Étude bilan

Étude bilan
Étude bilan
Les politiques, programmes et
services relatifs à l’emploi, au
marché du travail et au
développement économique à
l’intention des peuples
autochtones
Rapport technique
Évaluation et développement des données
Politique statégique
Développement des ressources humaines Canada
préparé par :
Prairie Research Associates (PRA)
mars 1999
SP-AH114T-03-99F
(also available in English)
Table des matières
Préambule....................................................................................................i
1.
Introduction ......................................................................................1
1.1 Les leçons apprises portent sur deux grands champs
d’étude — le développement économique et le
développement du marché du travail ......................................2
1.2 La convergence des champs d’action des politiques
économiques et des politiques sociales — définir la
portée de l’étude ......................................................................3
1.3 Appliquer aux populations autochtones les leçons tirées des
programmes généraux relatifs à l’emploi et à la formation ..5
1.4 Tirer des enseignements des recherches et des évaluations
antérieures est un défi ..............................................................5
1.5 Aperçu chronologique de l’évolution des politiques et des
programmes au Canada, aux États-Unis et en Australie ........7
2.
Les leçons tirées des politiques, programmes et services axés
sur la main-d’œuvre et la formation professionnelle..................9
2.1 Emploi et formation ................................................................9
2.1.1 On peut faire diverses constatations au sujet des
programmes d’emploi et de formation ......................10
2.1.2 L’éducation structurée est l’un des éléments clés de
l’employabilité ............................................................11
2.1.3 La gestion approfondie des cas donne de bons
résultats, mais elle est coûteuse ..................................13
2.1.4 Une formation liée aux débouchés est efficace..........13
2.1.5 Des améliorations s’imposent dans la gestion des
contrats de formation ..................................................14
2.2 Une formation pour les travailleurs déplacés ......................16
2.3 Les programmes de transition entre l’aide sociale
et le travail ..............................................................................16
2.4 La transition entre l’école et le monde du travail ................18
2.5 Sommaire des interventions axées sur l’offre ......................19
3.
Les leçons tirées des politiques, programmes et services de
développement économique ........................................................21
3.1 Aperçu de la politique du développement économique
régional au Canada................................................................22
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
4.
La notion de « collectivité » est vaste ..................................23
3.2.1 Le contrôle des ressources est essentiel au
développement économique local ..............................24
3.2.2 La réussite variera........................................................25
Facteurs qui jouent un rôle de premier plan dans le
développement économique communautaire........................27
Certaines stratégies particulières de développement
économique peuvent s’appliquer au développement
communautaire autochtone — avec certaines précautions ..29
3.4.1 L’exploitation du secteur public est une bonne
stratégie à court terme, mais peut entraîner la
dépendance ..................................................................29
3.4.2 Il est efficace de conjuguer le développement
économique et le développement des ressources
humaines ......................................................................30
3.4.3 Les réseaux et le développement communautaire......30
La collectivité entrepreneuriale ............................................31
3.5.1 Il ne faut pas confondre entrepreneuriat et travail
indépendant ..................................................................32
3.5.2 Les programmes de soutien de l’entreprise
reposant sur certains principes d’investissement
sont plus efficaces........................................................33
3.5.3 L’entrepreneuriat s’épanouit lorsque la collectivité
crée des conditions propices........................................34
3.5.4 Les partenariats jouent un rôle important dans la
mise en valeur des possibilités économiques au sein
des collectivités entrepreneuriales ..............................34
Les grandes leçons du développement économique
communautaire autochtone....................................................35
La politique doit être séparée des affaires dans le
développement communautaire ............................................37
Le renforcement des capacités au sens le plus large ............38
Des ententes de financement souples....................................39
Les leçons apprises en général ....................................................41
4.1 La conception des politiques doit être coordonnée ..............41
4.2 La prestation des programmes dépend des capacités et
des compétences ....................................................................41
4.3 Les partenariats sont un élément clé des débouchés en
matière d’emploi et d’économie............................................42
4.4 Les ententes de financement sont devenues plus souples ....42
4.5 La reddition des comptes sera renforcée grâce à la
communication des résultats..................................................43
4.6 Le renforcement des capacités ..............................................43
5.
Questions sur lesquelles il conviendrait de faire d’autres
recherches à l’avenir......................................................................45
5.1 Il n’y a pas d’information sur les besoins des peuples
autochtones en milieu urbain au Canada ..............................45
5.2 Il faut donner plus d’ampleur à l’évaluation des besoins
en matière de programmes destinés aux Autochtones..........46
5.3 Il faut examiner les partenariats entre les organismes
autochtones et non autochtones ............................................46
5.4 Les ententes bilatérales régionales de DRHC soulèvent
certaines préoccupations ........................................................47
6.
Sommaire ........................................................................................49
Bibliographie............................................................................................51
Préambule
Le présent rapport, préparé à la demande de Développement des
ressources humaines Canada (DRHC), s’inscrit dans le cadre de la série
des études bilans de ce ministère, qui examine des évaluations et des
recherches antérieures et les actualise à partir des conclusions tirées de
récents ouvrages sur la question et des connaissances d’experts. L’étude
commandée par DRHC porte sur les politiques, programmes et services
relatifs au marché du travail, à l’emploi et à la formation ainsi qu’au
développement économique à l’intention des Autochtones.
Pour amorcer la recherche, nous avons d’abord obtenu des évaluations
auprès de DRHC et d’autres ministères fédéraux. L’étape suivante a
consisté à examiner les ouvrages publiés par des chercheurs et les études
parues au Canada, aux États-Unis et en Australie. Vinrent ensuite des
entrevues auprès du personnel de DRHC et de représentants de plusieurs
organisations autochtones. Puis nous avons fait la synthèse de
l’information et rédigé un sommaire des conclusions préliminaires; nous
avons ensuite invité diverses organisations autochtones à participer à un
groupe de discussion afin de vérifier les conclusions et les élaborer
davantage. En tenant compte des observations des participants, nous avons
rédigé la version préliminaire du rapport final, qui a été distribuée aux
ministères fédéraux qui nous avaient fourni de l’information, à des
organisations autochtones nationales et à certains organismes autochtones
d’emploi et de formation. Tous ces intervenants ont commenté le rapport
préliminaire et nous ont fait part de leur interprétation à son sujet, en
parlant notamment de l’incidence que pourraient avoir ces constatations
sur l’organisme concerné ou la collectivité. Nous avons tenté, chaque fois
que c’était possible, d’intégrer toutes ces observations et d’y répondre
dans cette dernière version du rapport final.
Dans tous les cas, les ministères fédéraux et les organisations autochtones
étaient d’accord avec nos principales conclusions. Leurs observations
portaient sur des points de clarification et sur des questions au sujet
desquelles il conviendrait de mener d’autres recherches et de faire d’autres
analyses. Certains répondants nous ont fait part de leurs vues au sujet des
ententes bilatérales régionales actuelles en matière de développement du
marché du travail ainsi que d’emploi et de formation. Nous avons transmis
ces observations à DRHC, qui est actuellement en train d’évaluer ces
ententes en collaboration avec les organisations autochtones.
Tout au long de ce document, nous faisons allusion aux peuples
« autochtones », expression qui englobe tous les peuples autochtones,
notamment les collectivités des Premières nations, les Métis, les Inuit de
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
i
même que les Indiens inscrits et non inscrits. Dans certains cas, nous
parlons d’un groupe particulier.
Il est également question, tout au long du rapport, de certaines collectivités
autochtones canadiennes « prospères ». Il s’agit de cas que nous avons
relevé lors de l’examen de la documentation et qui utilisent diverses
définitions de la prospérité. Nous n’avons pas fait d’examen ni de suivi
pour évaluer la situation actuelle de ces collectivités. Par ailleurs, il y a de
nombreux exemples de développement autochtone efficace qui ne sont
pas cités dans ce document.
Nous désirons remercier les nombreuses organisations autochtones et non
autochtones qui ont collaboré à cette étude bilan. Leur participation est fort
appréciée.
ii
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
1. Introduction
Les perspectives économiques de la majorité des collectivités autochtones
du Canada sont très mornes, puisqu’elles connaissent des taux de chômage
chronique plus élevés que la plupart des autres Canadiens et que le recours
à l’aide sociale est tout aussi exdémique. Au cours des trois dernières
décennies, les pouvoirs publics et les leaders autochtones ont eu recours à
divers programmes relatifs au développement du marché du travail et des
entreprises pour aider les individus et les collectivités à améliorer leurs
conditions économiques. Depuis le milieu des années 80, les
gouvernements ont mis en place nombre de politiques et de programmes
destinés expressément aux Autochtones pour favoriser le développement
économique tout en luttant contre le chômage et la dépendance envers
l’aide sociale. L’objectif de cette étude est de tirer une série de leçons
fondamentales de ces politiques et programmes relatifs au marché du
travail, à l’emploi et au développement économique.
Les collectivités
autochtones luttent
contre des taux de
chômage élevés et
la dépendance
envers l’aide
sociale.
L’étude donne aux décideurs et aux gestionnaires de programme du
gouvernement et des milieux autochtones des points de repère qui leur
permettront d’adopter des politiques de formation, d’emploi et de
développement communautaire viables à long terme. Les politiques,
programmes et services y sont répartis selon qu’ils s’adressent à l’individu
ou à la collectivité. Ce cadre permet d’analyser clairement plusieurs
thèmes en fonction des éléments qui ont bien fonctionné et de ceux qui ont
mal fonctionné. Les politiques et programmes axés sur les individus se
concentrent sur les moyens d’améliorer l’employabilité d’un travailleur et
de faciliter son entrée dans le marché du travail. Les interventions axées
sur la collectivité comportent des initiatives de développement des
entreprises et de développement communautaire conçues pour créer des
débouchés. Comme en témoigne clairement le rapport, ces deux volets
sont essentiels pour assurer l’avenir économique de la population
autochtone du Canada.
Ce rapport s’inspire d’un examen d’ouvrages scientifiques en provenance
du Canada, des États-Unis et de l’Australie (examen qui fait l’objet d’un
document séparé assorti d’une bibliographie détaillée), de certaines
évaluations du gouvernement fédéral et d’autres documents (p. ex., des
rapports de recherche), de même que de nombreuses entrevues menées
auprès de fonctionnaires du gouvernement fédéral, des provinces et des
territoires et de représentants d’organisations autochtones nationales et
locales. Même si l’ensemble de la recherche, particulièrement en ce qui
1
Au Canada, l’expression « aide sociale » est utilisée pour signifier le bien-être social, ce
terme étant plus communément utilisé dans la documentation américaine. Les deux
expressions sont utilisées de façon interchangeable.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
1
concerne le marché du travail, ne concerne pas directement les peuples
autochtones, elle n’en est pas moins pertinente pour les politiques
autochtones et l’élaboration de programmes de prestation de services.
Les initiatives
actuelles de DRHC
concernant les
programmes de
développement du
marché du travail
destinés aux
Autochtones doivent
être renouvelées
en 1999.
Cette étude bilan tombe à point nommé, puisque les programmes de
DRHC destinés aux Autochtones2 prennent fin en 1999.
De plus, pour répondre au rapport de la Commission royale sur les peuples
autochtones (CRPA, 1996), DRHC a récemment annoncé une stratégie
quinquennale de développement des ressources humaines autochtones.
Par ailleurs, à mesure que les provinces et les organisations autochtones
assument la responsabilité des programmes axés sur le marché du travail
et la formation à l’emploi, il est important de tirer des enseignements de
l’expérience du fédéral pour contribuer à définir les orientations futures.
1.1 Les leçons apprises portent sur deux
grands champs d’étude — le
développement économique et le
développement du marché du travail
L’examen de deux domaines aussi vastes que le développement du marché
du travail et le développement économique pose certains défis.
• Au Canada, les programmes relatifs au marché du travail ont été
fragmentés et continuellement modifiés à mesure que les
gouvernements se succédaient. De plus, la nature de ces programmes a
fait en sorte que seules des micro-évaluations ont été réalisées ou des
études portant sur des composantes de programme individuelles. Par
comparaison, aux États-Unis, de nombreux programmes datant de la fin
des années 60 existent toujours et des évaluations de programme
longitudinales comparatives ont été effectuées.
• Au Canada, la responsabilité du développement économique relève
conjointement des paliers national, provincial, régional et local. Les
initiatives économiques nationales font appel à des ministères fédéraux
comme Industrie Canada, tandis que le développement régional relève
du mandat d’organismes fédéraux comme Diversification de
l’économie de l’Ouest (DEO) ainsi que de ministères provinciaux et
territoriaux. Les provinces, qui jouent peut-être le rôle le plus important
en matière de développement économique parmi tous les paliers de
gouvernement, ciblent généralement leurs initiatives sur des zones
économiques locales et régionales. Cependant, il y a peu d’initiatives
2
2
Parmi les programmes du marché du travail et de l’emploi de DRHC qui sont censés
prendre fin en 1999, on retrouve les ententes bilatérales régionales, l’Initiative d’emploi
pour les Autochtones en milieu urbain et les Initiatives stratégiques autochtones.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
propres aux Autochtones au Canada, mises à part celles qui sont
financées par le gouvernement fédéral; ainsi, nous reporterons donc
notre attention sur ces dernières.
• Les provinces jouent un rôle de plus en plus important lorsqu’il s’agit
de répondre aux besoins du marché du travail. Même si le
gouvernement fédéral était le chef de file des Initiatives stratégiques
(IS) lancées en 1996, ce sont les ministères provinciaux des services
sociaux de même que de l’éducation qui ont, conjointement, mis en
œuvre et administré les programmes. Ceci étant dit, il est important de
préciser le rôle prééminent que jouent les provinces en matière de
formation et d’éducation. La plupart des provinces accréditent les
écoles techniques et professionnelles, l’enseignement postsecondaire et
les métiers. De plus, les provinces dispensent l’éducation primaire,
secondaire et postsecondaire. Il est important de reconnaître que les
provinces jouent un rôle de plus en plus important dans l’établissement
de nouvelles relations avec les organisations autochtones et le
développement des relations existantes.
1.2 La convergence des champs d’action
des politiques économiques et des
politiques sociales — définir la portée
de l’étude
Dans le cadre de la série des études bilans, deux études distinctes ont été
commandées sur le développement des ressources humaines autochtones,
l’une portant sur ses aspects sociaux et l’autre sur ses aspects
économiques. C’est cette deuxième étude qui fait l’objet du présent
rapport. Nous n’y abordons pas les politiques sociales, à moins qu’elles
n’aient été conçues pour encourager, inciter ou obliger les individus à
obtenir ou à conserver un emploi.
