Rapport annuel du Commissaire à l’information 2004-2005

Rapport annuel du Commissaire à l’information 2004-2005
Commissaire
à l’information
du Canada
Information
Commissioner
of Canada
Rapport annuel
du Commissaire
à l’information
2004-2005
Commissaire à l’information
Rapport annuel
2004-2005
« La course à l’information n’est, en fin de compte,
qu’une lutte pour la détermination des responsabilités. »
Jeremy Pope, « L’accès à l’information :
qui y a droit et à quelle information? »
Extrait du Rapport mondial sur la corruption 2003
à la p. 30
Le Commissaire à l'information du Canada
112, rue Kent, 22ième étage
Ottawa ON K1A 1H3
(613) 995-2410
1-800-267-0441 (sans frais)
Télécopieur (613) 947-7294
Appareil de télécommunications pour sourds (613) 947-0388
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www.infocom.gc.ca
©Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada 2005
No. de cat. IP1/2005
ISBN 0-662-69017-6
« La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de
l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à
leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant
précises et limitées et les décisions quant à la communication étant
susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. »
Paragraphe 2(1)
Loi sur l’accès à l’information
juin 2005
L'honorable Daniel Hays
Président
Sénat
Ottawa ON K1A 0A4
Monsieur,
J'ai l'honneur de soumettre mon rapport annuel au Parlement. Ce rapport couvre
la période allant du 1er avril 2004 au 31 mars 2005.
Veuillez agréer l'expression de mes sentiments respectueux.
L'honorable John M. Reid, c.p.
juin 2005
L'honorable Peter Milliken
Président
Chambre des communes
Ottawa ON K1A 0A6
Monsieur,
J'ai l'honneur de soumettre mon rapport annuel au Parlement. Ce rapport couvre
la période allant du 1er avril 2004 au 31 mars 2005.
Veuillez agréer l'expression de mes sentiments respectueux.
L'honorable John M. Reid, c.p.
RAPPORT ANNUEL 2004-2005
Table des matières
MANDAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Chapitre I :
RETOUR SUR LE TERME D’UN MANDAT . . . 3
Chapitre II :
DÉLAIS – FICHES DE RENDEMENT ET
ÉTUDE DES PROROGATIONS DE DÉLAI . . . . . . 15
Chapitre III :
ENQUÊTES ET EXAMENS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
A.
Statistiques sur la charge de travail . . . . . . . . 25
B.
Procédure d’enquête – Bilan . . . . . . . . . . . . . . . 27
Chapitre IV : RÉSUMÉS DES CAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Chapitre V :
LES SERVICES JURIDIQUES . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
A.
Le rôle de la Cour fédérale . . . . . . . . . . . . . . . . 51
B.
Le Commissaire et les tribunaux . . . . . . . . . . . 52
I) Affaires entendues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
II) Affaires en cours – Le Commissaire
en tant que demandeur/appelant . . . . . 57
III) Affaires en cours – Le Commissaire
en tant qu’intimé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
IV) Affaires en cours – Le Commissaire
en tant qu’intervenant . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
C.
Modifications législatives . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Chapitre VI : LES SERVICES INTÉGRÉS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
MANDAT
Le Commissaire à l’information est un ombudsman nommé par le Parlement
pour instruire les plaintes voulant que le gouvernement ait dénié les droits
conférés par la Loi sur l’accès à l’information–la législation canadienne en matière
d’accès à l’information.
L’adoption de cette loi, en 1983, a donné aux Canadiens le droit légal étendu
d’accéder aux renseignements consignés sous quelque forme que ce soit et
relevant de la plupart des institutions fédérales.
La Loi accorde à ces institutions 30 jours pour répondre aux demandes de
communication. Une prorogation du délai peut être obtenue si les documents à
examiner sont nombreux, et s’il faut consulter d’autres organismes ou informer
des tiers. Le demandeur doit toutefois être avisé de ces prorogations à
l’intérieur du premier délai.
Bien entendu, le droit d’accès n’est pas absolu. Il est assujetti à des exceptions
précises et limitées qui établissent un équilibre entre, d’une part, l’accès à
l’information et, d’autre part, la vie privée, le secret commercial, la sécurité
nationale et les communications franches qui sont nécessaires à l’élaboration
des politiques.
Les exceptions permettent au gouvernement de soustraire certains documents à
la communication, ce qui provoque souvent des différends entre les
demandeurs et les ministères. Les demandeurs insatisfaits peuvent s’adresser
au Commissaire à l’information, qui instruira leurs plaintes, lorsque ceux-ci
soutiennent :
• qu’on leur a refusé les renseignements demandés;
• que les frais exigés pour les renseignements demandés sont trop élevés;
• que la prorogation par le ministère du délai de 30 jours pour fournir les
renseignements n’est pas justifiée;
• que les documents n’ont pas été fournis dans la langue officielle choisie par le
demandeur ou que la période requise pour la traduction n’est pas raisonnable;
1
• que le guide Info Source ou les bulletins périodiques qui sont publiés pour
aider le public à utiliser la Loi leur pose des problèmes;
• qu’ils ont éprouvé un autre problème quelconque en ayant recours à la Loi.
Le Commissaire possède de puissants pouvoirs d’enquête. Ces pouvoirs
constituent des incitatifs pour que les institutions fédérales respectent la Loi et
les droits des demandeurs.
À titre d’ombudsman, le Commissaire ne peut toutefois ordonner qu’une
plainte soit résolue d’une façon ou d’une autre. Il doit donc compter sur la
persuasion pour résoudre les différends et ne demander l’intervention de la
Cour fédérale que s’il estime qu’une personne a été indûment privée de son
droit d’accès et qu’on n’a pas pu en arriver à une solution négociée.
2
CHAPITRE I
RETOUR SUR LE TERME D’UN
MANDAT
En vertu de la Loi, tous les ans, les commissaires à l’information rendent
compte au Parlement de leurs activités et préoccupations. Toutefois, tous les
sept ans, il est de tradition qu’ils reviennent non seulement sur l’année qui se
termine mais aussi sur le passé pour réfléchir à l’ensemble de leur mandat.
Puisque le Commissaire actuel termine son mandat de sept ans le 1er juillet
2005, le présent rapport annuel lui fournit l’occasion de proposer au Parlement
beaucoup plus qu’un simple aperçu se limitant à une seule année.
Au début de son mandat, en 1998, voici quelque-unes de ses premières
impressions :
• les parlementaires sont déterminés à avoir un Commissaire à l’information
farouchement indépendant. (En 1998, les députés et les sénateurs insistent
pour avoir la possibilité d’interroger le Commissaire avant de voter pour sa
nomination – c’est une première pour tout haut fonctionnaire) ;
• les parlementaires étaient très troublés de constater la résistance et la nonconformité à la Loi sur l’accès à l’information. L’illustration la plus concrète de
cette préoccupation a pris la forme de l’adoption d’un projet de loi
d’initiative parlementaire (proposé par Mme Colleen Beaumier) selon lequel la
destruction, la modification ou la dissimulation d’un dossier dans le but de
nier un droit en vertu de la Loi sur l’accès à l’information constitue un délit (et
toute personne qui conseille ou ordonne à une autre personne de le faire
commet un délit);
• il y a conflit d’intérêts lorsqu’un ministre de la Justice (comme c’est notre cas)
est responsable de la Loi sur l’accès à l’information devant le Cabinet et le
Parlement. Après tout, le ministre de la Justice est l’adversaire dans les
procédures interjetées par le Commissaire, et il lui incombe également de
prôner le secret;
• malgré le nombre incalculable de changements liés aux technologies de
l’information et aux contextes organisationnels gouvernementaux dans
lesquels fonctionne la Loi sur l’accès à l’information, rien n’a été fait pour la
moderniser et la renforcer afin de suivre l’évolution. En 1986, un rapport rédigé
par des députés de tous les partis recommandait à l’unanimité des
changements généraux; aucun gouvernement (libéral ou conservateur) n’y a
fait attention;
3
• la stratégie du retard était largement répandue dans la bureaucratie et visait à
refuser l’accès à l’information que possède le gouvernement et à en exercer le
contrôle. En 1998, 55 % des plaintes adressées au Commissaire avait trait à
l’incapacité de respecter le délai de réponse prévu par la Loi;
• l’infrastructure de gestion des dossiers de l’État ne peut permettre d’assurer
les droits à l’information (accès et protection des renseignements personnels),
la prise de décisions éclairées, la vérification complète et la préservation de
l’histoire de la gestion des affaires publiques;
• la charge de travail du Commissariat était trop lourde compte tenu des
ressources dont il disposait pour faire des enquêtes impartiales et complètes
dans les délais; en 1998, l’arriéré des enquêtes incomplètes équivalait à six
mois de travail (soit 742 dossiers), c’est-à-dire qu’il avait doublé par rapport à
l’année précédente. Le contrôle qu’exerce le gouvernement sur les cordons de
la bourse est ce qui menace le plus l’efficacité et l’indépendance du
Commissaire;
• la forte persistance de la culture du secret au gouvernement du Canada a
beaucoup à voir avec le faible leadership des chefs politiques et dirigeants de
l’État et de l’administration publique, sans oublier les membres du Parlement.
En 1998 – 15 ans après l’adoption de la Loi sur l’accès à l’information – les
membres du comité parlementaire chargé d’examiner les rapports annuels du
Commissariat ne s’étaient jamais réunis à cette fin.
Sept ans d’expérience n’ont fait que renforcer ces premières impressions; à vrai
dire, ces préoccupations restent au premier plan des défis à relever au cours des
sept prochaines années. Cela ne veut pas dire que nous n’avons fait aucun
progrès. Nous avons constaté des améliorations, des réalisations et d’heureuses
initiatives dans de nombreux domaines. Pourtant, il est clair, à l’issue de ces
sept années, que les gouvernements continuent de se méfier de la Loi sur l’accès
à l’information et de la surveillance qu’exerce le Commissaire, et d’y opposer une
résistance. Les usagers, les médias, les universitaires, la magistrature, les
commissaires à l’information et les députés doivent demeurer vigilants étant
donné les pressions réelles qu’exercent les gouvernements pour retirer aux
citoyens le pouvoir de contrôler l’information qui sera communiquée, et le
moment où elle le sera.
Événements Positifs
1) Confirmation des pouvoirs du Commissaire
Durant pratiquement la totalité des sept dernières années, sauf une, le
gouvernement de l’ex-premier ministre Jean Chrétien s’est engagé dans de
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nombreuses contestations juridiques de la compétence et des pouvoirs du
Commissaire à l’information. La plupart de ces attaques ont été réglées par la
Cour fédérale l’an dernier, et les détails de la décision de la Cour sont fournis aux
pages 10 à 15 du rapport annuel de l’an dernier. Le gouvernement de Paul
Martin continue de contester devant les tribunaux (en interjetant appel auprès de
la Cour d’appel fédérale) le droit du Commissaire à l’information de voir des
documents que le gouvernement estime assujettis au secret professionnel liant un
avocat à son client. Malgré ce reste d’incertitude, il est désormais arrêté, et admis
par le gouvernement, que le Commissaire à l’information a le pouvoir, dans le
cadre de ses enquêtes, de contraindre le gouvernement à produire des documents
détenus par les cabinets du Premier ministre et des ministres. Il est également
arrêté, et admis par le gouvernement, que le Commissaire a le pouvoir de
contraindre des ministres et des membres du personnel exclu des cabinets du
Premier ministre et des ministres à comparaître et à fournir une déposition à
l’égard des questions faisant l’objet d’une enquête du Commissariat.
La Cour fédérale a également conclu que le gouvernement ne peut pas
s’adresser à elle pour rendre des décisions sur le fond des questions faisant
l’objet d’une enquête du Commissariat. Elle a déclaré sans équivoque que le
régime établi en vertu de la Loi sur l’accès à l’information vise à donner aux
Canadiens et aux Canadiennes le droit d’obtenir l’instruction exhaustive des
plaintes qu’ils adressent au Commissaire à l’information avant que la Cour
fédérale soit saisie de l’affaire.
2) Création d’un nouveau comité parlementaire
Dans son premier rapport annuel au Parlement (1998-1999), le Commissaire
actuel a proposé que la supervision du Commissariat ne soit plus confiée au
Comité permanent de la justice et du solliciteur général, qui assume déjà une
lourde charge, mais à un comité plus apte à s’occuper des questions d’accès à
l’information. En 2002, le Commissaire a commencé à comparaitre devant un
comité portant le nom de Comité permanent des opérations gouvernementales et
des prévisions budgétaires. Après l’élection d’un gouvernement libéral
minoritaire, en 2004, un nouveau comité a été créé, qui porte le nom de Comité
permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements
personnels et de l’éthique. Et, déjà, le Commissaire a comparu plusieurs fois
devant le Comité pour lui fournir des renseignements sur le budget de 2004-2005,
le rapport annuel de 2003–2004 et sur les questions des nouveaux mécanismes de
financement des hauts fonctionnaires du Parlement et de la réforme de la Loi sur
l’accès à l’information.
En ce qui a trait à ce dernier point, le nouveau Comité a fait de la modernisation et
du renforcement de la Loi sur l’accès à l’information une priorité, que le ministre de
la Justice présente ou non un projet de loi de réforme, comme il l’avait promis. Ce
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niveau d’intérêt accru de la part des parlementaires, et cet examen minutieux des
opérations liées à la loi sur l’accès à l’information, sont un signe très positif de la
volonté des parlementaires de protéger le droit du public à l’information.
3) Réforme de la Loi sur l’accès à l’information
La Loi sur l’accès à l’information doit son existence au courage et à la
persévérance de députés d’arrière-ban libéraux, conservateurs et néodémocrates. Comme nous l’avons vu, la modification pour ajouter l’infraction
de destruction illicite de documents était l’initiative d’un simple député libéral.
Le mouvement des dernières années en faveur d’une refonte de la Loi a été, lui
aussi, lancé par des députés d’arrière-ban de tous les partis, sous la direction de
l’ancien député John Bryden. Le principe de ce projet de loi d’initiative
parlementaire a reçu l’appui unanime de la Chambre (tous les chefs de parti ont
parlé d’une même voix dans le cadre d’un vote record) à la deuxième lecture.
L’élection de 2004 a tué dans l’œuf ce projet de loi, mais celui-ci a été rétabli
après l’élection, sous le parrainage du député néo-démocrate Pat Martin. À la
suite d’entretiens entre Pat Martin et le ministre de la Justice, M. Martin a
décidé de ne pas donner suite à son projet de loi d’initiative parlementaire,
étant entendu que le ministre de la Justice déposerait un projet de loi
d’initiative gouvernementale fidèle à l’esprit du projet de loi de M. Martin.
Le ministre de la Justice a malheureusement reculé sur ce point. Même s’il
continue de soutenir que le gouvernement est déterminé à entreprendre une
réforme de la Loi sur l’accès à l’information, depuis longtemps nécessaire, il a
transmis un document de travail cadre et non un projet de réforme de la Loi au
Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection de la vie privée et
de l’éthique. Il est tout aussi décevant de constater que ce document de travail
révèle que le gouvernement préfère accroître le secret et réduire la surveillance.
Mes propositions en matière de réforme de la Loi, et mes inquiétudes à l’égard
des propositions du gouvernement visant à affaiblir la Loi, sont énoncées dans
un rapport spécial au Parlement déposé en septembre 2002.
4) Moins de retards dans le système
Au début du mandat de l’actuel Commissaire, le problème récurrent et
généralisé des retards dans le traitement des demandes d’accès a été la priorité
numéro un du titulaire. En adressant des rapports spéciaux (fiches de
rendement) au Parlement sur le rendement des ministères et en utilisant son
pouvoir de contraindre les ministres et sous-ministres à expliquer pourquoi il
n’était pas tenu compte des délais prévus par la Loi, le Commissaire a cherché à
inciter le gouvernement à régler le problème des retards.
6
De nombreux ministères ont relevé le défi, faisant du respect des délais une
priorité, consacrant les ressources nécessaires au règlement de ce problème et
instaurant des mécanismes simplifiés pour répondre aux demandes de
communication. Au cours de la première année (1998), les six institutions
examinées avaient obtenu la note « F ». Dans ces six institutions, 35 à 86 p. 100
des réponses aux demandes de communication étaient en retard. L’année
dernière, dans ces mêmes institutions, le pourcentage de retards était de 17 p.
100 (Affaires étrangères et Commerce international) à 3,8 p. 100 (Bureau du
Conseil privé).
Cette remarquable amélioration se réflète également dans le profil des plaintes
adressées au Commissaire à l’information. En 1998-1999, 49,5 p. 100 des 1 351
plaintes ayant fait l’objet d’une enquête concernaient le non-respect des délais.
L’année dernière, les plaintes de ce genre ont représenté 14,5 p. 100 des affaires
traitées par le Commissariat. Cette année, le pourcentage est passé à 21 p. 100.
Cette évolution est donc à la fois positive et négative : des progrès substantiels
ont été réalisés, certes, mais la vigilance reste de rigueur, car un certain recul est
manifeste.
5) Meilleure gestion des documents
Depuis 1998, d’importantes ressources intellectuelles, stratégiques, financières et
humaines ont été consacrées à ce qui s’est révélé être une situation critique dans
la gestion des documents gouvernementaux. Comme c’est souvent le cas dans
les grandes organisations, la volonté d’agir était consécutive à des scandales et la
mise au jour des lacunes du système de gestion des documents, comme
l’impossibilité de trouver des documents importants, l’absence de traces écrites
permettant d’établir les responsabilités, l’absence de règles ou le non-respect des
règles sur la conservation et l’élimination adaptées aux divers types de
documents, l’absence de cotes de sécurité adaptées aux documents confidentiels
et l’incapacité d’établir des systèmes centralisés et indexés permettant de saisir
toutes les formes de renseignements enregistrés, notamment les données
électroniques (par exemple les messages échangés par courriel).
Dans les dernières années, les gouvernements et les fonctionnaires ont fini par
constater qu’une bonne tenue de dossiers était indispensable à une
gouvernance saine et responsable. L’administration des affaires publiques dans
le cadre d’une culture orale (qui suppose que les rigueurs de la
responsabilisation par la transparence peuvent être évitées) n’est pas aussi
sécurisante qu’on l’avait cru pour les fonctionnaires. On a en effet pris
conscience du danger qui l’accompagne : des fonctionnaires compétents et
honnêtes peuvent se trouver à la merci d’une version des événements décidée
par des fonctionnaires incompétents, malhonnêtes ou en situation difficile; il
7
peut être impossible d’attester le pouvoir de décision lorsque celui-ci est
contesté; les décisions du gouvernement ne s’appuient pas entièrement sur
l’expérience; et il n’y a pas de transmission du savoir des fonctionnaires qui
démissionnent ou prennent leur retraite.
L’adoption, en 2003, d’une nouvelle politique sur la gestion de l’information
gouvernementale illustre de façon très positive et tangible ce changement
d’attitude. Pour la première fois, des fonctionnaires sont tenus (du moins,
jusqu’ici, aux termes de la politique) de produire des documents pour étayer leurs
décisions, les mesures qu’ils prennent, leurs délibérations et leurs opérations. Il est
vrai que cette exigence n’est pas très connue dans l’administration fédérale et
qu’elle n’y est pas universellement observée – notamment par les hauts
fonctionnaires, mais elle représente une évolution importante.
En fait, dans l’ensemble de l’administration, il existe de très nombreuses initiatives
visant à régler la crise de la gestion de l’information. Ces efforts doivent être
orientés, coordonnés, obtenir l’appui de la haute direction, faire l’objet de
ressources et être analysés pour que l’on puisse les conjuguer dans le cadre d’une
solution (ou d’une série de solutions) à l’échelle gouvernementale. C’est le défi à
relever pour ceux et celles qui déploient déjà des efforts impressionnants.
6) Éducation et formation sur les droits relatifs à l’information
Dès l’époque de l’adoption de la Loi sur l’accès à l’information, on n’a jamais accordé
suffisamment d’importance à l’éducation et à la formation des agents et
responsables chargés d’appliquer la Loi. On a bien tenté sporadiquement de
donner une formation aux agents et coordonnateurs de l’accès à l’information et
de la protection des renseignements personnels (AIPRP) des institutions
gouvernementales, mais on n’a jamais pris de mesures pour rendre celle-ci
obligatoire, et il n’existe pas de normes de savoir ou de codes de déontologie
systématiques, pas plus que d’accréditation professionnelle des spécialistes du
droit à l’information. Si l’éducation et la formation des spécialistes de l’accès à
l’information et de la protection des renseignements personnels a été sporadique
et insuffisante, celles des hauts fonctionnaires, des sous-ministres, des ministres et
du personnel ministériel exclu ont été quasi-inexistantes. Or, c’est souvent à ces
niveaux élevés que l’ignorance de la Loi fait le plus de ravages.
