PDU - Outil de l`aménagement
Certu
Mobilités et transports
Outils et méthodes
Le Plan de Déplacements Urbains
Pour une intégration des politiques de mobilité
L
Le plan de déplacements urbains (PDU) a été créé par la loi d’orientation sur les transports
intérieurs (Loti) en 1982. Malgré plusieurs démarches volontaires dans les années 1980 et
1990, il s’est réellement développé et enrichi à partir de 1996 lorsque la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (Laure) l’a rendu obligatoire dans les agglomérations de plus
de 100 000 habitants et en a défini la procédure d’élaboration.
Outil global de planification de la mobilité à l’échelle d’une agglomération, il définit les principes d’organisation du transport et du stationnement des personnes et des marchandises,
tous modes confondus.
Renforcé par plusieurs lois entre 2000 à 2010, il coordonne des politiques sectorielles portant
sur les modes alternatifs à la voiture, la voirie et le stationnement en intégrant plusieurs enjeux transversaux : la protection de l’environnement, l’intégration entre politiques urbaines et
de mobilité, l’accessibilité des transports pour tous ou encore la sécurité des déplacements.
Au-delà de la planification, le PDU est aussi un outil de programmation, car il hiérarchise et prévoit
le financement de ses actions, et ses mesures s’imposent aux plans locaux d’urbanisme, aux actes
et décisions prises au titre des pouvoirs de police du maire et des gestionnaires de voirie.
Enfin, le PDU, véritable démarche partenariale, associe au cours de son élaboration, puis de son
évaluation, différents acteurs institutionnels et de la société civile pour partager un projet de mobilité au service des habitants et des activités locales.
Certu 2012 / 32
Le PDU, en donnant plus de place au tramway et aux modes actifs (marche et vélo), propose un nouveau partage de l’espace public et contribue à l’amélioration
du cadre de vie. Grenoble (Avenue Alsace Lorraine) – Source : Certu
Éditions du Certu
Collection
Références
Septembre 2012
www . ce r t u . f r
01
Mobilités et transports | Outils et méthodes
Fiche n°01 | Le PDU - Septembre 2012
Un PDU, pour quoi faire ?
Un outil global de planification de la mobilité
Le PDU, créé par la Loti en 1982 et modifié depuis par
plusieurs lois, est aujourd’hui défini dans le code des
transports (articles L1214-1 et suivants). Il détermine les
principes régissant l’organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement et vise l’amélioration du cadre de vie. Il s’agit donc
d’un outil global portant sur tous types de transports
(personnes, marchandises), et tous modes de déplacements (individuels et collectifs, motorisés ou non) dans
le périmètre desservi par les transports urbains (PTU).
Il coordonne les approches sectorielles, vise une cohérence du système de déplacements et des actions
portant sur la mobilité à l’échelle de l’agglomération,
dans une logique de coopération intercommunale et
en concertation avec les acteurs institutionnels et de la
société économique et civile.
visant en premier lieu la diminution du trafic automobile
Le PDU s’articule autour de quelques grands objectifs
stratégiques, parmi lesquels la diminution du trafic
automobile. Cette ambition a été donnée aux PDU dès
1996 par la Laure dans un contexte de forte croissance
de la motorisation des ménages et de l’usage de l’automobile.
La loi donne ainsi plusieurs leviers aux PDU pour atteindre cet objectif, en jouant à la fois sur la maîtrise de la
demande de déplacements par des actions portant sur
l’urbanisme et les transports, et sur le report modal, par
des actions sur la voiture et ses modes alternatifs.
par une articulation efficace entre transports et urbanisme
La loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) de 2000,
renforcée 10 ans plus tard par les lois Grenelle, vise à
mettre en cohérence politiques urbaines et systèmes de
transports. Par une meilleure adéquation avec la planification urbaine, le PDU doit permettre un usage accru
des réseaux de transports collectifs existants et favoriser
les déplacements de courte distance, pour lesquels la
marche et le vélo sont des alternatives à la voiture.