Le développement des ressources humaines autochtones
comporte des aspects économiques et sociaux
Orientation
économique
• initiatives concernant le marché du travail
et l’emploi
• développement économique communautaire
• culture et exercice du pouvoir
Thèmes
communs
• éducation
• jeunesse
• culture
Orientation
sociale
• développement social
• santé
• garde des enfants
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
3
• Du point de vue économique, l’étude se concentre sur le marché du
travail de même que sur le développement économique
communautaire. Les initiatives relatives au marché du travail sont des
interventions conçues pour assurer la formation et le placement de
travailleurs dans la population active, c’est-à-dire des programmes axés
sur l’offre au sein du marché du travail. Par comparaison, les politiques
de développement communautaire sont conçues pour créer de l’emploi
(la demande) à l’intention des travailleurs ayant reçu une formation.
• La culture est également importante pour la prestation des programmes
et elle renvoie à la recherche de l’indépendance économique et au style
d’exercice du pouvoir de la collectivité. La culture et les traditions
varient parmi les peuples autochtones, par exemple les Métis, les
Premières nations ou les Inuit, dont la diversité influencera l’approche
globale de la collectivité face au développement. Selon certains
observateurs, la culture et l’exercice du pouvoir sont des conditions
préalables essentielles au développement économique des collectivités
autochtones. Toutes les études sur le développement économique
communautaire et régional confirment l’importance du leadership local
et de l’intégration des traditions culturelles autochtones au
développement communautaire.
• Nous n’abordons pas non plus les politiques sociales générales, comme
le Régime de pensions du Canada ou les prestations d’assuranceemploi, qui, en soi, justifieraient une étude bilan distincte. Par exemple,
des changements ont été apportés aux prestations d’assurance-emploi,
qui se concentrent davantage sur la participation individuelle au marché
du travail et qui ont pour objet d’assouplir la définition des initiatives
d’emploi et de formation. Il serait prématuré de discuter ici de
l’efficacité de ces changements.
• On retrouve, autant dans le champ d’action de la politique économique
que dans celui de la politique sociale, des enjeux particuliers ayant trait
à l’éducation et aux jeunes, que nous verrons ici le cas échéant.
Enfin, notre étude bilan porte sur les programmes et les politiques qui
s’adressent au public en général. Il existe de nombreux programmes de
formation dispensés par les employeurs, notamment dans la fonction
publique fédérale (p. ex., le Programme de maîtrise autochtone) ainsi que
d’autres (p. ex., Native Teacher Training), mais nous ne les verrons pas ici.
4
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
1.3 Appliquer aux populations autochtones
les leçons tirées des programmes
généraux relatifs à l’emploi et à
la formation
La situation de nombreux Autochtones vivant dans les régions urbaines du
Canada est différente de la situation des populations minoritaires de
n’importe quelle grande ville en Amérique du Nord. Même si les Indiens
inscrits au Canada ont des droits, beaucoup ont quitté leur collectivité ou
leur réserve pour s’installer dans des centres urbains où ces droits sont
limités. Dans certains cas, leur situation est pire qu’elle ne l’aurait peutêtre été dans les réserves. De nombreuses grandes villes canadiennes
réalisent que le chômage représente un grave problème et qu’un segment
croissant de la population est tributaire des services sociaux. De nombreux
Autochtones en milieu urbain au Canada, particulièrement les jeunes, ont
des perspectives bien sombres sur le marché de l’emploi. À l’heure
actuelle, plusieurs programmes généraux d’emploi au Canada profitent à
un grand nombre d’autochtones; ainsi, l’expérience et les leçons tirées de
ces programmes de formation concernent directement les peuples
autochtones. On peut aussi ajouter que les programmes généraux n’ont eu
que peu de succès auprès des populations autochtones et que peu d’études
avaient pour objet de déterminer les meilleures façons de concevoir et de
mettre en œuvre des programmes efficaces de formation à l’emploi pour
les populations autochtones.
1.4 Tirer des enseignements des
recherches et des évaluations
antérieures est un défi
Même si l’étude reconnaît que les programmes généraux et les
programmes destinés expressément aux Autochtones aux États-Unis sont
différents de ceux du Canada, les nombreuses leçons qu’on en tire sur les
plans de l’efficacité, des processus et des répercussions s’appliquent aussi
à la population autochtone du Canada. La plupart des évaluations fédérales
dont nous nous sommes inspirés, par exemple celles du ministère des
Affaires indiennes et du Nord Canada (MAINC) et de Santé Canada (SC),
traitaient principalement des Premières nations.
Au Canada, la documentation portant sur les répercussions des politiques
et des programmes se compose surtout d’études universitaires
indépendantes et d’évaluations gouvernementales (surtout du
gouvernement fédéral). Il existe quelques rapports récapitulatifs des
programmes semblables à divers paliers de gouvernement, mais ceux-ci se
limitent généralement aux enseignements qu’on peut en tirer. Les rapports
de recherche publiés au Canada et en Australie sont moins cohérents que
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
5
ceux des États-Unis, où de nombreuses études examinent les programmes
en détail.
La présente étude inclut tous les Autochtones, et tient compte de la
diversité qui existe parmi les populations autochtones du Canada,
notamment chez les Autochtones qui vivent en milieu urbain. Cependant,
il y a moins d’évaluations portant expressément sur les Indiens non inscrits
et les Métis. Nous nous sommes fiés à des études récentes, dont les études
à mi-parcours des ententes bilatérales régionales (EBR) de DRHC sur
l’emploi et la formation, qui visaient ces groupes.
Notre examen de la documentation nous a permis de constater qu’au
Canada, les évaluations ayant trait aux programmes destinés aux
Autochtones ont tendance à se concentrer sur les politiques et les
programmes particuliers du ministère promoteur (DRHC, MAINC, etc.).
Les études ont porté sur la mesure des extrants (nombre d’interventions,
activités, participants), les répercussions à court terme et l’évaluation des
processus de mise en œuvre. Il y a peu d’études qui mesurent les
répercussions à long terme sur les participants aux programmes et encore
moins qui en évaluent les conséquences sur les Autochtones en général.
Nous ne pouvons que faire des conjectures sur les raisons qui peuvent
expliquer ce phénomène. Par exemple, les programmes axés sur les
populations autochtones ont été fragmentées et les agents de prestation des
services (c.-à-d. les coordonnateurs des programmes) ne sont
généralement plus les mêmes après quelques années. Les programmes
destinés aux Autochtones relèvent généralement de plusieurs ministères
fédéraux; ils nécessitent donc des évaluations interministérielles qui,
traditionnellement, sont l’aboutissement de processus longs et difficiles à
coordonner. De plus, puisque les agents de mise en œuvre changent tous
les trois ou cinq ans, personne n’apprend jamais comment améliorer les
programmes. On ne peut en tirer aucune leçon, puisque les nouveaux
formateurs doivent repartir à zéro.
Notre étude a examiné des rapports de recherche et d’évaluation du
Canada, des États-Unis et de l’Australie. Cependant, elle s’inspire
beaucoup d’ouvrages savants publiés aux États-Unis, ce qui est facile à
expliquer. En effet, les Américains se sont beaucoup intéressés à la
création d’emplois au cours des dernières décennies, et ils ont évalué les
réussites dans ce domaine, tant au niveau fédéral qu’au niveau des États.
Les ouvrages publiés ont tendance à examiner ces résultats et à en faire la
synthèse, ce qui donne des conclusions et des comparaisons utiles. Par
exemple, Lalonde (1995) a résumé 30 études importantes qui ont porté sur
la Manpower Training Development Act (MTDA) et, en 1996, le General
Accounting Office des États-Unis a évalué une série de programmes de
formation offerts en vertu de la Job Training Partnership Act (JTPA). De
telles synthèses sont beaucoup moins fréquentes au Canada et en
6
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
Australie. Parmi les exemples canadiens, on retrouve une évaluation des
Programmes d’amélioration de l’employabilité (examen de trois
composantes), un sommaire des évaluations à mi-parcours des ententes
bilatérales régionales entre le Canada et certaines organisations
autochtones3, et la présente étude bilan. Les projets actuels dans le cadre
des Initiatives stratégiques de DRHC donnent une autre occasion de faire
une synthèse des leçons tirées de la formation.
1.5 Aperçu chronologique de l’évolution
des politiques et des programmes au
Canada, aux États-Unis et en Australie
Au cours des 30 dernières années, les programmes destinés aux peuples
autochtones ont évolué, depuis l’époque où les pouvoirs publics ne
considéraient les autochtones que comme l’un des groupes défavorisés
ayant accès à des services dans le cadre des programmes généraux. À la
fin des années 80, les gouvernements ont accordé du financement à des
institutions et à des projets communautaires autochtones, de sorte
qu’aujourd’hui, les Autochtones exercent un plus grand contrôle sur la
conception et la mise en œuvre de leurs propres programmes.
Il existe des points communs entre les approches retenues au Canada, en
Australie et aux États-Unis en matière de programme. Une
programmation limitée, l’évaluation d’interventions particulières et de
certains groupes cibles, de même que le transfert des responsabilités en
matière de formation aux autorités provinciales et à des formateurs tiers,
voilà autant de modèles de prestation courants. Voici comment, en des
termes très simples, on peut décrire l’évolution des programmes dans les
trois pays :
• Fin des années 60 — Dans les trois pays, les gouvernements ont mis sur
pied des programmes généraux d’emploi et de formation conçus pour
relever les compétences des personnes défavorisées sur le plan
économique. Les programmes, axés exclusivement sur l’offre au sein
du marché du travail, visaient la population dans son ensemble.
• Les années 70 — Les gouvernements ont reconnu que les peuples
autochtones faisaient face à des désavantages économiques et sociaux
particuliers et les ont encouragés à profiter des programmes généraux
axés sur le développement économique et le marché du travail. Encore
une fois, ces programmes mettaient l’accent sur l’offre, en facilitant
l’accès à l’emploi et en aidant les participants à trouver du travail.
3
Une Synthèse nationale des examens à mi-parcours des Ententes bilatérales régionales
devrait être publiée à l’automne de 1998.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
7
• Les années 80 — Des institutions autochtones de développement
économique ont vu le jour dans les trois pays, et elles ont mis l’accent
sur le développement local. Au Canada, des programmes axés sur le
marché du travail ont été définis expressément à l’intention des peuples
autochtones, comme la stratégie Les chemins de la réussite de DRHC,
qui englobait plusieurs initiatives d’emploi et de formation faisant
autrefois partie de la stratégie générale Planification de l’emploi. Parmi
les initiatives de développement économique, on retrouvait une
Stratégie canadienne de développement économique des Autochtones
(SCDÉA), qui faisait appel au MAINC, à Industrie Canada et à DRHC.
On a commencé à s’intéresser à la situation particulière des peuples
autochtones, tout en reconnaissant que leurs organisations devraient
jouer un rôle plus important dans la prestation des programmes.
• Les années 90 — Les gouvernements des trois pays cherchent
dorénavant à établir de nouveaux partenariats avec les peuples
autochtones par le biais de la privatisation, du transfert ou de la
cogestion (avec les organisations autochtones locales) des
responsabilités relatives au marché du travail. Au Canada, le
gouvernement fédéral s’occupe de moins en moins de la conception et
de la mise en œuvre des programmes relatifs au marché du travail pour
en céder la responsabilité à d’autres paliers de gouvernement
(provincial et autochtone). Un nouveau partenariat entre le
gouvernement fédéral et les peuples autochtones est en train de voir le
jour grâce aux ententes bilatérales régionales. Le renforcement des
capacités des institutions autochtones est devenu le fil conducteur d’une
grande partie des programmes.
Même si les organisations autochtones reconnaissent qu’elles exercent
dorénavant plus de contrôle sur les programmes, elles sont convaincues
que les lignes directrices et les lois actuelles les obligent à concevoir des
programmes selon les concepts de formation déjà existants. Selon elles,
cela pose un problème, compte tenu des leçons apprises que renferme
ce rapport, sans compter que cela risque de limiter l’intégration de
modèles de formation mieux adaptés aux cultures autochtones.
8
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
2. Les leçons tirées des
politiques, programmes et
services axés sur la
main-d’œuvre et la
formation professionnelle
Au cours des 30 dernières années, les programmes généraux axés sur le
marché du travail et la formation professionnelle ont donné des résultats
décevants. Les principales leçons qui en sont tirées sont généralement
négatives et ont tendance à mettre en évidence ce qui n’a pas bien
fonctionné, plutôt que ce qui a été efficace. Il y a peu d’écrits sur les
programmes relatifs au marché du travail et à la formation professionnelle
destinés expressément aux Autochtones. Cependant, un grand nombre des
leçons tirées des programmes généraux peuvent être utilisés par les
auteurs de politiques et concepteurs de programmes autochtones pour
élaborer de nouveaux programmes ou de nouvelles initiatives.
2.1 Emploi et formation
En général, les programmes de formation intègrent, sous une forme ou une
autre, les éléments suivants : achat de cours de formation, formation en
cours d’emploi, expérience de travail, dynamique de la vie, aide à la
recherche d’emploi, rédaction de c.v. et techniques d’entrevue. Un grand
nombre de ces composantes de programme comprennent également
d’autres activités, comme des services de placement, des services
d’évaluation professionnelle et du counselling. La présente étude résume
les leçons qui ont été tirées de l’emploi et de la formation, mais n’aborde
pas chacune de ces composantes en détail. Par exemple, les études ayant
porté sur Les chemins de la réussite se sont concentrées sur la stratégie, la
politique et les processus, plutôt que sur les résultats des composantes à
titre individuel.
Les programmes
axés sur l’emploi et
la formation n’ont
pas donné lieu à
d’importantes
augmentations du
revenu ni à une
réduction de l’aide
sociale.