Depuis quelques années, une lueur d’espoir est apparue. L’Université de l’Alberta
est devenue la première université canadienne, et, en fait, au monde, à offrir un
programme post-secondaire complet, en ligne, sanctionné par un certificat, sur
l’administration du droit à l’information et notamment sur les lois sur l’accès à
l’information et sur la protection des renseignements personnels. Ce programme
(Information Access and Protection of Privacy Certificate Program) est offert par le
centre des études gouvernementales de la faculté d’éducation des adultes de
8
l’Université de l’Alberta, en collaboration avec des spécialistes de premier plan en
matière de droit à l’information. Les cours en ligne sont complétés par des
exposés audio et vidéo, des conférenciers invités, des groupes de discussion et une
assistance technique et didactique. Il faut terminer cinq cours avec succès pour
obtenir le certificat AIPRP.
Le Commissaire à l’information a décidé d’appuyer et d’utiliser le programme
IAPP, à condition, toutefois, que celui-ci prenne une portée nationale et soit
offert dans les deux langues officielles. L’Université de l’Alberta a relevé le défi
et des cours en français sont offerts cette année.
Pour plus de renseignements, composer le 1-877-686-4625 (sans frais)
ou écrire à govstudy@ualberta.ca
Le site Web est le suivant : www.govsource.net/programs/iapp].
On espère que ce programme ouvrira la voie à une norme pédagogique et
professionnelle à part entière pour ceux et celles qui cherchent à faire carrière
dans le domaine de l’administration du droit à l’information, dans
l’administration publique ou le secteur privé.
Problèmes persistants
1) La méfiance
On continue de se méfier de la Loi sur l’accès à l’information à tous les échelons de
l’administration fédérale et, malheureusement aussi, au Parlement. On doute
notamment de la vigueur des exceptions de la Loi destinées à protéger
l’information qu’il convient de garder secrète. Il s’ensuit que, à chaque fois que
des gouvernements proposent des lois s’appliquant à l’information de nature
délicate, une réaction instinctive semble souvent porter les intéressés à ajouter de
nouvelles exceptions à la Loi, à soustraire des documents du champ d’application
de la Loi ou à affaiblir le pouvoir du Commissaire (et des tribunaux) en matière
de surveillance des décisions visant à garder des documents secrets.
Malheureusement, les parlementaires remettent rarement en cause la méfiance du
gouvernement à cet égard lorsqu’elle se manifeste. Voici quelques exemples
récents. Une disposition de la Loi antiterroriste autorise le Procureur général à
interrompre une enquête du Commissaire à l’information concernant le refus de
communiquer des renseignements que le Procureur estime confidentiels pour des
raisons de sécurité nationale. On a décidé d’exclure le Commissariat à l’éthique
du champ d’application de la Loi sur l’accès, même si son prédécesseur, le Bureau
du conseiller en éthique, n’y était pas soustrait. On a décidé d’inclure dans le
projet de loi sur les dénonciateurs (C-11) une modification à la Loi sur l’accès à
l’information autorisant le gouvernement à refuser l’accès, pendant 20 ans, à des
renseignements recueillis ou analysés à la suite du rapport d’un dénonciateur.
9
En fait, depuis l’entrée en vigueur de la Loi en 1983, gouvernements et
législatures ont promulgué 50 lois imposant le secret à l’égard de
renseignements qui, par ailleurs, ne remplissent pas les conditions relatives aux
exceptions prévues par la Loi sur l’accès à l’information. Et voilà pour l’objet
explicite de la Loi, aux termes duquel « les exceptions indispensables à ce droit
étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant
susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif » (article 2)!
Projet de loi C-11
Rien n’illustre mieux la méfiance à l’égard des dispositions législatives sur
l’accès et l’ignorance de ses effets que les modifications proposées dans le projet
de loi sur la dénonciation.
Dans ce qu’il appelle avec véhémence un effort bien intentionné pour donner la
garantie de confidentialité aux dénonciateurs potentiels, le gouvernement a
décidé que tous les renseignements recueillis ou analysés à la suite du rapport
d’un dénonciateur seraient gardés secrets pendant 20 ans. Pour ce faire, il
propose de modifier la Loi sur l’accès à l’information pour y inclure la disposition
suivante :
« 55. L’article 16 de la Loi sur l’accès à l’information est modifié
par adjonction, après le paragraphe (1), de ce qui suit :
(1.1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication
de documents datés de moins de vingt ans lors de la demande et contenant
des renseignements obtenus ou établis par le président de la Commission de
la fonction publique en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires
dénonciateurs d’actes répréhensibles, par l’agent supérieur désigné en
application du paragraphe 10(2) de cette loi ou par un supérieur hiérarchique
auquel un fonctionnaire a dénoncé un acte répréhensible en vertu de l’article
12 de la même loi et ayant trait à la dénonciation d’actes répréhensibles ou à
une enquête menée sous le régime de la même loi. »
Cette disposition permettrait au gouvernement de garder secrets pendant
20 ans de nombreux renseignements, notamment les suivants :
•
•
•
•
•
l’identité des dénonciateurs;
l’identité des personnes accusées;
les détails relatifs aux allégations de malversation;
les détails relatifs aux mesures prises pour faire enquête sur les allégations;
les détails relatifs aux mesures correctives prises pour prévenir d’autres
malversations;
• les détails relatifs aux mesures disciplinaires prises contre les auteurs de
malversations;
10
• les détails relatifs aux mesures disciplinaires prise contre les dénonciateurs;
• les détails relatifs aux mesures de représailles ou sanctions prises contre
les dénonciateurs.
Le gouvernement n’a pas expliqué pourquoi il lui fallait garder tous ces
renseignements secrets pendant 20 ans. Intentionnel ou non, le seul objet d’une
nouvelle disposition de cette ampleur est de donner au gouvernement les
moyens juridiques de prendre des mesures de camouflage et de limitation des
dégâts. Les syndicats de la fonction publique et les fonctionnaires qui ont
rompu le silence ne veulent pas d’un système d’enquête sur les dénonciations
marqué par le secret : ils veulent être protégés contre les représailles. Ils
estiment que le renforcement du système d’accès à l’information représente une
telle protection.
Pire encore, le gouvernement propose également, dans le projet de loi C-11, de
modifier la Loi sur la protection des renseignements personnels pour mettre fin
(dans les situations de dénonciation) au droit ancien et quasi-institutionnel qui
permet à toute personne d’avoir accès à ses propres renseignements personnels
(sous réserve d’exceptions spécifiques et limitées), de demander qu’on corrige
ceux-ci au besoin et de savoir ce que d’autres ont déclaré à son sujet. La
disposition du projet de loi C-11 à cet égard se lit comme suit :
« 58. L’article 22 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels est modifié par adjonction, après le paragraphe (1),
de ce qui suit :
(1.1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication
de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) datés
de moins de vingt ans lors de la demande et contenant des renseignements
obtenus ou établis par le président de la Commission de la fonction publique
en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires dénonciateurs d’actes
répréhensibles, par l’agent supérieur désigné en application du paragraphe
10(2) de cette loi ou par un supérieur hiérarchique auquel un fonctionnaire a
dénoncé un acte répréhensible en vertu de l’article 12 de la même loi et ayant
trait à la dénonciation d’actes répréhensibles ou à une enquête menée sous le
régime de la même loi. »
Cette disposition signifie que le dénonciateur et l’accusé perdront, pendant 20
ans, le droit de consulter et de faire corriger les renseignements recueillis ou
analysés à leur sujet en vertu du projet de loi C-11.
Là encore, le gouvernement affirme que la seule raison pour laquelle il a
introduit cette modification est la protection de l’identité des dénonciateurs.
Bien entendu, cette explication suscite des questions : Pourquoi priver le
11
dénonciateur de son droit d’accès et de correction des renseignements le
concernant? En quoi cela sert-il à encourager les dénonciateurs à briser le
silence? Comment les dénonciateurs obtiendront-ils la preuve que leur plainte a
été prise au sérieux ou qu’ils ont été victimes de représailles?
Enfin, la caractéristique la plus étonnante de la modification proposée est
qu’elle supprime, dans le cadre du projet sur la dénonciation, le droit
fondamental de chacun de savoir qui formule des allégations contre soi et de
connaître la nature de ces allégations. Jusqu’ici, ce principe n’a été abrogé que
pour des informateurs de la police et des affaires de sécurité nationale. En fait,
le gouvernement, pour formuler les articles 55, 57 et 58 du projet de loi C-11,
s’est inspiré du pouvoir de conserver le secret pendant 20 ans que la Loi sur
l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels
confèrent aux services de police.
Cette règle de longue date contre les accusations anonymes est l’une des
caractéristiques de notre société civilisée, fondée sur le respect de l’intégrité de
chaque personne. John Grace, ancien commissaire à la protection de la vie
privée, a comparu devant le Comité des comptes publics pour s’opposer à la
proposition du vérificateur général de l’époque, qui souhaitait créer une ligne
ouverte sur la fraude et le gaspillage où l’anonymat serait garanti. Il a fait
valoir que le fait de transformer la Fonction publique du Canada en société de
dénonciation où des accusateurs anonymes seraient encouragés, minerait le
droit fondamental à la vie privée et serait contraire aux valeurs canadiennes.
Le Comité des comptes publics s’est dit d’accord avec lui, et le projet de ligne
téléphonique n’a pas eu de suite.
Le successeur de M. Grace, Bruce Phillips a dû, lui aussi, lutter pour défendre le
droit de chacun d’avoir accès aux opinions et points de vue formulés sur soi. Il
s’est opposé au projet du gouvernement d’autoriser les employés à procéder à
une évaluation anonyme du rendement de leurs supérieurs. Le gouvernement
considérait que cette « évaluation inversée » garantirait que les employés
auraient voix au chapitre dans l’évaluation de leurs gestionnaires. Le
Commissaire a rappelé avec force qu’une initiative de type « la saveur du mois »
de cet ordre ne devait pas avoir préséance sur le droit quasi-constitutionnel de
chacun de savoir ce que les autres disent de soi (lorsque c’est consigné dans des
documents gouvernementaux) et de savoir qui formule ces opinions.
Il faut rappeler que la protection du droit de savoir ce que les autres disent de
soi ne signifie pas (aux termes de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur
la protection des renseignements personnels) qu’il n’y ait pas de circonstances où
l’identité du dénonciateur puisse être gardée secrète. Par exemple, la Loi sur la
protection des renseignements personnels comme la Loi sur l’accès à l’information
12
permettent de garder secrète l’identité de l’accusé et celle du dénonciateur si la
communication de ces renseignements risque vraisemblablement de
compromettre une enquête en cours. Par ailleurs, les deux Lois interdisent de
communiquer l’identité du dénonciateur et de l’accusé à qui que ce soit d’autre.
Autrement dit, les médias et la population en général ne peuvent pas obtenir de
renseignements personnels sur ces personnes (notamment leur identité). Il n’est
pas nécessaire d’apporter de modification à l’une ou l’autre de ces lois pour
obtenir ce résultat.
Le projet de loi C-11 est une illustration « classique » de la profondeur de la
conviction mal informée voulant que la Loi sur l’accès à l’information ne permet
pas de protéger des renseignements confidentiels et de créer l’équilibre qui
convient entre la nécessité d’une mesure de secret justifiable, une transparence
que justifie l’intérêt public et le droit fondamental de chacun de consulter et de
faire corriger ses propres renseignements personnels.
2) Le manque de ressources
Année après année, les commissaires à l’information demandent aux ministres
du Conseil du Trésor de leur fournir suffisamment de ressources (sans
extravagance) pour leur permettre d’assumer efficacement les responsabilités
que le Parlement leur a attribuées. Ces demandes sont systématiquement
rejetées ou sont suivies de mesures embryonnaires.
Année après année, le volume des plaintes augmente et, à défaut de ressources
suffisantes, l’arriéré des enquêtes en souffrance augmente également. Les
chiffres représentent aujourd’hui des sommets : l’arriéré représente une année
de travail pour chacun des 23 enquêteurs du Commissariat. En 1986, les
parlementaires révisèrent le fonctionnement de la Loi et demandèrent au
Commissaire à l’information de viser à conclure les enquêtes en 90 jours. Cet
objectif ne fut jamais atteint faute de ressources. Cette année, la durée moyenne
d’une enquête est de six mois.
Encore une fois cette année, le Commissaire a demandé sept enquêteurs de plus
pour trois ans, afin d’absorber l’arriéré, et huit enquêteurs de plus à long terme,
pour éviter la création d’un nouvel arriéré. Les ministres du Conseil du Trésor ont
consenti à donner au Commissaire cinq enquêteurs de plus pour quinze mois et
aucun à long terme. À toutes fins utiles, des ressources à si court terme
représentent du gaspillage. En un an, le Commissaire ne pourrait pas, pour
seulement un an, recruter, former, habiliter et déployer cinq nouveaux enquêteurs
pour obtenir une réduction sensible de l’arriéré. Par ailleurs, sans augmentation
permanente du nombre d’enquêteurs, le nombre de nouvelles plaintes dépassera
quand même les ressources disponibles et contribuera à l’accumulation d’un arriéré
13
supplémentaire. Le Commissaire a expliqué à la présidente du Conseil du Trésor
que la réponse du Conseil voue son projet à l’échec et constitue un gaspillage de
fonds publics. Réponse de la ministre : refaites une demande l’an prochain.
Et c’est là que le bât blesse : le financement du Commissariat. Le gouvernement
tient les cordons de la bourse et, donc, contrôle l’efficacité du travail du
Commissaire. Voilà pour l’indépendance!
Il est indispensable que le Parlement assume le rôle consistant à veiller à ce que le
Commissaire obtienne des ressources suffisantes pour faire son travail et, bien
entendu, lui demande des comptes quant à l’utilisation de ces ressources. Le
Parlement a pris des mesures en ce sens pour l’un de ses hauts fonctionnaires, le
Commissaire à l’éthique. Il est tout aussi important qu’il en fasse autant pour le
Commissaire à l’information et les autres hauts fonctionnaires du Parlement
chargés de faire enquête sur les actions et décisions du gouvernement.
En février 2005, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection
de la vie privée et de l’éthique a entamé une étude sur cette question. Le
gouvernement, lui aussi, est en train d’envisager d’instaurer un mécanisme de
financement pour les hauts fonctionnaires du Parlement qui ne serait pas
contrôlé par le gouvernement du moment.
Entre temps, le problème du manque de ressources doit être immédiatement
réglé.
14
CHAPITRE II
DÉLAIS - FICHES DE RENDEMENT ET
ÉTUDE DES PROROGATIONS DE DÉLAI
A : Les fiches de rendement : Partie I
Depuis plusieurs années, un certain nombre d’institutions ont fait l’objet d’un
examen en raison de difficultés chroniques manifestes à respecter les délais de
réponse. Dans le rapport annuel qu’il a remis au Parlement sur l’exercice 19961997, l’ancien Commissaire à l’information expliquait que les délais de réponse
aux demandes d’accès avaient atteint des proportions critiques.
En 1998, au début de ce mandat de ce Commissaire à l’information, on a instauré
le système des « fiches de rendement ». Certains ministères ont été classés en
fonction du pourcentage de demandes d’accès n’ayant pas obtenu de réponse
dans les délais prévus par la Loi sur l’accès à l’information. Aux termes de la Loi, les
réponses tardives sont réputées être des refus. Au départ, les fiches de rendement
ont été déposées au Parlement à titre de rapports spéciaux, mais, depuis l’exercice
2000-2001, elles font partie du rapport annuel du Commissariat.
Depuis l’introduction des fiches de rendement, le Commissaire à l’information a
observé une nette diminution du nombre de plaintes pour retard, dont la
proportion est passée de 49,5 % en 1998-1999 à 14,5 % en 2003-2004. Cette année,
les plaintes pour retard ont représenté 21,1 % de notre charge de travail. Le
Commissariat à l’information continuera de s’intéresser au problème des retards
pour rappeler aux institutions gouvernementales qu’elles sont tenues de répondre
rapidement aux demandes d’accès.
Le Commissaire à l’information a adopté la norme suivante, considérant que
c’est la meilleure mesure de la conformité d’un ministère aux dispositions
relatives aux délais, à savoir le pourcentage de demandes qui se soldent par des
refus présumés.
% de refus présumés
Remarque
Classement
0-5 %
Conformité idéale
A
5-10 %
Conformité substantielle
B
10-15 %
Conformité limite
C
15-20 %
Conformité inférieure à la norme
D
Alerte rouge
F
Plus de 20 %
15
Auparavant, on ne tenait pas compte, dans la proportion de refus présumés par
rapport au nombre de demandes, des demandes reportées de l’exercice antérieur,
non plus que du nombre de demandes déjà considérées comme des refus
présumés au 1er avril. Ces données sont comptées dans le rapport de cette année.
Cette année, le Commissariat s’est intéressé aux refus présumés dans les douze
ministères suivants : l’Agence du revenu du Canada (ARC), Citoyenneté et
Immigration Canada (CIC), le Service correctionnel du Canada (SCC), Pêches et
Océans Canada (POC), le ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international (MAECI), Santé Canada (SC), Ressources humaines et
Développement des compétences Canada (RHDCC), Industrie Canada (IC), le
ministère de la Défense nationale (MDN), le Bureau du Conseil privé (BCP),
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et Transports
Canada (TC).
Le tableau 1 illustre les résultats obtenus par les douze institutions
gouvernementales examinées cette année entre le 1er avril et le 30 novembre
2004, selon l’échelle de classement adoptée par le Commissariat.
Tableau 1 : Proportion de refus présumés par rapport au nombre de nouvelles
demandes – 1er avril au 30 novembre 2004
Ministère
% de refus présumés
(ancienne formule)
Classement
% de refus présumés
(formule actuelle)
Classement
ARC
5,9 %
B
4,7 %
A
CIC
12,1 %
C
13,8 %
C
SCC
4,0 %
A
3,6 %
A
POC
4,9 %
A
5,2 %
B
MAECI
20,8 %
F
28,8 %
F
SC
11,5 %
C
17,2 %
D
3,2 %
A
3,0 %
A
10,0 %
C
16,2 %
D
MDN
6,0 %
B
9,5 %
B
BCP
26,4 %
F
26,5 %
F
TPSGC
15,7 %
D
17,7 %
D
6,3 %
B
7,2 %
B
RHDCC
IC
TC
16
Tableau 2 : Proportion de refus présumés par rapport au nombre de nouvelles
demandes – 1er avril au 30 novembre 2003
Ministère
% de refus présumés
(ancienne formule)
Classement
% de refus présumés
(formule actuelle)
Classement
ARC
6,5 %
B
6,5 %
B
CIC
15,4 %
D
14,1 %
C
SCC
3,2 %
A
8,8 %
B
POC
1,9 %
A
3,9 %
A
17,0 %
D
15,0 %
D
5,4 %
B
5,6 %
B
RHDCC
39,3 %
F
40,2 %
F
IC
25,0 %
F
40,2 %
F
6,2 %
B
9,1 %
B
MAECI
SC
MDN
BCP
3,8 %
A
12,8 %
C
TPSGC
14,5 %
C
17,0 %
D
TC
17,2 %
D
24,4 %
F
D’après le tableau 2, cinq institutions ont amélioré leur rendement au cours de la
dernière année, deux sont dans la même situation qu’auparavant et cinq autres
ont obtenu de moins bons résultats que l’année précédente. Nous adressons nos
félicitations à Ressources humaines et Développement des compétences Canada
(qui faisait auparavant partie de Développement des ressources humaines
Canada), qui a obtenu la note « A », alors que DRHC avait obtenu un « F » l’an
dernier. Industrie Canada a fait des efforts fructueux au cours de sa deuxième
année de déclaration, passant de « F » à « D ». Le Bureau du Conseil privé nous
inquiète particulièrement : il est passé de « A » l’an dernier à « F » cette année. Le
ministère de la Défense nationale a obtenu la note « B » depuis deux ans, ce qui
est un bon résultat, mais le ministère devrait prendre des mesures pour obtenir la
note maximale (conformité idéale). Tout le mérite va au Service correctionnel du
Canada, qui a réussi à maintenir sa note « A » depuis deux ans. Pêches et Océans
Canada a failli obtenir un « A » cette année (il lui manquait 0,2 %), mais il avait
maintenu cette note au cours des deux années antérieures.
17
Tableau 3 : Classement de 1998 à 2004 (1er avril au 30 novembre)
MIN.
