Das ganze Heft als PDF-Datei - Verwaltung & Management (VM

Das ganze Heft als PDF-Datei - Verwaltung & Management (VM
VERWALTUNG &
MANAGEMENT
Januar/Februar 2006 · ISSN 0947-9856
Zeitschrift für allgemeine Verwaltung
Aus dem Inhalt
Wie lässt sich Bürokratisierung »unspürbar« machen?
Helmut Klages
Die Umstrukturierung der Verwaltung
und das New Public Management
Angel Iglesias Alonso
Gütesiegel für IT-Produkte
Johann Bizer und Barbara Körffer
Das Gemeinderechnungswesen in Norwegen
Norvald Monsen
Medizinische Versorgungszentren
Axel Thomas
Nomos
E 21241
»Auf ein Wort …«
Verehrte Leserinnen und Leser!
V
or Ihnen liegt das erste Heft des 12. Jahrgangs von »Verwaltung und Management«. Die Zwölf spielt auch in den folgenden
Ausführungen von Norbert Weis über die Messung der Zeit eine
Rolle; so teilen wir das Jahr in zwölf Monate oder den Tag in
zweimal zwölf Stunden. Es gibt aber natürlich viel deutlichere
Parallelen zwischen Messung und Gestaltung der Zeit einerseits
und unserer Zeit-Schrift andererseits. Hat es sich nämlich, schon
auf dem Feld der exakten Naturwissenschaften, als komplexe und
historisch durchaus unterschiedlich gut gelöste Aufgabe erwiesen,
die Zeit mittels Kalendervorgaben so abzubilden, dass diese sowohl den astronomischen Gegebenheiten als auch dem an den
Jahreszeiten orientierten Leben auf der Erde gerecht werden, so
erweist es sich bei den Aufgaben des öffentlichen Sektors, also im
Bereich der unberechenbaren Sozialwissenschaften, als noch viel
schwieriger, Sein und Sollen abzustimmen.
D
ie komplexe Lebenswirklichkeit des öffentlichen Handelns
modellhaft so abzubilden, dass sie mit passenden Sollenssätzen
möglichst verbessert werden kann, ist ja von Anfang an Gegenstand dieser Zeitschrift, man sehe in der vorliegenden Ausgabe
nur die Abhandlungen von Helmut Klages über Entbürokratisierung oder Angel Iglesias Alonso über New Public Management.
Wenn es um Staat und Verwaltung geht, haben allerdings viele
Stellen ihre eigenen Vorstellungen und oft Einfluss genug, diese
durchzusetzen; außerdem sind die Folgen ergriffener Soll-Maßnahmen oft unerwartet, weil sie den Modellannahmen nicht entsprechen, die sich als der Komplexität der Wirklichkeit des Seins
nicht gewachsen erweisen.
Dadurch entstehen für Entscheider viele Abhängigkeiten – lokal, regional, national und angesichts globaler Zusammenhänge
immer mehr auch international. Denn es lässt sich nur schwer,
wenn überhaupt, vorhersagen, wer wo wann mit welchen Maßnahmen worauf reagiert und wie dies die eigenen Sollvorstellungen beeinflusst. Legt man also am besten die Hände in den
Schoß? Wartet man ab, bis andere ihre Hausaufgaben gemacht haben? Das wäre ein circulus viciosus und hieße: Reformstau! Manche halten dies ja auch für eine Erklärung des hierzulande stotternden Modernisierungsmotors und verweisen auf den überraschenden Ausgang der jüngsten Bundestagswahl, weil die Große
Koalition erneut Gründe für ein weiteres Zuwarten mit so mancher eigentlich dringlicher Veränderung liefern könnte.
A
ber es geht auch anders, und zwar nach der Regel »Hilf Dir
selbst, dann hilft Dir Gott«, oder mit anderen Worten: Man setzt
um, was geht – und man tut es jetzt! Man vermeidet so den
Grundfehler, der für Reformblockaden verantwortlich gemacht
wird – eben auf andere zu verweisen, die ihrerseits erst einmal
Voraussetzungen schaffen müssten, ohne die man selbst nicht anfangen zu können glaubt (»Erst muss der Bund tätig werden; das
Land muss erst tätig werden; die digitale Signatur ist noch nicht
verbreitet«; u.v.a.m.). Regionale Entwicklung ist hingegen vielerorts ein ermutigendes Beispiel für Eigeninitiative in Selbstorganisation.
Regionalentwicklung wird wichtiger, weil sich unser Handeln
vermehrt im überörtlichen Rahmen abspielt. Zu den Gründen
VM 1/2006
zählen: der mit unserer Mobilität gewachsene Aktionsradius, die
Transparenz vieler Vorgänge durch das Internet, die Vorteile, welche die Unternehmungen aus regionalen Clustern zuliefernder und
abnehmender Betriebe ziehen wollen, sowie ein durch die EUOsterweiterung, die Globalisierung oder beschleunigte Innovationszyklen gesteigerter Wettbewerbsdruck. Regionalentwicklung
und Regionalpolitik sind somit von aktueller Bedeutung, auch international (»Regional Governance«). Es geht darum, die Potenziale der Regionen noch besser zu fördern und auszuschöpfen, die
Akteure vermehrt zu Kooperation zu führen, Stärken zu bündeln
und mögliche Synergien zu nutzen.
R
egionalentwicklung steht vor besonders hohen Hürden, wenn
sie länderübergreifend stattfinden muss. Beispiele sind Hamburg,
Rhein-Main oder Rhein-Neckar. Ziehen wir letztere als Beispiel
heran, so gehen die sie trennenden Ländergrenzen auf die napoleonische Neuordnung der Kurpfalz 1803 zurück; der linksrheinische Teil wurde französisch, der rechtsrheinische badisch und hessisch. Dazu lassen heute sieben Landkreise, fast 300 Gemeinden
und 2,3 Millionen Einwohner sowie über 100.000 Unternehmen
das Ausmaß der Herausforderung ahnen. Immerhin gibt es seit
Juli 2005 einen neuen Staatsvertrag, der die Zusammenarbeit der
drei Länder Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz erleichtert. Auch wurde das Rhein-Neckar-Dreieck 2005 in den
Stand einer Europäischen Metropolregion erhoben.
Eggert Voscherau, stellvertretender Vorstandsvorsitzender der
BASF AG, kann man durchaus als Motor der Regionalentwicklung
im Rhein-Neckar-Dreieck bezeichnen. Er wird nicht müde zu betonen: Wenn wir in der Metropolregion vorankommen wollen, dürfen wir nicht warten, bis uns andere dabei helfen, sondern wir müssen uns selber bewegen, und zwar auf allen Feldern, die wir kontrollieren können. Und in der Tat verfügt die Region mit
leistungsfähigen Unternehmen, Wissenschaftsinstitutionen, Verwaltungen oder Kultur- und Freizeiteinrichtungen über die Zutaten
dafür. Diese mit Eigeninitiative in Selbstorganisation zu nutzen,
dabei konzentriert auf Nahziele, also solche, die auch in der Metropolregion umsetzbar sind, könnte man geradezu als »VoscherauRegel« bezeichnen. Vermieden wird so das Dilemma vieler gescheiterter Reformversuche: Sie wollten zuviel auf einmal, und sie
machten sich damit zugleich abhängig von an anderer Stelle zu
schaffenden Voraussetzungen, auf die man aber nicht wirklich Einfluss hatte. Es gilt aber die Gleichung: »Erfolg = Strategie mal
Umsetzung«. Die multiplikative Verknüpfung rechts bedeutet jedoch nichts anderes, als dass das Ergebnis Null ist, wenn auch nur
einer der beiden Faktoren Null ist! Das heißt: Strategien als Sollvorgaben braucht man sehr wohl – aber ohne entsprechende Umsetzungsbemühungen wird die Seinswirklichkeit nicht geändert.
»Vergewissern Sie sich Ihrer Handlungsspielräume, und dann
nutzen Sie sie auch« – ein erfolgversprechender Sollenssatz!
Mit den besten Wünschen
1
Impressum
VERWALTUNG UND MANAGEMENT
Zeitschrift für allgemeine Verwaltung
12. Jahrgang, Heft 1/2006, Seiten 1-56
Schriftleiter und Herausgeber:
Univ.-Prof. em. Dr. Heinrich Reinermann, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer
Beirat:
Prof. Dr. Hinrich E.G. Bonin, Universität Lüneburg
Jochen Dieckmann, MdL, Staatsminister a.D., Düsseldorf
Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Peter Eichhorn, Universität Mannheim
Hans Jörg Duppré, Landrat, Präsident des Deutschen Landkreistages, Berlin
Prof. Dr. Klaus-Eckart Gebauer, Direktor beim Landtag Rheinland-Pfalz, Mainz
Peter Heesen, Bundesvorsitzender des Deutschen Beamtenbundes, Bonn
Dr. Jürgen Hensen, Präsident des Bundesverwaltungsamtes und des Bundesausgleichsamtes, Köln
Dr. oec. HSG Albert Hofmeister, Chef des Inspektoriat des Eidgenössischen Departements für
Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, Bern
Dr. Gerd Landsberg, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Berlin
Univ.-Prof. em. Dr. Klaus Lenk, Universität Oldenburg
Prof. Dr. Marga Pröhl, Bundesministerium des Innern, Berlin
Univ.-Prof. Dr. Christoph Reichard, Universität Potsdam
Dr. Thilo Sarrazin, Senator für Finanzen des Landes Berlin
Dr. Sebastian Saxe, Vorstand Technik der Dataport Anstalt des öffentlichen Rechts, Altenholz
Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Heinrich Siedentopf, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer
Dr. Hedda von Wedel, Mitglied des Europäischen Rechnungshofes, Luxemburg
Dr. Arthur Winter, Sektionschef im Bundesministerium für Finanzen, Wien
Christian Zahn, Mitglied des Bundesvorstands der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, Berlin
Redaktionsanschrift:
Verwaltung und Management
Postfach 1409
D-67324 Speyer
Tel. (06232) 654-325, Fax (06232) 654-407
E-Mail: [email protected]
WWW: http://www.dhv-speyer.de/rei/vm
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ISSN 0947-9856
Inhalt
Auf ein Wort ...
1
Über die Abbildung der Zeit durch Kalender
Norbert Weis
4
Die Zeit so in Erfassungssystemen abzubilden, dass
diese sowohl den astronomischen Gegebenheiten als
auch dem an den Jahreszeiten orientierten Leben auf
der Erde gerecht werden, hat sich als eine komplexe
und, wie der Autor zeigt, historisch durchaus unterschiedlich gut gelöste Aufgabe erwiesen. Kalender vermitteln damit Parallelen zu dem im Mittelpunkt dieser
Zeitschrift stehenden Bemühen, die komplexe Lebenswirklichkeit modellhaft so abzubilden, dass sie mit passenden Sollenssätzen möglichst verbessert werden
kann.
Wie lässt sich Bürokratisierung »unspürbar«
machen?
Helmut Klages
hof hat mit Hilfe der Regressionsanalyse mehrdimensionale Wirkungszusammenhänge im Rahmen einer Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfung untersucht.
Ausgehend von den festgestellten Zusammenhängen hat
er die Auswirkungen seiner Reorganisationsempfehlungen auf den Personalbedarf der Verwaltung geschätzt.