Dans l’ensemble, les études américaines ont permis de constater que les
programmes d’emploi et de formation faisant appel à la formation en salle
de cours, à la formation en cours d’emploi et à la dynamique de la vie
n’ont pas une grande incidence sur la rémunération, pas plus qu’ils ne
réduisent la dépendance envers l’aide sociale. Les interventions qui sont
généralement à court terme n’empêchent pas les participants de se tourner
à nouveau vers l’aide sociale après avoir travaillé pendant quelques mois.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
9
Au Canada, les programmes particuliers ont généralement été à court
terme, bien que des initiatives comme la stratégie Planification de l’emploi
(PE) et le Programme d’amélioration de l’employabilité (PAE) se
composent d’initiatives multiples qui assurent aux clients un continuum de
services. Les études antérieures n’ont pas mesuré les résultats à l’aide
d’indicateurs qui refléteraient l’utilisation d’un ensemble de services et la
démarche vers la prochaine étape du programme. Les coûts représentent
un facteur contraignant, puisque les résultats doivent être suivis de près
pendant plusieurs années. De nombreux programmes se montrent
efficaces pendant une période de six mois, mais il arrive souvent que les
clients se tournent à nouveau vers l’aide sociale au bout d’un an. Un suivi
à plus long terme permettrait de déterminer clairement les programmes qui
aident les clients à atteindre une véritable autosuffisance économique. Il
faut préciser toutefois que le PAE a évalué trois de ses composantes de
programme ainsi que les changements qui s’étaient produits dans la
rémunération annuelle sur une période de vingt mois, ce qui est une
perspective plus longue que la plupart des études canadiennes.
Au Canada, le gouvernement fédéral a généralement financé les mêmes
programmes de formation de base, puis les a modifiés en leur donnant de
nouveaux noms. Cela constitue une entrave pour les recherches quant à
leur efficacité à long terme, puisque les données administratives sont
constamment interrompues.
2.1.1 On peut faire diverses constatations au sujet
des programmes d’emploi et de formation
Voici une synthèse de plusieurs constatations de base ayant trait à la
conception et à la mise en œuvre des programmes généraux d’emploi et
de formation au cours des 30 dernières années.
• Les répercussions sur la conservation de l’emploi et l’augmentation des
revenus ont été minimes.
• En général, les interventions n’aident pas un grand nombre de
bénéficiaires d’aide sociale à atteindre l’indépendance économique
totale.
• Un grand nombre des participants qui se sortent de l’aide sociale y
reviendront fort probablement.
• Les répercussions de ces interventions sur les salaires sont plus
importantes chez les femmes, plus près de zéro chez les hommes, et
sont souvent négatives chez les jeunes. Les études ayant porté sur des
programmes destinés aux jeunes montrent souvent une rémunération
inférieure après la participation. On ne sait pas au juste comment
10
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
expliquer ce phénomène; toutefois, les biais d’autosélection et
d’attrition contaminent les données.
• Les programmes qui offrent des incitatifs financiers aux travailleurs
déplacés et aux bénéficiaires d’aide sociale exercent une influence
limitée sur l’augmentation du revenu. Par ailleurs, leurs répercussions
sur les versements globaux d’aide sociale sont minimes.
• Les caractéristiques de l’individu sont des facteurs essentiels de la
réussite. C’est particulièrement le cas pour ce qui est de
« l’employabilité », qui est déterminée par le niveau général
d’instruction avant les interventions et la longueur de la période d’aide
sociale.
• L’efficacité des programmes, qui se traduit par la permanence de
l’emploi et la réduction soutenue du recours à l’aide sociale après la
participation, a été faible, parce que les interventions sont limitées par
rapport à l’ampleur du problème. Souvent, les clients font face à de
multiples obstacles, comme le manque de scolarité, des problèmes de
santé et des problèmes sociaux. De plus, ils ont généralement
d’importantes lacunes sur le plan de l’éducation, ont peu d’expérience
d’emploi et des relations sociales extrêmement restreintes.
• L’organisation des interventions de formation a souvent laissé à désirer
et s’est faite indépendamment du système d’éducation.
• Comme il en a été question dans l’étude bilan de DRHC sur les
programmes destinés aux jeunes (DRHC, 1997) et dans d’autres écrits,
la prévention du décrochage scolaire est en train de devenir l’objectif le
plus important lorsqu’il s’agit d’aider les jeunes économiquement
défavorisés4. Il est important d’établir des liens entre la formation
professionnelle d’une part, et les curriculums et la formation scolaire,
d’autre part.
2.1.2 L’éducation structurée est l’un des éléments
clés de l’employabilité
La documentation provenant des trois pays montre clairement qu’une
solide formation scolaire est le secret de l’employabilité à long terme.
Certaines études prouvent que les programmes d’emploi et de formation
axés sur des compétences particulières ne compensent pas les lacunes dans
l’éducation de base. Comme on le fait remarquer dans Rassembler nos
forces : le plan d’action du Canada pour les questions autochtones
4
La formation
professionnelle à
court terme ne
compense pas une
piètre éducation
de base.
Le terme « jeune » est défini de façon assez vaste, puisque les études portent sur divers
groupes d’âge (p. ex., les 15 à 30 ans).
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
11
(MAINC, 1997), la population autochtone est jeune et de nombreuses
personnes dans cette situation ont quitté l’école sans avoir acquis les
compétences nécessaires à l’emploi.
La plupart des programmes d’emploi et de formation ont trois grandes
faiblesses, particulièrement en ce qui concerne les Autochtones :
• Ils n’assurent pas l’apprentissage séquentiel ni les aptitudes essentielles
en matière de lecture et d’écriture qui s’acquièrent à l’issue de
nombreuses années de scolarité.
• Une formation professionnelle limitée permet au participant d’acquérir
les compétences nécessaires pour obtenir un emploi donné, mais ne
l’aide pas à accéder à une profession de niveau supérieur offrant un
meilleur salaire et plus de sécurité.
• Par conséquent, il arrive souvent que les participants ne trouvent pas
d’emplois qui soient assez bien rémunérés pour les inciter à renoncer à
l’aide sociale. Dans la plupart des provinces et territoires, les
programmes d’aide au revenu sont sensiblement plus généreux que les
emplois mal rémunérés que les clients peuvent décrocher, compte tenu
de leur faible niveau de compétences.
Comme on l’a vu plus tôt, certains programmes comme le Programme
d’amélioration de l’employabilité offrent un continuum de services aux
clients, et parviennent à combler certaines de ces lacunes.
Les maillages sont
essentiels entre
l’apprentissage d’un
métier/la formation
professionnelle
et l’école.
Selon les ouvrages publiés sur la question, ce sont les investissements dans
l’éducation structurée qui représentent le meilleur taux de rendement pour
les jeunes. L’étude bilan : Efficacité des programmes d’emploi destinés
aux jeunes (DRHC, 1997), qui s’inscrit également dans la série des études
bilans de DRHC, confirme que la prévention joue un rôle crucial et que le
succès sur le marché du travail est proportionnel à l’éducation. D’autres
études affirment que l’alternance travail-études et les emplois d’été ont
pour effet d’augmenter les taux d’obtention de diplôme et que les
programmes d’encadrement destinés aux étudiants réussissent à relever le
taux d’obtention de diplôme chez les jeunes défavorisés.
Les partenariats
jouent un rôle de
premier plan dans la
planification des
programmes de
formation.
La documentation montre également que l’éducation structurée ne devrait
pas être dissociée de l’apprentissage d’un métier et de la formation
professionnelle. Cependant, comme l’éducation relève de la juridiction
des provinces, le gouvernement fédéral et les organisations autochtones
devront travailler avec les provinces pour forger des partenariats afin
d’établir des maillages entre la formation et l’éducation.
12
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
2.1.3 La gestion approfondie des cas donne de
bons résultats, mais elle est coûteuse
Le Job Corps mis sur pied aux États-Unis en 1964, est un programme qui
semble avoir bien fonctionné. Il sélectionnait très soigneusement les
participants et avait recours à l’approche de la gestion des cas. Parmi ses
principaux éléments, on retrouve la formation en internat et l’importance
qui est accordée aux aptitudes scolaires de base. On peut envisager un
modèle de ce genre qui relèverait du contrôle de la collectivité et qui en
respecterait les valeurs culturelles. Le programme a donné de meilleurs
résultats auprès des hommes, car il les sortait de la pauvreté et des
conditions sociales négatives, tout en leur donnant les bases scolaires qui
allaient leur permettre de conserver un emploi et de suivre une formation
professionnelle plus poussée.
Il est nécessaire de
combler les lacunes
en matière
d’alphabétisation
avant d’envisager
des programmes
d’emploi et de
formation.
La gestion individuelle des cas, qui englobe tous les aspects se rattachant
aux déficits qu’une personne peut avoir sur le plan social ainsi qu’en
matière de santé et d’éducation, semble prometteuse; cependant, les
répercussions financières de tels programmes sont importantes. Le Job
Corps coûte 25 000 $US par participant chaque année. Il est difficile
d’évaluer la rentabilité des programmes canadiens qui ont eu tendance à
se concentrer sur une formation à court terme moins coûteuse, ayant pour
objet de donner aux participants l’occasion de s’intégrer à la population
active. Il existe peu d’information sur l’avancement des clients d’un
programme à l’autre. Par exemple, le client pourra suivre un cours de
dynamique de la vie, s’inscrire à un programme de subventions salariales,
puis participer à une formation en cours d’emploi. Cela représente un
investissement important, mais les cadres de reddition des comptes et les
indicateurs actuels ne saisissent pas cette information. Par conséquent, la
documentation révèle que ces programmes à court terme n’ont eu que peu
de répercussions.
La gestion
individuelle des cas
donne de bons
résultats, mais elle
est coûteuse.
2.1.4 Une formation liée aux débouchés est
efficace
Des études américaines montrent que la formation offerte par le secteur
privé a un taux de réussite plus élevé que la formation offerte par le secteur
public. Cela s’explique vraisemblablement du fait que dans le secteur
privé, la formation offerte par l’employeur est directement liée à certains
postes au sein de son entreprise. Certaines évaluations individuelles
montrent que les partenariats entre le gouvernement et les entreprises pour
la mise en œuvre des programmes de formation se sont révélés efficaces;
toutefois, une certaine prudence est de mise en ce qui a trait à la
conception et la mise en œuvre. Naturellement, les employeurs se
concentrent sur les besoins de leur entreprise, et non pas sur les besoins à
plus long terme du stagiaire/de l’employé. Ils sont susceptibles d’axer la
formation uniquement sur les compétences que nécessite expressément
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
Une formation qui
répond aux exigences
de l’emploi est
efficace.
13
Les achats de
formation en vrac
qui ne répondent
pas aux besoins de
la collectivité et du
marché du travail
ne sont pas
efficaces.
l’emploi. Le renversement de la situation de l’entreprise peut donner lieu
à des licenciements, de sorte que l’employé se tournera de nouveau vers
l’aide sociale. L’étude intitulée Le recours aux subventions salariales pour
favoriser l’embauche de prestataires d’assurance-chômage (Robertson,
1994) montre que le même danger existe en ce qui concerne les
subventions salariales. À la fin de la subvention, le stagiaire peut se
tourner à nouveau vers l’aide sociale.
Les personnes-ressources consultées soulignent également à quel point il
est important que la formation se rapporte aux débouchés. Celles que nous
avons interrogées ont affirmé que les achats de formation en vrac (p. ex.,
l’achat de blocs de formation d’un palier de gouvernement à l’autre) qui
réservent des sièges à des clients autochtones dans des établissements
d’enseignement ou auprès d’entrepreneurs en formation sans tenir compte
des besoins individuels ou communautaires n’étaient pas efficaces. Les
programmes généraux offerts avant Les chemins de la réussite faisaient
peu de chose pour répondre aux besoins de la collectivité ou aux exigences
du marché du travail en général. Des études à mi-parcours de certaines
ententes bilatérales régionales de DRHC et des entrevues révèlent que les
programmes relevant du contrôle des Autochtones assurent la flexibilité
nécessaire pour acheter et concevoir des cours.
Les ouvrages publiés par des chercheurs de même que ces évaluations
concluent que les organisations autochtones qui tiennent compte des
traditions culturelles et des besoins locaux sont peut-être mieux placées
pour répondre aux besoins particuliers du marché du travail dans
la collectivité.
Il y a actuellement
peu d’études sur la
qualité de la
formation.
2.1.5 Des améliorations s’imposent dans la
gestion des contrats de formation
Des études américaines et certaines évaluations canadiennes, comme celle
du programme Se prendre en main! du Manitoba (Prairie Research
Associates, 1997), montrent qu’il n’y a peut-être pas de sélection préalable
des fournisseurs de services de formation, et que ces derniers sont
rarement tenus de répondre à des normes éducationnelles. Les organismes
qui donnent les contrats évaluent rarement les services dispensés par les
entrepreneurs à titre individuel et il y a place à l’amélioration du suivi de
ces activités de formation.
De plus les fournisseurs de services peuvent être rémunérés en fonction du
nombre de personnes qui reçoivent de la formation, de sorte qu’ils ont
tendance à se livrer à de « l’écrémage », c’est-à-dire à aller chercher les
personnes qui sont les plus aptes à travailler et à négliger les plus
défavorisées. Un programme qui semble efficace, compte tenu de son
coefficient élevé de « diplômés », peut être en réalité un programme qui
14
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
fait office « d’agence d’emploi », en présentant des travailleurs qualifiés à
des employeurs. La mesure du rendement est essentielle si l’on veut faire
en sorte que la formation profite à la clientèle cible.
En Australie, le Department of Education, Employment, and Youth Affairs
(DEETYA) a conclu des ententes avec des organismes privés chargés
d’évaluer les résultats de la formation. Les fournisseurs de services sont
tenus de répondre à des normes de rendement et de faire rapport au sujet
de ces normes en ce qui concerne la prestation des services (p. ex., le
nombre de diplômés), et les taux de réussite lorsqu’il s’agit d’aider la
clientèle (p. ex., la conservation de l’emploi après la formation); en outre,
ils sont évalués en fonction de ces normes. Aux États-Unis, le Job Training
Partnership Act (JTPA) stipule que les fournisseurs de services de
formation doivent communiquer les résultats qu’ils obtiennent, par
exemple une réduction du chômage mesuré, une hausse de rémunération
et une réduction de la dépendance à long terme face à l’aide sociale chez
leurs clients.
Jusqu’à maintenant, cette leçon revêt une importance particulière pour les
collectivités autochtones, car les ententes bilatérales régionales de DRHC
se sont souvent contentées de reprendre des programmes généraux, peutêtre parce que ceux-ci ont dû être mis en œuvre rapidement pendant une
période de transition (après Les chemins de la réussite) ou qu’ils étaient
axés sur des exigences à court terme en matière de reddition des comptes
(p. ex., des ententes de trois ans). Plusieurs personnes-ressources de
premier plan se sont dites préoccupées à l’idée que les fournisseurs de
formation soient incités à encourager les participants à continuer de suivre
leurs cours, sans savoir si la formation est efficace.
