers de délégation spéciale représentaient 12 % des
nouveaux dossiers liés à des refus. De plus, 6 % des nouveaux
dossiers liés à des refus (38 dossiers, dont 1 à l’initiative de la
commissaire) étaient estimés prioritaires, c’est-à-dire « urgents »
ou susceptibles d’entraîner des « répercussions appréciables »
pour les Canadiens, selon les critères en vigueur7.
Étant donné les défis associés à notre charge de travail actuelle,
la direction a lancé un processus de consultation de toutes les
unités d’enquête à la fin de l’exercice afin d’évaluer, de peaufiner
ou de mettre au point des méthodes, des formations et des
outils pour nos enquêtes, pour gérer efficacement les plaintes
liées à des refus et les dossiers complexes. Notre but consiste
à améliorer l’efficacité et la rapidité des enquêtes, tout en
optimisant la divulgation de l’information et le respect de la
Loi. Nous continuerons à faire porter plus particulièrement
nos efforts sur les dossiers de sécurité nationale et d’affaires
internationales, comme ces questions continueront vraisemblablement à retenir l’attention et à susciter de la réticence à
l’égard de la divulgation.
Au mois de mars 2011, nous avons également lancé une
vérification interne de nos processus d’enquête. Nous prévoyons
que toutes les retombées positives de cette vérification
équivaudront à celles de la vérification précédente de l’Unité
de réception et de règlement rapide (voir la réponse de la
direction au rapport de vérification de mai 2009 et le plan
d’action8). La mise en œuvre du nouveau système de gestion
des cas (InTrac) permettra d’autres gains de rendement en
uniformisant les processus d’enquête et de documentation,
le suivi des dossiers ainsi que l’exhaustivité de l’information
utilisée dans les prises de décisions.
Résultat des dossiers de plainte fermés en 2010–2011, par type
Résultat des plaintes administratives (997 plaintes)
Fondées, réglées sans recommandations (621)
Non fondées (143)
Résolues sans conclusion (5)
Discontinuées (224)
Fondées avec recommandations – réglées (4)
Fondées avec recommandations – non réglées (0)
Résultat des plaintes Fondées,
de refus (1 015 plaintes)
PLAINTES
ADMINISTRATIVES
réglées sans
Non
recommandations fondées Discontinuées
Résolues
sans
conclusion
Fondées avec
recommandations
– réglées
Fondées avec
recommandations
– non réglées
Retards
312
Fondées, 15
réglées sans133
recommandations
0 (241)
3
0
Prorogations
201
Non fondées
66 (296)
0
1
0
Frais
48
5 (13)
Résolues 28
sans conclusion
58
0
0
0
Divers
60
34 (459) 28
Discontinuées
5
0
0
62 %Fondées avec
14 %recommandations
22 %
0,5 %(2)
– réglées
0,4 %
0%
Fondées avec recommandations – non réglées (4)
Nota : Les pourcentages peuvent ne pas correspondre à 100 en raison de l’arrondissement.
7
8
Directive sur les pratiques pour le triage des plaintes, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/inv-inv_pd-dp_triage-complaints-plaintes.aspx.
Résultat des plaintes relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels du Cabinet (49 plaintes)
Vérification interne sur l’Unité de réception et de règlement rapide, mai-septembre 2009, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/abu-ans_cor-inf-inf-cor_int-aud-ver-int.aspx#
La voie d’accès à une plus grande transparence 21
Fondées, réglées sans recommandations (10)
Non fondées (30)
Fondées, réglées sans recommandations (621)
Non fondées (143)
Résolues sans conclusion (5)
Discontinuées (224)
Fondées avec recommandations – réglées (4)
Fondées avec recommandations – non réglées (0)
Résultat des plaintes de refus (1 015 plaintes)
Fondées, réglées sans recommandations (241)
Résultat des plaintes administratives (997 plaintes)
Non fondées (296)
Résolues sans conclusion (13)
Fondées, réglées sans recommandations (621)
Discontinuées (459)
Non fondées (143)
Fondées avec recommandations – réglées (2)
Résolues sans conclusion (5)
Fondées avec recommandations – non réglées (4)
Discontinuées (224)
Fondées avec recommandations – réglées (4)
avecapplicables
recommandations
– non réglées
(0)
Résultat des plaintes relatives auxFondées
exclusions
aux documents
confidentiels
du Cabinet (49 plaintes)
PLAINTES DE
REFUS
Fondées,
réglées sans
Non
recommandations fondées
Discontinuées
Résolues sans
conclusion
Fondées, réglées sans recommandations (10)
Résultat des plaintes de refus
167 (1 015 plaintes)
150
127
6
Exceptions,
Non fondées (30)
incluant
exclusions s. 68,
68.1 et 68.2
Délégation
spéciale
18
Aucun document/
réponse
incomplète
56
Fondées avec
Fondées avec
recommandations recommandations
– réglées
– non réglées
Discontinuées (9)
Fondées, réglées sans recommandations (241)
Résolues sans conclusion (0)
11 (296) 41
4
Non
fondées
Fondées
avec recommandations – réglées
(0)
Fondées
avec
recommandations
–
non
réglées (0)
Résolues sans conclusion (13)
135
291
Discontinuées (459)
3
1
3
0
1
1
0
Fondées avec recommandations – réglées (2)
avec
– non1 réglées
(4)
Time Extensions
24 % Fondées29
% recommandations
45 %
%
0,2 %
WF, resolved w/out Recommandations– 62%, Not Well Founded – 20%, Discontinued – 18%
0,4 %
Fees
WF, resolved w/out Recommandations– 59%, Not Well Founded – 35%, Discontinued – 6%
Résultat des plaintes relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels du Cabinet (49 plaintes)
Miscellaneous
WF, resolved w/out Recommandations– 47%, Not Well Founded – 27%, Settled – 4%, Discontinued –
22%
Fondées, réglées sans recommandations (10)
Non fondées (30)
Discontinuées (9)
Résolues sans conclusion (0)
Fondées avec recommandations – réglées (0)
Fondées avec recommandations – non réglées (0)
PLAINTES RELATIVES
Time Extensions
AUX EXCLUSIONS
WF, resolved w/out Recommandations– 62%, Not Well Founded – 20%, Discontinued – 18%
APPLICABLES
FeesDOCUMENTS
AUX
Fondées,
Résolues
Fondées avec
WF, resolved w/out
59%,
– 6%
CONFIDENTIELS
DURecommandations–
réglées sans
NonNot Well Founded – 35%,
sansDiscontinued
recommandations
CABINET
recommandations fondées Discontinuées conclusion – réglées
Miscellaneous
Fondées avec
recommandations
– non réglées
WF, resolved w/out Recommandations–
47%, 30
Not Well Founded
– 27%, Settled
– 4%, Discontinued
–
10
9
0
0
22%
20 %
61 %
22 La voie d’accès à une plus grande transparence
18 %
0%
0%
0
0%
2. Enquêtes dignes de mention
Cette année encore, les efforts que nous avons
déployés pour analyser la charge de travail et
trouver les stratégies les plus efficaces de gestion des cas ont donné de bons résultats. Nous
avons fait plein usage de tous les outils et
pouvoirs mis à notre disposition, y compris la
conduite d’audiences sous serment et de rapports
assortis de recommandations officielles remis
aux responsables des institutions. Entre autres
stratégies fructueuses, mentionnons l’approche de
portefeuille qui met l’accent sur des institutions
particulières et le regroupement des plaintes selon
leur source, leur sujet ou leur type. Dans la plupart des cas où la plainte était bien fondée, nous
avons réussi à négocier un règlement permettant
aux demandeurs d’obtenir des renseignements
complémentaires ou davantage exhaustifs.
Amélioration des rapports grâce à un
classement plus précis
Depuis le 1er avril 2010, nous utilisons de nouvelles catégories de
classement1 pour décrire l’issue d’une enquête. Ce classement plus
précis reprend la terminologie de l’article 37 de la Loi sur l’accès à
l’information, à savoir
• bien fondée et
– réglée sans recommandations
Cette année, la commissaire a jugé nécessaire de remettre
sept rapports de plaintes bien fondées avec recommandations
au responsable de l’institution. Trois de ces cas ont finalement
été réglés. Les quatre cas qui n’ont pas été réglés faisaient
partie de l’inventaire de nos anciens dossiers et sont maintenant devant les tribunaux. Dans trois de ces cas, la commissaire
a introduit un recours en justice au nom du plaignant, et dans
le quatrième, c’est le plaignant qui a saisi la cour du dossier.
Rapports de plaintes bien fondées avec
recommandations au responsable de
l’institution − Réglées
– réglée avec recommandations
– non réglée
Contexte
• non fondée
À l’été 2009, Travaux publics et Services gouvernementaux
Canada (TPSGC) a reçu une demande d’accès à l’information
qui, selon le personnel de l’accès à l’information et de la
protection des renseignements personnels (AIPRP), figurait
dans le Rapport sur le contrôle du rendement des biens
immobiliers 2007−2008. Le personnel en question a décidé
que la version complète du rapport devait être divulguée,
mais il a récupéré le document en question dans la salle du
courrier après qu’un membre du personnel du ministre ait
envoyé un courriel demandant de « ne pas divulguer » la
version complète du rapport, mais seulement une partie.
• discontinuée
Ce nouveau classement est avantageux à plusieurs égards. Il
reflète plus fidèlement l’étendue de notre intervention et la bonne
volonté dont font preuve les institutions pour résoudre la question.
Comme l’illustrent certaines des conclusions d’enquête, la catégorie
« résolution sans conclusion » peut également favoriser le règlement
de plaintes par négociation sans compromettre les droits protégés
par la Loi.
Tirer pleinement parti de
nos pouvoirs
Ingérence dans une
demande d’accès
• résolue sans conclusion
1
Cette section contient des exemples d’enquêtes dignes de
mention qui ont été terminées en 2010−2011. Elles mettent
en lumière certaines des stratégies et approches que nous
avons utilisées, telles que la conduite d’audiences sous serment,
l’envoi de rapports aux responsables des institutions, l’approche
de portefeuille ou la négociation de dates d’engagement. D’autres
conclusions d’enquête illustrent les principes importants à
respecter dans le traitement des demandes d’accès, tels que
l’obligation de prêter assistance et l’exercice légitime du pouvoir
discrétionnaire dans l’équilibre entre la protection des renseignements personnels et la divulgation dans l’intérêt public.
D’autres conclusions décrivent l’issue de notre travail d’enquête
ayant facilité l’établissement de solutions « négociées » aux
plaintes ou ayant conduit à une divulgation supplémentaire
au bénéfice des demandeurs d’accès.
Catégories de classement, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/inv-inv_disposition-categories-des-plaintes_all-tous.aspx
La voie d’accès à une plus grande transparence 23
Quatre-vingt-deux jours plus tard, le journaliste qui avait présenté
la demande n’a reçu qu’un des 15 chapitres du rapport. Ce
n’est que plusieurs mois plus tard, après avoir fait deux autres
demandes, qu’il a obtenu la version complète du document.
Craignant qu’il y ait eu ingérence, le journaliste a fait une
demande supplémentaire concernant le dossier de traitement
de sa demande originale, puis, il a déposé une plainte à la
commissaire à l’information.
Conclusions
Suite à notre enquête, la commissaire a conclu qu’un membre
du cabinet du ministre s’était ingéré dans le processus de
divulgation de documents en ordonnant à des fonctionnaires
de récupérer le document qui avait été préparé à l’origine et
en leur ordonnant ensuite de n’en divulguer qu’un chapitre.
Les employés de cabinets ministériels n’ont pas le pouvoir
de prendre des décisions en vertu de la Loi ou de donner
des directives aux fonctionnaires d’une institution.
La commissaire a aussi établi que les actions et les omissions
de certains fonctionnaires de TPSGC avaient entraîné un
retard injustifié de plusieurs mois dans la divulgation des
renseignements demandés. Cette façon de faire est contraire
aux obligations légales de tous les fonctionnaires qui doivent
prêter assistance aux demandeurs afin que les renseignements leur soient communiqués en temps utile.
En communiquant ses conclusions, la commissaire a formulé
cinq recommandations au ministre. Elle a recommandé au
ministre de soumettre l’affaire d’ingérence dans le traitement
de la demande à la Gendarmerie royale du Canada, étant
donné que la Loi, dans son libellé actuel, n’accorde pas ce
pouvoir à la commissaire à l’information. Les autres recommandations concernaient la formation interne, les politiques
et les procédures que TPSGC devrait élaborer ou améliorer
afin d’éviter la répétition d’un incident semblable. Le ministre
a accepté toutes les recommandations et l’institution a élaboré
un plan d’action complet visant à éviter la répétition de ce
type d’ingérence.
Contexte général
Un certain nombre de facteurs étaient en cause dans la
présente enquête, y compris les rôles, les responsabilités
et les pouvoirs des personnes visées. Comme le montre la
présente affaire, lorsque les membres du personnel politique
vont au-delà de leurs attributions et compromettent un
processus qui a été conçu pour être objectif et non partisan,
ceci peut avoir de graves répercussions sur le droit des
demandeurs. Les conséquences du comportement des
fonctionnaires qui omettent d’exercer leur devoir de dire
2
« non » à des demandes inappropriées provenant de personnes
qui n’ont pas le pouvoir de le faire, sont aussi préoccupantes.
Questions d’ordre juridique
L’enquête sur la présente plainte a fait ressortir les difficultés
entraînées par un certain nombre de dispositions de la Loi. Dans
les circonstances de la présente affaire, ces dispositions ont
empêché la commissaire de divulguer au procureur général du
Canada des renseignements concernant la perpétration possible
d’une infraction à la Loi par un membre du personnel politique.
Dans un rapport spécial au Parlement qui documente notre
enquête et nos conclusions, la commissaire a formulé
plusieurs recommandations visant à enrayer les obstacles
législatifs contenus dans la Loi.2 Premièrement, elle recommande une révision générale des obligations en matière de
confidentialité énoncées dans la Loi, afin de tenir compte
des changements survenus depuis son entrée en vigueur,
il y a près de 28 ans. Deuxièmement, elle recommande de
supprimer les dispositions qui l’empêchent de divulguer des
renseignements au sujet de la perpétration possible d’une
infraction à la Loi. Plus précisément, la commissaire recommande qu’elle soit autorisée à divulguer à un organisme
compétent d’exécution de la loi les renseignements concernant
toute personne commettant une infraction, et non seulement
concernant les administrateurs, les dirigeants et les employés
d’institutions fédérales, comme le prévoit la Loi présentement.
Enfin, la commissaire recommande que les responsables des
institutions fédérales soient tenus de l’aviser chaque fois qu’ils
sont informés de la perpétration possible d’une infraction à la
Loi dans leur institution.
Équité au plan administratif
Contexte
Pêches et Océans Canada a reçu une demande d’accès à
l’information sur les permis de pêche aux pétoncles de la baie
de Fundy que l’Office des appels relatifs aux permis de pêches
de l’Atlantique et le ministre des Pêches et Océans avaient
approuvés et renvoyés entre 1988 et 1991.
Le ministère avait refusé de divulguer les documents dans leur
intégralité en prétendant qu’ils constituaient des renseignements
personnels sur d’autres personnes (article 19). Le demandeur
s’est plaint au Commissariat à propos du refus du ministère.
Règlement de la plainte
Le demandeur a indiqué qu’il ne cherchait pas de renseignements personnels dans les causes en appel qui avait été
approuvées, mais plutôt le raisonnement et les critères utilisés
Ingérence dans l’accès à l’information – Partie 1 : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2010-2011_all.aspx
24 La voie d’accès à une plus grande transparence
par le ministre pour arriver à la conclusion de rétablir un
permis de pêche. À la suite de notre intervention, le ministère
a communiqué plusieurs documents au demandeur, mais a
continué de refuser de divulguer des renseignements personnels. Le demandeur nous a ensuite informés qu’il s’intéressait
essentiellement à quatre lettres que d’anciens ministres avaient
envoyées à des personnes dont les permis avaient été rétablis
suite à un appel interjeté devant l’Office. Il voulait s’informer
des cas dans lesquels des permis avaient été rétablis, puisque
son propre appel pour rétablir son permis avait été refusé. Sur
cette base, nous avons continué les discussions et les négociations avec le ministère, mais en vain.
En concluant que la plainte était bien fondée, la commissaire
a recommandé au ministre que les quatre lettres en question,
qui contenaient des détails et d’autres informations sur les
décisions des ministres en ce qui concerne les appels relatifs
au permis, soient communiquées au demandeur. Le ministère
a divulgué le contenu des quatre lettres à l’exception de
certains renseignements personnels, tels que les adresses de
domiciles. Le demandeur a été satisfait de cette information
supplémentaire et le dossier a été clos.
Leçons apprises
Dans ce cas, le demandeur voulait connaitre les raisons et les
critères utilisés par les ministres à l’appui des décisions qu’ils
avaient prises de rétablir les permis de pêche de certains
candidats, mais pas le sien. En privilégiant la prudence, le
ministère n’avait pas appliqué la disposition sur le prélèvement prévue par la Loi (article 25) et divulgué ce que le
demandeur était en droit de savoir. Cette affaire souligne
l’importance de comprendre les motifs à l’appui de décisions
administratives prises par un ministre ou un organisme.
Engagement de communication
en temps utile
Contexte
Treize demandes ont été faites par le même demandeur à
Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) pour divers
documents relatifs au programme Aliments poste. Puisque
le ministère n’a pas répondu dans les délais prévus par la Loi,
le demandeur s’est plaint au Commissariat au sujet du retard
à répondre à toutes ses demandes.
Règlement des plaintes
Trois de ces plaintes de présomption de refus ont été réglées
sans que la commissaire n’ait à faire de recommandations
au ministre des Affaires indiennes et du Nord. Par contre,
ce n’est pas le cas des dix autres plaintes qui demeuraient
des présomptions de refus.
Il s’est avèré que les retards découlaient du fait que la Société
canadienne des postes (SCP), l’institution consultée, n’avait pas
répondu en temps utile aux demandes d’AINC. Par conséquent,
AINC a refusé de nous fournir des dates d’engagement sans
connaitre les dates auxquelles la SCP répondrait aux consultations. Nous avons aussi appris que même si AINC avait prorogé
le délai prévu par la Loi pour la plupart des demandes afin de
consulter la SCP, elle n’avait pas entrepris les consultations
pour certains des documents pertinents qu’après l’expiration
du délai prorogé.
Nous avons cherché à accélérer le processus de consultation.
AINC a accepté d’envoyer le plus rapidement possible les
documents nécessaires à la SCP. Étant donné le volume
important de documents concernés, cela a pris six mois. La
SCP n’a pas respecté les dates d’engagement pour certaines
des consultations. Nous avons eu plusieurs échanges avec
des représentants de la SCP pour les amener à fournir des
dates fermes quant aux consultations en cours avec AINC.
Obligation de prêter assistance
En vertu du paragraphe 4(2.1) de la Loi, l’institution fédérale
est tenue de prêter assistance au demandeur. Un aspect clé
de cette obligation consiste à fournir un accès en temps utile
aux documents demandés. En retardant le traitement des
demandes, AINC n’a pas, à notre avis, respecté cette obligation.
Si la Loi prévoit des cas dans lesquels les institutions peuvent
proroger le délai de traitement d’une demande, elles n’ont pas
le droit de retarder la réponse de façon indue et de manière
contraire à leur obligation de prêter assistance. En outre, AINC
aurait dû commencer le processus de consultation pour la
plupart de ces demandes dès que possible et non pas après
le début de notre enquête.
Présomption de refus
Nous avons conclu qu’AINC devait répondre à ces demandes
et que, même si l’article 9 de la Loi prévoit les cas où des
consultations avec d’autres institutions sont nécessaires,
les prolongations de délais à cette fin ne doivent pas être
déraisonnables. Cela est conforme avec la politique de 2008
du Conseil du Trésor qui invite les institutions à établir des
procédures pour s’assurer que les consultations nécessaires
soient entreprises dans le respect des dispositions prévues
par la Loi.
Dans les fiches de rendement de 2008–2009, le commissaire a recommandé à AINC de s’efforcer de réduire à zéro
son taux de présomptions de refus. AINC a répondu qu’il
ferait en sorte que les demandes d’accès soient traitées dans
les meilleurs délais et, qu’au besoin, les délais seraient
La voie d’accès à une plus grande transparence 25
prorogés afin d’éviter les situations de présomption de refus.
AINC a également informé le Commissariat qu’il entreprendrait une analyse de la charge de travail pour rationaliser le
traitement des demandes et en réduire le temps. Nous ferons
un suivi des progrès accomplis par l’institution dans nos
prochaines fiches de rendement.
Rapports de plaintes bien fondées
avec recommandations au
responsable de l’institution
– Non réglées
Cela dit, même si les délais ont été prorogés pour dix des
demandes d’accès, AINC s’est trouvé dans une situation de
présomption de refus. Nous l’avons informé qu’il devrait, dans
l’élaboration de ses procédures internes, prévoir des mesures
pour traiter les prorogations de délai et le processus de consultation afin d’éviter des retards dans le traitement des demandes.
Contexte
Après examen des observations que nous avons reçues et
des autres éléments de preuve dont nous disposons, nous
sommes arrivés à la conclusion qu’AINC a omis de s’assurer
que les réponses à ces demandes soient fournies en temps
utile, sachant qu’il se trouvait ainsi en situation de présomption de refus (article 10(3)).
Étant donné que l’institution n’a pas fourni au demandeur un
accès en temps utile à ses dix demandes et le refus de la SCP
de donner suite aux consultations d’AINC, la commissaire a
indiqué au ministre des Affaires indiennes et du Nord que les
dix plaintes étaient bien fondées. Elle a recommandé à AINC
des dates d’engagement en vertu desquelles les demandes
recevraient des réponses. Ces dates ont été établies d’après
les discussions que nous avons eues avec AINC et la SCP, et
notre propre évaluation du travail restant à faire à l’époque.
AINC a répondu à la première des dix demandes au début
de mars 2011. Pour ce qui est des autres demandes, des
réponses devraient suivre dans les deux prochains mois.
Leçons apprises
Il incombe à l’institution qui traite la demande de respecter
les délais prévus par la Loi. Lorsqu’elle proroge le délai pour
procéder à des consultations auprès d’autres institutions, elle
doit les faire dès que possible et en suivant les procédures
établies par le Conseil du Trésor en 2008. À l’approche de la
date d’échéance, elle doit rappeler aux institutions consultées
la date de réponse pour faire des recommandations. À défaut
de recevoir une réponse, l’institution doit prendre une décision
sur la divulgation et répondre à la demande. Les institutions
doivent avoir en place des procédures détaillées pour mener
ces consultations.
Portée des exceptions
La Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le ministère de
la Justice ont reçu la même demande d’accès à un protocole
mis en place entre les deux institutions et concernant les
principes d’inscription et d’examen de documents de la GRC
dans le cadre de litiges civils.
Après s’être consultées, les institutions n’ont divulgué que
quelques informations générales et ont soustrait le texte du
protocole pour le motif selon lequel il contenait des conseils
ou des recommandations (alinéa 21(1)a)) et était visé par le
secret professionnel qui lie l’avocat à son client (article 23).
Le demandeur s’est plaint au sujet des exceptions appliquées
par les deux institutions.
Règlement de la plainte
Nous n’avons pas accepté que le protocole constituait un avis
ou des recommandations et qu’il était protégé par le secret
professionnel qui lie l’avocat à son client. À notre avis, le
protocole est une entente qui reflète une décision politique
prise par les deux institutions sur la base de conseils ou de
recommandations, y compris de conseils juridiques,
précédemment fournis.
La commissaire a recommandé au ministre de la Justice et
au commissaire de la GRC de divulguer le protocole. Les deux
institutions ont refusé et, au nom du plaignant, la commissaire a entrepris à la Cour fédérale un recours en révision de
ces décisions. (Voir le chapitre 4, « Une question de protocole »).
Interprétation d’une nouvelle
exception ajoutée par la Loi
fédérale sur la responsabilité
Contexte
Cette plainte portait sur une demande faite à la Société
canadienne des postes (SCP) pour des informations relatives
à son coordonnateur de l’accès à l’information. Le demandeur
voulait obtenir son nom, son numéro de téléphone, les tâches
et fonctions qui lui étaient assignées, son échelle salariale, ses
allocations et avantages sociaux ainsi que son contrat de travail.
Le demandeur s’est plaint de la décision de la SCP de caviarder
des portions des documents pour les raisons suivantes : à titre
de renseignements personnels (article 19), à titre d’information
26 La voie d’accès à une plus grande transparence
qui pourrait porter préjudice à sa position concurrentielle
(alinéa 18b)), et à titre de secrets industriels ou des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques
qui lui appartiennent et qui sont traités par elle de façon
confidentielle (alinéa 18.1(1)a)).
Règlement de la plainte
Nous avons convenu que la SCP avait correctement soustrait
à la communication le numéro d’identification du coordonnateur et son adresse domiciliaire à titre de renseignements
personnels. Nous n’avons pas retenu l’argument de la SCP
selon lequel la communication de l’échelle salariale et des
avantages sociaux porterait atteinte à sa position concurrentielle
ou entraverait ses négociations contractuelles.
Selon la jurisprudence, afin d’établir attente raisonnable de
préjudice probable, il doit y avoir des preuves de motifs de
croire que la communication des renseignements risquerait
vraisemblablement de porter préjudice à l’une des activités
protégées par l’exception. Il faut établir un lien clair et direct
ou une relation de causalité entre la divulgation d’informations
spécifiques et le préjudice invoqué. Nous avons conclu que la
SCP n’a pas établi un tel lien.
Portée de l’exception liée à
la sécurité nationale
Contexte
Une demande a été présentée au ministère de la Défense
nationale (MDN) afin d’obtenir des photos de coiffures (à
l’exclusion des caractéristiques faciales et corporelles au
besoin) de chaque détenu afghan dont le dossier avait été
traité par les Forces canadiennes en 2007.
Le MDN a refusé de divulguer des photographies caviardées
puisqu’elles constituaient des renseignements personnels
(article 19) et pourraient compromettre la défense du Canada
(paragraphe 15(1)). Le demandeur s’est plaint de la réponse
du MDN.
Règlement de la plainte
De l’avis du MDN, la divulgation des photographies caviardées
ne montrant que les cheveux ou le cuir chevelu permettrait
d’identifier les détenus. En outre, le ministère a fait valoir que
la présence militaire canadienne en Afghanistan, ainsi que sa
sécurité et celle de ses alliés pourraient être compromises.
La SCP a refusé de communiquer l’information sur le salaire
et les avantages sociaux à titre d’informations financières et
commerciales confidentielles. Nous croyons que le but de
l’alinéa 18.1(1)a) est de protéger l’information que détient
une société d’État sur ses systèmes d’affaires, opérations et
échanges commerciaux. Les échelles salariales et les avantages
sociaux de ses employés devraient être divulgués, comme ils
le seraient pour tout autre fonctionnaire, étant donné que de
telles informations constituent une exception à la définition
des renseignements personnels en vertu de la Loi sur l’accès
à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Nous avons également conclu que les
informations visées entrent dans la rubrique « administration
générale » et devraient être divulguées en vertu de l’alinéa
18.1(2)a) de la Loi.
L’expression « renseignements personnels » est définie à
l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels comme tout renseignement concernant un individu
identifiable. L’article 19 ne s’applique que dans les cas où la
divulgation d’informations pourrait permettre d’identifier un
individu. Nous n’avons pas été convaincus par l’argument du
MDN selon lequel des individus pourraient être identifiés par
des photos caviardées ne montrant que les cheveux ou le cuir
chevelu ni par son affirmation selon laquelle le fait de voir ces
éléments créerait un effet de mosaïque si des demandes
supplémentaires étaient faites pour la divulgation d’autres
composantes de leur visage. Nous estimons également que le
MDN n’a pas offert de preuve convaincante que la divulgation
des coiffures risquerait vraisemblablement de porter préjudice
à la capacité de défense du Canada, puisque les détenus ne
peuvent pas être identifiés.
La SCP n’a pas accepté la recommandation de la commissaire
de divulguer l’information. Avec le consentement du plaignant,
la commissaire a demandé à la Cour fédérale d’examiner la
question. (Voir le chapitre 4, « Quelle est la portée de l’article
18.1? »)
Jugeant la plainte bien fondée, la commissaire a recommandé
au ministre que les coiffures soient divulguées. Le ministère a
refusé et le plaignant a saisi la Cour fédérale de l’affaire. Un
avis de demande a été déposé auprès de la Cour fédérale le
23 décembre 2010 (T-2140-10)3.