Das Gemeinderechnungswesen in Norwegen
32
Norvald Monsen
7
Eine Betrachtung bisheriger Entbürokratisierungsversuche wie das Durchforsten des Normendickichts zeigt
zumeist ernüchternde Ergebnisse. Allzuoft erwiesen
sich anfängliche Erfolge im Nachhinein nur als Scheinerfolge. Der Autor plädiert deshalb für ein grundsätzlicheres Herangehen als bisher, ohne dadurch den Versuch schneller Entbürokratiserungserfolge aufgeben zu
wollen. Solche traut er dem Bürgeramtsparadigma zu,
mit dem jedenfalls die »gefühlte Bürokratie« wirkungsvoll herabgesenkt werden kann.
Seit im Jahre 1883 die ersten Gemeinderechnungsvorschriften in Norwegen verabschiedet wurden, sind sie
vom Kameralrechnungswesen beeinflusst. Im Jahre
1924 wurde jedoch die Methode der doppelten Buchführung eingeführt, und in den letzten Jahren ist ein
steigender Einfluss der kaufmännischen doppelten
Buchführung festzustellen. Aus dem Zusammentreffen
von Kameralistik und kaufmännischer Rechnungslegung ist ein kompliziertes, schwer nachzuvollziehendes
Rechnungslegungssystem entstanden. Weil das Gemeinderechnungswesen in Norwegen ursprünglich kameralistischen Zwecken (Verwaltung öffentlicher Einnahmen, Haushaltskontrolle und Zahlungskontrolle)
und nicht kaufmännischen erwerbswirtschaftlichen
Zwecken (erwerbswirtschaftliche Kontrolle) dienen
soll, wird in diesem Artikel für die (Wieder-) Einführung der kameralistischen einfachen Buchführungsmethode plädiert.
Medizinische Versorgungszentren
41
Axel Thomas
Die Umstrukturierung der Verwaltung und das
New Public Management
Angel Iglesias Alonso
14
Der Autor stellt die hinter dem Konzept einer »neuen
öffentlichen Verwaltung« stehenden Theorien ausführlich vor und analysiert ihre Handlungsempfehlungen.
Er kommt dabei zu dem Ergebnis, dass man den verfolgten Zielvorstellungen im Grundsatz zustimmen
könne, dass aber im Detail mancherlei Inkompatibilitäten mit Blick auf das Wesen des »Öffentlichen« auffallen.
Gütesiegel für IT-Produkte
Johann Bizer und Barbara Körffer
Innovationsmanagement
24
Vorbeugen ist bekanntlich besser als heilen. Es spricht
vieles dafür, möglichst zu gewährleisten, dass nur Software und Hardware zum Einsatz in den Behörden
kommt, die dem Datenschutzrecht entspricht. Als erstes
Bundesland hat deshalb Schleswig-Holstein Gütesiegel
für IT-Produkte eingeführt. Vergeben werden diese
vom Unabhängigen Landeszentrum für Datenschutz.
Die Autoren beschreiben Hintergründe und Verfahren
dieser Zertifizierung.
Formeln statt Kennzahlen
Karl-Heinrich Schäfer, Peter Burger und Ralf Sieg
Das aktuell in der Praxis der öffentlichen Verwaltung
vorherrschende Paradigma des Steuerns mit (eindimensionalen) Kennzahlen führt nicht in allen Fällen zu aussagekräftigen Ergebnissen. Der Hessische RechnungsVM 1/2006
Die Einführung der leistungsorientierten Fallpauschalen
sorgt für einen vorläufigen Kulminationspunkt der Finanzprobleme in den Krankenhäusern. Angesichts dieser schwierigen Rahmenbedingungen ist die Suche nach
Gegensteuerungsmaßnahmen bei den Krankenhäusern
zunehmend intensiviert worden. Ein derzeit viel diskutiertes Instrument zur Lösung der anstehenden, strategischen Herausforderungen ist das Medizinische Versorgungszentrum.
29
48
Klaus Wirth
Die Zukunftsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung
hängt auch von ihrer Fähigkeit zur Innovation ab. Das
wirft die Frage auf, wie Innovationen planmäßig und in
geordneter Art und Weise als bestandsichernde sowie
entwicklungsfördernde Maßnahmen gesetzt werden
können. Unter dem Begriff des Innovationsmanagements werden die Konturen eines mehrdimensionalen
Handlungsfeldes für Führungskräfte skizziert, das insbesondere zeigt, was diese dafür tun können, damit in
ihrer Organisation günstige Voraussetzungen für das
Entstehen von Innovationen gegeben sind. Felder sind
das Schaffen von Innovationsbereitschaft und Innovationskompetenz ebenso wie die Steuerung von Innovationsprozessen
Nachrichten
55
Vorschau
56
3
Zeitmessung: Von der Schwierigkeit, Sein und Sollen in Übereinstimmung zu bringen
Über die Abbildung der Zeit durch Kalender
von Norbert Weis*
Die Zeit so in Erfassungssystemen abzubilden, dass diese sowohl
den astronomischen Gegebenheiten als auch dem an den Jahreszeiten orientierten Leben auf der Erde gerecht werden, hat sich als
eine komplexe und, wie der Autor zeigt, historisch durchaus unterschiedlich gut gelöste Aufgabe erwiesen.
Kalender vermitteln damit Parallelen zu dem im Mittelpunkt dieser Zeitschrift stehenden Bemühen, die komplexe Lebenswirklichkeit modellhaft so abzubilden, dass sie mit passenden Sollenssätzen
möglichst verbessert werden kann.
Tag und Jahr
Der Kalender wird durch zwei Grunddaten
bestimmt: durch die Drehung der Erde um
sich selbst und durch die Drehung der Erde
um die Sonne. Die Drehung der Erde um
sich selbst erfolgt im Verlaufe eines Tages,
den wir wiederum in 24 Stunden aufgeteilt
haben. Die Drehung der Erde um die Sonne dauert ein klein weniger als 365 1/4
Tage. Wären es genau 365 Tage, dann
wären alle Jahre gleich lang. Wären es genau 365 1/4 Tage, dann hätte der Kalender
immer drei aufeinander folgende Jahre von
365 Tagen und dann ein viertes Jahr von
366 Tagen (ein Schaltjahr).
So sah auch der von Gaius Iulius Cäsar
in Kraft gesetzte und nach ihm benannte
»Julianische Kalender« aus. Im Laufe der
Jahrhunderte bemerkte man jedoch anhand
der Beobachtung der Gestirne, aber auch
durch die Berücksichtigung von Bauernregeln, dass dieser Kalender nicht mehr
stimmte. So stellte man zum Beispiel fest,
dass die Frühjahrs-Tag-und-Nacht-Gleiche
seit dem Konzil von Nizäa im Jahre 325
vom 21. März inzwischen auf den 11.
März des Julianischen Kalenders vorgewandert war. Eine von Papst Gregor XIII.
eingesetzte Kommission von Wissen-
schaftlern fand schließlich den Grund
dafür: Die Erde benötigt für ihren Umlauf
um die Sonne nicht 365 1/4 Tage, sondern
etwas weniger.
Der Kalender wurde auf Grund dieser
Erkenntnis korrigiert: In diesem von Papst
Gregor XIII. korrigierten und nach ihm benannten Gregorianischen Kalender erfolgt
alle vier Jahre ein Schaltjahr zu 366 Tagen,
was aber, wie man am Julianischen Kalender bemerkte, zu viel ist. Deshalb fällt in
allen Jahren, die durch 100 teilbar sind, das
Schaltjahr aus. Doch ist dies wiederum ein
wenig zu viel an Korrektur, deshalb findet
in allen Jahren, die durch 400 teilbar sind,
obwohl da nach der vorangegangenen Regel das Schaltjahr eigentlich ausfallen müsste, dennoch ein Schaltjahr statt. Die Jahre
1700, 1800 und 1900 waren also keine
Schaltjahre, obwohl sie vier Jahre nach und
vier Jahre vor einem Schaltjahr lagen. Das
Jahr 2000 dagegen war ein Schaltjahr, weil
es durch 400 teilbar ist. Auch der Gregorianische Kalender ist nicht perfekt: Im Verlauf von etwas mehr als 3.500 Jahren ergibt
er einen Tag zu viel, das heißt er weicht
vom astronomischen Geschehen etwas weniger als 24 Sekunden pro Jahr ab.
Der Ostertermin
Dr. Norbert Weis
ist Domkapitular und
Offizial des Bistums
Speyer.
4
Der Ostertermin ist definiert als der erste
Sonntag nach dem ersten Frühlingsvollmond. Frühlingsbeginn ist am 21. März, der
Tag-und-Nacht-Gleiche bei wachsendem
Tag. Vollmond ist alle 29 1/2 Tage. Fällt
nun der 21. März auf einen Samstag und in
der folgenden Nacht ist Vollmond, dann ist
Ostern am 22. März. Fällt der 21. März auf
einen Sonntag und in der Nacht zuvor war
Vollmond, dann ist der nächste Vollmond,
also der erste Vollmond nach dem 21. März
oder der erste Frühlingsvollmond, erst in
der Nacht vom 18. auf den 19. April. Der
darauf folgende Sonntag ist dann der 25.
April. Deshalb ist der 22. März der frühestmögliche Ostertermin, der 25. April der
spätestmögliche. Es sind also insgesamt 35
verschiedene Ostertermine möglich.
Nun könnte man vermuten, die extrem
frühen und die extrem späten Ostertermine
seien die seltensten, die mittleren der 35
möglichen Ostertermine dagegen die häufigsten. Jedoch ist nur der erste Teil dieser
Vermutung richtig. In der Tat sind die extrem frühen und die extrem späten Ostertermine selten: 22. März: sechzehn Mal in
2000 Jahren; 23. März: dreißig Mal; 24.
April: achtundzwanzig Mal; 25. April:
sechzehn Mal. Der mittlere der 35 möglichen Ostertermine ist der 8. April; er ist
aber mit zweiundsiebzig Vorkommen in
2000 Jahren keineswegs der häufigste,
sondern wird an Häufigkeit übertroffen
vom 5., vom 6. und vom 16. April mit jeweils siebenundsiebzig Vorkommen, vom
11. April mit sechsundsiebzig Vorkommen, vom 31. März mit fünfundsiebzig
Vorkommen und vom 14. April mit vierundsiebzig Vorkommen. Die unmittelbaren Nachbarn des mittleren Ostertermins
kommen sogar vergleichsweise wenig vor:
der 7. April sechzig Mal in 2.000 Jahren
und der 9. April siebenundfünfzig Mal.
Die Einführung des
Gregorianischen Kalenders
Der Gregorianische Kalender wurde durch
Papst Gregor XIII. am 15. Oktober 1582
eingeführt. Weil der Julianische Kalender
in Folge zu vieler Schaltjahre zu viele
Tage gezählt hatte, mussten bei der Einführung des Gregorianischen Kalenders
zur Korrektur einige Tage ausfallen. Dort,
wo der Gregorianische Kalender nach
päpstlicher Vorschrift am 15. Oktober
1582 eingeführt wurde, entfielen die Tage
vom 5. bis zum 14. Oktober; mit anderen
Worten: Auf den 4. Oktober 1582 folgte
unmittelbar der 15. Oktober 1582.