Au Canada, nous avons créé une vaste industrie de la formation, qui est
dissociée des établissements d’enseignement agréés. Une grande partie de
la formation n’est pas évaluée pour ce qui est des extrants et des résultats
au niveau des programmes individuels. Les évaluations mesurent
l’incidence globale d’un programme qui peut comporter de nombreuses
interventions assurées par plus de 50 formateurs individuels. Les
répercussions de la formation offerte par un formateur individuel sont
rarement examinées.
La question de l’agrément des formateurs n’est pas abordée dans la
documentation. De nombreuses organisations comme les universités, les
collèges communautaires et les écoles de métiers sont reconnues de façon
implicite. Les formateurs privés ne sont généralement pas agréés,
principalement parce que le processus est coûteux. Par conséquent, il y a
peu de lignes directrices sur la façon d’octroyer des contrats de formation
et sur la façon de gérer la diversité des formateurs, compte tenu des
possibilités de financement.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
15
2.2 Une formation pour les travailleurs
déplacés
Les travailleurs qui
ont une solide
éducation peuvent
mieux s’adapter aux
transformations du
marché du travail.
Des programmes de formation sont offerts aux travailleurs saisonniers et
aux travailleurs licenciés à la suite d’une restructuration dans l’industrie.
Selon la documentation, ces programmes ont un meilleur taux de
rendement que la formation destinée aux personnes économiquement
défavorisées. Selon une observation importante, l’éducation joue un rôle
essentiel en permettant aux participants d’envisager un « changement de
carrière » qui se traduira par davantage de travail et un meilleur revenu.
Comme les travailleurs déplacés ont déjà cette base, Leigh (1990) affirme
que les travailleurs déplacés mieux instruits n’ont peut-être besoin que
d’aide à la recherche d’emploi. L’enseignement régulier ou la formation
professionnelle conviennent peut-être mieux aux personnes qui ont des
antécédents limités ou dont le peu de compétences est déjà dépassé. La
documentation fait ressortir une leçon, à savoir que les stagiaires ont
besoin d’une éducation de base qui leur permettra d’accéder à la formation
technique et à l’apprentissage d’un métier.
2.3 Les programmes de transition entre
l’aide sociale et le travail
Des pressions s’exercent sur les législateurs de toute allégence politique
pour qu’ils règlent le problème de la dépendance chronique envers l’aide
sociale. Les gouvernements mettent sur pied des programmes de transition
entre l’aide sociale et le travail dont l’objectif est de réduire la dépendance
envers l’aide sociale et d’éliminer les facteurs de dissuasion au travail.
Selon les modalités de ces programmes, les bénéficiaires d’aide sociale
doivent participer à diverses composantes, c’est-à-dire aide à la recherche
d’emploi, travail obligatoire (travail non rémunéré ou service
communautaire), ou encore emploi et formation. Ces programmes visent
souvent les parents seuls. Dans les régions urbaines, cela peut comprendre
un grand nombre de participants autochtones, comme dans le cas du
programme Se prendre en main! du Manitoba.
Des augmentations
minimes du revenu
ne se sont pas
révélées des
incitatifs suffisants
pour réduire la
dépendance globale
envers l’aide
sociale.
16
Les études américaines montrent qu’une légère augmentation du revenu
net n’encourage pas un grand nombre de participants à se sortir de l’aide
sociale. Le programme JOBS, GAIN (Greater Avenues for Independence)
et Project Independence ont mis l’accent sur une formation à court terme
pour stimuler le processus de retour au travail. La rémunération était trop
faible et ne se comparait pas à l’aide sociale. Dans une étude récente sur
l’aide aux familles ayant des enfants à charge, O’Neill (1997) affirme ce
qui suit :
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
Rien ne prouve que l’un ou l’autre des nombreux
programmes d’éducation, d’emploi et de formation
auxquels les clients de l’aide aux familles ayant des
enfants à charge ont pu ou ont dû s’inscrire depuis 1967,
aient eu une influence significative sur la durée de l’aide
sociale.
La documentation permet également de constater que les partenariats entre
les employeurs et les fournisseurs de services de formation servent
souvent à constituer un bassin de travailleurs mal rémunérés. De plus,
Robertson (1995) fait remarquer que les subventions salariales offertes
sans formation sont des mesures imprévoyantes qui ne favorisent pas
l’employabilité à long terme.
Les pressions qui s’exercent sur les législateurs afin qu’ils combattent
l’aide sociale chronique ont donné lieu à des mesures strictes aux ÉtatsUnis, comme la récente loi imposant une limite de trois ans à l’aide
sociale. Cela en dit long sur l’opinion publique qui estime que l’aide
sociale à long terme est inacceptable. Des mesures visant à limiter les
droits à l’aide sociale ont été mises en œuvre au Canada, mais elles sont
moins strictes. La plupart des provinces exigent que les assistés sociaux, y
compris les clients autochtones à l’extérieur des réserves, suivent une
formation à l’emploi ou participent à d’autres interventions. À défaut, ils
risquent de voir leurs prestations réduites. La plupart des observateurs
s’attendent à ce que ces mesures soient resserrées au cours des prochaines
années. Les répercussions les plus importantes s’exerceront sur les
Autochtones à l’extérieur des réserves, car les mesures provinciales d’aide
au revenu à leur intention seront vraisemblablement resserrées à l’avenir.
Les bénéficiaires d’aide sociale dans les réserves seront peut-être moins
touchés, puisqu’ils relèvent de la compétence du gouvernement fédéral.
Cependant, même à ce niveau, on envisage des programmes de transition
entre l’aide sociale et le travail. Il y a eu peu de recherche sur les
répercussions de la réforme de l’aide sociale au Canada. De toute
évidence, l’interaction entre l’aide au revenu de la province et l’aide
sociale du gouvernement fédéral (MAINC) dans les collectivités
autochtones est un enjeu crucial, qui n’est cependant pas bien compris.
C’est particulièrement vrai dans les provinces des Prairies, où il y a une
migration importante entre les collectivités rurales et les grands centres
urbains.
Les gouvernements
commencent à se
lasser de la
dépendance
chronique envers
l’aide sociale et
prennent des mesures
strictes dans l’espoir
de la réduire.
Les collectivités autochtones sont également sensibilisées aux coûts
sociaux et personnels élevés de la dépendance chronique envers l’aide au
revenu. Certaines organisations autochtones en milieu urbain ont affirmé
qu’elles souhaitent travailler plus étroitement avec les provinces pour
réduire le problème. Les personnes-ressources interviewées pensent
également qu’une partie des fonds destinés à l’aide sociale dans les
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
17
réserves pourrait être utilisée par la collectivité pour aider les participants
aux programmes de formation à réduire leur dépendance à long terme.
2.4 La transition entre l’école et le monde
du travail
Les programmes de
transition entre
l’école et le monde
du travail établissent
des liens entre
l’emploi et la
formation d’une part,
et l’éducation,
d’autre part.
Les programmes de transition entre l’école et le monde du travail, comme
leur nom l’indique, sont conçus pour assurer la transition entre
l’enseignement régulier et le marché du travail. Les programmes
comprennent des activités de préparation à l’emploi (rédaction de c.v.),
des placements en milieu de travail dans le cadre de programmes
d’alternance travail-études et des programmes d’emploi d’été pour les
étudiants. Ils établissent un maillage entre l’apprentissage des métiers et la
formation professionnelle d’une part, et le programme scolaire régulier,
d’autre part. Selon certaines études, les taux élevés de décrochage scolaire,
particulièrement chez les jeunes hommes, s’expliquent du fait qu’il y a peu
de rapport entre l’enseignement régulier et la préparation à l’emploi.
Les étudiants qui
participent à ces
programmes sont
plus susceptibles
d’investir dans des
études reliées à leur
emploi lorsqu’ils
auront trouvé du
travail.
L’Étude bilan : Efficacité des programmes d’emploi destinés aux jeunes
(DRHC, 1997) montre qu’il est difficile d’évaluer les résultats sur le plan
de l’emploi et du revenu des programmes de transition entre l’école et le
monde du travail. Selon d’autres études canadiennes, les étudiants qui
reçoivent de la formation axée sur l’emploi à l’école sont plus susceptibles
de continuer d’investir dans des études reliées à leur emploi lorsqu’ils
auront trouvé du travail.
Les collectivités
autochtones, dont
la vaste population
de jeunes gens est
essentielle à leur
avenir, ont reconnu
l’importance de ces
programmes et de
leurs liens avec
l’employabilité.
18
L’évaluation Interim Evaluation of the DIAND Youth Strategy (Prairie
Research Associates, 1997) a permis de constater que les collectivités des
Premières nations et collectivités inuit reconnaissent l’importance de tels
programmes. L’étude mentionne plusieurs collectivités prospères qui
avaient un programme d’études bien défini correspondant aux normes
provinciales en matière d’éducation. Ces collectivités ont également réussi
à recruter un vaste bassin d’employeurs, dans les réserves et à l’extérieur,
pour placer leurs étudiants. De tels programmes sont relativement
nouveaux et il est trop tôt pour en évaluer les résultats. Cependant, les
étudiants et les éducateurs qui ont participé à l’étude sont d’avis que les
programmes renforcent l’estime de soi des jeunes tout en les encourageant
à demeurer à l’école, ce qui accroît leurs chances d’employabilité à long
terme.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
Au Canada, les programmes de transition entre l’école et le marché du
travail peuvent répondre à certaines des critiques dont ont fait l’objet les
programmes de formation et de transition entre l’aide sociale et le travail
en établissant des liens entre les études secondaires et l’emploi ainsi que
les études postsecondaires. Dans certains cas particuliers, ce lien entre
l’éducation et l’apprentissage d’un métier/la formation professionnelle
existe au niveau du gouvernement autochtone. Par exemple, la Federation
of Saskatchewan Indian Nations (FSIN) a la responsabilité d’un collège
communautaire et d’un institut de formation. De plus, la FSIN a mis sur
pied un programme de transition entre l’école et le monde du travail dans
certaines de ses collectivités. Il ne s’agit là que d’un exemple de
programme de transition entre l’école et le monde du travail au Canada,
car la plupart des établissements autochtones d’éducation et de formation
en sont encore aux premières étapes du développement.
Il est important de
continuer
d’améliorer les
systèmes scolaires
autochtones.
2.5 Sommaire des interventions axées
sur l’offre
Dans la plupart des cas, les programmes destinés aux personnes
économiquement défavorisées étaient axés sur des interventions à plus
court terme visant à « donner un coup de fouet » à la carrière des
participants. Selon toutes indications, ces programmes n’ont connu qu’un
succès limité. Souvent, les lacunes des assistés sociaux sur le plan de
l’éducation sont importantes, et la formation professionnelle ne permet
aux participants que d’avoir accès à des emplois temporaires à faible
salaire. Beaucoup sont obligés de se tourner à nouveau vers l’aide sociale
lorsque l’emploi prend fin. C’est d’ailleurs le cas pour les Autochtones qui
habitent dans les centres urbains du Canada et pour ceux qui vivent dans
les réserves et à l’extérieur, partout au Canada.
La recherche démontre clairement qu’une formation scolaire intensive,
comme celle qui est offerte dans le cadre du Job Corps, une formation liée
à l’emploi, des mesures de transition entre l’école et le marché du travail
ainsi qu’une formation ayant pour objet d’empêcher le décrochage
scolaire sont les approches les plus prometteuses. De plus en plus souvent,
de telles initiatives sont liées au développement économique de la
collectivité.
Enfin, la documentation révèle que les personnes sérieusement
défavorisées ont besoin d’une série d’interventions soutenues et
intensives. La plupart des collectivités autochtones ne profiteraient pas de
la reprise d’interventions à court terme qui se sont révélées inadéquates.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
19
20
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
3. Les leçons tirées
des politiques, programmes
et services de développement
économique
Une leçon ressort clairement des expériences des 30 dernières années en
matière de formation — sans emploi, la formation ne rime à rien. Les
programmes peuvent bien aider les individus à décrocher du travail à court
terme, mais ce n’est pas la même chose que de leur offrir un emploi
durable à long terme. Les personnes qui dépendent de l’aide sociale depuis
longtemps éprouvent beaucoup de difficulté à décrocher un emploi stable
qui correspond à leurs compétences. Cette situation vaut pour de
nombreux Autochtones du Canada.
Sans débouchés, la
formation ne rime
à rien pour les
personnes
économiquement
défavorisées.
En même temps, on comprend que la mise à niveau des compétences
conventionnelles et la formation à l’intention des personnes à faible
revenu doivent s’accompagner d’un vaste programme de développement
économique au niveau régional comme au niveau communautaire.
Certaines réussites ont incité plusieurs auteurs à tenter de définir les
facteurs ayant contribué à l’essor de l’économie locale et ainsi qu’à
l’expansion des entreprises et à la création d’emplois. Ce qui ressort de la
documentation sur le développement économique des collectivités, et
particulièrement des études de cas sur le développement économique
autochtone, c’est essentiellement un message d’optimisme. Les
collectivités autochtones du Canada comprennent les facteurs qui
stimulent l’activité économique et elles sont en mesure de rassembler les
conditions favorables à la croissance. Il existe des modèles de réussite en
matière de développement autochtone au Canada, et tous reconnaissent
que chaque collectivité est différente.
Pour comprendre les leçons qui en ont été tirées, il est important
d’examiner plusieurs questions fondamentales ayant trait aux éléments
suivants :
• comment l’expression « collectivité » s’applique à la diversité des
collectivités autochtones au Canada;
• ce que nous entendons par développement économique, et
particulièrement développement économique local;
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
21
• quelle a été l’expérience du Canada en matière de développement
économique régional;
• comment le concept de la « collectivité entrepreneuriale » s’intègre aux
techniques que les collectivités autochtones prospères mettent en œuvre
au Canada et aux États-Unis;
• et enfin, ce que l’on entend par « renforcement des capacités ».
3.1 Aperçu de la politique du
développement économique régional
au Canada
Au Canada, la politique économique régionale repose sur une hypothèse
fondamentale qui remonte aux débuts de la nation. Traditionnellement, le
gouvernement fédéral s’est donné pour rôle d’unir la nation dans le cadre
d’une politique économique nationale. Les chemins de fer nationaux
étaient l’expression la plus concrète des investissements dans des
infrastructures ayant pour objet d’unifier le pays.