Leçons apprises
Cette demande illustre la notion de prélèvement raisonnable
en vertu de la Loi. Les allégations d’effet mosaïque et de
préjudice continu à la sécurité nationale doivent être dûment
3
Renseignements sur les instances : http://cas-ncr-nter03.cas-satj.gc.ca/IndexingQueries/infp_RE_info_f.php?court_no=T-2140-10
La voie d’accès à une plus grande transparence 27
motivées dans la décision de refuser la divulgation les
renseignements demandés.
Approche de portefeuille :
Agence du revenu du Canada
Comme il a été expliqué au chapitre 1, nous avons opté pour
une approche de portefeuille pour traiter le grand nombre de
plaintes reçues ces dernières années concernant l’Agence du
revenu du Canada. Les deux prochaines affaires concernent
l’utilisation de l’article 24 de la Loi, exception qui renvoit à
d’autres lois qui interdisent ou restreignent la divulgation de
certaines informations et qui sont énumérés à l’Annexe II de
la Loi. La disposition sur la divulgation restrictive dont il était
question dans les deux cas concerne l’article 241 de la Loi de
l’impôt sur le revenu.
Interprétation des exceptions d’une
manière limitée et spécifique
Cas n° 1 : Contexte
L’Agence du revenu du Canada (ARC) a reçu une demande
visant à obtenir la liste des escompteurs d’impôt enregistrés
en vertu de la Loi sur la cession du droit au remboursement
en matière d’impôt, y compris leur adresse commerciale des
deux dernières années.
L’ARC a invoqué l’article 24 de la Loi qui renvoit à d’autres
lois qui interdisent ou restreignent la communication de
certaines informations. Dans ce cas, l’ARC se reportait à
l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu qui limite
la divulgation de renseignements sur les contribuables.
Règlement de la plainte
L’objectif de la Loi sur la cession du droit au remboursement
en matière d’impôt est de permettre aux personnes enregistrées de préparer des déclarations de revenus au nom de leurs
clients et d’offrir à ces derniers un remboursement immédiat.
L’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu protège la
confidentialité des renseignements des contribuables. Dans
ce cas, les informations pertinentes à la demande ne se
rapportaient pas aux contribuables, mais plutôt aux entreprises traitant avec ces derniers. Le demandeur voulait
simplement la liste de ces entreprises et leur adresse. La
divulgation de cette liste ne révélait aucune information
protégée par l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu.
À notre demande, l’ARC a accepté de communiquer les
documents. À la suite de cette enquête, l’ARC nous a
informés qu’elle était prête à divulguer ce type d’information si
on lui en faisait la demande. La plainte, qui était bien fondée,
a été réglée sans que la commissaire soit obligée de formuler
des recommandations au responsable de l’institution.
28 La voie d’accès à une plus grande transparence
Cas n° 2 : Contexte
Une personne a demandé à l’Agence du revenu du Canada
(ARC) l’ensemble de son dossier d’entreprise qui avait été
saisi par l’ARC, y compris le dossier de vérification, les
documents relatifs à la dette actuelle, les intérêts et les
pénalités, les documents de paiements sur la dette, la
correspondance avec le bureau du shérif et le privilège
enregistré sur une propriété.
L’ARC a refusé de divulguer les informations pour le motif
que, lorsqu’une société est dissoute, nul n’a le droit d’obtenir
des informations sur l’impôt sur le revenu en vertu de la Loi
sur l’accès à l’information. Le demandeur s’est plaint de la
réponse de l’ARC.
Règlement de la plainte
Dans ce cas, l’ARC a invoqué l’article 24 avec renvoi à
l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu pour refuser
de divulguer les renseignements sur les contribuables. Notre
enquête a fait ressortir une exception énoncée à l’alinéa 241(4)b)
de la Loi qui prévoit de « fournir à une personne un renseignement confidentiel qu’il est raisonnable de considérer
comme nécessaire à la détermination de quel qu’impôt,
intérêt, pénalité ou autre montant payable par la personne,
ou pouvant le devenir, ou de quelque crédit d’impôt ou
remboursement auquel elle a droit, ou pourrait avoir droit, en
vertu de la présente loi, ou de tout autre montant à prendre
en compte dans une telle détermination ». Nous avons
demandé à l’ARC de prendre en considération cette exception
dans ce cas particulier. L’ARC a accepté et récupéré environ
700 pages qui ont été diffusées en partie, certaines exceptions s’appliquant. La plainte, qui était bien fondée, a été
réglée sans que la commissaire soit obligée de formuler des
recommandations au responsable de l’institution.
Leçons apprises
Dans ces deux cas, l’ARC a interprété de façon très large de
l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu. Bien que cet
article ait une vaste portée, il doit être interprété de façon
compatible avec le principe fondamental de la Loi sur l’accès
à l’information. Selon l’article 2 de la Loi, les exceptions
nécessaires au droit d’accès doivent être précises et limitées.
Approche de portefeuille :
Bureau du Conseil privé
Cette année, nous nous sommes également intéressés au
traitement des demandes d’accès par le Bureau du Conseil
privé (BCP) dans deux domaines particuliers : les consultations obligatoires avec le BCP pour l’examen des documents
confidentiels du Cabinet et l’obligation de prêter assistance.
Consultations concernant
les documents confidentiels
du Cabinet
Les institutions peuvent se prévaloir d’une prorogation en
vertu de la Loi pour consulter les conseillers juridiques du
BCP relativement aux renseignements confidentiels du
Cabinet (BCP-CJRCC) dans le cas de documents considérés
comme des documents confidentiels du Cabinet. Ce type
de consultation est obligatoire en vertu de la politique du
gouvernement. Toutefois, les lignes directrices du Secrétariat
du Conseil du Trésor ne définissent pas ce qu’est un délai
raisonnable pour mener une telle consultation.
D’après les plaintes que nous avons reçues à propos des
prorogations et des présomptions de refus ainsi que nos
discussions avec les bureaux de l’AIPRP, ces consultations sont
généralement longues. Le BCP-CJRCC exige maintenant jusqu’à
180 jours pour traiter les demandes de consultation. Les
institutions prennent ce facteur en considération pour mener
à bien le traitement de la demande et prennent de longues
prorogations en vertu de la Loi. Si le BCP-CJRCC répond à la
demande de consultation en retard, c’est l’institution qui a reçu
la demande d’accès qui en est responsable et doit répondre du
retard. Lorsque nous recevons une plainte concernant ce type
de retard, nous intervenons auprès du BCP pour connaître la
date à laquelle il compte répondre à la consultation.
Les consultations obligatoires ne devraient pas rendre l’institution
et, finalement, le demandeur, otages du processus. En enquêtant
sur plusieurs de ces plaintes cette année, nous sommes remontés
jusqu’à la haute direction du BCP, et avons réussi à obtenir
des dates précises auxquelles les réponses aux demandes de
consultations seraient fournis aux institutions en question.
L’enquête systémique que nous menons sur l’utilisation des
prorogations, y compris celles qui sont demandées pour des
consultations obligatoires, devrait nous permettre de mieux
comprendre les causes profondes des problèmes et de faire
des recommandations appropriées pour assurer la communication en temps utile et la conformité à la Loi.
Obligation de prêter assistance
Nous avons étudié un certain nombre de plaintes pour
lesquelles nous avons constaté que le BCP a manqué à son
obligation de prêter assistance en vertu la Loi. En effet, on
s’est plaint à plusieurs reprises d’une phrase se trouvant dans
l’accusé de réception qui requiert des demandeurs de
confirmer s’ils désiraient que le BCP traite les documents
confidentiels du Cabinet. Nous avons porté l’affaire en hauts
lieux et cette nouvelle pratique a été abandonnée. Dans un
cas, le BCP a fait faire au demandeur le travail qui lui
revenait. Dans un autre, le BCP a interprété de façon si étroite
les termes utilisés par le demandeur que ce dernier n’a rien
reçu, même si le BCP avait récupéré les documents. Enfin,
pour une autre demande, le BCP a refusé de communiquer
des parties de documents qui contenaient des informations
non pertinentes, et ce, contrairement à une règle établie
depuis longtemps.
Qui détermine ce qu’est un
document confidentiel du Cabinet?
Contexte
Le Bureau du Conseil privé (BCP) a reçu une demande de
commande subséquente à une offre à commandes (formulaire
TPSGC 942 ou l’équivalent ministériel délivré conformément
aux SPICT (Services professionnels en informatique centrés
sur les tâches). Dans son accusé de réception, le BCP a
informé le demandeur que, étant donné la nature du travail
du ministère, les documents du BCP comprennent souvent
des informations qui ne sont pas assujetties à la Loi sur
l’accès à l’information, car ils sont considérés comme des
documents confidentiels du Cabinet. Il ajoutait que pour
accélérer le suivi, il ne traiterait pas l’information susceptible
d’être considérée en tant que renseignement confidentiel du
Cabinet en vertu de l’article 69 de la Loi.
Le demandeur s’est plaint de cet énoncé du BCP. Il soutenait
que le BCP est tenu de traiter tous les dossiers correspondant
à la demande jusqu’à ce qu’un fonctionnaire qualifié détermine
qu’il s’agisse d’une exclusion en vertu de l’article 69. Il a affirmé
que cet énoncé était contraire au processus prévu par la Loi et
que c’est le greffier du Conseil privé et non le directeur du
bureau d’accès à l’information qui décide en la matière.
Règlement de la plainte
Le BCP nous a dit que la formulation employée dans l’accusé
de réception s’inscrivait dans le cadre d’un projet pilote, amorcé
pendant l’exercice financier, dans le but de fournir des réponses
plus rapides aux demandeurs. Il a insisté sur le fait qu’il
s’agissait d’un accusé de réception et que la dernière phrase
offrait au demandeur l’occasion de manifester son désaccord
avec cette démarche : « Si vous n’êtes pas d’accord avec cette
approche ou que vous avez des questions sur le traitement de
votre demande, n’hésitez pas à prendre contact avec…(nom
de l’analyste, numéro de téléphone) ».
Le BCP a soutenu que si le demandeur avait souhaité que les
documents soient traités dans leur intégralité, il l’aurait fait. Il
a également soutenu que cette approche était conforme à son
obligation de prêter assistance, puisqu’elle visait à répondre
rapidement aux demandes d’accès en évitant les délais que
prennent les examens menés par les conseillers juridiques
du BCP pour les renseignements confidentiels du Cabinet
(BCP-CJRCC).
La voie d’accès à une plus grande transparence 29
Notre enquête a porté sur l’approche adoptée par le BCP
relativement à ces « accusés de réception », y compris la
volonté apparente d’invoquer une exclusion en vertu de
l’article 69. Nous avons aussi cherché à savoir si cela était
conforme à son obligation de prêter assistance prévue au
paragraphe 4(2.1) de la Loi.
Nous avons trouvé leur démarche problématique à certains
égards. À notre avis, l’enoncé selon lequel le BCP ne traitera
pas les informations qui, selon lui, seraient considérées comme
étant des renseignements confidentiels du Cabinet en vertu du
paragraphe 69(1) n’est pas conforme à ses obligations en vertu
de la Loi. Le traitement adéquat implique qu’une institution
fédérale identifie et examine les documents demandés jusqu’à
ce que quelqu’un habilité à le faire invoque une exclusion. Il
exige également une notification écrite au demandeur de la
décision prise par l’institution fédérale au sujet de la demande
et de toutes les exceptions appliquées ou exclusions invoquées.
La façon dont le BCP traite l’information demandée est également contraire à la directive du 1er avril 2010 du Secrétariat
du Conseil du Trésor (SCT) intitulée Directive concernant
l’administration de la Loi sur l’accès à l’information4.
La directive énumère un certain nombre de principes qui
devraient être utilisés pour aider les demandeurs, notamment :
–– Faire tous les efforts raisonnables pour trouver les
documents relevant de l’institution fédérale qui
permettent de répondre à la demande.
–– Appliquer les exceptions aux documents demandés de
façon précise et limitée.
Si la directive du SCT ne s’applique pas à l’information qui
en est exclue en vertu de la Loi, nous sommes d’avis que tant
qu’une autorité compétente ne détermine pas qu’un document
est exclu, tous les documents relevant d’une institution fédérale
doivent être traités de la manière prévue par la Loi et conformément avec la directive du SCT. Nous notons que le directeur
du Bureau de l’accès à l’information et de la protection des
renseignements personnels (AIPRP) du BCP n’a pas le
pouvoir d’invoquer l’article 69.
Nous sommes également d’avis que l’exigence de confirmation pour traiter la demande n’est pas appropriée, ne satisfait
pas aux exigences de notification (articles 7 et 10) et n’est pas
conforme à l’obligation de prêter assistance en vertu de la Loi.
Le BCP a tenté de justifier cette manière de procéder en
disant que c’était une façon d’assurer un « accès rapide »
4
aux documents en évitant les longs délais qu’exige l’examen
approfondi des documents par le BCP-CJRCC. Bien que
l’accès rapide aux documents soit un élément important
de l’obligation de prêter assistance, ce n’est pas le seul.
Les institutions doivent également répondre de façon précise
et complète et offrir toute l’aide raisonnable dans le cadre de
la demande. À notre avis, le fait d’exiger des demandeurs
qu’ils contactent le BCP à défaut de quoi, ils perdent leur
droit au traitement adéquat de leur demande, est tout à faire
contraire à l’obligation de prêter assistance.
Le BCP a insisté sur le fait que l’énoncé dans l’accusé de
réception n’était pas une réponse à la demande, mais bien
un accusé de réception de la demande. En fin de compte, il
a informé le demandeur qu’une recherche approfondie avait
été entreprise et qu’aucun des documents pertinents à sa
demande n’avait été trouvé.
Au cours de l’enquête, il est devenu évident que l’approche
du BCP constituait une abdication inadmissible de ses
obligations envers les demandeurs. Demander à ces derniers
de prendre contact avec lui s’ils ne sont pas d’accord avec le
traitement proposé de leur demande les oblige à prendre les
devants pour s’assurer que leur droit à l’accès à l’information
soit respecté, conformément à l’article 4. Essentiellement,
un tel mécanisme exige que la demande soit faite deux fois,
à défaut de quoi le BCP estime que les demandeurs ont
renoncé à demander les documents qu’une personne sans
délégation de pouvoir « peut » considérer comme des
documents confidentiels du Cabinet.
Nous avons conclu que le BCP n’avait pas traité la demande
du requérant conformément aux exigences de la Loi et, en
particulier, celle de prêter assistance. D’ailleurs, cette obligation
ne peut pas être invoquée pour surmonter des obstacles administratifs internes, à savoir le temps qu’il faut au BCP-CJRCC
pour examiner les documents qui pourraient être des documents confidentiels du Cabinet. Cela est particulièrement vrai
lorsque les mesures proposées pour augmenter la rapidité du
traitement sont prises au détriment des autres composantes
de l’obligation de prêter assistance.
À la suite de notre intervention, un haut fonctionnaire du BCP
nous a confirmé que l’énoncé concernant l’article 69 avait été
retiré des accusés de réception. La plainte a été estimée bien
fondée et réglée sans que la commissaire n’ait à faire de
recommandations au responsable de l’institution.
Secrétariat du Conseil du Trésor, Directive concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information,
http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?section=text&id=18310
30 La voie d’accès à une plus grande transparence
Leçons apprises
Leçons apprises
Dans leur souci de trouver des moyens d’accélérer le traitement des demandes, les institutions devraient garder à l’esprit
qu’elles ne peuvent pas passer outre à leurs obligations en
vertu de la Loi, ni ignorer les procédures énoncées dans la
Directive du SCT.
L’article 6 de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que les
demandes d’accès doivent être faites par écrit à l’institution
dont relève le document. Celles-ci doivent contenir suffisamment de détails pour permettre à un fonctionnaire expérimenté
de l’institution de le retrouver avec un effort modéré.
Les institutions devraient examiner soigneusement les
conséquences des nouvelles procédures qu’elles souhaitent
mettre en œuvre. Dans le cas du BCP, l’objectif du projet
pilote peut avoir été de donner un service rapide aux demandeurs, mais le résultat final a été un mauvais service qui est
à l’opposé de l’obligation de prêter assistance.
En l’occurrence, le demandeur avait rédigé sa demande en
des termes suffisamment précis, même s’il n’avait pas fourni
le nom des employés.
Faire faire le travail par
le demandeur
Contexte
Quelqu’un a demandé au Bureau du Conseil privé (BCP) les
registres des dépenses présentées par le personnel du Cabinet
du premier ministre (CPM) ou du Bureau du Conseil privé pour
le voyage du premier ministre à Edmonton, le 16 juin 2006.
Les documents de remboursement des dépenses des employés
du BCP ont été récupérés et certains renseignements ont été
soustraits à titre de renseignements personnels (paragraphe
19(1)). Le demandeur s’est plaint de la réponse du BCP en
faisant valoir qu’il devait y avoir plus de documents.
Règlement de la plainte
Le demandeur s’est plaint que le BCP n’avait fourni que les
documents relatifs à deux employés du BCP en ne présentant
pas ceux du personnel exonéré du CPM. Au lieu de cela, le
BCP a invité le demandeur à consulter son site Web. Or, ce
dernier estime que le site Web ne fournit pas suffisamment
de détails.
Les Services financiers du BCP ont été dans l’incapacité de
retrouver l’information relative au personnel du CPM, puisque
les dépenses ne pouvaient pas être recherchées par code de
projet, le voyage ayant eu lieu au Canada. Les services financiers
ont déclaré qu’il leur fallait le nom des voyageurs du personnel exonéré pour retrouver les documents. Dans sa plainte, le
demandeur nous les a fournis, après les avoir trouvés sur le site
Web du BCP. Nous nous sommes alors demandés pourquoi le
BCP n’avait pas consulté son site Web au moment de la demande.
Avec le consentement du plaignant, nous avons fourni les
noms au BCP et une nouvelle recherche a été effectuée. Les
documents ont été localisés et des informations supplémentaires ont été communiquées au demandeur. La plainte était
bien fondée et la commissaire n’a pas eu à faire de recommandation au responsable de l’institution.
Lorsque les institutions reçoivent des demandes d’accès,
elles doivent effectuer une certaine recherche, afin de voir si les
documents pertinents existent et où ils se trouvent. Puisque le
demandeur a pu trouver les noms sur le site Web du BCP, les
employés de ce dernier auraient dû être en mesure de les trouver
sans trop d’efforts et proposer de le faire. Cela aurait permis, tant
au BCP qu’au Commissariat, d’économiser des ressources et
d’accélérer la divulgation des documents au demandeur.
Interpréter une demande d’accès
Contexte
Une demande a été déposée auprès du Bureau du Conseil privé
(BCP) afin d’obtenir tous les procès-verbaux et transcriptions des
conférences téléphoniques tenues en août et septembre 2008
lors de la crise de la listériose. Le BCP a prorogé le délai de
réponse de 120 jours pour consulter une autre institution.
Dans sa réponse, le BCP a informé le demandeur que les
documents identifiés initialement n’étaient pas pertinents à
la demande et qu’aucun document ne serait divulgué. Le
demandeur s’en est plaint.
Règlement de la plainte
Le plaignant a affirmé que les documents existaient et que le
BCP avait manqué à son obligation de prêter assistance, puisqu’il
ne lui a donné ni l’occasion de discuter de sa décision ni la
possibilité de continuer à traiter la demande. Il s’est aussi
dit inquiet du refus apparent du BCP de coopérer avec le
Commissariat pour assurer une réponse plus rapide.
Nous avons appris que les documents récupérés par le BCP
étaient des notes manuscrites. Selon le BCP, ils n’étaient pas
pertinents à la demande, puisqu’ils ne constituaient pas des
« transcriptions » ou des « procès-verbaux » selon la définition habituelle de ces termes. Nous n’étions pas d’accord et
avons demandé au BCP de traiter les notes. À notre avis et
selon la définition du terme « transcription », nous avons conclu
que ces termes étaient suffisamment semblables et interchangeables et pouvaient être interprétés comme s’appliquant aux
documents identifiés par le BCP. Par conséquent, le BCP a
accepté de traiter les documents, ce qui a pris plusieurs mois
La voie d’accès à une plus grande transparence 31
de plus en raison d’un certain nombre de consultations, dont
une pour déterminer s’il s’agissait de documents confidentiels
du Cabinet, ainsi que du long processus d’approbation du BCP.
À notre avis, le BCP a manqué à son obligation de prêter
assistance au demandeur conformément au paragraphe
4(2.1) de la Loi en ne lui répondant pas en temps voulu
et en interprétant de façon étroite les termes utilisés dans
sa demande. Le BCP aurait dû informer le demandeur de
l’existence de ces notes et lui demander s’il voulait qu’on les
traite. La plainte était bien fondée et a été réglée sans que la
commissaire n’ait eu à faire de recommandations au responsable de l’institution.
Leçons apprises
L’objectif de la Loi sur l’accès à l’information tel qu’énoncé à
l’article 2 est « d’élargir l’accès aux documents de l’administration
fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur
communication ». La Directive concernant l’administration de
la Loi sur l’accès à l’information du Secrétariat du Conseil du
Trésor oblige les institutions à adopter une interprétation large
d’une demande d’accès et à communiquer avec le demandeur
pour clarifier sa demande si celle-ci n’est pas claire ou trop
générale afin de comprendre l’information demandée sans
retarder inutilement son traitement (article 6.2.5)5. En interprétant la demande de façon étroite, le BCP a manqué à son
obligation de prêter assistance et a omis de respecter
l’article 2 de la Loi.
Communication de renseignements
non pertinents avec des
informations pertinentes
Contexte
Le Bureau du Conseil privé (BCP) a reçu une demande de
documents relatifs à des séances de formation du conseil
d’administration de Radio-Canada tenues entre 2005 à 2007,
y compris les rapports du personnel de formation du BCP
ainsi que des factures émises à Radio-Canada. Les documents ont été divulgués avec des portions retenues à titre
de renseignements personnels (article 19). Le demandeur
s’est plaint de la réponse indiquant que des parties avaient
été retranchées, puisqu’elles étaient considérées comme
« non pertinentes ».
Règlement de la plainte
Nous avons discuté du traitement de la demande avec le
BCP et lui avons dit que l’accès à des parties de documents
ne pouvaient pas être refusé sous prétexte qu’elles n’étaient
5
pas pertinentes. Le BCP a accepté de réexaminer les documents. Des parties de documents ont été soustraites à la
communication à titre de renseignements personnels et le
BCP n’a plus utilisé le prétexte que l’information était non
pertinente pour retenir des informations. Des informations
supplémentaires ont été communiquées au demandeur.
La plainte était bien fondée et a été réglée sans que la
commissaire ait à faire de recommandations au responsable
de l’institution.
Leçons apprises
Selon une règle bien établie, les institutions ne peuvent pas
retrancher de l’information qu’elles considèrent non pertinente, lorsque celle-ci se trouve dans le même document que
des informations pertinentes. La Directive sur l’administration
de la Loi sur l’accès à l’information le précise et ajoute que le
manque de pertinence n’est pas un motif d’exception en vertu
de la Loi (article 6.2.25). Les documents doivent être traités
dans leur intégralité et les seules parties qui peuvent être
retranchées sont celles pour lesquelles une institution invoque
une exception ou une exclusion.
Dates d’engagement
En enquêtant sur une plainte selon laquelle une institution
n’a pas répondu à une demande dans le délai prescrit, le
Commissariat cherche à négocier une date à laquelle l’institution
s’engageait à répondre à la demande. Les institutions doivent
prendre cet engagement au sérieux et répondre à la date
convenue, puisqu’elles se trouvent déjà dans une situation de
présomption de refus. Le rapport de la commissaire sur une
plainte bien fondée avec des recommandations de dates
d’engagement pour dix demandes d’accès d’AINC concernant
le programme Aliments-poste a permis d’obtenir une communication en temps plus opportun (voir ci-dessus).
Nous avons également adopté d’autres approches et de récentes
décisions judiciaires ont confirmé que la commissaire disposait
de différentes options dans les enquêtes sur les plaintes de
présomption de refus. Elle peut conserver le dossier de plainte
ouvert jusqu’à ce que la réponse soit donnée ou le fermer en
fonction de la date d’engagement prévue.
Comme l’illustre le cas suivant, la commissaire peut déposer
une plainte pour refus d’accès (et non une plainte concernant
un second retard) lorsqu’une date d’engagement n’a pas été
respectée, en vue d’assurer la communication en temps utile.
Secrétariat du Conseil du Trésor, Directive concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information,
http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?section=text&id=18310
32 La voie d’accès à une plus grande transparence
Maintien d’un engagement grâce à
une plainte de la commissaire
Contexte
Cette plainte se rapporte à une demande faite en 2009 à
l’Agence du revenu du Canada (ARC) au sujet de documents
ayant trait à la vérification fiscale d’une société pour les
années 2002 et 2003.
Ne recevant pas de réponse de l’ARC, le demandeur s’est
plaint du retard au Commissariat. Nous avons négocié une
date d’engagement avec l’ARC selon laquelle elle s’engageait
à répondre à la demande avant la fin de janvier 2010. Nous
avons ensuite fermé le dossier. Au printemps suivant, le
plaignant nous a informés que l’ARC n’avait toujours pas
répondu à sa demande. Plusieurs échanges avec l’ARC se
sont avérés infructueux pour obtenir une date d’engagement
rapprochée. L’ARC a indiqué qu’elle avait besoin de plusieurs
mois pour traiter la demande, ce qui signifiait que le demandeur aurait attendu au moins un an de plus que de la date
convenue initialement. Étant donné la longueur du délai, la
commissaire a décidé de déposer une plainte concernant le
refus de l’ARC de fournir l’accès à l’information demandée.
Règlement de la plainte
Au moment d’amorcer l’enquête, nous savions que la demande
portait sur un grand nombre de documents. Toutefois, nous
avons ensuite appris que ce nombre avait presque doublé
pour atteindre environ 10 000 pages. Pour accélérer le
processus, l’enquêteur a examiné les documents et analysé
les exceptions et exclusions au fur et à mesure que le bureau
de l’AIPRP avait traité les documents. Trois mois plus tard,
l’ARC a fait une divulgation partielle et a fourni sa réponse
finale au demandeur le mois suivant.
Bien que le plaignant n’ait rien eu à redire à propos des
exceptions et exclusions revendiquées par l’institution, nous
avons revu la demande puisqu’il s’agissait d’une plainte pour
refus. Nous avons conclu que l’ARC avait soustrait des
informations admissibles à des exceptions, parce qu’il
s’agissait de renseignements personnels (article 19) et de
renseignements sur les contribuables (article 24 avec renvoi
à l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu). Des
informations ont également été exclues à titre d’informations
publiées ou de matériel disponible à l’achat par le public
(alinéa 68a)). Pour aider le demandeur à obtenir l’information,
l’ARC a donné les titres des documents, le nom de leurs
auteurs, ainsi que les numéros de page et de volume dans
lesquels l’information se trouvait.
Leçons apprises
La décision de la commissaire d’initier et d’enquêter sur une
plainte concernant un refus, étant donné que l’institution n’avait
pas respecté sa date d’engagement, ne peut être appliquée
dans tous les cas, puisque nous disposons de ressources
limitées. Cette option s’offre à la commissaire dans les cas
extraordinaires de retard excessif. Bien que cette démarche
ait mobilisé un enquêteur à temps plein, nous estimions
qu’une telle enquête s’avérait nécessaire afin de s’assurer
que l’institution complète le traitement de la demande sur
une base prioritaire, puisque cela avait déjà trop tardé.
Obligation de prêter assistance
Comment ne pas traiter une
demande d’accès
Contexte
En mars 2010, un demandeur s’est plaint du retard dans
le traitement de sa demande à l’Agence canadienne de
développement international (ACDI). Sa demande portait
sur les courriels et les communications par BlackBerry entre
le chef du cabinet du premier ministre et des représentants
de l’ACDI en 2006. Le demandeur craignait aussi que le
Bureau du Conseil privé (BCP) avait retardé la demande
d’accès pour des raisons politiques.
Règlement de la plainte
Notre enquête nous a permis d’apprendre que le retard
extraordinaire pris dans cette affaire résultait d’un concours
de circonstances, de procrastinations et d’erreurs humaines.
Au départ, l’ACDI a demandé une prorogation de 60 jours
afin de consulter le BCP. Néanmoins, cette prorogation n’était
pas valide, puisqu’elle avait été réclamée après le délai de
30 jours. En novembre 2006, la demande s’est donc trouvée
en situation de présomption de refus. Puis, pendant plusieurs
mois, l’ACDI a mis la demande de côté. Cette inaction peut
être essentiellement attribuée à la charge de travail du Bureau
de l’AIPRP de l’ACDI, qui a presque doublé cette année-là.