* Für diese Publikation erweiterte Textgrundlage der Predigt des Autors zum 1. Adventssonntag 2005 im Kaiser- und Mariendom zu
Speyer.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 4-6
Norbert Weis, Über die Abbildung der Zeit durch Kalender
Die meisten katholischen Staaten übernahmen den Gregorianischen Kalender sofort bei Inkraftsetzung, andere folgten
noch im selben Jahr oder in den Jahren
1583 und 1584, so zum Beispiel: Augsburg 1583 (14. bis 23. Februar entfielen);
Österreich 1584 (7. bis 16. Januar entfielen); Bayern 1583 (6. bis 15. Oktober entfielen); Böhmen 1584 (7. bis 16. Januar
entfielen); Brabant 1583 (22. bis 31. Dezember entfielen); Brixen 1583 (6. bis 15.
Oktober entfielen); Köln 1583 (4. bis 12.
November entfielen); Flandern 1582 (22.
bis 31. Dezember entfielen); Frankreich
1583 (10. bis 19. Dezember entfielen); Lothringen 1582 (10. bis 19. Dezember entfielen); Luxemburg 1582 (22. bis 31. Dezember entfielen); Kurfürstentum Mainz
1583 (12. bis 21. November entfielen); Polen 1582 (22. bis 31. Dezember entfielen);
Regensburg 1583 (6. bis 15. Oktober entfielen); Salzburg 1583 (6. bis 15. Oktober
entfielen); Schlesien 1584 (13. bis 22. Januar entfielen); Würzburg 1583 (5. bis 14.
November entfielen); die italienischen
Staaten, Spanien und Portugal 1582 (5. bis
14. Oktober entfielen).
In Italien, Spanien und Portugal folgte
also auf den 4. Oktober 1582 unmittelbar
der 15. Oktober 1582. In der Nacht, in der
in Spanien die Umstellung vom Julianischen auf den Gregorianischen Kalender
erfolgte, starb die Heilige Theresa von
Avila. Es handelt sich also nicht um einen
Druckfehler, sondern ist vollkommen korrekt, wenn man in Biographien der Heiligen liest, dass sie in der Nacht vom 4. auf
den 15. Oktober 1582 gestorben ist.
Viele Staaten übernahmen jedoch den
Gregorianischen Kalender erst mit Verspätung, manchmal mit großer Verspätung,
zum Beispiel Kurland (Ostpreußen) 1617,
wo man sogar 1796 wieder zum Julianischen Kalender zurückkehrte, der dort bis
zur Napoleonischen Besatzung galt; Dänemark 1700 (es entfielen die letzten elf Tage
des Februar); die protestantischen Staaten
Deutschlands 1700 (es entfielen die letzten
elf Tage des Februar – dem Ostertermin
des Gregorianischen Kalenders schlossen
sich die protestantischen Staaten Deutschlands erst 1775 an); Griechenland übernahm den Gregorianischen Kalender am 1.
März 1923 (die letzten dreizehn Februartage entfielen); England und Irland 1752 (der
3. bis 13. September entfielen); die Niederlande 1700 (18. bis 28. Februar entfielen);
Preußen 1610 (22. August bis 2. September
entfielen); die Stadt Straßburg, im Unterschied zum Bistum Straßburg, übernahm
ihn erst 1682 (19. bis 28. Februar entfielen). In der Schweiz übernahmen ihn die
Kantone zu unterschiedlichen Terminen:
die Kantone Luzern, Uri, Schwyz, Zug, SoVM 1/2006
lothurn und Freiburg übernahmen ihn 1584
(der 12. bis 21. Januar entfielen); Unterwalden übernahm ihn 1584; Appenzell
übernahm ihn 1584, kehrte aber 1590 wieder zum Julianischen Kalender zurück bis
zum Januar 1724; Wallis übernahm ihn
1622; Zürich, Bern, Basel, Schaffhausen,
Genf, Mühlhausen, Sarganz übernahmen
ihn 1701 (1. bis 11. Januar entfielen); St.
Gallen 1724; Graubünden 1784; Unterengadin 1811; Serbien übernahm den Gregorianischen Kalender 1919 (19. bis 31. Januar entfielen); Russland übernahm ihn zum
1. März 1923 (die letzten dreizehn Februartage entfielen).
Dass Dokumente mit »Ort, Datum« unterzeichnet werden, findet somit hierin
auch eine historische Begründung.
der Menschwerdung des Sohnes Gottes,
also an Mariä Verkündigung, dem 25.
März – das Jahr hinkt dem Modernen Stil
hinterher, so dass die Jahreszahl mit dem
Modernen Stil nur vom 25. März bis zum
31. Dezember übereinstimmt); den Inkarnationsstil nach Pisaner Art (das Jahr
beginnt gleichfalls am 25. März, eilt aber
dem Modernen Stil voraus, so dass die Jahreszahl mit dem Modernen Stil nur vom 1.
Januar bis zum 24. März übereinstimmt);
den Osterstil oder Französischen Stil (das
Jahr beginnt mit dem Ostersonntag und
hinkt hinter dem Modernen Stil hinterher,
so dass die Jahreszahl mit der des Modernen Stils nur vom Ostersonntag bis zum 31.
Dezember übereinstimmt – dieser Stil
bringt besonders komplizierte Zeitrechnun-
»Es gibt keinen Kalender, der sowohl den
astronomischen Daten und dem irdischen
Geschehen der Jahreszeiten so genau
entspricht sowie zugleich dem Rhythmus der
menschlichen Natur so gerecht wird wie der
Gregorianische.«
Der Kalenderstil
Im alten republikanische Rom hatte das
Jahr mit dem 1. März begonnen, dem Tag,
an dem die Heere nach der Winterruhe
sich vom römischen Marsfeld aus wieder
in Marsch setzten und zu Kriegen ausrückten. Daraus resultieren noch die Benennungen der Monate September (7. Monat),
Oktober (8. Monat), November (9. Monat)
und Dezember (10. Monat). Gaius Iulius
Caesar hatte bei seiner Kalenderreform im
Jahre 708 der Stadt Rom (»ab Urbe condita«), das heißt im Jahre 46 v. Chr., den
Jahresanfang auf den 1. Januar festgelegt.
Durch die Einführung des Gregorianischen Kalenders wurde auch gleichzeitig
der Jahresanfang wieder einheitlich auf den
1. Januar festgelegt. Im Julianischen Kalender gab es nämlich inzwischen auch etliche
andere Jahresanfänge. Entsprechend dem
Termin des Jahresanfangs sprach man von
unterschiedlichen Kalenderstilen. Im Wesentlichen gab es folgende: den Stil der Beschneidung (das Jahr beginnt am Fest der
Beschneidung des Herrn, dem 1. Januar –
seit Inkrafttreten des Gregorianischen Kalenders wird dieser Stil auch der Moderne
Stil genannt); den Inkarnationsstil nach
Florentiner Art (das Jahr beginnt am Fest
gen mit sich, weil der Jahresbeginn zwischen dem 22. März und dem 25. April
schwanken kann und somit, wenn Ostern
früher liegt als im Folgejahr, die dazwischen liegenden Daten zwei Mal in einem
Jahr vorkommen, wenn Ostern später liegt
als im Folgejahr, die Daten zwischen den
Osterdaten in einem Jahr überhaupt nicht
vorkommen); den Byzantinischen Stil (das
Jahr beginnt am 1. September und geht
dem Modernen Stil voraus, so dass die Jahreszahl mit der des Modernen Stils vom 1.
Januar bis zum 31. August übereinstimmt);
den Weihnachtsstil (das Jahr beginnt am
25. Dezember und geht dem Modernen Stil
voraus, so dass die Jahreszahl mit der des
Modernen Stils vom 1. Januar bis zum 24.
Dezember übereinstimmt).
Außerdem gab es auch noch den Adventsstil (das Jahr beginnt am 1. Advent,
was die selben Schwierigkeiten mit sich
bringt wie der Osterstil, da auch das Datum des 1. Advent schwankend ist, allerdings nur innerhalb eines Zeitraumes von
sieben Tagen). Der Adventsstil war kurz
vor der Kalenderreform Gregors des XIII.,
nämlich zum 1. Advent 1570, für das
durch das Konzil von Trient reformierte
Kirchenjahr festgelegt worden. Da er bei
der Kalenderreform erst zwölf Jahre bestand, wollte man nicht schon wieder eine
5
Zeitmessung: Von der Schwierigkeit, Sein und Sollen in Übereinstimmung zu bringen
Änderung daran vornehmen, da dies wieder eine völlige Veränderung der liturgischen Daten und Vorschriften zur Folge
gehabt hätte und die Liturgiereform des
Konzils von Trient praktisch noch einmal
hätte gemacht werden müssen. Alle liturgischen Bücher hätten neu gedruckt werden
müssen, was für die größtenteils armen
Pfarreien, die sich schon 1570 für den Erwerb des neuen Messbuches und die Anschaffung der liturgischen Gewänder in
aus 360 Tagen bestand, mussten nach jedem Jahr fünf oder sechs so genannte
»Tage zwischen den Jahren« als Füllsel
eingeschoben werden. Der Tag war von
Mitternacht bis Mitternacht in zehn Stunden eingeteilt, eine Stunde in hundert Minuten, eine Minute in hundert Sekunden.
Obwohl der Kalender an sich logisch
konstruiert war und zum Teil die Vorteile
des Dezimalsystems zu nutzen suchte und
überdies mit Gesetzeskraft und staatlicher
»Weil der Julianische Kalender in Folge zu
vieler Schaltjahre zu viele Tage gezählt
hatte, mussten bei der Einführung des
Gregorianischen Kalenders zur Korrektur
einige Tage ausfallen.«
den fünf kanonischen Farben völlig verausgabt hatten, nicht mehr zu verkraften
gewesen wäre. Der Adventsstil blieb also
in der Liturgie und im Kirchenjahr bis heute erhalten.
Geistliche Erwägungen zum
Kalender
Unser Kalender ist keine einfachhin profane
Angelegenheit, sondern hat einen religiösen
Charakter – nicht nur weil er im Auftrag eines Papstes erarbeitet und von einem Papst
in Kraft gesetzt wurde, sondern vor allem,
weil er das Werk Gottes, des Schöpfers der
Welt, zur Grundlage hat und es abbildet und
weil er das Erlösungswerk Christi in den
Festzeiten des Jahres abbildet und vermittelt. Die Konstruktion rein profaner Kalender ist immer wieder gescheitert.
Exekutivgewalt durchgesetzt wurde, konnte er sich nicht halten. Er endete mit dem
10. Nivose des Jahres 14 (31. Dezember
1805). Mit dem 1. Januar 1806 kehrte man
wieder zum gregorianischen Kalender
zurück. Gründe dafür mögen äußerlich
auch politische Überlegungen gewesen
sein. Doch war der Kalender auch von den
Revolutionären selbst nie richtig rezipiert
und persönlich assimiliert worden. Man
dachte nie vom Revolutionskalender her,
sondern nach wie vor vom gregorianischen
Kalender unter Benutzung von Vergleichstabellen. Der Revolutionskalender wurde
immer als künstliches Konstrukt empfunden, als praktisch nicht lebbar, weil mit
dem Rhythmus der menschlichen Natur
nicht synchronisierbar, ja mit den Bedürfnissen der menschlichen Seele unvereinbar. Daraus wird deutlich, dass ein Kalender auch ganz wesentlich eine anthropologische Dimension hat.