Il s’agit ainsi de favoriser le développement urbain autour
des arrêts de TC existants ou en projet, de faciliter les
déplacements de proximité – plus facilement réalisable à
pied ou à vélo – par un maillage important de commerces
et de services de proximité et en agissant sur le partage
de la voirie.
et la coordination d’actions sectorielles
• agir sur le stationnement privé en délimitant les
périmètres dans lesquels les normes de construction
d’aires de stationnement automobile du plan local
de l’urbanisme (PLU) peuvent être abaissées ou
supprimées lorsque la desserte en transports collectifs
le permet, en fixant des normes plancher pour le
stationnement des vélos ;
• organiser les conditions d’approvisionnement de
l’agglomération, par la réglementation des horaires
de livraison et des véhicules, l’utilisation des infrastructures logistiques existantes et la localisation des
infrastructures à venir dans une perspective multimodale.
Le PDU incite à la réalisation de plans de mobilité pour les
entreprises et collectivités publiques et il promeut l’organisation d’une tarification et d’une billettique intégrées.
L’ensemble de ces champs d’action est illustré dans la
suite par des mesures concrètes que le PDU propose et
articule.
Le PDU dispose d’un ensemble de leviers permettant de
favoriser le report des modes individuels motorisés vers
leurs alternatives. Il vise ainsi à :
• agir sur la voiture en améliorant l’usage de la voirie
dans l’agglomération par un partage entre les modes
et des mesures d’information sur la circulation ;
• développer les transports collectifs ;
• développer les modes les moins polluants que sont la
marche et le vélo ;
• agir sur le stationnement public de l’ensemble des
modes en définissant la réglementation et la tarification pour les automobiles et véhicules de livraison, en
réservant des emplacements aux personnes à mobilité
réduite (PMR), en prenant des mesures spécifiques
pour les résidents et les véhicules d’autopartage, en
favorisant le stationnement des vélos et en configurant les infrastructures de charge pour les véhicules
électriques ou hybrides ;
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Mobilités et transports | Outils et méthodes
Fiche n°01 | Le PDU - Septembre 2012
en intégrant trois grands enjeux transversaux
• L’accessibilité de la chaine des déplacements
aux personnes à mobilité réduite (PMR)
Au fil des différentes lois, le PDU a été enrichi pour tenir
compte d’enjeux transversaux qui doivent se décliner
dans l’ensemble des actions sectorielles du plan :
La loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées,
votée en 2005, élargit la définition des PMR à tous types
de handicap (moteur, sensoriel, cognitif et psychique) et
aux situations temporaires de mobilité réduite.
• L’amélioration de la sécurité des déplacements
Objectif majeur donné par la loi SRU de 2000, les PDU
doivent améliorer la sécurité des usagers les plus vulnérables, notamment en assurant un suivi des accidents
des piétons et des cyclistes.
Elle rend obligatoire l’accessibilité de la chaîne du déplacement pour tous, du cadre bâti aux transports en
passant par la voirie et les espaces publics. Le PDU est le
document d’intégration de ces politiques sectorielles. Il
contient une annexe accessibilité qui définit la stratégie
de l’AOTU pour rendre accessible les transports d’ici 2015,
échéance fixée par la loi de 2005, en interface avec les
plans de mise en accessibilité de la voirie, que le PDU
intègre.
Les PDU reprennent souvent les objectifs nationaux de
réduction de l’accidentologie mais sont parfois plus ambitieux, à l’exemple de l’Île-de-France, dont le projet de
PDU arrêté en 2011 vise à diviser par deux d’ici 2020 le
nombre de tués et blessés graves et de la communauté
urbaine de Lille qui affiche une ambition très forte de
« zéro tué ou blessé grave pour les usagers vulnérables »
à horizon 2020.
D’après © CRID
• La protection de l’environnement
Le PDU a d’abord gagné sa légitimité en 1996 par la loi
sur l’air comme outil de lutte contre la pollution de l’air.
Il vise à assurer l’équilibre entre les besoins d’accès et de
mobilité d’une part et la protection de l’environnement
et de la santé d’autre part, en faisant la promotion des
modes les moins polluants.
