Rapport annuel du Commissaire à l'information 1993-1994

Rapport annuel du Commissaire à l'information 1993-1994
Rapport annuel
du Commissaire à l'information
1993-1994
Le Commissaire à l'information du Canada
112, rue Kent, 3e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 1H3
(613) 995-2410
1-800-267-0441 (sans frais)
Télécopieur (613) 995-1501
© Ministre des Approvisionnements et Services Canada 1994
No de cat. IP20-1/1994
ISBN 0-662-61228-0
« La présente loi a pour objet d'élargir
l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe
du droit du public à leur communication,
les exceptions indispensables à ce droit
étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant
susceptibles de recours indépendants
du pouvoir exécutif.»
Paragraphe 2(1)
Loi sur l'accès à l'information
L'honorable Roméo LeBlanc, C.P.
Président
Sénat
Ottawa (Ontario)
Juin 1994
Monsieur,
J'ai l'honneur de soumettre mon rapport annuel au Parlement.
Ce rapport couvre la période allant du 1er avril 1993 au 31 mars 1994.
Veuillez agréer l'expression de mes sentiments respectueux.
John W. Grace
L'honorable Gilbert Parent, député
Président
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)
Juin 1994
Monsieur,
J'ai l'honneur de soumettre mon rapport annuel au Parlement.
Ce rapport couvre la période allant du 1er avril 1993 au 31 mars 1994.
Veuillez agréer l'expression de mes sentiments respectueux.
John W. Grace
Table des matières
Mandat ............................................................................................................................................ 1
Vers une meilleure Loi......................................................................................................................
Dix ans...et cela continue ......................................................................................................
Les arguments en faveur d'une réforme .................................................................................
Point par point .....................................................................................................................
3
3
5
7
Résumé des recommandations ......................................................................................................... 36
Revue de l'année 1993-1994........................................................................................................... 44
Quelques cas, en bref...................................................................................................................... 60
Index des affaires citées dans le Rapport annuel de 1993-1994 ........................................................ 83
Affaires publiques............................................................................................................................ 87
L'avis des autres.............................................................................................................................. 89
Gestion intégrée .............................................................................................................................. 91
Mandat
Le Commissaire à l'information est un ombudsman spécial désigné avec l'assentiment du Parlement pour
instruire les plaintes contre le gouvernement en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, qui constitue
la législation canadienne en matière de liberté d'accès à l'information.
L'adoption de cette loi en 1983 a donné aux Canadiens le droit légal d'accéder aux renseignements
consignés sous quelque forme que ce soit et relevant de la plupart des organismes du gouvernement
fédéral.
La loi accorde à ces derniers 30 jours pour répondre aux demandes. Une prolongation peut être
obtenue si les documents à examiner sont nombreux, s'il faut consulter d'autres organismes ou informer
des tiers. Toutefois, le requérant doit en être avisé à l'intérieur du premier délai.
Bien entendu, les droits d'accès ne sont pas absolus. Ils sont sujets à des exceptions précises et
limitées, qui rétablissent l'équilibre entre, d'une part, la liberté d'accès à l'information et, d'autre part, la
vie privée, le secret commercial, la securité nationale et la candeur des communications nécessaire à la
prise des décisions éclairées.
Les exceptions permettent de soustraire certains documents à la communication, ce qui souvent
provoque des différends entre les réquérants et les ministères. Les requérants insatisfaits peuvent
s'adresser au Commissaire à l'information qui instruira leurs plaintes, lorsque ceux-ci soutiennent:
·
qu'on leur a refusé les renseignements demandés;
·
qu'on leur a demandé trop d'argent pour copier les renseignements;
·
que la prorogation par le ministère du délai de 30 jours pour fournir les renseignements n'est pas
justifiée;
·
que les documents n'ont pas été fournis dans la langue officielle choisie par le requérant ou que
la période requise pour la traduction n'est pas raisonnable;
·
que le guide Info Source ou les bulletins périodiques qui sont publiés pour aider le public à
utiliser la loi leur posent des problèmes;
·
qu'ils ont rencontré un autre problème quelconque en ayant recours à la loi.
Le commissariat est indépendant du gouvernement et possède de nombreux pouvoirs d'enquête. Cette
indépendance et ce pouvoir d'examen du Commissaire constituent de puissants incitatifs pour que les
institutions fédérales respectent la loi et les droits des requérants.
À titre d'ombudsman, le Commissaire ne peut toutefois ordonner qu'une plainte soit résolue d'une façon
ou d'une autre. Il doit donc compter sur la force de persuasion pour résoudre les différends et ne
demander un examen de la Cour fédérale que s'il estime qu'une personne a été indûment privée de son
droit d'accès.
1
Vers une meilleure Loi
Entre l'idée
Et la réalité
Entre le mouvement
Et l'acte
L'ombre s'étend
- T.S. Eliot, The Hollow Men
Dix ans...et cela continue
L'année visée par ce rapport, 1993-1994, marque le dixième anniversaire de la Loi sur l'accès à
l'information. Certes, une décennie est peu de chose dans l'histoire d'une loi, mais cette dixième année
a été pour elle un jalon, et elle l'a été aussi pour l'ensemble du pays. En effet, pendant cette période, on
a assisté à la fin de la 34e législature, à une élection générale et à la défaite d'un parti - le seul qui, jusqu'à
maintenant, ait eu le «plaisir», si l'on peut dire, de gouverner dans la transparence.
Les rapports entre le gouvernement de Brian Mulroney et la Loi sur l'accès n'ont pas été simples, tant
s'en faut. De fait, ils prirent un difficile départ dès le début. Celui qui était alors Premier ministre a été
blessé personnellement lorsqu'ont été divulgués certains documents relatifs à des dépenses de voyage
jugées extravagantes par certains. Comme cela se produit souvent, les autres ministres ont eux aussi
adopté une position peu enthousiaste à l'égard de cette loi que le Premier ministre jugeait bon de
décrier, du moins en privé.
Mais une lettre, adressée par le Greffier du Conseil privé à deux sous-ministres, allait jeter un véritable
froid. Il y était donné instruction aux destinataires de consulter le cabinet du Premier ministre avant de
communiquer tout renseignement concernant le chef du gouvernement. En un clin d'oeil, semblait-il, le
gouvernement avait perdu patience à l'égard de la Loi sur l'accès à l'information.
Cet antagonisme allait avoir des retombées regrettables. En vertu d'un décret, les responsabilités
gouvernementales concernant la Loi sont réparties entre le ministère de la Justice et le Conseil du
Trésor. Ainsi, le Ministre de la Justice avait le mandat de proposer les modifications à la Loi et de
donner des avis juridiques aux ministères visés par elle. Le Président du Conseil du Trésor était pour sa
part chargé d'appliquer la Loi au jour le jour dans l'ensemble des institutions fédérales et de publier les
politiques relatives à l'interprétation et à la mise en oeuvre de ses dispositions, ainsi que des politiques
d'information plus larges. À ce morcellement des responsabilités s'ajoutait le fait que le Bureau du
Conseil privé (le ministère du Premier ministre) était habilité à décider de ce qui était ou n'était pas un
document confidentiel du Cabinet et qu'il exerçait une influence considérable par l'attitude qu'il adoptait
à l'égard de la Loi.
Bref, il y avait un certain manque de clarté et de précision quant à la direction ministérielle. Cette
situation a nui à l'avancement des dossiers relatifs à la politique d'information et, qui pis est, elle a été,
pour une administration publique déjà réticente et nerveuse - l'accès remet en question les vieilles
habitudes - le signe que la transparence n'était pas une priorité absolue.
2
Ce signe malencontreux allait à l'encontre de l'une des dispositions les plus importantes de la Loi : le
paragraphe 2(2). Il y est dit que la Loi vise à compléter, et non pas à remplacer, les autres moyens de
communiquer de l'information au public. Cet amendement avait été fait à l'étape du comité. Tous les
partis souhaitaient alors ardemment que la Loi devienne un puissant stimulant et une norme nouvelle qui
encouragerait l'administration publique à pratiquer la transparence, au-delà des dispositions parfois
étroites de la Loi, et à communiquer une vaste gamme de renseignements sans formalités plutôt que
d'attendre qu'une demande en règle soit déposée.
Hélas, sous l'influence de ministres souvent hostiles et de fonctionnaires traînards, certains ministères se
sont mis à gérer les exceptions au lieu de promouvoir la transparence. L'accès à certains
renseignements couramment disponibles antérieurement a été bloqué, manifestement pour protéger des
entreprises privées ou la vie privée de certaines personnes. Les membres de la classe politique et les
fonctionnaires ont considéré la Loi sur l'accès à l'information, avec ses dispositions parfois légalistes
et lourdes, comme la règle de base de leurs réponses au public. Pour traiter avec un client difficile, le
Bureau du Conseil privé et d'autres institutions avaient recours au stratagème suivant : ils forçaient cette
personne à présenter une demande officielle pour ensuite faire traîner la procédure aussi longtemps que
possible.
À la fin des années 80, tous ces atermoiements ont débouché sur une véritable guerre judiciaire avec le
premier Commissaire à l'information du Canada. Environ 45 affaires ont été portées devant la Cour
fédérale. Il en est résulté une baisse généralisée du respect pour la Loi. Encore aujourd'hui, certains
fonctionnaires n'hésitent pas à admettre qu'ils n'écrivent ni ne conservent aucun document sur des
questions importantes. Ils recommandent même aux autres d'en faire autant. Trop souvent, c'est pour
défendre le secret que la Loi permet de garder, et non l'accès qu'elle autorise, que s'élèvent les voix les
plus influentes du ministère de la Justice et du BCP. De fait, en 1992, l'actuel Commissaire à
l'information a dû intenter une action contre le Premier ministre Mulroney pour forcer la divulgation des
résultats de certains sondages d'opinion.
Autre élément du mécanisme qui a souffert dès le début de la timidité du gouvernement face aux rigueurs
de la transparence : le programme de sensibilisation, qui devait renseigner le public sur ses nouveaux
droits. Cette tâche devait être confiée au Conseil du Trésor. Le gouvernement décida toutefois qu'elle
ne serait pas entreprise, car le risque était trop grand. Quel malheur ce serait si la campagne était une
réussite! Davantage de Canadiens pourraient recourir à la Loi, ce qui irriterait et gênerait encore plus
les membres du gouvernement.
Au cours de cette première décennie, on a pu constater qu'un gouvernement qui favorise le secret peut
certainement réduire l'efficacité de la Loi sur l'accès à l'information. Mais nous avons aussi appris
qu'au bout du compte, si intransigeant qu'il soit, le gouvernement peut certes retarder la divulgation, mais
non l'empêcher. Qui plus est, il y a un prix politique à payer lorsque le droit du public de savoir n'est
pas respecté.
Il ne s'agit toutefois pas ici de nous attarder sur le passé, mais plutôt de lancer un défi au nouveau
gouvernement : Ayez suffisamment confiance en vous pour vous laisser examiner et assez de courage
pour être francs. Aucun gouvernement ne peut ignorer impunément que, pour lui, obligation de rendre
compte équivaut à transparence. C'est un principe qui, chez nous, est entériné dans la loi - au grand
crédit du Canada, car seuls une douzaine d'États ont une législation sur l'accès à l'information.
Il convient également de dire ici que la Loi sur l'accès à l'information est en train de transformer, de
façon irréversible, continue et inévitable, la fonction publique d'autrefois, repliée sur elle-même. En
effet, les nombreuses réalisations très visibles que la Loi a permises compensent largement les
3
déceptions.
Il se passe rarement une journée sans que les médias, grâce à la Loi, rendent publiques des informations
qui, sans elle, ne seraient jamais sorties ce jour-là. Voici quelques exemples : le Premier ministre, en
faisant construire une prison dans sa circonscription, a été à l'encontre de l'avis des services
correctionnels; certains professionnels de la santé se posent des questions sur la sécurité des implants
mammaires; il existe des études de vérification fédérales révélatrices sur les abattoirs, les lignes
aériennes et les prisons; les militaires font face à des problèmes au sein du Régiment canadien
aéroporté; enfin, certains ministres et hauts fonctionnaires font rénover leurs bureaux aux frais du public.
Toutefois, l'utilité de la Loi ne se mesure pas simplement au nombre et à l'importance des informations,
obtenues grâce à elle, qui font l'objet de reportages dans les journaux ou à la télévision. De fait,
seulement 10 p. 100 de toutes les demandes officielles proviennent des médias. Celles qui ont été
déposées par des entreprises au fil des ans en représentent 55 p. 100, et celles qui proviennent du
grand public, 25 p. 100. Au total, au cours de la première décennie d'application de la Loi, environ
100 000 demandes officielles ont été présentées. Ces quelque 10 000 demandes d'accès par année
obligent le gouvernement à être beaucoup plus responsable face, notamment, au public.
Il y a quelques temps, le magazine The Economist s'est dit d'avis que la fonction publique britannique
(n'a-t-elle pas longtemps été le modèle de la nôtre?) agissait comme si elle était elle-même une
abstraction, plutôt qu'une entité réelle. En ne mettant pas cette abstraction au service des citoyens en
tant que personnes, concluait The Economist, elle est devenue «notoirement lourde et peu conviviale...
axée d'abord et avant tout sur les besoins des fonctionnaires eux-mêmes». (traduction libre) Ce n'est
pas par hasard que la Grande-Bretagne ne possède toujours pas de mécanisme garantissant la liberté
d'accès à l'information. Au Canada, notre loi aide à modifier les vieilles coutumes. La fonction publique
canadienne offre parfois moins de confort et de sécurité aux hauts fonctionnaires, à cause de l'accès à
l'information. Pourtant, la transparence est un incitatif à faire du service au public une véritable priorité.
Les arguments en faveur d'une réforme
Les gouvernements et les fonctions publiques ont, il est vrai, encore du chemin à parcourir avant que la
transparence devienne pour eux une seconde nature. Mais les temps changent. En fait, le grand défi du
jour ne réside pas dans ce qui reste des vieilles habitudes, mais dans les progrès rapides et
spectaculaires de l'informatique. Il y a dix ans, les renseignements du gouvernement étaient
principalement consignés sur papier. Cette réalité évolue rapidement, on le sait, et c'est là le nouveau
défi. Il faudra adapter la Loi pour que nos droits dans ce domaine soient encore bien vivants dans
quelques décennies.
Lorsque les renseignements du gouvernement étaient principalement consignés sur papier - des milliards
de feuillets étaient conservés dans des milliers de dépôts un peu partout au pays - la plupart de ces
éléments d'information n'avaient guère de valeur que pour les fonctionnaires. En pratique, les données
consignées sur papier ne pouvaient pas être inventoriées, classées, remaniées, mises à jour et
communiquées rapidement. Les progrès de l'informatique ont modifié tout cela. Aujourd'hui, seule la
faculté d'invention des programmeurs imposent une limite à ce qui peut être fait avec les données.
Sous leur forme informatisée, les fonds d'information du gouvernement ont une valeur réelle pour les
gens de l'extérieur. Ce sont maintenant des «données commercialisables». Si l'on ajoute à cela le fait
que les gouvernements, à court d'argent, sont toujours en quête de nouvelles sources de revenu, on voit
que le droit d'accès est de nouveau menacé. On peut en effet craindre que le tarif pratiqué ne devienne
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un nouvel obstacle.
Jusqu'à maintenant, la capacité de payer de chacun ne représentait pas une limite significative à l'accès.
Le droit qui accompagne la demande (5 $) n'est certainement pas prohibitif. Les frais imposés pour la
photocopie (0,20 $ par page), ainsi que pour la recherche et la préparation (10 $ l'heure, après les cinq
premières heures, gratuites), généralement ne le sont pas non plus. En outre, les demandeurs sont
souvent dispensés des frais et ils peuvent se plaindre au Commissaire, lorsque ceux-ci leur paraissent
trop élevés. Beaucoup, sinon la plupart, de ceux qui ont recours à la Loi ne versent rien d'autre que le
droit initial de 5 $. D'après le Conseil du Trésor, le montant moyen versé par demande est de 12 $.
Voici en quoi consiste le nouvel écueil. Le gouvernement soutient que les bases de données qui
contiennent des renseignements considérés comme «commercialisables», souvent mis en vente (soit
directement par le gouvernement, soit par l'entremise de tiers détenteurs de licences), ne sont plus visées
par la Loi sur l'accès à l'information. D'après l'alinéa 68 a), qui dispose que la Loi ne s'applique pas
aux «documents publiés ou mis en vente dans le public», de grandes quantités de renseignements
pourraient être exclus de la portée de la Loi.
Dans ce cas, il n'existe aucune limite, sinon celles du marché, à ce que le gouvernement peut demander
pour les renseignements. Rappelons que, pour la plupart des renseignements de l'État, ce marché est en
réalité un monopole, étayé par les droits d'auteur de la Couronne. Toutes les conditions sont réunies
pour permettre d'aller chercher des profits hors concurrence auprès des personnes que les
renseignements du gouvernement intéressent. Pour les mêmes raisons que les autres monopoles - dans
les secteurs du service téléphonique, de la télévision par câble, de la distribution du gaz et de la vente
d'électricité - doivent être réglementés, il est impérieux que notre stock national d'information soit
conservé et protégé, dans l'intérêt public.
Faute de règles, le principe de l'équité qui sous-tend notre loi sur l'accès à l'information pourrait se
trouver compromis. Il ne faudrait pas que l'accès aux renseignements du gouvernement devienne
tributaire de la capacité de payer ou du savoir-faire technologique. Comme le répète le Commissaire
depuis trois ans, le moment est venu d'empêcher l'apparition d'une société répartie entre nantis et
démunis - entre seigneurs et paysans de l'information.
C'est pourquoi le présent rapport souligne le dixième anniversaire de la Loi non pas par une
traditionnelle rétrospective de la première décennie, mais par un regard sur l'avenir. (Les rapports de fin
de décennie sont dix fois plus ennuyeux que ceux de fin d'année.) Ce rapport ne prétend pourtant pas
faire une étude «prospective», plus ou moins utile selon que l'on arrive ou non à résoudre la grande
énigme du jour : comment évoluera le marché de la technologie, qu'adviendra-t-il de que l'on désigne
sous l'expression vague et consternante d'«autoroute électronique»?.
Point par point
Les pages qui suivent sont le résultat de l'expérience acquise et des leçons tirées pendant la première
décennie d'application de la Loi : une série de recommandations précises visant à renouveler (et non pas
à réinventer) la Loi sur l'accès à l'information en vue de la prochaine décennie. Rien là d'aussi
excitant que les conjectures sur ce que l'on commence déjà à appeler la «super-autoroute
électronique». Mais, si ce rapport, au risque d'ennuyer, contient beaucoup de précisions, le Parlement
et le gouvernement seront peut-être davantage tentés de s'attaquer à la tâche, sachant que le véritable
travail a été réalisé en grande partie.
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Le dernier examen parlementaire de la Loi a été effectué en 1985 et 1986 par le Comité permanent de
la Justice et du Solliciteur général, l'un des comités de la Chambre des communes. Il a abouti à un
rapport unanime intitulé Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d'accès à
l'information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels, qui
propose un grand nombre d'éventuelles modifications utiles, aussi bien à la Loi qu'aux politiques. Dans
sa réponse, Accès et renseignements personnels : Les prochaines étapes, le gouvernement de
l'époque explique pourquoi il a décidé de ne pas apporter les modifications proposées, mais d'adopter à
la place des solutions au niveau des politiques administratives, avec une dominante écrasante du côté de
la protection de la vie privée.
Quelque sept ans plus tard, la plupart des excellentes recommandations du Comité sont encore
désespérément en suspens, tandis que la révision de la Loi se fait toujours attendre. Mais le temps a
passé, et une foule de nouveaux défis menacent notre droit d'accès. Les modestes recommandations
d'il y a sept ans ne suffisent plus.
Si notre loi a effectivement réussi à donner ses lettres de noblesse au droit de savoir, elle est par contre
devenue le symbole d'une méthode de communication de l'information fondée sur les demandes
individuelles et, souvent, sur la confrontation - une méthode trop lente et trop lourde pour une société
informatisée. Il faudrait bien entendu que les progrès juridiques accomplis jusqu'à maintenant soient
maintenus, en tant que garantie ultime de la possibilité pour le citoyen d'accéder à l'information.
Toutefois, ces principes devraient maintenant s'appuyer sur de nouvelles mesures qui reconnaîtraient
l'importance et le rôle accrus des renseignements du gouvernement fédéral dans la société canadienne.
Le principal voeu formulé dans ce Rapport annuel est que la Loi sur l'accès à l'information soit
amendée, de façon à prévoir ces mesures. Cette réforme devrait être considérée comme un élément
important de la revitalisation du processus politique et du renouvellement de la démocratie canadienne.
À cette fin, il est recommandé qu'un comité parlementaire soit formé pour étudier la Loi sur l'accès à
l'information et pour y proposer des modifications. (recommandation #1)
Un autre voeu serait que le gouvernement donne l'exemple en reconnaissant la valeur de la
transparence. Plus particulièrement, il serait bon que le Premier ministre donne des instructions écrites
précises à ses ministres et à ses hauts fonctionnaires, pour que l'accès du public aux renseignements du
gouvernement ne soit pas retardé ou refusé sans raison valable. Cette instruction devrait, sans
équivoque, dire ceci : «Trouvez les moyens de communiquer les renseignements, et non pas de les
retenir». Il est particulièrement important que le Ministre de la Justice et le Greffier du Conseil privé
donnent l'exemple et mettent fin à l'obscurcissement et à l'obstruction que l'on observe aux échelons
supérieurs depuis trop longtemps. (recommandation #2)
Il serait temps également que le Premier ministre attribue à un seul ministre, de préférence le Président
du Conseil du Trésor, la responsabilité de la Loi sur l'accès à l'information - et de tout ce qui
l'entoure, application et politiques. (recommandation #3)
Pour que la fonction publique reflète la nouvelle orientation, il apparaîtrait logique de séparer la Section
du droit à l'information du ministère de la Justice de son actuel ministère d'appartenance (et de la libérer
du conflit d'intérêt inhérent à cette appartenance) pour la fusionner avec la Division de la politique de
l'information, des communications et de la sécurité, au Secrétariat du Conseil du Trésor. Ce service
élargi deviendrait le lieu d'une autorité véritable en matière de politique d'information pour les
fonctionnaires et un pourvoyeur de conseils pratiques pour l'ensemble des coordonnateurs de l'accès.
Mais surtout, il ferait très utilement contrepoids à l'immense (mais très légaliste) influence que le
ministère de la Justice, par l'entremise de ses conseillers juridiques, exerce dans tous les ministères.
6
(recommandation #4)
Les renseignements du gouvernement : une ressource nationale
La grande leçon que nous a apprise cette première décennie est claire : pour que le gouvernement soit
encore plus transparent et responsable au cours du prochain siècle, la Loi sur l'accès à l'information
devra être autre chose qu'un mécanisme servant à la présentation des demandes et à la transmission des
réponses. À cette fin, il faudra que les trois principes suivants soient incorporés dans les textes de loi :
1.
Les renseignements du gouvernement doivent être créés, conservés et administrés à titre de
ressource nationale.
2.
L'administration publique doit être tenue d'aider le public à accéder à cette ressource nationale,
qui lui appartient.
3.
Les renseignements du gouvernement doivent être à l'entière disposition de tous, sans qu'aucun
obstacle déraisonnable ne s'y oppose, qu'il s'agisse du coût, du temps, du support de
présentation ou des règles relatives au secret. (recommandation #5)
Si la Loi sur l'accès à l'information était élargie selon ces trois axes, la politique nationale du Canada
en matière d'information deviendrait compatible avec le droit de savoir du public. Pour tenir compte de
cet important objectif, il serait approprié que la nouvelle loi s'intitule : Loi sur l'information nationale,
Loi sur la transparence du gouvernement, ou Loi sur la liberté d'accès à l'information.
(recommandation #6)
La création des documents, leur garde et leur sécurité matérielle
Si l'on accepte l'idée que l'information gouvernementale constitue une ressource nationale, on reconnaît
la valeur de celle-ci et l'on admet qu'il faut en assurer la création et la protéger.
La mise en oeuvre du premier principe suppose l'établissement de règles nouvelles, claires et générales
sur la création et la protection matérielle de l'information. Ces règles iraient à l'encontre de la
méprisante pratique de certains fonctionnaires, qui découragent la création et la conservation d'archives
importantes, afin d'éviter l'épreuve de la transparence.
Il faudrait que la Loi sur les archives soit modifiée de manière à disposer expressément que
l'administration publique a le devoir de créer les documents nécessaires pour appuyer, dûment et
adéquatement, par écrit, les fonctions, politiques, décisions, méthodes et transactions du gouvernement.
Aux États-Unis, la Federal Records Act impose ainsi à l'administration publique américaine le devoir
de créer des documents. (recommandation #7)
Les nouvelles technologies, le courrier électronique et les téléconférences informatisées permettent la
création, la transmission, le traitement et l'analyse rapides des données. Ces techniques comportent
aussi le moyen de détruire facilement les renseignements. La Loi sur les archives exige que les
documents du gouvernement soient conservés. Elle devrait également contenir des dispositions
explicites sur la conservation des communications par ordinateur, y compris par courrier électronique,
une fois que les renseignements ont été créés. Certes, il est peu probable que tous ces messages soient
suffisamment importants pour mériter d'être conservés dans les archives publiques, mais toute décision
concernant leur conservation ou leur destruction devrait être prise par les archivistes, qui sont les
7
gardiens de notre mémoire collective. (recommandation #8)
La nécessité de conserver, pour un certain temps du moins, tous les messages transmis sur ces systèmes
découle directement du principe voulant que l'administration publique soit transparente et responsable.
Si le fonctionnaire qui crée ou reçoit un message a tout loisir de le détruire, son obligation de rendre des
comptes n'est plus la même. Le scandale qui a entouré l'«Irangate» nous a appris une leçon. Ce sont
des messages transmis par courrier électronique et conservés dans un fichier de secours (qui avait été
créé pour empêcher les dégâts en cas de surtension) qui ont, au bout du compte, permis de confirmer
les ventes d'armes par les États-Unis à l'Iran et l'acheminement de fonds aux Contras du Nicaragua, et
d'en informer le public.
Une des catégories de documents non conservés, qu'il serait important de garder à part sous forme de
copies, est celle des documents divulgués en application de la Loi sur l'accès à l'information. Il
faudrait que cela change. Chaque institution fédérale devrait être tenue d'établir un registre public des
documents divulgués par elle en vertu de la Loi. Pourquoi les demandeurs devraient-ils attendre
inutilement et payer à nouveau des renseignements que quelqu'un d'autre a déjà reçus?
(recommandation #9)
Créer des sentiers d'accès
L'information du gouvernement pourrait être comparée à un vaste paysage, si vaste que le commun des
mortels ne saurait s'y retrouver sans table d'orientation. Une administration publique transparente et
responsable doit offrir, au minimum, des voies d'accès au public, c'est-à-dire qu'elle doit s'occuper
activement de diffuser certains renseignements. Par exemple, les ministères devraient être obligés de
communiquer couramment les renseignements descriptifs sur leurs structures organisationnelles, leurs
activités, leurs programmes, leurs réunions, les données contenues dans leurs systèmes informatiques et
les moyens par lesquels le public peut accéder à ces ressources documentaires. Il faudrait en outre que
cette obligation de diffuser englobe également tous les renseignements qui aideront le public à exercer
ses droits et à remplir ses obligations, ainsi qu'à comprendre ceux du gouvernement.
(recommandation #10), (recommandation #11)
Cette recommandation n'a rien de révolutionnaire. En 1988, le Conseil du Trésor a approuvé la
Politique des communications du gouvernement. Il y est dit en toutes lettres que les ministères ont le
devoir de fournir des renseignements exacts, complets, actuels, utiles et compréhensibles sur les
politiques, programmes et services du gouvernement. Cette ligne de conduite, sans faire allusion à la
Loi sur l'accès à l'information, donne instruction aux ministères de diffuser leurs renseignements, y
compris leurs bases de données.