1998
1999
2000
2001 2002
2003
2004
Ancienne Formule Ancienne Formule
formule actuelle formule actuelle
ARC
F
F
C
B
A
B
B
B
A
CIC
F
F
D
C
A
D
C
C
C
SCC
-
-
-
-
F
A
B
A
A
POC
-
-
F
F
A
A
A
A
B
MAECI
F
F
F
D
B
D
D
F
F
SC
F
A
-
-
A
B
B
C
D
RHDCC
-
A
-
-
D
F
F
A
A
IC
-
-
-
-
-
F
F
C
D
MDN
F
F
D
C
B
B
B
B
B
BCP
F
A
-
-
D
A
C
F
F
TPSGC
-
-
-
-
F
C
D
D
D
TC
-
F
F
C
D
D
F
B
B
Le tableau 3 révèle combien il est difficile de maintenir un haut rendement à l’égard
des délais imposés par la Loi sur l’accès à l’information. Par exemple, le rendement du
BCP et du MAECI présente d’importantes fluctuations annuelles. Les progrès
enregistrés par Industrie Canada l’an dernier sont en fait plus positifs que les chiffres
ne le laissent penser. Le ministère a pris de nombreuses de mesures pour donner
suite aux recommandations que le Commissariat lui avait faites l’an dernier. Nous
encourageons Industrie Canada à poursuivre ses efforts pour obtenir un meilleur
rendement l’an prochain. Le MAECI et TPSGC constituent des cas problèmes
chroniques qui sont au premier rang de la liste des priorités du Commissariat.
Il semble que les retards de traitement des demandes d’accès soient attribuables
à cinq causes principales :
• Des ressources insuffisantes dans les bureaux de l’AIPRP
• Des retards chroniques dans la recherche de documents en raison d’une
médiocre gestion des documents et de pénuries de personnel dans les
bureaux de première responsabilité (BPR)
• Les difficultés éprouvées au cours de consultations avec des tiers et d’autres
institutions gouvernementales
• L’ingérence des cabinets des ministres et des sous-ministres en raison d’une
crainte injustifiée de la sensibilité politique des demandes, et
18
• La médiocre qualité des communications avec les demandeurs pour clarifier
les demandes d’accès.
Le texte complet des douze examens effectués cette année est affiché sur notre
site Web à www.infocom.gc.ca.
B : Les fiches de rendement : Partie II
Comme nous l’avons dit, dans le cadre du mandat proactif du Commissariat,
nous choisissons chaque année un ou des ministères pour en évaluer le
rendement. Cet examen vise à déterminer la mesure dans laquelle le ministère
remplit ses responsabilités à l’égard de la Loi sur l’accès à l’information (LAI). Ces
responsabilités et exigences sont formulées dans la Loi ou dans le Règlement, et
c’est le cas, notamment, des délais de réponse aux demandes d’accès. Ces
responsabilités peuvent également émaner du Secrétariat du Conseil du Trésor
ou des politiques, procédures et autres principes du ministère en matière
d’accès à l’information.
Les principes énoncés dans la section de l’Objet de la Loi sur l’accès à
l’information sont fondamentaux pour le système d’accès à l’information.
• L’information gouvernementale doit être accessible au public;
• Les exceptions nécessaires au droit d’accès doivent être limitées et précises;
• Les décisions relatives à la divulgation de l’information gouvernementale
doivent être révisées indépendamment du gouvernement.
Les fiches de rendement distribuées depuis 1999 et celles dont il est question
dans la Partie I de ce chapitre portaient sur les refus présumés, sur les causes
qui peuvent avoir entraîné ces refus présumés et les mesures recommandées
pour éliminer ce problème à l’avenir. En 2004-2005, la portée des fiches de
rendement a été élargie. Nous cherchons désormais à saisir un large éventail de
données et d’information statistique pour déterminer comment un bureau de
l’AIPRP et un ministère étayent leurs responsabilités à l’égard de la Loi. La
nouvelle fiche de rendement est divisée en chapitres :
• La procédure d’accès et sa gestion
• Les refus présumés
• Les ressources consacrées à l’AI et leur suffisance
• Le cadre de leadership permettant d’instaurer une culture de l’accès à
l’information dans l’institution
19
• Le cadre de gestion de l’information qui sous-tend l’AI
• Le profil des plaintes du point de vue du Commissariat à l’information.
En 2004-2005, nous avons retenu trois ministères pour examen à portée élargie:
Justice Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada et Bibliothèque et Archives
Canada. Chaque ministère a rempli un long questionnaire de fiche de rendement,
dont le contenu a servi de base à une entrevue avec le coordonnateur de l’AIPRP de
chaque institution. Par ailleurs, nous avons examiné un échantillon aléatoire d’une
quinzaine de dossiers de demande d’accès pour voir comment les décisions sont
prises, approuvées et étayées.
L’échelle de classement employé dans les nouvelles fiches de rendement est
expliquée dans le tableau ci-dessous.
Classement général
Fonctionnement général de l’AI
A = Idéal
• L’ensemble des politiques, des procédures, du plan
opérationnel, du plan de formation et de la procédure de
dotation est en place
• Les cadres supérieurs appuient manifestement le programme
et l’AI fait l’objet d’une vision à l’échelle de l’institution
• La procédure d’approbation est simplifiée, et le
coordonnateur de l’AIPRP jouit d’un pouvoir délégué
• 5 % ou moins de refus présumés
B = Substantiel
• Quelques lacunes mineures faciles à rectifier pour
atteindre le niveau idéal
• 10 % ou moins de refus présumés
C = Limite
• Lacunes à régler
D = Inférieur à la norme
• Lacunes importantes à régler
F = Alerte rouge
• Les lacunes sont si nombreuses et si importantes que le
ministère doit faire un effort important pour régler ce qui
ne l’a pas été depuis des années
Selon l’échelle ci-dessus, Justice Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada et
Bibliothèque et Archives Canada ont obtenu un « F », c’est-à-dire l’Alerte rouge.
JUSTICE CANADA
La fiche de rendement de Justice Canada comporte un certain nombre de
recommandations en matière d’AI. On y recommande notamment, à titre
20
d’élément indispensable du cadre administratif étayant l’application de la Loi sur
l’accès à l’information, l’élaboration d’un plan opérationnel pour le bureau de
l’AIPRP. Ce plan opérationnel doit préciser les priorités, les tâches et les
ressources, les produits livrables, les jalons, les échéances et les responsabilités
associés à la mise en œuvre du plan d’activités du Bureau de l’AIPRP. Le plan
d’activités est essentiellement une analyse de rentabilisation justifiant un
supplément de ressources pour le Bureau de l’AIPRP. Les autres recommandations
formulées dans la fiche de rendement concernent la nécessité d’avoir des
documents complets et à jour pour faciliter la cohérence du processus décisionnel
de ceux qui assument la responsabilité de l’application de la Loi sur l’accès à
l’information. Ces personnes ont besoin de formation en matière d’AI pour exécuter
correctement leurs tâches.
AGRICULTURE ET AGROALIMENTAIRE CANADA
Cette fiche de rendement circonscrit la nécessité d’instaurer un cadre
administratif appuyant l’application de la Loi sur l’accès à l’information par le
biais de l’élaboration d’un plan d’amélioration et de fonctionnement pour le
Bureau de l’AIPRP. Le plan doit préciser les priorités, les tâches et les
ressources, les produits livrables, les jalons, les échéances et les responsabilités.
Il pourrait servir de cadre opérationnel pour faciliter la gestion des mesures
d’amélioration, pour orienter les activités quotidiennes et pour gérer la mise en
œuvre des recommandations de la fiche de rendement. Le plan est également
un moyen de susciter et d’obtenir l’appui des cadres supérieurs afin d’améliorer
les activités d’AI. Les autres recommandations formulées dans la fiche de
rendement ont trait à la nécessité d’avoir des documents complets et à jour
pour faciliter la cohérence du processus décisionnel de ceux qui sont chargés de
l’application de la Loi sur l’accès à l’information. Ces personnes ont besoin de
formation en matière d’AI pour exécuter correctement leurs tâches.
BIBLIOTHÈQUE ET ARCHIVES CANADA
La fiche de rendement recommande notamment l’élaboration d’un plan
opérationnel pour la Division de l’AIPRP. Le plan doit préciser les priorités, les
tâches et les ressources, les produits livrables, les jalons, les échéances et les
responsabilités qui permettront de respecter les délais de réponse et les
dispositions relatives aux exceptions applicables. Un groupe de travail interne a
déjà examiné l’arriéré de 18 à 20 mois des demandes d’accès et proposé des
solutions systémiques, novatrices et durables.
21
Comme pour les deux autres ministères, les autres recommandations formulées
dans la fiche de rendement de Bibliothèque et Archives Canada ont trait à la
nécessité d’avoir des documents complets et à jour pour faciliter la cohérence
du processus décisionnel de ceux qui sont chargés de l’application de la Loi sur
l’accès à l’information. Ces personnes ont besoin de formation en matière d’AI
pour exécuter correctement leurs tâches.
CONCLUSION
Ces trois institutions ont reconnu qu’elles avaient des problèmes graves et
persistants concernant la procédure d’application de la Loi sur l’accès à
l’information. En 2004-2005, chaque institution a pris certaines mesures
correctives positives, mais, au moment de la production des fiches de
rendement, aucun engagement précis n’avait été annoncé concernant la façon
dont chacune d’elles s’y prendrait pour combler les lacunes circonscrites, quand
ces mesures seraient adoptées ni ce que l’on ferait pour que ces améliorations
soient durables.
L’un des aspects fondamentaux de l’application de la Loi sur l’accès à
l’information est le rôle de leadership qu’assument le coordonnateur de l’AIPRP
et les cadres supérieurs dans un ministère. La haute direction exerce ce
leadership en considérant l’accès à l’information comme une priorité
ministérielle et en veillant à ce que des ressources suffisantes y soient
consacrées et à ce que la technologie, la formation et les politiques nécessaires
soient en place. Il est important que, de concert avec le coordonnateur de
l’AIPRP, les cadres supérieurs favorisent une culture de la transparence et de
l’accès en adoptant et en appliquant un plan de redressement assorti de
produits livrables clairement définis et d’échéance critiques.
Le texte complet des fiches de rendement est affiché sur le site Web du
Commissariat, à l’adresse suivante : http://www.infocom.gc.ca.
C : Examen des prorogations de délai
Dans nos rapports antérieurs, nous nous inquiétions du fait que les améliorations
générales enregistrées dans les délais de réponse ne puissent être attribuables à un
abus des dispositions de la Loi permettant de proroger ces délais. Effectivement,
depuis l’exercice 2000-2001, le nombre de plaintes pour prorogation de délai a plus
que doublé. Pour en avoir le cœur net, le Commissaire a entamé une étude à
l’automne 2004.
22
Nous avons adressé un questionnaire à quarante-deux institutions
gouvernementales au sujet de leur perspective générale sur l’application des
dispositions de prorogation de délai. Compte tenu d’une analyse des réponses
obtenues, le Commissaire a choisi un échantillon représentatif, soit huit
institutions, qui ont fait l’objet d’une étude plus approfondie. Nous avons
procédé à des entrevues individuelles avec des coordonnateurs de l’AIPRP et à
l’examen d’un certain nombre de dossiers de traitement de demandes d’accès à
l’égard desquels on avait prorogé le délai au-delà des 30 jours réglementaires.
Les principaux éléments de cet examen ont été les suivants :
1) Les motifs de prorogation de délai étaient-ils expliqués dans le dossier?
2) Des éléments de preuve étaient-ils fournis pour justifier la prorogation du
délai et la durée de la prorogation?
3) Avait-on fourni des réponses durant la période de prorogation et, sinon,
quelle avait été la durée du délai supplémentaire au-delà de la période de
prorogation?
4) L’institution avait-elle un système de repérage et de report des dossiers pour
s’assurer de la conformité aux dispositions relatives aux prorogations de délai?
5) L’institution appliquait-elle une politique de divulgation partielle avant la
fin de la période de prorogation?
6) Lorsque la prorogation de délai était attribuable à la nécessité d’une
consultation auprès d’autres institutions gouvernementales, avait-on
procédé aux consultations préalables et pris soin de faire un suivi auprès de
l’institution consultée?
7) Lorsque la prorogation de délai était attribuable à la nécessité d’une
consultation de tiers non gouvernementaux, avait-on respecté les délais
prévus aux articles 27 et 28 de la Loi?
8) Lorsque la prorogation de délai était supérieure à 30 jours, l’institution
avait-il rempli son obligation d’en informer le Commissaire à l’information?
9) Quelle proportion des demandes d’accès adressées à l’institution avaient fait
l’objet d’une prorogation du délai initial de 30 jours? Quelle avait été la
durée moyenne de prorogation?
Dans la moitié des 42 institutions faisant l’objet de l’enquête, 40 % ou plus
(jusqu’à 80 % dans certains cas) des demandes d’accès ont fait l’objet d’une
prorogation de délai. Notre étude a permis de révéler également que la gestion
générale des prorogations de délai souffre de lacunes graves.
23
Premièrement, il n’existe pas de critères exhaustifs et systématiquement
appliqués pour déterminer s’il est effectivement nécessaire de proroger un délai
de réponse conformément à l’alinéa 9(1)a) et en établir la durée.
Deuxièmement, il n’existe pas de pratique cohérente dans les institutions
gouvernementales en matière de justification des prorogations dans les dossiers
de traitement.
Troisièmement, les délais supplémentaires sont très généralement dépassés.
C’est particulièrement vrai lorsqu’il y a lieu de consulter des tiers, et ce en dépit
du fait que ces consultations font l’objet d’échéances fixées par la Loi.
Quatrièmement, les consultations auprès du BCP prennent deux fois plus de
temps que les consultations auprès des autres institutions gouvernementales.
Enfin, notre étude a révélé que les institutions n’informent pas
systématiquement le Commissaire à l’information lorsqu’elles prorogent un
délai de réponse au-delà des 30 jours réglementaires. Nous avons également
découvert des contradictions entre les statistiques sur les délais de réponse que
les institutions déclarent au Parlement et au Conseil du Trésor, d’une part, et
celles que nous avons obtenues au cours de cette étude, d’autre part. Le Conseil
du Trésor ne vérifie pas les statistiques fournies par les institutions
gouvernementales.
Ces résultats attestent des besoins : il faut instaurer un mode de gestion plus
attentif des prorogations de délai demandées par les institutions
gouvernementales; il faut que le Conseil du Trésor joue un rôle d’orientation et
de vérification; on a besoin de ressources supplémentaires pour veiller à ce que
les prorogations de délai soient l’exception et non la règle; et il faut améliorer le
délai d’exécution des consultations auprès du BCP et que le Commissaire à
l’information exerce un suivi permanent.
24
CHAPITRE III
ENQUÊTES ET EXAMENS
A. Statistiques sur la charge de travail
Au cours de l’exercice, 1 506 plaintes ont été adressées au Commissaire à
l’information concernant des institutions gouvernementales, et 1 140 enquêtes ont
été menées à terme (voir le tableau 1). Le tableau 1B indique que 21,1 % des
plaintes reçues avaient trait aux délais, comparativement (voir le tableau) à 14,4 %
l’an dernier : il y a lieu de s’inquiéter de cette remontée du nombre de plaintes à
cet égard. Par ailleurs, le Commissariat a répondu à 1 387 demandes de
renseignements.
Le tableau 2 indique les résultats des 1 140 enquêtes achevées. Outre les retraits
de plaintes ou les plaintes annulées, 99 % des plaintes ont été réglées sans que
le Commissaire doive s’adresser à la Cour fédérale. (Comme 96 des 104 plaintes
non réglées étaient liées entre elles, au sens où elles renvoyaient toutes à la
même demande de données de recensement, elles sont traitées comme un seul
et même dossier aux fins du litige.)
Le tableau 3 indique le taux d’exécution général médian relatif aux enquêtes. Le
délai moyen d’exécution est passé, en un an, de 5,57 à 7,45 mois. Cette
augmentation est attribuable aux effets négatifs entraînés par l’insuffisance des
ressources disponibles pour la charge de travail et à deux enquêtes qui ont pris
beaucoup de temps à régler. Il s’agit de l’enquête sur les demandes de données
de recensement (voir ci-dessus) et une autre enquête importante concernant
plus de cinquante plaintes. Le tableau 3A indique les effets, sur les délais, de la
complexité de certaines plaintes. Il illustre également la détérioration des délais
d’exécution pour les plaintes ordinaires et pour les plaintes complexes.
Le tableau 1 révèle une augmentation inquiétante du nombre des enquêtes non
terminées. Leur nombre était de 1 019 l’an dernier; il est passé à 1 385 cette
année. Il a été impossible de maintenir les modestes améliorations des délais
d’exécution et la réduction de l’arriéré en raison d’un sérieux manque de
ressources. Comme nous l’avons dit l’an dernier, le mandat du Commissaire à
l’information, qui est de procéder à des enquêtes rapides et approfondies, ne
saurait être rempli avec les ressources actuellement disponibles. Le
Commissaire ne peut pas non plus remplir sa fonction de surveillance avec ces
seules ressources.
25
Le tableau 4 illustre la répartition des plaintes réglées entre 60 institutions
gouvernementales. Soixante-quatre pour cent des plaintes ont été adressées
contre seulement dix institutions gouvernementales. Une fois de plus, ce sont
seulement quelques institutions qui font l’objet de la plupart des plaintes.
Les institutions classées parmi les dix premières dans la liste de celles qui ont
fait l’objet de plaintes cette année sont les suivantes :
1. Défense nationale
132
2. Gendarmerie royale du Canada
96
3. Statistique Canada
96
4. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
84
5. Bureau du Conseil privé
63
6. Transports Canada
61
7. Citoyenneté et Immigration Canada
57
8. Agence du revenu du Canada
50
9. Pêches et Océans Canada
47
10. Justice Canada
46
Le fait d’apparaître dans cette liste ne signifie pas que ces institutions ont donné
de mauvais résultats. Il convient plutôt d’évaluer le « rendement » en calculant le
nombre de plaintes adressées contre ces institutions qui ont été jugées fondées
comparativement à celles qui ont été jugées sans fondement. Cette année, les dix
principales institutions contre lesquelles des plaintes ont été jugées fondées sont
les suivantes :
26
1. Statistique Canada
96
2. Défense nationale
73
3. Gendarmerie royale du Canada
67
4. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
57
5. Transports Canada
55
6. Bureau du Conseil privé
41
7. Citoyenneté et Immigration Canada
40
8. Pêches et Océans Canada
36
9. Agence du revenu du Canada
34
10. Justice Canada
34
B. Procédure d’enquête – Bilan
Dans notre rapport annuel 2002-2003, nous avons rendu compte de nos efforts
pour démystifier la procédure d’enquête grâce à l’usage judicieux du pouvoir
discrétionnaire du Commissaire de choisir les méthodes d’enquête. Ce pouvoir
discrétionnaire permet au Commissaire à l’information de choisir les modes,
méthodes et styles d’enquête. Bien que cette souplesse soit nécessaire, le
Commissaire est conscient de l’importance d’aider toutes les parties à
comprendre les méthodes procédurales dont il dispose et les circonstances dans
lesquelles elles sont susceptibles d’être employées.
C’est pourquoi le rapport annuel 2002-2003 explique les deux types de
procédures utilisées (informelle et formelle) et les circonstances dans lesquelles
elles sont susceptibles d’être employées. Par ailleurs, le rôle de l’avocat dans les
procédures formelles, l’usage d’ordonnances sur la confidentialité et le risque
de commentaires négatifs y sont analysés. Cette souplesse procédurale est
étroitement associée à l’instauration des normes de service dont il est question
aux pages 60 à 64 de ce rapport annuel.
Après un an et demi d’expérience des délais prévus dans les normes de service, il
semblerait que l’obstacle principal à leur application intégrale est le fait que la
plupart des dossiers de traitement ne comportent pas de données justificatives
pour les décisions prises à l’égard des exceptions ou de l’exercice du pouvoir
discrétionnaire. Cette lacune est très inquiétante puisqu’elle signifie que, lorsqu’il
y a plainte, le traitement doit être recréé et recommencé pour l’enquêteur, et c’est
là une activité qui prend inutilement du temps.
Le fait que l’on n’ait pas réglé ce problème à l’échelle systémique est d’autant plus
surprenant que le rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information, publié en
juin 2002 sous le titre de « Accès à l’information : Comment mieux servir les
Canadiens », comportait une recommandation à cet égard. Au chapitre 6, intitulé
« Garantir la conformité : le processus de recours », le Groupe d’étude formulait la
recommandation suivante : « (…) que le Secrétariat du Conseil du Trésor, avec les
conseils du Commissariat à l'information, travaille avec les institutions pour
élaborer des normes réalistes pour la documentation des dossiers de traitement
des demandes. » Ce travail doit être exécuté.
27
Entre-temps, pour accélérer la procédure d’enquête, le Commissaire a l’intention
de modifier les normes de service en prévoyant une nouvelle solution lorsqu’il n’y
a pas de justification au dossier pour les exceptions demandées : dans ce cas, la
personne jouissant du pouvoir délégué devra fournir des explications, sous la
forme d’un raisonnement détaillé, au sujet de toutes les exceptions demandées et
des décisions prises à titre discrétionnaire. Selon les circonstances, ces explications
pourront être données par écrit ou par voie de témoignage oral et elles devront
être fournies dans un délai de quelques jours et non pas de quelques semaines. La
décision d’exiger des explications formelles sera prise au terme de la première
rencontre entre l’enquêteur et le coordonnateur de l’institution s’il appert qu’il n’y
a pas de justifications au dossier.