En 2010, le Grenelle de l’environnement en fait aussi un
outil de territorialisation de la lutte contre le changement
climatique, au côté des autres documents de planification locale. Lors de l’élaboration du PDU, les émissions
de CO2 évitées résultant de la mise en œuvre du PDU
sont estimées, et le calcul des émissions cinq ans après
approbation permet de mesurer l’atteinte des objectifs
fixés.
Enfin, le PDU est rendu compatible avec deux documents
de planification environnementale : le plan de protection
de l’atmosphère (PPA) élaboré par l’État à l’échelle de
l’agglomération et le schéma régional du climat, de l’air
et de l’énergie (SRCAE) co-élaboré par l’État et la région.
Les objectifs stratégiques des PDU – l'évolution des modes à Lille
Source : Lille Métropole
La répartition entre l’usage des modes de déplacements (parts modales) est souvent utilisée comme
objectif stratégique des PDU.
A Lille, les objectifs 2020 sont comparés à un scénario
de référence basé sur les évolutions récentes de la mo-
bilité (mesurées par les enquêtes déplacements auprès
des ménages - EMD). Le scénario le plus ambitieux fait
baisser la part de la voiture dans les déplacements de
la moitié au tiers, au profit de la marche, du vélo et des
transports collectifs.
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Mobilités et transports | Outils et méthodes
Fiche n°01 | Le PDU - Septembre 2012
Sur quel territoire porte le PDU ?
Un périmètre opérationnel : le territoire desservi par les transports
collectifs urbains
Le PDU porte sur le territoire de compétence de l’Autorité
organisatrice des transports urbains (AOTU), soit le périmètre de transports urbains (PTU), la plupart du temps
de dimension intercommunale. Il est rendu obligatoire
dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants.
Au nombre de 60, elles regroupent la moitié de la population française.
Le PTU, choisi comme territoire opérationnel de mise en
œuvre des transports collectifs urbains, ne correspond
pas toujours au bassin de vie des habitants de l’agglomération. La loi encourage donc la réflexion à d’autres
échelles de territoires, même si les actions du PDU ne
portent que sur le PTU.
mais une coordination avec les autres échelles de territoires
La loi prévoit que le PDU puisse être élaboré à l’échelle
du schéma de cohérence territoriale (SCoT), permettant
ainsi un rapprochement des réflexions sur la planification
urbaine stratégique et celle sur les transports. Même si le
PDU ne porte pas sur le territoire du SCoT, une réflexion à
cette échelle territoriale permet de mieux appréhender
le système de mobilité et de décliner les actions au sein
du PTU, mais aussi avec les AOT de niveau départemental
et régional, voire sur les territoires des AOT voisines. Les
modalités de coopération et de gouvernance sont multiples : de la simple coopération informelle à une forme
plus aboutie.
Élargissement du périmètre de réflexion : Clermont-Ferrand 2011
Le PTU, constitué de 22 communes et près de
300 000 habitants, s’est révélé insuffisant pour prendre en compte la réalité du bassin de déplacements
clermontois. Ainsi, comme le PDU le précise, « le
besoin de cohérence avec le SCoT, qui est en cours
d’élaboration sur le Grand Clermont (108 communes),
impose nécessairement une extension du périmètre
de réflexion des déplacements en collaboration avec
les autorités organisatrices concernées ».
Par qui est-il élaboré ?
Un maître d’ouvrage : l’autorité organisatrice des transports urbains
La loi a désigné l’AOTU comme responsable de l’élaboration et de la mise en œuvre du PDU, même si elle ne
dispose pas de toutes les compétences sur lesquelles
porte le PDU.