Après la deuxième guerre mondiale, une sensibilisation accrue au
phénomène de la disparité régionale du Canada a donné lieu à un
processus de fédéralisme fiscal. Selon cette politique, tous les Canadiens
devraient avoir accès aux services de santé, à l’éducation et à l’aide
sociale, peu importe la région où ils vivent. Les interventions axées sur les
disparités régionales ont culminé au début des années 70, avec la création
du ministère de l’Expansion économique régionale (MEÉR). Ce ministère
fédéral s’attaquait à lui seul aux disparités régionales sur le plan du revenu
et de l’emploi par le biais d’un éventail de programmes, favorisant la mise
en place d’infrastructures et le développement des entreprises, conçus
pour permettre aux Canadiens de gagner leur vie, peu importe où ils
habitaient. Cet activisme en matière de politique régionale est contraire
aux politiques passées et présentes des États-Unis, qui encouragent les
résidents à s’installer dans d’autres régions s’ils veulent améliorer leur
mode de vie. Au Canada, c’est le public qui assume le coût des disparités
régionales du point de vue de la croissance; aux États-Unis, ce sont les
ménages à titre individuel qui l’assument.
Lorsque le MEÉR a été dissous, le gouvernement fédéral a modifié sa
politique de développement régional. Chacun des ministères était censé
mettre l’accent sur le développement régional. Des organismes fédéraux,
comme l’Agence de promotion économique du Canada atlantique
(APÉCA) et Diversification de l’économie de l’Ouest (DEO), conçoivent
et mettent en œuvre des programmes régionaux.
22
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
En raison de la récession et des restrictions financières, le gouvernement
fédéral a confié une bonne partie de ses responsabilités en matière de
développement économique régional à d’autres paliers de gouvernement,
à des organismes non gouvernementaux et à des organisations
autochtones. Le gouvernement fédéral conserve des organismes de
développement régional comme Diversification de l’économie de l’Ouest,
l’Agence de promotion économique du Canada atlantique et
Développement économique Canada pour les régions du Québec
(DÉCRQ)5. Même ces organismes ont récemment été privés d’une bonne
partie de leur capacité de promouvoir directement l’activité économique.
Par exemple, la plupart n’offrent plus de prêts, mais dispensent divers
programmes de développement de l’entreprise et appuient les entreprises
dans les régions. Ils servent également de tremplin à l’investissement en
garantissant les prêts du secteur privé. Le changement de position tendait
vers un développement économique communautaire et local décentralisé,
plutôt que vers une politique économique régionale coordonnée à l’échelle
nationale.
3.2 La notion de « collectivité » est vaste
Les définitions courantes de la collectivité tournent généralement autour
d’un groupe délimité, sans qu’il ne soit nécessairement limité dans
l’espace. Les membres de la collectivité éprouvent un fort sentiment de
loyauté et d’obligation envers le groupe. Même si on tend généralement à
considérer la population autochtone comme une société homogène au sein
d’une entité sociale, ce n’est pas le cas. Il existe de nombreux groupes
ethniques et linguistiques au sein de ses « collectivités ». Cette diversité
revêt une importance cruciale pour ce qui est de la façon dont différentes
collectivités définissent le leadership et le style d’exercice du pouvoir. Elle
influence également la façon dont les programmes sont conçus et mis en
œuvre.
Même si la définition de la collectivité dépendra des personnes qui se
considèrent comme des membres de cette entité, il y a quatre types
généraux de collectivité qui semblent englober les lignes de démarcation
culturelles/ethniques qui témoignent de la diversité des peuples
autochtones.
Il existe différentes
définitions de la
collectivité.
C’est la collectivité
qui influence
l’approche du
développement
économique propre
à répondre à ses
besoins.
• Les collectivités coupées ou isolées sont éloignées des autres centres,
comme le Kitikmeot ou les Cris et les Inuit de la Baie James. Par
exemple, une collectivité septentrionale peut compter sur le piégeage, la
chasse, la pêche et l’exploitation d’autres ressources naturelles et avoir
peu de liens avec l’économie technologique moderne. En même temps,
5
Cet organisme était connu autrefois sous le nom de Bureau fédéral de développement
régional (Québec) — (BFDR-Q).
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
23
certaines collectivités éloignées peuvent être en mesure d’exploiter
l’éco-tourisme et des centres de villégiature pour la chasse et la pêche.
• Les réseaux de collectivités sont en mesure d’exploiter un emplacement
commun, un système de transport commun ou des ressources
régionales communes. Par exemple, une Première nation dans le Sud du
Manitoba peut participer à une agro-entreprise. Une autre peut posséder
des terres à l’intersection de deux routes et pouvoir y offrir des services
à l’intention des voyageurs. Souvent, ces réseaux sont à la marge de
l’économie d’une métropole.
• Les centres urbains comprennent les Autochtones qui vivent dans les
grandes villes. Les collectivités urbaines se composent de nombreux
sous-groupes provenant de divers endroits et de diverses origines
ethniques. Des groupes d’Autochtones à Régina ou à Winnipeg
pourront choisir une stratégie générale de développement, par exemple
dispenser de la formation à leurs jeunes pour qu’ils puissent travailler
dans des centres d’appels dans le domaine des télécommunications ou
dans l’industrie aérospatiale. Cela représente une stratégie de
développement économique conçue pour renforcer les capacités
individuelles, et par la même occasion, celles du groupe. C’est en même
temps une stratégie de développement communautaire qui ne dépend
pas de la propriété des terres ni des ressources. À l’échelle mondiale, le
développement économique urbain dépend de l’appropriation du
savoir, la propriété des terres étant secondaire.
• Les groupes distincts se distinguent par divers facteurs comme la
culture, la langue, l’emplacement, les terres et les traditions. On peut
notamment citer les Inuit de l’Est de l’Arctique ou les Nisga’a de la
Colombie-Britannique qui ont négocié un nouveau territoire, le contrôle
du développement et la faculté de conclure des ententes avec d’autres
paliers de gouvernement.
Pour les collectivités
autochtones, le
contrôle des terres et
des ressources est
une condition
préalable à la
croissance.
24
3.2.1 Le contrôle des ressources est essentiel au
développement économique local
De nombreuses études américaines sur l’exercice du pouvoir et, dans une
moindre mesure, le Rapport de la Commission royale sur les peuples
autochtones (CRPA, 1996) ont confirmé que le contrôle des ressources est
essentiel au développement économique local. La notion de
« collectivité » n’a pas nécessairement besoin de comporter une dimension
géographique ou spatiale, et cela n’est pas toujours utile lorsqu’il s’agit de
développement autochtone. Le contrôle des terres est un élément commun
de tous les modèles de réussite en matière de développement
communautaire autochtone à l’extérieur des centres urbains au Canada et
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
aux États-Unis. Une assise territoriale permet à la collectivité d’exploiter
ses ressources et de réunir des capitaux qui peuvent être utilisés pour la
création d’emplois. Au Canada, cela passe par les droits fonciers issus de
traités, des revendications territoriales précises et exhaustives, et l’accès
aux ressources naturelles. En Australie, le gouvernement fédéral achète
des terres à l’intention de ses populations autochtones, pour tenter de
compenser le fait qu’elles n’ont pas d’assise territoriale.
La notion de collectivité géographique revêt également de l’importance
pour établir des droits fonciers. Ceux-ci sont essentiels pour qu’une
collectivité puisse conclure des contrats avec d’autres gouvernements et
avec des organisations non autochtones.
Au Canada, l’établissement et le règlement de ces droits fonciers a de
nombreuses répercussions de nature juridique et repose sur de nombreuses
considérations de nature politique qui ne rentrent pas dans notre mandat.
Ce qu’il faut en retenir, c’est que les ressources (les terres ou les ressources
naturelles) sont essentielles au développement économique autochtone.
Le développement autochtone en milieu urbain semble également
dépendre du contrôle des terres. La création de réserves urbaines est le
prolongement des réserves traditionnelles dans une région urbaine établie,
où les droits de propriété des terres sont préexistants. En réalité, la
propriété des terres n’est pas aussi essentielle au développement
économique en milieu urbain que le savoir et le savoir-faire. Par exemple,
différents éléments de la richesse créée par Internet ne nécessitent ni la
propriété des terres, ni la propriété de l’équipement — qui peuvent être
loués. Le secret, c’est le contrôle du savoir.
3.2.2 La réussite variera
La documentation relative au développement économique communautaire
présente les facteurs associés à la croissance économique (p. ex., l’accès
aux ressources, le leadership, les investissements dans les infrastructures,
etc.). Cependant, le fait de disposer de cette information ne garantit pas
que les collectivités autochtones et les collectivités comparables auront le
savoir nécessaire pour opérer des changements. On devrait s’attendre aux
mêmes courbes de réussite et d’échec dans les collectivités autochtones
que dans la population en général.
Comme toutes les
collectivités, certaines
collectivités
autochtones
connaîtront la
croissance, et
d’autres pas.
Comme l’économiste Thomas Courchene le fait remarquer, une politique
régionale peut interrompre les investissements et les mouvements de
capitaux dans les secteurs pauvres au profit de collectivités présentant de
meilleures perspectives économiques. En fait, selon lui, les politiques
économiques régionales ont pour effet d’aggraver les choses, et d’entraver
le mouvement des ressources vers les régions où leur contribution
économique serait plus importante. À l’extrême, ce genre de politique
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
25
condamne les collectivités pauvres au déclin et oblige les populations à
migrer vers les régions qui connaissent une croissance économique plus
forte. Courchene nous rappelle que si la base des ressources est faible et la
collectivité extrêmement isolée, ni l’entrepreneuriat, ni l’argent du
gouvernement ne pourront rétablir sa situation économique. En général
cependant, la croissance économique favorise les régions qui ont des
ressources naturelles ou l’accès à de vastes marchés.
En même temps, les nouvelles technologies peuvent redéfinir ce qui
constitue une ressource. Il y a dix ans, qui aurait pensé que les paysages
naturels et une faune abondante pourraient soutenir des activités autres que
la chasse et le piégeage. Aujourd’hui, l’éco-tourisme est un secteur
prospère et il peut générer des richesses significatives dans certaines
collectivités éloignées. Une attitude entrepreneuriale, de l’imagination et
le choix de la bonne activité peuvent aider à surmonter les problèmes que
représentent une base de ressources pauvre et l’éloignement. Il faut faire
preuve de prudence, puisqu’il est toujours difficile de choisir des activités
gagnantes. La règle générale tient toujours. Peu de collectivités
autochtones éloignées connaîtront la croissance, pour la même raison en
général, peu de collectivités éloignées connaîtront une expansion
économique importante.
En théorie, les communications accrues et les technologies de pointe
permettront aux collectivités éloignées de grands centres urbains de
prospérer. Par exemple, plusieurs agglomérations avoisinantes ont vu le
jour autour de Seattle, en réponse à la croissance de Boeing et de
Microsoft. Le secteur des technologies de pointe peut donner lieu à des
activités éloignées des centres, à condition qu’il y ait des liens de
communication. Cela ne vaut cependant pas pour la plupart des
collectivités éloignées, qu’elles soient autochtones ou non. Premièrement,
la population de ces collectivités n’a pas le niveau de scolarité requis pour
exploiter des entreprises de haute technologie; deuxièmement, les lignes
de communication y sont généralement médiocres.
Par conséquent, il est plus que probable que la proximité des marchés
et/ou le contrôle des ressources se révèlent une exigence de base du
développement communautaire autochtone. Une tâche qui revêt une
importance cruciale, bien qu’elle s’annonce extrêmement difficile, sera de
choisir les collectivités auxquelles les budgets de formation et des
investissements ne seront pas consentis. Ce sera un défi de taille pour les
leaders autochtones et les planificateurs gouvernementaux.
26
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
3.3 Facteurs qui jouent un rôle de premier
plan dans le développement
économique communautaire
Dans une évaluation ayant porté sur le ministère de l’Expansion
économique régionale (MEÉR), McGee (1992) énumérait plusieurs
conditions nécessaires au développement économique régional :
• Le leadership local (des leaders du monde des affaires et de la
collectivité) est essentiel, de même que la présence d’associations
d’affaires disposées à prendre la tête de file pour promouvoir la
croissance.
• Le degré de délégation de pouvoirs doit être proportionnel à la capacité
de la collectivité. Les structures communautaires doivent être en mesure
de gérer les programmes offerts par les instances gouvernementales à
l’échelle nationale et régionale.
• Il doit exister un essor en matière de développement économique;
autrement dit, le succès engendre le succès. De la même façon, la
stagnation crée une inertie qu’il est difficile de surmonter.
• Les collectivités qui ont peu de ressources ou qui sont défavorisées sur
le plan géographique n’ont pas obtenu de bons résultats.
L’un des éléments fondamentaux du développement économique
communautaire est la concurrence extrême qui se joue entre de
nombreuses régions, les provinces, les États, les villes et les collectivités
pour attirer les emplois et les revenus. Dans l’économie moderne de
l’information, la richesse se concentre de plus en plus dans les grandes
villes, où se trouvent la plupart des marchés. Les régions se livrent une
concurrence serrée pour attirer les grandes entreprises. Rares sont les
grandes villes/provinces qui n’offrent pas des incitatifs financiers pour
attirer des employeurs et des emplois.
Les collectivités en général ont recours à trois programmes généraux de
développement communautaire :
• La quête/l’acquisition : la collectivité prend des mesures proactives
pour faciliter le développement et inciter des employeurs à s’y installer.
L’approche classique en matière de développement économique local
dans les collectivités non autochtones consiste souvent à offrir des
incitatifs financiers pour réduire les coûts de réinstallation d’une
entreprise. Par exemple, on pense généralement que l’industrie des
télécommunications au Nouveau-Brunswick a vu le jour grâce à
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
Les collectivités se
font la concurrence
pour attirer des
emplois et des
revenus qui
favorisent le
développement
économique et
chacune utilisera les
techniques qui
correspondent le
mieux à sa situation.
27
l’utilisation très déterminée des réductions fiscales offertes par le
gouvernement provincial. Un gouvernement provincial offrira souvent
des mesures d’incitation comme des prêts à faible intérêt ou des
allégements fiscaux aux employeurs qui s’engagent à créer des emplois.
• L’auto-amélioration : les politiques d’auto-amélioration sont conçues
pour faire de la collectivité un endroit plus concurrentiel et offrant un
meilleur rapport coût-efficacité. L’organisation efficace des services
publics, des investissements dans la qualité de la vie et des réductions
d’impôt, voilà autant d’exemples de cette approche. Les collectivités se
concentrent également sur les moyens de favoriser la croissance de
leurs propres entreprises.