Malheureusement, cette politique manque de cohérence interne. La mise en garde qu'elle contient
contre les dépenses excessives offre une large échappatoire à l'obligation d'informer : «la diffusion de
l'information étant coûteuse, on ne devrait y recourir que dans les cas où il existe manifestement une
obligation d'informer le public ou lorsque l'utilisateur est disposé à en payer les frais. Le coût total de la
diffusion de l'information qui n'a d'intérêt que pour le requérant ne devrait pas incomber au
contribuable.»
Les hauts responsables ne se sont même pas sentis obligés de communiquer au public une petite partie
de ce qu'ils savent. Quoi qu'il en soit, l'obligation concrète pour le gouvernement d'informer le public
devrait être intégrée dans la Loi, à côté de mesures visant à ce que le prix demandé ne devienne pas un
obstacle à l'accès.
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Supprimer les obstacles à l'accès
La barrière des prix
Pour éviter que les prix ne deviennent un obstacle, il faudrait que soit atténuée l'actuelle distinction entre
les documents qui peuvent être achetés, pour lesquels il n'existe aucun droit d'accès, et les autres,
auxquels la Loi s'applique. Plus précisément, il conviendrait de modifier l'alinéa 68 a), de manière que
seuls les renseignements que le public peut obtenir assez facilement et à prix raisonnable soient exclus du
champ d'application de la Loi. Une telle modification empêcherait que ne soient pris, au niveau de la
diffusion, des arrangements susceptibles d'empêcher le public d'obtenir les renseignements du
gouvernement, sans délai et en toute équité. De plus, cela permettrait de faire en sorte que les droits et
redevances demeurent raisonnables. (recommandation #12)
Bien entendu, cet appel à des frais raisonnables est banal et soulève immédiatement la question suivante
: qu'est-ce qu'un frais raisonnable, qu'il s'agisse d'obtenir des renseignements aux termes de la Loi ou de
les acheter sur le marché?
Compte tenu des tarifs en vigueur et de la façon dont ils sont administrés, les frais actuellement exigés en
vertu de la Loi semblent viser un seul objectif : décourager les demandes futiles ou d'une ampleur
exagérée. Le système n'est pas conçu pour procurer des revenus au gouvernement ni même pour
recouvrer ce que coûte le traitement des demandes. Ce raisonnement n'est plus une assise acceptable
pour l'édification du droit d'accès.
Il faudrait plutôt que la Loi dise expressément, comme le font les lois de l'Ontario et de la ColombieBritannique, que les ministères peuvent refuser de répondre aux demandes futiles ou abusives, cette
décision étant susceptible d'appel devant le Commissaire à l'information. Mieux vaudrait s'attaquer à ce
problème de front que de pénaliser tous les demandeurs par le truchement du système des frais. Pour
empêcher (et c'est un risque réel) que cette disposition soit utilisée par les ministères à des fins dilatoires,
il faudrait, lorsqu'un Commissaire examinera une plainte concernant un refus de communiquer fondé sur
ce motif, que sa décision soit exécutoire et finale. (recommandation #13), (recommandation #14)
Une fois cette modification faite, il ne restera aucune raison valable de continuer à exiger le droit de 5 $,
en accompagnement de la demande. Il faudrait que les ministères ne puissent imposer que les frais de
reproduction, aux tarifs du marché (pour les copies papier, disquettes, bandes audio ou vidéo et autres
types de copies), ainsi que l'actuel tarif horaire de 10 $ pour la recherche et la préparation. Dans un
esprit d'accessibilité, il apparaîtrait raisonnable de conserver une période de recherche gratuite, qu'elle
soit de cinq heures ou moins.
À quelques reprises, la rumeur a circulé que le tarif des frais exigés pour répondre aux demandes de
communication allait être haussé. Ce serait tout simplement une erreur de la part de l'administration
publique que de chercher à obtenir des revenus supplémentaires par ce moyen. L'application de la Loi
coûte environ 20 millions de dollars par année, selon une évaluation généreuse. C'est peu cher payé
pour un outil aussi essentiel à la reddition des comptes au public. La Loi est rentable, car elle entraîne
un comportement plus professionnel, plus éthique et plus soigneux de la part des fonctionnaires, forcés
dorénavant de gérer les affaires publiques ouvertement. Des tarifs excessifs dissuaderaient les gens de
recourir à la Loi, ce qui également à la longue, coûterait trop cher.
Par ailleurs, certains demandeurs sont, en fait, des courtiers en information. Ils déposent de très
nombreuses demandes, obtiennent de grandes quantités de documents et revendent ensuite les
renseignements à profit. Il serait justifié de traiter à part ces personnes qui font le commerce des
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renseignements. Pour les demandes qui proviennent des courtiers en information, le gouvernement
devrait pouvoir exiger des frais plus ou moins équivalents au coût réel de la production des
renseignements. (recommandation #16)
Même dans ces cas, le prix ne devrait toutefois pas devenir un obstacle déraisonnable, soit parce que
l'on considérerait à tort des demandeurs comme des clients commerciaux, soit que l'on fixerait des tarifs
trop élevés.
Il faudrait que la décision de considérer une demande comme commerciale soit susceptible de révision
par le Commissaire à l'information. De même, les tarifs imposés aux demandeurs commerciaux
devraient être révisables. Dans ces cas, pour empêcher les tactiques dilatoires, la décision du
Commissaire serait exécutoire et finale. (recommandation #17)
En 1987, le Comité permanent a formulé une recommandation à vaste portée, visant l'incorporation
dans la Loi de dispenses de frais. Les lois de l'Ontario et de la Colombie-Britannique traitent
expressément de cette question. Les critères retenus par le Comité sont raisonnables. Il recommandait
que les ministères soient tenus de prendre en considération les questions suivantes :
·
Est-ce que la communication du document présentera un avantage pour un segment précis de la
population, avantage qui est distinct de l'avantage qu'en retire l'auteur de la demande?
·
Est-ce que l'auteur de la demande peut faire une évaluation objective raisonnable de la valeur,
sur le plan de la recherche ou sur le plan de la politique publique, du thème de sa recherche?
·
Est-ce que l'information demandée facilitera considérablement la compréhension du sujet par le
grand public?
·
Est-ce que l'information a déjà été rendue publique, dans une salle de lecture ou dans une
publication?
·
Est-ce que l'auteur de la demande peut montrer que les résultats de ses recherches seront
vraisemblablement publiés et qu'il a les qualifications et les aptitudes nécessaires pour diffuser
cette information? Le seul fait que l'auteur d'une demande se présente comme un recherchiste
ou qu'il ait «l'intention d'écrire un livre» ne satisfait pas à ce dernier critère.
La Politique du Canada en matière de communications propose aussi des critères de suppression
des frais plus utiles :
«Les institutions devraient réduire ou supprimer les droits et les frais lorsqu'il y a manifestement
obligation d'informer le public, par exemple quand :
·
certaines personnes ont besoin de renseignements pour se prévaloir d'un service ou d'un
programme auquel ils ont peut-être droit;
·
l'information est nécessaire pour que le public comprenne un nouveau programme ou service,
une politique, loi ou priorité présentant une certaine importance;
·
il s'agit d'expliquer les droits et obligations des individus;
·
il s'agit d'informer la population des risques sur le plan de la santé, de la sécurité ou de
10
l'environnement».
La loi de l'Ontario, pour sa part, apporte une autre précision, elle demande aux ministères de tenir
compte «du fardeau financier éventuellement imposé au destinataire du document».
Tous ces exemples démontrent que ce qui semblait trop nouveau et difficile à imposer en 1982 est
devenu courant, et devrait être intégré dans la Loi. (recommandation #18)
Enfin, toujours à propos des frais, il importe de souligner que les tarifs prévus dans le Règlement pour
les renseignements sur ordinateur ne correspondent pas à la situation actuelle. Le texte dit ceci :
7(1) Sous réserve du paragraphe 11(6) de la Loi, la personne qui présente une demande de
communication d'un document doit payer
a) un droit de 5 $ au moment de présenter la demande; et b) s'il y a lieu, un droit pour la
reproduction d'une partie ou de la totalité du document, établi comme suit :
(vi) reproduction d'une bande magnétique ou d'une autre bande, 25 $ la bobine de 731,5 m.
(3) Lorsque le document demandé conformément au paragraphe (1) est produit à partir d'un
document informatisé, le responsable de l'institution fédérale en cause peut, en plus de tout autre
droit, exiger le paiement du coût de la production du document et de la programmation calculé
comme suit :
a) 16.50 $ par minute pour l'utilisation de l'unité centrale de traitement et de tous les
périphériques connectés sur place; et
b) 5 $ la personne par quart d'heure passé à programmer l'ordinateur.
Il n'est plus vrai que la production d'un rapport puisé dans une banque de données exige la
programmation d'un ordinateur. La technologie actuelle permet, moyennant un coût modeste, de
produire facilement des rapports de toutes sortes à partir d'une même base de données.
La conservation d'un texte sur un fichier informatique, par exemple en WordPerfect, ne demande guère
de programmation. De même, l'imposition d'un tarif à la minute pour l'utilisation d'une unité centrale, si
elle est toujours justifiée dans les bureaux où l'on utilise encore un ordinateur central, l'est beaucoup
moins dans les nombreux services gouvernementaux qui ont adopté les réseaux locaux. Faire payer le
temps de l'unité centrale était raisonnable lorsque la capacité de traitement était une ressource rare. Les
gros ordinateurs coûtaient très cher à l'achat. Faire payer le temps de traitement constituait un moyen
d'amortir la dépense. Ce raisonnement ne s'applique pas aux ordinateurs personnels, beaucoup moins
coûteux.
L'administration fédérale abandonne progressivement les ordinateurs centraux au profit des réseaux, en
raison des avantages que les microprocesseurs offrent, sur les plans du coût et du rendement. Or, ces
progrès devraient vraisemblablement continuer. Le rapport prix-rendement permet de mesurer le coût
du million d'instructions par seconde (MIPS). Le coût du MIPS par poste de travail devrait diminuer
de 83,33 p. 100, entre 1992 et 1995; en revanche le rapport prix-rendement pour un ordinateur central
ne devrait décliner que de 42,9 p. 100.
Ces capacités de rendement améliorées et ces coûts plus faibles du traitement informatique sur
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ordinateurs personnels réunis en réseaux signifient que le temps machine réel ne coûte pratiquement rien.
Donc, si un tarif de 16,50 $ pour chaque minute de temps d'ordinateur central est approprié pour un
traitement sur ordinateur central, il est difficile de le justifier lorsque le travail se fait sur des ordinateurs
personnels réunis en réseaux.
Les ordinateurs personnels font partie du matériel de bureau courant, grâce auquel les fonctionnaires
peuvent accomplir un certain nombre de tâches plus efficacement. Autrefois, pour répondre à une
demande de communication, un commis devait souvent trouver d'abord le numéro de catalogue du
dossier, puis retirer celui-ci du classeur et, enfin, photocopier le document. Aujourd'hui, les commis
peuvent effectuer la recherche sur leur ordinateur personnel, faire apparaître le fichier sur leur écran et le
copier immédiatement sur une disquette ou sur papier, sans quitter leur bureau. L'utilisation d'un
catalogue ou d'un classeur ne coûte rien; seul le temps du commis est facturé. De même, on ne devrait
imposer aucun frais pour la recherche sur ordinateur personnel en dehors du temps de l'employé.
Il faudrait que le Règlement afférent à la Loi soit modifié de manière que le temps de traitement
sur ordinateur personnel ne soit pas visé par le tarif du traitement sur ordinateur central.
(recommandation #19)
Un autre problème de fixation des prix concerne les nouveaux moyens de diffuser de l'information,
comme le disque compact ROM et les imprimés d'ordinateur. Le barème en vigueur ne prévoit rien à
cet égard. En effet, le système actuel est manifestement conçu pour n'imposer au demandeur que le
coût de la compilation et de la reproduction des renseignements. Il faudrait que le même principe soit
appliqué aux nouveaux supports.
Les retards qui font obstacle
Les retards chroniques qui entachent tout le système de l'accès à l'information engendrent un profond
cynisme quant à la valeur pratique de la Loi. À quoi sert le droit d'accès si les renseignements ne sont
pas communiqués dans un délai raisonnable? Comme le précisaient les rapports annuels antérieurs,
certains progrès ont été enregistrés à cet égard. Mais des retards inacceptables continuent de se
produire, et le Commissariat accorde toujours la priorité absolue à ce problème.
Le plus étonnant - et le plus consternant - dans ce dossier, c'est que la Loi contient déjà l'une des
dispositions les plus libérales sur les prorogations de délai que l'on puisse trouver dans une loi de ce
genre. En effet, le délai de base de trente jours peut être prolongé «d'une période que justifient les
circonstances» (il n'y a donc pas de limite pré-établie), dans les cas où la demande concerne un grand
nombre de documents et que l'observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de
l'institution. En outre, une prorogation sans limite pré-établie peut être invoquée si des consultations,
vraisemblablement impossibles à tenir dans les trente jours, sont nécessaires. Enfin, une prorogation
peut être demandée pour prévenir les tiers dont les intérêts risquent d'être touchés par une demande.
La critique souvent entendue, selon laquelle les délais imposés sont irréalistes ou ne tiennent pas compte
des ressources déclinantes des ministères, est tout simplement non fondée.
Toutes ces possibilités licites de demander une prorogation doivent être invoquées à l'intérieur du délai
initial de trente jours, et avis doit être donné aux demandeurs qu'ils ont le droit de se plaindre. Malgré
ce mécanisme généreux, beaucoup de demandes ne font l'objet d'aucune réponse dans les délais
prescrits. On dirait que l'administration publique a décidé que le droit à une réponse en temps opportun
n'est pas important et qu'il peut être ignoré impunément. Si nous voulons régler le problème des retards,
il faudra que les fonctionnaires se rendent compte que leur façon de voir est inacceptable.
Pour les en convaincre, on pourrait faire en sorte que des conséquences réelles s'ensuivent pour le
12
ministère qui, ayant dépassé le délai, est réputé avoir refusé de communiquer. Ces conséquences
pourraient consister, par exemple, en une perte du droit de percevoir des frais (droit accompagnant la
demande et toute rétribution de la recherche, de la préparation et de la photocopie). Certes, cette
sanction serait largement symbolique, car les frais importants sont rarement perçus. Mais ce serait un
début. Il n'y a aucune raison que les demandeurs aient à payer quoi que ce soit pour de mauvais
services. (recommandation #20)
Une autre éventuelle sanction, qui ferait peut-être réfléchir davantage, consisterait à interdire aux
ministères d'invoquer les exceptions prévues par la Loi pour refuser l'accès, lorsqu'ils sont réputés avoir
refusé la communication. Il pourrait être justifiable de déroger à cette interdiction dans le cas des
articles 13, 17, 19 et 20, qui protègent les documents émanant de l'étranger ou des provinces, la
sécurité personnelle et la vie privée, ainsi que les secrets commerciaux ou autres renseignements
confidentiels confiés au gouvernement par des tiers. (recommandation #21)
L'obstacle que constitue le support des renseignements
Les techniques et les structures relatives aux ordinateurs et aux bases de données soulèvent une
question fondamentale : les renseignements stockés sur ordinateur peuvent-ils être considérés comme
des documents distincts? La Loi, quoique son titre contienne le mot «information», est nettement
restreinte dans sa portée par l'article qui expose son objet :
«2(1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en
consacrant le principe du droit du public à leur communication...»
L'article 3 de la Loi donne à «document» la définition suivante : «Tous éléments d'information, quels que
soient leur forme et leur support, notamment correspondance, note, livre, plan, carte, dessin,
diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, microformule, enregistrement sonore,
magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information».
À mesure qu'évolue l'informatique, le parallèle avec les documents sur papier devient de plus en plus
boiteux. Les bases de données ressemblent maintenant à des réservoirs d'information, plutôt qu'à des
assemblages de documents distincts. Un document peut être produit en faisant la synthèse de
renseignements puisés dans plusieurs fichiers - l'information est créée momentanément, pour s'évanouir à
nouveau, sur commande. Ainsi donc, tel document peut bien ne pas exister tant qu'une demande n'est
pas faite et que le logiciel soit mis en oeuvre pour compiler les renseignements puisés dans la base de
données. Mais, exclure de tels renseignements du champ d'application de la Loi serait contraire à son
objectif.
Le droit de se faire communiquer des documents, évoqué dans l'article 4 de la Loi, devrait être
remplacé par un droit d'obtenir des «renseignements consignés». Chaque fois que le terme
«document» apparaît dans la Loi, y compris dans l'article des définitions, il faudrait le remplacer par
l'expression «renseignement consigné». De plus, pour rendre plus claire la définition des renseignements
consignés, l'actuelle définition devrait être élargie de façon à inclure le courrier électronique, les téléconférences informatisées et autres communications faites sur ordinateur. (recommandation # 22)
Compte tenu du fait que les renseignements du gouvernement sont consignés sur des supports divers, le
droit de se les faire communiquer devrait comporter le droit pour le demandeur de recevoir ces
renseignements sur le support qui lui serait le plus utile. Si le papier demeure le support le plus
accessible et le plus courant, les autres devraient être proposés, lorsqu'ils existent ou qu'ils peuvent être
créés moyennant des efforts et un coût raisonnables.
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La Loi sur l'accès à l'information et le Règlement y afférent ne contiennent guère d'indications quant
au support sur lequel les éléments d'information doivent être communiqués. En revanche, la Loi autorise
le demandeur à préciser la langue officielle dans laquelle il souhaite recevoir les renseignements. Elle
permet aussi aux personnes souffrant de déficience sensorielle de se faire communiquer des
renseignements sur support de substitution - en gros caractères, en braille ou sous forme
d'enregistrement sonore. Le Règlement précise le prix des copies sur disquette et sur support de
substitution. La Loi et le Règlement ne font toutefois aucune mention de la conversion d'un support à
l'autre (comme lorsqu'il faut passer de «dBase» à un autre type de base de données, de WordPerfect à
un autre logiciel de traitement de textes ou d'une bande d'imprimante à une version réduite ASCII).
Si l'on fait payer ces conversions aux demandeurs (qui, souvent, peuvent se faire simplement et
automatiquement), fera-t-on aussi payer les demandeurs subséquents? Ou bien le ministère qui aura
réalisé la conversion une fois sera-t-il obligé de conserver les données sur leur nouveau support en cas
de demandes futures? Les documents imprimés sur demande à partir d'un document informatique
devront-ils être conservés, en prévision d'une éventuelle demande future? Il n'existe aucun document
qui régisse l'accès en direct ou à distance à des renseignements informatiques.
Il faudrait que la Loi soit modifiée de façon à donner au demandeur le droit de préciser le support
souhaité. Les ministères devraient pouvoir refuser d'accéder aux demandes pour des motifs
raisonnables, mais tout refus serait subordonné à une révision par le Commissaire à l'information.
(recommandation #23), (recommandation # 24)
Les obstacles provenant des exceptions
Certains détracteurs de la Loi ont attiré l'attention en soutenant que celle-ci vise davantage le secret que
la transparence, en raison de la foule d'exceptions qui y sont prévues. Les exceptions actuellement en
vigueur sont le résultat d'une réflexion poussée visant à trouver le point d'équilibre entre plusieurs intérêts
divers. Ce travail a été fait lorsque la Loi a été rédigée et débattue en Chambre, c'est-à-dire entre 1979
et 1982. Bien qu'on soit loin d'une «Loi sur le secret», il reste néanmoins que certaines des règles de
protection du secret sont, dans la pratique, d'une application indubitablement trop large et trop rigide. Il
faudrait apporter certains changements pour réduire ces obstacles à la communication et pour s'assurer
que les caractéristiques négatives de la Loi ne deviennent pas envahissantes.
Un mot d'explication sur ce qui existe actuellement : certaines exceptions sont discrétionnaires, tandis
que d'autres sont obligatoires; certaines supposent la satisfaction à un critère de détermination du
préjudice, d'autre pas. Si un document - ou une partie d'un document - est visée par une exception
particulière, l'institution fédérale peut, et dans certains cas doit, soustraire les renseignements à la
communication, en tout ou en partie.
L'institution fédérale est alors obligée d'expliquer au demandeur, en termes généraux, le motif légal du
refus de communiquer le document ou ce que serait ce motif si le document existait. À l'heure actuelle,
les institutions ne sont pas tenues de confirmer si tel ou tel document existe vraiment, car la simple
divulgation de ce fait peut constituer un renseignement précieux, visé par une exception. Les institutions
doivent prélever les parties incommunicables des documents et donner communication du reste.
Voilà la situation telle qu'elle existe. La rédaction des exceptions est un art difficile. Mais il est encore
plus difficile de s'entendre sur ce qu'elles devraient être. C'est donc avec une certaine appréhension que
des changements sont suggérés. Néanmoins, avec dix ans de recul, il apparaît manifeste que certaines
modifications auraient dû être faites il y a longtemps, pour que l'objet de la Loi soit mieux rempli.
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Discrétion et préjudice
Le Comité permanent de la Justice et du Solliciteur général a formulé une seule recommandation
générale à propos des exceptions :
«Que, sous réserve des mesures précises qui sont proposées ci-dessous, toutes les dispositions
prévoyant des exceptions contenues dans la Loi sur l'accès à l'information soient reformulées de
façon à être assorties d'un critère de détermination du préjudice et à être de nature discrétionnaire.
Seules les exceptions touchant les documents du Cabinet ne devraient pas être visées par l'obligation de
démontrer que la divulgation porterait un préjudice considérable à certains intérêts. Dans les autres cas,
l'institution fédérale [ne] pourrait refuser la communication de documents [...] que dans les seules
circonstances où la divulgation risquerait vraisemblablement de porter un préjudice considérable à
certains intérêts». (recommandation #25)
Abstraction faite de l'article 19 (l'exception visant les renseignements personnels) et peut-être de
l'article 13 (l'exception visant les renseignements confidentiels d'autres gouvernements), l'application de
la recommandation du Comité serait un bon moyen de promouvoir une administration publique plus
transparente et plus responsable. Il ne semble pas nécessaire, toutefois, d'exiger de celle-ci la
démonstration que la divulgation porterait un préjudice considérable.
Dans leur lois sur le même sujet, les gouvernements de l'Ontario, du Québec et de la ColombieBritannique n'ont pas cherché à préciser l'ampleur du préjudice auquel il faut s'attendre
vraisemblablement. Il est préférable de faire en sorte que la gravité du préjudice soit l'un des facteurs à
prendre en compte par le responsable d'une institution qui exerce sa discrétion pour invoquer une
exception.
Par contre, pour ce qui est de l'exception visant la vie privée des personnes, la rendre discrétionnaire et
sujette à un critère de détermination de préjudice altérerait radicalement l'actuel équilibre entre la Loi
sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ce serait une
erreur. L'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information prescrit une exception objective obligatoire,
pour la simple raison qu'il était dans l'intention du Parlement de faire en sorte que toute divulgation au
public de renseignements personnels soit régie par la Loi sur la protection des renseignements
personnels. L'article n'autorise pas le responsable d'une institution à exercer quelque discrétion. Il
renvoie plutôt à la "Loi sur la protection des renseignements personnels". Cela constitue, il est vrai,
une approche différente de celle qui a été adoptée ailleurs.
Aux États-Unis, la communication de renseignements personnels en application de la Freedom of
Information Act se fait sous réserve d'un critère visant à déterminer si la divulgation constituerait une
«ingérence nettement injustifiée dans la vie privée» (traduction libre). En Ontario, les dispositions
relatives à l'accès à l'information et à la vie privée sont regroupées dans une seule loi, qui autorise la
communication des renseignements personnels lorsque celle-ci ne constitue pas une «atteinte injustifiée à
la vie privée». En Colombie-Britannique, la structure est analogue, mais le critère à remplir est celui
d'une «intrusion déraisonnable dans la vie privée». (traduction libre)
Il est loin d'être évident que ces dispositions offrent de meilleurs moyens de garantir l'équilibre entre le
droit à la vie privée et le droit de savoir ce que le gouvernement «mijote». Pour qu'une telle approche
soit complète, le texte de loi doit définir ce qui constitue et ce qui ne constitue pas une intrusion dans la
vie privée, quel que soit le critère établi. Par ailleurs, aussi bien la loi de l'Ontario que celle de la
Colombie-Britannique exigent que les personnes soient prévenues lorsqu'un organisme public a
15
l'intention de communiquer un document et qu'un fonctionnaire a des raisons de croire que ce document
contient des renseignements personnels pouvant être visés par une exception. Ce mécanisme, s'il est
équitable, est également lourd et onéreux. Il ne peut manquer d'entraîner des retards. Au total, un
régime de ce type aurait peu de chances de remplacer avantageusement l'actuel mécanisme fédéral et
pourrait même, affaiblir la protection de la vie privée déjà garantie.
La nécessité d'imposer une exception pour protéger les renseignements obtenus à titre confidentiel
d'autres gouvernements est compréhensible. Par son article 13, la Loi sur l'accès à l'information
prescrit une protection obligatoire à l'égard des renseignements communiqués au gouvernement fédéral
par des gouvernements étrangers, des gouvernements provinciaux ou des administrations municipales. Il
est normal que chaque gouvernement soit responsable du contrôle et de la divulgation de ses propres
renseignements. Il importe que cette courtoisie soit rendue également aux entités constitutives de pays
étrangers (par exemple, à un État américain) et peut-être aux bandes indiennes qui s'administrent ellesmêmes. Le Comité permanent a en effet recommandé que la protection couvre aussi les échanges entre
les provinces ou les États des pays étrangers. (recommandation #26)
Cela dit, il est également vrai que les opinions à l'égard de la transparence ont évolué considérablement
depuis quelques années, au niveau international et dans l'arène fédérale-provinciale. L'administration
Clinton a laissé entendre qu'elle souhaiterait déclassifier une vaste quantité de vieilles archives relatives
aux relations étrangères, aux forces armées et au service de renseignements. Le gouvernement
américain pourrait aussi être en faveur d'une protection moins onéreuse, en vertu de laquelle les
renseignements seraient traités «avec réserve». Ce qui nous amène à constater que la possibilité
d'assouplir les règles n'a pas été envisagée pendant une longue durée, ni de façon sérieuse.
On peut faire l'analogie avec la réforme du système des autorisations sécuritaires et du filtrage du
personnel. Pendant des années, celui-ci semblait désespérément enlisé dans les normes et les
conventions internationales. Mais, à la réflexion, on s'est rendu compte que de nombreux obstacles
tenaient du mythe. La nécessité de changer le consensus international a été reconnue un peu partout.
Certes, il serait prématuré de passer sans transition à une exception discrétionnaire, assortie d'un critère
de détermination du préjudice, pour les renseignements transmis à titre confidentiel par des organismes
internationaux et des États étrangers. Toutefois, le moment est venu d'étudier les conséquences qu'un
tel changement aurait. Il pourrait, en fait, s'avérer tout à fait praticable. (recommandation #27)
À l'échelon provincial, aucune étude n'est nécessaire. Les législations de l'Ontario et de la ColombieBritannique prévoient déjà des exceptions discrétionnaires pour les documents touchant les «relations
intergouvernementales», lesquelles ressemblent fort à des critères de préjudice (par exemple «pourrait
vraisemblablement révéler un renseignement confidentiel») (traduction libre). Il faudrait modifier
l'article 13, de façon à prévoir une exception discrétionnaire, avec critère de détermination du préjudice,
pour les renseignements émanant des provinces, des municipalités et des bandes indiennes
administrativement autonomes. Un délai maximal de quinze ans, par exemple, devrait s'appliquer à tous
les renseignements confidentiels de ce genre, à moins qu'ils ne portent sur les activités visant à faire
respecter la loi, sur la sécurité et sur le service de renseignements, ou qu'ils ne soient visés par des
ententes et des arrangements internationaux à vaste portée et encore en vigueur. Il faudrait aussi prévoir
la possibilité de donner la préséance aux raisons d'intérêt public. (recommandation #28)
Comme solution de rechange pour les gouvernements qui s'opposent à des divulgations envisagées, le
Comité parlementaire a recommandé une procédure d'appel compliquée, comportant des recours au
Commissaire à l'information et à la Cour fédérale. Ce mécanisme semble peu pratique, voire contraire
aux habitudes internationales. Les institutions fédérales dont relèvent les renseignements devraient
pouvoir s'y retrouver dans les mécanismes de divulgation aussi facilement qu'elles peuvent justifier un
16
refus de divulguer l'information, lorsqu'elles décident d'exercer leur pouvoir discrétionnaire.