L’ACDI a pris 22 mois pour déterminer quels documents
étaient pertinents et a ensuite envoyé quelque 150 pages
au BCP à des fins de consultation en novembre 2008.
Tout comme l’ACDI, le BCP ne s’est pas empressé de répondre
à cette demande. Même si le BCP a communiqué avec l’ACDI
lors des deux premiers mois de la consultation, il a mis de
côté le dossier pendant 14 mois et personne à l’ACDI n’a fait
de suivi. Pourtant, sa politique stipule de le faire lorsqu’une
consultation prend du retard. En mars 2010, un analyste de
l’ACDI nouvellement affecté à la demande a contacté le BCP
pour connaître l’état de la consultation. Par conséquent, le BCP
La voie d’accès à une plus grande transparence 33
a commencé à travailler sur le dossier et a répondu à l’ACDI
deux mois plus tard.
Étant donné les préoccupations du plaignant concernant le
BCP, nous avons examiné la consultation qui avait été menée
auprès du Bureau de l’AIPRP du BCP. Bien que le BCP n’ait
pas traité la demande avec diligence, nous avons constaté
qu’il n’y avait aucune preuve d’obstruction de sa part. Le
dossier avait été constamment mis de côté au profit d’autres
demandes jugées plus urgentes. Pour ce qui est de l’ACDI, on
nous a dit que leur charge de travail avait presque doublé à
cette époque et qu’il a fallu attendre jusqu’en 2008 pour que
d’autres analystes soient embauchés.
Leçons apprises
La disposition concernant l’obligation de prêter assistance
(paragraphe 4(2.1) de la Loi sur l’accès à l’information) est
entrée en vigueur au cours du traitement de la présente
demande. En raison de son inaction, l’ACDI a manqué à son
obligation de prêter assistance en laissant traîner la demande
au lieu d’y répondre dans les meilleurs délais. L’institution qui
reçoit une demande d’accès est ultimement responsable de
respecter le délai, et ce, même si elle a doit consulter une
autre institution. Comme modèle de pratiques exemplaires à
cet égard, mentionnons la négociation ou la demande d’une
date d’échéance à l’institution consultée avant l’envoi des
documents, la surveillance et le suivi pour s’assurer que la
réponse à la consultation soit donnée en temps et, enfin, la
prise de décisions concernant les documents consultés
advenant un retard lié à la consultation.
Publié ou du domaine public
Information rendue publique en
vertu d’une autre loi
Contexte
L’entreprise du plaignant a fait affaire avec l’Office Canada –
Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers (l’Office), une
institution fédérale assujettie à la Loi sur l’accès à l’information.
L’Office met en œuvre un régime établi par la loi lorsque des
personnes demandant des permis de prospection de pétrole
lui fournissent des informations techniques à l’appui de leur
demande. En vertu de la Loi de mise en œuvre de l’Accord
Canada – Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers,
cette information demeure confidentielle pour une période de
temps variant selon la nature de l’information, après quoi l’Office
la rend publique. Les demandeurs de permis en sont conscients.
Le plaignant avait écrit à maintes reprises au Commissariat,
alléguant que l’Office avait divulgué des renseignements
appartenant à son entreprise et protégés en vertu de l’article
34 La voie d’accès à une plus grande transparence
20 de la Loi. Nous l’avons avisé que ses plaintes étaient de
nature générale et ne se rapportaient pas à une demande
particulière et que, par conséquent, nous ne pouvions pas
accepter ses allégations comme une plainte. Il a ensuite
décidé de demander à l’Office de l’information qui avait été
fournie à ce dernier par une autre société. Le demandeur
estime que l’information devrait être retenue en vertu de
l’article 20. L’Office a exclu l’information à titre d’information
qui est disponible au public aux termes de l’alinéa 68a). Cette
réponse a conduit à la présente plainte.
Règlement de la plainte
Essentiellement, le plaignant faisait valoir que les renseignements n’avaient pas été convenablement exclus en vertu de
l’alinéa 68a), puisqu’ils n’auraient pas dû être considérés
comme des renseignements « accessibles au public ». Cette
affirmation était fondée sur le fait que l’Office ne pouvait pas
légalement rendre l’information publique, car cette dernière
était la propriété des demandeurs de permis qui la lui avaient
soumise en vertu de sa législation. Ces informations sont,
selon le plaignant, des renseignements exclusifs provenant de
tiers qui ne peuvent être divulgués qu’après examen en vertu
de l’article 20 de la Loi sur l’accès à l’information. En ce qui
concerne le paragraphe 2(2) de la Loi, le plaignant a maintenu que les règles d’interprétation des lois exigent que cette
disposition soit lue conjointement avec le reste de la Loi, qui
comporte des dispositions, telles que l’article 20, destinées à
protéger les tiers contre la communication inappropriée de
leurs renseignements. A son avis, l’Office aurait dû envisager
de refuser de communiquer les documents demandés en vertu
de l’article 20, au lieu de lui faire savoir que l’information était
accessible au public conformément à l’article 122 de la Loi de
mise en œuvre de l’Accord Canada – Nouvelle-Écosse sur les
hydrocarbures extracôtiers (1988, chap. 28).
Bien que nouveau, l’argument du plaignant n’a pas été accepté
par le Commissariat. L’essence de la plainte était que le régime
législatif de l’Office violait les droits de propriété en divulguant
des informations au public et que nous devrions empêcher
une telle divulgation.
Nous avons conclu qu’il n’était pas dans le mandat du
Commissariat de déterminer si les renseignements demandés
étaient correctement mis à la disposition du grand public en
vertu de la loi et des politiques qui régissent l’Office et ses
procédures. Nous avons informé le plaignant que, compte
tenu des dispositions du paragraphe 2(2) de la Loi, le
Commissariat n’était pas disposé à intervenir dans une
procédure destinée à fournir l’accès à l’information gouvernementale et que cette disposition impose que notre rôle soit de
compléter, plutôt que de remplacer, une telle procédure
d’accès. Par conséquent, nous n’utiliserions pas les dispositions d’exception de notre propre loi pour limiter l’accès à
l’information en vertu d’un régime législatif différent.
En conséquence nous avons conclu que, dans le cadre de la
Loi sur l’accès à l’information, l’Office a correctement identifié
les documents demandés comme des documents mis à la
disposition du public et s’est acquitté de manière exemplaire
de son obligation de prêter assistance. La plainte était donc
non fondée.
Leçons apprises
Les arguments du plaignant équivaudraient à affirmer que la
Loi sur l’accès à l’information est destinée à limiter l’accès à
l’information qui est normalement à la disposition du grand
public. De tels arguments sont contraires à l’objectif et à
l’article 2 de la Loi.
L’un des principaux objectifs du Commissariat est de promouvoir la transparence gouvernementale et de faciliter l’accès du
public aux termes de toutes les procédures du gouvernement
destinées à fournir l’accès à l’information. À notre avis, le
paragraphe 2(2) de la Loi précise que notre fonction n’est pas
de réglementer d’autres mécanismes qui permettent l’accès en
vertu de diverses législations.
La CCDP a également exclu certains articles de journaux à
titre de documents publiés ou mis en vente (alinéa 68a)).Ces
informations ne relèvent pas du champ d’application de la
Loi, car elles peuvent être obtenues par d’autres moyens sans
avoir à faire une demande d’accès. Les articles de journaux
qui correspondaient à la demande sont protégés par la Loi sur
le droit d’auteur et publiés par les détenteurs respectifs de ces
droits. La plupart des articles ont été obtenus grâce à une
entente de service d’abonnement qui limite la divulgation.
Afin d’aider le demandeur, la CCDP a consulté les entreprises
de presse afin d’obtenir leur autorisation de divulguer les
articles. Une seule (le Hill Times) a répondu et a décidé de
communiquer ses articles. Tous les autres articles ont été
exclus et la CCDP a fourni au demandeur une liste contenant
le titre, la date de publication, le journal et l’auteur pour
chaque article exclu de la Loi.
La CCDP a publié des informations supplémentaires et la
plainte a été considérée comme étant bien fondée et réglée
sans que la commissaire soit obligée de formuler des recommandations au responsable de l’institution.
Renseignements personnels vs intérêt
public dans la communication
Articles de journaux obtenus par
service d’abonnement
L’exercice du pouvoir
discrétionnaire et le
rôle de la commissaire
Contexte
Contexte
Une demande a été faite à la Commission canadienne des
droits de la personne (CCDP) afin d’obtenir un document
mentionné par la présidente de la CCDP dans un article du
22 juin 2009 du National Post. La CCDP a publié quelques
renseignements, mais a retenu des documents en faisant
valoir que cette divulgation pourrait nuire à la sécurité des
personnes (article 17) et était visée par l’exception pour les
renseignements personnels (article 19). L’information a été
exclue à titre d’information publiée ou mise en vente (article 68).
Cette plainte résulte d’une demande faite auprès de
Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), afin que tout
document concernant le statut de la citoyenneté canadienne
d’un individu en particulier soit divulgué. Dans sa réponse,
CIC a indiqué ne pas pouvoir répondre à la demande, puisque
que le demandeur n’avait fourni aucune documentation
montrant qu’il représentait la personne concernée ou qu’il
avait obtenu son consentement écrit, conformément à la
politique en matière de consentement du ministère. CIC a
également affirmé au demandeur qu’il ne pouvait confirmer
ou nier l’existence du document, mais que le cas échéant,
le document serait soustrait à la communication à titre de
renseignements personnels (article 19). CIC s’est fondé sur
une disposition de la Loi qui prévoit que les institutions ne
sont pas tenues de faire état de l’existence du document
demandé (paragraphe 10(2)).
Règlement de la plainte
Nous avons pris connaissance des observations faites par
la CCDP en ce qui concerne sa décision de retrancher le
nom d’individus afin de protéger leur sécurité (article 17).
Dans certains cas, nous étions d’accord avec la décision de
l’institution. Dans d’autres cas, nous n’étions pas d’accord
puisque leur nom avait été rendu public, soit dans des articles
de journaux ou en raison de leur intervention auprès du
Tribunal canadien des droits de la personne. La CCDP s’est dit
d’accord et a publié quelques noms. Nous sommes convaincus que la CCDP a soustrait à bon droit les renseignements
personnels concernant d’autres personnes (article 19).
Le demandeur a alors invité CIC à utiliser son pouvoir discrétionnaire et à communiquer les renseignements demandés
dans l’intérêt public. CIC a répondu au demandeur qu’il n’avait
pas fourni de preuves ni de motifs sérieux démontrant que la
La voie d’accès à une plus grande transparence 35
communication des renseignements était dans l’intérêt public
et avait préséance sur l’atteinte à la vie privée qui en résulterait.
Règlement de la plainte
Le Commissariat a convaincu CIC que le paragraphe 10(2)
ne devait pas être appliqué dans ce cas, puisque certains
renseignements sur la personne concernée étaient déjà connus
du public et que des documents avaient déjà été retrouvés.
Nous avons observé plusieurs lacunes dans la démarche utilisée
par CIC pour répondre à la demande d’accès, d’autant plus que
CIC a fait défaut à son obligation d’aider le demandeur durant le
processus. Depuis, l’institution a pallié ces lacunes. Premièrement,
ayant jugé la demande incomplète, CIC a décidé de ne pas
rechercher les documents, puisque le demandeur n’avait pas
prouvé qu’il représentait la personne nommée ou qu’il avait
obtenu son consentement écrit, conformément à la politique
du ministère. Nous avons expliqué au ministère que sa
politique en matière de consentement ne s’appliquait pas
dans ce cas-ci, puisqu’un demandeur peut présenter une
demande d’accès pour des renseignements personnels
concernant un autre individu qu’il ne connaît pas ou qu’il
ne représente pas. À notre avis, la demande était complète,
car le demandeur avait rempli toutes les exigences prévues
par la Loi pour présenter une demande d’accès. CIC a alors
accepté de récupérer les documents.
Deuxièmement, CIC a omis de communiquer avec le demandeur avant d’envoyer sa réponse. Lorsque le ministère a
communiqué avec celui-ci, c’était pour l’informer qu’il n’avait
pas démontré que la communication des renseignements
personnels dans l’intérêt public l’emportait sur l’atteinte à la
vie privée qui en résulterait. Tel qu’il a été établi dans l’arrêt
Dagg c. Canada (ministre des Finances) [1997] 2 R.C.S.
403, paragr. 16, il incombe à l’institution, et non pas au
demandeur, de tenir compte de l’intérêt public.
Troisièmement, nous avons découvert que CIC avait refusé
de communiquer les renseignements dans l’intérêt public sans
l’approbation du représentant de CIC ayant le pouvoir délégué
de prendre une telle décision en vertu de la Loi. À la suite
de notre intervention, le sous-ministre, en tant qu’autorité
déléguée de CIC, a examiné cette demande et a déterminé
qu’elle n’était pas dans l’intérêt public.
L’exception prévue à l’article 19 a pour objet de protéger les
renseignements personnels. Toutefois, une institution peut
communiquer des renseignements personnels, à condition que
6
certaines conditions soient remplies. Une de ces conditions, qui
est énoncée au sous-alinéa 8(2)m)i) de la Loi sur la protection
des renseignements personnels, permet la communication de
renseignements personnels lorsque l’intérêt public justifie une
éventuelle atteinte à la vie privée.
Lorsqu’il doit décider de communiquer ou non des renseignements personnels dans l’intérêt public, le responsable de
l’institution doit soupeser si l’intérêt public prédomine sur
l’atteinte à la vie privée de l’individu. Pour ce faire, il doit se
fonder sur les critères selon lesquels il faut évaluer les attentes
de l’individu, la nature des renseignements personnels
demandés et les conséquences éventuelles de leur communication pour l’individu. Dans Usage et communication de
renseignements personnels6, le Secrétariat du Conseil du
Trésor présente des directives précises sur l’application des
critères et, ce faisant, insiste sur le fait qu’« il est important de
toujours faire la différence entre la curiosité du public et l’intérêt
public. » Il ajoute : « (i)l s’agit de déterminer si l’intérêt public,
qui doit être soupesé par rapport à la violation de la vie privée,
est spécifique, actuel et probable (de façon analogue aux
critères de violation énoncés à l’item 2.1.1 du chapitre 2-9). »
À titre d’exemples de cas où la communication de renseignements personnels dans l’intérêt public l’emporte sur la violation
éventuelle de la vie privée, mentionnons les urgences, les
accidents, les catastrophes naturelles, les actes de guerre ou
de terrorisme ou encore pour l’application d’une ordonnance
d’un tribunal.
La préséance de l’intérêt public prévue dans la Loi sur la
protection des renseignements personnels ne confère aucun
droit d’accès aux renseignements personnels. Elle permet
seulement la communication de renseignements si, de l’avis
du responsable de l’institution (ou du responsable délégué), les
conditions sont remplies. À cet égard, le rôle du Commissariat
est de déterminer si l’autorité déléguée a soupesé les différents intérêts en jeu eu égard au principe de la primauté des
raisons d’intérêt public. Toutefois, la manière de s’y prendre relève
de l’autorité déléguée. Nous ne pouvons déterminer si la décision
prise était bonne ou mauvaise. Nous ne pouvons que déterminer
si la décision prise était raisonnable dans les circonstances et si
tous les facteurs pertinents ont été pris en considération.
La commissaire doit continuellement chercher à savoir si le
pouvoir, clairement conféré par la Loi, de communiquer ou non
des renseignements a été exercé à bon droit. La question se
pose sans cesse : s’agit-il de renseignements que le gouvernement doit protéger ou communiquer, compte tenu des intérêts
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Usage et communication de renseignements personnels,
http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/gospubs/TBM_128/CHAP2_4-2-fra.asp#per.
36 La voie d’accès à une plus grande transparence
opposés voulant, d’une part, qu’ils soient divulgués et, d’autre
part, que la confidentialité soit préservée? Si la preuve ou les
circonstances révèlent que le pouvoir de refuser la communication a été exercé à des fins autres que celles mentionnées
dans la disposition de la Loi en question, cet exercice du
pouvoir discrétionnaire pourrait être contesté devant la Cour
fédérale pour cause d’exercice non autorisé du pouvoir
exécutif. La Loi confère à la commissaire à l’information le
mandat d’entreprendre un examen poussé de toutes les
circonstances pertinentes.
Dans le cas présent, nous étions satisfaits de voir que l’autorité
déléguée avait examiné les facteurs pertinents et soupesé
les différents intérêts en jeu avant d’en arriver à la décision
raisonnable de ne pas communiquer les renseignements
personnels. CIC a appliqué les critères et exercé à bon droit
son pouvoir discrétionnaire pour en arriver à sa décision. La
plainte a donc été jugée non fondée.
Leçons apprises
Le fait que le demandeur n’avait pas obtenu le consentement
de l’individu sur lequel il cherchait à obtenir des renseignements n’était pas une raison pour ne pas traiter la demande.
Dès qu’un demandeur remplit toutes les exigences relatives
à la présentation d’une demande en vertu de la Loi sur l’accès
à l’information, il faut rechercher et examiner les documents
demandés et ce, avant même d’invoquer des exceptions. De
plus, les décisions doivent toujours être prises par les agents
ayant les pouvoirs délégués.
En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, le responsable de
l’institution ou le responsable délégué est habilité à rendre des
décisions sur des questions en matière d’accès à l’information.
La raisonnabilité dépend du contexte, et on l’évalue différemment selon les circonstances pertinentes. La raisonnabilité
porte sur la justification, la transparence et l’intelligibilité du
processus décisionnel. Elle vise également à déterminer si la
décision figure au nombre des Enjeux possibles acceptables
qui étaient ouvertes à l’institution. Le rôle de la commissaire
n’est pas d’exercer son pouvoir discrétionnaire à la place du
responsable de l’institution ou de son délégué, mais de
s’interroger sur la raisonnabilité de la décision prise par
l’institution, en tenant compte de tous les facteurs pertinents.
− « RÉSOLUE » − Notre expérience
avec la nouvelle catégorie de décision
C’est la première année que nous utilisons de nouvelles catégories
de décision pour les plaintes. La catégorie « résolue » signifie
que le Commissariat a contribué à la négociation d’une solution
sans devoir rendre une décision officielle en vertu de la Loi.
L’expérience nous permettra de définir l’applicabilité de cette
catégorie, que nous entendons utiliser de façon sélective. Cette
catégorie englobe des questions administratives mineures,
comme lorsqu’un demandeur se plaint d’avoir reçu une copie
illisible d’un document. Comme on le verra dans les exemples
ci-dessous, on peut utiliser la catégorie « résolue sans
conclusion » pour différents types de plaintes. Le principal
critère est que toutes les parties soient satisfaites de la
résolution informelle de la plainte.
Création d’un document pour
donner suite à la demande
Contexte
Radio-Canada a reçu trois demandes portant sur des contrats
d’emploi, de services du personnel ou de consultation accordés
à un rentier de Radio-Canada pour les années 2005, 2006 et
2007, chaque année faisant l’objet d’une demande distincte.
Radio-Canada a informé le demandeur de sa décision de
retenir l’information à titre de renseignements personnels
(article 19). Le demandeur s’est plaint au Commissariat de
la réponse de Radio-Canada.
Règlement de la plainte
Au cours de l’enquête, Radio-Canada nous a présenté des
observations et a accepté qu’elles soient transmises au
plaignant. Comme Radio-Canada ne compile pas le nombre
de contrats, mais plutôt le nombre de personnes ayant un
contrat ou un emploi à court terme, le plaignant a accepté de
recevoir des renseignements sur le nombre de personnes, le
nombre de personnes ayant obtenu plus d’un emploi à court
terme ou un contrat à l’intérieur d’une même année et le
nombre de personnes ayant obtenu un seul contrat d’emploi à
court terme dans une même année. Le plaignant a également
confirmé qu’il n’avait pas besoin des copies des contrats.
Le plaignant tenait à savoir combien de rentiers étaient
retournés à Radio-Canada pour un emploi à court terme ou
un contrat. Radio-Canada a créé un document contenant les
renseignements convenus et l’a diffusé dans son intégralité.
Par conséquent, la question de savoir s’il fallait refuser la
communication de renseignements personnels pour les trois
demandes ne se posait plus. La plainte a donc été réglée à la
satisfaction de toutes les parties concernées, sans que nous
ayons à rendre une décision officielle en vertu de la Loi.
Renseignements demandés
disponibles sur le site Web
Contexte
La Banque du Canada a reçu une demande l’invitant à
communiquer des notes sur les résultats d’un modèle
La voie d’accès à une plus grande transparence 37
économique du dollar canadien. La Banque du Canada a
refusé de communiquer les renseignements en invoquant
divers articles de la Loi. Le demandeur s’est plaint de
l’application des exceptions.
Règlement de la plainte
Notre enquête a révélé que les renseignements étaient déjà
disponibles sur le site Web de la Banque, nous avons donc
orienté le plaignant vers le site. Lorsque celui-ci a confirmé
avoir trouvé les renseignements demandés sur le site Web,
nous avons clos le dossier à titre de plainte « résolue sans
conclusion ».
Entente sur l’application future
d’un barème tarifaire
Contexte
Ce cas porte sur 77 plaintes déposées par un demandeur
contre l’Agence du revenu du Canada (ARC). Le demandeur
avait présenté un certain nombre de demandes pour accéder
à des courriels du ministère en deux phases distinctes. La
phase 1 portait sur les lignes objet des courriels envoyés par
une personne donnée. Après avoir reçu les documents, le
demandeur a sélectionné les objets d’intérêt et, dans la phase 2,
a demandé à obtenir le corps des courriels. Le demandeur s’est
plaint au Commissariat que l’ARC exigeait qu’il paie des frais de
demande pour l’ensemble des demandes de la phase 2. Selon
lui, même si les demandes étaient présentées en deux étapes,
elles faisaient quand même partie d’une demande globale, et
l’ARC ne devrait facturer des frais de demande qu’une seule fois.
Règlement de la plainte
Notre but n’était pas seulement de régler ces plaintes, mais
de trouver une solution à long terme puisque le demandeur
demande régulièrement à l’ARC des copies de courriels. Nous
avons obtenu des observations de la part du plaignant et de
l’ARC. Après plusieurs réunions et échanges téléphoniques,
l’enquêteur a réussi à conclure une entente à la satisfaction
du plaignant et de l’institution. L’ARC a convenu d’accorder
au demandeur un crédit de 680 $ qui couvrait les frais de
demande pour 136 demandes. Le crédit sera appliqué à ses
demandes futures. L’institution a également accepté de retirer
les frais de demande de 5 $ pour les demandes futures faites
dans la phase 2. Une fois que le demandeur aura utilisé le crédit,
l’ARC n’imposera des frais qu’à la phase 1 des demandes. Ces
plaintes ont été jugées résolues sans conclusion.
Leçons apprises
Le règlement de cette affaire est à l’avantage des deux parties
ainsi que du Commissariat. Au lieu de demander des copies
38 La voie d’accès à une plus grande transparence
complètes de tous les courriels envoyés par une personne
donnée, le demandeur ne sélectionne que ceux qu’il juge
importants. Par le fait même, l’ARC n’a pas besoin de traiter
tous les courriels, y compris ceux qui n’intéressent pas le
demandeur. Maintenant que l’ARC n’imposera pas de frais
pour la phase 2, les demandes ne seront plus aussi coûteuses. Par ailleurs, cette approche fera en sorte que le
Commissariat ne reçoive plus de plaintes sur cette question
dans l’avenir.
Faciliter une méthode d’accès
Contexte
Une personne a fait une demande au Service canadien du
renseignement de sécurité (SCRS) en vue d’obtenir tous les
documents à son sujet. L’institution a répondu qu’elle ne
pouvait confirmer ou nier l’existence des documents pertinents (paragraphe 10(2)) et que le cas échéant, de tels
documents seraient soustraits à la communication aux termes
de plusieurs exceptions invoquées par le SCRS. Le demandeur s’est plaint de la réponse.
Règlement de la plainte
Le paragraphe 10(2) de la Loi permet à une institution de refuser
de confirmer ou de nier l’existence de documents dans des
situations où la connaissance de l’existence ou de la nonexistence d’un document pourrait causer un préjudice prévu
à une exception. Lorsqu’une institution décide d’invoquer
cette disposition, elle doit toujours citer les exceptions aux termes
desquelles les renseignements seraient soustraits, le cas échéant.
Nous avons appris que le SCRS avait communiqué avec le
demandeur et lui avait proposé de faire une demande en
vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En vertu de cette Loi, le SCRS serait tenu d’énumérer
les fichiers de renseignements personnels consultés et, dans
la plupart des cas (à l’exception des fichiers inconsultables),
il confirmerait s’il détient l’information. Nous avons communiqué avec le demandeur et réitéré l’offre de l’institution. Celui-ci
a convenu que cette approche pourrait régler l’affaire. Le
SCRS a donc envoyé une autre réponse comme s’il avait reçu
une demande aux termes de la Loi sur la protection des
renseignements personnels. Toutes les parties concernées
étant satisfaites de cette approche, nous avons jugé la plainte
résolue sans conclusion.
Communication de renseignements
supplémentaires
Dans chacun des cas suivants, nous avons convaincu les
institutions de communiquer des renseignements supplémentaires au cours de l’enquête.
Article 23 – Le temps consacré par
les avocats du gouvernement à un
litige est-il protégé par le secret
professionnel qui lie un avocat à
son client?
Article 25 – Application de
prélèvements aux renseignements
manuscrits
Contexte
Le ministère de la Justice a reçu une demande pour tous les
documents relatifs aux bénéficiaires du « Fonds d’aide aux
victimes » ayant répondu à un bref sondage. Ce fonds fournit
de l’aide financière aux victimes d’actes criminels, afin
qu’elles puissent assister aux audiences de la Commission
nationale des libérations conditionnelles. La demande portait
sur les copies de tous les sondages complétés jusqu’à
présent. Le ministère a invoqué des exceptions en disant que
les documents contenaient des renseignements personnels
(article 19), des avis ou recommandations (alinéa 21(1)a))
ainsi que des comptes rendus de discussions ou délibérations
(alinéa 21(1)b)). Le demandeur s’est plaint des exceptions
appliquées en vertu de l’article 19.
Le ministère de la Justice a reçu une demande en vue d’une
comptabilisation des heures consacrées par ses avocats pour
représenter son client, l’Agence du revenu du Canada (ARC),
dans la préparation et la conduite d’un litige.
Le ministère de la Justice a refusé de communiquer les documents
en vertu de l’article 23 de la Loi portant sur les renseignements protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à
son client. Le demandeur s’est plaint au Commissariat que le
secret professionnel ne pouvait être invoqué pour soustraire à
la communication le nombre d’heures que les avocats et les
agents de Justice ont consacrées à la conduite du litige.
Règlement de la plainte
Les documents refusés au demandeur concernaient neuf
pages provenant du système électronique des activités du
ministère (iCase), dans lesquelles sont indiqués le nombre
d’heures et les tâches exécutées par chaque avocat et son
nom. À l’exception du titre et des rubriques à la page 1, les
renseignements ont été soustraits à la communication en
vertu de l’article 23. Dès le début de l’enquête, le ministère
de la Justice a accepté de communiquer les rubriques des
pages 2 à 9, mais a quand même refusé de divulguer le
nombre total d’heures. À la suite de discussions et d’une
demande pour des observations écrites, le Commissariat a
convaincu le ministère de révéler le nombre total d’heures
au demandeur. La plainte, qui était bien fondée, a été réglée
sans que la commissaire soit obligée de formuler des
recommandations au responsable de l’institution.
Leçons apprises
Au moment d’appliquer l’exception relative au secret professionnel qui lie un avocat à son client, les institutions ne
doivent pas oublier que le client est une institution fédérale
et que les frais sont payés à même les fonds publics. Par
conséquent, il faut tenir compte de l’intérêt public dans le
cadre de la reddition de comptes. Il est important de s’assurer
que la portée du secret professionnel n’est pas trop large et
que le pouvoir discrétionnaire de communiquer des renseignements a été exercé à bon droit, afin de maximiser la
reddition de comptes à la population.
Contexte
Règlement de la plainte
La plupart des renseignements soustraits à la communication à
titre de renseignements personnels l’ont été parce qu’ils étaient
rédigés à la main. Pour que les documents soient considérés
comme des renseignements personnels, ils doivent être associés
à une personne identifiable. Les notes manuscrites ne peuvent
pas, à elles seules, révéler l’identité des personnes. Par
conséquent, nous avons demandé au ministère de prélever
des parties de documents et de soustraire à la communication
uniquement des renseignements tels que le nom des personnes,
les dates, les détails des crimes et les détails familiaux qui
permettraient l’identification des personnes ayant rempli le
sondage. Le ministère de la Justice a accepté de procéder
ainsi et a communiqué beaucoup plus de renseignements.