Der französische Revolutionskalender
Markantestes Beispiel für das Scheitern
profaner Kalender ist der französische Revolutionskalender. Er wurde am 14. Vendémaire des Jahres 2 der Französischen
Republik (5. Oktober 1793) rückwirkend
zum 1. Vendémaire des Jahres 1 der Französischen Republik (22. September 1792)
in Kraft gesetzt. Er beinhaltete ein Jahr
von zwölf Monaten zu je dreißig Tagen.
Ruhetag war der 10., der 20. und der 30.
Tag des Monats. Das Jahr begann am ersten Tag nach der Herbst-Tag-und-NachtGleiche, gemessen nach der Lage des Observatoriums von Paris. Da ein Jahr also
6
Der islamische Kalender
Aber auch andere Kalender haben – wenngleich auch religiösen Ursprungs – nicht die
Vollkommenheit unseres Kalenders. Als
Beispiel diene der islamische Kalender. Er
hat zwölf Monate, sechs zu je neunundzwanzig Tagen und sechs zu je dreißig Tagen. Das ergibt ein Jahr von 354 Tagen. Damit ist das Jahr um elf bzw. zwölf Tage zu
kurz, verglichen mit dem Umlauf der Erde
um die Sonne. Das hat zur Folge, dass das
Jahr und alle Daten des Jahres (Jahresbeginn, Festtage, Fastenzeit) sich von Jahr zu
Jahr um elf bzw. zwölf Tage gegenüber den
Abläufen in unserem Sonnensystem und damit auch gegenüber den Jahreszeiten auf
der Erde verschieben. Das bedeutet: In fünfunddreißig Jahren wandern alle Ereignisse
und Daten des Jahres einmal durch die Jahreszeiten hindurch. Daten, die im islamischen Kalender vor 17/18 Jahren im Winter
waren, fallen dieses Jahr in den Sommer
und umgekehrt. Was dieses Jahr in den
Frühling fällt, ist vor 17/18 Jahren in den
Herbst gefallen. Zum Beispiel: Der erste
Tag des Jahres 1421 islamischer Zeitrechnung war unser 6. April 2000. Der erste Tag
des Jahres 1404 islamischer Zeitrechnung
war unser 8. Oktober 1983. In der Zeit von
1983 bis 2000 ist der islamische Jahresanfang vom Herbst auf den Frühling um ein
halbes Jahr des gregorianischen Kalenders
zurückgewandert. Auch resultiert daraus,
dass die »Hedschra« (die Flucht Mohammeds von Mekka nach Medina) am 16. Juli
622 des Julianischen Kalenders, mit der die
islamische Zeitrechnung beginnt, nach unserem Kalender in diesem Jahr 1384 Jahre
zurückliegt, nach dem islamischen Kalender bereits 1427 Jahre.
Schlussbetrachtung
Es gibt keinen Kalender, der sowohl den
astronomischen Daten und dem irdischen
Geschehen der Jahreszeiten so genau entspricht sowie dabei zugleich dem Rhythmus der menschlichen Natur so gerecht
wird und mit den Bedürfnissen der
menschlichen Seele so harmoniert wie der
Gregorianische Kalender.
Durch die Beschäftigung mit dem Kalender gewinnen wir vielleicht ein Gespür
für das Geheimnis der Zeit, auch wenn wir
dieses Geheimnis mit unseren Überlegungen zum Kalender gerade nur ein wenig
am Rand berühren.
Entbürokratisierung: Ein altes Thema neu betrachtet
Wie lässt sich Bürokratisierung
»unspürbar« machen?
Das Bürgeramt als Paradigma
von Helmut Klages*
Eine Betrachtung bisheriger Entbürokratisierungsversuche wie das
Durchforsten des Normendickichts zeigt zumeist ernüchternde Ergebnisse. Allzuoft erwiesen sich anfängliche Erfolge im Nachhinein
nur als Scheinerfolge. Der Autor plädiert deshalb für ein grundsätzlicheres Herangehen als bisher, ohne dadurch den Versuch schneller
Entbürokratiserungserfolge aufgeben zu wollen. Solche traut er im
Bürgeramtsparadigma zu, mit dem jedenfalls die »gefühlte Bürokratie« wirkungsvoll herabgesenkt werden kann.
Bürokratiekritik und die Bemühung um
Entbürokratisierung haben Tradition. Von
der Bundesregierung und einer Reihe von
Länderregierungen wurden bereits in
der zweiten Hälfte der siebziger Jahre Entbürokratisierungskommissionen eingesetzt.
Schon im Juni 1980 fand eine umfangreiche Sachverständigenanhörung des Bundesministers des Innern statt, die dem
Bürokratisierungsphänomen und den Möglichkeiten seiner Bekämpfung gewidmet
war. Im Prinzip wurde diese Bekämpfung
über die Jahrzehnte hinweg fortgesetzt.
Verschiedene denkwürdige Kommissionsbezeichnungen markieren den Weg, der
dabei zurückgelegt wurde. Der in immer
neuen Angriffswellen wiederholte Kampf
gegen die Bürokratisierung war jedoch von
weitgehender Vergeblichkeit gekennzeichnet, obgleich er von fortwährenden, auf
den ersten Blick beeindruckenden Erfolgsmeldungen begleitet war: Der Umfang der
Gesetzeswerke und der Sammlungen von
Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften wuchs tendenziell immer weiter
an, obwohl immer wieder beträchtliche Erfolge bei dem Bemühungen um ihre Redu-
Univ.-Prof. em.
Dr. Helmut Klages,
Deutsche Hochschule
für Verwaltungswissenschaften Speyer.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 7-13
zierung mitgeteilt wurden. Es zeigt sich:
Diese Erfolge waren großenteils Scheinerfolge; ein vermehrtes Nachwachsen bürokratischer Entwicklungen fand auch dort
statt, wo die Bürokratisierung zunächst besiegt zu sein schien.
Fragt man nach den Ursachen dieser
überraschenden Vergeblichkeit, dann stößt
man auf ein Feld kontroverser Deutungen.
Der Auffassung einer gar nicht allzu kleinen Gruppe von Interpreten zufolge musste
der Kampf gegen die Bürokratisierung
zwangsläufig fehlschlagen, weil er von
vornherein ein Kampf gegen Windmühlenflügel und somit eine Donquichotterie war.
Manche dieser Interpreten neigen in letzter
Zeit dazu, die Entbürokratisierung als Programm grundsätzlich infrage zu stellen. Einige meinen sogar, die Kritik an der Bürokratisierung sei nichts anderes als ein Versuch marktradikaler Neoliberaler, den Staat
also solchen infrage zu stellen. Dieser Auffassung zufolge bedarf eine komplexer
werdende Gesellschaft unentrinnbar immer
zahlreicher werdender Regelungen und
Normen, was man schlechterdings einsehen und akzeptieren müsse, wenn man
nicht wirklichkeitsfremd werden wolle.1
Einer zweiten Auffassung zufolge ist
die Ursache des bisherigen Scheiterns eher
darin zu suchen, dass die Bemühungen um
Deregulierung allzu vordergründig ansetzten, bei dem Versuch nämlich, der Bürokratisierung mittels eines bloßen »Durchforstens« des »wuchernden Normendickichts« Herr zu werden, genauer gesagt
mittels des Abschlagens der bereits hochgeschossenen
Bürokratisierungs-Triebe,
ohne aber das Übel an seinen gegen das
»Durchforsten« offenbar immunen »Wurzeln« und somit nachhaltig anzugehen.
Bisherige Entbürokratisierungsbemühungen waren von daher betrachtet zwar keine
Donquichotterien, da Entbürokratisierung
im Prinzip als ein sinnvolles Unternehmen
angesehen wird. Sie waren aber Sisyphosbemühungen, weil sie ebenso wie der sagenhafte griechische Held gleichen Namens Steine den Berg hinauf rollten, das
heißt also mit falschen Mitteln in der
falschen Richtung betrieben wurden.
Natürlich macht es im Endeffekt kaum
einen Unterschied, ob man von Donquichotterien oder von Sisyphoserien ausgeht, weil das, was dabei herauskommt, in
beiden Fällen Vergeblichkeit ist. Konsequenterweise werden auch die aktuellen
Bemühungen des Bundes und der Länder
um Entbürokratisierung von beiden Seiten
aus skeptisch beurteilt, zumal sich der Ansatz des bloßen Durchforstens des Normendickichts hier abermals wiederholt. Zwar
lassen sich einer kürzlich von Carsten
Brenski herausgegebenen Übersicht über
die »Aktivitäten auf dem Gebiet der Staatsund Verwaltungsmodernisierung in den
Ländern und beim Bund« Bekenntnisse zur
Einleitung eines »breiten Spektrums von
Maßnahmen« entnehmen, zu denen auch
Maßnahmen mit »vorwiegend präventiver
Schwerpunktsetzung« gehören.2 Wo die
Berichterstattung konkret wird, erscheinen
aber ähnlich wie früher Kataloge von Gesetzen, Verordnungen und Vorschriften,
die gestrichen, verkürzt oder sonstwie vereinfacht wurden. Im Zentrum stehen nach
wie vor Erfolgsmeldungen, wie bereits
* Dem nachfolgenden Text liegt ein Vortrag zu
Grunde, den der Verfasser am 27. Oktober
2005 bei dem Kongress »Bürgerservice und
Kundenorientierung« der Stadt Heidelberg
hielt.
1 Diese Darstellung bezieht sich u.a. auf HansPeter Bull: Vom Auf- und Abbau der Bürokratie, in Verwaltung & Management, September/Oktober 2005, S. 228-235.
2 Carsten Brenski: Aktivitäten auf dem Gebiet
der Staats- und Verwaltungsmodernisierung
in den Ländern und beim Bund 2003-2004,
Speyer 2004 (Speyerer Forschungsberichte,
Bd. 233), S. 455 ff.
7
Entbürokratisierung: Ein altes Thema neu betrachtet
früher gehabt, denen fast unbesehen negative Prognosen, wie bereits früher gehabt,
hinzugefügt werden können. Charakteristischerweise wurden bisher nur im Ausnahmefall den außer Kraft gesetzten Normen
die in derselben Zeit neu hinzugekommen
gegenübergestellt, so dass die Nettoveränderung des Normenbestands nicht erkennbar wird.
Die Notwendigkeit einer
Grundsatzdiskussion – und
eines pragmatischen Vorgehens in
ihrem Vorfeld
An dieser Stelle sei nur im Vorbeigehen
gesagt, dass ich selbst entschieden derjenigen Position zuneige, von der aus gesehen
Entbürokratisierung ein sinnvolles Unterfangen ist. Meiner Meinung zufolge kann
es hierbei allerdings in der Tat nicht nur
darum gehen, immer wieder ein schnell
nachwachsendes Normendickicht mit der
Machete in der Hand ab- oder ausschlagen
zu wollen, um wenigstens zeitweilig einige
schmale Durchfahrtschneisen freizukämpfen. Vielmehr meine ich, dass man in Zu-
schließt, dass unter den Bedingungen einer
in Bewegung geratenen Welt nur solche
Länder eine nachhaltige Wachstumschance
haben, die es fertig bringen, dynamische
Steuerungsprinzipien zu implementieren,
die Ordnungskraft mit Flexibilität und Offenheit für Innovationen vereinigen. Hierzu
gehört, Normen und feststehenden Regeln
zwar eine wichtige Stellung zuzuweisen,
sie aber nicht unbesehen absolut zu setzen
und das Anwachsen ihrer Anzahl als ein
unabwendbares Schicksal hinzunehmen.