La préséance des raisons d'intérêt public
Le Comité permanent s'est également penché sur une autre innovation contenue dans la Loi sur l'accès
à l'information et la protection de la vie privée de l'Ontario, en cours de rédaction à l'époque. Il
s'agit de la disposition suivante :
«Malgré toute autre disposition de la présente loi, la personne responsable qui a des motifs raisonnables
et probables de croire qu'il y va de l'intérêt public, divulgue au public ou aux personnes intéressées dans
les meilleurs délais, compte tenu des circonstances, le document révélateur d'un grave danger pour la
santé ou la sécurité du public ou pour l'environnement».
Le défaut de la loi fédérale de prévoir la préséance des raisons d'intérêt public constitue une omission
grave, qu'il faudrait corriger. Encore une fois, abstraction faite de l'exception relative à la vie privée des
personnes, la Loi devrait exiger que l'administration publique communique, qu'il y ait eu demande ou
non, tout renseignement dont la divulgation est nettement plus justifiée, pour des motifs d'intérêt public,
que la protection des intérêts visés par les exceptions. Une obligation de ce type est prévue dans la
législation de la Colombie-Britannique sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.
(recommandation #29)
Ici encore, l'exception prévue à l'article 19 (vie privée des personnes) prévoit déjà, de par le renvoi à la
Loi sur la protection des renseignements personnels, la préséance des motifs d'intérêt public. Le
sous-alinéa 8(2) m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels autorise
l'administration publique à divulguer des renseignements personnels sans le consentement des personnes
qu'ils concernent, lorsque des raisons d'intérêt public «justifieraient nettement» l'intrusion dans la vie
privée qui en résulterait. Il est tout à fait approprié que soit maintenu ce haut niveau de protection de la
vie privée des personnes.
Les sondages
La communication des renseignements sur les sondages et enquêtes a donné lieu à une cause célèbre,
pendant les années Mulroney. Le gouvernement d'alors utilisait largement la recherche sur l'opinion
publique, et regroupait les pouvoirs en cette matière chez le Coordonnateur des sondages d'opinion, qui
appartenait à l'ancien ministère des Approvisionnements et Services, mais qui relevait directement du
Président du Comité du Cabinet sur les Communications. Statistique Canada a perdu le pouvoir
exclusif d'approuver la collecte de renseignements selon la «règle de 10», en vigueur au milieu des
années 60. Cette politique exigeait que, pour toute collecte de renseignements, une approbation soit
demandée à dix répondants ou plus.
Au moment de la rédaction de la Loi sur l'accès à l'information, on avait envisagé d'y inclure des
dispositions sur les données de sondages. On avait jugé intéressante la pratique en vigueur en Ontario,
selon laquelle les résultats de sondages sont déposés devant l'assemblée législative dans les six mois qui
suivent la tenue des enquêtes. Le principe qui sous-tend cette divulgation automatique vaut encore
maintenant. Essentiellement - c'est l'évidence - les résultats des sondages et les données des enquêtes
sont constitués des opinions des citoyens. Même s'il s'agit de données analysées, il reste qu'elles se
fondent sur l'opinion du public, obtenue par le gouvernement au moyen des deniers publics.
Le modèle ontarien n'a pas été retenu à Ottawa, car on a cru naïvement que les exceptions ne seraient
guère invoquées pour tenir les sondages secrets. On a aussi envisagé la tenue d'un registre public des
17
sondages en cours ou terminés, mais le projet n'a jamais été réalisé.
Le pouvoir en matière de sondages et de recherches sur l'opinion publique était concentré au sein du
Groupe du Coordonnateur des sondages d'opinion. Les projets d'enquête n'étaient portés que de façon
intermittente au Registre fédéral de collectes de renseignements, que tenait Statistique Canada jusqu'à
l'année dernière. L'intérêt croissant pour les sondages a rapidement donné lieu à des demandes de
communication. Au départ, les données étaient communiquées sans problème, car, comme l'avaient
présumé les membres du Comité, il ne semblait y avoir aucune exception à appliquer. Il en est résulté
une certaine consternation parmi les spécialistes des sondages du gouvernement, surtout lorsque les
grands dossiers du libre-échange et de la réforme constitutionnelle ont commencé à occuper l'avantscène.
Les sondages sur ces questions délicates constituaient un élément essentiel des processus d'élaboration
des politiques et d'établissement des stratégies. Le gouvernement prit position à propos des sondages
sur la réforme constitutionnelle : il refusa d'en communiquer les résultats à plusieurs demandeurs, sans
tenir compte des conclusions du Commissaire à l'information, qui avait jugé illicite le maintien du secret.
Le Commissaire et plusieurs demandeurs ont donc intenté devant la Cour fédérale une action mettant en
cause le Premier ministre. L'administration publique soutenait que l'exception de l'article 14 (préjudice à
la conduite des affaires fédéro-provinciales) pouvait s'appliquer aux sondages.
Dans sa décision, la Cour a souligné que certaines exceptions pourraient peut-être s'appliquer aux
données de sondages. Elle n'a pas conclu, toutefois, que les données des sondages sur la Constitution
en faisaient partie. Selon la tendance juridique qui prévaut actuellement, il pourrait être possible en
théorie de justifier le maintien du secret sur les sondages, mais en pratique il serait très difficile au
gouvernement de s'acquitter du fardeau de la preuve de préjudice imposé par la Cour.
Le nouveau gouvernement se penche actuellement sur les méthodes d'administration des marchés
portant sur des sondages d'opinion, dans le cadre de son vaste examen de la déontologie de
l'administration publique. Le Commissaire actuel espère que le gouvernement se fera une vertu
d'annoncer la divulgation pressante des données de sondages d'opinion (ce qui maintenant, à toutes fins
pratique est une obligation légale). Le tout devrait pouvoir se faire sans nécessité à une d'accès
formelle. À cet effet, l'engagement du gouvernement actuel de prôner une plus grande liberté d'accès
pourrait être significativement éprouvée par des restrictions bureaucratiques. Le traitement des
sondages d'opinion est devenu un test de vérité.
Plusieurs approches sont possibles. La plus souhaitable consisterait à inclure dans la Loi une disposition
exigeant que les résultats des recherches sur l'opinion publique soient à la disposition du public et ne
puissent pas faire l'objet d'une exception. D'ailleurs, point n'est besoin d'attendre la modification
législative pour procéder au changement. Le gouvernement n'a qu'à décider que les données des
sondages ne puissent plus être visées par les exceptions de la Loi et que chaque institution fédérale
tienne un répertoire public de ce type de renseignements, cette liste devant être mise à jour tous les
deux mois, au moins. (recommandation #30)
Les bureaux des ministres sont-ils des abris protégés?
Il serait bon qu'une loi modifiée contienne des précisions sur un problème dont il était question dans le
Rapport annuel de l'an dernier et qui reste entier à ce jour : les documents qui se trouvent physiquement
dans les locaux d'un cabinet ministériel échappent-ils par le fait même à la Loi sur l'accès à
l'information. L'année dernière, le Ministre de la Justice avait adopté cette position. Il a opposé un
refus au Commissaire à l'information qui souhaitait examiner de tels documents dans le cadre d'une
18
enquête visant à déterminer si le secret était justifié. Le Ministre a changé d'attitude après que le
Commissaire eut informé le Parlement que le Ministre risquait d'être forcé de coopérer à l'enquête, en
application de la Loi.
Pourtant, le revirement ne semble pas avoir été complet. Aujourd'hui encore, l'opinion persiste parmi
les fonctionnaires du ministère de la Justice que c'est uniquement par courtoisie que le Commissaire peut
être autorisé à examiner les documents conservés dans le cabinet du Ministre. Ils maintiennent
fermement que la Loi ne s'applique pas aux documents conservés dans les cabinets ministériels.
Ce point de vue du ministère de la Justice va carrément à l'encontre du texte légal, lequel désigne
clairement chaque ministre comme responsable de son ministère, aux fins de la Loi. Les fonctionnaires
du ministère de la Justice semblent penser que ce sont les sous-ministres qui assument cette
responsabilité. Cela est tout simplement inexact. La structure et l'objectif de la Loi pourraient être
complètement faussés si le droit qu'elle donne et les pouvoirs du Commissaire dépendaient, d'une façon
ou d'une autre, de l'endroit où sont gardés les documents d'un ministère.
Bien entendu, certains des renseignements conservés dans le cabinet du ministre sont, à juste titre,
incommunicables aux termes de la Loi sur l'accès à l'information - les documents qui concernent, par
exemple, des questions personnelles ou les affaires d'une circonscription. Mais ce doit être le contenu
des documents, et non pas leur emplacement matériel, qui détermine quels renseignements sont
communicables ou non. Si cette position du ministère de la Justice n'est pas remise en cause, cela
signifie que le bureau situé à l'angle nord-est du troisième étage de l'immeuble qui abrite le siège
principal du ministère - le cabinet du Ministre - est un abri protégé. Et demain, désignera-t-on tout
l'étage ou tout l'immeuble comme constituant le cabinet du Ministre?
Cette opinion singulière du ministère de la Justice est contraire à une décision déjà ancienne de la Cour
d'appel du Québec (André Montminy c. Commission d'accès à l'information [1986] CAI 217). Ce
tribunal s'était prononcé sur la question de savoir si la Loi du Québec visait les documents conservés
par les ministres. Néanmoins, il est recommandé que notre loi soit modifiée de manière à enlever tout
doute à l'effet que les cabinets des ministres sont compris dans l'expression «institution fédérale» et
qu'ils sont visés par la Loi sur l'accès à l'information. (recommandation #31)
L'article 14 : la conduite des affaires fédéro-provinciales
D'après une recommandation fort ancienne (elle remonte à la rédaction initiale de la Loi et a été répétée
dans Une question à deux volets), le terme «affaires» devrait être remplacé par le mot «négociations».
Cette modification aurait pour effet de rétrécir l'exception, sans porter atteinte aux intérêts en cause.
Elle mérite d'être apportée. (recommandation #32)
L'article 15 : les affaires internationales et la défense nationale
Depuis toujours, des demandeurs se plaignent de la manière dont cette exception compliquée est
invoquée. Le Comité permanent l'explique très bien dans Une question à deux volets :
«La Loi prévoit un critère général de détermination du préjudice, après quoi elle décrit neuf catégories
de renseignements dont la divulgation peut être refusée. On peut soutenir que la communication de tout
renseignement qui rentre dans l'une ou l'autre de ces catégories doit être refusée, même si sa divulgation
n'entraînerait aucun préjudice. Le Commissaire à l'information a interprété cet article de la façon
suivante : l'institution doit non seulement établir que les documents dont on refuse la communication sont
identiques ou similaires aux documents décrits dans l'article, mais elle doit encore fournir une preuve de
19
la nature du préjudice qui risquerait vraisemblablement de survenir si le document en question était
communiqué. D'un autre côté, le ministère de la Justice a affirmé qu'il n'est pas essentiel que les
catégories prévues s'appliquent strictement à l'information recherchée avant que l'on se prévale du droit
de refus, dans la mesure où l'on prouve la présence d'un préjudice».
Le Comité s'inquiétait parce que, selon l'interprétation courante, l'article n'établissait pas
convenablement le lien entre le préjudice et les neuf catégories, ou illustrations. Cette préoccupation du
Comité vaut encore aujourd'hui, et sa recommandation mérite d'être endossée à nouveau. Il faudrait
que l'article 15 de la Loi soit modifié de manière à préciser que les catégories de renseignements citées
ne sont que des illustrations des préjudices éventuels. Ce qu'il faut se demander, c'est ceci : peut-on
vraisemblablement s'attendre qu'un intérêt précis de l'État subisse un préjudice?. (recommandation
#33)
L'article 16 : les activités destinées à faire respecter les lois
Il a déjà été recommandé dans le présent rapport qu'un critère de détermination du préjudice soit
associé à tous les éléments de l'article 16. De fait, cela équivaudrait à une abrogation des alinéas 16(1)
a) et 16(1) b), car tous ces renseignements seraient visés par l'alinéa 16(1) c), si le critère de
détermination du préjudice était ajouté. (recommandation #34)
Rien ne peut justifier le secret, à moins qu'il ne soit démontré qu'un préjudice risque vraisemblablement
d'être porté à un intérêt important. Cette prémisse s'applique au domaine des activités destinées à faire
respecter les lois et à celui des services de renseignements comme à tout autre.
L'expérience des dix années d'application de la Loi nous apprend qu'aucune raison grave ne justifie que
ces renseignements bénéficient d'une période de grâce de vingt ans, pendant laquelle le secret peut être
maintenu sans qu'il soit le moindrement nécessaire de prouver que la divulgation serait préjudiciable.
Cette affirmation suscitera des débats dans la communauté de ceux qui font respecter les lois. La
disposition initiale est déjà controversée. Bien qu'il soit compréhensible que les membres de la
profession soient nerveux, leurs craintes sont aussi peu fondées aujourd'hui qu'elles l'étaient alors. Les
modifications recommandées rendraient la loi fédérale analogue, sur ce sujet, à celles de l'Ontario et de
la Colombie-Britannique.
L'article 17 : sécurité des individus
En dix ans, l'administration publique a rarement invoqué la menace contre la sécurité des individus
comme motif du refus de communiquer. Cette exception existe surtout pour les cas relatifs aux dossiers
des détenus. Néanmoins, il serait utile d'éliminer une éventuelle source de controverse en précisant que
l'exception s'applique également aux cas où la divulgation risquerait vraisemblablement de présenter une
menace pour la santé physique ou mentale d'une personne. C'est là un pas que la législation de la
Colombie-Britannique a franchi, et la loi fédérale devrait aller dans le même sens. (recommandation
#35)
L'article 18 : intérêts économiques du Canada
L'article 18 traite d'une gamme variée de questions. Pour l'administration publique, il équivaut toutefois
grosso modo à l'article 20, car il vise la protection des renseignements économiques et techniques. Il
faudrait que cette disposition soit modifiée parallèlement à celle contenue dans l'article 20, qui porte sur
la divulgation d'essais de produits ou d'essais d'environnement. C'est ce qu'avait recommandé le
Comité permanent. De même, le sens de l'expression «valeur importante» contenue dans l'alinéa 18 a),
20
qui traite des secrets industriels et des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques et
techniques, devrait être rendu plus étroit par l'ajout du mot «financière».
La question de la protection des renseignements «d'affaires confidentiels» appartenant aux organismes
de service spécial (OSS) de l'administration publique, a également été soulevée. Plusieurs de ces entités
doivent faire concurrence au secteur privé, sans la protection dont les autres sociétés profitent aux
termes de l'article 20, relatif aux renseignements de tiers. Il serait de beaucoup préférable de corriger
l'article 18, plutôt que d'exclure les OSS du champ d'application de la Loi. Plusieurs OSS ont déjà
demandé officieusement à être exclus. (recommandation #36)
Le réexamen de l'exception devrait également tenir compte de la nouvelle prise de conscience à l'égard
de la valeur marchande des bases de données du gouvernement. La valeur financière des
renseignements pourrait constituer un motif pour refuser de communiquer ceux-ci aux termes de
l'alinéa 18 a). Une plainte récemment déposée auprès du Commissaire à l'information illustre ce
problème.
La Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) a refusé de communiquer des
renseignements qu'elle avait recueillis, faisant valoir que ceux-ci avaient une valeur importante et qu'ils
étaient donc visés par l'exception de l'article 18. Le demandeur fut informé que les renseignements qu'il
souhaitait se trouvaient dans une publication de Statistique Canada, déjà en vente. Mais le demandeur
voulait les données brutes recueillies par la SCHL, et non pas le produit transformé offert au public.
Ce cas concerne la communication de données brutes qui, en elles-mêmes n'ont pas une valeur
économique importante, mais font partie intégrante d'un produit fini mis en vente. L'affaire n'a pas eu de
suites, car le demandeur a retiré sa plainte, disant qu'il n'avait plus besoin des renseignements.
Pour éviter les situations analogues, il serait bon que l'article 18 soit modifié de manière que les bases de
données de l'administration publique ne puissent pas être soustraites à la communication.
L'article 19 : renseignements personnels
Ainsi qu'il est dit plus haut dans le présent rapport, aucune modification majeure à l'article 19 n'est
recommandée. Il faudrait résister à toute éventuelle tentation d'ajouter l'«intrusion injustifiée dans la vie
privée» comme critère de détermination du préjudice. Il en résulterait d'innombrables formalités de
notification, que n'accompagnerait aucune amélioration perceptible de l'actuel équilibre entre le droit de
se faire communiquer l'information et le droit au respect de la vie privée. En fait, un tel changement
pourrait être considéré comme une tentative de réduire la protection de la vie privée, alors que le public
s'en préoccupe de plus en plus.
L'article 20 : renseignements d'affaires confidentiels
L'article 20 de la Loi protège certaines catégories de renseignements fournis à une institution fédérale
par un tiers. Le tiers peut être une personne, un groupe ou un organisme. En fait, le plus souvent, il
s'agit d'une entreprise. D'une façon générale, l'article 20 protège les secrets commerciaux, ainsi que les
renseignements financiers et techniques confidentiels : des renseignements dont la divulgation aurait
vraisemblablement pour effet de nuire à une entreprise ou à des négociations relatives à des contrats.
Cette exception de la Loi sur l'accès à l'information est l'une de celles que l'on invoque, dont on
abuse et que l'on conteste le plus. Bon nombre des problèmes de retard associés à l'application de la
Loi sont liés à des demandes visant des renseignements d'affaires.
21
Avec l'exception de l'article 19 (renseignements personnels), celle concernant les renseignements de
tiers est invoquée plus souvent que toute autre, pour refuser de communiquer des documents. Ces deux
exceptions partagent une autre distinction, celle de constituer la raison principale pour laquelle certains
renseignements accessibles avant l'adoption de la Loi sont devenus impossibles à obtenir. Toutefois,
dans le cas de l'article 20 (et contrairement à l'article 19) rien ne justifie une discrétion plus grande.
L'actuel Commissaire a vu des milliers de documents conservés par le gouvernement portant sur des
entreprises privées. Les secrets véritables sont rares. Sonner l'alarme du désavantage concurrentiel est
devenu un réflexe automatique chez certains. Les fonctionnaires ont pratiquement cessé de se
préoccuper des motifs d'intérêt public qui sont en jeu dans la transparence des rapports entre le
gouvernement et les entreprises privées.
Il faut instaurer de nouvelles règles pour faire respecter le droit du public de connaître d'avantage ce qui
se passe entre le gouvernement et le secteur privé. Premièrement, la Loi devrait préciser, à l'intention
des entreprises qui décident de soumissionner à des marchés du gouvernement, que les détails des
offres et les détails du marché final sont publics et communiqués sur demande. Il est essentiel
d'accorder l'accès à ce type de documents, pour assurer la transparence de cette facette de
l'administration publique et pour que la population soit convaincue que l'argent des contribuables est
bien dépensé. En l'état actuel des choses, l'aperçu que l'on donne reste partiel. Les offres retenues sont
communiquées en partie, les offres non retenues, pas du tout. Les montants des marchés sont
divulgués, sans détails. Cela ne suffit pas. Il faudrait modifier l'article 20, de manière que
l'administration publique ait davantage de comptes à rendre sur la passation des marchés.
(recommandation #37)
Le gouvernement possède, sur les entreprises privées, une masse impressionnante de renseignements
qui n'ont rien à voir avec les marchés de l'État. Nous vivons dans une société très réglementée. Dans
de nombreux domaines (agriculture, santé, communications, environnement, pêches, affaires
autochtones, développement régional), les renseignements émanant des sociétés du secteur privé
occupent une place proéminente dans les dossiers du gouvernement. Par suite du «dégraissage» et de
la privatisation, de plus en plus de dossiers qui touchent l'intérêt public sont confiés au secteur privé. Il
ne faut pas que les fonctionnaires et les entreprises privées puissent s'entendre entre eux pour tenir
secrets certains renseignements. Pourtant, l'alinéa 20(1) b), s'il ne va pas jusqu'à autoriser de tels petits
arrangements, s'en approche dangereusement. En effet, il exige que l'administration publique tienne
secrets :
«[Les] renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution
fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante
par ce tiers».
Il faudrait que cette disposition soit abolie. L'alinéa 20(1) c), tel qu'il existe actuellement, est tout à fait
suffisant pour faire en sorte que soient remplis tous les besoins légitimes des entreprises en matière de
secret. Cette disposition exige que l'administration publique tienne secrets :
«[Les] renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits
financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité».
On peut se demander, compte tenu de l'alinéa 20(1) c), si l'alinéa 20(1) a) est nécessaire. Tout
renseignement susceptible d'être visé par le secret industriel pourrait certainement entrer dans le champ
d'application de 20(1) c).
22
Un des aspects de l'article 20 qui laisse le plus à désirer réside dans la préséance des motifs d'intérêt
public prévue au paragraphe 20(6). Certes, ce type de préséance est essentiel (l'existence d'avions, de
médicaments ou d'autres produits dangereux doit être signalée au public, sans égard aux conséquences
éventuelles pour les fabricants), mais il est insensé de la limiter aux raisons concernant «la santé et la
sécurité publiques ainsi que la protection de l'environnement».
Il y a deux ans, le Rapport annuel du Commissaire faisait état d'une affaire qui illustre le caractère
inacceptable des limites de cette préséance. Quelqu'un avait demandé à Santé et Bien-être social
Canada communication des documents contenant les résultats des essais cliniques d'efficacité d'un
produit contre l'herpès labial. D'après ces résultats, bien que le produit n'engendrait aucun effet néfaste,
il ne semblait avoir aucun effet bénéfique. Leur divulgation aurait porté préjudice au fabricant.
Toutefois, il y allait nettement de l'intérêt public. Le produit, quoique approuvé pour la vente par le
gouvernement, était d'une valeur très douteuse. Malheureusement, l'intérêt public, dans ce cas, n'était lié
ni à la santé, ni à la sécurité, ni à la protection de l'environnement. Conséquemment, la Loi ne permettait
pas de passer outre aux intérêts économiques de l'entreprise.
L'application de la recommandation, faite antérieurement, selon laquelle toutes les exceptions seraient
assorties d'une préséance générale des motifs d'intérêt public, résoudrait ce problème. Même si le
Parlement n'acceptait pas la préséance générale, il faudrait élargir l'application de celle qui est prévue au
paragraphe 20(6).
Non seulement la Loi est trop prudente quant à l'étendue de la protection du secret qu'elle accorde aux
entreprises privées, mais elle instaure un mécanisme procédurier qui est à l'origine des pires problèmes
de retard dans l'application de la Loi.
Ces retards inacceptables découlent de l'obligation qui est faite aux institutions fédérales d'avertir
directement et de consulter les tiers avant que les documents puissent être divulgués. Le Commissaire à
l'information est assujetti aux mêmes exigences s'il envisage de recommander la communication.
Souvent, les tiers sont nombreux (dans une affaire actuellement en cours, on en compte 126 000), et il
est tout simplement impossible de procéder à la notification directe et à la consultation. Confrontés à de
telles situations, les ministères sont tentés de choisir la voie de la facilité. Ils refusent de procéder à la
communication et adressent le demandeur insatisfait au Commissaire à l'information, en même temps
que tous les problèmes de notification et de consultation.
Le Comité permanent a formulé plusieurs recommandations propres à améliorer cette situation. L'une
d'elles prévoyait d'autres types de notification (avis public ou publicité) chaque fois que cette solution de
rechange serait susceptible d'être efficace, pratique et moins coûteuse que l'avis direct. Cette
recommandation est éminemment sensée. Il faudrait en tenir compte.
Le besoin de changement apparaît pressant, quand on sait que la Cour supérieure du Québec s'est
récemment prononcée contre une tentative du Président de la Commission d'accès à l'information du
Québec de recourir à d'autres formes de notification. À moins que la loi ne prévoie expressément
d'autres moyens de prévenir les intéressés, a déclaré la Cour, le Président est tenu d'aviser directement
tous les tiers. Cette décision fait l'objet d'un appel.
L'article 21 : avis et recommandations
L'exception visant les avis et recommandations, tout comme l'exclusion des renseignements confidentiels
du Cabinet est l'une des dispositions les plus controversées de la Loi sur l'accès à l'information.
Depuis l'époque des premières discussions sur la Loi jusqu'à aujourd'hui, le caractère général qui peut
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être interprété de sa formulation a suscité des critiques car il fait écran et soustrait de l'application de la
Loi de larges pans d'information. D'ailleurs, le Comité permanent n'a-t-il pas déclaré que cette
exception présentait «les plus grands risques d'abus». Le gouvernement a semblé souscrire à cette
idée, puisqu'il a pris la peine dans ses directives de prêcher la prudence et d'ajouter le critère de
détermination du préjudice qui était omis dans le texte de loi.
La question se pose donc : Que devrait contenir l'article 21 révisé? Le Comité permanent a
recommandé qu'on y incorpore un critère de détermination du préjudice, qui tiendrait compte de la
nécessité d'assurer une certaine franchise dans le processus décisionnel. Cette idée est compatible avec
la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Comité était en faveur d'une autre précision :
l'exception devrait être limitée aux avis en matière de politique et aux procès-verbaux concernant la
prise de décisions de nature politique, et ne pas concerner les renseignements factuels utilisés dans le
processus décisionnel. Enfin, le Comité a recommandé de ramener de vingt à dix ans le délai prévu
pour l'exception actuelle. Il semble en effet suffisant de protéger pendant dix ans les documents utilisés
aux fins des prises de décision. (recommandation #38)
Ces recommandations du Comité sont ici plus qu'un simple point de départ. Mais la réforme doit être
poussée plus loin. L'article révisé devrait ressembler à ceux contenus dans les lois de l'Ontario et de la
Colombie-Britannique. Ces dispositions comportent toutes deux une longue liste des types de
renseignements qui ne sont pas visés par l'exception : renseignements factuels, sondages d'opinion,
études statistiques, prévisions économiques, affirmations concernant les impacts sur l'environnement et
rapports des groupes de travail internes.
Il serait bon également de tenter de définir le terme «avis» selon la signification sensée et équilibrée que
lui donne actuellement le manuel des politiques du Conseil du Trésor.
L'exception devrait être nettement restreinte aux communications échangées entre fonctionnaires,
collaborateurs des ministres et ministres. De plus, la disposition devrait être assortie d'une possibilité de
donner préséance aux raisons d'intérêt public. Au bout du compte, ces modifications permettront
d'avoir une meilleure idée des renseignements qui peuvent être protégés pour assurer à l'administration
publique la possibilité de conduire des délibérations en privé.
Enfin, il faudrait modifier l'alinéa 21(1) d). Dans son état actuel, cette exception permet aux
fonctionnaires de refuser la communication des plans qui ont été élaborés sans avoir été approuvés.
Comme le prévoit maintenant la Loi de la Colombie-Britannique, les projets rejetés devraient pouvoir
être examinés par le public tout autant que ceux qui ont été réalisés.
L'article 23 : secret professionnel des avocats
Il est évident que la manière dont l'article 23 a été appliqué et interprété par le gouvernement (lire : le
ministère de la Justice) au cours des dix dernières années n'est pas satisfaisante. La plupart des avis
juridiques, si éculés, généraux et indiscutables qu'ils soient, sont jalousement tenus secrets. Selon l'esprit
de transparence, le vaste réservoir d'avis juridiques que détient l'administration publique sur tous les
sujets possibles devrait être mis à la disposition des membres du public qui s'y intéressent.