La plainte, qui était bien fondée, a été réglée sans que la
commissaire soit obligée de formuler des recommandations
au responsable de l’institution.
Leçons apprises
L’article 25 de la Loi permet aux institutions de prélever des
parties de documents afin de communiquer le plus d’information
possible. Le personnel chargé de l’accès devrait ne pas perdre
de vue cette obligation au moment d’examiner les documents.
Article 19 – Les signatures
d’employés ne sont pas des
renseignements personnels
Contexte
Une personne a demandé au Bureau du Conseil privé (BCP)
de lui fournir des renseignements sur toutes les commandes
(demandes de livraison conformément à un bon d’achat ou
La voie d’accès à une plus grande transparence 39
un contrat en vigueur) traitées par l’institution dans la région
de la capitale nationale dans le cadre d’un arrangement en
matière d’approvisionnement pour services d’aide temporaire
en septembre 2008. Le BCP a retenu, à titre de renseignements personnels (article 19), les signatures des employés
fédéraux qui apparaissaient sur les documents demandés.
Le demandeur s’est plaint de l’application de cet article.
Règlement de la plainte
Après avoir examiné les renseignements retenus par le BCP,
nous avons conclu que ceux-ci n’étaient pas des renseignements personnels. Nous avons alors demandé au BCP de
revoir sa position. Le BCP a ensuite décidé de divulguer les
signatures. La plainte, qui était bien fondée, a été réglée sans
que la commissaire soit obligée de formuler des recommandations au responsable de l’institution.
Ni renseignements de tiers
(article 20), ni avis (article 21)
Contexte
Une demande a été présentée à Industrie Canada (IC) pour
la communication de tous les documents liés à un rapport
intitulé « L’incidence du téléchargement de musique et du
partage de fichiers poste à poste sur les ventes de musique :
étude préparée pour Industrie Canada ».
IC a communiqué plus de 1 150 pages au demandeur, à
l’exception de 230 pages divulguées en partie et d’environ
50 pages non divulguées, citant plusieurs articles de la Loi.
Le demandeur s’est plaint des exceptions invoquées.
Règlement de la plainte
Nous avons examiné les exceptions invoquées par IC et convenu
que le ministère avait refusé à bon droit de communiquer des
renseignements personnels (article 19), des renseignements
dont la communication risquerait de nuire à la compétitivité
d’une institution fédérale (alinéa 18b)) et des comptes rendus
de consultations ou délibérations (alinéa 21(1)b)). Toutefois,
nous n’étions pas d’accord pour dire que la plupart des
renseignements soustraits à la communication faisaient l’objet
d’une exception à titre de renseignements confidentiels de
tiers (alinéas 20(1)b) et c)) ou d’avis et de recommandations
(alinéa 21(1)a)). À la suite de notre intervention, IC a communiqué d’autres renseignements au demandeur et a continué
de retenir seulement quelques portions des renseignements
sur sept pages. La plainte, qui était bien fondée, a été réglée
sans que la commissaire soit obligée de formuler des
recommandations au responsable de l’institution.
40 La voie d’accès à une plus grande transparence
Article 2 – Une demande ne
devrait pas être interprétée
de façon étroite
Contexte
Radio-Canada a reçu une demande l’invitant à communiquer
des documents relatifs au remboursement des frais de
scolarité, des manuels et d’autres documents connexes
réclamés par un haut fonctionnaire pour assister à un cours
de deux mois à l’Université Harvard. Certaines parties des
documents divulgués par Radio-Canada ont été soustraites
à la communication parce qu’elles pouvaient faciliter la
perpétration d’une infraction (paragraphe 16(2)) et qu’elles
contenaient des renseignements personnels (article 19).
Règlement de la plainte
Radio-Canada a refusé de communiquer des renseignements
sur une page, puisqu’elle jugeait que ceux-ci pourraient faciliter
la perpétration d’une infraction. Ayant déterminé que ces
renseignements auraient dû être communiqués, nous avons
demandé à Radio-Canada de communiquer la page en question,
ce qu’elle a fait. Quant aux renseignements retenus à titre de
renseignements personnels, le plaignant nous a dit qu’il n’était
pas nécessaire d’enquêter sur l’application de cette exception.
La dernière question portait sur le fait qu’aucun document
relatif au remboursement des frais de scolarité n’avait été
retrouvé et traité. Radio-Canada nous a dit qu’elle ne détenait
pas ce genre de documents, puisqu’elle avait payé les frais
directement à l’Université. À notre avis, Radio-Canada a
interprété la demande de façon très étroite. Nous lui avons
donc demandé de communiquer les renseignements demandés.
Radio-Canada a accepté de le faire si le demandeur présentait
une nouvelle demande. En retour, Radio-Canada renoncerait
aux frais de demande de 5 $. Le plaignant a accepté cette
offre et a obtenu une réponse distincte de Radio-Canada.
La plainte, qui était bien fondée, a été réglée sans que la
commissaire soit obligée de formuler des recommandations
au responsable de l’institution.
Leçons apprises
Lorsque le demandeur a demandé à obtenir des renseignements liés au remboursement de frais, il aurait dû être évident
que celui-ci cherchait à savoir combien Radio-Canada avait
dépensé pour le cours. Il ne pouvait pas savoir que les frais
avaient été payés directement à l’Université. Conformément
à l’article 2, la Loi a pour objet « d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe
du droit du public à leur communication ». En interprétant
la demande de façon si étroite, Radio-Canada n’a pas tenu
compte de l’article 2 de la Loi et ne l’a pas respecté.
3. M
aximisation de la conformité
En 2010–2011, nous avons mis en œuvre la
seconde année de notre plan triennal pour les
fiches de rendement et les enquêtes systémiques.
Nos évaluations du rendement ont mis en évidence des résultats exceptionnels ainsi que des
préoccupations et des défis chez les institutions
qui ne sont visées par la Loi que depuis peu. Nous
avons également suivi de près les progrès réalisés
par les organismes centraux et les institutions
dans la mise en œuvre des recommandations
antérieures visant la résolution des problèmes
relatifs aux retards. Nous sommes honorés par
le fait que le Comité permanent de l’accès à
l’information, de la protection des renseignements
personnels et de l’éthique de la Chambre des
communes a qualifié nos fiches de rendement
d’« outil essentiel qui permet aux parlementaires
de tenir le gouvernement responsable1 ».
« Un outil essentiel pour tenir le
gouvernement responsable »
Le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection
des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des
communes a réagi à notre rapport spécial de 2008–20093 en invitant
deux institutions dont le rendement était faible, Environnement Canada
et Affaires étrangères et Commerce international Canada, à prouver
qu’elles font des efforts pour s’améliorer.
À son tour, le Comité a fait ses propres recommandations dans son
rapport, notamment en demandant à Environnement Canada de lui
faire rapport au sujet des statistiques de rendement internes à tous
les trois mois au cours de la prochaine année financière. De façon
plus générale, il est recommandé ce qui suit : « Que le gouvernement
du Canada accorde priorité au dossier de l’accès à l’information et
qu’il fasse preuve du leadership nécessaire pour régler les problèmes
systémiques soulevés par la Commissaire à l’information dans son
rapport sur les fiches de rendement de sorte qu’un plus grand nombre
d’institutions fédérales se conforment aux les exigences de la Loi. »
Un plan triennal pour maximiser
la conformité
La réponse rapide aux demandes d’accès constitue l’une des
pierres angulaires de la Loi sur l’accès à l’information. Au fil
des ans, ce principe a été de plus en plus ignoré. En réponse
à l’ampleur des retards, le processus des fiches de rendement
a été mis en place en 1999. Il y a deux ans, nous avons adopté
une approche stratégique pour évaluer la conformité des institutions afin de nous attaquer aux causes profondes du problème tout
en encourageant ces dernières à se conformer plus facilement à
leurs obligations législatives. Cette approche a été officialisée en
juillet 2009 par le lancement de notre Plan triennal relatif aux
fiches de rendement et aux enquêtes systémiques2.
Cette approche intégrée nous guide dans la collecte de données
fiables et suffisantes pour évaluer avec exactitude la conformité
des institutions et élaborer des recommandations précises.
Notre méthodologie combine les résultats des enquêtes sur
les plaintes, les évaluations du rendement de certains groupes
d’institutions ainsi que les analyses approfondies de problèmes systémiques ou récurrents. Elle comprend des suivis
auprès des institutions visant à évaluer leurs progrès dans la
mise en œuvre de nos recommandations. Elle a l’avantage de
limiter le chevauchement des efforts et de réduire le fardeau
administratif imposé aux institutions.
En communiquant notre plan triennal aux institutions et en
diffusant les résultats en matière de conformité et nos recommandations à grande échelle, nous encourageons la conformité
proactive tout en aidant les institutions à s’attaquer à des problèmes précis qui font obstacle au rendement. À titre d’exemple, le
ministère des Finances utilise annuellement notre questionnaire
relatif aux fiches de rendement pour évaluer son propre rendement. Un nombre de plus en plus grand d’institutions ont
commencé à faire état de leurs accomplissements dans leur
rapport annuel concernant l’administration de la Loi sur l’accès
à l’information en utilisant nos fiches de rendement et nos
recommandations comme points de référence.
Au cours des deux dernières années, nous avons évalué
32 institutions représentant près de 91 % de l’ensemble
des demandes d’accès à l’information reçues par la fonction
publique fédérale en 2008–2009. Le rendement de 15 de
ces institutions a été jugé sous la moyenne. Cette année,
Radio-Canada et Postes Canada se sont ajoutées aux
Chambre des communes, Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, Suivi au rapport de la
commissaire à l’information sur les fiches de rendement 2008–2009, mars 2011,
http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=5010171&Mode=1&Parl=40&Ses=3&Language=F.
Commissariat à l’information du Canada, Plan triennal, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_3_yrs_plan.aspx.
Commissariat à l’information du Canada, Hors délais, Fiches de rendement 2008–2009 : Problèmes systémiques influant sur l’accès à l’information au Canada,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2008-2009.aspx.
1
2
3
La voie d’accès à une plus grande transparence 41
13 institutions à faible rendement énumérées au Tableau 3.
Tel qu’il est indiqué dans nos rapports spéciaux au Parlement,
le rendement de ces institutions a subi les effets de divers
problèmes : ordonnances de délégation inadéquates, manque
de leadership, usage non approprié des prorogations de délai,
consultations longues et systématiques, manque de ressources
et de formation et piètre gestion des dossiers. L’information
recueillie grâce au processus des fiches de rendement nous a
permis d’élaborer des recommandations pour régler efficacement ces problèmes.
En 2011–2012, nous terminerons la mise en œuvre de
notre premier plan triennal. Notre but est de fournir au
gouvernement un diagnostic approfondi et basé sur les faits
à l’égard des problèmes de retard afin de guider les efforts
visant l’amélioration de l’administration de la Loi.
Recommandations au Conseil
du Trésor
Nous avons adressé un certain nombre de recommandations
à l’égard des problèmes systémiques au Secrétariat du Conseil
du Trésor (SCT) en tant qu’administrateur désigné de la Loi. Ces
recommandations portaient sur les ordonnances de délégation,
le leadership, les prorogations de délai, les consultations et
les ressources.
Nous avons suivi de près les efforts déployés par le SCT dans
la mise en œuvre de ces recommandations. Il convient de noter
particulièrement les initiatives qui seront lancées en 2011–2012
pour recueillir et publier davantage de données statistiques sur la
charge de travail, les prorogations de délai et les consultations,
ce qui devrait contribuer à renforcer la responsabilité.
Nous avions également recommandé que le SCT élabore
et mette en œuvre un plan d’action intégré en matière de
ressources humaines pour résorber la pénurie de personnel
chargé de l’accès à l’information dans l’ensemble du gouvernement. Au printemps 2010, le SCT a entrepris d’élaborer
des descriptions de travail et de compétences afin de normaliser
les processus de travail, et il prévoit mettre en marche un
processus de dotation collective.
Nos engagements à l’égard de
l’amélioration du système
Dans nos rapports spéciaux au Parlement sur les évaluations
du rendement, nous avons pris des engagements précis en
matière de soutien au système d’accès à l’information. Nos
fiches de rendement antérieures ont clairement démontré que
l’usage non approprié des prorogations de délai constituait
une cause importante de retards dans la réponse aux demandes
d’accès à l’information. Nous avons conséquemment publié,
en 2010–2011, des notes d’information sur les prorogations
de délai et avis de prorogation de délai4.
La note d’information sur les prorogations de délai expose les
paramètres dont nous tenons généralement compte dans une
enquête lorsqu’il s’agit d’interpréter l’alinéa 9(1)a) de la Loi.
Cette disposition permet aux institutions de proroger le délai
de réponse à une demande d’accès pendant une période
raisonnable dans les cas où l’observation du délai entraverait
de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution en raison
soit du grand nombre de documents demandés, soit de l’ampleur
des recherches à effectuer. Cette note clarifie ce qui, pour le
Commissariat, constituerait un grand nombre de documents
ou une recherche dans un grand nombre de documents. Elle
expose en outre les paramètres que nous pouvons prendre
en compte pour déterminer si le fait de respecter le délai de
30 jours entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de
l’institution. Ces indications aideront les institutions et le
Commissariat, respectivement, à préparer et à examiner les
justifications et la documentation à l’appui des prorogations
de délai, ce qui se traduira au bout du compte par une
accélération des enquêtes sur l’utilisation des prorogations
de délai.
Aux termes du paragraphe 9(2) de la Loi, les institutions doivent
aviser la commissaire à l’information de toute prorogation de
délai dépassant 30 jours. Lorsque correctement déposés, les
Tableau 1. Rapport sur les prorogations de délai, toutes les institutions, exercice financier 2010−20115
avril
Nombre d’avis reçus
mai
juin
T1
juillet
août septembre
489
469
495
1 453
436
505
430
1 371
133,82
113,23
112,35
120,05
105,05
100,71
113,1
106,02
Nombre d’extensions rapportées
631
562
568
1 761
517
596
536
1 649
9(1)(a)
214
185
166
565
196
250
169
615
9(1)(b)
248
250
254
752
214
230
263
707
9(1)(c)
170
126
145
441
102
113
104
319
Durée moyenne (jours)
Notes d’information, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi_2011_1.aspx.
Rapport sur les prorogations de délai, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi_2011_extension-notice-reports-rapports-prorogations.aspx
4
5
T2
42 La voie d’accès à une plus grande transparence
avis de prorogation constituent un outil utile pour contrôler et
signaler l’utilisation de prorogations de délai, ayant pour effet
d’inciter les institutions à s’autodiscipliner de façon à répondre
en temps opportun aux demandeurs. Pour faciliter et améliorer
le signalement des prorogations de délai, nous avons élaboré
un modèle électronique d’avis de prorogation de délai6, lequel
est disponible sur le site Web du Commissariat.
La commissaire a également désigné un membre du personnel
du Commissariat pour examiner les avis de prorogation de
délai et compiler des statistiques trimestrielles et annuelles
sur la conformité du système et des institutions aux exigences
relatives à ces avis. Depuis 2010–2011, les données globales
et par institution sont disponibles en ligne, sous une forme
réutilisable, comme l’indique le Tableau 1, page 42.
Rendement des institutions
nouvellement visées par la Loi
Nos plus récentes évaluations du rendement ont ciblé les
institutions qui sont à présent visées par la Loi sur l’accès à
l’information en raison de la Loi fédérale sur la responsabilité.
Il s’agit de cinq sociétés d’État et de trois agents du Parlement.
Dans le cadre de cet examen, notre propre rendement en matière
de traitement des demandes d’accès à l’information a été évalué
par le commissaire ad hoc.
L’examen nous a permis de vérifier si les institutions répondaient aux demandes d’accès à l’information en temps
opportun. Nous avons recueilli de l’information concernant
des facteurs clés dont l’application des exceptions et des
exclusions et les défis auxquels les institutions font face sur
le plan des ressources et du soutien interne.
Comme l’indique le Tableau 2, six des huit institutions ont
affiché d’excellents résultats. Elles ont toutes obtenu des taux
élevés de respect de leurs obligations légales. Nous avons
avant tout constaté que ces institutions avaient la bonne
attitude et la bonne approche à l’égard de la transparence.
Leurs dirigeants avaient déployé les efforts nécessaires pour
mettre en place les outils appropriés, allouer les ressources
suffisantes et mettre en œuvre des approches efficaces leur
permettant de s’acquitter de leurs obligations. Nos propres
résultats reflètent nos efforts pour montrer l’exemple.
En revanche, nous avons observé certains des pires résultats
jamais constatés lors des 12 années au cours desquelles nous
avons établi des fiches de rendement. Nous avons émis une alerte
rouge pour la Société canadienne des postes, dont le rendement
était à ce point hors norme que nous n’avons pas été en mesure
de lui décerner une note. En effet, les 84 demandes qui lui ont
été adressées en 2009–2010 ont été traitées dans un délai
Tableau 2. Notes décernées aux institutions évaluées pour 2009−20107
Institutions
Note
Rendement global
Bureau du vérificateur général du Canada
A
Exceptionnel
Commissariat à la protection de la vie privée du Canada
A
Exceptionnel
Commissariat à l’information du Canada*
A
Exceptionnel
Société du Centre national des Arts
A
Exceptionnel
Énergie atomique du Canada limitée
B+
Supérieur à la moyenne
B
Supérieur à la moyenne
F
Insatisfaisant
Hors norme
Alerte rouge
VIA Rail Canada Inc.
Société Radio-Canada
Société canadienne des postes
*Le rendement du Commissariat à l’information a été évalué par Mario Dion, le commissaire ad hoc au moment de l’établissement du rapport.
octobre
novembre
décembre
T3
janvier
février
mars
T4
Total
534
529
623
1 686
569
528
254
1 350
5 860
85,93
85,66
90,98
94,29
94,1
108,85
116,18
103,77
102,96
613
608
714
1 935
652
638
310
1 599
6 944
323
359
389
1 071
376
273
117
765
3 016
174
164
218
556
183
262
131
572
2 587
114
85
110
309
93
102
57
250
1 319
Commissariat à l’information du Canada, modèle de demande de prorogation de délai, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/time-extensions-prorogations-de-delai.aspx.
Commissariat à l’information du Canada, Le libre accès : une question d’ouverture, Fiches de rendement 2009−2010 et problèmes systémiques influant sur
l’accès à l’information au Canada, déposé au Parlement le 10 mars 2011, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2009-2010.aspx.
6
7
La voie d’accès à une plus grande transparence 43
moyen de 190 jours, un chiffre étonnant, et trois demandes sur
quatre ont été traitées dans des délais bien supérieurs aux
échéances prévues. Le nouveau président de Postes Canada
s’est engagé personnellement à améliorer le rendement.
Nous avons également décerné la note F à Radio-Canada, qui
a pris en moyenne 158 jours pour répondre aux demandes.
Radio-Canada a continué de ressentir les effets de la première
vague de 547 demandes reçues dans les sept mois qui ont
suivi l’entrée en vigueur de son assujettissement à la Loi en
2007–2008 (dont 335 au cours du premier mois seulement).
Des signes prometteurs d’amélioration des délais étaient
observables vers la fin de l’année 2009–2010.
Dans le cadre de notre processus habituel, nous avons fait
des recommandations pour aider les institutions à améliorer
leur rendement. Nous avons également invité les institutions
ayant affiché les meilleurs résultats à élargir leur rôle de
leadership en faisant connaître leurs pratiques exemplaires
auprès de la communauté de l’accès à l’information.
Nos constatations ont également confirmé l’effet de lame à
deux tranchants qu’a eu le régime législatif institué par la Loi
fédérale sur la responsabilité (LFR). Bien qu’il ait accru le
nombre d’institutions visées par la Loi sur l’accès à l’information,
ce régime a institué de nouvelles exceptions et exclusions
propres aux institutions. Contraire au but énoncé par la Loi
sur l’accès à l’information, cette approche fragmentée empêche
l’application générale de cette loi à tous les documents détenus
par l’institution. Les gains en matière de transparence ont par
conséquent été limités.
Progrès concernant les problèmes
systémiques
Nous avons assuré un suivi auprès des 13 institutions qui ont
obtenu les pires résultats dans les fiches de rendement pour
2008–2009 sous la forme d’un rapport de progrès sur les efforts
déployés en réponse à nos recommandations. La majorité des
institutions ont fait état de progrès dans l’amélioration du rendement sous divers aspects, comme l’indique le Tableau 3. En
2011–2012, nous réévaluerons les progrès accomplis par ces
13 institutions au moyen de données à la fois qualitatives et
quantitatives ainsi que par 5 autres institutions faisant partie
de ce groupe considéré comme étant à risque, soit Affaires
autochtones et du développement du Nord canadien, Pêches
et Océans Canada, Ressources humaines et Développement
des compétences Canada, Sécurité publique Canada et
Gendarmerie royale du Canada.
l
Agence canadienne d’inspection des aliments
l
Agence du revenu du Canada
l
Bureau du Conseil privé
l
l
l
l
l
Défense nationale
l
l
l
l
Ressources naturelles Canada
l
l
Santé Canada
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
Service canadien du renseignement de sécurité
l
l
l
l
l
l
Formation
Plan d’amélioration
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
Transports Canada
l
l
l
l
Amorcé l
l
l
l
Service correctionnel du Canada
*
Plaintes
l
l
l
l
Arriéré
l
l
l
l
l
l
Environnement Canada
l
l
l
l
Patrimoine canadien
Avis de
prorogation
l
Taux de conformité
l
Gestion des
documents
Ressources
l
Agence canadienne de développement international
Consultations
Affaires étrangères et Commerce international Canada
Prorogations
de délai
Institutions
Leadership
Ordonnance de
délégation de
pouvoirs
Tableau 3. Progrès relatifs à la mise en œuvre des recommandations formUlées dans
les fiches de rendement de 2008–2009*
l
l
l
l
l
Non amorcé
Les recommandations sont regroupées par thèmes, certaines comportant plus d’un thème. En outre, certaines institutions n’ont pas reçu de recommandation
concernant un ou plusieurs thèmes. Enfin, les trois carrés rouges indiquant l’absence de mise en œuvre se rapportent à des recommandations avec lesquelles
l’institution n’était pas d’accord.
44 La voie d’accès à une plus grande transparence
Autres sources de rapports sur
les progrès
Nous en apprenons en outre beaucoup des institutions au
moyen de leurs instruments de rapport au Parlement. Les
rapports annuels concernant l’administration de la Loi sur l’accès
à l’information fournissent de l’information précieuse sur la façon
dont les institutions se conforment à cette loi, sur les approches
communes ainsi que sur les bonnes pratiques et les innovations
qui pourraient profiter à un grand nombre d’institutions.
Nous surveillons ces sources d’information car certaines
institutions ont commencé à utiliser celles-ci pour faire état
de leurs progrès dans la mise en œuvre de nos recommandations visant l’amélioration du rendement. Nous croyons que
davantage d’institutions devraient être encouragées à faire
de même pour compléter le mandat de surveillance qu’a le
Parlement à l’égard de la conformité du gouvernement à la
législation sur l’accès à l’information.
Enquête sur les sources de retards
Tel qu’il a été annoncé dans le Plan triennal faisant suite aux
fiches de rendement de 2008–2009, nous avons entrepris une
enquête systémique sur les causes et les sources de retards
dans le traitement des demandes d’accès à l’information.8 Dans
le cadre de cette enquête, nous examinons les retards résultant
de consultations obligatoires et d’ingérences dans le processus
d’accès à l’information.
L’enquête a ciblé huit organismes couramment consultés en vertu
de la Loi : Agence des services frontaliers du Canada, Service
canadien du renseignement de sécurité, Service correctionnel du
Canada, Affaires étrangères et Commerce international Canada,
ministère de la Justice, Défense nationale, Renseignements
confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du
Conseil privé, Sécurité publique Canada et Gendarmerie
royale du Canada.
Un second groupe de huit institutions font l’objet d’une enquête
concernant l’ingérence : Agence du revenu du Canada, Agence
canadienne de développement international, Santé Canada,
Patrimoine canadien, Défense nationale, Ressources naturelles Canada, Bureau du Conseil privé et Sécurité publique
Canada. L’enquête devrait être terminée en 2011.
Règlement du dossier SCDAI
Le Système de coordination des demandes d’accès à l’information
(SCDAI) a été mis sur pied en 1989 pour faciliter l’identification
et la coordination des demandes d’accès à l’information sollicitant
plusieurs institutions ou soulevant des questions d’importance
sur le plan juridique ou politique. Le SCDAI était un registre
central contenant les textes des demandes d’accès à l’information
8
reçues par les institutions assujetties à la Loi. Même si
l’information entrée dans le SCDAI n’était pas accessible au
public, les utilisateurs se sont mis à présenter des demandes
d’accès à l’information portant sur la liste complète des
demandes qu’il contenait.
En avril 2008, le SCT a décidé de mettre fin à l’exigence de
mettre à jour le SCDAI, ce qui a eu pour effet de rendre le
système obsolète. Nous avons reçu deux plaintes contre le SCT
au sujet de cette décision. Au moment de procéder à l’enquête,
le SCT n’avait proposé aucune solution de rechange au SCDAI.
Au cours de l’enquête, le Commissariat a consulté un certain
nombre d’intervenants et a obtenu les observations des
parties. Les intervenants ont montré un vif intérêt à l’égard
de l’information contenue dans le SCDAI. L’absence d’une
source d’information centralisée rendait le processus à suivre
pour obtenir de l’information similaire fastidieux, inefficace
et coûteux. Les observations du SCT ont mis en évidence
plusieurs facteurs qui ont été considérés avant de prendre la
décision d’éliminer le SCDAI. Au cœur des considérations se
trouvait le fait que le système avait une valeur limitée pour les
institutions et que l’information demeurait disponible directement de ces dernières.
L’élimination de l’exigence de mettre à jour le SCDAI a eu pour
effet pratique d’éliminer une source centrale d’information sur
les demandes d’accès. Cependant, comme cette information
reste toujours disponible auprès des institutions, nous n’avons
pu conclure que le changement de politique constituait un
refus d’accès aux termes de la Loi.
Afin de régler la question et de faciliter la diffusion de l’information
gouvernementale, nous avons recommandé au SCT d’élaborer et
de mettre en place une pratique visant à exiger des institutions
qu’elles affichent sur leur site Web une liste des demandes d’accès
reçues. Nous avons également recommandé au SCT de mettre
au point une fonction de recherche centrale pour permettre au
public d’interroger ces listes.
Depuis la fin de notre enquête, le président du Conseil du
Trésor a annoncé, le 18 mars 2011, un engagement à
étendre la transparence du gouvernement au moyen d’une
composante d’information accessible, laquelle obligera les
institutions fédérales à divulguer l’information de manière
proactive sur une base continue. Plus précisément, toutes
les institutions assujetties à la Loi devront publier sur leur
site Web, dans les deux langues officielles, des résumés
des demandes d’accès à l’information complétées. Le SCT
examinera des façons de rendre également disponibles en
ligne l’ensemble des documents communiqués. Nous
continuerons de suivre de près ces développements positifs.
Commissariat à l’information du Canada, Plan triennal, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_3_yrs_plan.aspx.
La voie d’accès à une plus grande transparence 45
4. Pour une jurisprudence claire et favorable à la divulgation
Nos démarches et interventions auprès des
tribunaux permettent de défendre ou de préciser
les principes importants qui sous-tendent le droit
fondamental de l’accès à l’information du secteur
public, tout en contribuant au développement
d’une jurisprudence qui favorise la divulgation.
Faits saillants en 2010–2011 : Dans une
instance impliquant la Société Radio-Canada et
la commissaire à l’information, la Cour fédérale
a rendu une décision confirmant les pouvoirs
de la commissaire d’émettre des ordonnances de
production de documents. La Cour a également
été saisie d’un litige opposant la commissaire à la
Société canadienne des postes, au terme duquel
elle devra se prononcer, pour la première fois, sur
l’interprétation de l’exception prévue à l’article
18.1, laquelle protège les intérêts économiques
de certaines sociétés d’État.
La Loi sur l’accès à l’information a pour principe fondamental
que les décisions relatives à la communication de renseignements doivent être examinées par un organisme indépendant
du gouvernement. Le premier niveau d’examen est celui auquel
procède le Commissariat à l’information par le biais de ses
enquêtes. Le deuxième niveau est celui de la Cour fédérale,
une fois notre enquête terminée, et ne concerne que les cas
de refus d’accès.
Les litiges engagés en vertu de la Loi peuvent l’être dans les
cas suivants :
–– Lorsque nous concluons qu’une plainte est fondée et que
l’institution ne donne pas suite à notre recommandation
de communiquer les renseignements, nous pouvons, avec
le consentement du demandeur, adresser une demande
de contrôle judiciaire à la Cour fédérale.