An dieser Stelle wird dies, um es zu wiederholen, nur im Vorbeigehen gesagt, denn
die dringend erforderliche Grundsatzdiskussion ist in diesem Augenblick nicht das
Thema. Natürlich legt sich die Frage nahe,
ob es überhaupt möglich ist, über Entbürokratisierung zu reden, ohne vorher diese
Grundsatzdiskussion geführt zu haben. Es
mag überraschen, wenn diese Frage trotz eines Plädoyers für die Grundsatzdiskussion
nachdrücklich bejaht wird. Der Grund hierfür ist erstens darin zu suchen, dass – pragmatisch betrachtet – selbst kurzfristigen Erfolgen, auch wenn sie nicht nachhaltig sind,
eine Entlastungswirkung zuzuschreiben ist.
Der Kampf mit der Ausforstungsmachete
»Ist der Kampf gegen die Bürokratisierung
ein Kampf gegen Windmühlenflügel?«
kunft viel grundsätzlicher als bisher fragen
muss, was Normen leisten und nicht leisten
können und welche sonstigen Steuerungsverfahren man braucht, um eine komplexe
Gesellschaft dynamisch und beweglich zu
erhalten. Ich möchte betonen, dass ich beileibe kein Normenfeind bin, denn was
wären wir zum Beispiel ohne die DIN-Normen, ohne die wir heute kaum mehr in der
Lage wären, ein Elektrogerät anzuschließen, ohne vorher einen Sack voller unterschiedlicher Stecker auszuprobieren.
Wenn die bedingungslosen Bürokratieverteidiger meinen, an dem unaufhörlichen
Normenwachstum führe kein Weg vorbei
und man müsse dieses Wachstum als Sachzwang akzeptieren, dann kann ich allerdings nur sagen: Wenn dies so wäre, dann
müssten wir konsequenterweise aufhören,
über Stillstand und Erstarrung zu lamentieren, denn aus der internationalen Vergleichsforschung wissen wir hinlänglich
genau, dass sich die Normendichte eines
Landes umgekehrt proportional zu seiner
Wachstumsgeschwindigkeit verhält. Wir
müssen uns, wie ich meine, in Zukunft zu
einer Grundsatzdiskussion bereit finden,
die sich nicht länger der Tatsache ver-
8
gegen das Normenunterholz mag langfristig
betrachtet noch so ineffizient sein – ihn deshalb gänzlich zu unterlassen, erscheint dennoch unerlaubt, zumal er dann, wenn er intelligent geführt wird, ad hoc Befreiungen
von bürokratischen Hemmungen und
Zwängen mit sich zu bringen vermag, die
man begrüßen muss, auch wenn sie das
Übel nicht an der Wurzel beseitigen.
Eine nützliche Hilfestellung bei der
Aufspürung entsprechender Möglichkeiten
könnte von der Anregung ausgehen, einen
»Wechsel der Perspektive« zu vollziehen
und »ein Denken aus der Sicht des Adressaten des Staatshandelns bzw. des Akteurs
im Wirtschaftsleben« zu versuchen, wie sie
Hermann Hill kürzlich an anderer Stelle
ausgesprochen hat.3 Die Effektivität eines
derartigen Vorgehens kann dadurch erhöht
werden, dass die Problemerfahrungen und
Wünsche betroffener Wirtschaftspraktiker
sowie Bürgerinnen und Bürger zur Kenntnis genommen und in das Deregulierungskonzept einbezogen werden. Als ein gelungenes Beispiel lässt sich die Befragung von
Unternehmen und Kommunen der Bayerischen Henzler-Kommission nennen. Die
Grenzen solcher Ansätze bestanden bisher
in ihrer Zeitpunktgebundenheit. Ein weitergehendes, der fortwährenden Dynamik der
Bürokratisierung besser Rechnung tragendes Konzept findet sich gegenwärtig in der
Metropolregion Rhein-Neckar, wo bei der
Regionalkonferenz »Wirtschaft trifft Verwaltung« am 21. Oktober 2005 gemischte
Arbeitszirkel gebildet wurden, in denen
Verwaltungen, Wirtschaftskammern und
Unternehmen langfristig zusammenarbeiten sollen, um Entbürokratisierungspotenziale zu identifizieren. Man hat bei der
Herbeiführung gut organisierter Zielgruppenkontakte die Chance, diejenigen neuralgischen Punkte ausfindig zu machen, an
denen die Betroffenheit durch Bürokratisierung besonders schmerzt. Mit relativ einfachen, aber gut gezielten Maßnahmen wie
der Herstellung größerer Transparenz bei
der Vergabe öffentlicher Aufträge oder der
Vereinfachung und Vereinheitlichung der
Regeln für die Erteilung von Genehmigungen für das Befahren von Innenstadtbereichen lassen sich Entbürokratisierungseffekte erzielen, die im Alltag des Wirtschaftslebens durchaus »spürbar« sind, auch wenn
sie die Bürokratisierung als solche nicht
beseitigen können.
Bürgernähe trotz ungelöster
Bürokratisierungsprobleme –
das Bürgeramt als Lösungsansatz
Die Möglichkeiten zur Erzielung schneller
Entbürokratisierungserfolge sind nun allerdings keineswegs auf das intelligent gehandhabte Deregulieren beschränkt. Orientiert man sich an der gerade eben schon ins
Spiel gebrachten Frage, wie die »Spürbarkeit« (oder »Fühlbarkeit«) bürokratischer
Belastungen und Hemmnisse bei den Betroffenen reduzierbar ist, dann kann man
vielmehr in einem überraschenden Maße
fündig werden.
Ein besonders ergiebiger Ansatz hierzu
besteht darin, bürokratische Strukturen und
Betroffene durch »Benutzeroberflächen« zu
trennen, die gewissermaßen zwischen sie
eingeschoben werden, so dass die beiden
Seiten nicht mehr unmittelbar aufeinander
treffen. Die »Bürokratisierung« wird dann
zwar nicht »abgeschafft«, jedoch mitsamt
ihren Belastungen in einen verwaltungsinternen Sachverhalt umgewandelt, von dem
Außenstehende nicht mehr viel bemerken.
Die Verwaltung wird dann dazu befähigt,
an ihrer klientenbezogenen Außenseite Gesichtspunkten der »Kundenorientierung«
3 Hermann Hill: Bürokratieabbau und Verwaltungsmodernisierung, in: Die öffentliche Verwaltung, 57. Jg., Heft 17, September 2004, S.
727.
Helmut Klages, Wie lässt sich Bürokratisierung »unspürbar« machen?
Geltung zu verschaffen, obwohl sie in ihrer
Binnenverfassung durchaus noch von Bürokratisierungstendenzen beherrscht sein mag,
mit denen sie sich dann allerdings selbst
herumschlagen muss. Kundenorientierung
nach außen auch dort, wo die Bürokratisierung im Innern der Verwaltung zunächst
noch weiterbesteht, lautet dann gewissermaßen das Motto.4
Der exemplarische Fall, an dem sich die
Realisierbarkeit und Wirkung dieser Lösung demonstrieren lässt, ist das Bürgerbüro oder Bürgeramt.
Das Bürgerbüro oder -amt besitzt heute
bereits einen hohen Bekanntheitsgrad,
stellt es doch neben der Kosten- und Leistungsrechnung den am weitesten verbreiteten Ansatz der Verwaltungsmodernisierung dar, der sich seit dem Beginn der
neunziger Jahre im kommunalen Raum
entwickelt hat. Wenn hier dennoch auf die
Beschreibung dieses Ansatzes etwas näher
eingegangen wird, dann nicht nur deshalb,
um dem Genius Loci Heidelbergs Rechnung zu tragen, das heißt derjenigen Stadt,
die wohl als erste ein flächendeckendes
Netz von Bürgerbüros realisiert hat und
die somit zu den bahnberechenden Innovatoren dieses Modernisierungsansatzes zu
rechnen ist. Die Beschreibung dieses Ansatzes legt sich vor allem auch deshalb
nahe, weil sich am Bürgeramt oder Bürgerbüro wesentliche Merkmale eines Innovationstyps demonstrieren lassen, dem bei
der Reduzierung der Spürbarkeit – oder
Fühlbarkeit – der Bürokratisierung eine
entscheidende Rolle zukommt.
Es lässt sich heute mit scheinbarer
Selbstverständlichkeit und fast schon im
Vorbeigehen feststellen, dass die Entstehung und Verbreitung des Bürgeramts
dazu führte, dass seit den neunziger Jahren
in einer zunehmenden Zahl von Kommunen – jedenfalls für eine Reihe von Verwaltungsleistungen – dem Prinzip »Alles
auf einmal aus einer Hand« gefolgt werden
konnte. Anstelle des ermüdenden und zeitraubenden Behördenlaufs »von Pontius zu
Pilatus« können heute in einer immer noch
weiter zunehmenden Zahl von Kommunen
die Bürger zu einem in fußläufiger Entfernung gelegenen Bürgeramt gehen und dort
bei einem einzigen Sachbearbeiter – oder
bei einer Sachbearbeiterin – eine Mehrzahl
von Anliegen abschließend erledigen, wobei im Idealfall keine oder nur kurze Wartezeiten in Kauf zu nehmen sind. Wir wissen aus Bürgerbefragungen, wie sehr die
Bürger und Bürgerinnen diesen Zuwachs
an unbürokratischer Bürgerorientierung
honorieren. In Städten, die wir selbst von
Speyer aus zweimal oder mehrmals befragten, stieg die Zufriedenheit mit der gesamten Stadtverwaltung schon bei der
VM 1/2006
Ankündigung eines Bürgerbüros, um nach
dessen Einführung weiter anzusteigen.
Nach unseren Messungen zeigte sich hier
der weitaus stärkste Zufriedenheitseffekt,
der von allen Ansätzen der Verwaltungsmodernisierung überhaupt ausging, die
von den Bürgern ja vielfach gar nicht
wahrgenommen werden, weil sie sich
mehr oder weniger unsichtbar im Innern
der Verwaltung vollziehen.
Der entscheidende Schritt, mit dem
beim Bürgeramt die Entkoppelung der bürgerzugewandten Außenhaut der Verwaltung von der »Bürokratie« gelingt, ist, wie
man heute gern sagt, die Trennung von
»Backoffice« und »Frontoffice«.
Ich bin mir dessen bewusst, dass diese
beiden Begriffe vielfach für die Auseinan-
sah, nämlich die weitgehende Aufhebung
der kleinteiligen Arbeitsteilung, die herkömmlicher Weise für die Verwaltungstätigkeit gerade im so genannten Massengeschäft charakteristisch war. Von den
Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen im
Frontoffice-Bereich wurde nun nicht mehr
die bisher übliche Beschränkung auf einen
engen Aufgabenbereich, sondern gerade
umgekehrt die Beschäftigung mit einer
breiten Vielfalt verschiedenartiger Aufgaben erwartet, wobei ihnen ein ständiger
Wechsel in Entsprechung zu den Kundenanliegen zugemutet wurde.
Überraschender Weise funktionierte
diese »verwaltungsuntypische« Konstellation von dem Augenblick an, in dem sie
eingeführt wurde, praktisch reibungslos.