Ces opinions ont été payées avec l'argent des contribuables et, à moins que l'on puisse raisonnablement
affirmer qu'une divulgation entraînerait un préjudice pour la conduite des affaires gouvernementales, elles
devraient être communiquées. Elles sont aux juristes ce que les décisions anticipées en matière d'impôt
sont aux comptables et devraient être accessibles de la même manière. Au lieu de cela, le ministère de
la Justice résiste et cherche même des moyens de mettre des entraves aux ministères clients les plus
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éclairés qui souhaitent faire exception au secret professionnel des avocats. (recommandation #39)
Comme le soulignait le Rapport annuel de l'an dernier, le ministère de la Justice soutient que les ministres
pris individuellement n'ont aucune autorité pour dispenser de ce secret, puisque c'est une collectivité (à
savoir la Couronne) qui est le client. Même si le ministère n'a toujours pas déterminé qui pourrait
accorder la dispense du secret, il est clair qu'il est certain d'avoir raison. Il peut donc adopter la
position enviable où il lui est possible de tenir entièrement secrets le gros des documents qui relèvent de
lui.
Le législateur n'a jamais eu l'intention de mettre ainsi le ministère de la Justice à l'abri de la Loi.
L'exception visant le secret professionnel des avocats peut, comme toutes les autres, être invoquée par
le responsable de chaque institution, et non pas seulement par le ministère de la Justice. Le pouvoir
discrétionnaire d'y avoir recours est dévolu à chaque responsable. Ainsi donc, si le ministre qui possède
les documents ne souhaite pas se prévaloir du secret professionnel, le Ministre de la Justice n'est
certainement pas habilité à annuler cette décision.
Lorsque le document demandé est entre les mains du Ministre de la Justice, celui-ci doit vérifier si le
responsable du ministère en question souhaite se prévaloir du secret professionnel. Si ce dernier décide
de laisser tomber ce secret, le Ministre de la Justice ne devrait avoir d'autre choix que de communiquer
les renseignements.
Selon la Loi sur l'accès à l'information, le pouvoir et l'obligation de prendre des décisions incombent
entièrement aux responsables des institutions fédérales, pris individuellement. En s'accrochant à un
semblant d'argument, en affirmant que la Couronne constitue une entité capable de prendre des
décisions aux termes de la Loi, le ministère de la Justice cherche à étendre ses prérogatives au-delà de
leur champ légal.
Un dernier mot sur l'article 23 : la Loi affirme sans équivoque que l'article 23 est subordonné à
l'article 25. C'est dire que tout renseignement contenu dans un document pour lequel le secret
professionnel des avocats ne peut pas être invoqué doit être communiqué. L'article 25 concerne
l'obligation de prélèvement. Néanmoins, le ministère de la Justice a décrété que le prélèvement n'était
pas possible, car si le moindre fragment d'un document contenant des éléments d'information couverts
par le secret professionnel était divulgué, il se pourrait que les autres parties en perdent, on ne sait
comment, leur protection. Même si aucun tribunal n'a jamais interprété la Loi de cette façon et même si
cette opinion semble contraire aux termes mêmes de l'article 25, Justice se débat vaillamment pour
perpétuer l'hégémonie du secret professionnel des avocats.
C'est pourquoi il y aurait lieu de modifier l'article 23 de manière à préciser en toutes lettres que le fait de
pratiquer des prélèvements dans un document, aux termes de l'article 25, n'entame en rien le secret
professionnel qui s'applique aux autres parties du document. Il faudrait également préciser que le
pouvoir discrétionnaire de lever le secret professionnel des avocats est dévolu au responsable du
ministère client en cause et non pas au Ministre de la Justice.
Si ces précisions sont intégrées et si la recommandation faite plus haut, selon laquelle cette exception
devrait être assortie d'un critère de détermination du préjudice avec préséance aux raisons d'intérêt
public, est appliquée, l'une des institutions les plus farouchement attachées au secret sera assujettie aux
principes de la transparence gouvernementale.
L'article 24 : interdictions légales
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Dans plusieurs rapports annuels antérieurs, le Parlement a été tenu au courant de l'insidieuse érosion qui
affecte le droit d'accès. Un nombre de plus en plus grand de lois fédérales contiennent des dispositions
intégrées prescrivant le secret, et beaucoup d'entre elles figurent, en vertu d'un décret du conseil, dans
l'annexe II de la Loi sur l'accès à l'information. Le paragraphe 24(1) de la Loi rend obligatoire le
refus de communiquer les renseignements visés par les dispositions citées dans cette liste. Ce
paragraphe se lit comme suit :
«Le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant
des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d'une disposition figurant à
l'annexe II».
Il faut se demander pourquoi il était nécessaire que l'article 24 figure dans la Loi. Celle-ci ne contientelle pas des exceptions suffisamment larges pour répondre à tout besoin légitime de maintenir le secret?
Le Comité permanent a jugé que cet article n'était pas nécessaire. De fait, l'article 24 donne à
l'administration publique la possibilité de soustraire à la communication certains renseignements, même
quand le secret ne serait vraisemblablement pas justifié. Même les renseignements confidentiels du
Conseil privé de la Reine ne sont protégés de façon absolue que pour vingt ans. Pourtant, toutes les
dispositions citées dans l'annexe II sont assorties d'un secret obligatoire à durée indéfinie. Cette
disposition est le vice caché de notre législation sur l'accès à l'information; elle ne devrait pas s'y trouver.
(recommandation #40)
L'article 26 : les renseignements destinés à la publication
L'idée qui sous-tend cette exception est logique. Si l'administration publique prévoit publier un
document dans un délai raisonnable, elle peut refuser de le communiquer dans l'intervalle, sans faire
entorse au principe de la transparence. Cela dit, dans la pratique, cette disposition a été utilisée pour
retarder la communication indûment. Il faut empêcher l'abus.
Premièrement, la période de dispense actuellement fixée par cet article (90 jours) est inutilement longue.
Soixante jours constituent une période amplement suffisante, compte tenu des méthodes modernes
d'impression; il faudrait que la Loi soit modifiée dans ce sens. (recommandation #41)
Deuxièmement, il faut savoir que la disposition est parfois utilisée comme moyen dilatoire. Par exemple
: une institution reçoit une demande pour un document, s'appuie sur l'article 26 pour en refuser la
communication et, une fois ce premier délai expiré, décide de ne pas procéder à la publication et
applique simplement les exceptions au document. Pour empêcher de tels abus, il faudrait que
l'article 26 soit modifié de façon à disposer que, si le document n'est pas publié dans les 90 jours (ou
60 jours, comme recommandé), il devra être communiqué sans attendre, et intégralement, sans
qu'aucune partie n'en soit retirée.
L'article 69 : exclusion des renseignements confidentiels du Cabinet
Peut-être aucune autre disposition ne contribue autant à ternir la réputation de la Loi sur l'accès à
l'information que l'article 69, qui exclut les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour
le Canada du champ d'application de la Loi. Cette clause «bulldozer» a immédiatement été perçue par
beaucoup de journalistes comme la principale raison de l'inefficacité de la Loi, même si cette opinion
n'était pas fondée. Trois ans plus tard, les choses n'avaient guère changé. Le Comité permanent a
déclaré avoir reçu un plus grand nombre de mémoires et de commentaires sur l'article 69, la disposition
relative aux renseignements du Cabinet, que sur toute autre partie de la Loi. La réputation non méritée
de «loi sur le secret» que certains avait faite à la Loi sur l'accès à l'information était fermement
26
ancrée.
L'exclusion prévue dans l'article 69 vise une grande variété de documents : mémoires au Cabinet,
documents de travail, ordres du jour du Cabinet, communications entre ministres sur les affaires du
Cabinet, documents d'information, lois et décrets du conseil. Les renseignements confidentiels du
Cabinet sont exclus du champ de la Loi pour vingt ans, ce qui entraîne un commerce des documents
confidentiels des gouvernements antérieurs, tandis qu'on laisse la paix au pouvoir en place.
Le caractère particulier des renseignements confidentiels du Cabinet est décrit avec éloquence dans le
manuel des politiques du Conseil du Trésor sur l'accès à l'information et la protection des
renseignements personnels :
«Le gouvernement canadien administre par la voie d'un Cabinet. Ainsi, la responsabilité ne repose pas
sur une seule personne mais sur l'ensemble des ministres qui font partie du Cabinet... Cette règle
protège donc le principe de la responsabilité collective des ministres, car elle permet à ces derniers
d'appuyer les décisions du gouvernement quelles que soient leurs opinions personnelles. Elle permet
aussi aux ministres de participer à des débats francs qui sont essentiels au fonctionnement efficace de ce
genre de régime».
Tout cela est très bien. Mais doit-il en résulter que tous les documents confidentiels du Cabinet soient
exclus du champ d'application de la Loi? Le Comité permanent a jugé que non. Ayant examiné les
diverses raisons de protéger le secret du Cabinet et ayant trouvé qu'elles étaient amplement justifiées, il
a déclaré :
«Néanmoins, le Comité ne croit pas que le matériel documentaire renfermant des données factuelles à
l'usage du Cabinet devrait être automatiquement exclu du champ d'application des deux lois (sur la
protection des renseignements personnels et sur l'accès à l'information). [...] il serait essentiel [de]
retirer les avis subjectifs en matière de politique [des notes au Cabinet...]. [Mais] le matériel factuel
devrait généralement être accessible en vertu [de la Loi] - à moins, évidemment, qu'il soit visé par une
règle d'exception».
La Commission Williams sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels en
Ontario est venue appuyer cet avis du Comité, puisqu'elle a recommandé que les documents du Cabinet
soient visés par une exception obligatoire et non pas par une exclusion. Cette position a été traduite
dans la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée de l'Ontario, dont certaines
autres provinces se sont inspirées, notamment la Colombie-Britannique. Cette dernière a en outre
adopté une règle faisant qu'après quinze ans les documents du Cabinet ne sont plus visés par l'exception
obligatoire. Les éléments suivants sont exclus du champ d'application de la disposition :
·
les renseignements contenus dans un document relatif à une décision prise par le Conseil
exécutif ou l'un de ses comités à propos d'un appel en vertu d'une Loi; ou
·
les renseignements contenus dans un document dont l'objectif est de soumettre au Conseil
exécutif ou à l'un de ses comités des explications ou des analyses fondamentales pour les aider à
prendre une décision, si : (i) la décision a été rendue publique, (ii) la décision a été appliquée, ou
(iii) cinq années ou plus se sont écoulées depuis que la décision a été prise ou envisagée.
Toute éventuelle réforme de la Loi sur l'accès à l'information devra s'attaquer au symbole même du
secret : les documents confidentiels du Cabinet. À partir des délibérations du Comité, les
recommandations suivantes sont avancées : (recommandation #42)
27
·
Que l'article 69 de la Loi soit modifié, de manière le convertir en exception.
·
Que l'actuel délai de vingt ans pendant lequel les documents du Cabinet sont exclus du champ
d'application de la Loi soit ramené à quinze ans. Cette période correspond à au moins
trois législatures. C'est la durée du délai adopté par la Colombie-Britannique.
·
Que le paragraphe 69(3) soit rédigé à nouveau de manière à viser les portions des mémoires au
Cabinet qui contiennent des analyses et qui sont actuellement mises à la disposition du
Vérificateur général. Il faudrait que ces textes puissent être communiqués dans les cas où une
décision a été rendue publique, où la décision a été appliquée, ou lorsque cinq ans se sont
écoulés depuis que la décision a été prise ou envisagée.
·
Que les appels des décisions d'appliquer l'exception à des documents du Cabinet soient
entendus par le Juge en chef adjoint de la Cour fédérale, après examen par le Commissaire à
l'information.
Le Comité permanent espérait rendre l'exception relative aux documents confidentiels du
Cabinet plus acceptable au gouvernement en restreignant le mécanisme d'appel au seul Juge en chef
adjoint de la Cour fédérale. Toute décision de divulguer des documents confidentiels du Cabinet doit
avoir pour assises la cohérence, la réflexion et la discrétion. On aurait beaucoup plus de chances
d'atteindre ces objectifs dans le cadre d'un mécanisme d'examen à deux volets, qui comprendrait un
examen par le Commissaire à l'information - comme c'est le cas pour tous les autres différends relatifs à
la Loi. Il faudrait toutefois que l'appel judiciaire soit entendu par un juge de haut niveau.
Faire en sorte que l'ensemble des renseignements de l'administration soient communicables
Dès le début du débat sur la Loi sur l'accès à l'information, il y a eu désaccord quant aux institutions
fédérales qui devaient être visées par la Loi. Le texte actuel concerne tous les ministères, ministères
d'État, organismes considérés comme ministères (par exemple, les Archives nationales du Canada), à
moins que ces institutions soient en concurrence avec des sociétés du secteur privé. Les organismes
visés par la Loi sont énumérés dans une annexe.
Certains critiques ont demandé instamment que soient visées toutes les sociétés de la Couronne, surtout
les organismes comme la SRC, le Canadien national, Air Canada et Petro-Canada, précisément en
raison du fait qu'elles disposaient d'une certaine liberté par rapport au gouvernement. Il était davantage
nécessaire d'obliger ces organismes à rendre compte de leurs actes et des deniers publics qu'ils
dépensaient.
Le Comité permanent a repris ce même refrain dans Une question à deux volets. Les membres du
Comité avaient été attirés par le concept exprimé par la Commission Williams (Ontario Commission
Freedom of Information and Individual Privacy). Celle-ci avait recommandé que la législation sur la
liberté d'accès à l'information s'applique «à toutes les institutions publiques normalement perçues par le
public comme faisant partie de l'appareil gouvernemental». La question, bien entendu, est de savoir où
tracer la ligne pour délimiter le vague concept recouvert par les mots «normalement perçue».
Le Comité a cherché à le faire en avançant deux critères. Premièrement, il a suggéré que la Loi
s'applique à toute institution publique qui est financée exclusivement à même le Fonds du revenu
consolidé. Deuxièmement, en ce qui concerne les institutions qui ne sont pas financées exclusivement de
cette façon, mais qui peuvent obtenir des capitaux au moyen d'un emprunt public, le principal critère
28
devrait être le degré de contrôle exercé par le gouvernement.
Le Comité a ensuite demandé que toutes les sociétés de la Couronne et leurs filiales en propriété
exclusive soient visées. Il excluait les filiales qui ne sont pas propriété exclusive de sociétés d'État et les
entreprises mixtes dont le capital-actions n'appartient pas majoritairement aux intérêts publics. À titre
de justification pratique de sa position, le Comité soulignait qu'en mars 1986, le gouvernement de
l'Ontario avait élargi sa législation sur la liberté d'accès à l'information à ses sociétés d'État. Depuis lors,
d'autres provinces ont imité l'Ontario.
La seule exception retenue par le Comité était les renseignements relatifs aux programmes de la Société
Radio-Canada, lesquels, a-t-on décidé (avec raison), ne devaient pas être visés par la Loi sur l'accès à
l'information. Le Comité a également recommandé que soient visés le Parlement, ses institutions et
agents. Il n'a toutefois pas laissé entendre que les cabinets des sénateurs et des députés devraient être
visés par la Loi.
Où en sommes-nous en 1994? Compte tenu des privatisations de plusieurs institutions fédérales à la fin
des années 80, le nombre de sociétés d'État qui pourraient être visées par la Loi est certainement
beaucoup moindre. On a cependant vu naître un type nouveau d'entité, l'«organisme de service
spécial» (OSS), qui n'existait pas lorsque la Loi est entrée en vigueur.
Ces OSS sont les créatures des ministères et ont été désignés comme organismes de services. Ils ne
sont pas sujets aux règles qui régissent les autres éléments de l'administration publique. Ils reçoivent
instruction de concentrer leurs efforts sur leur clientèle, de faire concurrence au secteur privé là où cela
est nécessaire et de chercher à être autosuffisants, voire à faire des bénéfices. Leur raison d'être est
d'assurer un meilleur service au public et de permettre au gouvernement de faire des économies. Les
OSS, toutefois, font partie intégrante du gouvernement.
Il est largement temps d'achever le processus visant à rendre l'administration publique transparente. Il
faudrait que le champ d'application de la Loi soit élargi de manière à viser toutes les institutions du
gouvernement, y compris : (recommandation #43)
·
les organismes de service spécial;
·
les sociétés d'État et leurs filiales en propriété exclusive;
·
toute institution dont les membres du bureau de direction sont en majorité nommés par le
gouvernement fédéral;
·
tous les fonctionnaires qui relèvent du Parlement, y compris : les Commissariats à l'information
et à la protection de la vie privée, le Bureau du Directeur général des élections, le Commissariat
aux langues officielles et le bureau du Vérificateur général;
·
le Sénat, la Chambre des communes, la Bibliothèque du Parlement, exception faite des cabinets
des sénateurs et des députés.
Des dispositions spéciales devraient être prévues pour exclure du champ d'application de la Loi les
documents relatifs aux programmes de la SRC et prévoir des dispositions pour le traitement des plaintes
faites en vertu de la Loi contre le Commissariat à l'information (car il peut difficilement enquêter sur luimême).
29
Toutes ces recommandations supposent une ambitieuse refonte de la Loi sur l'accès à l'information.
Elles s'appuient sur la conviction que notre droit de savoir doit être soigneusement entretenu par le
Parlement. Le Commissaire à l'information se tient à la disposition des parlementaires, pour les aider
dans leurs délibérations.
30
RECOMMANDATIONS
On trouvera ci-dessous le résumé des recommandations contenues dans le chapitre précédent. Le
Commissaire à l'information recommande :
Recommandations générales
Comité parlementaire 1.
Qu'un comité parlementaire soit chargé d'étudier la Loi sur l'accès à
l'information et d'y proposer des modifications.
Instruction écrite
2.
Que le Premier ministre donne instruction, expressément et par
écrit, à ses ministres et hauts fonctionnaires de faire en sorte que
l'accès aux renseignements du gouvernement ne soit pas retardé
ou refusé déraisonnablement.
Un seul ministre
3.
Que le Premier ministre attribue à un seul ministre, de
préférence au Président du Conseil du Trésor, la responsabilité
de l'application de la Loi et des politiques qui en découlent.
Un seul ministère
4.
Que la Section du droit à l'information du ministère de la Justice
soit séparée de ce ministère et fusionnée avec la Division de la
politique de l'information, des communications et de la sécurité,
au Secrétariat du Conseil du Trésor.
Principes essentiels
5.
Que les trois principes essentiels suivants soient incorporés à la
Loi sur l'accès à l'information :
Nouveau nom de la Loi
Devoir de créer
6.
1.
Les renseignements du gouvernement doivent être
créés, conservés et administrés à titre de ressource
nationale.
2.
L'administration publique doit être tenue d'aider le
public à accéder à cette ressource nationale, qui lui
appartient.
3.
Les renseignements du gouvernement doivent être à
l'entière disposition de tous, sans qu'aucun obstacle
déraisonnable ne s'y oppose, qu'il s'agisse du coût, du
temps, du support de présentation ou des règles
relatives au secret.
Que la Loi sur l'accès à l'information, une fois modifiée, soit
nommée, de façon plus appropriée, Loi sur l'information
nationale, Loi sur la transparence du gouvernement
ou Loi sur la liberté d'accès à l'information.
7.
Que la Loi sur les archives soit modifiée de manière à
31
affirmer expressément qu'il est du devoir des
fonctionnaires fédéraux de créer les documents
nécessaires pour appuyer, dûment et adéquatement,
par écrit, les fonctions, politiques, décisions, méthodes
et transactions du gouvernement.
Devoir de conserver
Registre public
8.
9.
Que la Loi sur les archives soit modifiée de manière à
contenir des dispositions expresses sur la conservation
des communications par ordinateur, y compris par
courrier électronique, une fois qu'elles ont été créées.
Que les institutions fédérales soient obligées de tenir un registre
public de tous les documents qu'elles ont communiqués
en application de la Loi.
Divulgation courante
10.
Que les institutions fédérales soient obligées de
communiquer couramment tous les renseignements
descriptifs sur leurs structures organisationnelles, leurs
activités, leurs programmes, leurs réunions, les données
contenues dans leurs systèmes informatiques et les
moyens par lesquels le public peut accéder à ces
renseignements.
Devoir de diffuser
11.
Que le devoir de diffuser du gouvernement englobe
également tous les renseignements susceptibles d'aider
le public à exercer ses droits et à remplir ses
obligations, ainsi qu'à comprendre ceux du
gouvernement.
Modifications à la Loi sur l'accès à l'information proprement dite
Droits et frais
Barrière des tarifs
12.
Que, pour empêcher que les tarifs ne fassent obstacle à
l'accès, l'alinéa 68 a) de la Loi soit modifié de manière à
n'exclure de son champ d'application que les
renseignements raisonnablement accessibles qui peuvent
être obtenus par le public à prix raisonnable.
Demandes futiles
13.
Que les institutions fédérales soient habilitées à refuser
de répondre aux demandes futiles ou exorbitantes.
Ordonnance exécutoire
Élimination du droit
14.
Que le refus par une institution fédérale de répondre à une
demande puisse faire l'objet d'un appel au Commissaire
à l'information et que la décision du Commissaire soit
exécutoire et finale.
15.
Que le droit de 5 $, devant accompagner chaque
demande, soit supprimé; que les frais exigés pour la
32
reproduction des copies sur papier, disquettes et
cassettes audio ou vidéo soient ajustés en fonction des
tarifs courants du marché; et qu'une certaine période de
recherche gratuite soit maintenue.
Demandeurs commerciaux
Ordonnance exécutoire
16.
17.
Que les frais exigés des demandeurs commerciaux
reflètent le coût réel de production des renseignements,
lorsque ceux-ci sont demandés à des fins de courtage.
Que la décision d'une institution fédérale de considérer une
demande comme demande commerciale puisse faire
l'objet d'un examen du Commissaire à l'information et
que la décision du Commissaire soit exécutoire et finale.
Politique concernant la dispense
des frais
18.
Que les critères relatifs à la dispense des frais soient
intégrés dans la Loi.
Frais pour traitement informatique
19.
Qu'aucuns frais ne soient exigés pour le traitement
informatique, lorsque celui-ci est réalisé sur des
ordinateurs personnels. Que les frais exigés pour la
présentation des renseignements sur disques CD-ROM,
ou autres supports informatiques, ne dépassent pas le
coût de la compilation et de la reproduction des
renseignements.
Retards
Perte du droit de percevoir
les frais
20.
Perte de la possibilité d'invoquer
les exceptions
21.
Que les institutions fédérales qui ne respectent pas les délais
légaux à l'égard des demandes auxquelles elles
répondent perdent le droit de percevoir les frais.
Que les institutions fédérales qui, lorsqu'elles répondent à des
demandes, ne respectent pas les délais légaux perdent
le droit d'invoquer les exceptions, abstraction faite des
exceptions qui protègent les renseignements d'autres
gouvernements, les renseignements personnels et la
sécurité, ainsi que les secrets industriels ou autres
renseignements confidentiels confiés au gouvernement
par des tiers, selon les dispositions des articles 13, 17,
19 et 20 de la Loi.
Définition et support
Définition de l'élément
d'information
22.
Que le droit de se faire communiquer tout «document»,
évoqué dans l'article 4 de la Loi et ailleurs, soit
33
remplacé par un droit d'obtenir tout «renseignement
consigné». Que, pour plus de clarté, la définition du
renseignement consigné soit élargie de façon à inclure le
courrier électronique, les téléconférences informatisées
et les autres communications faites sur ordinateur.
Le support le plus utile
23.
Examen par le Commissaire
Que les renseignements du gouvernement soient communiqués
sur le support le plus utile au demandeur, chaque fois
que le support existe ou qu'il peut être créé moyennant
des efforts et un coup raisonnables.
24.
Que le refus par une institution fédérale de fournir les
renseignements sur le support demandé soit sujet à
révision par le Commissaire à l'information.
Discrétion et critère de
détermination du préjudice
25.
Que les exceptions soient discrétionnaires de par leur
nature et qu'elles soient assorties d'un critère de
détermination du préjudice, sauf l'article 19 (exception
relative aux renseignements personnels) et, peut-être,
l'article 13 (exception relative aux renseignements
confidentiels d'autres gouvernements).
Administrations subsidiaires
26.
Que l'exception contenue à l'article 13 soit élargie de
manière à inclure les renseignements émanant des
parties composantes des États (État américain et, peutêtre, bandes autochtones autonomes).
Exceptions
Élargissement envisagé
27.
Que soient examinées les conséquences qu'il y aurait à
appliquer une exception discrétionnaire, assortie d'un
critère de détermination du préjudice, aux
renseignements transmis à titre confidentiel par des
organismes internationaux et des États étrangers.
Autres gouvernements et
administrations canadiens
28.
Qu'une exception discrétionnaire, assortie d'un critère
de détermination du préjudice, soit appliquée aux
renseignements transmis par les gouvernements
provinciaux, les administrations municipales et les
bandes indiennes autonomes.
Préséance des motifs d'intérêt
public
29.
Que les institutions fédérales soient tenues de
communiquer, qu'il y ait eu demande ou non, tout
renseignement dont la divulgation est nettement plus
justifiée, pour des motifs d'intérêt public, que la
protection des intérêts visés par les exceptions.
34
Sondages d'opinion
Cabinets des ministres
30.
Que les résultats des sondages d'opinion soient mis à la
disposition du public. Que les données de sondages et
d'enquêtes ne soient pas visées par les exceptions de la
Loi. Que chaque institution fédérale tienne une liste à
jour des enquêtes et sondages menés par elle.
31.
Que la Loi sur l'accès à l'information soit modifiée de manière
à préciser que les renseignements conservés dans les
cabinets des ministres constituent des renseignements
du gouvernement et sont visés par la Loi et ses
exceptions.
Relations fédéro- provinciales 32.
Que l'article 14 (exception relative à la conduite des relations
fédéro-provinciales) soit restreint dans son application
par la substitution de l'expression «négociations fédéroprovinciales» à «affaires fédéro- provinciales».
Affaires internationales et
défense nationale
33.
Que l'article 15 (exception visant à protéger les affaires
internationales et la défense nationale) soit modifié de
manière à préciser que l'exception ne saurait être
invoquée sans que l'on s'attende vraisemblablement à un
préjudice. Les neuf catégories de renseignements citées
ne sont que des exemples des préjudices possibles.
Réaménagement parallèle
34.
Que, parallèlement à l'ajout d'un critère de
détermination du préjudice, les alinéas 16(1) a) et 16(1)
b) de la Loi soient abrogés.
Sécurité personnelle
35.
Que le champ d'application de l'article 17 (exception
relative à la sécurité personnelle) soit élargi de manière
à assurer une protection contre les menaces à la santé
mentale ou physique des personnes.
Intérêts économiques du
gouvernement
Renseignements de tiers
36.
Que l'article 18 (exception visant à protéger les intérêts
économiques du gouvernement) soit modifié de manière
à comporter une préséance des motifs de santé et de
sécurité; à restreindre le champ d'application de l'alinéa
a) en ajoutant le mot «financière» à l'expression «valeur
importante»; à accorder aux organismes de service
spécial des droits analogues à ceux dont jouissent leurs
concurrents du secteur privé; et à faire en sorte que
cette disposition ne puisse être invoquée pour protéger
les bases de données qui contiennent les données brutes
destinées à être transformées et vendues sur le marché.
37.
Que l'article 20 (exception visant à protéger les
35
renseignements de tiers) soit modifié de manière : à
permettre l'accès du public aux documents sur les
marchés de l'État et aux détails des soumissions
présentées à cet égard; à supprimer l'alinéa 20 b); à
élargir la préséance des motifs d'intérêt public de
manière à permettre aux institutions fédérales de
prévenir les tiers de l'intention du gouvernement de
divulguer des renseignements au moyen de méthodes
autres que l'avis direct, par exemple par des annonces
dans les journaux.
Avis et recommandations
38.