Le Commissaire à l’information espère améliorer la collaboration à ses enquêtes
en faisant le suivi d’une suggestion formulée par le Groupe d’étude. Au chapitre 6,
celui-ci recommande en effet que « le Commissariat à l'information offre aux
responsables de l'accès des séances de formation et d'information sur le processus
d'enquête » et que « les enquêteurs du Commissariat à l'information rencontrent
à l'occasion les professionnels de l'accès pour clarifier et résoudre des questions
générales touchant le processus d'enquête, en vue de rendre les enquêtes plus
efficaces et plus efficientes ».
Le Commissariat à l’information collabore avec l’Université de l’Alberta pour
produire du matériel informatif et didactique qui pourra être employé sur
Internet, au bureau ou dans le cadre de séances avec le personnel du
Commissariat. Par ailleurs, au cours du nouvel exercice, des ateliers seront
offerts aux cadres supérieurs ministériels et au haut personnel politique sur leur
rôle dans la procédure. La version sur disque compact de cette formation sera
mise à la disposition des intéressés. Elle porte sur la Loi et au Règlement et sur
les obligations des institutions gouvernementales assujetties à cette Loi. Par
ailleurs, les cadres supérieurs du Commissariat à l’information sont disposés à
rencontrer les cadres supérieurs des ministres pour les renseigner sur leur rôle
et leurs obligations.
Tableau 1 ÉTAT DES PLAINTES
\
Reportées de l’année précédente
Reçues durant l’année
Complétées durant l’année
Reportées à l’année suivante
28
1 avril 2003
au 31 mars 2004
1 avril 2004
au 31 mars 2005
658
1019
1331
1506
970
1140
1019
1385
Tableau 1B PLAINTES REÇUES PAR CATÉGORIE
Catégorie
1 avril 2003
au 31 mars 2004
1 avril 2004
au 31 mars 2005
Refus de divulguer
720
54,1 %
494
32,8 %
Exclusion – article 69
127
9,5 %
59
3,9 %
Retard (présomption de refus)
191
14,4 %
318
21,1 %
Prorogation de délai
186
14,0 %
181
12,0 %
Frais
48
3,6 %
39
2,6 %
Divers
59
4,4 %
415
27,6 %
1331
100 %
1506
100 %
Bien-fondé Abannon établi donnée
TOTAL
%
Total
Tableau 2 CONCLUSIONS DES PLAINTES
du 1er avril 2004 au 31 mars 2005
Catégorie
Réglée
Nonréglée
294
100
144
71
609
53,4 %
27
1
28
2
58
5,1 %
Retard (présomption
de refus)
199
-
8
11
218
19,1 %
Prorogation de délai
Refus de
divulguer
Exclusion – art. 69
118
-
37
2
157
13,8 %
Frais
16
-
11
5
32
2,8 %
Divers
42
3
16
5
66
5,8 %
96
1140
100 %
TOTAL
696
104
244
100 %
61,1 %
9,1 %
21,4 %
8,4 %
29
Tableau 3 DÉLAI D’EXÉCUTION (EN MOIS)
Catégorie
1 avr. 2002 –
31 mars 2003
Mois
Plaintes
1 avr. 2003 –
31 mars 2004
Mois
Plaintes
1 avr. 2004 –
31 mars 2005
Mois
Plaintes
Refus de divulguer
7,17
590
7,36
447
12,79
609
Exclusion – art. 69
-
-
8,02
41
14,48
58
Retard (présomption
de refus)
3,44
164
4,06
228
4,22
218
Prorogation de délai
4,77
125
3,45
153
4,83
157
Frais
4,22
48
5,15
48
5,29
32
Divers
4,37
79
5,10
53
5,36
66
Moyenne
5,42
1006
5,57
970
7,45
1140
Tableau 3A DÉLAI D’EXÉCUTION (EN MOIS)
Catégorie
1 avr. 2002 –
31 mars 2003
Ordinaire Difficile
Mois
%
Mois
%
Mois
2,99 10
4,73
6
3,60
17
9,48
2,96
5
8,61
7
2,47
10
6,18
Frais
2,61
2
5,42
3
4,64
3
Divers
2,40
5
8,68
3
3,55
Total partiel
– Cas administratifs
2,86 22
6,31 19
3,24
34
Refus de divulguer
Exclusion – art. 69
5,46 45 16,57 13
- - -
5,59
8,04
34 16,96 13 12,21 44 17,62
4 7,07 0 13,32 5 23,01
Total partiel
– Cas de refus
5,46 45 16,57 13
6,12
38 16,93 13 12,33 49 18,41 10
Moyenne
4,34 67
4,67
72 10,36 28 7,00 79 10,75 21
Prorogation de délai
Notes :
30
8,93 33
%
1 avr. 2004 –
31 mars 2005
Ordinaire Difficile
Mois
Retard (présomption
de refus)
%
1 avr. 2003 –
31 mars 2004
Ordinaire Difficile
Mois
%
Mois
%
6 3,73 16
5,59
4
6 4,37
9
5,85
4
6,67
2 4,96
2
5,72
1
4 12,67
2 5,10
3
5,36
2
7,30 15 4,14 30
5,52 11
9
1
1. Plainte difficile = les plaintes auxquelles les enquêteurs doivent consacrer plus
que deux fois plus de temps qu’en moyenne.
2. Les plaintes de refus prennent en moyenne quatre fois plus de temps à régler
que les plaintes administratives.
Tableau 4 RÉPARTITION DES PLAINTES PAR CONCLUSION
(selon les institutions fédérales) du 1er avril 2004 au 31 mars 2005
INSTITUTION FÉDÉRALE
Administration canadienne de la sûreté du
transport aérien
Réglée
Non Bien-fondé AbanRéglée non établi donnée
-
-
-
Administration portuaire de Toronto
-
-
Affaires des anciens combattants Canada
1
-
TOTAL
2
2
2
-
2
-
1
2
Affaires étrangères Canada
27
-
3
6
36
Affaires indiennes et du Nord Canada
12
-
5
1
18
Agence canadienne de développement international
1
-
2
-
3
Agence canadienne d’inspection des aliments
3
-
3
2
8
Agence de promotion économique du
Canada Atlantique
5
-
1
1
7
Agence des services frontaliers du Canada
9
-
1
-
10
Agence du revenu du Canada
34
-
13
3
50
Agence spatiale canadienne
3
-
-
-
3
Agriculture et Agro-alimentaire Canada
-
-
2
-
2
Banque de développement du Canada
1
-
-
-
1
Bibliothèque et Archives Canada
19
-
12
2
33
Bureau de l’Enquêteur correctionnel du Canada
4
-
-
-
4
Bureau du Conseil privé
41
-
20
2
63
3
-
1
-
4
Bureau du Surintendant des
institutions financières Canada
Centre des armes à feu du Canada
8
-
6
1
15
Citoyenneté et Immigration Canada
40
-
15
2
57
Comité de surveillance des activités de
renseignements de sécurité
5
-
-
-
5
Commerce international Canada, Ministère du
6
-
-
-
6
Commission canadienne de sûreté nucléaire
2
-
-
-
2
Commission canadienne du tourisme
5
-
2
4
11
Commission de la Capitale nationale
4
-
1
-
5
Commission de la Fonction publique du Canada
1
-
-
-
1
Commission de l’immigration et du statut de réfugié
4
-
-
-
4
Commission des plaintes du public contre la GRC
1
-
-
-
1
Commission des relations de travail
dans la Fonction publique
1
-
-
-
1
Commission nationale des libérations conditionnelles
-
-
1
-
1
Conseil canadien des normes
1
-
-
-
1
31
Tableau 4 RÉPARTITION DES PLAINTES PAR CONCLUSION (selon les
institutions fédérales) du 1er avril 2004 au 31 mars 2005 (continue)
INSTITUTION FÉDÉRALE
Conseil de la radiodiffusion et
des télécommunications canadiennes
Conseil de recherches en sciences naturelles
et en génie du Canada
Conseil du Trésor du Canada, Secrétariat
1
Non Bien-fondé AbanRéglée non établi donnée
-
-
-
TOTAL
1
-
-
1
-
1
14
1
6
-
21
Corporation commerciale canadienne
2
-
-
-
2
Défense nationale
71
2
17
42
132
Développement social Canada
17
-
2
-
19
Diversification de l’économie de l’Ouest Canada
2
-
-
-
2
Environnement Canada
17
2
3
1
23
Finances Canada, Ministère des
13
-
5
1
19
Gendarmerie royale du Canada
67
-
21
8
96
Industrie Canada
19
-
8
3
30
-
-
1
-
1
Justice Canada
33
1
12
-
46
Monnaie royale du Canada
1
-
-
-
1
Musée des beaux-arts du Canada
5
-
-
-
5
Office Canada – Nouvelle Écosse
des hydrocarbures extracotiers
-
-
1
-
1
Infrastructure Canada
Ombudsman pour la Défense nationale
et les Forces canadiennes
1
-
-
-
1
Patrimoine canadien
3
-
4
1
8
Pêches et Océans Canada
36
-
9
2
47
Résolution des questions des pensionnats
indiens Canada
1
-
-
-
1
Ressources humaines et
Développement des compétences Canada
5
-
5
-
10
Ressources naturelles Canada
32
Réglée
-
-
1
-
1
Santé Canada
16
-
6
2
24
Sécurité publique et Protection civile Canada
4
-
3
-
7
Service canadien de renseignement de sécurité
2
-
3
-
5
Service correctionnel Canada
12
-
21
1
34
Société canadienne d’hypothèques et de logement
3
-
-
-
3
Statistique Canada
-
96
-
-
96
Transports Canada
54
1
6
-
61
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
56
1
19
8
84
TOTAL
696
104
244
96
1140
Tableau 5 RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES PLAINTES (par lieu de
résidence des plaignants) 1er avril 2004 au 31 mars 2005
Reçues
Fermées
Hors du Canada
11
11
Terre-Neuve
11
17
Île du Prince Édouard
Nouvelle Écosse
Nouveau Brunswick
6
5
29
39
7
8
Québec
156
122
Région de la capitale nationale
557
468
Ontario
153
222
Manitoba
31
49
Saskatchewan
40
26
Alberta
36
39
Colombie-britannique
464
128
Yukon
0
0
Territoires du Nord-ouest
5
4
Nunavut
TOTAL
0
2
1506
1140
33
CHAPITRE IV
RÉSUMÉS DES CAS
Au cours de l’exercice visé par ce rapport, quatre enquêtes dont on a entendu
parler plus que d’habitude dans les médias ont été menées à terme. Ces quatre
affaires ont trait à des documents retenus dans les cabinets de ministres et du
Premier ministre et qui ont amené le gouvernement, sur une période de quatre
ans, à présenter 29 requêtes à la Cour fédérale et à la Cour suprême visant à
éliminer ou à restreindre les enquêtes du Commissaire. Ces contestations
judiciaires se sont révélées infructueuses et leurs effets sont décrits dans le
rapport annuel de l’année dernière (2003-2004) aux pages 10 à 15.
Cette année, les enquêtes ont été menées à terme et les résultats ont été
communiqués au gouvernement et aux plaignants. Le Commissaire a jugé que
toutes les plaintes étaient fondées et a recommandé qu’on communique
davantage de documents, que les dossiers soient mieux gérés et qu’on accroisse
la sensibilisation des fonctionnaires à ces questions. Le gouvernement a rejeté
les recommandations dans tous les cas, et le Commissaire à l’information
demandera à la Cour fédérale d’ordonner à ces quatre institutions fédérales de
communiquer les documents retenus en cause.
Dans chacun de ces quatre cas, le rapport du Commissaire est trop long pour
qu’on puisse le reproduire dans ces pages. C’est pourquoi nous présentons de
brefs résumés dans les pages qui suivent. Toutefois, le texte intégral de chacun de
ces rapports fait partie, à titre de référence, du présent rapport annuel remis au
Parlement.
Cas 1: Les emplois du temps du ministre des
Transports conservés au Cabinet du
ministre et au bureau du sous-ministre
Contexte
La plainte découle du refus de Transports Canada (TC) de répondre à une
demande de communication concernant l’emploi du temps de l’ancien ministre
Collenette, du 1er juin au 5 novembre 1999. TC formulait son refus en ces
termes :
35
« Veuillez prendre note qu’il n’existe aucun document dans les dossiers de
Transports Canada qui réponde à votre demande. Nous vous faisons
observer, toutefois, que c’est le personnel politique du ministre qui prépare
son calendrier de réunions et ses itinéraires, et que ces documents ne sont pas
considérés comme des documents ministériels. »
L’ancien ministre avait l’habitude de fournir automatiquement des copies de
son emploi du temps à la sous-ministre (et d’y supprimer certaines questions
personnelles) pour aider cette dernière à lui offrir des services efficaces. La
sous-ministre, pour sa part, avait l’habitude de détruire les copies de l’emploi
du temps du ministre dès qu’il était désuet. Par conséquent, au moment où la
demande de communication a été présentée, tous les documents sur lesquels
portait la demande se trouvaient au Cabinet du ministre, puisque les copies de
la sous-ministres avaient été détruites.
Analyse juridique
Le Ministère faisait valoir que le droit d’accès ne concernait que les dossiers
appartenant au ministère des Transports. Il alléguait également que le Cabinet
du ministre des Transports, qui conservait les emplois du temps, ne fait pas
partie du ministère des Transports.
Le demandeur, pour sa part, faisait valoir que les emplois du temps étaient
créés, en partie, en vue d’aider les fonctionnaires du Ministère à s’acquitter de
leurs fonctions et que le lieu où ils étaient archivés n’avait aucune importance.
De plus, le demandeur soutenait qu’un ministre fait partie de l’institution qu’il
dirige et que, par conséquent, les documents qu’il conserve ayant trait à ses
fonctions ministérielles appartiennent à son Ministère.
Dans ce cas, les questions de droit portent sur les points suivants :
1. Est-ce que les emplois du temps demandés (archivés au Cabinet du ministre
des Transports) appartenaient au ministère des Transports aux fins de
l’article 4 (droit d’accès) de la Loi sur l’accès à l’information?
2. En principe, le Cabinet d’un ministre fait-il partie du ministère qu’il dirige?
En examinant ces questions, le Commissaire à l’information s’est également
penché sur la question incidente de savoir si le ministre des Transports est un
cadre du ministère des Transports.
36
Conclusions et recommandations
Le Commissaire acceptait la jurisprudence dominante selon laquelle il faut
accorder un sens général au terme « appartenant » afin de donner un droit
d’accès concret et que le lieu physique où se trouvent les documents demandés
ne détermine pas en soi la question de l’appartenance. Parmi les facteurs dont a
tenu compte le Commissaire, afin de déterminer si les emplois du temps
demandés appartenaient au ministère des Transports, mentionnons les suivants :
1. les individus qui possédaient les documents pertinents étaient-ils des
employés ou des cadres d’une entité à laquelle s’applique la Loi sur l’accès à
l’information (c.-à-d. une institution fédérale);
2. existe-t-il une preuve que les documents appartiennent, en réalité, à une
institution fédérale;
3. le contenu des documents a-t-il un rapport avec les fonctions et le mandat
d’une institution fédérale;
4. le document est-il étroitement lié à d’autres documents que possède une
institution fédérale;
5. le document a-t-il été créé au cours de l’accomplissement de fonctions
rémunérées au moyen de crédits parlementaires accordés à l’institution
fédérale;
6. tout cadre ou employé d’une institution gouvernementale a-t-il le droit
d’utiliser, de préserver ou de détruire le document;
7. en ce qui concerne ce document, une ordonnance de production pourraitelle être imposée à un cadre ou à un employé d’une institution fédérale;
8. la communication du contenu de ce document exige-t-elle l’autorisation
d’un cadre ou d’un employé d’une institution fédérale;
9. existe-t-il un droit d’accès à ce document partiel, transitoire ou de droit
accordé à un cadre ou à un employé d’une institution fédérale;
10. le document a-t-il été créé dans le cadre de l’administration quotidienne
d’une institution fédérale ou pour aider un cadre ou un employé d’une
institution fédérale à s’acquitter de ses fonctions;
11. existe-t-il un motif impérieux lié à une politique gouvernementale qui milite
en faveur de l’appartenance ou non.
Après avoir pris en considération les aspects juridiques et les données de fait en
ce qui a trait à ces facteurs, le Commissaire a conclu que les emplois du temps
ministériel demandés appartenaient au ministère des Transports aux fins de
37
l’article 4 de la Loi sur l’accès à l’information. Pour arriver à cette conclusion, le
Commissaire a tenu compte du contenu des documents (dont des parties
importantes ont trait aux fonctions du ministre en tant que dirigeant de
Transports Canada); le fait que les emplois du temps étaient utilisés, en partie,
pour aider des fonctionnaires du Ministère à s’acquitter de leurs fonctions; et
celui que les fonctionnaires du Ministère étaient autorisés à conserver ou à
détruire leurs copies de ces emplois du temps.
De plus, le Commissaire a conclu que le ministre du Transport est un cadre, qui
fait partie du ministère des Transports. Les facteurs suivants l’ont mené à tirer
cette conclusion :
1. la Loi sur le ministère du Transport précise que le ministre des Transports
dirige le Ministère;
2. des spécialistes de la constitution conviennent que le ministère des
Transports, tout comme les autres ministères responsables d’un portefeuille,
doit être dirigé par un ministre parce que les ministères sont des
prolongements de l’autorité des ministres;
3. la Loi sur l’accès à l’information prévoit que le ministre des Transports est le
responsable de son Ministère aux fins de la Loi;
4. la Loi sur la gestion des finances publiques (à laquelle sont assujettis les
ministères et Cabinets de ministre) donne une définition du « fonctionnaire
public » qui comprend le ministre;
5. la définition de « fonctionnaire public » dans la Loi d’interprétation comprend
le ministre des Transports;
6. au sens ordinaire, le terme « fonctionnaire » d’un ministère du
gouvernement comprend le ministre chargé de l’administrer;
7. tirer une autre conclusion mènerait à des résultats absurdes, c’est-à-dire :
permettre aux ministres d’empêcher le droit d’accès aux documents
ministériels en les conservant au Cabinet du ministre; permettre aux
ministres de confirmer le droit à la protection des renseignements
personnels en ce qui touche l’information reliée à leur poste et à leurs
fonctions; et permettre aux ministres d’échapper à leur responsabilisation
par le biais de la transparence – une des fonctions que la Cour suprême du
Canada attribue à la Loi sur l’accès à l’information.
Par conséquent, le Commissaire a recommandé de communiquer les emplois du
temps demandés, sous réserve des exceptions valables afin de protéger certains
renseignements personnels qui s’y trouvent. Le ministre des Transports ne
38
partage pas l’avis du Commissaire et a refusé de suivre ses recommandations.
Par conséquent, le Commissaire, avec le consentement du plaignant, présentera
une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale pour qu’elle examine le
refus continu de communiquer les documents demandés.
Cas 2: Les emplois du temps du Premier ministre
conservés à la GRC
Contexte
La plainte découle de la réponse de la GRC à une demande de communication
des copies des emplois du temps de l’ancien Premier ministre Jean Chrétien, du
1er janvier 1997 au 4 novembre 2000. Voici la réponse de la GRC à la demande
de communication :
« En réponse à votre demande, nous avons fait des recherches dans les
documents classés dans nos bureaux d’Ottawa (Ontario) et nous regrettons
de vous informer que nous n’avons pas reçu de copies de l’horaire journalier
du Premier ministre. C’est le Cabinet du Premier ministre qui conserve cette
information. »
Au cours de l’enquête, nous avons trouvé dans les dossiers de la GRC de
nombreux emplois du temps du Premier ministre (386 pages) afférents à la
demande de communication. On a pu également déterminer que des copies de
ces calendriers du Premier ministre étaient envoyées tous les jours aux bureaux
du Peloton de protection du Premier ministre, aux quartiers généraux de la
GRC. Autrement dit, la réponse de la GRC était complètement inexacte.
Le Commissaire a conclu que l’incapacité de la GRC de trouver et de traiter les
emplois du temps de même que l’affirmation selon laquelle elle ne recevait pas
de copies des emplois du temps de l’ex-Premier ministre n’avaient pas pour but
d’induire en erreur le demandeur. Il a plutôt expliqué ainsi la réponse inexacte :
l’insouciance de l’officier qui a mené les recherches et l’incapacité des
professionnels de l’accès à l’information de la GRC de jouer un rôle du suivi et
de remise en question auprès des services de protection du Premier ministre.