»Aus der Vergleichsforschung wissen wir,
dass sich die Normendichte eines Landes
umgekehrt proportional zu seiner
Wachstumsgeschwindigkeit verhält.«
derhaltung vorderer und rückwärtiger Arbeitsplätze im Bürgeramt selbst verwendet
werden. Ich will den Geltungsbereich der
beiden Begriffe jedoch bewusst erweitern
und die Arbeitsplätze im Bürgeramt als
»Frontoffice« und die Arbeitsplätze in den
Fachämtern als »Backoffice« ansprechen.
In Verbindung damit lässt sich eine sehr
wesentliche analytische Feststellung treffen,
an die sich weitergehende Folgerungen anknüpfen lassen. Grob gesagt kann die
Backoffice-Ebene, auf der sich die Fachämter finden, weiterhin in traditioneller und
mehr oder weniger unübersichtlicher Arbeitsteiligkeit verharren, das heißt in einer
Arbeitsverfassung, die man mit einigem
Mut zur Unfreundlichkeit »tayloristisch«
nennen kann. Faktisch ist dies heute zwar
vielfach nicht mehr der Fall, weil in sehr
vielen Kommunen im Zusammenhang mit
der Einführung des Neuen Steuerungsmodells eine Verschlankung der Aufbauorganisation stattgefunden hat. Diese Verschlankung ist aber keinesfalls eine Voraussetzung für die Einführung des Bürgeramtes,
denn das Bürgeramt funktioniert unabhängig von der Strukturverfassung der Fachämter. Grundsätzlich gesehen kann das Bürgeramt auch dort eingeführt werden, wo die
Struktur der Fachämter – jedenfalls vorerst
– unverändert geblieben ist.
Diese entscheidende Trennung von
Backoffice und Frontoffice setzt im Frontoffice-Bereich, das heißt also im Bürgeramt, eine Leistung voraus, die man noch
am Ende der 80er Jahre als unmöglich an-
Unter bestimmten Bedingungen, zu denen
eine Bereitschaft zur Investition in Mitarbeiterqualifizierung und zur Gewährung
von Selbstständigkeit und Eigenverantwortlichkeit bei der Tätigkeitsausübung
gehörten, ließ sich sogar feststellen, dass
die Mitarbeiter, denen ein ungewohnt breites, nach überkommenen Vorstellungen
gar nicht zu bewältigendes Zuständigkeitsfeld übertragen wurde, mehrheitlich eine
hohe Motivation und Arbeitszufriedenheit
entwickelten. Sie wandelten sich gleichermaßen in entspannt wirkende kommunikationsfreudige Menschen, denen Kundenfreundlichkeit im Blut zu liegen und ins
Gesicht geschrieben zu sein schien, so dass
ihnen die positiven Bewertungen der Bürger nur so zuflogen. Die gewandelten und
gesteigerten Herausforderungen mobilisierten bei den Mitarbeitern Kräfte und
4 Es sei ausdrücklich betont, dass mit dieser
Trennung keine Abwertung der Binnenmodernisierung der Verwaltung und der mit ihr erzielbaren Entbürokratisierungseffekte beabsichtigt ist. Vielmehr wird die Beobachtung
zugrunde gelegt, dass die in den zurückliegenden Jahren die Agenda beherrschende Binnenmodernisierung im Hinblick auf »spürbare«
Entbürokratisierung nur relativ geringe Ergebnisse erbrachte. Es muss von daher naheliegend
und gerechtfertigt erscheinen, die Frage aufzuwerfen, welche direkteren Wege eingeschlagen
werden können, um die Spürbarkeit der Entbürokratisierungsbemühung zu steigern. Dass
bei der Bewertung dieser Wege der von ihnen
ausgehende Anstoßeffekt im Hinblick auf den
verwaltungsinternen Bürokratieabbau eine
wichtige Rolle spielt, wird an einigen Stellen
des nachfolgenden Textes deutlich.
9
Entbürokratisierung: Ein altes Thema neu betrachtet
Fähigkeiten, die vorher ungenutzt im
Schoße der Verwaltung geschlummert hatten und die ihnen kaum einer zugetraut
hatte. Für diejenigen zunehmend zahlreichen Bürger, welche die Bürgerämter, das
heißt also den Frontoffice-Bereich der
Verwaltung nutzten, war die Bürokratie
auch da passé, wo sie in deren BackofficeBereich noch existierte. Sie brauchten sich
darum schlechterdings nicht mehr zu kümmern – jedenfalls nicht im Bereich derjenigen Anliegen, für welche die Bürgerämter
zuständig waren und sein konnten. Die
Spürbarkeit oder Fühlbarkeit der Bürokratisierung war – im Bereich dieser Anliegen
– praktisch auf Null gesunken.
Die Nutzung des Bürgeramts
als Paradigma – verschiedene
Beispiele
Natürlich hat es seinen guten Grund, wenn
vorstehend betont wird, dass der Entbürokratisierungseffekt der Bürgerämter – so
schlagend er auch ist – nur im Bereich bestimmter Anliegen auftritt, mit denen sich
Bürgerämter sinnvoller Weise beschäftigen und beschäftigen können. Es handelt
auch darum, den Bürgern eine Service anzubieten, der sich auf die Formel der
»One-Stop-Agency« bringen lässt, dann
können wir heute bereits an den verschiedensten Punkten fündig werden.
»One-Stop-Agencies«, zentrale Anlaufstellen oder Clearingstellen, die dem Modell des Bürgerbüros oder -amtes folgen,
wurden inzwischen für eine Reihe von
Spezialanliegen eingerichtet, die zum Beispiel – wie etwa in Heidelberg – in einem
»Technischen Bürgeramt« erledigt werden
können. Genau genommen ist dieses ein
zweistufiges Frontoffice, denn es gibt hier
einen »Empfang«, der Auskünfte allgemeiner Art erteilt und zum Beispiel Anregungen und Beschwerden entgegennimmt,
außerdem aber auch Serviceeinrichtungen,
die für Bauberatung und für Wohnbauförderung, für alle Arten von Informationen,
darüber hinaus aber zum Beispiel auch für
die Gewährung von Zuschüssen zuständig
sind und die gegebenenfalls den Kontakt
zu den weiterbestehenden Fachämtern vermitteln. Kennzeichnend für das, was hier
vorliegt, ist die an die Bürger gerichtete
Ankündigung, mit der das Technische
Bürgeramt der Stadt Heidelberg für sich
Werbung betreibt. Das Amt beansprucht,
»Dem Bürgeramt kommt bei der Reduzierung
der Fühlbarkeit der Bürokratisierung eine
entscheidende Rolle zu.«
sich dabei um das so genannte »schnelle
Geschäft«, das heißt um Dinge, die sich innerhalb weniger Minuten erledigen lassen,
so um An- oder Abmeldungen, um die Beantragung und Ausstellung von Pässen, um
die Einzahlung von Steuern, Gebühren und
Abgaben, um die Vergabe von Fahr- und
Parkberechtigungen, um die Ausgabe von
Sperrmüllkarten, um die Anmeldung von
Hunden und Ähnliches. Alle diejenigen
Anliegen, die komplexerer Natur sind und
die ein intensiveres Tätigwerden der Verwaltung erfordern, müssen dabei außen
vor bleiben.
Genau an diesem Punkt, der im ersten
Augenblick zur Enttäuschung Anlass geben mag, setzt aber das ein, was bereits im
Titel dieses Textes vorkommt, nämlich die
Bedeutung des Bürgeramts als ein Paradigma, dessen Grundprinzipien sich – mit gewissen Modifikationen, die aber unwesentlich sind – unschwer auch auf diese komplexeren Anliegen übertragen lassen.
Gehen wir davon aus, dass es sich bei diesen Grundprinzipien um die Trennung von
Backoffice und Frontoffice handelt, wie
10
den Weg zu einem kundenfreundlichen
Dienstleistungsunternehmen, den die Stadt
mit der Einführung der Bürgerämter unternommen hat, konsequent fortzusetzen, indem eine Vielzahl von Dienstleistungen
»rund um die Themen Planen, Bauen und
Umwelt« unter einem Dach zusammengefasst sind, sodass sich das Aufsuchen weiterer Ämter der Stadtverwaltung in vielen
Fällen erübrigt.
Das Prinzip Bürgeramt begegnet einem
heute verschiedentlich aber auch da, wo
nicht die Bürger im Allgemeinen, sondern
bestimmte Zielgruppen mit spezifischeren
Anliegen angesprochen werden. Zu denken
ist dabei zunächst insbesondere an OneStop-Agencies im Aufgabenbereich Baugenehmigung, die heute bereits in einer Reihe
von Kommunen existieren. Fasst man alle
einschlägigen Einzelansätze zusammen, die
in verschiedenen Kommunen bereits in dieser Richtung realisiert worden sind, dann
wird eine beeindruckende Bandbreite von
Möglichkeiten sichtbar, die genutzt werden
können, um den so genannten »Moloch
Bürokratie« auch in diesem hochsensiblen
Bereich weitestgehend unspürbar werden
zu lassen. Das Spektrum reicht hier vom
Angebot eines Lotsendienstes bei den Kontakten mit den verschiedenen zu beteiligenden Dienststellen und Einrichtungen über
die effektive verwaltungsinterne Erledigung der betreffenden Kontakte mit dem
Effekt einer Totalentlastung der Antragsteller bis hin zur Antragskonferenz, bei der
alle beteiligten Dienststellen zusammenkommen, um über vorliegende Anträge simultan zu entscheiden, sodass der erforderliche Zeitaufwand auf ein Minimum zusammenschrumpft. Einige Kommunen sind
inzwischen noch einen Schritt weitergegangen und bieten zum Beispiel Antragstellern
an, die Vorprüfungen, die sich mit einer
Baugenehmigung verbinden, innerhalb einer garantierten Höchstzeit zu erledigen.
Bundesweites Aufsehen hat zum Beispiel
die Ankündigung eines diesbezüglichen
24-Stunden-Service durch den NeckarOdenwald-Kreis erregt.
Dass Lösungen solcher Art auch für die
Behandlung offenerer, nicht von vornherein festliegender Anliegen geeignet sind,
erweist sich zum Beispiel in der Einrichtung von »Runden Tischen für mittelständische Unternehmen« oder in Anlaufstellen für Existenzgründer, wie sie sich in einer Reihe von Städten bereits finden. Zwar
kommt es in solchen Fällen nicht unbedingt zur sofortigen Erledigung von Anliegen. Dennoch können die betreffenden
Einrichtungen aber die Funktion eines
»Frontoffice« übernehmen, das Beratungsaufgaben wahrnimmt oder das seinen
»Kunden« den Kontakt mit den verschiedenen an einem Vorgang zu beteiligenden
Facheinheiten abnimmt und sie dadurch
spürbar von Bürokratiekosten entlastet. In
allen diesen Fällen wird die Verwaltung
durch den Aufbau kundenorientierter Benutzeroberflächen in die Lage versetzt,
Bürokratielasten sehr weitgehend zu internalisieren und damit nach außen relativ
»unspürbar« werden zu lassen.
Das schon erwähnte Entstehen von Antragskonferenzen oder die ebenfalls schon
erwähnte Selbstverpflichtung auf die Einhaltung von Höchstzeiten weist darüber
hinaus darauf hin, dass es keineswegs bei
der bloßen Glättung der Außenhaut der
Verwaltung bleiben muss, sondern dass es
Wirkungen von außen nach innen gibt, die
auf die Binnenwelt der Verwaltung verändernd einwirken. Die Trennung zwischen
Backoffice und Frontoffice trägt, mit anderen Worten, zur Entstehung eines Drucks
bei, der – über die Bemühung um die Verminderung der »Spürbarkeit« von Bürokratie hinausreichend – zu einer strukturellen Entbürokratisierung im Sinne verwaltungsinterner Vereinfachungen führt.