Les AOTU en France ont des profils très variés : dans
les agglomérations supérieures à 100 000 habitants,
elles sont très majoritairement des intercommunalités
disposant de nombreuses compétences et parfois des
syndicats de compétence unique transports. Mais quelle
que soit leur forme juridique, l’élaboration d’un PDU
nécessite d’associer de nombreux acteurs.
mais une association élargie à de nombreux acteurs
La loi prévoit l’association obligatoire d’un certain nombre de personnes publiques : l’État, de même que la
Région et le Département en leur qualité d’autorité de
transport et de gestionnaires de voirie. Les communes du
PTU sont consultées sur le projet de PDU, avant enquête
publique. L’AOTU doit consulter par ailleurs sur le projet
et à leur demande les « représentants des professions et
des usagers des transports ainsi que des associations de
personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite,
les chambres de commerce et d’industrie et les associations agréées de protection de l’environnement ».
Les citoyens sont consultés réglementairement lors de
l’enquête publique, une fois le projet arrêté, mais de
plus en plus d’AOTU organisent la concertation dès le
diagnostic et l’élaboration du projet.
Une concertation élargie tout
au long du processus : le PDU de
Grenoble en cours d’élaboration
L’AOTU grenobloise a organisé la concertation dès
le lancement de l’élaboration de son nouveau PDU,
autour de plusieurs dispositifs : les « cafés » du PDU
(débats dans les quartiers, ouverts à tous), l’atelier
citoyen (une trentaine d’habitants tirés au sort, émettant des recommandations pour le PDU), l’atelier des
acteurs économiques et sociaux, le comité des sages
(une quinzaine d’experts pour déterminer les enjeux
de mobilité et proposer de grandes orientations), et
les universités du PDU (conférences grand public).
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Mobilités et transports | Outils et méthodes
Fiche n°01 | Le PDU - Septembre 2012
Quel est son processus d’élaboration ?
Un dispositif de suivi technique et politique
L’élaboration du PDU est facilitée par la mise en place
d’instances de suivi technique et politique ainsi que la
réalisation d’études qui viennent appuyer et éclairer les
différentes étapes, du diagnostic à l’approbation définitive. Le schéma ci-dessous reprend les rôles respectifs de
ces acteurs :
Composition
Rôle
Comité technique
(COTECH)
Techniciens en charge des déplacements et de l’urbanisme au
sein de l’AOTU, des communes, de l’agence d’urbanisme, des
autres collectivités territoriales, de l’État
Représentants des acteurs techniques (exploitants de transport,
gestionnaires de parcs, transporteurs de marchandises ...)
Prépare la commande
Suit la réalisation des études
Propose des scénarios et options
Rend compte au COPIL
Comité de
pilotage
(COPIL)
Élus de l’AOTU et des communes
Élus ou représentants du département et de la région
Représentants de l’État
Planifie les étapes clés
Analyse et définit les options
Décide des orientations stratégiques
et une élaboration par étapes pour dégager un projet partagé
Le processus d’élaboration d’un PDU est relativement long (2 à 4 ans), car il nécessite plusieurs étapes permettant de
construire un projet partagé :
• Études préalables : elles permettent de recenser
les réflexions déjà menées en matière d’urbanisme
et de transport, d’examiner les documents cadres
dans lesquels le PDU s’inscrit (DTA, SCoT, SRCAE et PPA
notamment) et de lister les études réalisées et projets
en cours. Cette étape permet d’identifier les grands
enjeux du PDU. Lors de l’élaboration d’un second
PDU, elle peut être allégée et s’appuyer sur le bilan
du précédent plan.
• Diagnostic : l’analyse menée au cours du diagnostic
permet de mettre en avant les points forts et dysfonctionnements de la mobilité sur le territoire, d’identifier
la cohérence avec l’urbanisme. Cette phase se conclut
par la formalisation des objectifs stratégiques.
• Scénarios : la démarche prospective menée à cette
étape permet de faire prendre conscience de l’influence des choix politiques et de valider un scénario qui se
démarque du scénario tendanciel au fil de l’eau.
• Projet : le projet propose de manière intégrée un
ensemble d’actions sur les modes de déplacements et
a une visée pré-opérationnelle.
PDU: les étapes d’une élaboration concertée
2008
Engagement de la procédure
Etudes préalables
Diagnostic
Ateliers thématiques
(experts, techniciens, associations,...)