Une fois que les documents ont été repérés, la GRC a envoyé une deuxième
réponse au demandeur, et refusait de communiquer les emplois du temps, en
tout ou en partie, pour les raisons suivantes :
« L’examen des documents révèle que toute l’information que vous avez
demandée constituait une exception en vertu du paragraphe 19(1) et de
l’article 17 de la Loi sur l’accès à l’information. De plus, une partie de
l’information n’est pas accessible aux termes du paragraphe 69(1) de la Loi. »
39
Analyse juridique
À la différence du cas qui précède et de celui qui suit ayant trait aux emplois du
temps conservés dans les cabinets du Premier ministre et d’un ministre, on ne
remet pas en cause dans ce cas le fait que les emplois du temps, soient assujettis à
la Loi. De toute évidence, ils l’étaient. La GRC est une institution fédérale
assujettie à la Loi sur l’accès à l’information et les documents étaient conservés aux
quartiers généraux de la GRC, sous l’autorité quotidienne des agents de la GRC.
Ce cas soulève les questions suivantes :
1. Est-ce que chaque mention sur chaque page de ces emplois du temps constitue
des « renseignements personnels » concernant l’ancien Premier ministre ou
d’autres personnes qui sont considérés comme une exception au droit d’accès
aux termes du paragraphe 19(1) de la Loi?
2. Est-ce que tout le contenu de ces emplois du temps constitue une exception
en vertu de l’article 17 de la Loi parce que s’il était communiqué on pourrait
raisonnablement s’attendre à ce qu’il menace la sécurité de l’ancien Premier
ministre, du Premier ministre actuel ou de leur peloton de protection?
3. Est-ce que certaines mentions constituent des documents confidentiels du
Cabinet?
4. Est-ce que la GRC s’acquitte de son obligation, en vertu de l’article 25 de la Loi,
de prélever et de communiquer toute partie des emplois du temps qui ne
constitue pas une exception ou une exclusion en vertu des articles 17, 19 et 69?
Article 19 – Renseignements personnels
Les responsables de la GRC ont admis que si la demande avait concerné les
emplois du temps du Commissaire de la GRC, ils en auraient prélevé et
communiqué la partie ayant trait au travail et retenu celles qui portaient
uniquement sur des questions personnelles.
Ils auraient adopté cette approche à cause de l’alinéa 8(2)j) de la Loi sur la protection
des renseignements personnels qui restreint la zone de confidentialité du « personnel
d’une institution fédérale ». Le Commissaire de la GRC est un fonctionnaire de la
GRC et, par conséquent, il ne peut faire valoir le droit à la protection des
renseignements personnels pour refuser de communiquer de l’information liée à
son poste ou à ses fonctions.
La GRC n’a pas utilisé la même approche avec l’emploi du temps du Premier
ministre parce que, de son point de vue, le Premier ministre n’est pas un cadre ou
un employé d’une institution fédérale et, par conséquent, sa zone de confidentialité
n’est pas restreinte en vertu de l’alinéa 8(2)j) de la Loi sur la protection des
renseignements personnels.
40
Le Commissaire à l’information a rejeté cet argument puisque le Premier
ministre est un cadre du Bureau du Conseil privé (institution fédérale assujettie
à la Loi). Les raisons à cet égard sont énoncées dans le résumé de cas suivant.
Par conséquent, le Commissaire à l’information a conclu que les parties des
emplois du temps du Premier ministre qui ont trait à son poste et à ses
fonctions en tant que responsable du BCO ou à des activités ou événements
publics auxquels il a pris part devraient être communiquées.
Article 17 – Menace à la sécurité du Premier ministre
La GRC a fait valoir que la communication de toute partie de ces emplois du
temps – y compris des activités publiques ou des pages vierges – pourrait
menacer la sécurité de l’ancien Premier ministre et du Premier ministre actuel.
La GRC alléguait qu’on pourrait déduire des emplois du temps certains modes
de comportement et les utiliser pour agresser les Premiers ministres. Elle
ajoutait qu’elle n’avait pas à démontrer que la communication de ces
documents serait une menace « probable ». Au contraire, elle faisait valoir
qu’elle n’avait qu’à démontrer que sa préoccupation à cet égard n’était ni
frivole ni exagérée, mais bien raisonnable.
Selon le Commissaire à l’information le critère valable est celui de l’attente
raisonnable sur le plan de la probabilité. Cependant, il a conclu que la GRC ne
s’était pas acquittée de son obligation de démontrer la probabilité qu’une menace
liée à la communication des documents est soit probable, soit non frivole ou non
exagérée. Il concluait que les modes de comportement qui ne sont pas déjà
connus du public, et que l’on pourrait connaître à la lecture des emplois du
temps, avaient trait à des réunions courantes et connues du Premier ministre.
Aucune preuve ne démontre comment la connaissance de ces habitudes – qui
n’ont rien à voir avec les déplacements du Premier ministre ni la possibilité de
l’exposer à un danger – pourrait présenter un risque pour la sécurité de l’exPremier ministre ou celle des personnes qui assurent sa protection. De même,
aucun témoin n’a pu démontrer comment la communication des emplois du
temps portant sur les jours sans aucune activité prévue pourrait répondre au
critère de l’article 17.
La GRC a reconnu qu’elle n’avait pas examiné les conséquences en matière de
sécurité, dans le contexte actuel de la communication de ces documents quand
M. Chrétien a quitté la vie publique. La GRC n’a fourni aucune preuve à l’appui
d’un argument selon lequel la communication des emplois du temps de l’ancien
Premier ministre peut constituer une menace à la sécurité du Premier ministre
Martin.
41
Article 69 – Exclusion liée aux documents confidentiels du Cabinet
Certaines parties des emplois du temps demandés ont été soustraites à la
communication parce qu’elles constituaient des documents confidentiels du
Cabinet. Puisque les emplois du temps ne renfermaient aucun détail sur des sujets
précis, le Commissaire a conclu que l’article 69 avait été mal appliqué. Le simple
fait que des membres du Cabinet se rencontrent à une certaine date et à une heure
précise ne constitue pas, aux yeux du Commissaire, un secret du cabinet.
Recommandations
Pour les raisons mentionnées ci-dessus, le Commissaire à l’information a conclu
que la décision de la GRC de retenir tous les documents demandés n’était pas
fondée. Il a recommandé que les emplois du temps soient communiqués, à
condition d’en retirer l’information à caractère privé, comme les rendez-vous
chez les médecins, activités familiales et réceptions privées.
Le Commissaire de la GRC a refusé d’accepter les recommandations du
Commissaire à l’information. Avec le consentement du plaignant, le
Commissaire à l’information demandera à la Cour fédérale du Canada
d’examiner le refus de la GRC de communiquer les documents demandés.
Cas 3: Les emplois du temps du Premier ministre
conservés au CPM et au BCP
Contexte
La plainte découle des réponses du bureau du Conseil privé (BCP) à six
demandes d’accès aux emplois du temps de l’ancien Premier ministre Jean
Chrétien. Chaque demande portait sur une période différente; les six demandes
réunies couvraient la période de janvier 1994 au 25 juin 1999. Pour ce qui est de
cinq de ces demandes, le BCP a informé le demandeur qu’il ne possédait pas
ces emplois du temps. Le BCP n’a pas informé le demandeur que les emplois
du temps requis étaient conservés au Cabinet du Premier ministre (CPM) même
s’ils étaient bel et bien à cet endroit.
Pour ce qui est de l’une des demandes, la plupart des documents pertinents
étaient conservés au CPM, mais certains d’entre eux se trouvaient au Bureau du
greffier du Conseil privé, Mel Cappe. Dans sa réponse à cette demande, le BCP
refusait de dire s’il possédait ces emplois du temps et déclarait que s’il les
possédait, ils seraient considérés comme des exceptions vu qu’ils constituent
des renseignements personnels du Premier ministre.
42
Après le dépôt d’une plainte au Commissaire à l’information, et le début de
l’enquête, le BCP a clarifié les raisons de son refus de communiquer les emplois
du temps demandés. En ce qui concerne les agendas conservés au CPM, le BCP
maintenait qu’ils n’étaient pas assujettis au droit d’accès parce que seul le BCP,
et non le CPM, est assujetti à la Loi sur l’accès à l’information.
Pour ce qui est des emplois du temps trouvés au BCP (qui étaient de toute
évidence assujettis au droit d’accès) le refus de les communiquer était fondé sur
le paragraphe 19(1) de la Loi et visait à protéger les renseignements personnels
du Premier ministre.
Ce n’est que beaucoup plus tard au cours de l’enquête que le BCP a invoqué
l’article 17 de la Loi, faisant valoir que la communication des emplois du temps,
en tout ou en partie, pourrait raisonnablement représenter une menace à la
sécurité de l’ancien Premier ministre et de son peloton de protection. Le BCP
était aussi d’avis que la communication de n’importe quelle partie des emplois
du temps de l’ancien Premier ministre Chrétien présenterait un risque pour la
sécurité du Premier ministre Martin.
On alléguait aussi que certaines parties de ces emplois du temps entraient dans
la catégorie des documents confidentiels du Cabinet et constituaient donc des
exceptions au droit d’accès en vertu de l’article 69 de la Loi.
Au cours de l’enquête, le BCP cessait de s’appuyer sur la disposition de la Loi
en vertu de laquelle il avait refusé de confirmer ou de nier qu’il possédait
certaines copies des emplois du temps du Premier ministre.
Analyse juridique
1. Est-ce que les emplois du temps du Premier ministre, qui sont conservés
dans les locaux du CPM, appartiennent au BCP aux fins du droit d’accès
énoncé à l’article 4 de la Loi sur l’accès à l’information?
2. Si c’est le cas, les emplois du temps, en tout ou en partie, peuvent-ils
constituer des exceptions au droit d’accès ou être exclus aux termes des
articles 19 (renseignements personnels), 17 (sécurité des individus) de la Loi
ou de l’article 69 (documents confidentiels du Cabinet)?
3. Est-ce que les emplois du temps du Premier ministre, qui étaient conservés
au BCP au moment de la demande, constituent une exception au droit
d’accès, en tout ou en partie, en vertu des articles 19, 17 ou 69 de la Loi?
43
Conclusions et recommandations
En ce qui concerne le premier point, le Commissaire à l’information a conclu
que les agendas conservés au CPM étaient sous le contrôle du BCP aux fins de
l’article 4 de la Loi. Il concluait également que le Premier ministre est un
fonctionnaire du BCP. En arrivant à ces conclusions, le Commissaire prenait en
compte les mêmes facteurs qui sont décrits dans le résumé de cas n° 1.
Pour ce qui est du deuxième et du troisième point, le Commissaire concluait
que les articles 17, 19 et 69 avaient été invoqués de manière inappropriée. À cet
égard, il se fondait sur la même analyse qui figure dans le résumé de cas n° 2.
Gestion des documents et préoccupations au sujet du processus
L’enquête a permis de déterminer que les emplois du temps de l’ancien Premier
ministre n’étaient pas conservés d’une manière qui tenait compte de leur état et
de leur importance en tant que documents d’archives d’importance pour le
Canada.
Le Commissaire a du constater qu’il n’existait pas de procédures en place, ou
que ces procédures n’étaient pas suivies, pour assurer qu’on rédige tous les
jours un emploi du temps complet et exact, et que ce dernier était archivé afin
d’en permettre le transfert obligatoire éventuel aux Archives nationales. Il en
venait donc à la conclusion que la version existante des emplois du temps de
l’ancien Premier ministre était inexacte et incomplète. Puisque les emplois du
temps des premiers ministres sont des documents ayant une importance
historique, créés et conservés aux frais des contribuables, et qu’ils portent sur
des fonctions officielles, le Commissaire concluait que ces lacunes dans les
pratiques de gestion des documents étaient extrêmement préoccupantes.
Recommandations
Pour toutes ces raisons, le Commissaire à l’information recommandait au
Premier ministre Martin de communiquer les emplois du temps demandés, et
de ne prendre des mesures d’exception que pour les indications qui n’étaient
pas liées aux fonctions ministérielles de l’ancien Premier ministre. Le
Commissaire recommandait également qu’un plan pour assurer la gestion
appropriée des emplois du temps du Premier ministre soit élaboré avec
l’Archiviste national du Canada et le Commissaire à l’information.
Le Premier ministre Martin a refusé d’accepter la recommandation du
Commissaire. Par conséquent, avec le consentement du plaignant, le
Commissaire demandera à la Cour fédérale du Canada d’examiner le refus du
BCP de communiquer les documents demandés.
44
Cas 4: Documents conservés au Cabinet du
ministre de la Défense nationale
concernant les réunions de comités de haut
niveau
Contexte
La plainte découle des réponses du ministère de la Défense nationale (MDN) à
des demandes provenant de deux individus au sujet de l’obtention de
documents préparés à l’occasion de rencontres connues sous le nom de
réunions de gestion du « M5 », ou provenant de celles-ci. Ces réunions
périodiques réunissaient Art Eggleton, alors ministre de la Défense nationale, et
cinq autres fonctionnaires (le Chef d’état-major de la défense, le sous-ministre,
l’adjoint de direction, le directeur des opérations et le directeur des
communications).
En réponse à ces deux demandes, le MDN a déclaré qu’il ne possédait aucun
document relatif à ces demandes. Un des demandeurs a déposé une plainte au
Commissaire à l’information et l’autre s’en est abstenu. Toutefois, lorsque le
Commissaire à l’information a appris que la même réponse avait été donnée
aux deux demandeurs, le Commissaire a enquêté les deux résponses.
Au cours de l’enquête, plusieurs centaines de documents pertinents à la
demande d’accès ont été découverts. Quelque 650 documents ont été trouvés au
Cabinet du ministre. Au nombre de ces documents mentionnons : des notes
prises lors des réunions de gestion du M5 par le personnel exonéré du ministre,
des emplois du temps et des dossiers de rendez-vous. Environ 750 documents
ont été trouvés ailleurs au MDN dont des documents préparatoires, graphiques,
cartes, images satellitaires et rapports.
Au cours de l’enquête, le MDN a traité et communiqué (sous réserve des
exceptions) tous les documents liés aux réunions du M5 qui ont été trouvés,
sauf ceux qui étaient situés au Cabinet de l’ancien ministre. Le Commissaire a
conclu que toutes les exceptions appliquées aux documents communiqués
étaient justifiées. En ce qui concerne les documents des réunions du M5 trouvés
au Cabinet du ministre, le MDN a déclaré qu’ils n’étaient pas assujettis au droit
d’accès à l’information.
Selon le MDN, même si le ministère de la Défense nationale est assujetti à la
Loi, le Cabinet du ministre de la Défense nationale ne fait pas partie du MDN
et, par conséquent, n’est donc pas visé par la Loi.
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Questions
1. Les fausses réponses ont-elles été données intentionnellement?
2. Est-ce que les documents relatifs aux réunions du M5 conservés au Cabinet
du ministre appartenaient au MDN aux fins du droit d’accès à l’information
énoncé à l’article 4 de la Loi sur l’accès à l’information?
3. Dans l’affirmative, est-ce que des exceptions ou exclusions peuvent justifier
le refus de communiquer les documents demandés?
4. La gestion des documents relatifs aux réunions du M5 était-elle appropriée?
Conclusions
Question n° 1
Selon le Commissaire, les fausses réponses données aux demandeurs étaient
attribuables à des informations inexactes et trompeuses au sujet du processus
suivi pour les réunions du M5 qui ont été données aux professionnels de l’accès
à l’information du Ministère par le Cabinet du ministre et les bureaux du sousministre et du Chef d’état-major de la défense. De plus, le Commissaire
attribuait les fausses réponses à l’incapacité des professionnels de l’accès à
l’information du Ministère de jouer un rôle de contestation adéquat. Étant
donné le rôle et la fréquence des réunions du M5, et les personnes qui y
assistaient, le Commissaire a conclu que les responsables de l’accès à
l’information auraient dû être très sceptiques lorsque les hauts fonctionnaires
leur ont répondu qu’ils ne possédaient « aucun document ».
Question n° 2
Le Commissaire a conclu que les documents des réunions du M5 conservés au
Cabinet du ministre appartenaient au MDN aux fins du droit d’accès à
l’information. Pour arriver à cette conclusion, il a pris en compte les facteurs
examinés dans le résumé de cas n° 1.
Question n° 3
Le Commissaire a convenu que toutes les exceptions et exclusions dont faisait
état le MDN relativement aux documents conservés au Cabinet du ministre
étaient justifiables. Par exemple, le Commissaire était d’avis que les notes prises
à la réunion par le personnel exonéré constituaient une exception en vertu de
l’article 21, dans la mesure où il s’agissait « des comptes rendus de
consultations ou délibérations où sont concernés des cadres ou employés d’une
institution fédérale, un ministre ou son personnel ».
46
Question n° 4
Au cours de l’enquête, il est devenu évident qu’il existait de graves lacunes chez
les personnes qui assistaient aux réunions du M5 au sujet des règles de
conservation et d’élimination des documents et des principes de base relatifs à la
saine gestion des documents. Premièrement, la destruction de l’information
contrevenait à la Loi sur les Archives nationales du Canada. Plus précisément,
certains ordres du jour des réunions du M5 étaient détruits par des membres de
ce groupe immédiatement après les réunions parce qu’ils faisaient erronément
l’hypothèse que ces documents étaient éphémères et, par conséquent, qu’ils
étaient protégés en vertu de l’autorisation de l’Archiviste national du Canada au
sujet de la description des documents éphémères. En réalité, les ordres du jour ne
seraient considérés comme des documents éphémères que s’ils étaient consignés
en permanence et préservés dans un autre document (les procès-verbaux des
réunions du M5). Comme aucun procès-verbal n’a été conservé, les ordres du
jour n’étaient pas « éphémères » et on aurait dû en garder au moins une copie.
Deuxièmement, les notes prises lors des réunions du M5 étaient considérées à tort
comme des « documents personnels » et certaines ont été détruites sans
autorisation du ministre ou de l’Archiviste national. Aucune de ces notes n’étaient
intégrées à des systèmes de dossiers accessibles et répertoriés de manière
appropriée. Il est surprenant de constater ce manque de connaissance et cette
pratique lorsqu’on sait que le Conseil du Trésor a publié des lignes directrices à
l’échelle de toute l’administration publique sur le traitement approprié des notes
prises au travail. Ces lignes directrices figurent dans le Rapport de mise en œuvre
no 67, publiées par le SCT le 17 septembre 1999. À l’annexe B de ce rapport, on
explique le sens de l’expression « documents éphémères » et on y donne plusieurs
exemples ou scénarios. Voici le texte du scénario E :
« Vous notez vos activités et les choses dont vous voulez vous souvenir dans un
cahier. Ce cahier contient des notes sur les réunions et exposés auxquels vous
avez assisté ainsi que vos rencontres du déjeuner et vos rendez-vous chez le
dentiste. Toute information d’intérêt qui concerne un programme ou une
activité du Ministère devrait être promptement retranscrite dans les registres
appropriés. Dans la mesure où cela a été fait, vous pouvez à votre guise jeter
votre cahier. Néanmoins, si celui-ci contient des renseignements en rapport avec
une demande d’accès à l’information reçue avant sa destruction, vous devez
l’inclure dans les documents à examiner pour donner suite à la demande. »
Troisièmement, les documents associés aux réunions du M5 devraient avoir été
suivis de près pour indiquer leur rapport avec le M5. À des fins d’archivage et de
responsabilisation, de bonnes pratiques de gestion des documents exigent, d’une
part, de conserver les documents (nous savons que ces documents existent dans
des dossiers répertoriés) et, d’autre part, que l’utilisation de ces documents (à des
fins de discussion aux réunions du M5) soit suivie de près et consignée par écrit.
47
Quatrièmement, des dossiers inadéquats ont été conservés pour documenter les
décisions, considérations et activités dont on s’entretenait aux réunions du M5.
La politique de gestion de l’information du gouvernement et les traditions
même de la fonction publique exigent qu’on conserve des documents adéquats
afin d’étayer les décisions, considérations et mesures gouvernementales. Par
exemple, la version la plus récente de la Politique sur la gestion de l’information
gouvernementale (1er mai 2003) n’est pas restreinte aux institutions fédérales telles
que le décrit la Loi sur l’accès à l’information. Au contraire, la politique s’applique
à l’ensemble du gouvernement du Canada comme l’énonce clairement
« l’objectif de la politique » et la définition qu’on y donne de « l’information
gouvernementale ». La politique dit clairement qu’il existe une obligation, entre
autres choses, de créer les documents nécessaires pour :
« Documenter les décisions et les processus décisionnels en vue de rendre
compte des activités du gouvernement, de reconstituer l’évolution des
politiques et des programmes, d’appuyer la continuité des services
gouvernementaux et la prise de décisions et de permettre une vérification et
un examen indépendants. » (Alinéa 2.2d)).