• Technologie du savoir/de l’information : il s’agit de récents progrès en
matière de théorie de la gestion qui s’appliquent au développement
local et communautaire. La restructuration, de nouveaux styles de
leadership et la mise à l’essai de divers mécanismes visant à obtenir le
consensus communautaire en sont des exemples.
La plupart des collectivités font appel aux techniques de la première
catégorie, et quelques-unes ont fait l’essai de la deuxième catégorie. Seuls
quelques visionnaires touchent un peu au troisième domaine.
En fait, les collectivités autochtones ont peu d’occasions d’utiliser la
première technique en matière de développement économique. La plupart
des collectivités des Premières nations, des collectivités métisses ou des
collectivités inuit ne peuvent offrir d’allégements fiscaux à une entreprise
de produits chimiques. Il y a des exceptions, comme les Metis Settlements
de l’Alberta qui peuvent relever le taux par mille. Cependant, les
collectivités autochtones prospères ont trouvé des moyens d’attirer
l’entreprise. Par exemple, la bande de Muskeg Lake a échangé une partie
des terres de la réserve contre des terres dans une région industrielle de
Saskatoon, pour y créer une réserve urbaine. La collectivité a continué
ensuite d’acquérir plus de terres en faisant jouer les droits fonciers
découlant de traités. En contrôlant ces terres, elle a pu se lancer dans des
projets communs avec des entreprises non autochtones.
Deux autres questions importantes sont soulevées. La notion de « région »
est vaste et englobe à la fois les lieux où se trouvent les collectivités
autochtones dans toutes les provinces et territoires du Canada, de même
que certains lieux dans le Sud de l’Ontario. Il faut donc faire la part entre
le développement réel et un transfert temporaire de ressources d’une
région à l’autre. Il n’y aura développement réel que si la croissance d’une
économie locale ne se fait pas au détriment de l’économie des autres
régions.
28
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
3.4 Certaines stratégies particulières de
développement économique peuvent
s’appliquer au développement
communautaire autochtone — avec
certaines précautions
Même si l’autonomie gouvernementale et le leadership sont des facteurs
de premier plan, diverses politiques générales de développement peuvent
s’appliquer aussi en milieu autochtone.
3.4.1 L’exploitation du secteur public est une
bonne stratégie à court terme, mais peut
entraîner la dépendance
La politique gouvernementale repose souvent sur le principe voulant que
la redistribution des ressources du centre vers les régions puisse favoriser
la croissance. La fonction publique elle-même a été exploitée comme
moteur de développement des économies régionales. Par exemple, par le
biais de la décentralisation, le gouvernement fédéral a installé des bases
des Forces armées dans des petites villes et a transféré des postes
administratifs dans certaines régions rurales. Parmi d’autres exemples, on
retrouve les services de traitement de la citoyenneté en Nouvelle-Écosse
et un centre fiscal régional à Winnipeg.
De telles initiatives créent effectivement de l’emploi à court terme, mais
au fur et à mesure des progrès de la technologie et de l’évolution des
programmes gouvernementaux, les emplois sont susceptibles de changer.
Les centres fiscaux régionaux n’emploient plus qu’une fraction de
l’effectif qu’ils employaient il y a cinq ans, parce que la transmission
électronique des déclarations a réduit la charge de travail. Les centres
commerciaux sont l’un des éléments centraux du plan de développement
de nombreuses bandes; celles-ci louent ensuite des bureaux à la province
et au gouvernement local. Mais encore là, lorsqu’il y a transformation des
processus dans le secteur public, cela peut se traduire par des locaux
vacants et des pertes de revenu. Parfois, en cas de rationalisation ou de
fermeture, on se rend compte qu’il s’était créé une dépendance et que la
situation de la collectivité est pire qu’avant. La principale leçon à en tirer,
c’est certainement qu’une croissance viable est toujours diversifiée. En
outre, il est important de reconnaître que des projets individuels peuvent
avoir une durée limitée et que les projets à plus court terme qui créent de
l’emploi sont importants. La principale conclusion est qu’il est dangereux
d’axer une stratégie de développement sur un seul projet, peu importe son
envergure, et qu’un échec éventuel pourrait entraîner de graves
bouleversements.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
29
3.4.2 Il est efficace de conjuguer le
développement économique et le
développement des ressources humaines
Les mesures de développement des entreprises qui comportent une
composante de ressources humaines peuvent favoriser le développement
économique. Le programme Étudiants bien branchés (ÉBB) d’Industrie
Canada et le Programme d’emploi en commerce international (PECI) de
Diversification de l’économie de l’Ouest en sont des exemples. L’objectif
consiste à verser des subventions salariales aux entreprises pour les aider
à offrir tel ou tel service commercial.
Mais ce ne sont pas uniquement des programmes de subventions
salariales. Les étudiants/stagiaires entreprennent des activités qui revêtent
une valeur stratégique pour l’entreprise. Dans le cas du programme
Étudiants bien branchés, les participants aident les entreprises à exploiter
Internet. En assurant aux entreprises une formation qui leur permettra
d’exploiter Internet, les étudiants acquièrent des compétences précieuses
en matière de service à la clientèle et de gestion de l’entreprise. De la
même façon, en aidant les entreprises à mettre sur pied un programme
international de marketing, les étudiants du Programme d’emploi en
commerce international sont censés devenir des experts de la collectivité
en matière de marketing international.
3.4.3 Les réseaux et le développement
communautaire
De récents travaux de recherche menés par Harrison et Weiss (1988) ont
confirmé l’importance de l’intégration des réseaux sociaux et des réseaux
d’affaires. Ces auteurs montrent que les collectivités qui ont un solide
réseau d’entreprises sont plus susceptibles de générer des débouchés
éventuels pour les chercheurs d’emplois. Apprendre à naviguer dans ces
réseaux constitue une importante formation. En général, les personnes peu
instruites ont également peu accès à de tels réseaux d’information. De
plus, les programmes sociaux qui s’intéressent à la fois à la clientèle et à
l’économie et qui trouvent des moyens de présenter des chercheurs
d’emplois aux employeurs sont avantageux. Le vieil adage selon lequel
« ce n’est pas seulement ce que vous savez qui importe, mais aussi qui
vous connaissez » est clairement confirmé par cette recherche. Les
programmes de développement économique communautaire devraient
chercher à mettre en œuvre des réseaux de ce genre comme stratégie pour
aider les personnes qui ont peu de compétences.
30
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
3.5 La collectivité entrepreneuriale
De récents ouvrages sur le développement économique communautaire
ont présenté plusieurs exemples de collectivités entrepreneuriales6. Les
collectivités entrepreneuriales semblent avoir créé des conditions propices
au développement économique, même dans les endroits où peu
d’avantages naturels semblent exister.
L’expression « collectivité entrepreneuriale » englobe diverses
caractéristiques de la collectivité notamment :
• Une attitude ou une imagination entrepreneuriale qui permet de
visualiser la façon dont les ressources existantes peuvent être mises en
valeur pour créer de nouveaux débouchés économiques. L’éco-tourisme
dans les régions éloignées en est un excellent exemple.
• Dans une perspective globale, le leadership peut s’inspirer d’un vaste
plan pour attirer et retenir des entreprises qui respectent les valeurs
communautaires.
• Des mesures de ciblage permettent de veiller à ce que le développement
soit conforme à l’activité existante.
• Un partenariat efficace entre le secteur privé et le secteur public est
fondamental.
Les collectivités autochtones prospères, dont traitent différents ouvrages,
ont un dénominateur commun évident, soit un leadership qui comprend
comment créer un climat favorable à l’entrepreneuriat. On y retrouve
également un certain pragmatisme dans l’établissement de relations avec
des organisations non autochtones et d’autres paliers de gouvernement. La
notion de réussite a été définie différemment selon chaque cas examiné.
Certains cas portaient sur les résultats de la formation, mais la plupart ont
déterminé dans quelle mesure des entreprises viables avaient été mises sur
pied et le nombre de nouveaux emplois créés au sein de la collectivité. La
présente étude bilan, dont les enseignements sont tirés d’une
documentation provenant de diverses sources, pourrait faire l’objet d’un
suivi afin de déterminer si ces collectivités ont continué de connaître le
succès. Pour l’instant, nous ne sommes pas en mesure de tirer des
conclusions au sujet des facteurs de la réussite à plus long terme.
6
Ces cas sont cités dans les données bibliographiques.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
31
3.5.1 Il ne faut pas confondre entrepreneuriat et
travail indépendant
Il existe une
différence entre les
programmes destinés
aux travailleurs
indépendants et les
programmes destinés
aux entrepreneurs.
Il y a de nombreux malentendus au sujet de l’entrepreneuriat, dont l’un des
plus répandus est qu’on peut tout simplement inculquer l’esprit
d’entrepreneuriat à n’importe qui. L’entrepreneuriat repose sur le savoirfaire, le capital et la gestion des employés. Les programmes qui accordent
un financement à des personnes n’ayant aucune compétence préalable en
affaires ne créeront pas nécessairement des entrepreneurs. De nombreux
programmes de formation vantent les mérites de l’entrepreneuriat. Des
entrepreneurs privés en formation offrent des ateliers et les programmes
universitaires de maîtrise en administration des affaires dispensent des
cours à unités pour enseigner l’essence de l’entrepreneuriat. Compte tenu
des résultats antérieurs, ces cours ne contribueront probablement pas à la
formation de nombreux entrepreneurs. Ce qui compte plus que le nombre
d’entrepreneurs, c’est leur influence du point de vue des emplois créés et
des revenus générés.
De nombreux cours en entrepreneuriat ne comportent que l’enseignement
des compétences commerciales de base comme la comptabilité, la gestion
des ressources humaines, le marketing, etc. Ce sont des compétences
précieuses dont toutes les collectivités autochtones auront besoin.
Les entrepreneurs voient des débouchés et mobilisent leurs propres
ressources et d’autres ressources. Ils prennent des risques et ont
l’imagination nécessaire pour visualiser de quelle façon un nouveau
produit ou un nouveau service répondra à un besoin. Les entrepreneurs
sont des leaders du monde des affaires qui recrutent des employés et créent
des emplois. Il faut faire une distinction entre une personne qui deviendra
menuisier à son compte et quelqu’un qui emprunte de l’argent pour mettre
sur pied une entreprise de construction qui embauchera des employés.
De plus, il n’est peut-être pas prudent de confier à des personnes
économiquement défavorisées et ayant peu d’expérience ou d’éducation
des fonds pour leur permettre de lancer une entreprise. Ces participants
n’ont généralement pas d’aptitudes pour le commerce avant de s’inscrire
dans de tels programmes, ils n’ont pas accès à d’autres capitaux, et s’ils
réussissent à faire des économies, ils auront souvent des besoins extrêmes
à satisfaire.
L’entrepreneuriat qui se manifeste dans les entreprises créées dans les
collectivités autochtones prospères ne ressemble guère à la formation en
atelier si populaire aujourd’hui. Les ouvrages publiés sur les collectivités
autochtones prospères montrent clairement que l’esprit d’entrepreneuriat
apparaît lorsque les conditions sont propices. Un leadership efficace, des
institutions saines et intègres et de solides relations d’affaires sont
32
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
nécessaires pour favoriser ces conditions propices. Sans elles, la formation
à la gestion — si intense soit-elle — ne saurait se traduire par la création
de nouvelles entreprises qui emploieront des travailleurs.
3.5.2 Les programmes de soutien de l’entreprise
reposant sur certains principes
d’investissement sont plus efficaces
De nombreux programmes du Canada, de l’Australie et des États-Unis
offrent du soutien à l’entreprise sous forme de subventions et de
financement de projets. Les participants peuvent ainsi se lancer en affaire,
élargir leur marché ou mettre sur pied l’infrastructure nécessaire pour
attirer des investissements ou une clientèle. Certaines études menées au
Canada ont permis de constater que le financement qui sert à aider des
entreprises en fonction d’analyses financières et d’analyses de marché
obtient de meilleurs taux de réussite que les programmes antérieurs qui
n’avaient comme seul objectif que de créer des emplois. Les évaluations
d’Industrie Canada au sujet d’Entreprise autochtone Canada et de ses
composantes de la Stratégie canadienne de développement économique
des Autochtones (SCDÉA) (Goss Gilroy, 1996) révèlent que de
nombreuses entreprises ayant reçu de l’aide ont conservé les mêmes
emplois pendant plusieurs années. Les programmes mettaient l’accent sur
la viabilité de l’entreprise, plutôt que sur des mesures de création
d’emplois comme dans le passé. Par ailleurs, les évaluations des ententes
de développement économique entre le Canada et les gouvernements
territoriaux montrent que le développement d’entreprises dans le cadre de
projets, s’il ne repose pas sur des analyses financières et analyses de
marché, se traduit par la création d’emplois instables et à court terme.
Il est important de répéter que tout entrepreneur éventuel a besoin
d’information de premier plan, par exemple savoir comment exploiter une
entreprise. Parmi les éléments essentiels au démarrage d’une entreprise,
on retrouve :
• de l’aide en matière de recherche de marché;
• la connaissance de la réglementation;
• des compétences administratives.
Des cours sur ces questions sont utiles, mais ils n’équivalent pas à des
mesures visant à inculquer l’esprit d’entrepreneuriat aux participants.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
33
3.5.3 L’entrepreneuriat s’épanouit lorsque la
collectivité crée des conditions propices
Les leaders communautaires efficaces comprennent que l’entrepreneuriat
s’épanouit lorsque les autorités communautaires assurent un
environnement adéquat. Comme le montrent les ouvrages publiés sur la
question du développement communautaire, cela signifie créer un
environnement où le risque peut être géré. Il ne s’agit pas de créer un
environnement sans risque, puisque dans de tels milieux, le rendement est
si faible qu’aucun entrepreneur ne serait intéressé.
La communauté des Mikisew de l’Alberta a mis l’accent sur une gestion
financière exemplaire pour faire en sorte que le gouvernement et les
entreprises privées non autochtones puissent avoir confiance en toute
relation commerciale. Par exemple, elle a confié les sommes reçues à la
suite du règlement d’une revendication territoriale à un établissement
financier privé, plutôt que de les verser dans le Trésor de la bande.
D’autres bandes sont allées chercher un financement par actions à
l’extérieur des milieux gouvernementaux pour leurs projets. Il s’agit
d’exemples de milieux propices aux investissements, car les risques y sont
gérés. L’entrepreneuriat s’épanouira vraisemblablement dans de tels
contextes.