Que l'article 21 (exception visant à protéger les
délibérations internes) soit modifié de manière : à
comporter un critère de détermination du préjudice; à
protéger uniquement les avis relatifs aux politiques et les
comptes rendus des échelons supérieurs, et non pas les
renseignements factuels utilisés dans les décisions
courantes; à ramener l'actuel délai de 20 à 10 ans; à
nommer expressément les catégories de renseignements
non visées par l'exception; à restreindre clairement les
exceptions aux «avis» et «recommandations»; à faire en
sorte que les plans élaborés mais jamais approuvés
soient communicables.
Secret professionnel des avocats
39.
Que l'article 23 (exception visant à protéger le secret
professionnel des avocats) soit modifié de manière à
rendre communicables les avis juridiques émis par le
ministère de la Justice, à moins que leur divulgation
risque véritablement de porter préjudice aux activités du
gouvernement et à préciser que le prélèvement de
certaines portions d'un document n'a pas pour résultat
d'annuler le secret qui protège les autres portions du
même document.
Protection des lois fédérales
40.
Qu'il soit mis fin au contournement de la loi résultant du
fait que les lois fédérales (avec les renseignements qui
leur sont afférents) visées par l'interdiction légale de
divulgation contenue à l'article 24 sont de plus en plus
nombreuses. Que l'article 24 soit abrogé.
Renseignements destinés à la
publication
41.
Que la période de grâce au cours de laquelle les
institutions fédérales peuvent refuser de communiquer
des renseignements pour le motif que ceux-ci sont
destinés à être publiés soit ramenée de 90 à 60 jours;
que les institutions fédérales soient découragées de
recourir à ce droit en tant que moyen dilatoire, par une
obligation supplémentaire selon laquelle, si la publication
n'a pas lieu, le document deviendra communicable
36
immédiatement, sans qu'aucune exception ne puisse être
invoquée.
Documents confidentiels du
Cabinet
Élargissement du champ
d'application de la Loi
42.
43.
Que l'article 69 (exclusion des documents confidentiels
du Cabinet) soit modifié de manière : à transformer
cette exclusion en exception; à ramener la période
d'application de vingt ans à quinze ans; à rendre
communicables les portions des mémoires au Cabinet
qui contiennent des analyses, lorsqu'une décision a été
rendue publique ou a été appliquée ou encore que
cinq années se sont écoulées depuis que la décision a
été prise ou envisagée; à faire en sorte que les appels
des décisions prises en vertu de cet article soient
entendus par le Juge en chef adjoint de la Cour
fédérale, après examen du Commissaire à l'information.
Que le champ d'application de la Loi soit élargi de manière à
inclure toutes les institutions fédérales, y compris les
organismes de service spécial, les sociétés de la
Couronne et leurs filiales en propriété exclusive, le
Sénat, la Chambre des communes, la Bibliothèque du
Parlement et les institutions dont les membres du bureau
de direction sont nommés en majorité par le
gouvernement fédéral et tous les fonctionnaires qui
relèvent du Parlement.
37
Revue de l'année 1993-1994
Au cours de l'exercice financier 1993-1994, environ 768 demandeurs insatisfaits ont porté plainte
contre l'administration fédérale auprès du Commissaire (voir le tableau 1, page 52). Les cinq institutions
ayant fait l'objet du plus grand nombre de plaintes sont les suivantes:
La Commission de l'immigration et du statut de réfugié
Le Bureau du Conseil privé
Le ministère de la Défense nationale
Transports Canada
Emploi et Immigration
- 103
- 63
- 52
- 45
- 37
(NOTE : le tableau 4 contient les données correspondantes pour les autres institutions
fédérales en 1993-1994, et le tableau 5, la ventilation des plaintes par province d'origine.)
Il y a quand même matière à se réjouir, puisque la vaste majorité de ces cas ont pu être réglés. Comme
on le voit au tableau 2 : 733 enquêtes ont été menées à terme; 61,1 p. 100 des plaintes ont été résolues
par voie de redressement, à la satisfaction du Commissaire; et 34,5 p. 100 d'entre elles ont été jugées
non fondées.
Dans trois des quatre cas de plaintes fondées mais non résolues, le Commissaire a sollicité le
consentement des demandeurs pour saisir la Cour fédérale. Ces affaires, et d'autres dans lesquelles le
Commissaire est intervenu sur des questions de fond ou de procédure, seront discutées dans le chapitre
du présent rapport consacré aux affaires judiciaires. Une seule des plaintes fondées mais non résolues
n'a pas fait l'objet d'un recours en Cour fédérale. Dans ce cas, le législateur avait choisi de modifier
rétroactivement la Loi sur la taxe d'accise, validant ainsi la décision du Revenu Canada de ne pas
divulguer des documents relatifs à l'inscription à la TPS.
Les statistiques révèlent aussi pourquoi le problème des retards demeure la priorité absolue du
Commissaire. Environ 30,1 p. 100 des enquêtes menées à terme faisaient suite à une plainte pour
retard.
A. Retards dans les ministères
Selon les plus récentes statistiques du Secrétariat du Conseil du Trésor (1992-93), 57.5 p.100 des
demandes d'accès ont été répondues dans le délai initial de 30 jours, 21.1 p. 100 dans un délai de 30 à
60 jours, et 21.4 p. 100 dans un délai de plus de 60 jours. Quand près de 43 p. 100 de toutes les
demandes ne font pas l'objet d'une réponse dans les délais prévus à la Loi, il y a de quoi être concerné!
Afin d'atténuer ce problème, le Commissaire a poursuivi ses examens relatifs au temps de réponse dans
un certain nombre d'institutions. La première de ces études a été achevée au début de 1993-1994.
Elle avait été menée à l'invitation de Transports Canada, qui y a coopéré entièrement.
L'examen a mis en lumière un certain nombre de domaines où il fallait modifier les méthodes
administratives pour activer le mécanisme. Au cours de l'exercice financier 1992-1993, 9,5 p. 100 des
demandes de communication présentées à Transports Canada ont donné lieu à une plainte pour retard.
38
Par contre, l'étude a démontré que ce ministère avait excédé le délai légal de réponse dans 40,7 p. 100
des demandes traitées au cours de la même année. Manifestement, de nombreux demandeurs ne se
sont pas plaints, quoique n'ayant pas reçu de réponse avant le délai prescrit.
L'examen a donné lieu à plusieurs recommandations de la part du Commissaire. De leur côté, les
fonctionnaires de Transports Canada ont reconnu la nécessité d'améliorer la situation. Ils ont élaboré un
plan en fonction des recommandations du Commissaire et ont commencé sans attendre à apporter des
modifications. Le ministère a affirmé sa ferme volonté de donner au public le service auquel il a droit en
vertu de la Loi sur l'accès à l'information. On peut obtenir le rapport de cet examen et le plan de
Transports Canada en s'adressant au ministère.
En 1992-1993, c'est contre la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) qu'ont été
portées les plaintes pour retard les plus nombreuses. Au cours de cette année financière, des
fonctionnaires du Commissariat à l'information y ont mené un examen, avec ici encore l'assentiment et la
collaboration de l'institution. Cet examen s'est terminé à la fin de 1993-1994. Il en sera question dans
le rapport de l'année prochaine.
À qui le tour?
Certains faits survenus au cours de l'année ont amené le Commissaire à inscrire quelques autres
institutions sur la liste restreinte de celles qui pourraient faire l'objet d'un examen relatif au temps de
réponse, notamment le Bureau du Conseil privé et Santé Canada. Au cours de l'année qui vient, les
fonctionnaires du Commissariat prendront des dispositions pour mener au moins un examen. Comme
d'habitude, il aura pour objectif de repérer les causes profondes des retards et de recommander des
modifications aux méthodes et pratiques.
Certaines données sont plus éloquentes que d'autres
Chaque année, les ministères et organismes fédéraux doivent rendre des comptes au sujet de la Loi sur
l'accès à l'information. Ils ont le devoir légal de faire rapport au Parlement et l'obligation
administrative de présenter un compte rendu au Secrétariat du Conseil du Trésor, qui est chargé
d'appliquer la Loi dans l'ensemble de l'administration fédérale.
Ces rapports précisent, entre autres, le nombre de demandes reçues par le ministère ou organisme, le
nombre de celles auxquelles il a été répondu, les exceptions et exclusions invoquées, les droits recueillis,
les dépenses salariales engagées, les prorogations accordées et le temps qu'il a fallu pour répondre aux
demandes. Le Secrétariat du Conseil du Trésor réunit ensuite ces statistiques et les transmet au
Parlement.
Bien que les renseignements amassés soient nombreux, les rapports ne rendent pas suffisamment
compte des délais qui s'écoulent avant que les ministères répondent aux demandes. Le formulaire de
rapport conçu par le Conseil du Trésor permet de déterminer rapidement et facilement le nombre de
cas retardés de façon déraisonnable au-delà de la limite légale des trente jours, mais il ne montre pas
combien de dossiers sont aussi restés en souffrance après l'expiration d'une prorogation invoquée par le
ministère. Par conséquent, les données les plus révélatrices demeurent inconnues.
Ces rapports ne permettent ni au Parlement ni au public de savoir précisément dans quelle mesure les
institutions respectent les délais impartis par la Loi (ce qui pourtant est leur raison d'être). Le
Commissaire a des motifs de croire que la Loi a probablement été violée, par excès de délai, beaucoup
39
plus souvent que ne le laisserait croire le nombre de plaintes déposées pour ce motif.
Des représentants du Commissariat et du Conseil du Trésor ont commencé à réfléchir aux modifications
qu'il faudrait apporter à la présentation du rapport, pour qu'il indique de façon plus précise quand les
institutions respectent les délais légaux. Les parlementaires, les hauts fonctionnaires et le public ont le
droit d'être renseignés aussi exactement que possible. À suivre...
B. Retards au Commissariat
Comme l'indique le tableau 3, la durée moyenne de l'instruction des plaintes n'a pas diminué depuis
l'année dernière. Même si des progrès sensibles sur le plan de la productivité ont été enregistrés depuis
1991-1992, le Commissariat ne s'est pas rapproché de l'objectif des trois mois proposés par le Comité
permanent de la Justice et du Solliciteur général. Pour faire mieux, il faudra accroître le nombre
d'enquêteurs.
Le Commissaire à l'information est fier que son personnel soit peu nombreux (31 personnes environ) et
que le Commissariat ne soit pas considéré par la clientèle comme une bureaucratie imposante et
inaccessible. De plus, il est particulièrement réticent à solliciter une augmentation de ses ressources, à
une époque où le secteur public se doit de réduire ses dépenses.
Néanmoins, le Conseil du Trésor sera prié au moment de l'établissement du prochain budget, c'est-àdire de la présentation du «Plan opérationnel pluriannuel» (POP), d'accorder au Commissaire les
moyens nécessaires pour lui permettre de retenir les services d'un ou deux enquêteurs supplémentaires.
Cet accroissement des dépenses, quoique relativement faible, permettra d'améliorer de façon sensible la
prestation des services.
C. Retards à la Cour fédérale
En vertu de la Loi sur l'accès à l'information, il est possible de saisir la Cour fédérale de deux types
de dossiers. Dans le premier cas, c'est le refus par le gouvernement de divulguer des documents qui
déclenche le recours. Le Commissaire à l'information et le demandeur peuvent, l'un ou l'autre,
demander à la Cour fédérale de reconsidérer le refus. Dans le deuxième cas, le recours fait suite à une
décision, par le gouvernement, de divulguer à un demandeur des documents qui touchent aux intérêts
d'un tiers. C'est alors le tiers en question (généralement une entreprise) qui peut demander à la Cour
fédérale d'empêcher cette divulgation.
La très grande majorité des affaires judiciaires dont la Cour fédérale est saisie aux termes de la Loi sur
l'accès à l'information appartiennent à la deuxième catégorie. La plupart des retards qui affectent les
dossiers relatifs à l'accès à l'information dont cette instance est saisie concernent également ce même
groupe. Certains cas sont restés en souffrance pendant plusieurs années. Même si le petit nombre
d'affaires ayant effectivement fait l'objet d'un jugement ont rarement été réglées à l'avantage du tiers, les
retards ont en réalité eu le même effet que des refus de communiquer.
Il importe d'annoncer ici une très bonne nouvelle qui résulte des efforts du Commissaire, du
gouvernement, de l'Association du Barreau canadien et de la Cour pour résoudre cette question des
retards. Le 3 décembre 1993, le Juge en chef adjoint de la Cour fédérale a émis une directive relative à
la pratique exigeant que tous les recours en révision entrepris en vertu de la Loi sur l'accès à
l'information soient entendus et décidés rapidement.
40
La solution est simple : chaque recours en révision devra être accompagné d'une ordonnance quant au
calendrier des procédures et la marche à suivre que les parties devront respecter jusqu'à l'audience.
Cette directive relative à la pratique s'appuie sur des modifications récentes aux règles de la Cour
fédérale, qui donnent à celle-ci le pouvoir d'intervenir de sa propre initiative, en cas de retard ou
d'inaction des parties. La directive s'applique aussi aux recours en révision déposés avant le
1er janvier 1994. À ce jour, la Cour fédérale a mis fin à 24 recours en révision.
En 1993, 55 recours en révision ont été introduits en vertu de la Loi. En ajoutant à ce nombre les
retards des années précédentes (109 dossiers), un total de 164 affaires attendaient instruction.
Cependant, l'effet combiné de l'intervention du Commissaire à l'information et des nouvelles directives
relatives à la pratique auront permis de produire un effet sans précédent: 40 désistements et 37
jugements se sont produits en une année. Les retards à la Cour fédérale ne comprennent maintenant
que 87 affaires en souffrance, soit un nombre inégalé depuis 1989.
La Cour fédérale mérite d'être félicitée pour avoir tenu compte des ennuis causés par les retards dans
les affaires d'accès et s'être occupée avec diligence de trouver une solution pratique. Il est à espérer
qu'avec le temps, la Cour se dotera de règles spéciales pour les affaires d'accès à l'information, ainsi
que la Loi le laisse entrevoir. D'ici à ce qu'elle révise ses règles (et examine les changements proposés
par le Commissaire), cette directive relative à la pratique marque un pas important dans la bonne
direction.
Bien entendu, tout nouveau mécanisme exige une période d'adaptation. En l'occurrence, les
fonctionnaires du greffe à la Cour fédérale ont dû se familiariser avec les directives et avec le rôle
«proactif» qu'elle suppose implicitement pour le greffe. Le Commissaire leur est reconnaissant pour le
professionnalisme dont ils ont fait preuve, en veillant à ce que le public et les membres de la profession
juridique soient informés de la nouvelle procédure et s'y conforment.
Comment était-ce avant la parution de l'instruction du juge ?
Depuis 1992, le Commissariat a déployé des efforts considérables pour amadouer, persuader,
encourager et pousser à l'action les parties en cause dans les affaires concernant des renseignements de
tiers (article 44), dans l'espoir d'en arriver à des règlements. Moyennant un droit de 50 $ (à acquitter
en exerçant le recours) les entreprises pouvaient efficacement retarder la divulgation des renseignements
pendant des années, pour la simple raison que le ministère de la Justice ne mettait pas beaucoup
d'ardeur à défendre ces dossiers.
Au cours de l'exercice financier 1993-1994, le Commissaire est intervenu pour assurer le règlement
rapide de quatre affaires relatives à l'article 44. Par conséquent, il ne reste plus que neuf cas de ce type
datant d'avant 1991.
Au début de l'année visée par le rapport, 17 affaires relatives à des rapports d'inspection de
transporteurs aériens étaient en souffrance devant la Cour. Le Commissariat a aidé à la résolution de la
plupart d'entre elles. Au moment de la rédaction de ce rapport, seulement 3 affaires étaient toujours en
souffrance.
Malheureusement, le Commissariat a également eu la déception de découvrir que des retards
administratifs déraisonnables survenaient parfois dans la divulgation des renseignements, même après
que le débat juridique est terminé. Cela est arrivé notamment pour l'affaire Perimeter Airlines Ltd. c.
41
Ministre des Transports (Cour fédérale n° T-2727-89). La demanderesse, une journaliste de
Winnipeg, reçut en décembre 1993 de la part de Transports Canada un colis de documents où elle a
trouvé des copies de rapports de vérification concernant la société Perimeter Airlines de Winnipeg. Or,
c'est en octobre 1989 qu'elle avait demandé que ces renseignements lui soient communiqués en vertu de
la Loi sur l'accès à l'information.
Quatre ans plus tard, le fait que cette société ait utilisé du matériel et des instruments en mauvais état au
milieu des années 80 n'était plus une nouvelle fraîche. Et le fait qu'à la même époque, cette ligne
aérienne ait demandé à ses pilotes d'excéder le nombre maximum d'heures de vol n'allait pas non plus
faire les manchettes. D'après les registres, l'un de ces pilotes (dont l'avion s'est écrasé sur le toit d'un
immeuble de bureaux en 1987) avait effectué 110 heures de vol de plus que la limite autorisée, au cours
des trois mois qui avaient précédé l'accident.
Par contre, il y avait bien une information qui allait intéresser la journaliste, de même que les lecteurs de
la première page de son journal : pendant des années, la société Perimeter avait pu, sans problème,
pour seulement 50 $, bloquer la divulgation des vérifications menées sur elle - alors que, d'après les
fonctionnaires des Transports, ces renseignements ne pouvaient pas légalement être tenus secrets.
Le cas de cette journaliste n'est qu'une affaire parmi des dizaines d'autres du même type, qui avancent à
pas de tortue dans la filière de la Cour fédérale. Perimeter Airlines a accepté de communiquer les
rapports de vérification en mars 1993, lorsque le Commissariat a annoncé à ce transporteur qu'il était
sur le point d'intervenir.
On s'attendait que Transports Canada communique rapidement les documents. À la surprise du
Commissaire, ce n'est que le 21 mai 1993 que le ministère de la Justice a déposé une demande en
désistement du recours en révision. Qui plus est, c'est seulement en décembre 1993 que les ministères
de la Justice et des Transports ont effectivement pris les mesures nécessaires pour livrer les documents
à la demanderesse.
Il va sans dire que la divulgation devrait toujours suivre sans délai le rejet d'un recours en révision intenté
par un tiers ou la demande en désistement déposée auprès de la Cour. De temps à autre, il apparaît
pourtant nécessaire de rappeler l'évidence aux institutions gouvernementales. Le Commissaire entend
suivre de près les situations analogues à celle-ci.
Le Commissaire devant la Cour fédérale
Dans l'affaire Wells c. Ministre des Transports et le Commissaire à l'information (Cour fédérale nos T1729-92 et T-2160-92), le Juge en chef adjoint statua que le mécanisme d'enquête, ainsi que les
constatations et recommandations du Commissaire, n'étaient pas sujets à révision par la Cour en vertu
de l'article 41. La Cour souscrivait ainsi à l'avis du Commissaire, à savoir que seule la décision d'une
institution fédérale de refuser de communiquer des documents peut faire l'objet d'un recours en révision.
Un problème analogue avait été soulevé dans l'affaire Cloutier c. Premier Ministre et le Commissaire à
l'information (Cour fédérale n° T-25-94). Le Juge Rouleau a alors accueilli la motion par laquelle le
Commissaire demandait à être radié à titre de partie intimée dans le recours en révision. En vertu de la
Loi, les recours en révision doivent être exercés contre le responsable de l'institution fédérale qui a pris
la décision. Le Commissaire ne peut être mis en cause au moyen de cette procédure.
Dans l'affaire Le Commissaire à l'information c. Ministère de la Santé nationale et du Bien-être social
42
(Cour fédérale n° T-1610-93), le Commissaire a exercé au nom du demandeur, un avocat de
l'Association pour les droits des non-fumeurs, un recours en révision du refus, par Santé Canada, de
divulguer les mémoires reçus du Conseil canadien des fabricants de produits du tabac, à propos du
projet de ce ministère de modifier le règlement régissant les avertissements imprimés sur les paquets et
les cartouches de cigarettes. Le ministère avait décidé que les représentations du Conseil pourraient
être tenues secrètes en vertu de l'exception relative aux «avis et recommandations». Le Commissaire
n'était pas d'accord pour dire que les avis reçus de l'extérieur du gouvernement pouvaient être ainsi
soustraits à la communication.
Pendant que les procédures étaient en cours, le ministre de la Santé a décidé de divulguer les
documents . Le Commissaire a retiré son action en justice.
On retrouve des éléments analogues dans l'affaire Le Commissaire à l'information c. Administration de
pilotage de l'Atlantique (Cour fédérale nos T-368-94 et T-369-94). Ici, un marin de profession avait
demandé qu'on lui communique des renseignements financiers et le contrat, alors en vigueur, qui avait
été adjugé par l'Administration de pilotage de l'Atlantique (APA) à l'un de ses concurrents. Dans une
autre affaire connexe, le même marin était en procès avec l'Administration de pilotage de l'Atlantique et
il voulait savoir ce que l'APA versait aux témoins à titre de rémunération et de remboursement de frais.
Après enquête sur les deux questions, le Commissaire a recommandé une divulgation complète. Le
Commissaire a plus tard porté l'affaire devant le tribunal, après que l'Administration de pilotage de
l'Atlantique eut refusé d'appliquer ses recommandations. Pendant le déroulement des procédures, le
responsable de l'APA a changé d'avis et a décidé de divulguer les documents.
Les choses se sont passées autrement dans l'affaire Bande indienne Peguis c. Ministre des Affaires
indiennes et du Nord (Cour fédérale n° T-1297-92) et dans une affaire connexe Robert Sutherland c.
Ministre des Affaires indiennes et du Nord (Cour fédérale n° T-2573-93). Dans ces cas, un membre
de cette bande indienne avait demandé à voir l'entente de financement conclue entre celle-ci et le
Ministre, ainsi que les vérifications financières effectuées en application de l'entente. Le ministère l'ayant
informé qu'il avait reçu cette demande et qu'il avait l'intention de transmettre certains documents au
demandeur, le Conseil de la bande Peguis a intenté un recours devant la Cour fédérale, afin d'empêcher
la divulgation de tous les renseignements demandés. Malheureusement, ce n'est que neuf mois plus tard
environ que le ministère a informé le demandeur qu'il avait le droit de se plaindre au Commissaire à
l'information.
Fait plus étonnant encore : le membre de la bande s'étant plaint au Commissaire, les collaborateurs du
Ministre n'ont pas coopéré à l'enquête, pour le motif que l'affaire avait été portée en cour par la bande
indienne. Le Commissaire a poursuivi son enquête jusqu'au bout, il a jugé la plainte fondée et a
recommandé au Ministre que certains documents soient divulgués. Le Ministre a refusé de se rendre à
cette recommandation. Avec le consentement du demandeur, le Commissaire a alors sollicité et obtenu
l'autorisation d'intervenir en tant que partie dans l'action judiciaire. Peu après son intervention, la bande
indienne Peguis a accepté de retirer la contestation par laquelle elle avait remis en cause la décision du
Ministre de divulguer.
Par suite de ce désistement, le juge Rothstein a ordonné à la bande indienne de verser 1 750 $ au
membre de la bande, pour couvrir les frais qu'il avait dû engager pour retenir les services d'un avocat et
se présenter devant la Cour d'appel, à propos de son droit de comparaître dans cette affaire en tant que
partie. La question des exceptions que le Ministre avait invoquées a fait l'objet d'un débat le
25 février 1994. Le jugement a été mis en délibéré.
Par ailleurs, le Commissaire à l'information a demandé l'autorisation d'intervenir dans une affaire
43
judiciaire dont était saisie la Cour d'appel et qui concernait les mots «documents [...] relevant d'une
institution fédérale», contenus dans l'article 4 de la Loi. Le sens de cette expression est capital, car elle
désigne les seuls documents auxquels la Loi s'applique. Le cas Postes Canada c. Ministère des
Travaux publics et Michael Duquette (Cour d'appel fédérale, dossier n° A-371-93) concerne la
validité de la décision prise par Travaux publics Canada (institution fédérale visée par la Loi) de
divulguer certains documents que cet organisme conserve pour pouvoir assurer certains services de
gestion des biens à Postes Canada (institution fédérale non visée par la Loi). La décision était valide si
les documents «relevaient» de lui, mais ne l'était pas s'ils relevaient de Postes Canada.
La Cour a conclu à la validité de la décision de Travaux publics Canada. Bizarrement, toutefois, devant
le tribunal, Travaux publics Canada n'a pas voulu défendre sa décision : l'organisme s'est contenté de
comparaître sans prendre position. Ayant appris que le gouvernement avait l'intention d'adopter la
même attitude non interventionniste au niveau de l'appel, le Commissaire à l'information a sollicité
l'autorisation d'intervenir, pour plaider l'interprétation large du terme «relever de».
La signification juridique qui sera donnée à l'expression «documents [...] relevant d'une institution
fédérale» aura des conséquences directes sur le droit qu'a chaque personne de se faire communiquer les
renseignements du gouvernement, en application de la Loi. Ce droit est assorti de la possibilité de
demander que les décisions du gouvernement soient réexaminées par une instance indépendante, la
capacité du Commissaire d'exécuter son mandat et l'habilitation et la compétence qu'a la Cour fédérale
de réviser toute décision de divulguer, ou de refuser de divulguer, des documents. Le rapport de
l'année prochaine fera le point sur la suite des événements.
Décisions de la Cour fédérale
Au cours de l'année financière 1993-1994, la Division de première instance de la Cour fédérale délivra
quatre autres décisions concernant des litiges relatifs à la Loi sur l'accès à l'information. Trois de ces
décisions ont fait l'objet d'un pourvoi devant la Cour d'appel fédérale. La première a été évoquée plus
haut. Il s'agit de l'affaire Postes Canada c. Ministère des Travaux publics et Michael Duquette (Cour
fédérale n° T-2059-91), pourvoi n° A-372-93).
D'après la décision du juge Rothstein, tout document qui se trouve matériellement en la possession d'une
institution fédérale est réputé être un document «relevant d'une institution fédérale». Il est donc visé par
la Loi sur l'accès à l'information, sans égard à la manière dont les renseignements contenus dans ces
documents sont arrivés entre les mains de l'institution.
Dans l'affaire Postes Canada c. Ministère des Travaux publics (Cour fédérale n° T-284-94; pourvoi n°
A-607-93), le juge McKeown est arrivé à la conclusion que la décision d'un ministre de divulguer des
documents demandés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ne peut être révisée en vertu de
l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Tout recours en révision d'une telle décision doit être
exercé aux termes des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, devant la Cour fédérale.
Dans l'affaire Keddy c. Président de l'Agence de promotion économique du Canada Atlantique (Cour
fédérale n° T-2296-91), le juge McKay a décidé, en août 1993, que les documents en litige
constituaient des renseignements financiers et commerciaux dont la communication était dûment
exceptée selon l'alinéa 20(1) b) de la Loi. La Cour appuyait ainsi le Commissaire à l'information qui
avait tiré la même conclusion après son enquête sur la plainte du demandeur.
44
De l'avis de la Cour, les considérations factuelles qui justifiaient que les rapports des consultants soient
soustraits à la divulgation sont les suivantes : certaines personnes avaient demandé une aide financière à
l'Agence et lui avaient remis des rapports de consultants confidentiels. Ces personnes avaient présenté
leurs demandes sur des formulaires de l'Agence, où il est dit que les renseignements donnés seront
considérés comme confidentiels. L'Agence a toujours traité les renseignements fournis de manière
confidentielle. De plus, chacun des consultants avait expressément interdit par écrit aux personnes pour
qui les rapports avaient été établis de les divulguer sans leur consentement.
Dans l'affaire Dagg c. Ministre des Finances (Cour fédérale n° T-2662-91; pourvoi n° A-675-93), le
juge Cullen a conclu qu'il fallait communiquer les noms, les signatures, les numéros d'identité et les
heures d'arrivée et de départ consignés dans le registre des visiteurs qui entrent et sortent des locaux
d'un certain ministère après les heures de travail. D'après lui, ces données ne constituent pas des
«renseignements personnels», au sens de la définition contenue dans la Loi sur la protection des
renseignements personnels, et n'ont par conséquent pas à être protégés. Cette décision est en
contradiction avec les conclusions tirées par le Commissaire à l'information, après enquête sur cette
affaire. Ce dernier considère la divulgation comme une sérieuse intrusion dans la vie privée. Le
Commissaire à la protection de la vie privée est, lui aussi, inquiet des conséquences de cette décision et
a obtenu l'autorisation d'intervenir dans le pourvoi, pour défendre les intérêts en jeu.