Helmut Klages, Wie lässt sich Bürokratisierung »unspürbar« machen?
Entbürokratisierungsansätze, die auf der
Einrichtung von One-Stop-Agencies, Anlauf- und Clearingstellen etc. aufbauen, lassen sich aber von der Ebene einzelner Verwaltungen auch auf ganze Gruppen von
Verwaltungen ausdehnen. So lassen sich
Dokumentations- und Meldepflichten, bei
denen Unternehmen nach verschiedenen
Richtungen hin immer wieder dieselben
Daten mitteilen müssen, unter der Voraussetzung stark vereinfachen, dass eine Standardisierung des Datenformats und der verwendeten Formulare stattfindet. Die Datenübergabe kann dann gegebenenfalls an
eine einzige Stelle erfolgen, welche die
Weitergabe an die übrigen Beteiligten übernimmt und somit gewissermaßen als »Bürgeramt« operiert. Ähnliches gilt zum Beispiel für Zulassungsverfahren, an denen
verschiedene Stellen zu beteiligen sind.
Auch hier können die Funktionen der Entgegennahme von Anträgen und der verwaltungsinternen Weitergabe von Anträgen
von einer einzigen Anlaufstelle, also von einem Quasi-Bürgeramt übernommen werden. Auch die vielfältigen Anforderungen
bei der Abführung von Sozialversicherungsbeiträgen lassen sich dadurch stark reduzieren und vereinfachen, dass einer der
Sozialversicherungsträger den Einzug für
alle übrigen übernimmt, oder dass diesbezüglich eine gegenseitige Vertretung stattfindet. Eine weitere Möglichkeit, Verwaltungsleistungen durch eine die einzelnen
Behördenbereiche überschreitende Bündelung transparenter und leichter zugänglich
zu gestalten, kann zum Beispiel dadurch erreicht werden, dass die Ausschreibung,
möglicherweise aber auch die Vergabe öffentlicher Aufträge, die zurzeit noch in den
Händen der einzelnen Kommunen und
staatlichen Fachbehörden liegt, einer gemeinsamen Auftragsbörse übertragen wird.
Ein Arbeitszirkel, der sich mit dieser Frage
beschäftigt, wurde bei der bereits erwähnten
Regionalkonferenz »Wirtschaft trifft Verwaltung« der Metropolregion Rhein-Neckar
konstituiert.
Vielfältige Entbürokratisierungsansätze
ähnlicher Natur bieten sich im Bereich der
Informationsbereitstellung an. So gibt es
bereits gute Beispiele für eine die kommunalen Grenzen überschreitende zentrale Information potenzieller Investoren über verfügbare Gewerbeflächen. In der Region
Rhein-Neckar gibt es zu diesem Zweck bereits seit einiger Zeit ein Gewerbe-Immobilienportal mit dem Namen »Standortkommunikationssystem« (SKS). Die Städte
Ulm und Neu-Ulm haben einen zusätzlichen Schritt unternommen, den die Region
Rhein-Neckar bisher noch nicht geschafft
hat, indem sie darüber hinaus ein gemeinsames Immobilienmanagement aufgebaut
VM 1/2006
haben. Es gibt aber auch bereits gute Beispiele für interkommunale Informationssysteme, die für die Bevölkerung insgesamt,
oder für bestimmte Zielgruppen wie ausländische Fach- und Führungskräfte, einen
zentralen Zugang zu lokalen oder einzelbehördlichen Angeboten und Anforderungen ermöglichen. Als ein herausragendes
Beispiel kann der von Heinrich Reinermann in Kooperation mit einer interkommunalen Arbeitsgruppe entwickelte und
kürzlich freigeschaltete »Verwaltungsdurchklick« der Metropolregion RheinNeckar erwähnt werden, der für die gesamte Region leicht zugängliche Informationen
zu einer Fülle von Themen zur Verfügung
anbietet, wobei eine lückenlose Systematik
von Lebenslagen zu Grunde gelegt wird.5
Der Einsatz interkommunaler Internetportale führt naturgemäß zu einer starken
Erweiterung informatorischer Möglichkeiten. Solche Portale bieten sich für eine Vielzahl von Zwecken an. Allerdings wird – an
dieser Stelle sei dies nur in aller Kürze an-
lassen, lässt sich, wie sich zeigt, an zahlreichen Beispielen verdeutlichen. Ich will nun
aber einen Schritt weitergehen und den besonderen Stellenwert ansprechen, welcher
dem Paradigma Bürgeramt im Gesamtzusammenhang aktueller Verwaltungsreformprogramme von Bundesländern zukommt.
Ich will dabei sehr konkret werden und diese Frage zunächst an das Verwaltungsreformprogramm Baden-Württemberg herantragen, das im Rahmen seiner Zielsetzungen dem Bürokratieabbau einen zentralen
Stellenwert beimisst. In einer offiziellen
Verlautbarung der Landesregierung heißt
es hierzu – und dies klingt sehr dramatisch
–, die Bürger und Bürgerinnen würden sich
»über ein allgegenwärtiges und eng geschnürtes Korsett staatlicher Reglementierungen und Bürokratie« beschweren und
die Verwaltungsreform habe vorrangig den
Zweck, hier Abhilfe zu schaffen. Als Königsweg wird eine »Bündelung der zersplitterten Strukturen von Fach- und Sonderbehörden« genannt, wobei die Zielset-
»Die Entkoppelung der bürgerzugewandten
Außenhaut der Verwaltung von der
›Bürokratie‹ gelingt durch die Trennung
von ›Back- und Frontoffice‹.«
gemerkt – auf absehbare Zeit noch sehr darauf zu achten sein, dass die so genannten
»Off-Liner«, das heißt diejenigen Bürgerinnen und Bürger, die nicht über einen Internetzugang verfügen, nicht von Entbürokratisierungsleistungen abgeschnitten werden.
Es wird deshalb in jedem Fall zu überprüfen sein, ob für beabsichtigte integrative Informationsangebote ein Internetportal ausreicht oder ob sich in Verbindung hiermit
die Einrichtung eines Call-Centers, oder
möglicherweise sogar eines Lotsendienstes,
empfiehlt. Man kann sich vorstellen, dass
dies zum Beispiel auch und gerade für ausländische Fach- und Führungskräfte sehr
hilfreich sein kann, die im Inland eine Arbeit aufnehmen wollen und deren Kommunikationsmöglichkeiten durch mangelnde
Sprachkenntnisse eingeschränkt sind.
Erörterung des Themas mit
Bezug auf Verwaltungsreformprogramme von Bundesländern
Dass das Bürgeramt ein zentrales Orientierungsmodell und Paradigma für sehr verschiedenartige Ansätze darstellt, Bürokratisierungssachverhalte unspürbar werden zu
zung darin bestehen soll, den Abnehmern
von Verwaltungsdienstleistungen »in Bürgerbüros einheitliche Anlaufstellen mit
kurzen Wegen«, so genannte »One-StoppAgencies«, anzubieten. Es heißt weiter:
»So können die Unternehmen und Bürger
Zeit und Kosten einsparen. Der für die
Kunden der Verwaltung oft undurchsichtige ›Verwaltungsdschungel‹ wird transparent, die Verwaltung wird bürgernäher.«6
Sehr viel deutlicher kann es kaum ausgesprochen werden, dass dem Paradigma
Bürgeramt eine zentrale Leitbildfunktion
für das gesamte Landes-Verwaltungsreformprogramm Baden-Württemberg zugeschrieben wird.
Natürlich muss es interessieren, inwiefern die Bündelung von Fach- und Sonderbehörden, um die es im Kern geht, zur Umsetzung dieses Leitgedankens beitragen
soll. Der entscheidende Schritt besteht kon5 Siehe www.verwaltungsdurchklick.de.
6 Vgl. Landesregierung Baden-Württemberg:
Schlank, stark, bürgernah: Unsere Verwaltung
für das 21. Jahrhundert. Thesenpapier der
Landesregierung Baden-Württemberg (Internetfundstelle: www.baden-wuerttemberg.de/
sixcms/media.php/1899/thesenpapier_zur_ver
waltungsreform_17112003.pdf).
11
Entbürokratisierung: Ein altes Thema neu betrachtet
kret in der Eingliederung unterer Sonderbehörden in die Regierungspräsidien, wie
auch in die Stadt- und Landkreise unter
Beibehaltung des dreistufigen Verwaltungsaufbaus. Hierdurch soll, wie es heißt,
die Bündelungsfunktion der Regierungspräsidien, der Landratsämter und der Stadtkreise zur Erfüllung staatlicher Aufgaben
»wesentlich erweitert und gestärkt« und die
»Einräumigkeit der Verwaltung auf der
mittleren und unteren Ebene« erreicht werden. Es wird hierin ein »vorzügliches Instrument« gesehen, um neue Herausforderungen zu bewältigen. So werden etwa
Landwirtschaft, Forst, Vermessung und
Flurneuordnung zu einer großen Flächenverwaltung zusammengefasst, wovon eine
»stärkere Vernetzung und Abstimmung,
sowie eine Verfahrensbeschleunigung« zu
erwarten ist. Ähnlich soll durch die Zusammenfassung der bislang getrennt zuständigen Fachverwaltungen ein verbesserter
Verbraucher- und Gesundheitsschutz erreicht werden. Die Integration der bisher
selbstständigen Landeswohlfahrtsverbände,
der Versorgungsverwaltung und der Schulverwaltung soll »Sozial- und Jugendarbeit
aus einer Hand« ermöglichen.
wird. Vor allem bei den Landkreisverwaltungen erhebt sich die weitere Frage, ob
dies nur an einem einzigen zentralen Ort
oder in dezentralisierter Form, so insbesondere unter Nutzung der in den Kommunen bestehenden Bürgerämter, oder auch
unter Schaffung zusätzlicher Bürgerämter
(oder Service-Center), geschehen soll.
Kurz gesagt ergeben sich dann, wenn man
die Landes-Verwaltungsreform auf das ihr
vorangestellte Paradigma Bürgeramt hin
abklopft, eine Reihe sehr konkreter Fragen, die zunächst noch offen bleiben und
der Beantwortung harren.
Als ein Kontrastfall zu Baden-Württemberg sollen an zweiter Stelle die erst am
28. Juni 2005 verabschiedeten Leitlinien
zur Verwaltungsstrukturreform des Landes
Schleswig-Holstein angesprochen werden.
Sie stellen insofern einen Kontrastfall dar,
als hier der Einsparungsgesichtspunkt mit
drastischer Deutlichkeit in den Vordergrund tritt. Das Ziel der Bürgernähe wird
zwar noch genannt, bleibt aber abstrakt.