Même s’il y a eu peu d’écrits sur les organisations autochtones urbaines et
leurs succès, des entrevues et des commentaires de représentants
d’organisations autochtones révèlent que de nombreux centres d’accueil
possèdent leurs propres immeubles, emploient un personnel nombreux et
participent à divers projets commerciaux. Par exemple, la Prince George
Development Corporation est un propriétaire foncier important dans cette
ville.
3.5.4 Les partenariats jouent un rôle important
dans la mise en valeur des possibilités
économiques au sein des collectivités
entrepreneuriales
Les initiatives de développement de l’entreprise qui connaissent le succès
sont souvent des projets conjoints entre le secteur privé et les collectivités
autochtones, peu importe comment celles-ci sont définies, et peu importe
la stratégie économique. On trouve de nombreux exemples de collectivités
prospères et de meilleures pratiques au Canada et aux États-Unis. En voici
trois illustrations en provenance du Canada :
• Les Mikisew de l’Alberta ont conclu une entente de main-d’œuvre avec
Syncrude;
34
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
• Neuf Premières nations du Nord collaborent avec Hydro Manitoba à
l’exploitation de l’électricité dans la province;
• La société de développement Skidgate, en Colombie-Britannique, a eu
recours à des institutions financières prêteuses et à d’autres
investisseurs pour mettre sur pied un centre commercial.
3.6 Les grandes leçons du développement
économique communautaire autochtone
Cornell et Kalt (1998), qui sont des pionniers de l’analyse du
développement économique autochtone aux États-Unis, exposent quatre
conditions qui :
ensemble, constituent les conditions nécessaires et
suffisantes pour assurer un développement économique
réel dans une réserve : 1) l’harmonisation de la culture et
des institutions formelles; 2) un système formel de
gouvernement qui assure la séparation des pouvoirs; 3) la
volonté de se spécialiser et de faire des échanges
« internationaux » avec les économies de l’extérieur de la
réserve; 4) un bassin modeste de ressources humaines ou
naturelles.
Au Canada, il y a eu des réussites dignes de mention en matière de
développement communautaire. Par exemple, à Skidgate, en ColombieBritannique, le conseil de bande a créé une société de développement
indépendante qui a mis sur pied des installations commerciales de détail,
acheté des terres de l’État pour élargir l’assise territoriale de la collectivité,
et collaboré avec des entreprises non autochtones et des organisations de
l’extérieur de la réserve pour créer de nouvelles installations
éducationnelles et médicales.
Cornell (1997) définit trois conditions préalables au développement
économique dans les réserves :
• Premièrement, on retrouve la souveraineté de fait, c’est-à-dire que les
Autochtones exercent un contrôle véritable sur leurs propres affaires.
Les collectivités autochtones doivent assumer la responsabilité de la
conception, de la mise en œuvre et du contrôle des mécanismes de
prestation, dans leur propre intérêt et dans celui des membres de la tribu.
Les organismes gouvernementaux ont des mandats différents et sont de
l’extérieur de la collectivité; ils ne sont donc pas en mesure de s’en
charger efficacement. C’est lorsque le décideur doit assumer les
conséquences de sa décision que les choix sont les plus éclairés.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
Les collectivités
autochtones
doivent :
• harmoniser leur
propre culture
avec l’exercice
du pouvoir
• faire une
distinction entre
les affaires et la
politique
• faire du
commerce avec
l’extérieur
• disposer de
ressources
humaines ou de
ressources
naturelles et en
assurer le
contrôle
35
Cornell (1997) estime que des mécanismes sains d’exercice du pouvoir
doivent précéder le développement économique, et non pas le contraire.
De plus, l’autonomie gouvernementale doit exister avant que des
politiques et des programmes économiques soient mis de l’avant.
Les choses ont commencé à changer lorsque le
gouvernement fédéral s’est engagé à respecter la pratique
tribale de la souveraineté, et deuxièmement, lorsque les
tribus ont exercé les pouvoirs qu’elles étaient censées
avoir. (Cornell, 1997)
Cornell (1997) précise que l’exercice autonome du pouvoir ne signifie
pas l’exclusion des autres gouvernements. Chaque gouvernement
souverain doit entretenir des relations avec d’autres paliers de
gouvernement. Un système efficace d’exercice autonome du pouvoir
chez les Autochtones doit avoir des relations avec d’autres
gouvernements et entretenir les relations intergouvernementales
normales qui sont nécessaires pour assurer la prestation de services
économiques et sociaux.
• Il ne suffit pas d’avoir les droits et les pouvoirs inhérents à l’exercice
autonome du pouvoir. Il faut également des institutions qui permettent
d’assurer une certaine stabilité dans l’application des règles, de même
que des processus pour régler les différends et faire respecter les
contrats appropriés, compte tenu de la situation de la bande. Cela
signifie que :
— La politique doit être séparée du processus de gestion des affaires.
La planification à long terme doit être confiée à des conseils de
régie; mais du point de vue des affaires, ce sont des conseils
indépendants (mais qui doivent rendre des comptes) qui assurent la
gestion de l’entreprise. Le conseil de bande se charge de la
planification à plus long terme, mais confie la gestion des affaires
au conseil d’administration.
— Les mécanismes de règlement des différends doivent être distincts
des processus politiques. Si les tribunaux sont contrôlés par des
instances politiques, la prise de risque en sera découragée et les
coentreprises avec des sociétés de l’extérieur seront limitées.
— Le développement communautaire autochtone doit reposer sur une
fonction publique professionnelle et efficace.
— La stabilité du financement et l’élaboration de programmes à plus
long terme sont importantes. La Commission royale sur les peuples
36
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
autochtones (1996) et les participants à l’étude bilan ont fait
remarquer l’importance d’un financement stable sur plusieurs
années, pour permettre la planification, la mise en œuvre et les
changements découlant des leçons tirées de nouvelles expériences.
• Cornell (1997) fait valoir que les institutions de l’autonomie
gouvernementale doivent correspondre aux traditions culturelles de
chaque bande. Dans certains cas, cela peut supposer un processus
politique hiérarchique comme celui qui a été adopté par la tribu apache
White Mountain, ou une approche moins centralisée comme celle des
Sioux de la réserve Pine Ridge. Chaque bande doit adopter ses propres
mécanismes d’exercice du pouvoir qui remporteront l’allégeance du
peuple gouverné.
Les études de cas citées dans la documentation canadienne illustrent très
bien de tels principes. Un leadership autochtone progressiste et la création
de sociétés de développement économique indépendantes sont deux
éléments essentiels. Il est également important d’accorder de l’attention à
la gestion financière, afin d’inspirer une grande confiance aux organismes
importants de l’extérieur comme les prêteurs du secteur privé et les
gouvernements.
Un leadership
créatif et efficace
est la clé du
développement
économique, et il
passe par l’exercice
autonome du
pouvoir.
3.7 La politique doit être séparée des
affaires dans le développement
communautaire
Les études de cas de même que des travaux de recherche sur les facteurs
importants du développement économique communautaire montrent que
la politique doit être séparée des affaires. Il ne s’agit pas uniquement d’une
leçon pour le développement communautaire autochtone, mais d’un
thème commun pour toutes les collectivités. Lorsque les décisions
communautaires reflètent les intérêts d’un petit groupe, les risques
associés aux affaires augmentent considérablement et étouffent
l’entrepreneuriat et la croissance économique.
L’étude a permis de constater que les collectivités autochtones prospères
font une distinction entre les affaires et la politique en créant des sociétés
de développement dotées d’un conseil indépendant. Dans le cadre d’une
évaluation de la composante d’Industrie Canada de la SCDÉA (Goss
Gilroy, 1996), les entreprises privées affichaient un meilleur rendement
que les entreprises appartenant à la bande. De plus, des représentants
autochtones œuvrant auprès des centres d’amitié autochtones ont
également signalé que ces derniers travaillaient indépendamment des
groupes politiques.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
37
3.8 Le renforcement des capacités au sens
le plus large
L’expression
« renforcement des
capacités » est vaste
et comporte toute
une gamme
d’aptitudes en
matière
d’administration et
d’affaires, ainsi que
des compétences
bureaucratiques.
L’expression « renforcement des capacités » est utilisée de plus en plus
souvent depuis cinq ou six ans, ce qui témoigne des intentions des leaders
autochtones et du gouvernement fédéral. Dans le contexte des Initiatives
stratégiques et des EBR, le « renforcement des capacités » semble se
traduire par l’aptitude à concevoir et à administrer les ententes de
formation et à mettre en place un processus de formation de la maind’œuvre qui fonctionne bien. Les résultats de nos entrevues auprès des
personnes-ressources de premier plan montrent que les gestionnaires
autochtones et les gestionnaires ministériels donnent des interprétations
variées à l’expression.
L’expression « renforcement des capacités » n’est pas mentionnée dans les
ouvrages publiés par les chercheurs. Elle est employée plus fréquemment
dans de récentes évaluations canadiennes et dans les entrevues menées
auprès des personnes-ressources. La notion du renforcement des capacités
est vaste et revêt différentes significations pour différentes personnes. Les
personnes que nous avons interviewées utilisent généralement
l’expression pour signifier le renforcement des capacités de la collectivité,
par rapport aux capacités de quelques personnes. On peut considérer que
le concept comprend les éléments suivants :
• la création d’infrastructures (physiques et humaines);
• la conception de processus politiques axés sur la planification à long
terme pour la collectivité;
• des mesures pour favoriser des milieux d’affaires efficaces et
progressistes;
• la mise sur pied de services aux entreprises (services juridiques,
recherche, comptabilité) pour appuyer les relations externes avec des
entreprises et des gouvernements hors de la réserve;
• la création d’une « fonction publique » efficace;
• des mesures pour susciter un consensus au sujet d’une croissance
conforme aux valeurs traditionnelles de la collectivité.
De toute évidence, les collectivités de Skidgate, des Mikisew et de
Muskeg Lake, pour ne nommer que celles-là, possèdent ces
caractéristiques et comprennent comment susciter un développement
économique efficace et autosuffisant.
38
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
Le patrimoine et les traditions culturelles qui sont souvent naturellement
intégrés à la vision de la collectivité sont un autre facteur important
influant sur le renforcement des capacités. Les leaders communautaires
peuvent exploiter la culture comme outil stratégique pour concrétiser cette
vision et donner des rétroactions aux leaders des milieux d’affaires et aux
conseils d’administration des sociétés de développement.
3.9 Des ententes de financement souples
Les ententes de financement offrent des possibilités considérables
lorsqu’il s’agit d’appuyer le développement économique. Des ententes
souples permettent aux organisations de la collectivité d’affecter les fonds
selon leurs propres priorités, sans être obligées de respecter des catégories
de dépenses prédéterminées. La plupart des Premières nations ont eu
recours à des ententes de financement de remplacement pour concevoir et
mettre en œuvre des interventions appropriées en matière de
développement économique et d’emploi. DRHC a récemment mis en
place un mécanisme pluriannuel semblable, soit les Arrangements
financiers flexibles avec les Autochtones.
Le MAINC a fait récemment un bilan de ses évaluations relatives aux
ententes de financement au cours de la dernière décennie (Affaires
indiennes et du Nord Canada, 1996), et en a tiré plusieurs leçons
importantes :
Des dispositions
souples en matière
de financement
représentent un
outil efficace dont
les collectivités bien
gérées peuvent se
servir pour
mobiliser les
ressources aux fins
du développement.
• moins on a recours à des ententes de contribution, plus la flexibilité
locale augmente en matière d’affectation des fonds;
• le ministère a moins de comptes à rendre;
• un mécanisme de financement simple et moins de paperasserie
administrative réduisent la charge de travail des administrateurs
gouvernementaux et autochtones;
• les ententes ont évolué récemment, ce qui a eu un effet positif sur les
capacités de gestion des bandes;
• la qualité et la quantité des services augmentent également lorsque les
arrangements sont plus souples.
Le recours à des ententes de financement souples renvoie aux modèles de
planification commerciale élaborés par de nombreux gouvernements au
Canada. L’accroissement de la délégation des pouvoirs et des plans
pluriannuels donnent aux ministères une certaine flexibilité lorsqu’il s’agit
de répartir les fonds entre plusieurs catégories de dépenses. On estime que
ce mécanisme permet d’accroître l’efficacité et le rendement de l’exercice
du pouvoir.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
39
Grâce aux ententes de financement souples, les collectivités autochtones
pourront rendre davantage de comptes à leurs membres. La responsabilité
ministérielle peut également être renforcée si les ministères travaillent en
partenariat avec les bailleurs de fonds du gouvernement. Les nouveaux
partenariats exigent en effet que toutes les parties rendent des comptes.
40
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
4. Les leçons apprises
en général
De nombreux thèmes importants ayant trait aux politiques, programmes et
services axés à la fois sur la personne et sur la collectivité ressortent de
notre étude bilan.
4.1 La conception des politiques doit être
coordonnée
Au Canada, la politique de développement économique était reliée à la
politique d’emploi par l’entremise du ministère de l’Expansion
économique régionale et par le biais d’initiatives, comme le programme
Développement des collectivités. Depuis, ces politiques ont été scindées
en deux. Il n’y a pas de maillage étroit entre Développement des
ressources humaines et les organismes de développement régional. Ce
facteur revêt une importance particulière du fait que l’emploi et le
développement économique vont de pair.
La réorientation des mandats explique certaines lacunes dans la
conception des politiques à l’intérieur de certains ministères et d’un
ministère à l’autre. Selon certaines personnes-ressources, il faut que les
ministères fédéraux et provinciaux travaillent de concert avec les
organisations autochtones, pour faire en sorte que les politiques et les
programmes relatifs au marché du travail et à l’emploi des Autochtones
reflètent l’approche holistique du développement communautaire qui s’est
révélée plus efficace.
4.2 La prestation des programmes dépend
des capacités et des compétences
Aucun modèle de prestation des programmes ne s’est révélé supérieur aux
autres. Ce sont plutôt des caractéristiques communes qui assurent
l’efficacité de la prestation. Des études ayant porté sur des initiatives
comme la SCDÉA, les programmes d’emploi et de main-d’œuvre ainsi
que la documentation sur le développement économique communautaire
en général cernent des facteurs communs de réussite :
• des aptitudes en matière de leadership et de gestion;
• de solides institutions administratives;
• des mécanismes de communication des données pour assurer un suivi
des résultats et apporter des innovations;
• l’accès à d’autres fonds et à d’autres ressources;
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
41
• la flexibilité nécessaire pour adapter les programmes et allouer les fonds
en conséquence;
• une séparation entre la politique et les institutions chargées du
développement des entreprises.