–– Lorsqu’il reçoit notre rapport d’enquête, le plaignant peut
lui-même adresser une demande de contrôle judiciaire à
la Cour fédérale.
–– La Loi prévoit également un mécanisme par lequel un tiers
peut demander le contrôle judiciaire de la décision d’une
institution de communiquer des renseignements que le
tiers souhaite retenir.
46 La voie d’accès à une plus grande transparence
Nous pouvons également participer à d’autres types
d’instances judiciaires :
–– Par exemple, nous pouvons demander l’autorisation
d’intervenir dans des affaires ayant trait à l’accès à
l’information.
–– Nous pouvons aussi être appelés à défendre les compétences ou les pouvoirs de la commissaire.
Comme en attestent les résumés ci-dessous, des décisions
importantes ont été rendues en matière d’accès à l’information
en 2010–2011. Nous avons participé à un plus grand nombre
d’instances judiciaires portant sur des dossiers complexes ou
sur les nouvelles dispositions résultant de la Loi fédérale sur
la responsabilité. Nous avons suivi de près plusieurs autres
dossiers susceptibles d’avoir une incidence sur le Commissariat
ou l’accès à l’information en général, notamment les recours
en révision entamés par des tiers en vertu de l’article 44 afin
d’empêcher la divulgation d’information les concernant. Le
tableau figurant en fin de chapitre fournit un apercu de la
gamme et de la complexité des dossiers de litige actifs en
2010−2011.
Décisions rendues en matière d’accès
Le contrôle des documents
Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de
la Défense nationale), 2011 CSC 25
Note : La décision relative au litige suivant a été rendue peu
après la période visée par le présent rapport. Nous en faisons
état ici étant donné son importance.
Contexte
Après de longues enquêtes sur les refus de communication
opposés par la Défense nationale, Transports Canada, la
Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Bureau du Conseil
privé (BCP) concernant les agendas d’un ancien ministre et
d’un ancien premier ministre ainsi que les procès-verbaux et
documents associés à des réunions, le commissaire à l’information
de l’époque a demandé à la Cour fédérale de procéder à un
contrôle judiciaire des décisions des institutions en cause.
Plusieurs appels ont fait suite à la décision rendue par la Cour
fédérale. La Cour d’appel a rejeté les appels du commissaire,
mais elle a accueilli celui du procureur général. La commissaire a par la suite demandé et obtenu l’autorisation de faire
appel de ces décisions devant la Cour suprême du Canada.
Les rapports annuels précédents fournissent un résumé détaillé
de ces causes.1 Les questions en jeu étaient les suivantes :
Enjeux
–– Est-ce que le Cabinet du premier ministre, ou celui d’un
ministre, est une « institution fédérale » au sens de la Loi
sur l’accès à l’information (LAI)?
–– Les documents du cabinet d’un ministre (y compris
du Cabinet du premier ministre) relèvent-ils d’une
institution fédérale?
–– Le premier ministre est-il considéré comme un « cadre »
de son institution? Le terme « cadre », tel qu’il est employé
dans l’exception à la définition de « renseignements personnels » dans la Loi sur la protection des renseignements
personnels, englobe-t-il le premier ministre?
Conclusions et motifs de la Cour suprême
du Canada
La Cour suprême a conclu de façon unanime que le Cabinet
du premier ministre et les cabinets ministériels ne font pas
partie de l’institution fédérale dont ils sont responsables. La
question est alors de savoir si les documents qui se trouvent
dans les cabinets ministériels relèvent néanmoins de
l’institution fédérale?
Pour y répondre, un test en deux étapes doit être effectué.
La première étape consiste à se demander si le contenu du
document se rapporte à une affaire ministérielle. Si ce n’est
pas le cas, l’analyse s’arrête à cette étape. Dans le cas
contraire, la seconde étape consiste à déterminer, compte
tenu de tous les facteurs pertinents, si un cadre supérieur de
l’institution devait raisonnablement être en mesure d’obtenir
une copie du document sur demande. Parmi les facteurs à
considérer, mentionnons :
–– la teneur réelle du document,
–– les circonstances dans lesquelles il a été créé,
–– les rapports juridiques entre l’institution fédérale et le
détenteur du document.
Si les deux étapes de l’analyse sont remplies, le document
relève de l’institution et doit être communiqué, à moins qu’il
ne soit assujetti à une exception en vertu de la LAI.
1
La Cour suprême a déclaré que le critère d’attente raisonnable était
objectif et qu’il n’existait aucune présomption d’inaccessibilité
concernant les documents qui se trouvent dans les cabinets
des ministres. Selon la Cour, le test proposé ne conduit pas à
une mise au secret générale des documents se trouvant dans
les cabinets ministériels, mais vise plutôt à prévenir ce
problème. De plus, la Cour a précisé que le législateur avait
prévu des dispositions d’enquête solides pour éviter toute
tentative d’entraver le droit d’accès des citoyens.
Pour ce qui est de l’exception à la définition de renseignements personnels, la Cour suprême a confirmé la décision de
la Cour d’appel fédérale sur ce point et conclu que le premier
ministre n’était pas un cadre du BCP. Ainsi, les agendas du
premier ministre relevant de la GRC et du BCP constituent de
l’information personnelle en vertu de l’article 19 de la LAI et
ne doivent pas être divulgués.
La liberté d’expression
Ontario (Ministère de la Sûreté et Sécurité publique) et al. c.
Criminal Lawyers’ Association (registre 32172, Cour suprême
du Canada, 2010 CSC 23)
Contexte
En Ontario, dans un procès criminel pour un meurtre commis
en 1983, le juge a ordonné l’arrêt des procédures, déterminant
que les droits des accusés avaient été violés par suite d’un
comportement abusif de la part des représentants de l’État. À
l’issue de cette décision, la Police provinciale de l’Ontario (PPO)
a fait enquête sur le comportement du corps policier impliqué
et sur celui de la poursuite. La PPO a déclaré qu’il n’existait
aucune preuve de tentative d’obstruction à la justice mais elle
n’a pas publié son rapport.
La Criminal Lawyers’ Association (CLA) a présenté une demande
en vertu de la loi sur l’accès à l’information de l’Ontario auprès
du ministère de la Sûreté et de la Sécurité publique pour obtenir
des documents concernant l’enquête de la PPO.
Le ministre a refusé de communiquer ces documents, y
compris le rapport de police, en invoquant trois exceptions
prévues par la législation ontarienne. La CLA s’est alors
tournée vers la commissaire à l’information et à la protection
de la vie privée de l’Ontario. L’affaire s’est rendue jusqu’en
Cour suprême. Le commissaire à l’information du Canada à
l’époque était un intervenant dans cette instance.
Commissariat à l’information, Rapport annuel 2009–2010, « Le contrôle des documents », p. 38-40, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_ar-ra_2009-2010_10.aspx
La voie d’accès à une plus grande transparence 47
Enjeux
Cette cause soulevait les questions suivantes :
–– En raison du fait qu’il ne s’applique pas aux exceptions
relatives au secret professionnel de l’avocat ou à l’exécution
de la loi, est-ce que l’article 23 de la loi ontarienne
concernant la primauté de l’intérêt public porte atteinte au
droit à la liberté d’expression tel qu’il est garanti par l’alinéa
2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?
–– La deuxième question visait l’exercice du pouvoir discrétionnaire, à savoir si les décisions du ministre et de la commissaire
de l’Ontario étaient conformes au cadre législatif établi par la
Loi sur l’accès à l’information de l’Ontario.
Conclusions et motifs de la Cour suprême
du Canada
Pour ce qui est de la première question, la Cour suprême
du Canada a conclu que la liberté d’expression protégée par
l’alinéa 2 b) de la Charte ne garantissait pas l’accès à tous
les documents du gouvernement.
Selon la Cour, bien que la protection garantie par l’alinéa 2b)
vise la liberté d’expression, l’accès à l’information « est un
droit dérivé qui peut intervenir lorsqu’il constitue une condition qui doit nécessairement être réalisée pour qu’il soit
possible de s’exprimer de manière significative sur le fonctionnement du gouvernement ».
Pour ce qui est de la deuxième question, la Cour a indiqué
qu’après avoir conclu que l’exception s’appliquait, la personne
responsable devait se demander, en tenant compte de tous les
intérêts pertinents, y compris l’intérêt public à ce qu’il y ait
divulgation, si certains renseignements devaient être communiqués. La personne responsable devait également « examiner
séparément les différentes parties des documents et divulguer
le plus de renseignements possibles ».
De même, la commissaire de l’Ontario devait déterminer si le
ministre avait exercé son pouvoir discrétionnaire raisonnablement. La commissaire a le pouvoir d’annuler la décision du
ministre et de renvoyer l’affaire pour réexamen lorsque : « la
décision a été prise de mauvaise foi ou était mal fondée; la
décision a pris en compte des considérations non pertinentes;
ou la décision a été prise en omettant de tenir compte de
facteurs pertinents ».
La Cour a souligné que la commissaire de l’Ontario n’avait pas
examiné l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre en
ce qui concerne l’exception relative à l’exécution de la loi. La
Cour a donc décidé de renvoyer la décision fondée sur cette
exception à la commissaire pour réexamen en précisant que
« [l]’absence de motifs et l’omission par le ministre d’ordonner
la divulgation de quelque passage que ce soit des volumineux
documents auxquels l’accès a été demandé soulèvent à tout
le moins des préoccupations sur lesquelles le commissaire
[adjoint] aurait dû se pencher ».
La Cour a précisé que le droit à la liberté d’expression comporte
un droit d’accès à certains documents, seulement si l’accès
est nécessaire à la tenue d’une discussion significative sur
une question d’importance pour le public, si l’accès n’empiète
pas sur des privilèges protégés (par exemple : le privilège du
secret professionnel de l’avocat) et s’il est compatible avec la
fonction particulière de l’institution.
Par contre, le Cour a convenu qu’il n’en allait pas de même
pour les documents protégés par l’exception relative au secret
professionnel de l’avocat. Selon la Cour, il est difficile de
concevoir comment ces documents auraient pu être divulgués. Par conséquent, la Cour a confirmé la décision de la
commissaire de l’Ontario quant à cet aspect de la question.
La Cour a déterminé que, dans le cas présent, ces exigences
n’avaient pas été remplies. Par conséquent, l’alinéa 2b) n’était
pas en cause. Les exceptions pour l’exécution de la loi et le
secret professionnels tiennent déjà compte de l’intérêt public
et confèrent au responsable un pouvoir discrétionnaire de
divulguer ces renseignements.
La commissaire de l’Ontario doit réexaminer l’exercice du
pouvoir discrétionnaire du ministre en ce qui concerne
l’exception relative à l’exécution de la loi.
La Cour a déclaré que le principe de la primauté de l’intérêt
public ajouterait bien peu à ce processus. Aussi, la CLA n’a
pas démontré qu’il est impossible de discuter de manière
significative de la gestion de l’enquête par le corps policier
et de la poursuite sous le régime législatif actuel.
48 La voie d’accès à une plus grande transparence
Mesures ultérieures
La détermination du privilège
Blank c. Canada (Ministre de la Justice)
(A-519-09), 2010 CAF 183, juge en chef Blais, et juges
Dawson et Stratas
Contexte
M. Blank a demandé au ministère de la Justice du Canada de
lui donner accès à toutes les communications relatives à des
infractions administratives dont il avait été accusé en vertu de
la Loi sur les pêches et aux documents concernant la façon
dont Justice avait mené la poursuite contre lui. Certaines pages
ont été communiquées au demandeur, mais le ministère a
prélevé une partie des renseignements.
ne constituait pas une exception au secret professionnel. Pour
ce qui est de la question de la renonciation, la question était
devenue théorique puisque M. Blank avait déjà obtenu ces
documents dans le cadre d’autres demandes. La Cour s’est
donc abstenue de tout commentaire à cet égard.
Le demandeur a adressé une plainte au Commissariat concernant l’application des exceptions et alléguant que le ministère
n’avait pas communiqué tous les documents relatifs à sa
demande. Notre enquête a donné lieu à la communication de
plusieurs documents. Après des examens et des consultations
supplémentaires, le ministère a subséquemment remis
environ 800 pages au demandeur, tout en retenant certains
renseignements en vertu de l’article 23. Cette exception
protège les documents assujettis au secret professionnel qui
lie l’avocat et son client. Le Commissariat a conclu que les
exceptions avaient été invoquées à bon droit. (Voir Rapport
annuel 2009−2010, « La détermination du privilège »).2
Pour ce qui est de la question de mauvaise foi soulevée par
l’appelant, la Cour a noté que le juge de première instance
disposait d’éléments pour justifier sa conclusion sur cette question.
Le demandeur a alors déposé une demande de contrôle
judiciaire auprès de la Cour fédérale. Cette décision, dont
nous faisons un bref rappel ci-dessous, a été rapportée dans
le rapport annuel de 2009–2010. Le demandeur a porté en
appel la décision du juge de Montigny (2009 CF 1221).
Enjeux
–– Est-ce que le ministre pouvait invoquer l’exception
prévue à l’article 23? Avait-il renoncé à son droit de
revendiquer le privilège?
Décision de la Cour fédérale
La demande de contrôle judiciaire a été rejetée. D’abord, le
juge a conclu que tous les documents en question étaient
protégés par le privilège de la consultation juridique en vertu
de l’article 23 et que le ministère n’y avait pas renoncé. Le
juge a ensuite expliqué qu’il n’y avait pas de preuve aux
allégations selon lesquelles l’institution aurait agi de mauvaise
foi. Le juge a également déterminé que le ministère avait
satisfait à son obligation de trouver et de traiter tous les
documents pertinents à la demande.
Conclusions et motifs de la Cour
d’appel fédérale
Sur la question de l’interprétation de l’article 23, la Cour a
précisé que l’inconduite alléguée du ministère de la Justice
Pour ce qui est de l’allégation concernant les documents
manquants ou non traités, la Cour d’appel a expliqué que
l’appelant n’avait pas démontré d’erreur manifeste et que la
Cour fédérale disposait d’éléments de preuve lui permettant
de conclure comme elle l’a fait. Aussi, la Cour d’appel a
précisé que le Commissariat, lors de son enquête, avait
conclu que tout ce qui avait été possible de faire pour trouver
les documents avait été fait. La Cour a donc rejeté l’appel.
Mesures ultérieures
Les parties n’ont pas demandé l’autorisation de la Cour
suprême du Canada d’en appeler de cette décision.
Conséquences d’un refus présumé
David Statham c. Président de la Société Radio-Canada et la
Commissaire à l’information du Canada, (A-458-09), 2010
CAF 315, juge Dawson, Trudel et Mainville
Contexte
Durant les trois premiers mois où elle est devenue assujettie
à la Loi sur l’accès à l’information, la Société Radio-Canada
(SRC) a reçu environ 400 demandes de David Statham.
Submergée, la SRC n’a pas été en mesure d’y répondre à
temps. Par ailleurs, elle n’a pas demandé de prorogations
de délai avant l’échéance de 30 jours prévue par la Loi. Le
demandeur a alors porté plainte au Commissariat. Lors de
ses enquêtes, le Commissariat a recommandé à la SRC de
répondre aux demandes au plus tard le 1er avril 2009, ce
que la SRC a accepté. (Pour plus de détails, voir le Rapport
annuel 2009−2010, « Engagements manqués ».)3
Le demandeur a déposé une demande de contrôle judiciaire
auprès de la Cour fédérale. Cette décision, résumée ci-dessous,
a été rapportée dans le rapport annuel de 2009–2010. Le
demandeur a porté cette décision en appel (2009 CF 1028).
Commissariat à l’information, Rapport annuel 2009–2010, « La détermination du privilège », p. 43-45,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_ar-ra_2009-2010_8.aspx#_Missed_commitments
Commissariat à l’information, Rapport annuel 2009−2010, « Engagements manqués », p. 32-33, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_ar-ra_2009-2010_10.aspx
2
3
La voie d’accès à une plus grande transparence 49
Enjeux
–– Est-il possible de remédier à un refus présumé?
–– Est-ce possible d’exercer un recours en révision d’un
refus présumé?
Décision de la Cour fédérale
Malgré le fait que l’instance était devenue sans objet, étant
donné que la SRC avait répondu à toutes les demandes, le
juge a entendu la cause puisque la demande soulevait des
questions importantes.
Selon la Cour fédérale, une institution ne peut remédier à un
refus présumé unilatéralement. Toutefois, lorsque la commissaire à l’information recommande une date d’engagement,
selon laquelle l’institution doit répondre dans un certain délai,
les prescriptions de l’article 9 sur le refus présumé ne
s’appliquent plus.
Par conséquent, le tribunal n’avait pas compétence pour
instruire une demande en vertu de l’article 41 relativement à
un refus présumé avant l’échéance prévue par les recommandations de la commissaire, puisqu’il n’y avait pas de refus réel
et continu.
Finalement, en l’absence de refus, la Cour ne pouvait pas
rendre un jugement déclaratoire blâmant la conduite de
l’institution. Pour ce qui est de la question des dépens, le
juge a condamné le demandeur aux dépens.
Conclusions et motifs de la Cour
d’appel fédérale
Selon la Cour d’appel, le juge avait un pouvoir discrétionnaire
absolu pour décider si la demande était ou non sans objet.
Puisque plusieurs dossiers étaient laissés en suspens en
attendant une décision dans ce dossier, la Cour d’appel a
décidé d’aborder les autres questions en litige.
La Cour a expliqué qu’il n’y avait pas de distinction entre un
« refus effectif », dans le cas où quelqu’un se voit refuser des
documents, et un « refus présumé », qui est le défaut de
communiquer un document dans les délais prévus. L’institution,
le plaignant et la commissaire sont placés dans la même
situation dans les deux cas.
50 La voie d’accès à une plus grande transparence
La Cour a précisé que la commissaire a toute la latitude pour
restreindre la portée de son enquête à l’examen du refus
présumé. Elle peut se limiter à recommander une date
d’échéance.
D’après la Cour, il n’est pas possible de remédier à un refus
présumé. La recommandation de la commissaire n’a pas
l’effet de transformer un refus présumé en une prorogation
valide et contraignante. Les pouvoirs énumérés à l’article 36
ne confèrent pas à la commissaire un pouvoir de proroger des
délais. Son rôle est de formuler des recommandations non
contraignantes aux institutions.
Pour ce qui est de l’exercice d’un recours en révision d’un
refus présumé, le refus auquel réfère l’article 41 englobe toute
personne n’ayant pas reçu communication d’un document
demandé en vertu de la Loi, ce qui inclut les refus présumés.
La Cour d’appel a énuméré les trois conditions préalables
pour l’exercice d’un recours en vertu de l’article 41 :
–– Le demandeur doit s’être vu refuser la communication
d’un document (ce refus inclut les refus présumés);
–– Le demandeur doit avoir porté plainte à la commissaire au
sujet de ce refus;
–– La commissaire doit avoir rendu compte des conclusions
de son enquête en vertu de l’article 37(2).
Pour ce qui est de la question de savoir s’il était possible de
rendre un jugement déclaratoire, la Cour a précisé que dans
la mesure où la question du caractère raisonnable de la
conduite de la SRC n’a pas été directement et régulièrement
soulevée par M. Statham, il aurait été inapproprié de rendre
un tel jugement.
Selon la Cour d’appel, l’article 53(2) permet d’adjuger les
dépens au demandeur qui soulève un principe important et
nouveau quant à la LAI, même si cette personne n’a pas gain
de cause. M. Statham ne devrait donc pas être condamné aux
dépens, il les obtient tant en Cour fédérale qu’en Cour d’appel.
Mesures ultérieures
Les parties n’ont pas demandé l’autorisation de la Cour
suprême du Canada d’en appeler de cette décision.
La production de documents
Dossiers en cours
Société Radio-Canada c. Commissaire à l’information du
Canada (T-1552-09), juge Boivin, 2010 CF 954
La défense nationale
Contexte
Nous avons enquêté sur de nombreuses plaintes ayant trait à
l’utilisation que la Société Radio-Canada (SRC) fait de l’article
68.1 de la Loi sur l’accès à l’information. Cet article prévoit
que la Loi ne s’applique pas aux renseignements de la SRC
qui se rapportent à ses activités de journalisme, de création
ou de programmation.
Au cours de nos enquêtes, suite au refus de la SRC de nous
communiquer les documents associés à ces plaintes, la
commissaire a ordonné à la SRC de lui communiquer les
documents visés par les demandes d’accès. Par la suite, la
SRC a demandé un contrôle judiciaire en contestant notre
pouvoir de contraindre la production de documents.
Enjeux
Attaran c. Ministre de la Défense nationale et Commissaire à
l’information du Canada, (T-1679-09)
Contexte
Amir Attaran a demandé à la Défense nationale de lui communiquer des documents sur le transfert de détenus en Afghanistan.
Le ministère lui a communiqué certains renseignements, mais
en a retenu d’autres en vertu des articles 15, 16, 17 et 19 de
la Loi sur l’accès à l’information.
Le demandeur nous a adressé une plainte. Au cours de notre
enquête, le ministère a invoqué d’autres exceptions pour
refuser l’accès à des documents en plus de celles qu’il avait
déjà invoquées.
Après enquête, nous avons conclu que le ministère de la
Défense nationale avait appliqué les exceptions à bon droit.
–– Est-ce que la commissaire détient la compétence d’ordonner
à la SRC de communiquer des documents y compris ceux
qui, de l’avis de la SRC, se rapportent à des activités de
journalisme, de création ou de programmation?
Le demandeur a demandé un contrôle judiciaire. La commissaire à l’information est intervenue dans ce dossier afin de
déposer un affidavit.
Décision de la Cour fédérale
–– Ce dossier met en cause les exceptions des articles 15 et
19. Le ministre a-t-il correctement invoqué ces exceptions?
Pouvait-il invoquer des exceptions supplémentaires lors
de l’enquête?
La Cour fédérale a conclu que la commissaire détenait la
compétence d’ordonner à la SRC de produire ces documents
pour fins d’enquête.
Enjeux
Après avoir précisé que la commissaire est indépendante et
impartiale dans le cadre de ses fonctions, la Cour a expliqué
que celle-ci devait avoir compétence afin de déterminer si les
documents tombaient ou non sous le coup de l’exception contenue
à l’exclusion. Décider autrement aurait pour conséquence « de
mettre la SRC à l’abri de la Loi », d’ériger un régime parallèle et de
priver un demandeur d’un palier de révision.
–– Le demandeur prétend que l’exception de l’article 19 ne
peut empêcher la divulgation de photos de détenus
puisqu’il est possible de faire des prélèvements et ainsi
s’assurer que leur identité n’est pas révélée. Aussi, le
demandeur prétend que la divulgation de ces photos est
dans l’intérêt public.
Le juge a également souligné qu’il « faut garder à l’esprit que
la Commissaire est une entité neutre, les enquêtes sont secrètes
et confidentielles et que le regard posé doit donc être objectif.
La communication de documents à la Commissaire n’équivaut
pas à leur divulgation ».
L’audience publique a eu lieu le 21 février 2010. Le 10 mars
2011, l’intimé a présenté des arguments portant sur la preuve
confidentielle à huis clos en l’absence du demandeur, ce qui
est possible lorsque l’exception de l’article 15 est invoquée.
L’affaire a été prise en délibéré
Mesures ultérieures
Mesures ultérieures
La SRC a porté cette décision en appel (A-391-10). Les
mémoires des parties ont été déposés. La SRC doit déposer
une demande d’audience en avril 2011.
La voie d’accès à une plus grande transparence 51
Dates d’expiration
Nouveaux dossiers
Bronskill c. Ministre du Patrimoine canadien et Commissaire
à l’information du Canada, (T-1680-09)
Les renseignements de tiers
Contexte
Merck Frosst Canada Ltée c. Ministre de la Santé (registres
33290, 33320, Cour suprême du Canada)
Le journaliste Jim Bronskill a demandé à Bibliothèque et
Archives Canada (BAC) de lui fournir les dossiers de sécurité de
la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) recueillis au sujet de
Tommy Douglas. Décédé il y a plus de 20 ans, M. Douglas a
été premier ministre de la Saskatchewan et il est généralement
considéré comme le père de l’assurance-maladie au Canada.
Contexte
BAC a fourni au demandeur des documents qui comportaient
de nombreux passages supprimés en vertu des articles 15
(affaires internationales et défense) et 19 (renseignements
personnels) de la Loi sur l’accès à l’information. Le demandeur a porté plainte à cet égard.
Suite aux demandes, le ministère a informé la compagnie
pharmaceutique de son intention de communiquer une partie
des documents. Merck Frosst s’est opposé à la communication des catégories générales d’information telles que les
techniques de fabrication, la composition chimique, les dates,
les contrôles et les numéros de fichiers. Merck Frosst s’est
également opposé à la communication de pages qui avaient
déjà été transmises au demandeur sans consultation préalable.
Après enquête, en se fondant sur les représentations des
parties en cause, le Commissariat a conclu que l’application
des exceptions était valable. Le demandeur a déposé une
demande de contrôle judicaire.
Enjeux
–– Compte tenu du temps écoulé et de l’intérêt public, le
ministre du Patrimoine canadien, ministre responsable
pour BAC, a-t-il exercé raisonnablement son pouvoir
discrétionnaire de retenir l’information en vertu de l’article 15?
–– Le ministre peut-il invoquer l’exception prévue à l’article 19?
Mesures ultérieures
Le 30 novembre 2010, le ministre a présenté des arguments en
Cour fédérale portant sur la preuve confidentielle. Cette audience
a eu lieu à huis clos et en l’absence du demandeur, ce qui est
possible lorsque l’exception de l’article 15 est invoquée.
Peu après, BAC a entrepris une révision des documents en litige et
a communiqué au demandeur des informations supplémentaires.
Une audience publique a eu lieu le 23 février 2011. Lors de
cette audience, le juge a soulevé des questions quant à la
compétence de la Cour en raison de cette communication
supplémentaire. Le juge a demandé aux parties de prendre
contact avec la commissaire afin de lui demander son avis sur
les questions de compétence. La commissaire est intervenue
afin de déposer ses observations sur ces questions suite à la
directive du juge.
52 La voie d’accès à une plus grande transparence
En 2000 et 2001, le ministère de la Santé a reçu des
demandes d’accès concernant la présentation d’un nouveau
médicament développé par Merck Frosst. Les demandes
d’accès avaient été déposées par un concurrent.
En vertu de l’article 44 de la Loi sur l’accès à l’information
(LAI), Merck Frosst a déposé des demandes de contrôle
judiciaire afin d’empêcher le ministre de communiquer les
documents visés par les demandes en question. La Cour
fédérale s’est prononcée sur ces demandes en octobre 2006,
après quoi les décisions ont été portées en appel.
La Cour d’appel fédérale a conclu que l’article 27 de la LAI,
sur les avis aux tiers, oblige une institution à communiquer
avec un tiers seulement dans le cas où un document contient
ou risque de contenir des secrets industriels ou des renseignements confidentiels de nature financière, commerciale,
scientifique ou technique.
La Cour d’appel a déterminé que les documents en cause ne
rencontraient pas les critères de l’article 20 de la LAI, qui
prévoit la protection de renseignements appartenant à des
tiers. Selon la Cour, la preuve soumise par Merck Frosst n’était
pas suffisante et le fardeau lui appartenait.
La demande d’intervention de la commissaire à l’information
a été rejetée par la Cour suprême.
Enjeux
Les questions en cause sont les suivantes :
–– Quelles sont les obligations d’une institution fédérale à
l’égard des renseignements obtenus de tiers?
Puisque certains documents ont été communiqués par le
ministère sans consultation préalable avec Merck Frosst, la
Cour suprême du Canada doit se pencher sur l’étendue des
obligations de l’institution concernant le processus de
consultation avec les tiers.
–– Est-ce que l’exception à la divulgation prévue à l’article 20
s’applique aux documents en cause? Qui a le fardeau de
prouver que l’exception contenue à l’article 20 s’applique?
La Cour suprême doit déterminer quelle est la notion de « secret
industriel » et quel est le test applicable. Elle doit préciser les
conditions nécessaires pour que des renseignements se qualifient
sous l’exception de l’article 20(1)b) à titre de renseignements
confidentiels de nature financière, commerciale, scientifique
ou technique et traités de façon confidentielle. La Cour doit
aussi établir quel préjudice doit être démontré pour que
l’article 20(1)c) s’applique. En vertu de cette exception, les
renseignements qui risqueraient de causer des pertes à un
tiers, ou de nuire à sa compétitivité, sont protégés. Enfin, elle
doit déterminer quelle est la preuve nécessaire pour que les
conditions de l’article 20 s’appliquent et qui, de l’institution
ou du tiers, a le fardeau d’en faire la preuve.