La politique précise clairement qu’il existe au gouvernement l’obligation de :
« Gérer l’information, peu importe sa forme ou le support sur lequel elle est
enregistrée, d’une manière qui en protègera l’authenticité, l’intégrité, la clarté et
l’exhaustivité aussi longtemps que cela est nécessaire en vertu de la Loi sur les
Archives nationales du Canada, de la Loi sur la Bibliothèque nationale du Canada, de
la Loi sur la protection des renseignements personnels, de la Loi sur l’accès à
l’information, de lois ministérielles particulières et d’autres lois et politiques. »
(Alinéa e), p. 2).
Le Commissaire a fait valoir que la notion même de gestion saine et responsable
présuppose la création et la tenue de documents exacts et adéquats. Il est
évident que tout le projet derrière la Loi sur l’accès à l’information dépend de la
création de documents qui sont classés et répertoriés correctement, faciles
d’accès, archivés de manière appropriée et soigneusement évalués avant d’être
détruits pour veiller à ce que les informations précieuses ne soient pas perdues.
Cela assure aussi notre capacité en tant que nation de préserver et de célébrer
notre histoire, et d’en tirer des leçons. Et, bien sûr, la prise de décisions
judicieuses de la part du gouvernement présuppose l’existence d’un ensemble
de précédents bien documentés et d’une expertise.
Le Commissaire a conclu qu’au minimum les documents suivants auraient dû
être produits et conservés en tant qu’outils de soutien des réunions du M5 :
1) ordres du jour
2) procès-verbaux
48
3) rapports de décision
4) registres des documents utilisés et déposés
5) registres des présences
Le témoignage du général Baril, alors Chef d’état-major de la défense, appuie le
point de vue selon lequel ces principes de tenue des dossiers n’auraient pas
entravé la bonne marche des réunions du M5, malgré leur caractère particulier
et non officiel. Le général Baril déclarait :
Q.: « Il y a deux choses, général, dont j’aimerais vous parler avant de terminer.
Au sujet de cette pratique qui semble avoir été adoptée pour les réunions
du M5, c’est-à-dire celle de tenir des réunions informelles, sans ordre du
jour écrit ni aucune prise de notes sur les sujets discutés, trouvez-vous qu’il
est prudent d’adopter une pareille approche?
R.: C’est un peu une question piège – non, c’est une question intéressante.
D’un côté, les politiciens sont des politiciens. Et je veux pouvoir conserver
cet échange très ouvert entre moi, le ministre et le sous-ministre, je crois
que nous devons… Maintenant, je comprends personnellement.
D’un autre côté – je crois que vous avez proposé la dernière fois que nous
nous réunissions ici pour parler de documents –, il serait très facile de
mettre en place un système permettant à la population du Canada, pour
l’histoire de notre nation, de suivre de près les décisions que nous prenons,
parce qu’il y a des décisions assez difficiles qu’on commencera à prendre
lors de ces réunions ou qui y seront prises. Et il serait beaucoup plus facile
de comprendre dans cinq ans, deux ans ou 20 ans comment tout cela s’est
produit. Un système assez simple pourrait être mis en application, sans
créer aucun document ou très peu.
Mais je crois personnellement que le Cabinet du ministre pourrait montrer
la voie et nous dire de procéder ainsi. Il dirige le Ministère. Il est tenu de
rendre compte au gouvernement du Canada. Et s’il choisissait d’avoir un
accès plus facile à ce qui se passe là-haut, conformément aux lois du pays –
je ne suis pas un spécialiste des lois du pays –, il est probable qu’on
pourrait mettre en place un système simple. »
49
Recommandations
À la lumière de ce qui précède, le Commissaire à l’information a formulé les
recommandations suivantes à l’intention du ministre de la Défense nationale :
1. que les documents relatifs aux réunions du M5 conservés au Cabinet du
ministre soient communiqués, sous réserve des exceptions et exclusions
applicables;
2. que les professionnels de l’accès à l’information du MDN reçoivent des
instructions concernant leur rôle de contestation et de suivi afin de garantir
des recherches appropriées;
3. que le MDN suive la politique de gestion de l’information du gouvernement
qui touche les comités et réunions de haut niveau, y compris la préparation
d’ordres du jour et de procès-verbaux et l’utilisation d’un système de suivi
des documents;
Le ministre a refusé d’accepter les recommandations et, avec l’autorisation du
plaignant, le Commissaire a demandé à la Cour fédérale d’examiner la décision
du Ministre de refuser la communication des documents demandés.
La Cour fédérale n’a hélas pas la compétence d’examiner le refus du Ministre de
suivre la politique de gestion des documents du gouvernement à l’avenir. Le refus
nécessite un examen de la part du président du Conseil du Trésor compte tenu de
son obligation en vertu de l’alinéa 70(1)a) de la Loi :
« le ministre désigné est responsable du contrôle des modalités de tenue et de
gestion des documents relevant des institutions fédérales dans le but d’en
assurer la conformité avec la présente Loi et ses règlements.
Le Parlement devrait aussi tenir compte du refus du MDN de créer et de
conserver des documents appropriés.
Index cumulatif des résumés de cas
Un index cumulatif des résumés de cas publiés dans les rapports annuels à
partir de 1993-94 est disponible sur demande ou peut être consulté sur le site
Web du Commissaire à l’adresse suivante : www.infocom.gc.ca.
50
CHAPITRE V
LES SERVICES JURIDIQUES
La Loi sur l’accès à l’information et les tribunaux
A. Le rôle de la Cour fédérale
L’un des principes fondamentaux de la Loi sur l’accès à l’information, formulé à
l’article 2, est que les décisions relatives à la communication de l’information
gouvernementale doivent être susceptibles de recours indépendants du pouvoir
exécutif. Le Commissariat et la Cour fédérale du Canada sont les deux niveaux
de recours indépendant prévus par la Loi.
Les demandeurs insatisfaits des réponses qu’ils ont obtenues du gouvernement
à leurs demandes d’accès doivent d’abord s’adresser au Commissaire à
l’information. S’ils sont insatisfaits de l’issue de l’enquête du Commissaire, ils
ont le droit de demander à la Cour fédérale de procéder à un contrôle judiciaire
de la réponse du ministère en cause. Si le Commissaire à l’information est
insatisfait de la réponse du ministère en cause à ses recommandations, il a le
droit, avec le consentement du demandeur, de saisir la Cour fédérale de
l’affaire. Cette année, le Commissaire à l’information a adressé quatre demandes
de contrôle judiciaire à la Cour (article 42).
Au cours de l’exercice, le Commissariat a enquêté sur 1 140 plaintes. Cent
quatre d’entre elles n’ont pas été réglées à la satisfaction du Commissaire et ont
donné lieu à quatre nouvelles demandes de contrôle judiciaire. (Cent une
plaintes concernaient la même question, à savoir la communication de données
du recensement de 1911 : elles ont été regroupées en une seule demande de
contrôle judiciaire.) 8 demandes de contrôle judiciaire ont été adressées à la
Cour par des demandeurs insatisfaits (article 41). Des tierces parties s’opposant
à la communication de renseignements ont également adressé 17 demandes de
contrôle judiciaire à la Cour (article 44). Des particuliers ou l’État peuvent
demander un contrôle judiciaire à la Cour fédérale en vertu de la Loi sur la Cour
fédérale pour présomption d’excès de compétence de la part du Commissaire
dans le déroulement de ses enquêtes. Au cours de l’exercice, vingt-deux
demandes en ce sens ont été déposées contre le Commissaire à l’information
par l’État, par certains témoins et par d’autres particuliers.
51
Les décisions de la Cour concernant des litiges en matière d’accès
Cette année, la Cour fédérale du Canada a rendu 17 décisions en matière
d’accès, la Cour d’appel fédérale en a rendu 2 décisions, et la Cour suprême du
Canada a autorisé un appel dans un cas. Les résumés qui suivent concernent les
décisions relatives à des affaires dans lesquelles le Commissaire à l’information
est ou était partie.
B. Le Commissaire à l’information et les tribunaux
I. Affaires entendues
Commissaire à l’information du Canada c. Bureau canadien d'enquête sur les
accidents de transport et de la sécurité des transports et Nav Canada, 2005 C.F.
384, dossiers de la Cour nos T-465-01, T-888-02, T-889-02, T-650-02, juge Snider,
18 mars 2005.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à quatre demandes de contrôle judiciaire présentées en
vertu de l’alinéa 42(1)a) de la Loi sur l’accès à l’information (LAI).
Faits
Le Commissaire à l’information a demandé un contrôle judiciaire des décisions
du directeur exécutif du Bureau canadien d'enquête sur les accidents de
transport et de la sécurité des transports (ci-après le BST), qui refusait de
communiquer les documents demandés. Il a également demandé une
ordonnance déclarant que le paragraphe 9(2) de la Loi sur la radiocommunication,
L.R.C. (1985), ch. R-2, enfreint l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et
libertés.
Les documents en cause consistent en enregistrements et transcriptions de
communications entre le contrôle de la circulation aérienne et le personnel de
bord (« communications CCA ») concernant la prestation de services
aéronautiques relativement à quatre incidents distincts de collision ou
d’écrasement d’avions, à savoir l’événement de Clarenville (T-465-01),
l’événement de Penticton (T-650-02), l’événement de Fredericton (T-888-02) et
l’événement de St-John (T-889-02). Les communications CCA ne sont que des
échanges d’information concernant la prestation de services aéronautiques.
Dans chaque cas, le BST a soutenu que les communications CCA sont des
renseignements personnels au sens du paragraphe 19(1) de la LAI et que la
divulgation de ces communications n’était pas justifiée en vertu du paragraphe
19(2) de la Loi. Nav Canada est intervenu dans ces demandes pour invoquer
52
des exceptions relativement à des tiers en vertu des alinéas 20(1)b) et d) de la
Loi. Nav Canada a plus précisément fait valoir que les communications CCA,
selon le cas, remplissent le critère énoncé à l’alinéa 20(1)b), à titre de
renseignements commerciaux ou de renseignements techniques, ou sont des
documents dont la divulgation pourrait vraisemblablement risquer d’interférer
avec les négociations contractuelles ou autres d’une tierce partie.
Questions en litige
Les questions circonscrites par la Cour sont les suivantes :
1) Les communications CCA constituent-elles des « renseignements personnels
» au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels, de sorte qu’il ne serait pas possible de les communiquer en
vertu du paragraphe 19(1) de la LAI?
2) Le BST a-t-il commis une erreur en décidant que la divulgation des communications CCA ne se justifiait pas aux termes du paragraphe 19(2) de la LAI?
3) Le paragraphe 20(1) de la LAI interdit-il la divulgation des communications
CCA?
4) Les renseignements personnels contenus dans les communications CCA
peuvent-ils vraisemblablement être supprimés du reste des échanges en
vertu de l’article 25 de la LAI?
5) Le paragraphe 9(2) de la Loi sur la radiocommunication enfreint-il l’alinéa 2b)
de la Charte et, dans ce cas, cette infraction se justifie-t-elle en vertu de
l’article premier de la Charte?
Conclusions
La Cour a refusé de statuer sur la question d’ordre constitutionnel et n’a pas
abordé la question de l’exception en vertu de l’article 20. Elle a donné tort au
Commissaire à l’information sur les autres questions. On peut obtenir sur
demande un résumé des motifs ou le consulter à l’adresse suivante :
www.infocom.gc.ca.
Issue de l’affaire
Les quatre (4) demandes de contrôle judiciaire ont été rejetées.
Mesures prises
Le Commissaire à l’information fait appel de la décision de Madame le juge
Snider (A-165-05).
53
Procureur général du Canada et al. c. Commissaire à l’information du Canada,
dossiers de la Cour nos T-984-04 à T-990-04, T-992-04 à T-1002-04.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à dix-huit (18) demandes de contrôle judiciaire adressées
par le Procureur général du Canada et divers fonctionnaires (ci-après « le
gouvernement ») contre le Commissaire à l’information en vertu de l’article 18.1
de la Loi sur la Cour fédérale, en vue d’obtenir une ordonnance déclarant, entre
autres, que le Commissaire à l’information (et/ou son représentant) n’est pas
compétent pour rendre certaines ordonnances de confidentialité et annulant les
ordonnances déjà rendues à cet égard.
Faits
Les demandes de contrôle judiciaire en question renvoient à la partie de
l’instance jugée par la Cour fédérale dans Canada (Procureur général) et al. c.
Canada (Commissaire à l’information) 2004 C.F. 431, concernant la compétence du
Commissaire à l’information pour rendre des ordonnances de confidentialité à
l’égard de témoins comparaissant devant le représentant du Commissaire au
cours d’enquêtes effectuées en vertu de la LAI (Groupe B – « Demandes
relatives à l’ordonnance de confidentialité »). Comme l’explique le Commissaire
dans son rapport 2003-2004 au Parlement (p. 10 à 15), le juge Dawson a estimé
que les ordonnances de confidentialité sont une procédure à laquelle le
Commissaire peut avoir recours lorsqu’il exerce son pouvoir d’assigner des
personnes à comparaître pour témoigner. Mais le juge a ajouté que les
ordonnances rendues en l’espèce étaient trop générales, au sens où elles
dépassaient ce qui était raisonnablement nécessaire pour atteindre les objectifs
du Commissaire et que, par conséquent, il s’agissait d’une violation de la liberté
d’expression garantie aux témoins par l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des
droits et libertés.
Conformément à la décision du juge Dawson, le Commissaire à l’information a
donc rendu, le 23 avril 2004, de nouvelles ordonnances de confidentialité à
l’égard de Bruce Hartley, Art Eggleton, Emechete Onuoha, Merribeth Morris,
Randy Mylyk, Sue Ronald, Mel Cappe, Judith Mooney et George Young. Ces
ordonnances avaient une portée plus limitée.
Le 20 mai 2004, le Procureur général du Canada et les témoins ayant fait l’objet
de nouvelles ordonnances de confidentialité ont déposé 18 demandes de
contrôle judiciaire contre le Commissaire à l’information pour faire annuler les
nouvelles ordonnances en question.
54
Le 22 juillet 2004, le Commissariat à l’information du Canada a terminé la
collecte de la preuve pertinente à son enquête sur les plaintes relatives aux
demandes d’accès aux emplois du temps quotidiens de l’ex-Premier ministre,
aux emplois du temps quotidiens de l’ex-ministre des Transports et aux
documents relatifs au groupe M5. Le représentant du Commissaire à
l’information a donc mis fin aux ordonnances de confidentialité rendues à
l’égard des témoins en question.
Issue de l’affaire
Par la suite, le 19 août 2004, le Procureur général du Canada et les demandeurs
témoins ont mis fin aux dix-huit demandes de contrôle judiciaire contre le
Commissaire à l’information, au motif que les demandes étaient désormais
sans objet.
Procureur général du Canada et al. c. Commissaire à l’information du Canada,
dossiers de la Cour nos T-589-04 et T-1076-04.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à une demande de contrôle judiciaire de la décision du
représentant du Commissaire à l’information, qui a rendu une ordonnance de
confidentialité liant l’avocat de l’Archiviste national et du Statisticien en chef.
Faits
Le Commissaire à l’information a reçu quelque 90 plaintes concernant des
demandes d’accès aux données du recensement de 1911. Statistique Canada
avait refusé de communiquer les documents au motif qu’ils étaient exemptés en
vertu de l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information et de l’article 17 de la Loi
sur la statistique. Au cours de son enquête, le sous-commissaire a entendu le
témoignage de l’Archiviste national et du Statisticien en chef. Les deux témoins
ont comparu devant le sous-commissaire accompagnés d’un avocat qui
représentait également le Procureur général du Canada. Le sous-commissaire a
demandé à l’avocat de signer un engagement par lequel il s’obligeait à ne pas
divulguer les questions, les réponses et les pièces justificatives constituant
l’ensemble de l’entrevue, à moins d’avoir obtenu l’autorisation du client. Cet
engagement visait à permettre aux témoins de parler à titre privé et en l’absence
de leurs supérieurs hiérarchiques. L’avocat a signé un engagement.
Le Procureur général du Canada a ensuite fait une demande de contrôle
judiciaire, estimant que le représentant du Commissaire à l’information avait
commis une erreur dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de rendre des
ordonnances de confidentialité, pour demander une déclaration attestant que le
représentant du Commissaire à l’information avait outrepassé sa compétence en
tentant d’obtenir un engagement de l’avocat.
55
Issue de l’affaire
Le Commissaire à l’information a ensuite rendu compte des résultats de son
enquête sur les 90 plaintes au ministre de l’Industrie (qui est responsable de
Statistique Canada). Comme le rapport renvoyait largement au témoignage de
l’Archiviste national et à celui du Statisticien en chef, le sous-commissaire à
l’information a estimé que les deux ordonnances n’étaient plus nécessaires.
L’avocat a donc été délié de son engagement, et le procureur général a annulé
les demandes de contrôle judiciaire.
Sheldon Blank c. Commissaire à l’information du Canada, T-2324-03, Cour
fédérale, juge Layden-Stevenson, 27 mai 2004 (pour plus de détails, voir le
Rapport annuel 2003-2004, p. 62).
Faits
Le demandeur, Sheldon Blank, a demandé une ordonnance de mandamus le
9 décembre 2003 pour obtenir que le Commissaire à l’information communique
son rapport au demandeur conformément à l’article 37 de la Loi sur l’accès à
l’information. Il estimait que sa plainte n’avait pas été suivie d’une enquête et
d’un rapport dans des délais acceptables.
Avant que l’affaire soit entendue, M. Blank a reçu le compte rendu des résultats
de l’enquête du Commissaire.
Issue de l’affaire
Le 27 mai 2004, Madame le juge Layden-Stevenson a rejeté la demande, jugée
désormais sans objet.
Sheldon Blank c. Commissaire à l’information du Canada, dossier n° T-1623-04,
Cour fédérale, juge O’Reilly, 1er mars 2005.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à une demande du Commissaire à l’information visant à
faire annuler la demande de mandamus du demandeur au motif qu’elle était sans
objet.
Faits
Le demandeur, Sheldon Blank, a demandé une ordonnance de mandamus pour
obtenir que le Commissaire à l’information communique son rapport au
demandeur conformément à l’article 37 de la Loi sur l’accès à l’information. Le
demandeur estimait que sa plainte n’avait pas été suivie d’effet dans des délais
acceptables. Le Commissaire à l’information a adressé un rapport au
56
demandeur le 15 février 2004, rendant la demande de mandamus sans objet, et
a demandé qu’elle soit annulée pour ce motif. Le demandeur a demandé à la
Cour de l’entendre et de statuer en dépit de ce fait.
Question en litige
La question suivante a été soulevée : La Cour doit-elle exercer son pouvoir
discrétionnaire d’entendre une affaire devenue sans objet?
Conclusions
Le résumé des motifs de décision de la Cour peut être consulté à l’adresse
suivante : www.infocom.gc.ca.
Issue de l’affaire
La requête en annulation présentée par le Commissaire à l’information a été
accueillie sans dépens.
II. Affaires en cours - Le Commissaire en tant que
demandeur/appelant
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de l’Industrie (dossiers de
la Cour nos T-53-04, T-1996-04 et T-421-04), Cour fédérale (pour plus de détails,
voir le Rapport annuel 2003-2004, p. 56).
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à une requête du ministre de l’Industrie, intimé, visant à
faire annuler les demandes de contrôle judiciaire adressées par le Commissaire
à l’information concernant les refus de communiquer les documents demandés.
Faits
Les deux demandes de contrôle judiciaire ont trait au refus du ministre de
l’Industrie de communiquer des résultats de recensement individuels à un
grand nombre de demandeurs. Les données de recensement demandées
concernent les années 1911, 1921, 1931 et 1941.
Dans la première demande, un certain nombre de généalogistes voulaient qu’on
leur communique les données du recensement de 1911 dans différentes régions
du Canada. Après avoir reçu les plaintes de 97 demandeurs, le Commissaire à
l’information a fait enquête et recommandé que le ministre de l’Industrie
communique les documents demandés. Le ministre a refusé d’obtempérer au
motif que les dispositions de la Loi sur la statistique en matière de confidentialité
interdisaient la divulgation de ces documents. Le Commissaire a donc fait une
demande de contrôle judiciaire.
57
Dans la deuxième demande, le Secrétariat de la nation algonquine demandait
qu’on lui communique les données des recensements de 1911, 1921, 1931 et 1941
pour préparer leurs demandes conformément à la politique fédérale sur les
revendications autochtones globales. Le Commissaire à l’information a fait
enquête et recommandé que les documents soient communiqués en vertu de
l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de l’article
35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le ministre a refusé de communiquer les
documents au motif que les dispositions de la Loi sur la statistique en matière de
confidentialité interdisaient la divulgation de ces documents à qui que ce soit,
quel qu’en soit l’utilisation prévue.
Questions en litige
La seule question dont la Cour était saisie à cet égard était de savoir si les
demandes devaient être annulées en raison du fait qu’elles n’avaient aucune
chance de succès.