Les personnes-ressources font remarquer que, généralement les
collectivités prospères ont déjà des infrastructures et des compétences qui
leur assurent l’adaptabilité nécessaire pour modifier constamment les
programmes. En fait, la stabilité existe pour gérer la croissance future. De
nombreuses collectivités autochtones commencent à peine à se doter
d’institutions et de procédures de ce genre et il faudra plusieurs années
avant que ne soient créées les structures qui favorisent le développement
économique et qui permettent de répondre aux exigences du
gouvernement en matière de reddition de comptes.
4.3 Les partenariats sont un élément clé
des débouchés en matière d’emploi et
d’économie
Les partenariats entre les autorités gouvernementales, les peuples
autochtones et le secteur privé créent des débouchés économiques qui sont
importants pour la création d’emplois. Les modalités du développement
économique/développement des entreprises déterminent l’éventail des
aptitudes (éducation et formation) nécessaires. Deux leçons peuvent en
être tirées. Premièrement, le développement économique et la formation
professionnelle sont étroitement reliés. Deuxièmement, les partenariats
jouent un rôle de premier plan lorsqu’il s’agit de créer les deux. La nature
des partenariats entre les organisations autochtones et le gouvernement
revêt une importance toute particulière, maintenant que les provinces ont
assumé la responsabilité de la formation. Les leaders autochtones que nous
avons interviewés se sont dits préoccupés de voir que les provinces n’ont
pas de protocoles pour traiter avec leurs collectivités et qu’elles utiliseront
peut-être des cadres de partenariat qui ne sont pas compatibles avec les
perspectives des Autochtones, leurs besoins et leurs objectifs en matière de
développement.
4.4 Les ententes de financement sont
devenues plus souples
Les ententes de financement, comme les Arrangements financiers
flexibles avec les Autochtones de DRHC, servent à orienter la mise en
œuvre des programmes, tout en facilitant leur gestion. Des modalités qui
sont facilement adaptées permettent aux organisations autochtones de
répondre aux besoins de la collectivité. Selon certaines études qui ont été
menées sur les modalités antérieures de financement, de telles ententes
renforcent les « capacités », car les organisations acquièrent de
42
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
l’expérience lorsqu’elles les gèrent elles-mêmes. Cependant, des
mécanismes de financement créatifs ne sont pas suffisants à eux seuls.
Plusieurs études sur les modes de financement montrent que souvent, les
collectivités ne se prévalent pas de la flexibilité qui leur est accordée.
L’expérience et des institutions solides sont également nécessaires.
4.5 La reddition des comptes sera
renforcée grâce à la communication
des résultats
Il existe des mécanismes de reddition des comptes à divers paliers de
gouvernement. Le gouvernement fédéral en a besoin pour démontrer que
les ressources ont été optimisées et pour déterminer les résultats des
programmes. Les collectivités autochtones ont tendance à se concentrer
sur les besoins communautaires et la formation. Les évaluations qui ont
été réalisées dans le passé au Canada n’ont pas fait de suivi des
participants au-delà de l’emploi et du placement à court terme; les études
américaines, quant à elles, exploitent régulièrement des données
longitudinales. Les personnes-ressources interviewées sont d’avis que des
mécanismes de « communication des résultats » sont importants pour
mesurer le succès, tout comme la définition des processus et des étapes
franchies pour y parvenir.
4.6 Le renforcement des capacités
Les collectivités qui comptent des institutions solides, pouvant faire appel
à un vaste éventail de compétences et où il y a une séparation nette entre
les organisations administratives et les instances politiques, ont tendance à
connaître le succès en matière de développement économique et de
création d’emplois, de même que dans d’autres domaines comme les soins
de santé, les politiques sociales et l’éducation. Les gouvernements
abordent souvent le renforcement des capacités comme s’il s’agissait d’un
élément qui peut être implanté isolément et qui favorisera le
développement économique communautaire. Des activités comme la
formation, les ateliers, les services de placement et le partage de
l’information seront utiles aux organisations autochtones. Certaines études
menées aux États-Unis et au Canada, dont l’une des plus récentes est celle
de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA, 1996),
montrent que l’exercice du pouvoir au niveau communautaire est le secret
du développement économique et de la création d’emplois. La leçon
fondamentale à en tirer, c’est que les pouvoirs publics ne peuvent, à eux
seuls, stimuler les capacités. C’est la collectivité qui est la mieux placée
pour adopter sa propre vision, compte tenu de ses principes et de ses
traditions culturelles. De cette vision découleront les saines pratiques
d’exercice du pouvoir qui, de l’avis de tous, sont le fondement du
développement économique et de la prospérité des Autochtones.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
43
44
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
5. Questions sur lesquelles il
conviendrait de faire d’autres
recherches à l’avenir
Dans notre examen des études publiées et dans nos discussions avec les
organisations autochtones, nous avons déterminé certaines des grandes
leçons qui avaient été apprises et les questions sur lesquelles il sera peutêtre justifié de faire d’autres recherches.
5.1 Il n’y a pas d’information sur les
besoins des peuples autochtones en
milieu urbain au Canada
L’une des principales leçons de notre étude, c’est qu’il y a peu
d’information au Canada sur les politiques et les programmes de
formation et de développement communautaire destinés aux populations
autochtones urbaines. Les représentants des organisations autochtones
estiment qu’il s’agit d’un enjeu important, et ils font remarquer que même
si 70 p. 100 de la population autochtone vit dans des centres urbains, elle
ne profite que d’une petite partie du financement.
Il faut également définir le concept du développement communautaire et
déterminer les besoins en matière de formation qui sont uniques en leur
genre. La question est simple. A-t-on besoin de programmes différents
pour encourager l’autonomie économique chez les populations
autochtones urbaines par rapport à d’autres populations non autochtones?
Par exemple, les représentants que nous avons interviewés ont affirmé que
plusieurs collectivités des Premières nations offrent des services à leurs
membres en milieu urbain. Comment ces services s’intègrent-ils les uns
aux autres? Y a-t-il des lacunes ou des chevauchements dans les services?
Y a-t-il des différences dans le contenu ou les mécanismes de mise en
œuvre qui ont pour effet de relever les taux de réussite dans les populations
autochtones urbaines? Étant donné qu’un financement plus important est
alloué à la formation des populations autochtones dans les grandes villes
du Canada, il faut faire une évaluation de toute urgence pour jeter de la
lumière sur ces questions.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
45
5.2 Il faut donner plus d’ampleur à
l’évaluation des besoins en matière de
programmes destinés aux Autochtones
L’évaluation des programmes destinés aux populations autochtones doit
porter de façon générale sur les mêmes questions que l’évaluation des
programmes destinés à des populations non autochtones.
• Il faut des études de suivi à plus long terme pour mesurer la réussite des
programmes, à la fois pour la formation et pour déterminer les facteurs
de la réussite des entreprises.
• Même s’il est important d’évaluer les résultats pour être en mesure de
déterminer les programmes qui sont efficaces, il est tout aussi
important, sinon plus, de faire des évaluations formatives qui aideront
les organisations à améliorer la conception et la mise en œuvre. En
outre, il est important de recourir à des processus d’évaluation qui
examinent les causes fondamentales du succès et de l’échec. Il n’est pas
suffisant de simplement noter qu’un participant n’a pas réussi à trouver
de l’emploi après la formation; il est essentiel de comprendre pourquoi
le programme n’a pas répondu à ses besoins.
• Selon un répondant, il faut faire des études de base auprès des
entreprises (y compris sur le plan de l’emploi) pour bien cerner la
situation actuelle et faire le suivi du développement économique.
• Il faut de toute urgence offrir des services pour répondre aux besoins
particuliers des étudiants autochtones. Par exemple, de nombreux
élèves ayant des difficultés d’apprentissage seront considérés comme
des « élèves lents » à l’école secondaire, puis recevront de la formation
à l’âge adulte. Des interventions précoces permettraient de diminuer les
taux de décrochage, car elles permettraient d’identifier les élèves ayant
des besoins particuliers.
5.3 Il faut examiner les partenariats entre
les organismes autochtones et non
autochtones
Les diverses réussites mises en lumière dans ce rapport ont suscité de
nombreuses réactions. Des représentants autochtones ont cité de
nombreux partenariats de travail entre divers paliers de gouvernement et
entre des organisations autochtones. Les organisations autochtones en
milieu urbain sont plus susceptibles de parler de tels partenariats,
puisqu’elles ne relèvent pas de la compétence fédérale. Elles interagissent
46
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
avec les municipalités, les provinces et des organismes privés pour ce qui
est du financement et pour mettre à profit les programmes existants. Les
partenariats sont également importants dans les collectivités des Premières
nations qui veulent donner de l’expansion à leur économie locale et se
tailler une place dans des marchés éloignés.
5.4 Les ententes bilatérales régionales de
DRHC soulèvent certaines
préoccupations
Dans le cadre de l’étude, les organisations autochtones et le personnel
ministériel de DRHC ont mentionné divers problèmes en ce qui concerne
les ententes bilatérales régionales. Les organisations autochtones,
particulièrement les associations métisses et les associations urbaines, ont
déclaré qu’en vertu de la stratégie Les chemins de la réussite, les
organisations autochtones avaient chacune une voix au sein de la
Commission nationale de gestion autochtone et qu’elles avaient participé
à la cogestion de programmes avec le gouvernement fédéral. Elles
estiment que dans le cadre des EBR, le gouvernement fédéral a
décentralisé le processus et il traite dorénavant avec chaque collectivité
autochtone à titre individuel, ce qui nuit au partage de l’information, aux
rétroactions et au renforcement des capacités. Nous avons transmis ces
observations à DRHC, qui est actuellement en train d’évaluer les ententes
bilatérales régionales.
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
47
48
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
6. Sommaire
Au cours des trois dernières décennies, les initiatives entreprises par le
gouvernement et les Autochtones en vue de favoriser l’emploi et le
développement économique ont évolué.
Des programmes destinés expressément aux Autochtones ont été mis en
place dans les années 80, et au cours de la dernière décennie, les
Autochtones ont assumé un contrôle de plus en plus grand sur ces
programmes. Auparavant, la plupart des Autochtones, particulièrement
dans les milieux urbains, comptaient sur les programmes généraux. Peu
d’ouvrages ont été publiés sur les politiques et les programmes
autochtones, mais nous pouvons leur appliquer les leçons tirées des écrits
sur les politiques et programmes généraux.
Dans la plupart des cas, les programmes destinés aux personnes
économiquement défavorisées étaient axés sur des interventions à plus
court terme visant à « donner un coup de fouet » à la carrière des
participants. Selon diverses indications, ces programmes n’ont connu
qu’un succès limité. Souvent, les lacunes des assistés sociaux sur le plan
de l’éducation sont importantes, et la formation professionnelle ne permet
aux participants que d’avoir accès à des emplois temporaires à faible
salaire.
La recherche démontre clairement qu’une formation scolaire intensive,
une formation liée à l’emploi, des mesures de transition entre l’école et le
marché du travail ainsi qu’une formation ayant pour objet d’empêcher le
décrochage scolaire sont les approches les plus prometteuses. De plus en
plus souvent, de telles initiatives sont intégrées aux programmes de
développement économique des collectivités.
Enfin, la documentation révèle que les personnes sérieusement
défavorisées ont besoin d’une série d’interventions soutenues et
intensives. La plupart des collectivités autochtones ne profiteraient pas de
la reprise d’interventions à court terme qui se sont révélées inadéquates
auprès de populations non autochtones.
Le développement communautaire est essentiel aux progrès économiques
des peuples autochtones. L’un des éléments de base pour favoriser le
développement au niveau communautaire est la création d’institutions qui
peuvent encourager l’entrepreneuriat et la gestion d’entreprise.
L’entrepreneuriat ne s’acquiert pas par la formation, mais il s’épanouit
lorsque les particuliers et les entreprises peuvent gérer les risques. Des
analyses des collectivités prospères, autochtones et non autochtones,
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
49
montrent que les institutions politiques, commerciales et sociales doivent
être indépendantes. Il est également important que les entreprises dans les
collectivités autochtones puissent participer à des partenariats efficaces
avec des entreprises non autochtones, particulièrement les firmes
d’investissement. Le maillage entre le développement des ressources
humaines (c.-à-d., en termes généraux, la formation scolaire et la
formation professionnelle) et les programmes de développement
communautaire s’est révélé efficace.
Ce ne sont pas toutes les collectivités qui connaîtront le succès. Même si
l’imagination et l’entrepreneuriat peuvent contribuer à surmonter le
problème du manque de ressources et de l’éloignement des marchés, la
règle générale veut que le contrôle sur les ressources soit essentiel au
développement économique. Certaines collectivités autochtones sont tout
simplement trop pauvres et trop éloignées pour s’attendre à connaître
l’autosuffisance un jour. Les leaders autochtones et le gouvernement
auront un défi difficile à relever lorsqu’il s’agira de décider si des
investissements profiteraient à telle ou telle collectivité ou s’il est peu
probable qu’elle connaisse le succès. Dans le deuxième cas, on pourra
néanmoins lancer des initiatives, mais qui auront d’autres objectifs de
nature sociale. La coordination des politiques, les partenariats et un
financement flexible sont des aspects essentiels de tout programme de
développement communautaire.
Enfin, peu de recherches ont été menées sur le développement
économique et les perspectives des populations autochtones en milieu
urbain. Il est difficile de définir la « collectivité » dans de tels milieux, et
la plupart des programmes ne répondent pas aux besoins particuliers des
peuples autochtones. Les recherches devront se concentrer sur les résultats
à long terme, pour que nous puissions en tirer des enseignements
importants. Cela vaut pour toutes les collectivités autochtones, qu’elles
soient en milieu urbain ou non. Il sera également important de faire des
évaluations formatives dont pourront s’inspirer les organisations pour
améliorer leurs programmes. Cet aspect revêt une importance particulière
dans le domaine de l’éducation de base, alors que de nombreux enfants
autochtones qui se voient affublés de l’étiquette du déficit d’apprentissage,
et ne reçoivent aucune aide spéciale, sont censés surmonter ces lacunes sur
le plan de l’éducation une fois à l’âge adulte.
50
Les politiques, programmes et services relatifs à l’emploi, au marché du travail
et au développement économique à l’intention des peuples autochtones
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