Ateliers territoriaux
(élus et techniciens des communes)
2009
Conseil de Développement
Publication du document d’étape
Etudes préalables
Projet
Réunions publiques
2010
Une fois le projet arrêté, la consultation obligatoire des
personnes publiques associées débute, suivie par l’enquête publique. Le projet, éventuellement modifié pour
tenir compte des conclusions du commissaire enquêteur,
est ensuite approuvé et prend alors toute sa valeur
juridique.
Ateliers territoriaux
(élus et techniciens des communes)
Exposition ( enjeux et orientations)
Arrêt du projet
Consultations
Consultation des personnes
publiques associées
Enquête publique
La phase de mise en œuvre peut continuer à être suivie
de façon régulière par des instances techniques et politiques. Elles auront notamment pour objectif de veiller à
l’avancement des actions et de lever les difficultés liées
par exemple à la multiplicité des acteurs dans la mise en
œuvre du PDU.
2011
Mise au point du projet
Approbation définitive
Les étapes d'élaboration du PDU de Montpellier 2012
source : Montpellier agglomération
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Fiche n°01 | Le PDU - Septembre 2012
Quelles mesures concrètes du PDU ?
Le PDU doit agir sur l’ensemble des modes de déplacements urbains et sur de nombreux leviers relevant de
l’offre de transport, de l’aménagement, de la tarification
et la réglementation, de la communication et du conseil
en mobilité visant le changement des comportements.
décliner la politique de mobilité intercommunale auprès
notamment :
• des communes, s’agissant des normes de stationnement privé du plan local d’urbanisme (PLU) ou du
pouvoir de police de stationnement public du maire ;
• des gestionnaires de voirie, pour ce qui concerne par
exemple la modération des vitesses, la hiérarchisation
des réseaux ou la réalisation d’infrastructures de
transports collectifs.
La mise en œuvre d’un certain nombre de ces mesures
ne relève pas directement de l’AOTU. Toutefois, le PDU
dispose de possibilités contraignantes permettant de
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Transports collectifs
Développement des TCSP.
Optimisation de l'offre
existante.
Amélioration de la qualité
(régularité, fréquence).
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Management de la
mobilité et nouveaux
services
Mise en place de
centrales de mobilité /
plan de mobilité
d'établissements.
Promotion des nouveaux
services à la mobilité.
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Quels moyens de mise en œuvre ?
Le PDU est un document de planification à moyenne et
longue échéance mais la loi lui a donné aussi un caractère opérationnel en prévoyant notamment que l’AOTU
élabore un calendrier des décisions et réalisations et
étudie les modalités de son financement.
Par ailleurs, plusieurs AOTU mettent en place des démarches ou des outils permettant l’appropriation du PDU par
les autres acteurs de la mobilité et de l’urbanisme, qui
permettent de décliner le plan et ses principes sur le
territoire et autour des projets de transports. Il s’agit par
exemple des micro-PDU lillois ou des plans de déplacements de secteur stéphanois. Grenoble propose enfin la
démarche de contrat d’axe, forme de contractualisation
avec les communes traversées par une ligne de tramway
visant à favoriser une urbanisation plus dense et structurée autour des arrêts de la future ligne.
Plusieurs PDU récents prévoient ainsi des actions à 5 ans,
inscrites dans le mandat politique local, et une vision
plus stratégique et prospective à 15 ans voire à 20 ans, à
l’exemple de Nantes.
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Mobilités et transports | Outils et méthodes
Fiche n°01 | Le PDU - Septembre 2012
Quelles mesures de suivi et d’évaluation ?
La loi précise que le PDU fait l’objet d’une évaluation
tous les cinq ans, sans précision sur la méthodologie à
employer pour la mener.
Le retour d’une vingtaine d’AOTU sur leurs pratiques en
la matière montre notamment que l’intérêt de l’exercice
est rarement remis en cause et que les approches convergent sur un certain nombre d’aspects : le pilotage de
l’évaluation nécessite un portage politique fort et permet
dans la majorité des cas de rassembler les partenaires
essentiels, parfois les citoyens.