Mesures ultérieures
L’audition de ces causes a eu lieu le 12 novembre 2010. La
Cour suprême du Canada a pris ces affaires en délibéré.
Environnement, sécurité et
renseignements de tiers
Hibernia Management and Development Company Ltd. c.
Office Canada – Terre-Neuve et Labrador des hydrocarbures
extracôtiers et Commissaire à l’information du Canada,
T-1384-10
Contexte
Le litige implique Hibernia Management and Development
Company Ltd. (HMDC) et l’Office Canada – Terre-Neuve et
Labrador des hydrocarbures extracôtiers (Office). HMDC est
une compagnie de forage pétrolier qui exploite le gisement
Hibernia, au sud-est des côtes de l’Ïle de Terre-Neuve. Pour ce
qui est de l’Office, il gère les ressources pétrolières de la zone
extracôtière de Terre-Neuve-et-Labrador au nom du gouvernement du Canada et du gouvernement provincial.
L’Office a reçu une demande d’accès pour certains documents.
La demande visait les documents relatifs aux inspections en
matière de sécurité et protection de l’environnement et aux
vérifications des installations de forage effectuées par l’Office
depuis janvier 2008. L’Office a demandé les observations de
HMDC sur les documents pouvant contenir des renseignements de tiers.
HMDC prétend qu’en vertu de l’article 119 de la Loi de mise
en oeuvre de l’Accord atlantique Canada — Terre-Neuve, les
documents ne peuvent pas être divulgués puisque ce sont des
documents confidentiels. Cet article est incorporé à la Loi sur
l’accès à l’information (LAI) par le biais de l’article 24 et de
l’annexe II de la LAI.
HMDC prétend également que les documents sont protégés
par les exceptions contenues aux articles 19 et 20 de la LAI.
L’article 19 protège les renseignements personnels alors que
l’article 20 protège les renseignements de tiers.
Puisque l’Office entendait communiquer ces documents,
HMDC a déposé une demande de contrôle judiciaire afin de
l’en empêcher (recours en vertu de l’article 44 de la LAI).
La commissaire est une intervenante dans ce dossier.
Enjeux
–– Est-ce que les documents sont assujettis à l’exception
contenue à l’article 24 de la LAI qui revoie à l’article 119
de la Loi de mise en oeuvre de l’Accord atlantique
Canada — Terre-Neuve?
–– Est-ce que les documents sont assujettis à l’exception
prévue à l’article 20 de la LAI?
–– Est-ce que les documents contiennent de l’information
personnelle assujettie à l’exception prévue à l’article 19
de la LAI?
Mesures ultérieures
HMDC a déposé son dossier public le 29 mars 2011. Les
autres parties doivent maintenant déposer leurs dossiers.
Question de protocole
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la
Sécurité publique, T-146-11 et Commissaire à l’information
du Canada c. Ministre de la Justice, T-147-11
Contexte
Un demandeur désirait obtenir une copie du protocole entre
la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) et le ministère de la
Justice concernant les principes d’inscription et d’examen de
documents de la GRC dans le cadre de litiges civils.
La voie d’accès à une plus grande transparence 53
Le demandeur a fait deux demandes pour obtenir ce protocole, une auprès de la GRC et l’autre auprès du ministère de
la Justice. Dans les deux cas, les responsables ont refusé de
remettre ce protocole en invoquant les mêmes exceptions
prévues aux articles 21 (avis au gouvernement) et 23 (secret
professionnel de l’avocat).
Le demandeur a porté plainte au Commissariat pour ces
deux demandes. La commissaire a fait enquête et a rejeté
l’application des exceptions. Une fois les enquêtes terminées,
elle a présenté ses conclusions aux institutions, qui ont rejeté
ses recommandations. La commissaire a donc déposé, le
3 février 2011, avec le consentement du demandeur, des
demandes de contrôle judiciaire en vertu de l’article 42 de
la Loi sur l’accès à l’information.
Enjeux
–– Est-ce que les exceptions des articles 21 et 23 ont été
invoquées à juste titre?
–– Est-ce que les ministres ont exercé raisonnablement leur
pouvoir discrétionnaire en vertu de ces exceptions?
Mesures ultérieures
La commissaire doit signifier ses affidavits aux ministres en
avril 2011.
Quelle est la portée de l’article 18.1?
Commissaire à l’information du Canada c. Président et premier
dirigeant de la Société canadienne des postes, T-382-11
Contexte
Le 12 septembre 2007, une demande a été faite à la Société
canadienne des postes pour obtenir des renseignements sur
le coordonnateur d’accès à l’information. Le demandeur
voulait précisément obtenir : le nom, le numéro de téléphone,
les tâches et fonctions du coordonnateur ainsi que l’échelle
salariale, les allocations et les avantages sociaux qui lui
sont consentis. Il désirait aussi obtenir une copie du contrat
d’emploi du coordonnateur.
Le président de la Société a répondu que, conformément à
l’article 18 de la Loi, ces renseignements ne pouvaient pas
être divulgués puisque la communication risquerait de nuire
à la compétitivité de la Société ou entraverait ses négociations. Il a ajouté que ces renseignements étaient de nature
financière et commerciale et se qualifiaient sous l’exception
de l’article 18.1. Cette exception vise à protéger les intérêts
54 La voie d’accès à une plus grande transparence
économiques de certaines sociétés d’État, y compris la Société
canadienne des postes.
Suite à une plainte du demandeur, la commissaire a fait enquête
et a conclu que les exceptions ne s’appliquaient pas. Une fois
l’enquête terminée, elle a présenté ses conclusions à la Société,
qui a rejeté ses recommandations. La commissaire a donc
déposé, le 8 mars 2011, avec le consentement du demandeur, une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article
42 de la Loi sur l’accès à l’information.
Enjeux
–– Le Président a-t-il bien invoqué les exceptions prévues aux
articles 18 et 18.1?
Mesures ultérieures
La commissaire doit signifier ses affidavits à la Société
canadienne des postes en avril 2011.
Le commissaire ad hoc
William Fenwick West c. La Reine (registre 264962, Cour
d’appel de la Nouvelle-Écosse)
Contexte
En décembre 2001, William Fenwick West a été trouvé
coupable de vol qualifié et autres infractions. La Cour d’appel
de la Nouvelle-Écosse a ordonné un nouveau procès, qui a
confirmé la culpabilité de M. West relativement à six des neuf
infractions dont il était accusé. Celui-ci a porté ces déclarations de culpabilité en appel.
Il a fait une demande d’accès auprès de la Gendarmerie Royale
du Canada (GRC) pour les enregistrements des messages
transmis par les services policiers lors de l’évènement. La GRC
n’a pas été en mesure de trouver ces enregistrements.
M. West a déposé une plainte auprès du Commissariat.
Au cours de notre enquête, nous avons retrouvé certains
documents relatifs à sa demande, lesquels ont été communiqués à M. West. Ce dernier a alors fait une deuxième demande
d’accès pour des documents relatifs à la transmission des
enregistrements. Une deuxième plainte nous a été adressée.
Cette plainte s’est avérée non fondée.
Suite à nos enquêtes, M. West a fait deux demandes d’accès
auprès du Commissariat, afin d’obtenir une copie de nos
dossiers d’enquête relativement à ses plaintes. Le Commissariat
a communiqué de l’information, mais a retenu des documents
en vertu de l’article 16.1 de la LAI. Cette disposition obligatoire
protège les renseignements et documents obtenus lors des
enquêtes effectuées par la commissaire.
M. West a donc déposé une plainte au commissaire ad hoc
concernant les deux demandes qu’il avait adressées au
Commissariat. Le commissaire ad hoc à l’époque, l’honorable
W. Andrew McKay, a fait enquête et conclu que les plaintes
n’étaient pas fondées. M. West n’a pas demandé de contrôle
judiciaire de ces décisions.
Dans son dossier en Cour d’appel et par le biais d’une
requête, M. West cherche à obtenir la divulgation de
l’information contenue dans les dossiers d’enquête du
Commissariat. Dans cette requête, il nomme le commissaire
ad hoc et la commissaire comme parties intimées.
Enjeux
–– Cette enquête met en cause la compétence d’une cour
d’appel provinciale d’ordonner la divulgation des informations prélevées par le Commissariat en vertu de l’article
16.1 de la LAI.
Mesures ultérieures
L’actuel commissaire ad hoc, John Sims, a embauché un
avocat afin de le représenter dans cette affaire. La commissaire et le commissaire ad hoc doivent déposer leurs
représentations écrites en mai 2011.
Le cas de William Fenwick West c. La Reine illustre bien la problématique que soulève la fonction du commissaire ad hoc.
Depuis l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, le Commissariat est assujetti à la Loi sur l’accès à l’information (LAI). Par conséquent, la
commissaire doit répondre aux demandes d’accès à l’information qui lui sont adressées, à l’instar de tout autre responsable d’institution fédérale.
La LAI ne prévoit aucun mécanisme distinct pour enquêter sur les plaintes concernant les décisions prises par la commissaire au sujet des
demandes d’accès qu’elle reçoit. Pour éviter qu’elle n’ait à enquêter elle-même sur de telles plaintes, elle a jusqu’ici retenu les services d’un
commissaire ad hoc. Le fait que la commissaire le désigne et le rémunère entache d’emblée l’indépendance du commissaire ad hoc. Puisque cette
fonction n’est pas expressément prévue par la Loi, elle engendre d’autres problèmes particuliers.
D’abord, l’article 59 de la LAI prévoit de quelle façon la commissaire peut déléguer ses pouvoirs. Selon cet article, le pouvoir de sous-délégation ne
peut être octroyé qu’à un commissaire adjoint. Le commissaire ad hoc ne peut donc pas déléguer des pouvoirs à un enquêteur. La commissaire doit
le faire pour lui, ce qui constitue une autre entrave à son indépendance. Ainsi, le commissaire ad hoc peut choisir son enquêteur, mais la délégation
et le paiement se font au sein du Commissariat.
Deuxièmement, le paragraphe 59(2) pose des restrictions à la commissaire concernant certaines enquêtes. Puisque le commissaire ad hoc n’est ni un
cadre ni un employé, elle ne peut lui déléguer les enquêtes sur le refus de divulguer des documents en matière d’affaires internationales et de défense.
Troisièmement, puisqu’un mécanisme d’enquête distinct n’est pas prévu dans la législation, le Commissariat n’a aucune source de financement
réservée à cette fonction. Il doit financer le commissaire ad hoc à même son budget de fonctionnement, ce qui peut aussi être considéré comme une
entrave à l’indépendance du commissaire ad hoc. Cette situation limite la marge de manœuvre financière du Commissariat, d’autant plus qu’il ne
peut contrôler ou prévoir le nombre de plaintes qui seront adressées au commissaire ad hoc. Toute restriction financière imposée au commissaire
ad hoc pourrait être perçue comme une atteinte à son indépendance.
Le cas précis du litige impliquant M. West pourrait entraîner des répercussions financières importantes pour le Commissariat. Il doit payer les
honoraires de ses propres avocats, en plus des honoraires de l’avocat du commissaire ad hoc.
Un dernier problème se pose dans la mesure où les documents du commissaire ad hoc sont sous le contrôle du Commissariat, alors que ce dernier
ne devrait pas avoir accès à ces documents.
La voie d’accès à une plus grande transparence 55
Tableaux 1. Dossiers de litige actifs en 2010–2011
Cour fédérale
Article 41 LAI
intimé ou
intervenant
Cour fédérale
Article 42 LAI
demandeur
Cour fédérale
Article 44 LAI
Cour fédérale
Autres recours
(18, 18.1 Loi sur
les Cours
fédérales)
Cour d’appel
fédérale
Appels
intimé ou intervenant
demandeur,
intimé
ou intervenant
intimé ou
intervenant
Cour suprême du Canada
Appels
appelant
intimé ou
intervenant
• 32172 CSC :
The Criminal
Lawyers’ Association
c. Ontario (Sûreté et
Sécurité publique),
2008. CI est
intervenant.
• A-458-09 :
Statham c.
Président
de la SRC
et CI (refus
présumés)
• A-500-09 :
Dagg c.
Ministre de
l’industrie
• T-1679-09 :
Attaran c.
Ministre de la
Défense
nationale et CI
• T-1680-09 :
Bronskill c.
Ministre du
patrimoine
canadien et CI
• T-1595-09 :
New Dawn c. PG
et CI
• T-1198-10 :
Brown c.
Ministre de la
Sécurité
publique
• T-1298-10 :
Dufour c. PG
• T-1602-10 :
RPR
Environmental
Inc. c. Service
des poursuites
pénales du
Canada
• 33290 CSC :
• A-391-10 : • 33296 CSC :
• 264962 :
• T-1384-10 :
Merck Frosst c.
SRC c. CI
CI c. Ministre
William Fenwick
Hibernia c.
Ministre de la Santé,
(68.1)
des transports
West c. Sa
Canada2010. La requête du
(agendas
Majesté la Reine
Newfoundland and
CI pour intervenir est
ministre), 2010
(Cour d’appel de
Labrador Offshore
rejetée.
• 33297 CSC :
NouvellePetroleum Board et
• 33320 CSC :
CI c.
Écosse), 2010
CI
Merck Frosst c.
Commissaire de
• T-1476-10 :
Ministre de la Santé,
la GRC (agendas
Organisation
2010. La requête du
PM), 2010
Catholique
CI pour intervenir est
• 33299 CSC :
Canadienne pour
rejetée.
CI c. Premier
le Développement et
ministre
la Paix c. ACDI et CI
(agendas PM),
2010
• 33300 CSC :
CI c. Ministre
de la Défense
nationale
(réunions M5),
2010
• T-146-11 :
CI c.
Ministre de
la Sécurité
publique
• T-147-11 :
CI c.
Ministre de
la Justice
• T-382-11 :
CI c. Société
canadienne
des postes
56 La voie d’accès à une plus grande transparence
• T-1552-09 : SRC c. CI
(68.1)
• T-1842-09 :
Blank c. CI
(mandamus)
• DC-09-88 :
Collins c. CPVP
et CI
II. Création de synergies pour un
régime d’accès de premier plan
Compte tenu des attentes grandissantes du public
en ce qui a trait à la transparence et à l’ouverture,
l’année 2010−2011 a fourni à la commissaire à
l’information de nombreuses occasions et tribunes
où elle a pu partager son point de vue et son
expertise sur les besoins et les moyens permettant
de moderniser le régime d’accès. Nous avons aidé
le Comité permanent de l’accès à l’information, de
la protection des renseignements personnels et de
l’éthique dans ses efforts de convergence des
initiatives pour une stratégie de transparence
gouvernementale et un régime d’accès amélioré.
Nous avons collaboré avec un large éventail de
partenaires et d’intervenants pour enrichir et
partager les connaissances sur les difficultés et
les meilleures pratiques. En tant que source
centrale et indépendante de connaissance approfondie, le Commissariat est bien positionné pour
catalyser l’engagement des intervenants à accroitre la transparence et la reddition de compte.
Assistance aux parlementaires
Parvenir à répondre aux attentes de la population sur la communication opportune et optimale de l’information nécessite une
modernisation de la Loi sur l’accès à l’information1. À cette
fin, les présentations de la commissaire et nos rapports au
Parlement en 2010−2011 soulignent et documentent les
diverses lacunes et les manquements à la Loi actuelle.
Par exemple, comme il en a été question au chapitre 3, nos
fiches de rendement2 ont exposé les difficultés associées au
schéma législatif mis en place en vertu de la Loi fédérale sur
la responsabilité (LFR). Les exceptions et exclusions de cette
loi, qui sont propres à certaines institutions, empêchent
l’application universelle des clauses d’accès à tous les
documents détenus par l’institution. Ces limites soulèvent des
questions controversées relativement à leur interprétation et,
par conséquent, augmentent le risque de plaintes et de litiges.
Le 21 mars, la commissaire a comparu devant le Comité
permanent de l’accès à l’information, de la protection des
renseignements personnels et de l’éthique (ETHI) pour
discuter des difficultés d’accès à l’information détenues par
Radio-Canada principalement en raison de l’article 68.1, qui
a été ajouté à la Loi en vertu de la LFR (voir le chapitre 4). La
commissaire croit qu’une réforme de la législation en matière
Rapports et comparutions devant le
Parlement et les comités parlementaires3
15 avril 2010 : Fiches de rendement 2008−2009, une présentation devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la
protection des renseignements personnels et de l’éthique (ETHI)
29 avril 2010 : Présentation sur la divulgation proactive devant le
Comité ETHI
8 juin 2010 : Présentation du Rapport annuel 2009−2010 et de la
nomination au poste de commissaire à l’information, Comité ETHI
14 juin 2010 : Présentation devant le Comité permanent des
opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires sur les
conséquences des mesures fédérales de maîtrise des coûts pour
l’accès à l’information
22 juin 2010 : Discours de Suzanne Legault sur sa nomination au
poste de commissaire à l’information devant le Sénat en comité plénier
28 septembre 2010 : Conférence pour les parlementaires dans le
cadre de la Semaine du droit à l’information 2010
16 novembre 2010 : Présentation sur la transparence gouvernementale devant le Comité ETHI
10 mars 2011 : Présentation et dépôt des fiches de rendement
2009−2010 et du rapport spécial Libre accès : une question
d’ouverture
16 mars 2011 : Comment les documents confidentiels du Cabinet
sont traités par l’accès à l’information, une présentation devant le
Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre
21 mars 2011 : Accès à l’information à Radio-Canada, une
présentation devant le Comité ETHI
21 mars 2011 : Dépôt du rapport spécial intitulé Ingérence dans
l’accès à l’information, Partie I
Loi sur l’accès à l’information, http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/A-1/
Commissariat à l’information du Canada, Libre accès : une question d’ouverture, Fiches de rendement de 2009–2010 – Problèmes systémiques influant sur
l’accès à l’information au Canada a été déposé au Parlement le 10 mars 2011, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2009-2010.aspx
Les notes d’allocution, communiqués de presse et rapports reliés à des comparutions devant le Parlement ou des comités parlementaires sont disponibles sur
notre site Internet sous la rubrique Salle des médias (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/med-roo-sal-med.aspx) et Rapports et publications
(http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr.aspx).
1
2
3
La voie d’accès à une plus grande transparence 57
d’accès doit inclure une revue des modifications introduites
par la LFR.
Le droit d’accès s’est érodé au fil du temps en raison des interdictions prévues à l’article 24 de la Loi, qui ajoute à l’Annexe II
diverses clauses provenant d’autres textes législatifs. L’annexe II
devrait être revue afin de s’assurer que ces clauses sont des
exceptions appropriées et nécessaires à la Loi sur l’accès à
l’information.
En mars 2011, notre rapport au Parlement sur un cas d’ingérence
politique relativement à l’administration de la Loi a révélé des
lacunes additionnelles dans la législation4. Ce rapport résulte
d’une enquête que nous avons menée concernant une plainte
sur l’ingérence dans le traitement d’une demande d’accès par
un employé du bureau d’un ministre. Une conclusion clé est
que la Loi limite actuellement la capacité de la commissaire
de s’assurer que les membres du personnel politique soient
tenus responsables de l’ingérence dans les demandes d’accès.
Les clauses de confidentialité interdisent à la commissaire de
divulguer des renseignements concernant une infraction
criminelle possible et de transmettre le cas à l’organisme
d’application de la loi approprié. Les articles en question
devraient donc être revus afin de permettre à la commissaire
de répondre pleinement et de manière appropriée à tous les
cas d’ingérence.
L’accès dans le contexte de la
transparence gouvernementale
Compte tenu des faits récents, toute réforme législative
ou modification devrait être envisagée dans le contexte de
la transparence gouvernementale, de l’environnement
numérique et des changements progressifs adoptés par
d’autres gouvernements.
La Loi sur l’accès à l’information accorde aux citoyens le droit
d’accéder à l’information gouvernementale et insiste sur
l’obligation juridique des institutions de répondre aux demandes
d’information. Toutefois, elle est complètement décalée des
principes actuels de transparence gouvernementale qui prônent
la divulgation proactive de quantités importantes d’information
en format lisible par machine ou réutilisable.
Déjà en janvier 2010, la commissaire avait commencé à
participer à des discussions sur la transparence gouvernementale et ses répercussions sur l’accès à l’information5. En
avril 2010, elle a abordé le sujet devant le Comité parlementaire permanent de l’accès à l’information, de la protection des
renseignements personnels et de l’éthique (ETHI) lors d’une
présentation sur la divulgation proactive6. Au cours de cette
présentation, elle a insisté sur la nécessité de mettre en place
une stratégie de transparence gouvernementale proprement
canadienne. La commissaire a de nouveau été invitée devant
le Comité ETHI en novembre pour discuter de suggestions
concrètes pour atteindre une plus grande transparence7. Par
conséquent, en janvier 2011, le Comité a entrepris une
consultation publique sur la transparence gouvernementale,
comprenant les témoignages de nombreux experts influents
et de praticiens en matière de données ouvertes du Canada
et de l’étranger.8
Faire appel au soutien et à l’expertise
des pairs
En septembre 2010, la commissaire à l’information et ses
homologues de l’accès à l’information et de la protection de la
vie privée des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ont émis une résolution conjointe sur la transparence
gouvernementale.9 Cette résolution historique appelle tous les
paliers gouvernementaux à adopter les principes de transparence
gouvernementale pour plus de transparence et de reddition de
compte10. La résolution favorise un changement de paradigme
de la divulgation réactive à la divulgation proactive en tant que
prémisse à la transparence gouvernementale. Elle fixe également les principes fondamentaux d’une véritable stratégie de
transparence gouvernementale.
Vers la fin de l’exercice 2010−2011, nous avons également
accéléré nos efforts pour organiser la Septième Conférence
internationale des commissaires à l’information, qui sera
présidée par le Commissariat conjointement avec l’Association
du Barreau canadien en octobre 2011. Cette conférence a
pour but d’améliorer l’accès à l’information en partageant les
points de vue et l’expérience de diverses instances nationales
et internationales tout en augmentant la capacité des
commissaires à l’information à exécuter leur mandat. Le
Commissariat à l’information du Canada, Ingérence dans l’accès à l’information, Partie I, Rapport spécial au Parlement, mars 2011,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/flipbook/interference/part1/
4
5
« Pour tirer avantage d’un gouvernement ouvert », École de la fonction publique du Canada, discussion informelle, Ottawa, 21 janvier 2010
6
« Divulgation proactive », comparution devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique,
Ottawa, 29 avril 2010, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/pa-ap-appearance-comparution-2010_3.aspx
« Gouvernement transparent », comparution devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de
l’éthique, Ottawa, 16 novembre 2010, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/pa-ap-appearance-comparution-2010_6.aspx
Communiqué, http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=4906030&Mode=1&Parl=40&Ses=3&Language=F
7
8
Communiqué, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/med-roo-sal-med_nr-cp_2010_8.aspx
9
10
Résolution des commissaires canadiens à l’accès à l’information et à la protection de la vie privée, 1er septembre 2010,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr-ori-ari_2010_1.aspx
58 La voie d’accès à une plus grande transparence
programme, qui a pour thème L’accès à l’information : un
pilier de la démocratie, a été conçu avec l’aide d’un comité
consultatif composé d’éminents praticiens et experts en accès
à l’information de différents pays, afin de répondre aux divers
besoins de la communauté internationale.
Unir nos forces pour instaurer
un changement
En septembre, nous avons de nouveau uni nos forces à nos
homologues des provinces et territoires pour présenter la
Semaine du droit à l’information 2010. Un large éventail
d’activités a eu lieu dans les communautés à travers le
Canada afin de sensibiliser les citoyens à leur droit d’accéder
à l’information du secteur public comme une condition
essentielle pour la démocratie et la bonne gouvernance. Cette
année, la commissaire adjointe Andrea Neill a visité Iqaluit
pour participer à des événements spéciaux organisés par la
commissaire à l’information et à la protection de la vie privée
du Nunavut Elaine Keenan-Bengts.
Au sein du gouvernement fédéral, nous devons le succès de
l’événement aux divers partenariats avec des porte-paroles
et des intervenants clés, y compris l’Association du Barreau
canadien, le sénateur Francis Fox, la Faculté des affaires
publiques de l’Université Carleton et Microsoft Canada. Tous
les événements ont connu un bon taux de participation, en
personne et par webémission, et ont par la suite été archivés
pour la baladodiffusion sur le site Web www.droitalinformation.ca. Plus de 2 100 et 3 500 personnes ont assisté
respectivement à la conférence pour les parlementaires et aux
assemblées générales par webémission. Plus de 13 000 et
20 400 personnes ont participé respectivement à ces mêmes
événements sur Twitter.
Sous le thème La transparence dans l’intérêt public, les
groupes d’experts se sont penchés sur les défis inhérents au
passage d’une divulgation réactive à une divulgation proactive
de l’information du secteur public, particulièrement dans un
contexte de sécurité accrue et de restrictions budgétaires. Les
conférenciers ont présenté diverses initiatives nationales et
internationales de données ouvertes et de transparence
gouvernementale tout en soulignant les principes fondamentaux contribuant à leur succès.
En retour, la commissaire et les hauts dirigeants du Commissariat
ont été invités à prendre la parole dans plus de vingt événements
nationaux et internationaux en 2010−2011. Ils ont assisté à
douze de ces événements pour partager le point de vue et
l’expertise de la commissaire en tant qu’orateurs principaux
ou panélistes. Parmi ceux-ci, mentionnons l’atelier sur l’accès
à l’information et la protection des renseignements personnels
de Terre-Neuve-et-Labrador, la conférence annuelle de
Éléments clés pour une stratégie de
transparence gouvernementale
Engagement de la haute direction – Cet engagement se traduit
à tout le moins par une déclaration officielle sur l’importante de
la transparence gouvernementale. Il donne lieu à une assignation
claire de la responsabilité et de la reddition de comptes en matière
de coordination, d’orientation et de résultats. Il nécessite aussi la
prescription de délais spécifiques.
De vastes consultations publiques continues – Il est essentiel
de déterminer quelle information du secteur public intéresse les
citoyens et comment ils veulent la recevoir. Par conséquent, le
public devrait être encouragé à partager son opinion à l’aide
de moyens électroniques. Ce processus devient la base de
l’établissement des priorités.
Une information accessible, ouverte et réutilisable –
L’information devrait être offerte gratuitement ou à un coût minimal.
Elle devrait être offerte dans les formats ouverts standards, avec
le support des métadonnées pour faciliter l’exploration, la
compréhension et l’interprétation de l’information. Les utilisateurs
devraient avoir le droit de réutiliser et d’adapter les données à
des fins commerciales, de recherches ou communautaires.
Une considération suffisante de toutes questions pertinentes – Les
questions concernant la protection de la vie privée, la sécurité, les
droits d’auteur de la Couronne et les langues officielles doivent être
prises en considération et résolues.
Des considérations de principe et de politique – Les principes
de la transparence gouvernementale devraient être ancrés dans
des textes réglementaires et politiques.
l’Association sur l’accès et la protection de l’information du
Québec, la conférence de 2010 sur l’accès à l’information et
la protection des renseignements personnels d’Edmonton, la
conférence de 2010 de l’Association canadienne d’accès à
l’information et de la protection des renseignements personnels
à Ottawa ainsi que le symposium de l’Association du
Barreau canadien.
De plus, la commissaire a prononcé un discours lors du Deuxième
Forum annuel des DPI du secteur public à Ottawa11. Elle a
parlé des moyens par lesquels les dirigeants peuvent créer
une véritable culture de la transparence au sein du secteur
public, notamment en facilitant la convergence entre l’accès
à l’information et la transparence gouvernementale. Elle a
expliqué l’urgence d’induire ce changement culturel et
technologique nécessaire et a insisté sur les bénéfices qui
peuvent en résulter, particulièrement en ce qui a trait à
l’élaboration des politiques. Toutes les notes d’allocution et les
présentations sont accessibles sur le site Web du Commissariat.12
Suzanne Legault au 2e Forum annuel des DPI du secteur public, Canaliser les énergies vers une culture d’ouverture, Ottawa, janvier 2011,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/med-roo-sal-med_speeches-discours_2011_1.aspx
Salle des médias: http://www.oic-ci.gc.ca/fra/med-roo-sal-med.aspx
11
12
La voie d’accès à une plus grande transparence 59
La transparence dans l’intérêt du public, la Semaine du droit à l’information 2010
En collaboration avec :
Une première :
• les Commissariats à
l’information des provinces
et des territoires
Des séances de clavardage en direct avec les commissaires à l’information de partout au pays.13
Événements dans la capitale nationale14
• l’Association du Barreau
canadien
Association du Barreau canadien, Symposium du droit de la vie privée et de la protection des
renseignements personnels : Droit à la vie privée et droit d’accès à l’information à l’ère de la
technologie : L’état du droit canadien en 2010 et à l’avenir.15
• la Faculté des affaires
publiques de l’Université
Carleton
Conférence pour les parlementaires : Équilibre entre la transparence et la protection de
l’information dans l’intérêt public.