Dans Le Greffier du Conseil privé c. Ken Rubin (Cour fédérale n° T-2922-91; pourvoi no A-245-93),
il s'agissait de savoir si les correspondances et autres communications échangées par une institution
fédérale et le Commissaire à l'information au cours d'une enquête devenaient communicables une fois
cette enquête terminée. L'institution fédérale, s'appuyant sur l'article 35 de la Loi, refusait de
communiquer les documents, pour le motif que les enquêtes du Commissaire à l'information doivent être
menées en secret. Elle affirme également que la divulgation des renseignements demandés pourrait
vraisemblablement porter préjudice aux futures enquêtes du Commissaire.
La Cour d'appel a souscrit à l'idée que l'article 35 protégeait les renseignements contre la divulgation.
La Cour est d'avis que le caractère confidentiel des représentations qui sont faites au Commissaire à
l'information pendant le déroulement d'une enquête sur une plainte doit être préservé, sauf dans des
circonstances précises. En l'occurrence, la Cour a jugé que le plaignant n'avait pas le droit de se faire
communiquer ces renseignements.
45
Tableau 1
ÉTAT DES PLAINTES
1 er avril 1992
au 31 mars 1993
1 er avril 1993
au 31 mars 1994
Non achevées de l'année précédente
232
241
Ouvertes durant l'année
729
768
Achevées durant l'année
720
733
Sous enquête
241
276
46
Tableau 2
CONCLUSIONS DES PLAINTES
er
du 1 avril 1993 au 31 mars 1994
Conclusions
Catégorie
Refus de
divulguer
Retard (présomption de refus)
Prorogation
de délai
Frais
Réglée
Non- Bien-fondé Abando TOTAL
Réglée non établi nnée
%
202
4
163
9
378
51,6
180
-
28
13
221
30,1
18
-
20
-
38
5,2
20
-
17
4
41
5,6
Langue
-
-
1
-
1
0,1
Publications
-
-
-
-
-
-
28
-
24
2
54
7,4
TOTAL
448
4
253
28
100%
61,1
0,6
34,5
3,8
Divers
47
733 100 %
Tableau 3
DÉLAI D'EXÉCUTION (MENSUEL)
Catégorie
*
92.04.01 93.03.31
91.04.01 92.03.31
93.04.01 - 94.03.31
Mois Plaintes Mois Plainte
s
Mois
Plaintes
Refus de
divulguer
8,93
427
5,58
376
5,40
378
Retard
(présomption de refus)
Prorogation
de délai
2,13
107
1,86
135
2,18
221
3,11
71
1,55
73
2,54
38
Frais
2,45
23
1,79
35
2,96
41
Langue
-
-
-
-
3,68
1
Publications
-
-
1,81
1
-
-
Divers
6,83
41
2,60
100
3,86
54
Moyenne
6,87
669
3,87
720
4,03
733
*
208 plaintes portées par un plaignant à l'encontre d'un
seul ministère sont exclues. Ces plaintes ayant été
abandonnées, nous les avons exclues pour fins de
comparaison et d'éviter de fausser les données.
48
Tableau 4
RÉPARTITION DES PLAINTES PAR CONCLUSION
(selon les institutions fédérales)
er
du 1 avril 1992 au 31 mars 1993
INSTITUTION FÉDÉRALE
Réglée
Administrateur de l'Office du transport du
grain
Administration de pilotage de l'atlantique
Affaires extérieures et Commerce extérieur
Affaires indiennes et du Nord
Agence canadienne de développement
international
Agence de promotion économique du
Canada atlantique
Agriculture Canada
Approvisionnements et Services
Archives nationales du Canada
Banque du Canada
Bureau du Conseil privé
Bureau fédérale de développement regional
(Québec)
Bureau du Surintendant des institutions
financières
Bureau fédérale de développement
Comité de surveillance des activités de
renseignements de sécurité
Commission canadienne des droits de
la personne
Commission canadienne d'examen des
exportationis de biens culturels
Commission de l'immigration et du statut
de réfugié
Commission de la Capitale nationale
Commission de contrôle de l'énergie
atomique
Commission de la Fonction publique
Commission nationale des libérations
conditionnelles
Communications
Conseil canadien des relations de travail
Conseil d'examen du prix des médicaments
49
Non Bien-fondé Abandon- TOTAL
Réglée non établi
née
-
-
1
-
1
1
16
9
1
2
-
1
8
3
-
1
-
4
24
13
1
4
-
-
-
4
12
10
5
2
53
-
-
3
7
17
8
1
1
1
2
-
16
18
22
2
63
1
1
-
-
-
1
10
1
-
3
-
10
4
6
-
2
-
8
4
-
1
-
5
57
-
41
5
103
2
2
-
1
1
-
3
3
1
-
-
1
-
1
1
11
1
-
-
6
1
-
17
1
1
brevetés
Conseil du Trésor du Canada - Secrétariat
1
50
-
-
-
1
Tableau 4
INSTITUTION FÉDÉRALE
Réglée
Conseil de la radiodiffusion et des
télécommunications canadiennes
Conseil des Arts du Canada
Conseil national de recherches du Canada
Consommation et Corporations
Défense nationale
Diversification de l'économie de l'Ouest
Emploi et Immigration
Énergie, Mines et Ressources
Environnement
Finances
Forêts
Gendarmerie royale du Canada
Industrie, Sciences et Technologie
Justice
Monnaie royale canadienne
Office Canada-Terre-Neuve des
hydrocarbures extracôtiers
Office national du film
Office national des transports
Pêches et Océans
Revenu Canada, Douanes et Accise
Revenu Canada, Impôt
Santé et Bien-être social
Secrétariat d'État du Canada
Service Canadien du rens. de sécurité
Service correctionnel
Société can. d'hypothèques et de logement
Société canadienne des ports
Société de développement de l'industrie
cinématographique canadienne
Solliciteur général
Transports, Bureau de la sécurité des
Transports
Travail
Travaux publics
TOTAL
1
-
5
-
6
2
2
31
23
4
15
12
1
1
5
10
1
-
-
1
5
20
4
11
9
4
15
12
4
1
1
1
3
2
2
-
2
1
7
52
4
37
4
26
16
1
16
19
14
2
1
2
1
13
19
4
11
11
12
7
1
1
1
1
1
-
4
5
6
3
8
7
5
1
1
-
2
2
3
1
-
2
1
19
27
10
18
19
19
12
3
2
1
2
32
1
12
-
2
12
1
1
1
2
2
45
1
14
448
4
253
28
733
Tableau 5
51
TOTAL
Non
Bien- AbandonRéglée fondé non née
établi
RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES PLAINTES
(selon le lieu de résidence des plaignants)
er
Fermée: du 1 avril 1993 au 31 mars 1994
Hors Canada
15
Terre-Neuve
Île-du-Prince-Édouard
Nouvelle-Écosse
Nouveau-Brunswick
Québec
Région de la
Capitale Nationale
Ontario
Manitoba
Saskatchewan
Alberta
Colombie Britannique
Yukon
Territoires du Nord-Ouest
23
29
5
166
196
121
11
9
70
78
10
TOTAL
733
52
Quelques cas, en bref
Un départ retardé
(01-94)
Un homme de Terre-Neuve, qui souhaitait obtenir la correspondance échangée entre le ministère de la
Défense nationale (MDN) et le gouvernement du Québec, à propos de l'entraînement au pilotage des
militaires à la BFC Goose Bay, a dû faire face à une attente déraisonnable.
Ayant déposé sa demande à la mi-février 1992, il n'a aucune nouvelle pendant sept mois. La première
réponse qu'il reçoit est décevante. Le ministère veut six autres mois pour chercher les lettres et
consulter le Québec. Il veut aussi 2 000 $ pour les frais et réclame une avance, selon la coutume. À ce
moment, le ministère interrompt complètement son travail sur le dossier.
Cet homme est non seulement déconcerté, mais étonné. «Le MDN participe à une évaluation
environnementale fédérale de l'entraînement depuis 1986», écrit-il au début d'octobre. «Il semblerait
normal qu'il veuille tenir les documents en question à portée de la main, aux fins de la communication
avec le public et des pourparlers en cours avec le gouvernement du Québec, de même que pour
répondre aux besoins du groupe chargé de l'examen environnemental».
Un mois plus tard, le problème des frais est résolu : l'homme accepte que la recherche soit limitée à un
seul endroit, et le ministère ramène son devis de 2 000 $ à 300 $; il amorce le travail à la mi-novembre,
sur réception d'un dépôt.
Mais d'autres retards allaient survenir. Au lieu des trente jours prévus pour retrouver toutes les lettres, il
faut deux mois et demi. Le ministère avance plusieurs explications : il a dû se concentrer sur d'autres
demandes du même homme; la division manque de personnel; contre toute attente, un fonctionnaire
important s'est absenté pour des raisons personnelles.
Les responsables du MDN ont ensuite eu besoin de temps pour consulter le Québec - un mois et demi
de plus - et pour obtenir l'autorisation de leur ministre : il a fallu vingt-neuf autres jours pour avoir son
aval. Les lettres sont enfin communiquées à la fin d'avril 1993.
Même si l'homme avait accepté que la recherche soit limitée, la démarche a nécessité 161 jours, soit à
peine moins que les 180 jours qu'on avait d'abord prévus pour une recherche plus poussée.
Le Commissaire à l'information a jugé que le ministère de la Défense avait, dès le départ, mis un temps
déraisonnable à répondre. D'après la loi, il aurait dû le faire dans les trente jours, ne serait-ce que pour
aviser le demandeur d'une prorogation raisonnable du temps de recherche.
Le Commissaire estime également qu'un prolongement de délai de 180 jours est excessif. Pis encore,
ce délai a commencé avec six mois de retard. Pour couronner le tout, il a fallu un mois pour obtenir la
signature du Ministre.
Tout cela est jugé inacceptable, et le ministère a mérité qu'on le place sur la liste restreinte des
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institutions qui seront bientôt passées en revue par le Commissariat.
Une suite d'erreurs
(02-94)
Il est toujours malheureux qu'une communication défaillante prive les gens de leurs droits. Le cas s'est
produit au ministère des Pêches et Océans lorsqu'un «habitué» de la Loi sur l'accès à l'information a
déposé une de ses nombreuses demandes pour obtenir les sondages et enquêtes menés entre
mars 1993 et le moment de sa demande, soit la mi-mai.
Les responsables de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée (AIPVP) du ministère se
sont rapidement mis en contact avec la Direction des communications, qui fait faire ses sondages
d'opinion par des professionnels. En juin, un fonctionnaire de la direction a annoncé aux responsables
de l'AIPVP que l'une des deux études demandées avait été communiquée à l'homme de la ColombieBritannique, et que l'autre n'était pas terminée au moment du dépôt de la demande. Ainsi donc, à la fin
de juin, un responsable de l'AIPVP a annoncé au demandeur que les renseignements qu'il désirait
n'étaient pas entre les mains du ministère le jour où il les avait sollicités.
L'homme n'était pas satisfait. On ne lui avait remis qu'un exemplaire du questionnaire du premier
sondage, et il n'avait en main qu'une portion des résultats. Il les voulait tous et il s'est plaint au
Commissaire à l'information, soutenant qu'en fait, le ministère possédait des données qu'il affirmait ne
pas avoir.
Il fallait débrouiller tout cela. L'enquête a révélé que le service des communications s'était trompé
lorsqu'il avait dit que l'homme avait les résultats du premier sondage. Si tout le monde s'était donné la
peine de vérifier, notamment pour savoir quels sondages étaient disponibles, quelles portions de
sondages avaient été envoyées et quelles portions n'étaient pas disponibles, cet homme n'aurait pas eu à
se plaindre.
Au bout du compte, tout s'est éclairci. En août, l'homme a reçu certains renseignements et on lui a
indiqué où il pourrait en trouver d'autres.
Le Commissaire à l'information en arrive à la conclusion que, tout bien considéré, le ministère n'a pas eu
l'intention de priver quiconque de ses droits. Ce sont plutôt l'inexpérience et le manque de
communication qui sont à l'origine de cette série d'erreurs.
Deux chapeaux
(03-94)
La Loi sur l'accès autorise les organismes gouvernementaux à refuser de divulguer les avis donnés à des
ministères ou à des ministres. Cette règle ne s'applique toutefois pas lorsque les avis en question
proviennent de consultants.
De l'avis du Commissaire à l'information, la Loi ne permet pas aux ministères de décider, à leur gré, qui
est et qui n'est pas consultant. La question n'est pas subjective.
54
On en trouve une illustration dans une affaire qui commence à la fin de 1992, lorsqu'un journaliste
demande qu'on lui communique le rapport du Juge René Marin sur la police de Ports Canada. Au
début de 1993, la Société canadienne des ports lui répond : par un texte considérablement amputé, où
ont été supprimées, entre autres, les conclusions et recommandations du juge.
La Société canadienne des ports soutient alors que le Juge Marin, quoiqu'il ne soit pas son employé,
n'est pas un consultant : il est membre de plein droit de la Société, où il siège à un comité chargé d'une
étude sur la police de Ports Canada.
Néanmoins, on savait que le juge avait reçu 60 000 $ pour son travail (ce fait avait été révélé au
journaliste). À quel titre? Une enquête a été instaurée, et la question a été posée. On a alors appris
qu'il avait été rémunéré en tant que consultant. La Société a vite accepté de ne plus invoquer les
exceptions s'appliquant aux avis donnés au gouvernement.
Il arrive que certaines personnes qui travaillent dans l'administration fédérale portent plusieurs chapeaux,
comme cette affaire l'illustre éloquemment. Toutefois, le couvre-chef qui compte est celui auquel la
rémunération est attachée.
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Tout peut servir
(04-94)
Un historien, qui avait demandé des renseignements sur les activités du Parti communiste du Canada à
Toronto au cours des années 30, a reçu une réponse inhabituelle. Les fonctionnaires du Service
canadien du renseignement de sécurité (SCRS), après avoir examiné 2 291 pages de documents, lui en
ont fait parvenir 1 798, la plupart partiellement amputées. Le demandeur s'est alors plaint au
Commissaire à l'information de ce que plus de 20 p. 100 des documents avaient été soustraits à la
communication. Il voulait aussi savoir ce qu'il y avait sous les traits d'encre noire.
Ayant examiné les exceptions une à une, un enquêteur a découvert que certaines avaient été invoquées à
tort et il a persuadé les fonctionnaires du SCRS de divulguer environ 200 pages contenant d'autres
renseignements. C'est ici qu'apparaît le côté inhabituel de la réponse du SCRS. Les fonctionnaires
avaient entièrement supprimé certaines pages parce que - avaient-ils supposé - l'historien ne les voulait
pas. La Loi sur l'accès à l'information ne prévoit pas que l'on puisse porter un jugement de ce genre.
Il est vrai que, par le passé, l'historien avait demandé, pour réduire les frais de photocopie, que l'on
supprime les pages titres, les blocs signature et autres documents du même genre. Mais cette fois-ci, on
ne lui avait pas donné le choix à cet égard. Pour résoudre le problème, le SCRS a accepté de lui
remettre certaines pages échantillons des renseignements que l'enquêteur avait jugées indûment
supprimées. Mais l'historien a réclamé le reste. Tout pouvait lui servir dans son travail.
Cette affaire montre bien que la valeur d'un document, comme la beauté d'une personne, est subjective.
Seul le demandeur sait ce qui compte pour lui. Les fonctionnaires prennent des libertés lorsqu'ils
décident que tel renseignement est inutile et ne doit pas être communiqué au demandeur.
Contrôle et chevaux sauvages
(05-94)
Une femme de l'Alberta demande au ministère de la Défense nationale (MDN) de lui communiquer les
enregistrement sur bande magnétique des réunions d'un comité consultatif de citoyens, que la base des
Forces canadiennes Suffield avait formé par suite de plaintes selon lesquelles des chevaux sauvages en
liberté nuisaient au milieu naturel de la base.
C'est une consultante, engagée par le commandant de la base pour travailler auprès du comité,
consigner ses préoccupations et formuler ses recommandations, qui possédait ces enregistrements. Le
ministère répond à la demanderesse que ces bandes ne relèvent pas de son autorité et qu'il n'est pas
habilité à les communiquer en vertu de la Loi sur l'accès à l'information.
La demanderesse porte alors plainte auprès du Commissaire à l'information. L'enquête révèle que,
même si le ministère avait remis des bandes magnétiques vierges à la consultante et qu'il les avait plus
tard fait transcrire par un employé, il ne possédait plus qu'un compte rendu écrit de la réunion. Il n'avait
plus les bandes. Pouvait-on affirmer que celles-ci étaient sous le contrôle du MDN, alors qu'il n'en avait
pas la possession?
L'enquête a confirmé que le ministère avait embauché la consultante, mais il était clair, d'après les termes
du contrat et de l'énoncé de travail, que c'était le comité, et non le MDN, qui devait diriger son travail.
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Certes le ministère avait rémunéré la consultante et fourni du matériel au comité, mais il n'avait demandé
en retour qu'à recevoir le texte du compte rendu de la réunion et des recommandations concernant le
problème des chevaux sauvages.
Par conséquent, non seulement le ministère ne possédait pas les documents, mais il n'avait apparemment
aucun droit juridique sur eux. Il avait donc eu raison de dire que les documents demandés n'étaient pas
sous son contrôle.
Cette affaire illustre combien il est difficile parfois de déterminer si un renseignement est visé ou non par
la Loi sur l'accès à l'information.
Le moyen le plus simple est souvent le meilleur
(06-94)
Un citoyen de Stoney Creek (Ontario) souhaitait connaître les noms des sociétés qui importent au
Canada des quantités importantes de tubes et de soupapes. Sa première démarche, un recours à la Loi
sur l'accès à l'information, a donné lieu à une masse de correspondance et à une longue enquête.
À Revenu Canada, le secteur chargé des douanes et de la taxe d'accise estimait que la divulgation de
ces renseignements, fournis par des importateurs en 1990, risquait de nuire aux affaires de ces
entreprises. Celles-ci pourraient, par la suite, hésiter à fournir spontanément certains renseignements au
ministère. Comme il l'avait déjà fait pour d'autres demandes concernant les importations, Revenu
Canada a invoqué le paragraphe 20 (1) de la Loi pour soustraire l'identité des importateurs à la
divulgation. Cette disposition affirme nettement que les ministères doivent protéger les documents qui
contiennent des renseignements commerciaux confidentiels que leur ont remis des tiers ainsi que les
renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité d'un tiers.
Après avoir attendu près de six mois, le demandeur a reçu une liste, créée par ordinateur, qui ne
comportait que deux colonnes. La première se composait de 735 montants distincts, en dollars, et la
seconde des noms des provinces auxquelles les produits étaient destinés. À la suite de sa plainte, les
enquêteurs du Commissariat à l'information se sont rendu compte que l'application systématique de
l'alinéa 20 (1) (b) à plus de 700 sociétés était à l'origine de la non-communication des noms et adresses.
Les représentants du Commissariat à l'information et de Revenu Canada se sont réunis et ont échangé
des correspondances. Finalement, environ 18 mois après la réception de la demande, le ministère a fait
parvenir un avis à chacun des importateurs : avaient-ils des motifs susceptibles de donner raison au
ministère d'avoir invoqué des exceptions?
Certains cadres indignés ont répondu qu'il serait extrêmement injuste de révéler des renseignements sur
leur entreprise. La grande majorité, toutefois, ne formula aucune objection, ou s'abstint de répondre.
Les noms et adresses de ces sociétés ont donc été divulgués. Après d'autres discussions et un autre
échange d'avis, de nouveaux noms ont été communiqués par le ministère. Au bout du compte,
502 noms sur 735 ont été divulgués, mais deux ans et demi après la demande.
C'est la conclusion de cette affaire qui en constitue l'élément le plus ironique. Sur l'avis du
coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée de Revenu Canada
(Douanes et Accise), c'est ailleurs que l'homme a trouvé ce qu'il cherchait. En effet, le ministère de
l'Industrie, des Sciences et de la Technologie lui a remis sans difficulté les renseignements sur les
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importateurs de tubes et de soupapes. La voie directe, au bout du compte, lui a donné accès à plus de
renseignements utiles que sa lutte pour obtenir l'information recherchée.
La solution de rechange n'existe pas toujours. D'ailleurs, le ministère de l'Industrie ne remet pas
automatiquement à quiconque en fait la demande et sans poser de questions, les renseignements dont il
a la garde.
Cette affaire montre clairement qu'il est nécessaire de concilier les droits d'accès officiellement garantis à
tous par la loi, la position prise par Revenu Canada et la possibilité occasionnelle d'obtenir des
renseignements auprès du ministère de l'Industrie.
L'inspection du compte rendu de l'inspecteur
(07-94)
Un Ontarien, à la fois copropriétaire et créancier d'une entreprise qui a fait faillite, dépose une demande
auprès de l'ancien ministère de la Consommation et des Affaires commerciales. Il veut consulter les
comptes rendus (conservés par ce ministère) des réunions des inspecteurs chargés de conseiller et
d'orienter le syndic nommé par le tribunal.
Comme la Loi sur l'accès à l'information n'autorise pas la divulgation de renseignements financiers
confidentiels remis au gouvernement, à moins que la personne qui les a fournis n'y consente (article 20),
les fonctionnaires du ministère téléphonent au syndic. Le compte rendu, quoique qualifié de «rapport
sur les réunions des inspecteurs», est conservé par le syndic, qui était présent aux réunions, tout comme
les inspecteurs (représentants des créanciers) et les avocats (représentants des autres parties à la
faillite). Le syndic refuse de divulguer le compte rendu. De fait, les inspecteurs avaient adopté une
motion selon laquelle ce document devait être tenu confidentiel.
L'homme a porté plainte auprès du Commissaire à l'information. Il a alors fallu se demander si les
inspecteurs avaient le droit d'adopter une telle résolution. La plainte, déposée en mars 1993, a entraîné
des réunions et des échanges téléphoniques entre le Commissariat, les fonctionnaires du ministère, le
syndic et le plaignant. Au bout du compte, comme cela se produit souvent, la question juridique est
restée sans réponse et l'on a adopté une solution pratique.
En l'occurrence, les inspecteurs ont consenti à ce que le compte rendu ne soit pas confidentiel, le syndic
a accepté de divulguer les renseignements et le ministère a levé son objection. En quelques mois, la
question a été réglée.
Le poids de l'intérêt public
(08-94)
La Loi sur l'accès prévoit une bonne protection des renseignements secrets ou confidentiels que les
sociétés fournissent au gouvernement volontairement ou pour obéir à la loi. Elle tient également compte
de l'intérêt public en donnant aux fonctionnaires le droit de divulguer des renseignements commerciaux
confidentiels ou délicats, lorsque la santé publique, la sécurité publique ou la protection de
l'environnement risquent d'être compromis. Comment déterminer les cas ou l'intérêt public doit
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prévaloir? Comment trouver le point d'équilibre entre les intérêts des sociétés et ceux du public?
Dans l'esprit d'un certain journaliste, auteur d'une plainte au Commissaire à l'information, l'intérêt public
est absolu, et l'on ne devrait jamais avoir à consulter les entreprises.
Il s'est plaint parce que sa demande, qui visait les comptes rendus des inspections menées dans
21 abattoirs, avait été retardée par les fonctionnaires d'Agriculture Canada. Ils avaient, comme il se
doit, tenu compte de l'article 20 de la Loi sur l'accès à l'information, qui interdit la divulgation de
renseignements confidentiels, délicats ou pouvant nuire à la compétitivité des entreprises, à moins qu'il
n'existe un intérêt public supérieur.
L'inspection des viandes a pour objet de protéger la santé du public, disait le journaliste, et non pas
d'aider les entreprises d'abattage et de conditionnement de la viande. Par conséquent, la décision de
divulguer ou de ne pas divulguer les rapports des inspecteurs ne devrait dépendre que de l'intérêt public.
La Loi affirme clairement que les fonctionnaires sont tenus de refuser de divulguer les renseignements
d'un tiers, à moins que l'intérêt public ne justifie nettement la perte financière, le préjudice porté à la
compétitivité ou l'ingérence dans un contrat ou dans des négociations. Rien n'est absolu. Les deux
éléments doivent être soupesés.
Les fonctionnaires, s'ils veulent faire un effort, même modeste, pour comparer les intérêts en question,
doivent écouter les opinions des personnes susceptibles d'être lésées. Le journaliste a invoqué l'intérêt
public. Mais les fonctionnaires ont eu raison de donner aux entreprises une chance de s'exprimer.
Parmi les 21 entreprises concernées, une douzaine n'ont pas répondu à Agriculture Canada, trois ont
autorisé la divulgation des renseignements et six s'y sont opposées. Le ministère leur a fait savoir qu'il
avait l'intention de procéder à la divulgation. L'une des entreprises a intenté sans délai un recours
devant la Cour fédérale.
Le Commissaire, même s'il ne pouvait partager l'opinion du journaliste qui jugeait inutiles les
consultations du ministère, a trouvé l'expérience instructive. La seule façon juste et raisonnable de
comparer l'intérêt public et le préjudice subi par une société consiste à faire quelques recherches, et
notamment à consulter les sociétés en cause.
Cherchez et vous trouverez
(09-94)
Une Ontarienne, qui avait partiellement perdu la mémoire à la suite d'un accident survenu à la fin des
années 60, a soumis au Commissaire à l'information un cas inhabituel et touchant.
Plusieurs décennies après son accident, certains souvenirs lui sont revenus. Elle a alors voulu retrouver
ses anciennes collègues de l'Aviation royale du Canada (ARC). Elle a parcouru les listes publiées dans
un magazine destiné aux anciens militaires, mais en vain. Elle se rappelait le nom d'une de ses
camarades et espérait la retrouver, pour ensuite, par son intermédiaire, contacter d'autres amies et de
renouer avec elles.
Sa recherche commence aux Archives nationales du Canada, où les dossiers de ceux qui ont servi dans
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les Forces armées sont conservés longtemps après leur libération. Là, on lui explique que le personnel a
une lourde charge et qu'il s'occupe d'abord des demandes susceptibles d'aider les anciens militaires
directement, que ce soit financièrement ou socialement.
Sur les conseils d'un responsable de l'accès à l'information aux Archives, elle adresse alors une
demande de communication au ministère de la Défense nationale. Quelques jours plus tard, celui-ci lui
annonce qu'il ne peut rien faire, car, cinq ans après la libération des militaires, il envoie leurs dossiers
personnels aux Archives.
Déçue et irritée par le ton de la lettre et par le fait qu'on l'a renvoyée d'où elle venait, elle se plaint au
Commissaire à l'information.
L'enquêteur à qui le dossier est confié constate que le ministère de la Défense a effectué une recherche
dans son répertoire informatisé, lequel ne remonte qu'à 1973. Rien n'y a été trouvé. L'enquêteur
s'adresse alors à un responsable de l'accès à l'information au centre des dossiers du personnel, aux
Archives. Obligeant, ce fonctionnaire déploie des efforts exceptionnels et réussit à trouver l'adresse de
l'ancienne collègue. Mais il reste une difficulté.
Ce renseignement ne peut pas être divulgué sans violer le droit à la vie privée que la Loi sur la
protection des renseignements personnels garantit à cette personne . On trouve cependant une
solution : la dame de l'Ontario envoie sa lettre aux fonctionnaires des Archives, et ceux-ci la font suivre.
Plus tard, la dame de l'Ontario a fait parvenir une lettre de remerciement au Commissaire à
l'information, où elle lui a appris qu'elle avait réussi à retracer son ancienne collègue de l'Aviation royale
du Canada.