Issue de l’affaire
Après une demi-journée de plaidoirie, l’avocat de l’intimé a concédé que celuici ne pouvait s’acquitter du fardeau de prouver que les demandes n’avaient
aucune chance de succès et a abandonné sa requête. La Cour a accepté le
calendrier des autres étapes du litige, et les demandes seront probablement
entendues à l’automne 2005.
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre des Transports, dossier de
la Cour n° T-55-05.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à une demande de contrôle judiciaire en vertu de
l’article 42 de la Loi sur l’accès à l’information et concerne le refus du ministre des
Transports de communiquer un exemplaire électronique du Système de
comptes rendus quotidiens d’incidents de l'aviation civile (CADORS), demandé
en vertu de la LAI.
Faits
Le 12 juin 2001, une demande d’accès en vertu de la LAI a été adressée
concernant un exemplaire électronique des tableaux CADORS qui est une
compilation d’incidents aéronautiques, un imprimé des cinquante premiers
documents, une liste complète des champs et tous les codes nécessaires à
l’interprétation des données contenues dans les tableaux. Le CADORS est une
base de données nationale composée d’environ 36 000 rapports sur des
« incidents » aéronautiques en matière de sécurité aérienne, qui est administrée
58
par Transports Canada, à qui sont adressés ces rapports par toutes sortes de
sources, dont Nav Canada, le Bureau de la sécurité des transports et les
aérodromes.
Le 9 août 2001, Transports Canada a répondu en fournissant au demandeur un
exemplaire du cliché d’enregistrement (qui énumère les champs d’information
contenus dans la base de données CADORS), mais a, par ailleurs, refusé de
fournir l’ensemble des documents demandés. Au départ, ce refus était fondé sur
l’argument qu’il n’était pas possible de faire des prélèvements sur la base de
données puis de la reproduire. Puis, au cours de l’enquête du Commissaire à
l’information, le ministère a admis que la base de données pouvait
effectivement être copiée et si nécessaire y faire des prélèvements. Transports
Canada n’en a pas moins retenu 33 des 51 champs d’information contenus dans
la base de données, invoquant le paragraphe 19(1) de la Loi (exception relative
aux « renseignements personnels »).
Transports Canada a concédé que ces données ne constituent pas en soi des
renseignements personnels, mais il soutient que la divulgation de l’information
contenu dans le CADORS enfreint le paragraphe 19(1) de la Loi en raison de l’effet
« mosaïque » (un concept utilisé en matière de renseignements de sécurité et de
renseignement secret pour procéder à l’évaluation du risque vraisemblable de
préjudice). Plus précisément, Transports Canada estime que les données du
CADORS pourraient être associées à d’autres renseignements accessibles au public
et permettraient ainsi de révéler des « renseignements personnels » concernant des
personnes identifiables.
Selon le Commissaire à l’information, les renseignements contenus dans la base
de données ont trait aux avions et aux incidents aériens et non pas à des
particuliers, de sorte que l’article 19 de la LAI n’est pas applicable. Le ministre a
rejeté la recommandation du Commissaire à l’information qui l’invitait à
communiquer les documents demandés. Le 14 janvier 2005, le Commissaire à
l’information du Canada a déposé une demande de contrôle judiciaire
concernant le refus du ministre.
Le Commissaire à l’information et l’intimé ont déposé leurs affidavits.
Prochaines étapes
L’instance se poursuivra devant la Cour fédérale, et le résultat en sera rendu
compte dans le rapport annuel de l’an prochain.
59
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale,
dossier de la Cour n° T-210-05.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à une demande de contrôle judiciaire adressée en vertu
de l’alinéa 42(1)a) de la Loi sur l’accès à l’information concernant le refus du
ministre de la Défense nationale de communiquer des documents demandés en
vertu de la LAI au sujet des réunions du groupe M5 en 1999.
Faits
Voir les pages 45 à 50 du résumé.
Prochaines étapes
Les preuves documentaires à l’appui de la demande de contrôle judiciaire n’ont
pas encore été déposées. Le Commissaire à l’information rendra compte de cette
instance dans le rapport annuel de l’an prochain.
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de l’Environnement,
T-555-05, Cour fédérale.
Nature de l’instance
Le 24 mars 2005, le Commissaire à l’information a déposé une demande de
contrôle judiciaire, avec le consentement d’Ethyl Canada Inc., concernant le
refus d’Environnement Canada de communiquer les documents demandés en
vertu de la Loi. La communication de ces documents et parties de documents a
déjà fait l’objet d’une procédure devant la Cour fédérale (pour plus de détails,
voir les pages 15-17 du Rapport annuel 2002-2003).
Faits
Le 22 septembre 1997, Ethyl Canada a demandé accès à des documents de
travail dans le but de présenter des renseignements, des analyses de problèmes
ou des options de politiques au Conseil privé de la Reine pour le Canada pour
examen du Conseil privé de la Reine pour le Canada en vue de la prise de
décisions à l'égard du méthyl cyclopentadiényl manganèse tricarbonyl (MMT).
Questions en litige
1) L’intimé a-t-il commis une erreur en invoquant les alinéas 21(1)a) et b)
de la Loi pour ne pas communiquer des renseignements relevant de
l’alinéa 69(3)b) de la Loi?
60
2) En invoquant les alinéas 21(1)a) et b), l’intimé a-t-il abrité sous le
manteau de 20 années de secret l’information visée par l’alinéa 69(3)b)
de la Loi? Cet alinéa prévoit cependant que ces renseignements doivent
être communiqués sans délai lorsqu’une décision a été rendue publique
ou qu’elle a été rendue quatre ans plus tôt.
L’affaire est en cours.
III. Affaires en cours – Le Commissaire en tant qu’intimé
devant la Cour fédérale
Procureur général du Canada et Mel Cappe c. Commissaire à l’information du
Canada, dossier de la Cour n° A-223-04.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à l’appel de la décision rendue le 25 mars 2004 par
Madame le juge Dawson dans Procureur général du Canada et al. c. Commissaire à
l’information du Canada, 2004 C.F. 431, concernant le groupe E (secret liant l’avocat et
son client), une demande adressée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur la Cour
fédérale. Dans la procédure relative au groupe E, la juge Dawson a rejeté la demande
du Procureur général du Canada et de Mel Cappe contre le Commissaire à
l’information visant à obtenir i) une déclaration attestant que le Commissaire n’est
pas compétent pour exiger la production de certains documents présumés assujettis
au secret professionnel et ii) une ordonnance de certiorari annulant l’ordre du
Commissaire à l’information visant à contraindre la production d’un (1) document
présumément assujetti au secret professionnel.
Remarque : La cause Procureur général du Canada et al. c. Commissaire à
l’information du Canada, 2004 C.F. 43, a fait l’objet de comptes rendus dans un
certain nombre de rapports annuels adressés antérieurement au Parlement,
notamment dans le rapport annuel 2003-2004 du Commissaire à l’information
(p. 10 –15).
Faits
Au cours de l’enquête sur les six plaintes relatives à la réponse faite par le
responsable du Bureau du Conseil privé aux demandes d’accès à des
exemplaires des emplois du temps de l’ex-Premier ministre depuis l’exercice ou
l’année civile 1994 jusqu’au 25 juin 1999, le Commissaire à l’information a
signifié à Mel Cappe, alors greffier du Conseil privé, un subpoena duces tecum
exigeant que celui-ci se présente pour témoigner et lui apporte certains
documents.
61
M. Cappe a refusé de fournir au Commissaire à l’information onze documents
répondant, selon lui, à l’assignation. Il a, en lieu et place, fourni une description
générale des onze documents. La raison pour laquelle le Commissaire à
l’information n’a reçu qu’une description et non le contenu des onze documents
en question est que le gouvernement estimait qu’ils étaient protégés par le
secret professionnel qui lie un avocat à son client et n’étaient donc pas assujettis
au droit d’examen à première vue du Commissaire.
Malgré l’argument du secret professionnel, le Commissaire à l’information a
ordonné la production de l’un des onze documents en question. Selon la
description de ce document, son objet était de déterminer comment il y avait
lieu de répondre à l’une des demandes d’accès faisant alors l’objet d’une
enquête du Commissariat.
En réponse à l’ordonnance de production, M. Cappe a remis le document au
représentant du Commissaire à l’information. Mais, entre-temps, le
gouvernement et M. Cappe ont fait une demande de contrôle judiciaire contre
le Commissaire à l’information pour obtenir a) une déclaration de la Cour
fédérale attestant que les onze documents visés par l’assignation à produire
étaient protégés par le secret professionnel et que le Commissaire à
l’information n’était donc pas compétent pour obtenir la production de ces
documents par la contraintes et b) une ordonnance de certiorari annulant, après
coup, l’ordonnance de production du document obtenu par le Commissaire.
Cette demande a été, entre autres, tranchée par la Cour fédérale le 25 mars 2004.
Madame le juge Dawson a conclu que le paragraphe 36(2) de la LAI accorde au
Commissaire à l’information un droit d’accès à première vue aux documents
protégés par le secret professionnel. Ce faisant, elle a rejeté l’argumentation de
l’État en faveur d’une interprétation restrictive qui aurait exigé du Commissaire
à l’information qu’il prouve que la production du document était absolument
nécessaire à son enquête avant d’ordonner sa production. Ce genre
d’interprétation restrictive, a estimé la juge Dawson, est contraire au principe de
clarté linguistique du Parlement, qui est énoncé dans la Loi. À l’appui de sa
décision, la juge Dawson a fait remarquer, entre autres, la structure générale de
la Loi, son mandat fondamental d’examen indépendant et la clarté linguistique
du paragraphe 36(2) de la Loi. Par ailleurs, la juge Dawson a fait remarquer que
la communication de documents protégés par le secret professionnel au
Commissaire à l’information ne compromet pas ce secret et que la question
avait déjà été tranchée par la Cour d’appel fédérale dans le cas Ethyl, Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) (2000), 187
D.L.R. (4th) 127 (C.A.F.), (dossier de la Cour d’appel n° A-761-99), demande
d’autorisation de faire appel devant la C.S.C. rejetée, [2000], dossier de la C.S.C.
n° 27956.
62
Dans cet appel, le procureur général et Mel Cappe ont contesté la décision de la
juge Dawson en soutenant, entre autres, que le Commissaire à l’information est
tenu de prouver l’absolue nécessité de documents protégés par le secret
professionnel avant d’en ordonner la production au cours de son enquête
confidentielle.
Questions en litige
Le juge saisi de la demande a-t-il interprété correctement le paragraphe 36(2) de
la Loi compte tenu
1) de la clarté linguistique du paragraphe 36(2) de la Loi,
2) des objectifs de politique gouvernementale poursuivis par le Parlement dans
la Loi et du rôle du Commissaire à l’information,
3) du fait que la pertinence du document en question pour l’enquête effectuée
par le Commissaire à l’information doit être déterminée par le Commissaire
lui-même?
Prochaines étapes
La date d’audition de l’appel a été fixée au 4 mai 2005. L’issue de cette procédure
fera l’objet d’un compte rendu dans le rapport annuel de l’an prochain.
Francis Mazhero c. Commissaire à l’information du Canada, T-313-04, Cour
fédérale.
Le 12 mars 2004, le demandeur Mazhero a déposé un avis de demande en vertu
de l’article 18.1 de la Loi sur les cours fédérales, dans lequel il demandait une
ordonnance de type certiorari, mandamus et de mesure de redressement
déclaratoire contre le Commissaire à l’information du Canada. La seule mesure
de redressement demandée concernait le Commissaire. La demande faisait suite
à une demande d’accès en vertu de la Loi sur la protection des renseignements
personnels et à la plainte qui s’en était suivie auprès du Commissaire à la
protection de la vie privée. C’est donc à tort que le demandeur a déposé une
demande de contrôle judiciaire contre le Commissaire à l’information. Compte
tenu, entre autres, du fait que le seul recours demandé par le demandeur
concernait le Commissaire à l’information et du fait que les contrôles judiciaires
effectués en vertu de l’article 18.1 ne sont pas applicables aux décisions
purement administratives prises par le Commissaire dans le cadre de l’exercice
licite du pouvoir discrétionnaire que lui attribue la Loi sur l’accès à l’information,
le Commissaire à déposé une requête en annulation de la demande dans son
intégralité au motif qu’elle n’avait aucune chance d’aboutir ou en suppression
du Commissaire à l’information comme partie à l’instance.
63
Le Commissaire à l’information a, par la suite, déposé une requête modifiée
pour demander l’annulation de la demande de contrôle judiciaire en vertu de
l’ordonnance du juge Rouleau datée du 17 juin 2004. Le protonotaire Milczynski
a réservé son jugement après l’audition de la requête le 14 décembre 2004.
Matthew Yeager c. Commissaire à l’information du Information du Canada,
T-1644-04, Cour fédérale.
Le 9 septembre 2004, le demandeur Yeager a déposé un avis de demande en vertu
de l’article 18.1 de la Loi sur les cours fédérales, dans lequel il demandait réparation
contre le Commissaire à l’information du Canada. La demande faisait suite à
deux demandes d’accès en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, toutes deux
datées du 29 novembre 2002. L’une des demandes était adressée à la Commission
nationale des libérations conditionnelles (CNLC) et la seconde, au Service
correctionnel du Canada (SCC). Le 22 juillet et le 25 août 2004, le Commissaire à
l’information a rendu compte des résultats de ses enquêtes au demandeur, à
savoir que, à son avis, les plaintes du demandeur n’étaient pas fondées.
Le Commissaire à l’information était d’avis que la demande était sans
fondement et devait être rejetée pour les raisons suivantes : 1) le Parlement a
prévu un autre système complet de contrôle judiciaire lorsque des institutions
gouvernementales refusent de communiquer les documents demandés en vertu
de la Loi ; 2) la recommandation du Commissaire ne peut pas faire l’objet d’un
contrôle judiciaire; 3) les mesures de redressement demandées ne sont pas
applicables au Commissaire à l’information. Aucun jugement n’a encore été
rendu par la Cour à cet égard.
IV. Le Commissaire à l’information comme intervenant
Procureur général du Canada c. H.J. Heinz Co. of Canada ltd. et le Commissaire
à l’information du Canada 2004 C.A.F. 171, T-161-03, Cour d’appel fédérale,
juges d’appel Desjardins, Nadon et Pelletier, motifs de décision par le juge
d’appel Nadon, 30 avril 2004.
Nature de l’instance
Cette instance renvoie à un appel interjeté par le Procureur général d’une
décision du juge saisi de la demande, qui avait permis à un tiers, Heinz, de
soulever une exception autre que celle prévue à l’article 20 dans le cadre d’une
procédure entamée en vertu de l’article 44 de la Loi sur l’accès à l’information.
Le Commissaire à l’information a demandé et obtenu le statut d’intervenant
pour l’audition de l’appel.
64
Faits
Le 16 juin 2000, une demande d’information a été adressée à l’Agence
canadienne d’inspection des aliments (ACIA). En vertu de l’article 27 de la LAI,
l’Agence a informé Heinz, partie tierce, de son intention de communiquer les
renseignements demandés en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et, après
avoir pris connaissance des observations de Heinz, l’a informé qu’elle
communiquerait les documents demandés, sous réserve de certaines
adaptations.
Heinz a alors demandé un contrôle judiciaire de l’intention de l’ACIA de
communiquer les documents demandés en vertu de l’article 44 de la LAI. Dans
son avis de demande, la seule excepption invoquée par Heinz était l’application
supposée de l’article 20 de la LAI. Puis, après avoir obtenu une ordonnance de
confidentialité générale, Heinz a présenté à huis clos des arguments oraux et
écrits, invoquant, en plus de l’article 20, l’exception pour renseignements
personnels énoncée à l’article 19.
Le juge saisi de la demande a conclu que les parties des documents destinés à
être communiqués devaient être adaptées en fonction des dispositions du
paragraphe 20(1) de la Loi. Ce qui est cependant plus remarquable, c’est que le
juge saisi de la demande a conclu qu’une tierce partie peut invoquer l’article 19
pour obtenir un jugement interdisant la divulgation d’information dans le cadre
d’une procédure entamée en vertu de l’article 44. Pour conclure ainsi, le juge a
estimé que la décision Siemens Canada Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics
et des Services gouvernementaux) (2002), 21 C.P.R. (4ième) 575 (C.A.F.) était
exécutoire.
Questions en litige
La question était de savoir si une tierce partie au sens de la Loi sur l’accès à
l’information peut invoquer une exception autre que celle visée au paragraphe
20(1) dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire déposée en vertu de
l’article 44.
Il fallait également statuer sur un argument nouveau soulevé à l’audition de
l’appel, à savoir que la Cour d’appel fédérale est liée par le principe du stare
decisis quant à sa décision antérieure dans Siemens Canada Ltd. c. Canada
(Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) (2002), 21 C.P.R.
(4ième) 575 (C.A.F.).
Conclusions
Voir le résumé des motifs de décision à l’adresse suivante : www.infocom.gc.ca.
65
Issue de l’affaire
La Cour d’appel a rejeté l’appel du Procureur général avec dépens.
Mesures prises
Le procureur général du Canada a demandé et obtenu le droit de faire appel
devant la Cour suprême du Canada le 17 décembre 2004 (dossier de la C.S.C.
n° 30417). Le Commissaire a obtenu l’autorisation d’intervenir.
C. Les modifications législatives
Modifications touchant la Loi sur l’accès à l’information
Le projet de loi gouvernemental C-11 (37e Législature, 3e session), intitulé Loi
portant mise en vigueur de l'Accord d'autonomie gouvernementale de la première
nation de Westbank, a reçu la sanction royale le 6 mai 2004 (Lois du Canada
(2004), ch. 17) et entrera en vigueur le 1er avril 2005. Ce projet de loi remplace le
paragraphe 13(3) de la Loi sur l’accès à l’information par ce qui suit :
Définition de « gouvernement autochtone »
13.(3) L'expression « gouvernement autochtone » à l'alinéa (1)e) s'entend
a) du gouvernement nisga'a, au sens de l'Accord définitif nisga'a mis en vigueur
par la Loi sur l'Accord définitif nisga'a; ou
b) du conseil, au sens de l'Accord d'autonomie gouvernementale de la première
nation de Westbank mis en vigueur par la Loi sur l'autonomie gouvernementale de
la première nation de Westbank. (article 16)
Le projet de loi gouvernemental C-14, intitulé Loi mettant en vigueur l'accord sur
les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale conclu entre le peuple
tlicho, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement du Canada et
modifiant la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie et d'autres lois
en conséquence, a reçu la sanction royale le 15 février 2004 et entrera en vigueur,
exception faite des articles 107 à 110, au moment de sa proclamation. Le projet
remplace le paragraphe 13(3) de la Loi sur l’accès à l’information par ce qui suit :
Définition de « gouvernement autochtone »
13.(3) L’expression « gouvernement autochtone » à l’alinéa (1)e) s’entend :
a) du gouvernement nisga’a, au sens de l’Accord définitif nisga’a mis en vigueur
par la Loi sur l’Accord définitif nisga’a; ou
b) du gouvernement tlicho, au sens de l’article 2 de la Loi sur les revendications
territoriales et l’autonomie gouvernementale du peuple tlicho. (article 97)
66
L’article 97 de ce projet de loi n’est pas encore entré en vigueur. L’article 107 du
projet de loi prévoit que, à l’entrée en vigueur de l’article 16 de la Loi sur
l’autonomie gouvernementale de la première nation de Westbank (prévue pour le 1er
avril 2005) ou à celle de l’article 97 du projet de loi C-14, la dernière en date
étant à retenir, le paragraphe 13(3) de la Loi sur l’accès à l’information sera
remplacé par ce qui suit :
Définition de « gouvernement autochtone »
13.(3) L’expression « gouvernement autochtone » à l’alinéa (1)e) s’entend :
a) du gouvernement nisga’a, au sens de l’Accord définitif nisga’a mis en vigueur
par la Loi sur l’Accord définitif nisga’a; ou
b) du conseil, au sens de l’Accord d’autonomie gouvernementale de la première
nation de Westbank mis en vigueur par la Loi sur l’autonomie gouvernementale de
la première nation de Westbank; ou
c) du gouvernement tlicho, au sens de l’article 2 de la Loi sur les revendications
territoriales et l’autonomie gouvernementale du peuple tlicho. (article 107)
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-8, intitulé Loi constituant
Bibliothèque et Archives du Canada, modifiant la Loi sur le droit d'auteur et modifiant
certaines lois en conséquence, a reçu la sanction royale le 22 avril 2004 [Lois du
Canada (2004), ch. 11] et est entré en vigueur le 21 mai 2004. L’article 23 du projet
de loi remplace l’alinéa 68c) de la Loi sur l’accès à l’information par ce qui suit :
a) les documents déposés à Bibliothèque et Archives du Canada, au Musée des
beaux-arts du Canada, au Musée canadien des civilisations, au Musée
canadien de la nature ou au Musée national des sciences et de la technologie
par des personnes ou organisations extérieures aux institutions fédérales ou
pour ces personnes ou organisations. (article 23)
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-25 (37e Législature, 2e session),
intitulé Loi modernisant le régime de l'emploi et des relations de travail dans la fonction
publique, modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur le Centre
canadien de gestion et apportant des modifications corrélatives à d'autres lois, a reçu la
sanction royale le 10 novembre 2003 et entrera en vigueur au moment de sa
proclamation. Le projet de loi modifie :
le paragraphe 13(3) de la Loi en remplaçant l’expression « public service
of Canada » par « federal public administration » dans la version anglaise
(article 224);
le paragraphe 55(3) de la Loi en remplaçant l’expression « Public Service »
par « public service » dans la version anglaise, sauf dans les expressions
« Public Service corporation », « Public Service Employment Act », « Public
Service Pension Fund » et « Public Service Superannuation Act » (article 225).