• le sénateur Francis Fox
• Microsoft
Avec la participation de :
Assemblée générale : Libération de l’information : offre ou demande – Quels ensembles de
données devraient être priorisés? Comment minimiser les risques? Quels cadres politiques
sont nécessaires?
Assemblée générale : Arguments en faveur d’une transparence gouvernementale – Les
stratégies à adopter et les avantages des divers projets et initiatives.
l’Association canadienne
d’accès à l’information et de la Université Carleton :
protection des renseignements
• Accès ou excès : Points de vue des journalistes comme médiateurs de l’accès
personnels (ACAP)
• Du principe à la pratique – Pour améliorer l’accès dans la fonction publique
la Canadian Association of
• L’accès à l’information gouvernementale pour alimenter les travaux de recherche avec la
Professional Access and
participation de la Revue canadienne Droit et Société
Privacy Administrators
(CAPAPA)
Célébrer les pratiques exemplaires
En septembre 2010, nous avons lancé le prix Grace-Pépin de l’accès à l’information16 dans tout le Canada, conjointement avec
nos homologues des provinces et des territoires. Le prix a été créé à la mémoire de John Grace (1997−2009) et de Marcel
Pépin (1942−1999), deux personnalités publiques qui ont grandement contribué à la mise en place et à la promotion des
principes de l’accès à l’information au Canada. Chaque année, dans le cadre de la Semaine du droit à l’information, le prix sera
remis afin de reconnaître officiellement la contribution exceptionnelle d’une personne, d’un groupe ou d’un organisme à la
promotion et au soutien des principes de transparence, de reddition des comptes et du droit du public à accéder à l’information
détenue par les institutions publiques.
Séances de clavardage, http://www.righttoknow.ca/fr/Content/live_chat_session.asp
Des baladodiffusions de plusieurs événements sont disponibles sur le site Internet de la Semaine du droit à l’information,
http://www.righttoknow.ca/fr/Content/podcast.asp
Programme, http://www.cba.org/cba/cle/pdf/PRV10_Agenda%20_FRE_FINAL.pdf
Règlement concernant l’attribution du prix Grace-Pépin de l’accès à l’information, http://www.righttoknow.ca/fr/Content/grace_pepin_award-prix.asp
13
14
15
16
60 La voie d’accès à une plus grande transparence
Travailler sur la scène internationale
Nous tentons aussi de développer et de partager les meilleures pratiques par des initiatives conjointes avec nos
homologues étrangers et des organismes internationaux.
Tout en aidant d’autres pays et organisations à développer
des outils et des instruments efficaces pour instaurer l’accès
à l’information, nous améliorons nos activités d’évaluation
comparative, ce qui est crucial pour l’avancement de la
transparence au pays et à l’échelle mondiale.
Par exemple, en 2010−2011, nous avons conseillé le
Conseil chilien pour la transparence pour un projet financé
par la Banque mondiale afin d’aider le Conseil à améliorer la
transparence et la reddition de compte dans ce pays. Nous
avons fourni des données et de l’expertise pour une étude
comparative des bureaux d’ombudsmans de cinq pays
différents. L’étude analyse les différents problèmes rencontrés
par ces bureaux relativement aux questions opérationnelles,
aux ressources, à la jurisprudence, aux technologies, à la
divulgation proactive, aux communications et aux relations
interinstitutionnelles. Les résultats de cette étude feront l’objet
d’une discussion à un séminaire international sur la transparence
comme élément de modernisation de l’État qui se tiendra au
Chili en avril 201117.
En 2009−2010, nous avons collaboré avec d’autres représentants des 35 États membres de l’Organisation des États américains
(OEA) au développement d’un modèle de loi sur l’accès à
l’information et d’un guide de mise en œuvre pour l’hémisphère
occidental. En juin 2010, l’assemblée générale de l’OEA a
adopté intégralement le texte de la Loi-type interaméricaine
relative à l’accès à l’information publique. L’approbation de
cette loi a reçu une vaste couverture médiatique et a eu un
effet tangible sur les États dont les parlements discutent de
l’adoption d’une législation sur l’accès à l’information.
En septembre 2010, la commissaire à l’information a présidé
un groupe de dirigeants des services publics du Canada, du
Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande qui
participait au programme Leadership sans frontières de l’École
de la fonction publique du Canada. Nous avons aussi
prononcé une allocution devant deux groupes de diplômés
latino-américains et antillais qui participaient au volet
international du Programme des futurs leaders dans les
Amériques. Ces échanges fournissent d’excellentes occasions
pour les leaders des services publics actuels et futurs d’apprendre
à propos de l’approche utilisée pour trouver des solutions aux
questions complexes d’accès à l’information auxquelles sont
confrontés les gouvernements.
Mener par l’exemple
Notre secrétariat de l’accès à l’information et de la protection
des renseignements personnels joue un rôle essentiel dans
l’atteinte de nos objectifs en matière de délai et de divulgation
optimale de l’information en ce qui concerne les politiques,
les activités et les décisions du Commissariat. On retrouve
ci-dessous quelques-unes de ses réussites18.
En 2010−2011, nous avons traité 48 demandes d’accès à
l’information portant sur les activités du Commissariat et sur
d’autres questions, y compris deux demandes non traitées de
l’année précédente. De ce nombre, 46 ont été traitées dans
un délai de 15 jours, tandis que deux demandes ont été
reçues trop tard pour qu’il soit possible d’y répondre avant la
fin mars 2011. Tous les documents communiqués ont été
produits gratuitement en format CD-ROM. Nous avons aussi
reçu 18 demandes électroniques pour de l’information déjà
divulguée, auxquelles nous avons répondu dans un délai
moyen de 2,5 jours.
Pour une troisième année consécutive, nous avons répondu à
une majorité de cas à l’intérieur du délai de 30 jours prévus
par la Loi. Aucune demande n’a été dans une situation de
présomption de refus. Trois prorogations ont été demandées
pour des dossiers nécessitant des consultations auprès
d’autres institutions fédérales. Dans chaque cas, nous avons
communiqué avec l’institution pour négocier le délai de
réponse le plus court possible. Ainsi, nous avons pu nous
assurer que les prorogations n’excédaient pas 15 jours. Notre
utilisation des prorogations diminue de manière constante, de
10,7 % en 2008−2009, à 9,7 % en 2009−2010, puis à
6,5 % en 2010−2011.
Nous avons reçu 21 demandes de consultation en 2010−2011
comparativement à quatre l’année précédente. Nous avons
aussi dû gérer un nombre plus élevé de consultations. Par
Au moment d’aller sous presse, le Conseil chilien de la transparence (Conselo para la Transparencia) et le Secrétariat général de la présidence ont annoncé une
entente pour le développement d’un portail Web sur la transparence (http://www.consejotransparencia.cl/consejo-para-la-transparencia-firma-convenio-consegpres-para-desarrollar-portal-de-transparencia-del-estado-de-chile/consejo/2011-04-14/112706.html). Ce portail est conçu pour être un guichet unique où les
demandes d’accès peuvent être envoyées par voie électronique auprès de toutes les autorités chiliennes assujetties à la loi nationale sur l’accès. Le portail
permet également aux demandeurs de suivre l’état de leur demande.
Rapport annuel sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information du 1er avril 2010 au 31 mars 2011.
17
18
La voie d’accès à une plus grande transparence 61
exemple, nous avons traité une demande pour laquelle nous
avons dû faire 34 consultations. Les documents ont néanmoins été fournis au demandeur dans un délai de 30 jours.
Le délai moyen pour répondre aux consultations est de neuf
jours, ce qui reflète notre engagement à appuyer le processus
consultatif tout en nous assurant que les autres institutions
n’ont pas à recourir aux prorogations en raison de délais
excessifs de notre part.
Aucune plainte n’a été déposée concernant notre traitement
de demandes d’accès en 2010−2011. Dans le cadre du
processus entourant les fiches de rendement des nouvelles
institutions assujetties à la Loi, le commissaire à l’information
ad hoc a évalué notre rendement général. Il nous a accordé la
note « A » pour le respect de nos obligations et a reconnu le
leadership de notre secrétariat de l’AIPRP qui s’assure que les
demandes d’accès soient traitées avec efficacité dans l’optique
d’offrir le meilleur accès possible. (Voir le chapitre 3.)
Dans le cadre d’un projet pilote, nous avons renoncé au frais
de demande de 5 $ pour les demandes d’accès officielles du
1er novembre 2010 au 30 avril 2011. Dans l’esprit de l’obligation
de prêter assistance aux demandeurs, cette mesure garantit
que les frais de demande ne tiennent pas lieu d’obstacle à
l’accès aux documents du Commissariat. Cette mesure nous
permet également d’accepter les demandes par courriels et
d’empêcher les retards associés au paiement des frais. Les
résultats de ce projet pilote seront évalués en 2011−2012.
Dans l’environnement numérique actuel où l’information
évolue rapidement, l’accès à l’information prend une nouvelle
dimension sous la forme de la divulgation proactive. Ce type
de divulgation comprend une diffusion routinière et électronique de l’information du secteur public qui présente un intérêt
et une grande valeur pour les Canadiens, et ce, avant qu’elle
ne fasse l’objet d’une demande d’accès.
Nous avons entrepris de mettre en ligne un résumé des demandes
d’accès traitées19, dans les deux langues officielles, avec le nombre
de pages d’information divulguée. Les demandeurs ont maintenant la possibilité de demander, par voie électronique, les
documents déjà émis lors d’une requête précédente. Ces
documents peuvent être fournis rapidement dans la langue
dans laquelle les documents ont été créés. Nous avons aussi
affiché plus d’information organisationnelle, incluant les
statistiques20 mensuelles des plaintes enregistrées et traitées
en format ouvert.
Les six piliers de l’AIPRP au Commissariat
1. Mise en œuvre intégrale de l’obligation de prêter assistance
– Exercer le pouvoir discrétionnaire de renoncer aux frais
de demande.
– Conseiller les demandeurs sur les façons de clarifier leurs
demandes afin de permettre une divulgation plus complète et
plus rapide.
– Accélérer le processus de consultation, s’il y a lieu.
– Offrir une diffusion provisoire lorsque la prorogation de délai
est nécessaire.
2. Divulgation optimale
– Appliquer une présomption de divulgation et tenir dûment compte de l’intérêt du public à l’égard de l’information
demandée.
3. Prorogations et délais minimaux
– Recourir aux prorogations seulement lorsqu’elles sont
inévitables et pour le plus court délai possible.
4.Rapidité des réponses
– Publier l’information le plus rapidement possible sans
attendre la fin du délai de 30 jours.
5. Confidentialité du processus d’enquête
– S’abstenir de présenter des recommandations aux
institutions qui consultent le Commissariat relativement à de
l’information qui pourrait faire l’objet d’une enquête
subséquente afin d’éliminer toute possibilité de conflit
d’intérêts.
6. Protection des renseignements personnels
– Garantir la protection, la confidentialité et la sécurité des
renseignements personnels conformément à la Loi sur la
protection des renseignements personnels.
Commissariat à l’information du Canada, Liste des demandes traitées d’AIPRP, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/completed_requests.aspx
Commissariat à l’information du Canada, Rapports statistiques, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_stats-rep_rap-stats.aspx
19
20
62 La voie d’accès à une plus grande transparence
III. gouvernance responsable
et efficace
La gouvernance responsable suppose un ensemble d’engagements et de pratiques par lesquelles
les responsables des institutions s’assurent de la
gestion rigoureuse des ressources publiques et
des relations de travail harmonieuses. Ce qui
comprend la gestion du talent et l’engagement
des employés, la prestation d’une infrastructure
habilitante et sécuritaire, l’obtention d’une rétroaction juste sur les risques opérationnels, les
procédés et les contrôles, et ce, tout en assurant
de rendre compte au public à l’aide d’instruments
de rapports précis et significatifs. La gouvernance
efficace commence par une planification stratégique tenant lieu de vision directrice des buts à
atteindre, des ressources à utiliser et de la maximisation de leur utilisation. La mise en place du
Plan stratégique du Commissariat ainsi que nos
succès dans la maximisation de l’utilisation de
nos ressources limitées et dans les résultats
obtenus malgré les restrictions budgétaires
représentent nos plus grandes réussites en
matière de gouvernance pour 2010–2011.
Planifier en fonction des résultats
et des retombées
À l’été 2010, nous avons mené un exercice de planification
stratégique de concert avec des intervenants clés pour établir
nos priorités et dresser le plan d’action le plus efficace pour
les trois prochaines années, compte tenu des défis à venir et
des ressources à notre disposition. L’opération, fondée sur une
analyse rigoureuse de l’environnement, a dégagé un consensus
axé sur trois points stratégiques : une prestation de service
exemplaire à l’intention des Canadiens, un régime d’accès à
l’information de premier plan et un milieu de travail exceptionnel.
Les employés du Commissariat ont profité de cet exercice
pour cerner les valeurs fondamentales de l’organisme. Ils ont
sélectionné quatre principes et énoncés devant guider leurs
comportements individuels et organisationnels ainsi que leur
prise de décisions.
1
Valeurs organisationnelles définies par
les employés
Excellence : Servir avec compétence, efficience et diligence
Influence : Soutenir les efforts visant à moderniser l’accès
à l’information
Intégrité : Agir de manière fiable, impartiale et honnête
Respect : Faire preuve de courtoisie, d’équité et de collaboration
Le Plan stratégique 2011–20141 établit un certain nombre
d’objectifs et d’initiatives qui ont déjà été mis en branle afin
de produire certains résultats essentiels et interdépendants.
Afin d’offrir une prestation de services exemplaire, nous
continuerons de mener des enquêtes efficaces, justes et
confidentielles tout en gérant le volume de travail de façon
stratégique en fonction de la priorité et de la complexité des
cas. Nous devons accroître nos capacités d’analyse et
concevoir des outils pour demeurer informés de l’évolution
des subtilités de la Loi. Nous utiliserons tous les moyens
permis par la législation pour répondre aux cas de non-conformité. Nous tenterons aussi d’optimiser notre capacité à porter
les cas complexes et les questions de droit fondamentales
devant les tribunaux. Par la poursuite de cet objectif, nous
visons le rétablissement du Commissariat en tant que centre
d’expertise juridique et d’enquête en matière d’accès.
Pour favoriser un régime d’accès à l’information de premier
plan, nous offrons conseils et expertise dans le but de renverser
la tendance à la baisse en ce qui à trait au respect des délais
et à la divulgation de l’information du secteur public. Une
responsabilité centrale est d’aider le Parlement à moderniser
la législation et la manière dont elle est administrée. Nous
compléterons notre diagnostic des questions relatives aux
délais, et en ferons le suivi, par le truchement de nos fiches de
rendement et de mesures systémiques. Grâce à notre présence
devant les tribunaux, nous voulons favoriser une jurisprudence
qui élargit la portée de l’accès à l’information gouvernementale.
Dans tout ce que nous faisons, nous entendons maximiser
l’incidence de la collaboration et de l’engagement des inter­
venants dans les efforts visant à améliorer le régime d’accès.
La prestation de services exemplaire commence à l’interne et
repose sur la qualité du milieu de travail et des relations de
Commissariat à l’information du Canada, Plan stratégique 2011–2014,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/abu-ans_cor-inf-inf-cor-stategic-planning-plan-strategique_2011-2014.aspx
La voie d’accès à une plus grande transparence 63
Plan stratégique 2011–2014
Indicateurs de succès pour le Commissariat et pour le régime d’accès dans son ensemble
Pour chaque point stratégique, les indicateurs suivants contribuent à définir et à mesurer le progrès vers l’atteinte des
objectifs que nous avons établis pour le régime d’accès dans son ensemble et pour notre propre rendement.
Une prestation de services exemplaire à l’intention de la population canadienne
• Diminution du nombre de dossiers ouverts en fin d’exercice
• Augmentation des plaintes administratives résolues en 90 jours
• Réduction du temps de traitement des dossiers complexes
• Reconnaissance de l’expertise du Commissariat sur le plan des enquêtes et des questions juridiques
Un régime d’accès à l’information de premier plan
• Nouvelle législation fédérale incorporant les normes les plus progressistes en matière d’accès
• Meilleur temps de réponse aux demandes d’accès
• Augmentation des demandes d’accès donnant lieu à une divulgation accrue
• Mise en œuvre de la stratégie fédérale pour un gouvernement ouvert
Un milieu de travail exceptionnel
• Taux de maintien en poste croissant ou stable
• Augmentation du pourcentage des employés qui bénéficient de la formation ou du perfectionnement professionnel
• Évaluation par les employés de la mise en œuvre des valeurs organisationnelles
travail. Pour assurer un milieu de travail exceptionnel, nous
avons élaboré un plan d’ensemble de la gestion du talent qui
intègre la gestion du rendement et la formation pour tous les
employés conformément aux exigences opérationnelles. Nous
continuerons de développer davantage notre infrastructure afin
de fournir à tous l’information, les outils et les systèmes dont ils
ont besoin pour planifier, gérer et mener à terme efficacement
leurs tâches et fonctions. Par-dessus tout, nous voulons bâtir
un milieu de travail qui reflète nos valeurs organisationnelles.
Gestion du talent
L’année 2010–2011 a marqué la conclusion réussie d’une
importante campagne de recrutement qui avait été entreprise
en 2009 pour répondre aux exigences opérationnelles et
combler les postes d’enquêteur au sein d’un groupe professionnel en forte demande. Par conséquent, l’organisation est
presque entièrement pourvue en personnel et les objectifs
fixés dans notre Plan intégré des RH pour 2011–20142 sont
pratiquement atteints. Le Commissariat compte à présent
2
98 employés nommés pour une période indéterminée qui
représentent 92 % des 106 équivalents temps plein. En comparaison, moins de 75 % des postes étaient pourvus en 2009.
Cet accomplissement a été couronné par la rétroaction
positive reçue en septembre 2010 sur notre Rapport ministériel sur l’obligation de rendre compte en dotation (RMORCD)
2009–2010. Chaque année, la Commission de la fonction
publique (CFP) examine les RMORCD institutionnels pour
évaluer et améliorer la performance en matière de dotation
dans la fonction publique et pour faire rapport sur la santé du
système de nomination. L’évaluation pour l’année au cours de
laquelle nous avons entrepris les initiatives de recrutement les
plus intensives indique que notre système de dotation est en
très bonne santé et qu’il respecte la Loi sur l’emploi dans la
fonction publique ainsi que les valeurs fondamentales de la
dotation. La CFP n’a pas trouvé de domaine de gestion clé
nécessitant des améliorations.
Plan intégré des RH pour 2009–2014, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi.aspx
64 La voie d’accès à une plus grande transparence
Dans le cadre de notre processus de planification stratégique,
une analyse de nos effectifs actuels a démontré le besoin d’un
plan général de gestion du talent. En janvier 2011, seulement
19 % des employés étaient avec l’organisation depuis plus
de cinq ans. Parmi les enquêteurs, 57 % comptent moins de
trois années d’expérience au Commissariat. De plus, le groupe
des enquêteurs compte le plus grand nombre de personnes
qui seront admissibles à la retraite dans les prochaines années
(31 %). La formation et le transfert des connaissances sont
donc capitaux afin d’étendre et de maintenir l’expertise propre
aux fonctions et aux outils d’enquête du Commissariat.
Infrastructure de GI/TI habilitante
Nous avons poursuivi la mise en œuvre de notre stratégie
pluriannuelle visant à renouveler notre infrastructure de
gestion de l’information et de technologie de l’information.
Cette fois, nous mettons l’accent sur le développement et la
mise à l’essai d’un nouveau système de gestion des documents et des cas pour les enquêtes (InTrac) ainsi que sur le
déploiement d’un répertoire de dossiers électroniques (SGDDI)
au sein de l’organisme.
Le projet InTrac, un important moteur de notre succès,
comprend diverses activités visant à normaliser les procédures
opérationnelles ainsi qu’à concevoir et à développer des
fonctions d’établissement de rapports. En avril 2011, le
système InTrac devrait améliorer le déroulement des opérations, assurer la cohérence des procédures et améliorer les
capacités d’établissement de rapports et d’analyse. Ce
système aidera à la prise de décisions sur des questions
opérationnelles importantes. Comme condition préalable au
SGDDI, nous avons ciblé et décrit tous les documents du
Commissariat dans un système universel de classification.
Tant InTrac que le SGDDI ont demandé une quantité appréciable de programmation, de tests et de soutien technique.
Nous avons aussi effectué d’importantes mises à jour du
réseau qui ont permis une réduction de 30 % des appels au
service d’assistance en TI.
Une formation en gestion de l’information et en classification
a été offerte à tous les employés et aux gestionnaires. Le
module de formation3 a été mis en ligne sur le site Web du
Commissariat pour tous les utilisateurs intéressés. Nous
avons amorcé des discussions avec un certain nombre de
petits organismes et avec le Secrétariat du Conseil du Trésor
relativement aux possibilités de partager nos solutions de
GI/TI et notre expérience. Nous avons participé à la IM Days
Conference d’Ottawa où nous avons fait une présentation
intitulée Gérer l’information aux fins de transparence4.
Pour la première fois, en conformité avec les autorisations
pluriinstitutionnelles de disposer de documents de l’Archiviste
national, nous avons disposé de plus de 20 000 dossiers
d’enquête et avons commencé à disposer de documents
administratifs communs. Nous avons commencé à transférer
des documents à valeur archivistique à Bibliothèque et
Archives Canada afin de préserver le patrimoine documentaire
de la population canadienne.
La Division de la GI/TI a aussi contribué à l’élaboration
d’approches novatrices pour améliorer la capacité de
l’organisme à faire face aux divers changements et exigences
opérationnels. Compte tenu de la diminution des demandes
d’AIPRP au cours de la dernière année, les analystes d’AIPRP
ont été mis à contribution pour nous aider dans nos fonctions
d’enquête et pour maximiser l’efficacité. Ils ont également
participé à l’examen des avis de prorogation de délai, à la
compilation des données et à la création d’un modèle
électronique pour les avis de prorogation de délai (voir le
chapitre 3).
L’engagement par les
communications dynamiques
Nous avons renouvelé notre site intranet afin de le rendre plus
pertinent et convivial comme outil d’engagement et de référence.
Ce guichet unique permet maintenant aux employés d’être
informés des sujets d’intérêt et des initiatives, de partager des
renseignements et des idées tout en stimulant l’esprit d’équipe
et la collaboration au sein de l’organisation.
À la suite du lancement du nouveau site Web du Commissariat
en mars 2010, nous avons ajouté de nouvelles fonctions,
dont la capacité de consultation qui permet au Commissariat
de recueillir des commentaires sur diverses questions. Par
exemple, nous avons mené une consultation sur les prorogations de délai et les avis en vertu de l’alinéa 9(1)a) et du
paragraphe 9(2) de la Loi5. Les réponses ont contribué à la
conception de notre note d’information et de notre suggestion
de modèle d’avis (voir le chapitre 3).
Commissariat à l’information du Canada, Module de formation de la gestion de l’information,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi_2010_education-site-education_information-security-securite-information.aspx
Commissariat à l’information du Canada, Gérer l’information aux fins de transparence, IM Days Conference, 15 novembre 2010,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/med-roo-sal-med_speeches-discours_2010.aspx
Note d’information, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rrm-slr-consult_4.aspx
3
4
5
La voie d’accès à une plus grande transparence 65
Notre page Facebook a été un ajout bien accueilli parmi nos outils
de réseautage cette année. Bien qu’elle ne soit pas interactive pour
le moment, cette page nous permet de transmettre rapidement
des renseignements importants aux utilisateurs de Facebook en
cette ère de diffusion de l’information 24 heures sur 24 et des
attentes suscitées par le Web 2.0.
L’année a été plus occupée qu’en moyenne pour ce qui est
des relations avec les médias. Nous avons répondu à plus
de 50 appels des médias pour des questions portant sur le
régime d’accès du Canada. La commissaire a accordé plus de
30 entrevues dans les médias et tenu deux conférences de
presse pour discuter de ses rapports spéciaux au Parlement.
Initiatives en matière de sécurité
En tant qu’employeur, la haute gestion doit s’assurer que
le personnel et les visiteurs soient à l’abri des risques de
violence, de harcèlement et d’intimidation. Comme gestionnaire de ressources publiques et fournisseur de services, nous
avons une double obligation de protéger les biens sous notre
contrôle contre le vol, les bris ou les pannes. Par ailleurs,
comme organisme d’enquête, nous avons aussi la responsabilité de préserver la confidentialité et l’intégrité des
renseignements personnels et classifiés qui nous sont confiés.
En 2010–2011, nous avons mené une évaluation générale
de la gestion de toutes les composantes de la sécurité en
fonction de la Politique sur la sécurité du gouvernement de
2009 du Conseil du Trésor. Cette évaluation a confirmé notre
pleine conformité avec la Norme de sécurité et de gestion des
marchés du SCT mais a aussi révélé de nombreuses lacunes
dans d’autres domaines. Nous nous sommes donc empressés
de mettre en place certaines mesures correctives pour
améliorer l’infrastructure de sécurité, y compris la création
d’un programme de sécurité à l’échelle de l’organisation.
Par conséquent, nous sommes désormais en pleine conformité avec la Norme sur la sécurité du personnel du SCT.
Nous avons terminé la mise en œuvre de notre base de
données sur la sécurité du personnel. Nous représentons
également les petits organismes au sein du Groupe de travail
interministériel sur la sécurité du personnel.
Compte tenu de nos ressources et de nos besoins, nous avons
atteint les exigences de base en matière de sécurité en ce qui
6
concerne la sécurité physique. Nous avons effectué un certain
nombre d’améliorations et de mises à niveau afin de sécuriser
notre établissement et de prévenir tout risque et toute menace
à l’endroit des employés. Nous avons renforcé les mesures
de sécurité dans nos espaces de conservation des documents.
Grâce à une infrastructure et des procédures améliorées, y
compris le dénombrement des stocks et le suivi de l’inventaire,
nous avons accru la protection des biens et de l’intégrité
de l’information.
Nous avons aussi mis au point une stratégie pour affronter
les défis plus complexes et plus coûteux, incluant la mise en
place d’un plan des mesures d’urgence et de la continuité des
activités et l’amélioration de la sécurité de nos technologies
de l’information. Notre Plan de vérification axé sur les risques6
mis à jour propose un mandat de vérification pour examiner
et évaluer les mesures prises, leurs résultats, leur état et leur
conformité globale à la politique de sécurité. Nous visons être
en conformité avec la Directive sur la gestion de la sécurité
ministérielle pour l’échéance du 30 juin 2012.
Rigueur dans les contrôles
et responsabilité
De récentes améliorations apportées aux rapports financiers
nous permettent de surveiller nos dépenses de près et de faire
la meilleure utilisation possible de nos ressources limitées en
cette période de restriction budgétaire. Notre contrôle serré et
continu de la gestion financière nous a également permis de
présenter une analyse convaincante devant le Parlement et le
Conseil du Trésor pour l’obtention de fonds additionnels visant
à répondre à la demande croissante de la charge de travail et
aux pressions financières associées aux actions en justice et
aux enquêtes prioritaires en 2010–2011.
Pour assurer une saine gestion financière et être en conformité
avec la Politique sur le contrôle interne, nous avons entrepris
de documenter les procédures et les contrôles clés et d’évaluer
leur efficacité. Nous avons mandaté un organisme externe
afin qu’il procède à un examen préliminaire de nos contrôles
du salaire, des dépenses de fonctionnement et de la gestion
du matériel. À l’exception de la gestion des biens, qui sont
actuellement répertoriés, seules des améliorations mineures
ont été recommandées et mises en place. Le Commissariat a
aussi entrepris l’évaluation de sa conformité avec diverses
Plan de vérification axé sur les risques, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/risk-based-audit-plan-plan-verification-fonction-du-risque-2010-2013.aspx
66 La voie d’accès à une plus grande transparence
politiques, directives et normes du Conseil du Trésor pour
garantir que les contrôles en place soient adéquats.
En tant qu’agent du Parlement, nos opérations et nos états
financiers font l’objet d’une vérification annuelle du Bureau
du vérificateur général du Canada (BVG). À nouveau, pour
l’année se terminant le 31 mars 2011, le BVG a produit un
rapport sans réserve, fournissant une assurance raisonnable
que nous suivons les normes comptables de manière appropriée et que nos opérations financières soient conformes à
la Loi sur la gestion des finances publiques et aux autres
règlements dans tous les aspects importants.