L’objet de l’évaluation porte surtout sur la mise en œuvre
des actions du PDU et la mesure de leurs effets, avec
la difficulté méthodologique d’évaluer leur efficience
« toutes choses égales par ailleurs ». Les outils utilisés
sont variés. Ils s’appuient souvent sur des observatoires
combinés à d’autres dispositifs (comptes déplacements,
enquêtes qualitatives ...), avec un objectif de fonctionnement simple et partagé.
Plus récemment, un autre type d’évaluation – environnementale – introduite dans la loi française en 2004,
demande de mesurer les effets a priori du PDU sur
l’environnement afin d’influer sur le projet choisi pour en
minimiser l’impact notamment sur la qualité de l’air, le
bruit, les émissions de gaz à effet de serre ou encore le
patrimoine et la biodiversité.
Enfin le PDU évalué peut donner lieu à révision afin de
corriger ou d’ajuster la politique en fonction des résultats
atteints à mi-parcours.
60 PDU obligatoires approuvés en France
Sur les 90 PDU obligatoires aujourd’hui en France, deux
tiers sont approuvés en 2012. Parmi le tiers restant à
élaborer, une vingtaine le sont du fait d’une obligation
récente liée à l’extension des agglomérations.
Sur les 220 AOTU non soumises à PDU obligatoire, une
trentaine ont initié une démarche de PDU volontaire
conforme au code des transports, dont la moitié sont
approuvés en 2012. 50 autres AOTU portent une démarche non réglementaire (plan global de déplacements,
schéma de transport, etc.)
7
Vers un plan de mobilité urbaine durable européen
s’inspirant du PDU français?
30 ans après sa création, le PDU français est aujourd’hui
un outil plébiscité par les autorité organisatrices des
transports urbains, nombreuses à réviser leur plan ou
à se lancer dans des démarches volontaires. L’Europe a
récemment investi le champ de la mobilité urbaine, en
adoptant en 2007 un livre vert intitulé « Vers une nouvelle culture de la mobilité urbaine » décliné deux ans
après dans un plan d’action pour la mobilité urbaine.
Ce plan fait de la promotion des « plans de mobilité urbaine durable » sa première action, déclinée aujourd’hui
dans plusieurs programmes financés par la commission
européenne. Toutefois, celle-ci est confrontée à deux
difficultés : l’une renvoie à la question de la subsidiarité,
l’autre à la nécessité de bien définir ce qu’est un plan
de mobilité urbaine durable. Cette fiche et de façon plus
générale l’expérience française de ces trois dernières
décennies peuvent permettre d’y contribuer.
Vos contacts au Certu
• Nicolas Merle – nicolas.merle@developpement-durable.gouv.fr
• DD.CERTU@developpement-durable.gouv.fr
Pour en savoir plus
• Principales références bibliographiques
•
•
•
•
•
L’évaluation des PDU : des convergences d’approches pour une réalité complexe – Certu / GART 2012
Évaluation environnementale des PDU : analyse des premières pratiques et préconisations – Certu 2011
Plans de déplacements urbains : panorama 2009, résultat d’enquête et perspectives – GART 2010
Articuler urbanisme et transport : chartes, contrat d’axe, etc. – Certu 2010
PDU et accessibilité aux personnes handicapées – Certu 2009
• www.certu.fr (> mobilité et déplacements > déplacements et planification > PDU)
Cette fiche a été réalisée par Nicolas Merle. Tous nos remerciements à l’ensemble des relecteurs du Certu
ainsi qu’à Romain Cipolla (GART) et Annette Gogneau (DGITM).
Mise en page : Cete Nord-Picardie (IGS)
© Certu 2012.
La reproduction totale ou partielle de ce document doit être soumise à l’accord préalable du Certu
Collection Références - ISSN : 1263-3313
Certu
Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques
2 rue Antoine Charial - CS 33927 - 69 426 Lyon Cedex 03 - France
téléphone : +33 (0) 4 72 74 58 00 - fax : +33 (0) 4 72 74 59 00
www.certu.fr
Ministère de l’Égalité des territoires et du Logement
Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
www.territoires.gouv.fr – www.developpement-durable.gouv.fr
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