À l'étranger aussi
(10-94)
Un homme voulait obtenir les dossiers que le ministère des Affaires extérieures possédait sur la
disparition de sa femme en Amérique centrale. Après quelques jours, on lui transmet trente lettres et
notes de service échangées par les fonctionnaires d'Ottawa et leurs collègues en poste à l'étranger.
Insatisfait, convaincu que d'autres renseignements existent, il se plaint au Commissaire à l'information.
D'entrée de jeu, le ministère affirme qu'il a divulgué tout ce qu'il possédait sur la question, moins
quelques suppressions conformes à la loi. Néanmoins, l'enquêteur y regarde de plus près et trouve des
indices montrant qu'un autre dossier existe peut-être dans un bureau situé à l'étranger.
Avec réticence, les fonctionnaires transmettent des télex à plusieurs missions. N'ayant rien reçu en
retour, ils en concluent qu'aucune d'entre elles ne possède de renseignements. Le personnel du
Commissariat persiste. Un fonctionnaire du ministère téléphone au Guatemala. D'autres renseignements
sont alors trouvés et expédiés au demandeur.
Au bout du compte, les documents supplémentaires n'ont pas été difficiles à trouver. Avec un peu de
bonne volonté au départ, il ne se serait pas écoulé dix mois entre la demande et la réponse. Il est du
devoir des fonctionnaires de recueillir l'information, même si la recherche suppose une consultation avec
des bureaux situés loin d'Ottawa. Comme une vérité partielle, une information qui n'est pas complète
est beaucoup moins intéressante.
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Communications manquantes
(11-94)
Un homme de Nouvelle-Écosse a demandé certains renseignements à un bureau du gouvernement à
Halifax et a obtenu tout ce qu'il voulait. Malheureusement, la manière dont l'information lui a été
présentée l'a amené à douter qu'il avait reçu une réponse complète. Il s'est plaint au Commissaire à
l'information.
L'objet de la demande était la liste des communications interurbaines faites à partir d'un certain appareil
téléphonique du bureau d'Approvisionnements et Services Canada, à Halifax, au cours de trois mois
précis de 1992. La liste qui lui a été envoyée comportait plusieurs pages entièrement ou partiellement
oblitérées. Aucune explication n'avait été fournie.
L'enquête a rapidement montré que les numéros supprimés concernaient en réalité des appels faits sur
d'autres lignes téléphoniques. Et, effectivement, ces renseignements n'intéressaient pas le demandeur.
Toutefois, le ministère aurait pu éviter entièrement cette plainte, s'il avait observé les conseils contenus
dans le bulletin du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la question des renseignements non pertinents.
Discutez de la situation avec le demandeur, conseille cette directive. Expliquez-lui qu'une entente visant
à ce que soient traitées uniquement les parties pertinentes des documents permet des économies de
temps et d'argent. De toute façon, il importe que le ministère indique dans sa réponse au demandeur
que les renseignements communiqués font partie d'un document plus long, où il est question d'autres
sujets.
Le Commissaire à l'information est d'avis que les ministères devraient discuter avec les demandeurs
avant de supprimer des renseignements jugés non pertinents. Faute d'une entente dans ce sens, le
ministère est tenu d'expliquer pourquoi les renseignements non pertinents n'ont pas été communiqués. Si
une exception prévue par la loi s'applique, elle doit être citée.
Le caractère non pertinent d'un renseignement ne peut, à lui seul, justifier une exception ou une
suppression. Le Commissariat a rappelé au ministère la manière correcte et courtoise de procéder.
Dans ce cas précis, une petite communication interurbaine ou une lettre, avant l'envoi des listes, aurait
peut-être évité le malentendu et la plainte.
Sondage après sondage : À suivre... ou pas?
(12-94)
Il a déjà été question de cette affaire dans des Rapports annuels précédents. Le Commissaire à
l'information a saisi la Cour fédérale, après que le Bureau du Conseil privé eut refusé de communiquer à
des chercheurs et à des journalistes plusieurs sondages d'opinion sur des questions constitutionnelles.
L'affaire a été entendue quelques mois avant le référendum sur l'accord de Charlottetown concernant la
Constitution. La décision de la Cour a toutefois été publiée après.
Le gouvernement affirmait qu'une divulgation des documents risquait vraisemblablement de nuire aux
relations fédérales-provinciales (l'article 14 de la Loi sur l'accès à l'information prévoit une exception
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à cet égard). La Cour a jugé qu'aucun lien direct n'avait été établi entre la divulgation des résultats de
sondages et un éventuel préjudice à ces délicates relations. Elle a donc ordonné que les documents
soient communiqués. Ces événements importants ont eu lieu pendant l'été et l'automne de 1992.
Voyant que le Bureau du Conseil privé continuait de refuser l'accès aux résultats des sondages, malgré
la décision de la Cour, les journalistes et les chercheurs, de même que le Commissaire à l'information,
ont été déçus et déconcertés. Le jugement n'avait modifié en rien la propension au secret du BCP.
Une plainte a été déposée auprès du Commissaire à l'information au début de décembre.
Le Commissaire a écrit au Greffier du Conseil privé et il a reçu l'assurance que les sondages seraient
divulgués. Les mois ont passé. À la mi-avril, le geste a enfin suivi la parole. Certains documents ont
été divulgués, mais le BCP s'accrochait à l'article 14 pour tenir quelques pages secrètes, dont entre
autres un graphique illustrant l'opinion du public à propos de l'attitude que devrait adopter le premier
ministre du Québec, si une entente constitutionnelle offrait à la province une bonne partie, sinon la
totalité, de ce qu'elle voulait.
Certains trouvaient que l'entêtement du BCP avait un côté curieux : les renseignements qu'il refusait de
laisser sortir sous leur forme graphique avaient déjà été divulgués dans un texte narratif. Mais cette
présentation graphique, protestait-il vigoureusement, avait plus d'effet dqu'une version écrite et serait
plus susceptible d'être mal interprétée. Mais le Commissaire n'a trouvé aucun mérite à cet argument ni à
d'autres du même genre, et le BCP a communiqué les documents qui restaient.
Le nouveau gouvernement sera-t-il plus disposé à communiquer les résultats de sondages? L'avenir le
dira. La prochaine épreuve concernera très probablement le référendum sur l'avenir du Québec, si
celui-ci a lieu.
Gros sous et gros bon sens
(13-94)
Le Commissaire à l'information s'est trouvé devant un choix inhabituel : appuyer ce que certains
verraient comme une ingérence dans la vie privée de plusieurs investisseurs ou demander la nondivulgation de renseignements qui pourraient leur procurer un petit avantage. Quelle alternative!
À l'origine de l'affaire : la plainte d'un comptable à l'esprit curieux de la région d'Ottawa, dont le
ministère des Approvisionnements et Services avait rejeté la demande. Il désirait les noms et adresses
des personnes qui ne s'étaient pas fait rembourser leurs actions des Entreprises Petro-Canada Inc.,
société de la Couronne abolie en 1984. Il souhaitait les retrouver et, contre rémunération, les aider à
obtenir un remboursement.
Au départ, les registres du gouvernement indiquaient l'existence d'environ 42 000 actions non rachetées,
chacune évaluée à 120,14 $. Des lettres ont été envoyées et des annonces insérées dans les journaux.
La plupart des actions ont été ainsi repérées. Au moment où le comptable présente sa demande, en
février 1992, il reste 3 665 actions, estimées au total à 440 313 $.
Le ministère refuse d'accéder à la demande, parce que les noms, adresses et données financières sont
des éléments d'information que la Loi sur la protection des renseignements personnels interdit
formellement de communiquer, à moins qu'il ne soit démontré que l'avantage de la divulgation pour le
particulier justifie nettement l'ingérence dans sa vie privée.
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Le Commissaire adresse la proposition suivante aux fonctionnaires du ministère : si eux-mêmes ne sont
pas disposés à tenter une nouvelle fois de retracer les propriétaires des actions non remboursées, que le
comptable , lui, soit autorisé à le faire. Les fonctionnaires soupèsent les deux possibilités, non sans
demander l'avis du Commissaire à la protection de la vie privée. (Celui-ci est entièrement opposé à
toute divulgation.)
En fin de compte, ils décident de faire un nouvel effort pour retrouver les actionnaires. Le Commissaire
à l'information accepte cette solution, qu'il juge préférable à la divulgation. Le ministère a donc fait
parvenir des lettres aux dernières adresses connues des actionnaires, ainsi que des communiqués à cent
journaux canadiens et américains. L'équilibre entre le droit d'accéder à l'information et le droit à la vie
privée était sauf.
Propositions modestes
(14-94)
Les entreprises qui désirent faire des affaires avec le gouvernement se servent parfois de la Loi sur
l'accès à l'information, dans l'espoir d'apprendre pourquoi un de leurs concurrents a obtenu tel ou tel
marché. À l'occasion, certains ministères sont enclins à considérer les offres qu'ils reçoivent en réponse
à une Demande de propositions (DP) comme étant entièrement confidentielles. Ils soutiennent
également que la divulgation de ces propositions risque de nuire aux intérêts commerciaux ou financiers
des sociétés qui les ont soumises. Ils se prévalent ainsi de l'article 20 de la Loi pour refuser l'accès.
Deux demandes faites auprès du ministère des Transports (MDT) et une enquête du Commissaire à
l'information ont toutefois montré qu'il n'est peut-être pas nécessaire de considérer comme
incommunicables toutes les parties de toutes les propositions. Un citoyen de la Colombie-Britannique
avait demandé qu'on lui transmette des copies des propositions présentées en réponse à deux DP. Les
fonctionnaires du ministère lui ont fait parvenir le texte de sa propre soumission à l'un des marchés et les
renseignements contenus dans le registre des offres à propos du soumissionnaire à qui l'autre marché
avait été attribué. Le demandeur a ainsi appris le nom de la société retenue et le montant de son offre.
Le ministère, se prévalant de l'article 20, a soustrait à la communication six autres propositions.
L'enquête, déclenchée par la plainte du demandeur au Commissaire, a bientôt permis de constater que
la majeure partie des renseignements contenus dans les documents non communiqués étaient repris des
documents d'appel d'offres remis par le ministère à tous les candidats.
Bien entendu, ces passages des propositions n'étaient pas confidentiels, puisqu'il s'agissait de
renseignements auxquels le public avait accès. Toutes les entreprises avaient pu profiter des mêmes
renseignements. On ne pouvait pas non plus affirmer raisonnablement que la divulgation de
renseignements reçus par toutes les entreprises à l'une des premières étapes du processus puisse
entraîner des pertes financières ou nuire à des négociations de marchés. Les alinéas 20 (1) c) et 20 (1)
d) de la Loi ne s'appliquaient donc pas.
Le ministre des Transports a accepté, selon la recommandation du Commissaire, de communiquer les
propositions, après prélèvements. Il a aussi accepté de divulguer entièrement le registre des offres, qui
contenait les noms de toutes les entreprises dont les propositions avaient été jugées recevables et les
montants des offres.
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Le demandeur a donc reçu un peu moins que les propositions complètes. Il a pu, en tout cas, savoir
quelles entreprises avaient satisfait aux exigences minimales du ministère, de même que le meilleur prix
de chacune. Il a aussi pu voir comment les candidats présentent leurs propositions au gouvernement. Il
n'a toutefois pas obtenu de renseignements financiers détaillés, ni rien qui puisse révéler si les entreprises
avaient offert plus que le minimum.
Mais la grande question reste entière : le public devrait-il en savoir davantage sur les marchés de l'État?
L'actuel Commissaire croit que oui et il aborde la question ailleurs dans le présent rapport. (Voir
page xx.)
L'exception globale relative à la GRC
(15-94)
Dans beaucoup de régions du pays, ce sont des agents de la GRC qui exercent les fonctions de police
provinciale et municipale. Des ententes ont été conclues avec les gouvernements provinciaux, de
manière que soient soustraits à la communication les renseignements conservés par la GRC. À l'époque
où beaucoup de provinces ne possédaient pas de loi sur la liberté d'accès à l'information, il était logique
de conclure ces ententes. En effet, il aurait semblé insensé que les citoyens puissent consulter les
renseignements relevant d'un organisme fédéral qui assurait un service au nom d'un gouvernement
provincial, alors qu'aucun autre service provincial n'était tenu à ce type de transparence.
Aujourd'hui par contre, la plupart des provinces ont des lois sur la liberté d'accès à l'information;
certaines renoncent d'elles-mêmes aux barrières qui protègent les documents de la GRC. Parmi elles, la
Colombie-Britannique et la Nouvelle-Écosse, dont l'initiative mérite d'être applaudie.
Malheureusement, en Colombie-Britannique, la vieille entente n'avait pas été révoquée suffisamment tôt
pour permettre à une femme de cette province d'accéder à certains documents portant sur l'accident de
voiture dans lequel son fils avait trouvé la mort. Elle avait déposé sa demande au début de janvier
1993. Quelques jours plus tard, on lui a expliqué la nature de l'exception que la GRC doit appliquer en
vertu du paragraphe 16 (3) de la Loi sur l'accès à l'information, où il est question de ces ententes.
Aucune discrétion ne pouvait être exercée. En mars, elle s'est plainte au Commissaire à l'information.
L'enquêteur n'a pas tardé à apprendre que le gouvernement de la Colombie-Britannique avait informé la
GRC de son intention d'abroger l'entente - attitude logique, puisque les droits d'accès à l'information
devaient entrer en vigueur au niveau provincial cet automne-là. Comme l'entente était toujours en
vigueur, la GRC avait eu raison de ne pas accéder à la demande de cette personne. Le Commissaire l'a
donc informée du changement imminent et lui a annoncé qu'elle pourrait obtenir certains documents à
une date ultérieure.
L'abrogation de ces ententes globales de confidentialité semble tout à fait normale. D'autres provinces
devraient suivre l'exemple de la Colombie-Britannique et de la Nouvelle-Écosse.
Qui est le responsable dans cette boutique?
(16-94)
Toute réorganisation gouvernementale a des chances d'entraîner des problèmes pour les personnes qui
s'attendent - et c'est leur droit - que les fonctionnaires leur fournissent rapidement soit des
64
renseignements soit un service. Lorsque certaines attributions sont transférées d'un ministère à un autre,
les fonctionnaires risquent, pendant un certain temps, de ne pas savoir qui exerce les pouvoirs. Mais il
ne faut pas que cette incertitude dure longtemps.
Cela n'a certainement pas été le cas l'année dernière, lorsqu'une demande de renseignements est restée
en suspens, non pas dans un, mais dans deux services, à cause de la restructuration gouvernementale.
La demande, déposée en mars 1993, provenait d'un journaliste qui souhaitait obtenir de l'information
sur l'étendue et la nature des ramifications au Canada de certaines sociétés secrètes connues sous le
nom de Triads, dont le siège est à Hong Kong et qui seraient impliquées dans des activités criminelles.
Il a déposé sa demande auprès d'Emploi et Immigration Canada, qui était alors responsable de l'aspect
«sécurité» de la sélection des immigrants. Plusieurs semaines plus tard, après s'être entretenu avec un
fonctionnaire de ce ministère, il décide de restreindre sa demande aux seuls renseignements versés aux
dossiers au cours de l'année précédente. On lui promet une réponse avant 30 jours; c'est le délai légal.
Au début de mai, il n'a toujours rien reçu.
C'est vers la mi-juillet, lorsqu'on lui annonce que les documents ne sont pas encore prêts, qu'il
commence à comprendre que le problème est sérieux. On lui rappelle qu'il a le droit de porter plainte
auprès du Commissaire à l'information, ce qu'il fait, mais pas immédiatement. Il attend encore
trois mois. Observateur de la politique et de l'administration, ce journaliste déclare avec ironie qu'il
croyait que le récent remaniement gouvernemental devait améliorer le service, et non pas le paralyser.
L'origine du mal, comme l'enquête l'a démontré, ne tenait pas seulement à la réticence des
fonctionnaires. Le 25 juin, le gouvernement en place avait rendu public son projet de réduire le nombre
de ministères, d'en fusionner certains et d'augmenter les tâches de certains autres. C'est le Solliciteur
général qui devait être chargé de la politique d'immigration, dans le cadre d'un nouveau ministère de la
Sécurité publique.
L'intention était ferme et l'annonce aussi. Néanmoins, à la fin de septembre, alors que les
renseignements étaient prêts, personne ne savait de façon certaine qui était habilité à en autoriser la
divulgation. La plainte n'a été déposée que quelques jours seulement avant l'élection du 25 octobre, qui
allait changer beaucoup de choses, y compris le projet de transférer certaines parties du ministère de
l'Immigration au nouveau ministère de la Sécurité publique. Le gouvernement nouvellement élu a annulé
le transfert.
Après cette deuxième «mini-restructuration», l'identité de la personne légalement habilitée à signer était
plus incertaine que jamais. En fin de compte, c'est le nouveau ministre de la Citoyenneté et de
l'Immigration qui a donné l'autorisation. La date? Le 29 novembre, soit environ sept mois après le
dépôt de la demande.
Le retard le plus long s'était produit au ministère, au moment où les fonctionnaires tergiversaient sur la
question de savoir s'il fallait ou non communiquer les renseignements. Le mal a toutefois été aggravé,
faute d'une désignation claire de la personne autorisée à signer pendant la période de transition. À
l'avenir, il faudra que les hauts fonctionnaires fassent attention et se rappellent qu'une réorganisation
administrative ne doit pas prendre le pas sur des droits reconnus par la loi.
La consternante lenteur du BCP
(17-94)
65
Avec les affaires courantes et les tâches gouvernementales dont ils doivent s'occuper, les fonctionnaires
peuvent être tentés de laisser de côté les demandes de renseignements des citoyens. C'est peut-être ce
à quoi songeait le législateur lorsqu'il a imposé une limite de 30 jours pour la première réponse et des
conditions précises pour la prolongation des délais. Certains ministères respectent la loi mieux que
d'autres. Le Bureau du Conseil privé (BCP) compte, depuis un certain temps déjà, parmi ceux qui ne
s'en occupent guère.
Un homme d'Ottawa souhaitait consulter plusieurs dossiers de la Commission d'enquête McDonald sur
la GRC, qui a siégé au cours des années 70. Il dépose sa première demande en décembre 1991.
Trente jours plus tard on lui répond qu'il faudra trois mois pour discuter avec des fonctionnaires d'autres
ministères.
Les entretiens en question, avec des membres des ministères de la Justice et de la Défense nationale,
commencent plus d'un mois après, comme allait le révéler plus tard une enquête sur l'institution
retardataire. Les opinions des personnes consultées sont reçues à la mi-mars, après quoi le dossier
reste ni plus ni moins en souffrance pendant cinq mois.
En outre, au début de décembre 1992, le demandeur perd son droit de se plaindre auprès du
Commissaire à l'information. (Le Parlement a prévu un délai d'un an pour l'exercice de ce droit.) Il
recommence donc du début et redemande les mêmes renseignements au BCP. Environ 30 jours plus
tard, on lui répond qu'il faudra deux mois pour en discuter avec les fonctionnaires d'autres ministères.
Cette fois-ci, le BCP a eu l'idée de consulter aussi le juge D.C. McDonald, président de la Commission
d'enquête, le ministère des Affaires extérieures et, de nouveau, le ministère de la Justice. La date limite,
compte tenu de la prorogation, est le début d'avril 1993. En juin, rien n'a été divulgué; l'homme
s'adresse alors au Commissaire à l'information. Il se demande, avec raison, pourquoi ces longues
consultations n'ont pas été tenues après sa première demande.
Les fonctionnaires du BCP invoquent comme excuses le fait que la question est compliquée, que leur
charge de travail est lourde et que la réponse du juge McDonald a entraîné un autre examen approfondi
des dossiers. Il a fallu de nombreux appels téléphoniques et une réunion entre les fonctionnaires du
Commissariat et ceux du BCP pour faire bouger le ministère.
Au bout du compte, à la mi-novembre, les dossiers ont été divulgués; le Commissaire s'est dit d'avis
qu'un délai de près de deux ans pour répondre à une demande d'accès n'était en aucun cas acceptable.
Le BCP, lui aussi, figure désormais sur la liste restreinte des institutions fédérales qui devraient sans
tarder faire l'objet d'une vérification du Commissariat.
Histoire de fumée
(18-94)
Des militants de la lutte anti-tabac ont voulu savoir comment les fabricants de produits du tabac avaient
réagi à l'appel de Santé et Bien-être social Canada sollicitant les vues du public sur son projet de faire
inscrire des avertissements sévères sur les paquets de cigarettes.
Le ministère s'est refusé à laisser examiner les observations qu'il avait reçues des deux camps opposés
dans le débat sur le renforcement des avertissements qu'impose la Loi réglementant les produits du
66
tabac. Il invoquait le l'alinéa 21 (1) a) de la Loi sur l'accès à l'information, qui donne aux ministères la
possibilité de refuser la communication de documents contenant des avis adressés à une institution
fédérale ou à un membre du Cabinet. Les fonctionnaires craignaient qu'une divulgation ne nuise aux
futures discussions avec les groupes de pression.
Le Commissaire à l'information, ayant reçu une plainte, a persuadé les fonctionnaires de la Santé de
demander à tous les groupes qui avaient envoyé des commentaires sur le projet en question s'ils
accepteraient que leurs opinions soient divulguées. La plupart n'y avaient aucune objection,
notamment : les Médecins pour un Canada sans fumée, le Conseil canadien sur le tabagisme et la santé
et la société Imperial Tobacco Limitée.
Leurs vues ont donc été transmises à l'Association pour les droits des non-fumeurs. Deux avis du
Conseil canadien des fabricants des produits du tabac sont toutefois restés secrets. Le ministère
maintenait sa position selon laquelle le mémoire de cet organisme constituait un avis au gouvernement. Il
soutenait que l'alinéa 21 (1) a) de la Loi sur l'accès pouvait être appliqué, que cet avis provienne d'un
fonctionnaire de l'administration fédérale ou d'un membre du public.
Le Commissaire à l'information estimait, au contraire, que les avis provenant de l'extérieur de
l'administration publique ne pouvaient pas être tenus secrets. À ce propos, il écrit : «Nous croyons que
[l'article 21] ne doit s'appliquer que pour servir le principe de la responsabilité ministérielle, en
protégeant pour 20 ans les processus internes entourant les politiques et la planification des institutions
gouvernementales» (traduction libre).
Le ministère est resté sur ses positions. Le Commissaire a saisi la Cour fédérale, au nom de
demandeur, en vue de forcer une divulgation. L'affaire devait être entendue à Ottawa au début de
septembre. À la fin d'août, le ministère a communiqué les documents.
En attendant Godot
(19-94)
Beaucoup de journalistes travaillent en fonction du prochain journal télévisé ou du numéro du lendemain
de leur quotidien et n'ont guère l'habitude d'être patients. Ils risquent à tout moment de se faire couper
l'herbe sous le pied et craignent souvent de perdre la matière de leur prochain reportage. Un journaliste
d'Ottawa s'est plaint au Commissaire à l'information de ce que les renseignements qu'il voulait
n'arrivaient pas. Au début, ils auraient été à bord d'un navire, dans un conteneur; plus tard, on lui avait
dit qu'ils étaient en quarantaine.
Le journaliste voulait obtenir tous les documents concernant la détention de prisonniers en Somalie par
les Forces armées canadiennes. Il avait présenté une demande au début de juillet. Un mois plus tard, il
s'est plaint, parce que le ministère de la Défense nationale (MDN) disait avoir besoin d'un délai
supplémentaire de 60 jours avant de lui communiquer les documents, lesquels étaient à bord d'un navire
en provenance de Somalie. Le journaliste supposait, avec raison, que certains de ces documents
existaient au Canada et il souhaitait les voir en attendant que le reste arrive.
Les fonctionnaires du MDN croyaient n'avoir rien en main. L'enquêteur du Commissariat à l'information
les a toutefois aidés à orienter leurs recherches à partir d'une allusion relevée dans certains documents
du ministère. Quelques pages ont été trouvées et le ministère a été prié d'envisager la possibilité de les
préparer pendant que les autres étaient en quarantaine. Il a refusé : les documents étaient très peu
67
nombreux, et l'on croyait qu'ils étaient visés par une exception.
À la fin de septembre, la quarantaine (imposée par Agriculture Canada pour empêcher les infestations
d'insectes) était terminée. Une fois les conteneurs ouverts, les fonctionnaires du MDN ont annoncé
qu'ils ne pouvaient pas trouver d'autres documents. L'attente avait été vaine.
Le Commissaire à l'information a jugé que les fonctionnaires du MDN avaient agi de bonne foi. Ils
croyaient vraiment qu'ils leur faudrait chercher parmi une grande quantité de documents. À la fin, le peu
qu'ils avaient trouvé à l'administration centrale du ministère de la Défense nationale, à Ottawa, était visé
par l'exception de l'alinéa 16(1) a), lequel protège les renseignements recueillis au cours d'enquêtes
licites.
Attaque préventive?
(20-94)
Un avocat d'Ottawa a été abasourdi lorsqu'il a reçu du ministère de la Défense nationale (MDN) le
devis des frais qu'on exigerait pour traiter sa demande d'information. L'évaluation à 1 690 $ de ce qu'il
en coûterait pour rassembler et préparer les documents équivalait-elle à une tactique dissuasive? C'est
ce qu'il cru, et il s'en est plaint au Commissaire à l'information.
Les documents demandés portaient sur une vérification menée à la direction de la gestion des locaux, à
l'administration centrale du ministère de la Défense nationale, et sur l'enquête qui l'avait suivie. L'avocat
avait déposé sa demande à la fin de juin. Quelques semaines après, il recevait le devis du MDN,
accompagné d'une demande de versement d'une avance de 845 $. La facture serait d'environ 1 000 $
pour retirer les passages ne pouvant être communiqués et de 640 $ pour la préparation des bandes
sonores.
L'enquête a confirmé que le volume des documents était énorme : environ 3 327 pages et 32 heures de
bandes sonores. On s'est rapidement aperçu que certaines de ces pages contenaient la transcription
des bandes. Les renseignements étaient répétés, mais l'avocat n'avait pas été prévenu qu'il les paierait
deux fois. L'ayant appris, il a décidé de renoncer aux bandes. Le devis a été réduit de 640 $.
Le Commissaire a conclu que la somme demandée, 1 050 $, était raisonnable et juste. Il y avait environ
2 400 pages de texte à préparer en vue de la divulgation, en y supprimant les renseignements personnels
et autres données incommunicables. Cela représentait, au minimum, cent heures de travail.
Il ne faudrait pas que les frais soient un élément dissuasif pour les demandeurs, écrivit le Commissaire.
Mais il ne faudrait pas non plus que l'ensemble des contribuables absorbent une trop grande partie des
frais engagés pour satisfaire une seule personne.
Y a-t-il des exceptions aux «exceptions»
(21-94)
Un homme de Montréal souhaitait obtenir des documents adressés au ministère des Affaires extérieures
par le Comité des droits de l'homme des Nations Unies, dont le siège est à Genève. En octobre 1991,
il a demandé qu'on lui communique les documents relatifs à la démarche faite par ce comité de l'ONU
pour que soit bloquée l'extradition du Canada de deux personnes. Le ministère a refusé de divulguer les
68
renseignements, invoquant le l'alinéa 13(1) b) de la Loi sur l'accès à l'information, qui protège les
renseignements confidentiels reçus d'un organisme international.
Après plusieurs mois, le demandeur porte plainte auprès du Commissariat à l'information. L'enquêteur
constate rapidement que plusieurs problèmes se posent : le comité de l'ONU peut-il être considéré
comme un organisme international aux termes de la Loi sur l'accès à l'information? Oui, parfaitement.
Les renseignements adressés par ce comité au ministère sont-ils confidentiels? Sans le moindre doute.
La nécessité de tenir secrets les mémoires qui lui avaient été soumis ne disparaissait pas avec le temps.