Finalement, nous avons conçu et présenté des états financiers
orientés vers l’avenir, qui sont préparés selon la comptabilité
d’exercice, en commençant par le Rapport sur les plans et
les priorités 2011–2012. L’introduction de la comptabilité
d’exercice est l’aboutissement d’une série de recommandations émises par les parlementaires et la vérificatrice générale
du Canada. Les états financiers prospectifs généraux fournissent des informations sur les actifs et passifs ainsi que des
renseignements complets sur les revenus et les dépenses.
Cette information supplémentaire est destinée à aider les
parlementaires dans leur examen du Budget des dépenses
et des demandes ministérielles de pouvoir de dépenser.
Gérer les risques, ajouter de la valeur
En tant qu’agent du Parlement, le Commissariat a une
obligation de maintenir une fonction de vérification interne
forte. La vérification interne offre une assurance indépendante
et objective conçue pour ajouter de la valeur et améliorer
les opérations. Éclairés par notre exercice de planification
stratégique, nous avons mis à jour la liste des principaux
risques auxquels l’organisme pourrait devoir faire face dans
le Plan de vérification axé sur les risques 2010–2013.7
Ce plan propose trois vérifications importantes axées sur les
domaines de risques les plus importants, à savoir l’efficacité
des processus opérationnels pour les enquêtes, la conformité
aux exigences en matière de sécurité, comme il a été mentionné
précédemment, et l’efficacité de nos systèmes de technologie
de l’information et de nos pratiques de gestion de l’information,
notamment le nouveau système de gestion de cas InTrac.
Nous effectuerons aussi un examen de suivi de nos réalisations à la suite d’une vérification de notre unité de réception
et de règlement rapide (URRR) et du plan d’action de la
gestion subséquent. Cette vérification a déjà largement
contribué à nos gains d’efficacité dans les délais de
résolution des plaintes administratives.
La vérification de la Direction du règlement des plaintes et
du respect de la Loi était en cours au moment de mettre sous
presse. Elle évaluera la mesure dans laquelle les processus
opérationnels, les paramètres de rendement et la documentation pour la prise de décisions contribuent à une gestion de
cas efficace et opportune. Elle établira aussi le degré de
conformité avec la législation et les directives stratégiques
dans le traitement des enquêtes.
Le Comité de vérification du Commissariat supervise la
vérification interne et constitue une composante essentielle
de la structure de gouvernance. En plus de la commissaire,
le Comité compte deux experts en gestion financière et
institutionnelle qui ne proviennent pas du gouvernement
fédéral, dont le président. Tout au long de l’année, le Comité
a offert des conseils indépendants et objectifs concernant
la gestion de risque, les contrôles et les mécanismes de
gouvernance, y compris l’établissement de rapports. Il a aussi
permis de faire avancer nos pratiques de gestion en apportant
de nouvelles perspectives pour mieux atténuer les risques et
améliorer le rendement.
Le Comité a présenté son premier rapport annuel8 en 2009–2010
à la fois au contrôleur général du Canada et au président du
Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection
des renseignements personnels et de l’éthique. Le rapport
décrit les activités du Comité depuis sa formation en octobre
2008 jusqu’à la fin mars 2010. Mis en ligne sur le site Web
du Commissariat pour augmenter la reddition de compte et
la transparence, le rapport évalue l’efficacité des contrôles
internes et illustre en quoi le régime de vérification opportun
et fondé sur le risque du Commissariat a augmenté
l’efficacité opérationnelle.
Plan de vérification axé sur les risques, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/risk-based-audit-plan-plan-verification-fonction-du-risque-2010-2013.aspx
Commissariat à l’information du Canada, Comité de vérification, Rapport annuel, 31 mars 2010,
http://www.oic-ci.gc.ca/fra/abu-ans_cor-inf-inf-cor_audit-committee-comite-de-verification.aspx
7
8
La voie d’accès à une plus grande transparence 67
Iv. Aperçu de l’année à venir
Dans l’année qui vient, nous orienterons nos
efforts vers l’accélération de nos enquêtes sur
les plaintes relatives au refus de communication
et sur leurs conséquences sur la divulgation de
l’information. Des stratégies et processus efficaces, une formation ciblée et l’expertise juridique
seront des critères essentiels dans l’atteinte de cet
objectif. Nous mènerons également à terme nos
mesures systémiques prises en vue de régler les
problèmes de retard et accélérerons nos activités d’analyse comparative pour tracer la voie au
rétablissement d’un régime de pointe en matière
d’accès à l’information au Canada.
Alors que la 41e législature du Canada commence ses travaux,
nous souhaitons ardemment fournir notre aide et notre expertise
aux parlementaires et à toutes les parties intéressées afin
d’améliorer la transparence et la responsabilité des institutions
fédérales. La modernisation de la législation sur l’accès à
l’information ainsi que l’amélioration de son administration
sont des éléments cruciaux pour répondre aux attentes des
citoyens envers une divulgation des informations plus rapide
et plus ouverte.
L’initiative fédérale sur pour un gouvernement ouvert représente
un pas important dans la bonne direction et nous suivrons de
près sa mise en œuvre dans l’année qui vient. En facilitant le
partage rapide de l’information, la collaboration et la création
de contenu, une divulgation davantage proactive des informations fédérales peut permettre le renouvellement des services
publics et favoriser l’innovation au moment où les réductions
budgétaires et les impératifs de croissance exigent de nouvelles
façons de mener les affaires au sein du gouvernement et avec
les autres acteurs économiques.
Notre plan stratégique orientera nos priorités pour 2011–
2012 et les deux années suivantes, au cours desquelles
nous améliorerons notre capacité d’enquêter, fournirons de
l’expertise pour promouvoir la création d’un régime d’avantgarde d’accès à l’information et mettre en œuvre une gestion
des talents comme fondement d’une gouvernance efficace.
68 La voie d’accès à une plus grande transparence
Traiter les plaintes de refus
de communication
Nous nous attaquerons en priorité au grand nombre de plaintes
concernant le refus de communication, et tout particulièrement à celles qui ont trait aux questions liées à la sécurité
nationale. Ce faisant, nous profiterons de la vérification
interne de la Direction des enquêtes, lancée en mars 2011,
qui a pour but d’évaluer dans quelle mesure les processus
opérationnels, les paramètres de rendement et les informations pour la prise de décisions favorisent la gestion efficiente
et rapide des enquêtes. Les résultats et le plan d’action de
gestion qui s’ensuivra seront publiés à l’automne 2011.
Nous continuerons de fournir à nos enquêteurs une formation
et des instruments sur mesure pour les aider à comprendre
parfaitement les modalités techniques, en évolution constante, de la jurisprudence en matière d’accès à l’information,
et pour les aider à suivre rapidement les pistes d’investigation
nécessaires et pertinentes. Notre but est d’obtenir des résultats
plus rapidement tout en encourageant une divulgation plus
ouverte de l’information au profit des demandeurs d’accès.
Sur le front systémique
Cette année s’achèvera notre premier plan triennal pour
les fiches de rendement. Nos activités comprennent un
suivi détaillé des progrès réalisés par les 13 institutions
dont le rendement était sous la moyenne lors de l’enquête
de 2008–2009 ainsi que par les 5 institutions qui, dans
la même cohorte, ont été jugées comme présentant un
risque de sous-rendement. Nous poursuivrons notre enquête
systémique sur les retards résultant des consultations
obligatoires et des problèmes d’ingérence dans le processus
d’accès à l’information.
Dans la foulée de notre précédent rapport à propos d’un
cas d’ingérence politique, un second rapport portera sur les
allégations d’ingérence dans un contexte plus large au sein
de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
Un troisième rapport comprendra les conclusions tirées de
l’enquête sur l’ingérence en tant que problème systémique
entraînant des retards.
Toutes ces informations viendront compléter le diagnostic
que nous avons préparé sur l’étendue et les sources des
retards, afin d’aider le Parlement, les organismes centraux
et les institutions fédérales à accroître la rapidité de leurs
réponses aux demandes d’accès à l’information.
Renforcer notre capacité juridique
Adopter la gestion des talents
Nous devons aussi renforcer notre capacité juridique pour
traiter avec efficacité les dossiers complexes et litigieux. Ces
derniers exigent souvent le recours à des pouvoirs d’enquête
officiels et risquent davantage de donner lieu à un litige. Ils
peuvent impliquer des exceptions et exclusions introduites
par la Loi fédérale sur la responsabilité et non encore mises
à l’épreuve, comme l’illustrent les dossiers en cours avec
Radio-Canada et la Société canadienne des postes. Parmi
nos plus anciens dossiers, certains sont particulièrement
litigieux et pourraient faire l’objet de nouveaux litiges.
Au cours des deux dernières années, nous avons réalisé une
campagne de recrutement couronnée de succès pour combler
des postes et répondre à des besoins opérationnels. Par conséquent, seulement un employé sur cinq est dans l’organisation
depuis plus de cinq ans. Parmi les enquêteurs, 57 % ont
moins de trois années d’expérience avec nous. Tout en tenant
compte de la composition et des besoins de nos effectifs,
nous développerons un nouveau plan intégré de ressources
humaines et d’activités, ainsi qu’un cadre de gestion des
talents qui mettra d’abord l’accent sur la formation et le
transfert de connaissances.
Le test établi dans la décision rendue par la Cour suprême
du Canada en mai 2011 sur le contrôle des documents
dans les cabinets ministériels risque d’entraîner une plus
grande complexité pour les enquêtes et d’accroître le risque
de litige. Nous prévoyons aussi un certain nombre de
révisions demandées par des tiers en vertu de l’article 44
dans lesquelles il est possible que nous devions intervenir
afin d’influer sur la jurisprudence en faveur de la divulgation
et pour protéger le droit du public à l’accès à l’information.
Les efforts que nous déploierons pour faire face à ces défis
comprendront la recherche d’un financement adéquat pour
les services juridiques et d’enquête spécialisés, tout en tenant
compte du contexte actuel de restrictions budgétaires.
Expertise en révision de la législation
Conférence internationale des
commissaires à l’information
Une initiative clé pour 2011–2012 sera la Septième Conférence
internationale des commissaires à l’information, qui se
déroulera du 3 au 6 octobre 2011 en collaboration avec
l’Association du Barreau canadien et d’autres partenaires.
Cette conférence fournira une excellente plateforme de
partage d’information sur les forces du changement et sur les
meilleures pratiques à travers le monde. Elle contribuera aussi
à maximiser les synergies ici, pour favoriser une plus grande
transparence et responsabilité gouvernementales, et pour que
le Canada retrouve sa place en tant que centre d’expertise sur
l’accès à l’information.
Deux courants d’activité nous aideront à rassembler l’expertise
nécessaire pour assister le Parlement s’il décide de réviser la
législation sur l’accès à l’information. Nous continuerons de
documenter les lacunes législatives à mesure que notre travail
d’enquête les fera ressortir. Nous procéderons aussi à un exercice
élargi d’analyse comparative nationale et internationale concernant les modèles de surveillance pour les régimes d’accès à
l’information – du modèle de recours à des ordonnances à
celui de l’ombudsman – en commençant par nos homologues
des provinces canadiennes, ainsi que ceux de la GrandeBretagne, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et du Mexique.
La voie d’accès à une plus grande transparence 69
Annexe 1: Affaires judiciaires en cours
Voici les affaires en cours devant les tribunaux impliquant la commissaire à l’information.
Cause
Prochaine étape
Enjeu
Amir Attaran c. Ministre de la Défense
nationale et Commissaire à l’information
du Canada, T-1679-09
Jugement pris en délibéré lors de
l’audience du 10 mars 2011
e ministre de la Défense nationale peut-il
L
ajouter des exceptions que le ministère
n’avait pas invoquées auparavant?
Application des exceptions prévues aux
articles 15 et 19 de la Loi sur l’accès à
l’information (LAI)
La commissaire est une intervenante
dans cette cause.
Bronskill c. Ministre du Patrimoine
canadien et Commissaire à l’information
du Canada, T-1680-09
Audition en cours
Application des exceptions prévues aux
articles 15 et 19 de la LAI
La SRC doit déposer une demande
d’audience en avril 2011.
Appel interjeté par la Société RadioCanada de la décision rendue par la Cour
fédérale dans Société Radio-Canada c.
Commissaire à l’information du Canada,
2010 CF 954
La commissaire est une intervenante
dans cette cause.
Société Radio-Canada c. Commissaire à
l’information du Canada, A-391-10
La commissaire à l’information peut-elle
contraindre la SRC à produire des documents que l’institution considère exclus en
vertu de l’article 68.1 de la LAI?
Louis Dufour c. Procureur général du
Canada et Commissaire à l’information
du Canada, T-1298-10
M. Dufour demande que le dossier
soit suspendu.
Le procureur général peut-il invoquer
l’exception de l’article 23 de la LAI?
Hibernia Management and Development L’Office doit déposer son dossier au
Company Ltd. c. Office Canada – Terre- plus tard le 20 avril 2011.
Neuve et Labrador des hydrocarbures
extracôtiers et Commissaire à
l’information du Canada, T-1384-10
Application des exceptions prévues aux
articles 19, 20 et 24 de la LAI?
Commissaire à l’information du Canada
c. Ministre de la Sécurité publique,
T-146-11
La commissaire doit signifier ses
affidavits en avril 2011.
Le ministre de la Sécurité publique peut-il
invoquer les exceptions des articles 21 et
23 de la LAI?
Commissaire à l’information du Canada
c. Ministre de la Justice, T-147-11
La commissaire doit signifier ses
affidavits en avril 2011.
Le ministre de la Justice peut-il invoquer
les exceptions des articles 21 et 23?
Commissaire à l’information du Canada
c. Président et premier dirigeant de la
Société canadienne des postes,
T-382-11
La commissaire doit signifier les
affidavits en avril 2011.
Le Président de la Société canadienne des
postes peut-il invoquer les exceptions des
articles 18 et 18.1 de la LAI?
William Fenwick West c. La Reine,
registre 264962, Cour d’appel de la
Nouvelle-Écosse
La commissaire et le commissaire ad
hoc doivent déposer leurs représentations écrites en mai 2011
Est-ce qu’une cour d’appel provinciale peut
ordonner la divulgation des informations
prélevées en vertu de l’article 16.1 de la LAI?
70 La voie d’accès à une plus grande transparence
Annexe 2: Modifications et projets de modification à la Loi sur
l’accès à l’information (LAI)
Modifications apportées à la Loi, aux annexes et au Règlement
Loi ou décret
Projet
de loi
Référence Entrée en
vigueur
Loi portant mise en vigueur de l’accord
définitif concernant les premières nations
maanulthes et modifiant certaines lois en
conséquence
C-41
L.C.
2009, ch.
18
Sanction royale
obtenue le
18 juin 2009
Entrée en vigueur
prévue pour le
1er avril 2011
Loi portant exécution de certaines dispositions C-36
du budget déposé au Parlement le 4 mars
2010 et mettant en œuvre d’autres mesures
L.C.
2010, ch.
21
Sanction royale
obtenue le
12 juillet 2010
N’est pas encore
en vigueur.
Modifications
L’article 13(3) de la Loi sur l’accès
à l’information et l’article 8(7) de la
Loi sur la protection des renseignements personnels sont modifiés par
l’ajout de l’alinéa suivant :
g) de tout gouvernement maanulth,
au sens du paragraphe 2(2) de la
Loi sur l’accord définitif concernant
les premières nations maanulthes.
La loi modifie l’annexe I de la LAI
pour y supprimer l’Agence de
gestion des ressources humaines
de la fonction publique (institution
amalgamée avec le Secrétariat du
Conseil du trésor).
Loi modifiant la Loi sur le casier judiciaire
C-23A
L.C.
2010, ch.
5
29 juin 2010
La loi modifie l’article 6(2) de la Loi
sur le casier judiciaire, qui figure à
l’annexe II de la LAI.
Loi visant à promouvoir l’efficacité et la
capacité d’adaptation de l’économie canadienne par la réglementation de certaines
pratiques qui découragent l’exercice des
activités commerciales par voie électronique
et modifiant la Loi sur le Conseil de la
radiodiffusion et des télécommunications
canadiennes, la Loi sur la concurrence, la Loi
sur la protection des renseignements
personnels et les documents électroniques et
la Loi sur les télécommunications
C-28
L.C.
2010,
ch. 23
15 décembre
2010
La loi modifie l’article 39(2) de la
Loi sur les télécommunications, qui
figure à l’annexe II de la LAI.
Loi modifiant la Loi sur les musées et d’autres
lois en conséquence
C-34
L.C.
2010, ch.
7
25 novembre
2010
L’article 68(c) de la LAI est modifié
pour ajouter les documents du
Musée canadien de l’immigration du
Quai 21 à l’exclusion de l’article 68.
Ajout du Musée canadien de
l’immigration du Quai 21 à
l’annexe I de la LAI
La voie d’accès à une plus grande transparence 71
Loi ou décret
Projet
de loi
C-36
Loi concernant la sécurité des produits de
consommation (Loi canadienne sur la sécurité
des produits de consommation)
Référence Entrée en
vigueur
L.C.
2010, ch.
21
Sanction royale
obtenue le 15
décembre 2010
Modifications
La loi modifie l’article 12 de la Loi
sur les produits dangereux, qui
figure à l’annexe II de la LAI.
Entrée en vigueur
prévue pour le 20
juin 2011
Loi modifiant le Code criminel et d’autres
lois (Loi protégeant les victimes des délinquants sexuels)
S-2
Sanction royale
obtenue le 15
décembre 2010
Entrée en vigueur
prévue pour le 15
avril 2011
Décret modifiant le Règlement modifiant le
Règlement sur l’accès à l’information
DORS/
2010145
17 juin 2010
La loi modifie l’article 16(4) de la
Loi d’enregistrement des délinquants sexuels, qui figure à
l’annexe II de la LAI.
L’article 4 de l’annexe I du
Règlement est remplacé par la
Direction des opérations relatives
au renseignement et au ciblage,
Agence des services frontaliers
du Canada.
Modifications proposées à la Loi en 2010–2011,
Troisième session de la 40e législature
Dernière étape à
la date de la
dissolution
Modifications
Projet
de loi
Loi proposée
C-25
Première lecture :
Loi concernant l’aménagement du
12 mai 2010
territoire et l’évaluation des répercussions écosystémiques et
socioéconomiques des projets dans la
région du Nunavut et modifiant diverses
lois en conséquence
e projet de loi ajoute deux institutions à l’annexe I
L
de la Loi sur l’accès à l’information : Commission du
Nunavut chargée de l’examen des répercussions et
Commission d’aménagement du Nunavut.
C-38
Loi modifiant la Loi sur la Gendarmerie Première lecture :
royale du Canada et modifiant certaines 14 juin 2010
lois en conséquence
Le projet de loi modifie l’annexe I de la LAI pour y
supprimer la Commission des plaintes du public
contre la Gendarmerie royale du Canada et ajouter la
Commission d’examen et de traitement des plaintes
relatives à la Gendarmerie royale du Canada.
Aussi, le projet de loi propose de modifier l’annexe II
de la LAI.
C-41
Loi modifiant la Loi sur la défense
nationale et d’autres lois en
conséquence
72 La voie d’accès à une plus grande transparence
Présentation du
rapport : 24 mars
2011
Le projet de loi modifie l’annexe I de la LAI pour y
supprimer le Comité des griefs des forces canadiennes
et ajouter le Comité externe d’examen des griefs
militaires.
Projet
de loi
Loi proposée
Dernière étape à
la date de la
dissolution
Modifications
C-43
Loi édictant la Loi sur la modernisation
des relations de travail dans la
Gendarmerie royale du Canada et
apportant des modifications corrélatives
à d’autres lois
Débats à la
deuxième lecture :
13 décembre
2010
Le projet de loi modifie l’annexe I de la LAI pour y
supprimer le Comité externe d’examen de la
Gendarmerie royale du Canada.
C-50
Loi modifiant le Code criminel (intercep- Première lecture :
29 octobre 2010
tion de communications privées et
mandats et ordonnances connexes)
Le projet de loi modifie l’article 187 du Code criminel,
qui figure à l’annexe II de la LAI.
(Loi visant à améliorer l’accès aux outils
d’enquête sur les crimes graves)
C-51
Loi modifiant le Code criminel, la Loi
sur la concurrence et la Loi sur
l’entraide juridique en matière criminelle (Loi sur les pouvoirs d’enquête au
21e siècle)
Première lecture :
1 novembre 2010
Le projet de loi modifie l’article 487.3 du Code
criminel, qui figure à l’annexe II de la LAI.
C-278
Loi modifiant la Loi sur l’accès à
l’information (délai de réponse)
Première lecture :
3 mars 2010
Le projet de loi prévoit la production d’un rapport à
remettre au demandeur et à la commissaire à
l’information pour expliquer le retard et la date de
réponse prévue dans le cas où une demande est
encore en suspens 100 jours après sa réception. Il
prévoit aussi que la commissaire à l’information fera
rapport annuellement du nombre de demandes en
suspens.
C-326
Loi modifiant la Loi sur l’accès à
l’information (transparence
gouvernementale)
Première lecture :
3 mars 2010
Le projet de loi reprend les propositions contenues
dans l’avant-projet de loi intitulé Loi sur la transparence du gouvernement et formulées en 2005 par
l’ancien commissaire à l’information John Reid.
C-334
Loi visant à interdire la pratique, la
promotion et l’usage de la torture par
des fonctionnaires canadiens et à
garantir aux Canadiens le droit de ne
pas être soumis à la torture dans leur
pays et à l’étranger, et modifiant
d’autres lois en conséquence
Première lecture :
3 mars 2010
Le projet de loi modifie l’article 15 de la LAI pour
garantir qu’il n’a pas pour effet d’empêcher la
communication de documents sur la torture.
C-366
Loi prévoyant l’établissement et la
tenue d’un registre national des
implants mammaires
Première lecture :
3 mars 2010
Le projet de loi ajoute le directeur du Registre des
implants mammaires à l’annexe I de la LAI et la Loi
sur le Registre des implants mammaires à l’annexe II.
C-415
Première lecture :
Loi modifiant la Loi maritime du
Canada (cité de Toronto) et d’autres lois 3 mars 2010
en conséquence
Le projet modifie l’annexe I de la LAI pour y supprimer
l’Administration portuaire de Toronto.
C-418
Loi portant création du poste de
commissaire à l’enfance du Canada
Le projet propose de modifier le paragraphe 16.1(1)
et l’annexe I de la LAI.
Première lecture :
3 mars 2010
La voie d’accès à une plus grande transparence 73
Projet
de loi
Loi proposée
Dernière étape à
la date de la
dissolution
Modifications
C-498
Loi visant à interdire la pratique, la
promotion et l’usage de la torture par
des fonctionnaires canadiens et à
garantir aux Canadiens le droit de ne
pas être soumis à la torture dans leur
pays et à l’étranger, et modifiant
d’autres lois en conséquence
Première lecture :
15 mars 2010
Le projet propose d’ajouter le paragraphe (1.1) à
l’article 15 de la LAI.
C-515
Loi modifiant la Loi de l’impôt sur le
revenu (transmission des avis de
cotisation du contribuable)
Première lecture :
21 avril 2010
Le projet de loi modifie l’article 241 de la Loi de l’impôt
sur le revenu, qui figure à l’annexe II de la LAI.
C-575
Loi concernant l’obligation de rendre
des comptes et l’accroissement de
la transparence financière des
représentants élus des collectivités
des Premières Nations
Réunion du Comité Le projet de loi prévoit que l’article 20 de la LAI ne
s’appliquera pas à l’Annexe des rémunérations.
permanent des
affaires autochtones et du
développement
du Grand Nord :
8 mars 2011
S-12
Loi n° 3 visant à harmoniser le droit
fédéral avec le droit civil du Québec et
modifiant certaines lois pour que chaque
version linguistique tienne compte du
droit civil et de la common law (Loi
d’harmonisation n° 3 du droit fédéral
avec le droit civil)
Sénat–Troisième
lecture et adoption :
14 décembre
2010
Loi concernant la réorganisation et la
privatisation de la société
Énergie atomique du Canada limitée
Deuxième lecture :
8 mars 2011
S-225
74 La voie d’accès à une plus grande transparence
Le projet de loi modifie le paragraphe 37(1) de la
Loi sur la Banque de développement du Canada,
qui figure à l’annexe II de la LAI.
Chambre de
communes –
Premier lecture :
15 décembre
2010
Le projet de loi propose que la société Énergie Atomique
du Canada limitée ne soit plus une Société d’État
assujettie à la LAI et que l’exclusion de l’article 68.2
soit supprimée.
ANNEXE 3: Activités parlementaires d’intérêt
Motion émanant des députés
Motion
Texte
Dernière étape avant la dissolution
M-486
Déposée le 4 mars 2010 –
Que, de l’avis de la Chambre, le gouvernement devrait rétablir le Système de
coordination des demandes d’accès à l’information, relevant de Travaux publics Mme Jennings (Notre-Dame-de-Grâce
et Services gouvernementaux Canada, qui a été supprimé le 1er avril 2008.
– Lachine)
Rapports du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique
Rapport 8 – Certificat de nomination de
Suzanne Legault au poste de commissaire
à l’information
Adopté par le Comité le 8 juin 2010
Présenté à la Chambre le 9 juin 2010
Votre comité a examiné la question de la nomination de Suzanne Legault comme
commissaire à l’information et fait rapport qu’il appuie cette nomination.
Rapport 12 – Suivi au rapport de la
commissaire à l’information sur les fiches
de rendement 2008–2009
Adopté par le Comité le 28 février 2011
Présenté à la Chambre le 7 mars 2011
Le Comité tient à remercier le Commissariat à l’information pour le rigoureux
travail effectué dans le cadre de la préparation de ces fiches de rendement et
de son propre rapport.
Recommandation 1
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada fasse rapport au Comité des
démarches entreprises et des progrès accomplis pour faire suite à la recommandation 5 de la Commissaire à l’information du Canada dans son rapport de 2008–2009
sur les fiches de rendement avant le 30 juin 2011.
Recommandation 2
Que le ministère de l’Environnement fasse parvenir au Comité un rapport contenant
les statistiques internes dont il dispose sur son rendement en matière d’accès à
l’information à partir du 1er avril 2011 et à tous les trois mois suivant cette date.
Recommandation 3
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada incite les ministères fédéraux
à inclure de l’information sur leur rendement et leurs activités en matière d’accès
à l’information dans leur Rapport ministériel sur le rendement.
Recommandation 4
Que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international rende
compte au Comité des démarches prises pour mettre en œuvre la quatrième
recommandation de la commissaire avant le 30 juin 2011.
Recommandation 5
Que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international fasse
parvenir au Comité un rapport contenant les statistiques internes dont il dispose
sur son rendement en matière d’accès à l’information à partir du 1er avril 2011
et à tous les trois mois suivant cette date.
Recommandation 6
Que le gouvernement du Canada accorde priorité au dossier de l’accès à l’information
et qu’il fasse preuve du leadership nécessaire pour régler les problèmes systémiques soulevés par la Commissaire à l’information dans son rapport sur les
fiches de rendement de sorte qu’un plus grand nombre d’institutions fédérales
se conforment aux exigences de la Loi.
La voie d’accès à une plus grande transparence 75
Motions d’adoption
Motion d’adoption no 3
18 mars 2010 – M. Siksay (Burnaby–Douglas) – Que le deuxième rapport du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique,
présenté le jeudi 18 mars 2010, soit agréé.
Motion d’adoption no 5
18 mars 2010 – M. Easter (Malpeque) – Que le deuxième rapport du Comité permanent de
l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, présenté
le jeudi 18 mars 2010, soit agréé.
Motion d’adoption no 7
18 mars 2010 – Mme Foote (Random–Burin–St. George’s) – Que le deuxième rapport du
Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels
et de l’éthique, présenté le jeudi 18 mars 2010, soit agréé.
Motion d’adoption no 13
31 mars 2010 – Mme Block (Saskatoon–Rosetown–Biggar) – Que le deuxième rapport du
Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels
et de l’éthique, présenté le jeudi 18 mars 2010, soit agréé.
Motion d’adoption no 29
26 novembre 2010 – Mme Bennett (St. Paul’s) – Que le deuxième rapport du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique,
présenté le jeudi 18 mars 2010, soit agréé.
76 La voie d’accès à une plus grande transparence
Was this manual useful for you? yes no
Thank you for your participation!

* Your assessment is very important for improving the work of artificial intelligence, which forms the content of this project

Download PDF

advertising