67
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-8, intitulé Loi constituant
Bibliothèque et Archives du Canada, modifiant la Loi sur le droit d'auteur et modifiant
certaines lois en conséquence, a reçu la sanction royale le 22 avril 2004. L’article 22
qui est entré en vigueur le 21 mai 2004 remplace l’alinéa 68c) de la Loi sur l’accès
à l’information par ce qui suit :
c) les documents déposés à Bibliothèque et Archives du Canada, au Musée
des beaux-arts du Canada, au Musée canadien des civilisations, au
Musée canadien de la nature ou au Musée national des sciences et de la
technologie par des personnes ou organisations extérieures aux
institutions fédérales ou pour ces personnes ou organisations.
Modifications proposées à la Loi sur l’accès à l’information
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-11, intitulé Loi prévoyant un
mécanisme de dénonciation des actes répréhensibles et de protection de dénonciateurs
dans le secteur public, propose de modifier l’article 16 de la Loi en y ajoutant
après le paragraphe (1) :
(1.1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication de
documents datés de moins de vingt ans lors de la demande et contenant des
renseignements obtenus ou établis par le président de la Commission de la
fonction publique en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires
dénonciateurs d’actes répréhensibles, par l’agent supérieur désigné en
application du paragraphe 10(2) de cette loi ou par un supérieur
hiérarchique auquel un fonctionnaire a dénoncé un acte répréhensible en
vertu de l’article 12 de la même loi et ayant trait à la dénonciation d’actes
répréhensibles ou à une enquête menée sous le régime de la même loi.
Le projet de loi reproduit des parties de l’ancien projet de loi C-25 sur le même
sujet, qui est mort au Feuilleton le 23 mai 2004.
(2004, projet de loi C-11, article 55; lu et renvoyé au Comité le 18 octobre 2004)
Le projet de loi d’initiative parlementaire C-276, intitulé Loi modifiant la Loi sur
l'accès à l'information (sociétés d'État et Commission canadienne du blé), propose
d’assujettir les sociétés d’État et la Commission canadienne du blé à la Loi sur
l’accès à l’information en remplaçant la définition de « institution fédérale », à
l’article 3 de la Loi, par ce qui suit :
« institution fédérale » Tout ministère ou département d’État relevant du
gouvernement du Canada, ou tout organisme, figurant à l’annexe I, ou toute
société d’État au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques. Est assimilée à
une institution fédérale la Commission canadienne du blé.
(2004, projet de loi C-276, article premier; première lecture le 15 novembre 2004)
68
Modifications aux annexes I et II
L’annexe I est modifiée par l’addition, sous l’intertitre « Autres institutions fédérales »,
de « Public Health Agency of Canada/Agence de la santé publique du Canada »
(Gazette du Canada, Partie II, C.P. 2004-1074, en vigueur le 24 septembre 2004).
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-6, intitulé Loi constituant le
ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile et modifiant et abrogeant
certaines lois, a reçu la sanction royale le 23 mars 2005 [2005, ch. 10] et entrera en
vigueur au moment de sa proclamation. L’article 9 modifie l’annexe I en
supprimant, sous l’intertitre « Ministères et départements d’État », « Department
of the Solicitor General/Ministère du Solliciteur général ». L’article 10 modifie
aussi l’annexe I en ajoutant, sous le même intertitre, « Department of Public
Safety and Emergency Preparedness/Ministère de la Sécurité publique et de la
Protection civile" ».
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-5, intitulé Loi sur l'aide
financière à l'épargne destinée aux études postsecondaires, a reçu la sanction royale le
15 décembre 2004. Lorsqu’il entrera en vigueur, l’article 15 modifiera l’annexe II
en supprimant « Department of Human Resources Development Act/Loi sur le
ministère du Développement des ressources humaines » et le renvoi correspondant à
l’article 33.5 de cette Loi. L’article 16 modifiera également la Loi en ajoutant «
Canada Education Savings Act/Loi canadienne sur l’épargne-études » et le renvoi
correspondant à l’article 11 de cette Loi.
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-20, intitulé Loi prévoyant les
pouvoirs en matière d'imposition foncière des premières nations, constituant la
Commission de la fiscalité des premières nations, le Conseil de gestion financière des
premières nations, l'Administration financière des premières nations ainsi que l'Institut
de la statistique des premières nations et apportant des modifications corrélatives à
certaines lois, a reçu la sanction royale le 21 mars 2005 [Lois du Canada (2005),
ch. 9]. Une fois la loi proclamée, les articles 147 et 148 modifieront les annexes I
et II de la Loi. Les appellations suivantes seront ajoutées à l’annexe I sous
l’intertitre « Autres institutions fédérales » :
First Nations Financial Management Board/Conseil de gestion
financière des premières nations
First Nations Statistical Institute/Institut de la statistique
des premières nations
First Nations Tax Commission/Commission de la fiscalité des premières
nations.
69
À l’annexe II seront ajoutés un renvoi à « First Nations Fiscal and Statistical
Management Act/Loi sur la gestion financière et statistique des premières nations » et
un renvoi correspondant à l’article 108 de cette Loi.
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-6 (37e Législature, 3e
session), intitulé Loi concernant la procréation assistée et la recherche connexe, a reçu
la sanction royale le 29 mars 2004. L’article 73 du projet de loi est entré en
vigueur le 22 avril 2004 : il modifie l’annexe II en y ajoutant « Loi concernant la
procréation assistée » et un renvoi correspondant au paragraphe 18(2) de cette
Loi. L’article 72, qui modifiera l’annexe I en ajoutant, dans l’ordre alphabétique,
« Agence canadienne de contrôle de la procréation assistée » sous l’intertitre
« Autres institutions fédérales », n’a pas encore été proclamé.
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-16 (37e Législature, 3e
session), intitulé Loi concernant l'enregistrement de renseignements sur les
délinquants sexuels et modifiant le Code criminel et d'autres lois en conséquence, a
reçu la sanction royale le 1er avril 2004 et est entré en vigueur le 15 décembre
2004. L’article 22 du projet de loi modifie l’annexe II de la Loi en y ajoutant un
renvoi à la Loi concernant l’enregistrement des renseignements sur les délinquants
sexuels et un renvoi correspondant aux paragraphes 9(3) et 16(4) de cette Loi.
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-25 (37e Législature, 2e
session), intitulé Loi modernisant le régime de l'emploi et des relations de travail dans
la fonction publique, modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur
le Centre canadien de gestion et apportant des modifications corrélatives à d'autres lois,
a reçu la sanction royale le 10 novembre 2003. L’article 246 est entré en vigueur
le 20 novembre 2003 (Gazette du Canada, Partie II, TR/2003-178). Cet article
modifie l’annexe I de la Loi en ajoutant, dans l’ordre alphabétique, « Tribunal
de la dotation de la fonction publique » sous l’intertitre « Autres institutions
fédérales ». Les articles 251 et 252 sont entrés en vigueur le 1er avril 2004 : ils
modifient l’annexe I en supprimant « Centre canadien de gestion » sous
l’intertitre « Autres institutions fédérales » et en ajoutant, sous le même intertitre,
« École de la fonction publique du Canada ». L’article 88 n’a pas encore été
proclamé. Lorsqu’il le sera, il modifiera l’annexe I en remplaçant le renvoi à
« Public Service Staff Relations Board » par un renvoi à « Public Service Labour
Relations Board ».
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-4 (37e Législature, 3e
session), intitulé Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada (conseiller
sénatorial en éthique et commissaire à l'éthique) et certaines lois en conséquence, a reçu
la sanction royale le 31 mars 2004. L’article 5 du projet de loi est entré en
vigueur le 17 mai 2004, modifiant l’annexe I de la Loi en supprimant
« Conseiller en éthique » sous l’intertitre « Autres institutions fédérales ».
70
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-7 (37e Législature, 3e
session), intitulé Loi modifiant certaines lois fédérales et édictant des mesures de mise
en oeuvre de la convention sur les armes biologiques ou à toxines, en vue de renforcer la
sécurité publique, a reçu la sanction royale le 6 mai 2004. L’article 107 du projet
de loi est entré en vigueur le 11 mai 2004, modifiant l’annexe II de la Loi en y
remplaçant le renvoi aux « paragraphes 4.8(1) et 6.5(5) » de la Loi sur
l’aéronautique par un renvoi aux « paragraphes 4.79(1) et 6.5(5) ».
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-8 (37e Législature, 3e
session), intitulé Loi constituant Bibliothèque et Archives du Canada, modifiant la Loi
sur le droit d'auteur et modifiant certaines lois en conséquence, a reçu la sanction
royale le 22 avril 2004. Les articles 23 et 24 sont entrés en vigueur le 21 mai 2004 :
ils modifient l’annexe I en supprimant « Archives nationales du Canada » et
« Bibliothèque nationale » sous l’intertitre « Autres institutions fédérales » pour
les remplacer par « Bibliothèque et Archives Canada ».
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-6 (37e Législature, 2e
session), intitulé Loi constituant le Centre canadien du règlement indépendant des
revendications particulières des premières nations en vue de permettre le dépôt, la
négociation et le règlement des revendications particulières, et modifiant certaines lois
en conséquence, a reçu la sanction royale le 7 novembre 2003. Les articles 78 et 79,
une fois proclamés, modifieront l’annexe I, en ajoutant, sous l’intertitre « Autres
institutions fédérales », « Canadian Centre for the Independent Resolution of First
Nations Specific Claims/Centre canadien du règlement indépendant des
revendications particulières des premières nations », et l’annexe II, en ajoutant
un renvoi à « Specific Claims Resolution Act/Loi sur le règlement des revendications
particulières » et un renvoi correspondant à l’article 38 et aux paragraphes 62(2)
et 75(2) de cette Loi.
Modifications proposées aux annexes I et II
Au cours de l’exercice 2003-2004, de nouvelles institutions fédérales sont
devenues assujetties à la Loi sur l’accès à l’information, tandis que d’autres,
abolies, ont été rayées de la liste. Les modifications suivantes ont été apportées
aux annexes I et II de la Loi.
Le paragraphe 18(7) du projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-9, Loi
constituant l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec,
propose de modifier l’annexe I en prévoyant qu’un renvoi à l’ancien organisme
inscrit à l’annexe est réputé être un renvoi au nouvel organisme, à savoir l’Agence
de développement économique du Canada pour les régions du Québec.
(2004, projet de loi C-9, paragraphe 18(7); lu et renvoyé au Comité; a fait l’objet
d’un rapport le 24 février 2005)
71
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-22, Loi constituant le ministère
du Développement social et modifiant et abrogeant certaines lois, propose des
modifications aux annexes I et II de la Loi.
L’article 42 modifie l’annexe I en ajoutant, sous l’intertitre « Ministères et
départements d’État », « Department of Social Development/Ministère du
Développement social ».
Les articles 43 et 44 modifient respectivement l’annexe II en remplaçant le
renvoi à l’article 104, du Régime de pensions du Canada par un renvoi au
paragraphe 104.01(1) et le renvoi à l’article 33, de la Sécurité-vieillesse par un
renvoi au paragraphe 33.01(1).
(2004, projet de loi C-22, articles 42 à 44; lu et renvoyé au Comité; a fait l’objet
d’un rapport le 22 février 2005)
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-23, Loi constituant le ministère
des Ressources humaines et du Développement des compétences et modifiant et abrogeant
certaines lois, propose de modifier les annexes I et II de la Loi.
L’article 58 modifie l’annexe I en supprimant ce qui suit sous l’intertitre
« Ministères et départements d’État » : « Department of Human Resources
Development/Ministère du Développement des ressources humaines ».
L’article 59 modifie l’annexe I en ajoutant ce qui suit, dans l’ordre
alphabétique, sous l’intertitre « Ministères et départements d’État » :
Department of Human Resources and Skills Development/Ministère des
Ressources humaines et du Développement des compétences ».
L’article 60 modifie l’annexe I en supprimant ce qui suit sous l’intertitre
« Autres institutions fédérales » : « Department of Human Resources
and Skills Development/Ministère des Ressources humaines et du
Développement des compétences ».
L’article 61 modifie l’annexe II en supprimant le renvoi à « Department of
Human Resources Development Act / Loi sur le Ministère du Développement
des ressources humaines » et le renvoi correspondant à l’article 33.5.
(2004, projet de loi C-23, articles 58 à 61; débattu en troisième lecture le 23 mars
2005)
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-31, Loi constituant le ministère
du Commerce international et apportant des modifications connexes à certaines lois,
propose de modifier comme suit l’annexe I de la Loi.
L’article 11 modifie l’annexe I en supprimant, sous l’intertitre «
Ministères et départements d’État » : « Department of Foreign Affairs
and International Trade/Ministère des Affaires étrangères et du
Commerce international ».
72
L’article 12 modifie l’annexe I en ajoutant, sous l’intertitre « Ministères et
départements d’État » : « Department of International Trade/Ministère
du Commerce international ».
L’article 13 modifie l’annexe I en supprimant, sous l’intertitre « Autres
institutions fédérales » : « Department of International Trade/Ministère
du Commerce international ».
(2004, projet de loi C-31, articles 11 à 13; débattu en deuxième lecture les 7, 9 et
10 février 2005)
Le projet de loi gouvernemental d’intérêt public C-32 Loi modifiant la Loi sur le
ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et apportant des
modifications corrélatives à d'autres lois, propose de modifier l’annexe I de la Loi
en ajoutant, sous l’intertitre « Ministères et départements d’État » : « Department
of Foreign Affairs/Ministère des Affaires étrangères » .
(2004, projet de loi C-32, article 10; débattu en deuxième lecture les 10, 11 et 14
février 2005)
Le 17 février 2005, le président du Conseil du Trésor a déposé un rapport au
Parlement pour annoncer que la Loi sur l’accès à l’information devait être
modifiée par inclusion, en vertu d’un décret, de dix sociétés d’État actuellement
non assujetties aux dispositions de la Loi : la Corporation de développement des
investissements du Canada, la Fondation canadienne des relations raciales, la
Société de développement du Cap-Breton, le Fonds d'investissement du
Cap-Breton, la Société d'expansion du Cap-Breton, Marine Atlantic S.C.C., le
Vieux-Port de Montréal, Parc Downsview Park Inc., Queens Quay West Land
Corporation et Ridley Terminals Inc.
Au 31 mars 2005, aucun décret n’avait encore été publié à cet égard.
Modifications au Décret sur la désignation des responsables
d'institutions fédérales
L’annexe du Décret sur la désignation des responsables d’institutions fédérales a été
modifié : on y a remplacé la partie de l’article 9.101 de la colonne II par
« President of the Treasury Board/Le président du Conseil du Trésor ».
(Gazette du Canada, Partie II, TR/2004-91, en vigueur le 20 juillet 2004)
L’article 103 de la version anglaise de l’annexe du Décret sur la désignation des
responsables d’institutions fédérales a été renuméroté et se lit comme suit : à la
colonne I, « 102.01 Trois-Rivières Port Authority/Administration portuaire de
Trois-Rivières » et, à la colonne II, « Chief Executive Officer/Premier dirigeant ».
(Gazette du Canada, Partie II, TR/2004-117, en vigueur le 22 septembre 2004)
73
L’annexe du Décret sur la désignation des responsables d’institutions fédérales a été
modifiée comme suit : on a ajouté, dans la colonne I, « 9.101 Public Health
Agency of Canada/Agence de la santé publique du Canada » et, dans la
colonne II, « Minister of Health/Ministre de la Santé ». (Gazette du Canada,
Partie II, TR/2004-126, en vigueur le 24 septembre 2004)
L’annexe du Décret sur la désignation des responsables d’institutions fédérales a été
modifiée comme suit : on a ajouté, dans la colonne I, « 104.11 Canadian Human
Rights Tribunal/Tribunal canadien des droits de la personne » et, dans la
colonne II, « Chairperson/Président ». (Gazette du Canada, Partie II, TR/2004129, enregistré le 20 octobre 2004)
74
CHAPITRE VI
LES SERVICES INTÉGRÉS
Les Services intégrés
Les Services intégrés offrent des services administratifs (services financiers,
services de gestion des ressources humaines, services de technologie de
l’information et services d’administration générale) au Commissariat à
l’information. Leur objectif est d’appuyer ceux qui administrent le programme.
Les Services financiers
Comme on l’a vu dans plusieurs publications du Commissariat, notamment
dans les rapports annuels du Commissaire à l’information, le Commissariat
manque de ressources depuis plusieurs années. Les Services financiers
collaborent donc étroitement avec le directeur général des Services intégrés et
avec les gestionnaires de programme pour s’assurer que le programme
fonctionne aussi efficacement que possible et que les frais généraux restent
minimaux, dans toute la mesure du possible, compte tenu de la nécessité
d’offrir un service de bonne qualité.
Par ailleurs, en 2004-2005, le Commissariat à l’information a fait l’objet d’une
deuxième vérification externe, effectuée par le Bureau du vérificateur général
(BVG).
Les Ressources humaines
L’une des principales activités des Ressources humaines au cours de l’exercice
2004-2005 a été de faire mieux comprendre et appliquer les dispositions de la
Loi sur la modernisation de la fonction publique.
Au cours de la période observée, le Commissariat a fait l’objet d’une
vérification par le Bureau du vérificateur général et par la Commission
canadienne des droits de la personne (CCDP).
La CCDP a conclu que le Commissariat respectait les douze exigences
législatives de la Loi sur l’équité en matière d’emploi. Par ailleurs, le BVG a conclu
que les dossiers des Ressources humaines du Commissariat étaient bien tenus.
75
La Technologie de l’information
Il faut une technologie efficace pour retrouver, stocker et analyser la situation
des demandes de renseignements, des plaintes et des événements connexes à
titre individuel. Au cours de la période observée, la Direction générale de la
technologie de l’information a procédé à la mise à niveau des systèmes suivants :
le Système de gestion des dossiers, des documents et de l'information (SGDDI),
l’Application intégrée des enquêtes (AIE), qui est le principal système de
repérage des cas et le Système de suivi judiciaire (SSJ).
Par ailleurs, la Direction générale de la technologie de l’information a augmenté
la sécurité du site Web du Commissariat en introduisant des dispositifs antipourriel et anti-espiogiciel.
Les Services administratifs
Pour que le Commissaire soit en mesure de remplir avec efficacité et efficience
les responsabilités que lui attribuent la Loi sur l’accès à l’information, il est
important que l’information confiée à son institution (le Commissariat à
l’information) soit gérée comme il convient.
Un travail important a été entrepris pour élaborer et déployer des systèmes
électroniques de gestion des documents, et le Commissariat continue
d’améliorer la qualité de ses pratiques, de ses instruments et de ses locaux.
Figure 1 : Ressources par activité (2004-2005)
ETP
Pourcentage Budget des opérations* Pourcentage
Accès to l’information
du gouvernement
38,2
73 %
3 542 187 $
74 %
Services intégrés
14,4
27 %
1 213 124 $
26 %
Total - Crédit de l’accès
52,6
100 %
4 755 311 $
100 %
* Exclut le régime d’avantages sociaux des employés.
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Figure 2 : Détails par objet de dépense (2004-2005)
Salaires
Transports et communications
Information
Services professionnels
Locations
Réparations et entretien
Fournitues et
approvisionnement
Acquisition de machines
et de matériel
Autres subventions et
paiements
Total
Services
intégrés
Accès à l’information
du gouvernement
Total
817 670
2 893 815
3 711 485
70 956
83 103
154 059
2 900
50 617
53 517
165 342
410 152
575 494
8 813
17 027
25 840
33 217
9 851
43 068
34 702
22 416
57 118
74 694
45 741
120 435
4 830
9 465
14 295
1 213 124
3 542 187
4 755 311
Notes :
1. Exclut le régime d’avantages sociaux des employés.
2. Les chiffres relatifs aux dépenses ne tiennent pas compte des rajustements finals de
fin d’exercice.
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