Le point le plus délicat de l'affaire, toutefois, concernait la question de savoir si le ministère des Affaires
extérieures avait tenu compte de la dérogation prévue au paragraphe 13 (2) de la Loi, c'est-à-dire la
possibilité de divulguer de tels renseignements confidentiels, si l'organisme international y consent? Non,
et le ministère refusait de solliciter ce consentement auprès du comité de l'ONU. La simple évocation
d'une telle possibilité, affirmait-il, risquerait de compromettre ses relations futures avec l'organisme.
Un représentant du Commissariat s'est alors adressé directement à certains fonctionnaires du Comité, à
Genève. Il a conclu que la demande d'accès à l'information pouvait effectivement faire l'objet d'un refus.
Une question de franchise
(22-94)
La demande d'un journaliste, qui souhaitait obtenir le rapport d'un comité interne d'enquête du ministère
de la Défense nationale (MDN), a posé un problème délicat à ce ministère et au Commissaire à
l'information.
L'enquête en question avait été menée à la suite d'un incident survenu au Collège militaire royal de
Kingston (Ontario). Le document divulgué par le ministère était tellement amputé que la nature de
l'incident était impossible à déceler. En fait, il y avait eu mort d'homme.
Intrigué par ce rapport extrêmement tronqué, le journaliste s'est plaint au Commissariat. L'enquête a
révélé qu'une bonne partie en avait été supprimée pour protéger des renseignements personnels, visés
par l'exception de l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information. Ces suppressions étaient non
seulement raisonnables, mais obligatoires aux termes de la Loi.
En revanche, d'autres portions importantes avaient également été supprimées au titre d'une exception
discrétionnaire prévue au sous-alinéa 16 (1) c)(ii). Celle-ci protège l'identité des personnes qui
fournissent des renseignements à titre confidentiel dans le cadre d'enquêtes. Ce genre de cas n'était
nouveau ni pour le Commissariat ni pour le ministère de la Défense.
Le ministère affirmait que le fait de divulguer les renseignements fournis par un témoin à un comité
d'enquête aurait un effet dissuasif sur d'autres comités d'enquête éventuels. Ainsi, les témoins
s'exprimeraient peut-être avec moins de franchise.
Pour le Commissariat, en revanche, l'exception ne pouvait être raisonnablement appliquée que si elle
s'accompagnait d'une preuve que la divulgation de renseignements précis risquait d'entraîner un
préjudice quelconque. Nulle preuve de ce genre n'a été avancée. Se prévaloir de l'exception sans
satisfaire au critère du préjudice équivaut à une mauvaise application de la loi.
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En fait, on avait usé du même argument à propos de documents de commissions d'enquête dans une
affaire précédente. Le ministère avait alors promis de se restreindre dans l'application de l'exception
visant à protéger ses sources confidentielles.
Les premières tentatives de négocier avec le ministère furent vaines. Les fonctionnaires qui avaient
invoqué l'exception maintenaient leur position. En s'adressant à des échelons plus élevés, on a alors
rappelé au ministère sa promesse antérieure. Ayant reconsidéré l'affaire, il a tenu parole et a divulgué
certains renseignements qui avaient été soustraits à la communication.
Certes, beaucoup de renseignements sont restés secrets, car il fallait protéger la vie privée de certaines
personnes, mais la politique que le ministère appliquait depuis longtemps, et qui consistait à voiler
complètement l'identité de tous les témoins entendus par ses commissions d'enquête, a été remise en
cause et modifiée.
De la part de qui?
(23-94)
Les renseignements personnels que conserve le gouvernement sont protégés, comme il se doit, en vertu
de l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information. Par conséquent, lorsque les ministères préparent
des documents en vue d'une divulgation, ils y suppriment toutes les données personnelles. La nécessité
de cette protection disparaît toutefois lorsque les renseignements en question concernent la personne
même qui a déposé la demande.
Le Commissaire à l'information a reçu une plainte qui illustre ce point. Un homme du Québec avait
demandé au ministère des Communications de lui transmettre certains renseignements sur la plainte
qu'un voisin avait portée à propos de son utilisation d'un poste de radio amateur. Le ministère lui a
communiqué les documents, mais après en avoir retiré tous les éléments permettant d'identifier
l'opérateur radio.
Il n'y aurait rien à redire si la demande d'accès avait été présentée par une autre personne. Mais
lorsque les renseignements personnels concernent le demandeur lui-même, l'exception pour protection
de la vie privée ne s'applique pas.
Après réflexion, le ministère en a convenu et a divulgué les renseignements personnels. Normalement, le
ministère n'a pas à tenir compte de l'identité du demandeur. Dans le cas présent, et dans d'autres qui lui
ressemblent, les coordonnateurs à l'accès à l'information et à la protection de la vie privée devraient
cependant se demander qui est l'auteur de la demande.
Fonctionnaires de l'administration publique, vie privée
(24-94)
Une femme, qui souhaitait obtenir le relevé des appels effectués à partir de plusieurs appareils
téléphoniques d'un certain bureau du gouvernement, a permis, par sa demande et par la réponse qu'elle
a reçue, d'éclairer un peu la question de la vie privée dans les télécommunications.
Elle voulait des données sur les appels interurbains effectués entre 1990 et 1992 sur le réseau de
l'Agence des télécommunications gouvernementales (ATG). En réponse, le ministère des Pêches et des
70
Océans lui a communiqué les dates, la durée et les villes de destination des appels. Les fonctionnaires
avaient supprimé les numéros de téléphone des destinataires, invoquant la nécessité de protéger la vie
privée des interlocuteurs.
La femme s'est plainte au Commissariat à l'information. Il fallait alors déterminer si la divulgation d'un
plus grand nombre de détails figurant dans les documents constituerait une ingérence indue dans la vie
privée. Le Commissaire était d'accord, avec le ministère et avec l'Agence des télécommunications
gouvernementales, pour dire que les personnes qui utilisent le réseau téléphonique du gouvernement ont
le droit de ne pas être surveillées. À moins que, pour tous les appels, les deux interlocuteurs ne
renoncent à la protection de leur vie privée, le numéro des destinataires ne devait donc pas être révélé.
Or, il n'était pas possible d'obtenir un tel consentement, car le nombre d'appels était beaucoup trop
élevé.
Le Commissaire n'a pas pu appuyer cette plainte. Il est d'avis que les fonctionnaires de l'administration
publique sont en droit de s'attendre que leur vie privée soit protégée dans une bonne mesure, et
notamment contre la consultation de la liste de leurs appels téléphoniques.
La somme des parties
(25-94)
Le tout est plus grand que la somme de ses parties. Cette célèbre maxime s'applique aussi aux données
stockées sur ordinateur. Un différend survenu entre un homme de Richmond (C.-B.) et la Société
canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) le montre bien.
Cet homme voulait savoir combien les immeubles d'habitation de Vancouver contenaient d'unités de
location. Il ne voulait connaître que le nombre d'unités. Le prix des loyers ne l'intéressait pas. La
société de la Couronne a rejeté sa demande, invoquant l'alinéa 18 a) de la Loi sur l'accès à
l'information, qui permet aux ministères de soustraire à la communication les renseignements pouvant
être considérés comme ayant une valeur commerciale importante pour le gouvernement.
En fait, la SCHL paye des enquêteurs, qui vont voir les propriétaires d'appartements pour recueillir des
données et consignent celles-ci, contre promesse de confidentialité. La Société réunit ensuite des
rapports dans un imprimé d'ordinateur qu'elle appelle la «liste de l'univers de l'enquête sur le marché
locatif». Les listes concernant chaque localité sont réunies annuellement, et le bilan national est présenté
dans une publication intitulée Statistiques du logement au Canada, qui est vendue à 10 $.
Si l'homme avait pu trouver les renseignements qu'il voulait dans la publication, il l'aurait sans douté
achetée plutôt que d'envoyer 5 $ avec sa demande d'accès et d'attendre de nombreux mois. Mais la
ventilation précise qu'il désirait ne s'y trouvait pas. Il s'est plaint au Commissaire à l'information. Dans
certaines autres parties du pays, ce genre de données étaient rendues publiques par les municipalités,
affirmait-il, mais ce n'était pas encore le cas à Vancouver. Bien entendu, toute personne qui en aurait le
temps pourrait entrer dans chaque immeuble et compter le nombre d'appartements, d'après les listes
des halls d'entrée.
La société de la Couronne affirmait que les données qu'elle avait payées avaient une valeur
considérable, aussi bien comme ressource financière, au travers des publications qu'elle vendait, que
comme moyen de maintenir la bonne réputation de la SCHL dans l'industrie du logement. L'enquête a
abouti à la conclusion que, si les données des Statistiques du logement au Canada avaient une grande
71
valeur, l'imprimé d'ordinateur dit «liste de l'univers» n'en avait pas. Il n'était pas à vendre, mais il
contenait bien les renseignements demandés.
Cet intéressant débat entre la société de la Couronne et le Commissariat était en cours lorsque le
demandeur a retiré sa plainte. Il avait réussi à recueillir les renseignements qu'il désirait par ses propres
moyens et il avait trouvé plusieurs autres sources d'information.
Des questions demeurent cependant : les données recueillies par le gouvernement ont-elles une valeur
importante du seul fait qu'elles peuvent être vendues lorsqu'elles sont réunies à d'autres renseignements?
Et, si oui, les demandeurs perdent-ils leur droit de se les faire communiquer, en vertu de la Loi sur
l'accès à l'information? Ces questions importantes sont traitées ailleurs dans le présent rapport.
Combien pour le traitement informatique?
(26-94)
Il y a une décennie, il a été décidé de facturer au tarif de 16,50 $ la minute (990 $ l'heure) le temps
d'ordinateur nécessaire à la compilation des renseignements demandés en vertu de la Loi sur l'accès à
l'information. La plupart des bureaux du gouvernement utilisaient alors des ordinateurs centraux. Ce
tarif paraissait raisonnable, car le matériel coûtait cher, et les ministères devaient souvent le louer ou
l'utiliser en temps partagé.
Les temps changent, et la technologie aussi. L'administration publique a compris qu'elle pourrait
accomplir son travail à moindres frais sur des ordinateurs personnels regroupés en un réseau local. Ce
matériel coûte beaucoup moins cher à acheter, à exploiter et à entretenir que les ordinateurs centraux,
même si le traitement des données et l'impression des documents demandent plus de temps. De
nombreux ministères ont donc adopté ce matériel moins coûteux. Mais le tarif applicable au temps
d'ordinateur n'a pas changé.
Cette question a fait surface lorsqu'un utilisateur fréquent de la Loi sur l'accès à l'information a reçu un
devis de 500 $ du ministère des Finances. Il avait demandé une liste des notes de service ministérielles
produites entre janvier 1992 et janvier 1993. Le ministère évaluait à 30 minutes le temps pendant lequel
l'unité centrale (UC) serait accaparée (une facture de 495 $) et à 15 minutes le temps de
programmation, pour lequel il demandait encore 5 $. Comme on aurait pu s'y attendre, l'homme s'est
plaint au Commissaire à l'information.
Le ministère ne changea pas d'avis : selon lui le prix demandé était juste, d'après le paragraphe 7(3) du
règlement découlant de la Loi. Il tenait compte également de l'aspect pratique, à savoir que l'extraction
de données de la mémoire informatique accaparerait l'unité centrale pendant 30 minutes. Aucune autre
opération ne pourrait y être menée.
Toutefois, il ne tenait pas compte de la directive du Conseil du Trésor, selon laquelle «les institutions de
doivent, en aucun cas, exiger des frais supérieurs aux frais directs et réels de production des
documents». En d'autres termes, le traitement des demandes d'accès à l'information ne doit pas être
une source de profit.
En imposant le tarif d'hier pour l'utilisation d'une technologie d'aujourd'hui, les ministères vont
probablement à l'encontre de cette directive. Le tarif à la minute est démesuré par rapport aux
investissements qu'exige la technologie actuelle. Les appareils d'aujourd'hui sont plus lents que les gros
72
ordinateurs. Un flux continu de demandes auxquelles on répondrait à raison de 990 $ l'heure, pourrait
probablement financer tous les systèmes informatiques d'un ministère. Ayant pris connaissance de ces
autres arguments, le ministère des Finances a réexaminé la question et décidé de ne pas exiger de frais
pour l'utilisation de l'unité centrale. Il voulait toujours 5 $, toutefois, pour la programmation
informatique.
Cette question du tarif applicable au temps d'ordinateur a également fait l'objet d'un débat lorsqu'un
fonctionnaire de la Bibliothèque du Parlement a demandé à l'Agence de promotion économique du
Canada Atlantique des documents relatifs à des marchés : cela lui coûterait 565 $, lui a-t-on répondu.
Là encore, une somme de 495 $ devait couvrir 30 minutes du temps d'une unité centrale. Le reste du
montant servirait à la programmation de l'ordinateur et à la photocopie des documents.
Le fonctionnaire s'est plaint au Commissaire à l'information. L'organisme a réexaminé le cas et ramené
cette portion des frais demandés de 495 $ à 25 $. De plus, il a renoncé aux frais de photocopie. (Il
avait prévu de conserver l'imprimé d'ordinateur et de faire parvenir des photocopies au demandeur).
Au bout du compte, le devis est passé de 565 $ à 85 $.
Ces affaires montrent nettement qu'il est temps de revoir le règlement concernant les frais, rendu désuet
par l'évolution de la technologie. Faire payer l'utilisation d'un réseau local au prix d'un ordinateur central
équivaut à imposer le prix du voyage en paquebot transatlantique aux passagers qui partent pour
l'Europe en classe économique.
73
Index des affaires citées dans le Rapport annuel de 1993-1994
ARTICLE
DE LOI
No DU
CAS
3
16-94 Qui est le responsable dans cette boutique ? (EIC)
(Institution fédérale -Annexe I)
77
02-94 Une suite d'erreurs (PO) (Droit d'accès - Documents
relevant d'une institution fédérale)
66
05-94 Contrôle et chevaux sauvages (DN) (Droit d'accès Documents relevant d'une institution fédérale)
67
10-94 À l'étranger aussi (AECIC) (Droit d'accès Documents relevant d'une institution fédérale)
72
09-94 Cherchez et vous trouverez (DN) (Droit d'accès Documents relevant d'une institution fédérale)
71
04-94 Tout peut servir (SCRS) Demande de communication
- Trouver le document - Sans problèmes sérieux)
67
11-94 Communications manquantes (ASC) (Demande de
communication d'un document - Trouver le document)
72
01-94 Un départ retardé (DN) Prorogation du délai Consultations)
65
19-94 En attendant Godot (DN) Prorogation du délai Grand nombre de documents)
79
17-94 La consternante lenteur du BCP (BC) (Présomption
de refus)
78
20-94 Attaque préventive ? (DN) (Frais de communication
- Recherche - Préparation - Acompte)
80
26-94 Combien pour le traitement informatique ? (Fin.APECA) (Frais de communication - Recherche Préparation - Montant déterminé par règlement Programmation)
85
21-94 Y a-t-il des exceptions aux « exceptions » ?
(AECIC) (Obtenus titreà confidentiel - Organisation
internationale d'États - Consentement)
81
4
6
9
10(3)
11
13
Page
74
14
16(1)(c)
16(3)
18
19
20(1)(b)
20(1)(c)
12-94 Sondage après sondage : à suivre ... ou pas ?
(BCP) (Affaires fédéro-provinciales - Risquerait
vraisemblable - Préjudice)
73
22-94 Une question de franchise (DN) (Risquerait
vraisemblable - Préjudice - Enquêtes licites - Remonter
à une source de renseignements confidentielle)
82
15-94 L'exception globale relative à la GRC (GRC)
(Fonctions de police - Province ou municipalité Consenti ne pas divulguer)
76
25-94 La somme des parties (SCHL) (Intérêt économique
du Canada - Renseignements commerciaux - Valeur
importante)
84
22-94 Une question de franchise (DN) (Renseignements
personnels)
82
13-94 Gros sous et gros bon sens (ASC) (Renseignements
personnels - Nom - Adresse - Opérations financières Intérêt public - Justifie nettement - Violation de la vie
privée)
74
24-94 Fonctionnaires de l'administration publique, vie
privée (PO) (Renseignements personnels - Numéro ou
symbole - Autres indication identificatrice)
83
23-94 De la part de qui ? (EIC) (Renseignements personnels
- Individu qu'ils concernent)
83
07-94 L'inspection du compte rendu de l'inspecteur
(CACC) (Renseignements financiers - De nature
confidentielle)
69
14-94 Propositions modestes (TC) (Renseignements
financiers - Renseignements commerciaux - De nature
confidentielle)
75
06-94 Le moyen le plus simple est souvent le meilleur
(RC-DA) (Renseignements commerciaux - De nature
confidentielle)
68
06-94 Le moyen le plus simple est souvent le meilleur
(RC-DA) (Risquerait vraisemblablement, - Pertes ou
profits financiers)
68
14-94 Propositions modestes (TC) (Risquerait
vraisemblablement, - Pertes financières - Nuire à sa
75
compétitivité)
20(1)(d)
20(6)
21
31
75
14-94 Propositions modestes (TC) (Risquerait
vraisemblablement - Négociations - En vue de contrats
ou à d'autres fins)
75
08-94 Le poids de l'intérêt public (Agr) (Raisons d'intérêt
public - Justifier nettement - Pertes financières Atteintes à sa compétitivité)
70
03-94 Deux chapeaux (SCP) Avis ou recommandations Consultant)
66
18-94 Histoire de fumée (SBC) (Avis ou recommandations
- personnel d'une institution fédérale)
79
17-94 La consternante lenteur du BCP (BCP) (Plaintes
écrites - Un an à compter de la réception de la
demande)
78
76
Abréviations
Voici la liste des abréviations et des noms des ministères correspondants cités dans l'index:
AECIC
Affaires extérieures et Commerce international Canada
Agr
Agriculture Canada
APECA
Agence de promotion économique du Canada atlantique
ASC
Approvisionnements et Services Canada
BCP
Bureau du Conseil privé
CACC Consommation et Affaires commerciales Canada
DN
Défense nationale
EIC
Emploi et Immigration Canada
Fin
Finances Canada
GRC
Gendarmerie royale du Canada
PO
Pêches et Océans
RC-DA
Revenu Canada - Douanes et accise
SBC
Santé et Bien-être social Canada
SCHl
Société canadienne d'hypothèques et de logement
SCP
Société canadienne des ports
SCRS
Service canadien du renseignement de sécurité
TC
Transports Canada
77
Affaires publiques
D'hier à demain
Il a semblé naturel à certains Canadiens de considérer le dixième anniversaire de la Loi sur l'accès
l'information comme une bonne occasion de réfléchir et d'évaluer les mérites de ce texte légal.
Au cours des semaines qui ont précédé et suivi le 1er juillet 1993, on a vu apparaître, dans les pages éditoriales et autres - des journaux du pays, de nombreux commentaires sur la Loi, ses promesses du
début et ses progrès chancelants. Si les avis des journalistes, dont les collègues s'étaient joints au
mouvement en faveur de la liberté d'accès à l'information au cours des années 70 et 80, n'étaient dans
l'ensemble que vaguement élogieux, ils n'étaient pas entièrement négatifs.
Parmi les Canadiens qui font régulièrement appel à la Loi, celui qui y a vu plutôt «un dispositif de
protection pour le gouvernement qu'un outil pour éclairer les gens» n'a, semble-t-il, eu aucune difficulté
à écrire longuement dans le Globe and Mail, le lendemain de la sortie d'une nouvelle importante, que
«n'eût été de la Loi, [cette information] n'aurait jamais été rendue publique».
Le Commissariat à l'information a aussi été à l'origine de ce bref moment d'attention que le public a
accordé à la Loi. Il a fait paraître, en regard de la page éditoriale de plusieurs journaux, un article où il
était question de la naissance de la Loi et du peu d'intérêt qu'avaient eu pour elle par la suite les
parlementaires et d'autres groupes de Canadiens.
En revanche, dans plusieurs régions du pays, des organismes à large audience, les Cercles canadiens
notamment, ont fait preuve d'un intérêt moins passager. Ils ont demandé au Commissaire à l'information
de leur exposer les leçons à tirer de la première décennie. Une tournée de conférences commença à
l'automne 1993 et reprendra cours l'automne prochain.
Plus près de chez lui, le Commissaire à l'information, en tant que porte-étendard de la Loi, a prononcé
des allocutions devant des journalistes, des juristes, des étudiants d'université, ainsi qu'un vaste
regroupement de spécialistes de l'accès à l'information et de professeurs.
Par ailleurs, un document portant sur la première décennie de la Loi, élaboré par une étudiante de
troisième cycle avec l'aide du Commissariat, devrait demeurer utile pendant plusieurs années. Il servira
sans doute surtout aux étudiants et aux nombreuses autres personnes qui souhaitent se renseigner sur
notre remarquable loi. On pourra se procurer ce document sur demande dans quelque temps.
Le scrutin de cette année a amené sur la colline du Parlement un afflux de nouveaux députés, dont les
deux tiers (tout comme la majorité des Canadiens) n'avaient aucune raison de connaître la Loi sur
l'accès à l'information. De nombreux novices qui travaillent comme collaborateurs immédiats des
nouveaux élus avaient le désir et le besoin de savoir ce que la Loi offre à leurs bureaux et aux gens de
leurs circonscriptions. Ils se sont montrés très désireux d'apprendre.
Les membres du Cabinet, les députés qui leur font face en Chambre et les nouveaux élus de tous les
partis ont chaleureusement accueilli la lettre de présentation du Commissaire à l'information et l'ensemble
documentaire sur l'utilisation de la loi qu'il leur a fait parvenir par la suite. Des dizaines d'entre eux se
78
sont fait remettre des copies pour leurs bureaux de circonscription. Trois groupes de «néophytes» ont
également écouté attentivement les représentants du Commissariat leur exposer le mécanisme
fondamental de la «demande de communication» et du processus de réponse. Au même moment, des
journalistes de l'Ouest ont demandé les mêmes renseignements et les ont reçus, de la main même du
représentant du Commissaire.
L'avenir nous dira si ce regain d'intérêt pour cette loi canadienne, si rare et si précieuse, se maintiendra.
Comme la Loi elle-même il est très prometteur.
79
L'avis des autres
Au cours de la dixième année d'existence de la Loi, des fonctionnaires du Commissariat ont écrit ou
parlé à plusieurs personnes qui conservent le souvenir de la naissance de la Loi, souvent parce qu'elles
avaient alors joué un rôle influent. Les représentants du Commissariat ont aussi discuté avec des
Canadiens qui s'intéressent à l'évolution de la Loi. Priés de mettre leurs idées par écrit, voici ce que
quelques-uns d'entre eux ont répondu :
«La transparence du gouvernement est un objectif que j'avais fait mien longtemps avant d'entrer
dans l'arène politique. Je me rappelle l'avoir dit dans un Manifeste que quelques-uns d'entre
nous avions publié à Montréal en 1964. Je me souviens d'une des premières mesures que j'ai
prises en tant que Premier ministre : j'avais fait en sorte que le délai de tente ans pendant lequel
les archives devaient être tenues secrètes soit ramené à vingt ans.» (traduction libre)
- Pierre Elliott Trudeau
«Aucune démocratie ne peut fonctionner sans une administration publique transparente et un
électorat informé. La plupart des gouvernements sont réticents à se dévoiler. Au cours des dix
dernières années au Canada, nos commissaires à l'information ont été très persuasifs à cet
égard.» (traduction libre)
John N. Turner
«En dépit des faiblesses du dispositif et de l'appui mitigé que les gouvernements successifs lui ont
accordé, la Loi a constitué un pas de géant, du simple fait qu'elle a instauré le principe général
selon lequel le public a le droit de se faire communiquer les documents et les renseignements de
l'administration publique.» (traduction libre)
- Donald C. Rowat, Professeur émérite
Université Carleton
Ottawa
80
«Au regard de la promesse dont elle était porteuse, la Loi a changé bien peu de choses.
Beaucoup trop d'efforts sont déployés en vue de protéger l'information, plutôt que de la
communiquer. Beaucoup trop de fonctionnaires estiment que leur travail consiste à servir leurs
maîtres administratifs ou politiques, et non pas le public. Beaucoup trop peu de Canadiens se
prévalent de la Loi, principalement parce qu'ils n'en connaissent pas l'existence ou qu'ils
hésitent à y avoir recours.
L'administration publique défend don propre droit de dire non au détriment du droit de savoir
du public.
À moins que la décision des pouvoirs publics d'appliquer une loi sur l'accès ne soit appuyée sur
une politique visant à informer les Canadiens de son vaste potentiel, je crains que l'avenir de
cette loi ne soit pas assuré.» (traduction libre)
- Kirk Lapointe
Chef de bureau, The Canadian Press, Ottawa
«Je n'ai jamais eu l'illusion que la loi fédérale sur l'accès fût un instrument parfait pour obtenir
de l'information. J'en suis arrivé à penser que, si un plus grand nombre de personnes y avaient
recours et faisaient l'essai du mécanisme, elles en verraient les limites et exigeraient qu'il soit
amélioré.
Il m'est arrivé des centaines de fois d'obtenir des informations qui ont fait la première page des
journaux, qui ont profité à des particuliers ou aidé à résoudre les problèmes de certains groupes.
J'ai fait des demandes qui m'ont permis de faire des découvertes sur : des jouets peu sécuritaires,
des abattoirs mal évalués, la militarisation de l'espace, la réutilisation par certains hôpitaux de
matériel à usage unique, du jus d'orange frelaté et, dans un registre moins sérieux, la
préoccupation des militaires pour leur image de marque, étant donné la présence parmi eux d'un
trop grand nombre de personnes obèses.
Ken Rubin
Recherchiste spécialiste des questions d'intérêt public.
Ottawa
81
Gestion intégrée
La Gestion intégrée assure le soutien administratif à la fois du Commissariat à l'information et du
Commissariat à la protection de la vie privée. Les services dispensés (finances, personnel, informatique,
bibliothèque et administration générale) sont centralisés pour éviter les doubles emplois et réduire les
coûts.
Le budget des deux Commissariats pour l'exercice financier 1993-1994 était de 6 819 000 $, en
hausse de 58 000 $ par rapport à 1992-1993. Pour la même période, les dépenses réelles se sont
élevées à 6 582 000 $, dont 5 230 000 $ pour la gestion du personnel et 565 000 $ pour les services
professionnels et spéciaux, ce qui représente plus de 88 p. 100 de toutes les dépenses. Ce qui reste,
soit 787 000 $, a servi à absorber la totalité des autres frais, y compris la poste, le téléphone, le matériel
de bureau et les fournitures. Le graphique ci-dessous fait état des ressources humaines et financières
par programme:
Les commissariats ont approuvé de nouvelles politiques en matière de langues officielles et de
déploiement.
Le service du personnel a continué de donner son appui aux plans des commissaires visant à mettre en
oeuvre les mesures prises à l'échelle du gouvernement pour simplifier les classifications et appliquer les
modifications prévues dans la Loi sur la réforme de la fonction publique (projet de loi C-26).
Un certain nombre de rénovations liées à la sécurité ont été réalisées au cours de l'année. Une nouvelle
zone de réception sécuritaire, ainsi qu'une salle des ordinateurs spécialement conçue pour les serveurs
82
de fichiers du réseau local, ont été construites. De plus, un système plus efficace de contrôle des
éléments d'actif a été élaboré et mis en oeuvre.
Les commissariats utilisent depuis peu un réseau informatique d'outils et de systèmes de gestion des cas
sur Microsoft Windows, qui facilite les enquêtes en matière d'accès à l'information et de protection des
renseignements personnels.
Au cours de l'année, la bibliothèque a fait l'acquisition de 547 nouvelles publications et elle a répondu à
1 246 questions de référence. Outre un ensemble d'ouvrages sur la liberté d'accès à l'information, le
droit à la vie privée, la protection des données et la fonction d'ombudsman, la bibliothèque possède une
collection spéciale de rapports d'ombudsmen canadiens et étrangers et de rapports ministériels annuels
sur l'application des deux lois. La bibliothèque est ouverte au public.
83
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Thank you for your participation!

* Your assessment is very important for improving the work of artificial intelligence, which forms the content of this project

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