Der Kernpunkt, auf den sich alles konzentriert, ist, dass »nicht mehr hinreichend leistungsfähige Kommunalverwaltungen .....
abzubauen oder zusammenzulegen« sind,
»Das Bürgeramtsparadigma lässt sich, mit
Modifikationen, unschwer auf komplexere
Anliegen übertragen.«
Man geht wohl nicht fehl, wenn man
bei der Suche nach Anknüpfungspunkten
zum Beispiel an das vorhin genannte
Technische Bürgeramt denkt, zu dessen
Konstruktionsprinzipien ja ebenfalls die
Zusammenfassung von Angeboten verschiedener Fachbereiche gehört. Allerdings fällt auf, dass im Landeskonzept
zunächst nicht weiter verdeutlicht wird,
wie die Verwaltung der kurzen Wege und
Zeiten unter Nutzung des dem Ganzen
vorangestellten Konzepts des Bürgerbüros
konkret verwirklicht werden soll. Wie
schon ausgeführt wurde, gehört hierzu an
zentraler Stelle die Unterscheidung und
gegenseitige Zuordnung von Backoffices
und Frontoffices, über die im Landeskonzept allerdings bisher noch nichts Konkretes ausgesagt wird. Die organisatorische
und gegebenenfalls auch räumliche Zusammenführung bisher selbstständiger
Sonderbehörden unter einem Behördendach reicht hierzu sicherlich nicht aus.
Man braucht hierzu zusätzlich die Einrichtung von Anlaufstellen, in denen im Idealfall alles auf einmal aus einer Hand (oder
auch aus wenigen Händen) angeboten
12
wobei eine Mindestgröße (nach vorliegenden Informationen geht es um acht- bis
zehntausend Einwohner) zugrundegelegt
werden soll.7 Alle Städte und Gemeinden,
die unterhalb dieser Größenordnung liegen, sollen in Zukunft keine eigenen Verwaltungen mehr haben. Um der Erhaltung
des Ehrenamts willen sollen zwar die Gemeindevertretungen bestehen bleiben. Die
Verwaltungen sollen jedoch in größeren
Städten konzentriert werden, wobei Synergieeffekte – und das heißt konkret: Stelleneinsparungseffekte – so weitgehend wie
möglich genutzt werden sollen.
Was auf uns zukommt – Ausblick
auf zukünftige Möglichkeiten
Was hier angesprochen wird, ist nicht nur
deshalb spektakulär, weil es sich – jedenfalls bisher noch – um ein Programm von
ungewohnter Härte handelt. Ich meine vielmehr, dass es sich um einen Vorgang von
einer ganz grundsätzlichen Bedeutung handelt, die durch die Tatsache, dass Schleswig-Holstein mit den Leitlinien zur Ver-
waltungsstrukturreform – gewissermaßen
im Schnellverfahren – die in früheren Jahren versäumte Kommunale Gebietsreform
nachholen will, keineswegs verkleinert
wird. Wir haben, wie ich meine, davon auszugehen, dass das Ressourcen-Sharing, das
heißt die gemeinsame Wahrnehmung von
Verwaltungsaufgaben über die kommunalen Grenzen hinweg, um das es in Schleswig-Holstein im Kern geht, in den kommenden Jahren angesichts der mit ihm verbundenen sehr beträchtlichen, bisher noch
weitestgehend unausgeschöpften Einsparungschancen mit völliger Sicherheit in
allen Bundesländern eine enorm zunehmende Rolle spielen wird. Die Frage ist
nur, wie dabei vorgegangen wird, wobei
dem Paradigma Bürgeramt die Rolle eines
sehr zentralen Entscheidungs- und Unterscheidungsgesichtspunkts zukommt.
Im Augenblick scheint dieses Paradigma in Schleswig-Holstein schlechte Karten
zu haben, denn bei einer kürzlichen Veranstaltung der hauptamtlichen Bürgermeister
und Bürgermeisterinnen Schleswig-Holsteins hieß es dazu schlicht, die Bürger
müssten in Zukunft wohl längere Wege in
Kauf nehmen, denn das Konsolidierungsziel habe Vorrang.
Es fällt allerdings schwer, sich diesen
Weg eines Bundeslandes, so wie er sich jedenfalls im Augenblick abzeichnet, als einen generellen deutschen Weg vorzustellen, denn dies würde heißen, das Paradigma Bürgeramt erst einmal auf Eis zu legen
und ohne Not auf unabsehbare Zeit dem
Einsparungsziel zu opfern. Ohne Not deshalb, weil dieses Paradigma kein Luxusoder Schönwetterparadigma ist, sondern
nach allem, was wir darüber wissen, Konsolidierungsbemühungen keineswegs im
Wege steht. Vielmehr bringt die Einrichtung eines Frontoffice umgekehrt Entlastungen der übrigen Verwaltung von Publikumskontakten mit sich, die an einer
Stelle gebündelt werden, so dass in den
übrigen Bereichen der Verwaltung für die
kontinuierliche sachbezogene Aufgabenbearbeitung mehr Zeit zur Verfügung
steht.
Alternativ zu dem gekennzeichneten
Weg bietet sich für die in den kommenden
Jahren anstehende Fusionierung ganzer
kommunaler Verwaltungen oder auch bestimmter Teile von ihnen eine Vorgehensvariante an, die den angestrebten Effizienzgewinn nicht nur mit einer Erhaltung
7 Leitlinien zur künftigen Kommunalstruktur,
Beschluss der Landesregierung Schleswig-Holstein vom 28. Juni 2005 (Internetfundstelle:
Landesregierung.schleswig-holstein.de/coremedia/generator/Aktueller_20Bestand/M/Information/Kommunales_2C_20Sport/PDF/verwaltungsreform_leitlinien,property=pdf.pdf).
Helmut Klages, Wie lässt sich Bürokratisierung »unspürbar« machen?
des Ehrenamts, sondern auch mit einer Erhaltung der Bürgernähe der Verwaltung,
oder auch mit deren weiterem Ausbau verbindet. Der entscheidende Punkt für die
Realisierung dieser Variante lässt sich an
der bereits mehrfach in den Mittelpunkt
gerückten Trennung von Backoffice und
Frontoffice festmachen. Geht man davon
aus, dass man einen Ausbau von Frontoffices braucht, wenn man das Ziel einer
»spürbaren« Entbürokratisierung der Verwaltung erreichen will, dann ist die logische Folgerung eine differenzierende Behandlung der beiden Ebenen. Während der
Backoffice-Bereich nach Gesichtspunkten
der Effizienzerhöhung gestaltet werden
kann, ohne dass Gesichtspunkte der Bürgernähe intervenieren, gilt für den Frontoffice-Bereich eher das Umgekehrte. Hier
wird man der Optimierung der Bürgernähe
den Vorrang zu geben haben, wobei Effizienzgesichtspunkte an die zweite Stelle
rücken können, wenngleich sie natürlich
auch hier eine Rolle spielen müssen.
Dies braucht nicht notwendigerweise zu
bedeuten, dass an allen bisherigen Verwaltungsstandorten Bürgerämter installiert
werden, wenngleich es nahe liegend ist, in
dieser Richtung zu denken, da die räumliche Erreichbarkeit der Verwaltung (im
Idealfall die fußläufige Erreichbarkeit) zu
den »klassischen« Kriterien der Bürgernähe rechnet. Jedenfalls gilt dies für die
»normalen« Bürgerbüros und -ämter für
das schnelle Geschäft. Ich selbst gehe davon aus, dass eine weitere Vermehrung
dieser »normalen« Bürgerämter erforderlich ist – gerade auch angesichts der Tatsache, dass sich die Verwaltung offenbar anschickt, sich aus der Fläche zurückzuziehen. Ich denke, dass wir als Gegengewicht
zu dieser Entwicklung überall Bürgerämter
brauchen, die gewissermaßen die Präsenz
der Verwaltung in der Fläche sicherstellen.
Zwar erscheint es auch mir sehr wünschenswert, dass alle Menschen, die dies
können, in Zukunft eine Chance haben
werden, möglichst vieles an Verwaltungskontakten über ihren PC abzuwickeln. Die
dezentrale physische Präsenz einer gewissermaßen »anfassbaren« Verwaltung wird
nichtsdestoweniger wichtig bleiben. Gehen
wir von der Dichte der Bürgerämter in einer Stadt wie Heidelberg aus, dann können
wir feststellen, dass ein Bürgeramt für jeweils zehn- bis fünfzehntausend Einwohner zur Verfügung steht. Ich denke, dass
dies keine schlechte Zahl ist. In kleineren
Orten, die unter dieser Größenordnung liegen, so zum Beispiel in den Städten und
Gemeinden in Schleswig-Holstein, die
jetzt ihre Verwaltung verlieren, sollte es
aber dennoch ein Bürgeramt geben, wie
ich meine. Jedenfalls sollten alle MöglichVM 1/2006
keiten, die es in dieser Richtung unter
Berücksichtigung von Effizienzgesichtspunkten gibt, ausgeschöpft werden. Ich
meine, man kann sich darüber hinaus auch
sehr sinnvoll darüber unterhalten, welche
zusätzlichen Aufgaben von »normalen«
Bürgerämtern übernommen werden könnten. Es gibt diesbezüglich einen Spielraum,
mit dem ich mich aber im Augenblick
nicht beschäftigen will. Das ist ein Thema,
das sich gesondert abhandeln lässt. Auch
über die so genannten »mobilen Bürgerämter« möchte ich mich an dieser Stelle nicht weiter äußern, zumal ich ihnen
nicht die Bedeutung zuschreibe, die ihnen
mancherorts zugemessen wird.
Für den Augenblick soll die Feststellung im Vordergrund stehen, dass die Forderung nach einer stark dezentralisierten
Ausbreitung von Bürgerbüros über die
Fläche des Landes hinweg für die spezielleren vorstehend erwähnten Fälle von OneStop-Agencies, Anlaufstellen und Clearingstellen natürlich keineswegs in gleicher Weise gilt. So kann man sich meines
Erachtens durchaus fragen, ob man Anlaufstellen, die der Erleichterung von Baugenehmigungen dienen, in jeder Stadt
braucht oder ob es im Prinzip nicht ausreichen würde, innerhalb einer Region ein
zentrales Dienstleistungszentrum zu besitzen, das sich dieser Aufgabe widmet.
Denkbar wäre allerdings auch, dass sich
zum Beispiel diejenigen Einrichtungen, die
es heute bereits in Städten wie Heidelberg.
Mannheim und Ludwigshafen und in den
Landkreisen der Metropolregion RheinNeckar gibt, vernetzen, so dass Antragsteller unabhängig von ihrem Wohn- oder Geschäftsort zur jeweils nächstgelegenen
Einrichtung gehen können, um ihre Anliegen zu erledigen.8 Da diese Region Teile
dreier Bundesländer einschließt, würde
dies wahrscheinlich als Nebeneffekt einen
heilsamen Druck in Richtung Formularund Verfahrensvereinheitlichung ausüben,
der sich unter Umständen sogar in Richtung einer Vereinheitlichung der Bauordnungen der Länder auswirken könnte, für
deren Unterschiedlichkeit es kaum einen
sinnvollen Grund gibt.
Auch runde Tische für mittelständische
Unternehmer oder Anlaufstellen für Existenzgründer muss es nicht in hoher Dichte
über die Fläche verteilt geben. Man kann
sich hier kooperative Gemeinschaftslösungen der Verwaltung und der Kammern
denken, die ebenfalls von der Region als
Bezugsgröße ausgehen, wobei die Frage
der Standortwahl auf Grund von Zweckmäßigkeitsüberlegungen entschieden werden kann. Dasselbe gilt zum Beispiel für
die bereits einmal erwähnte Auftragsbörse
für mittelständische Unternehmer, an de-
ren Vorbereitung die Rhein-Neckar-Region unter Beteiligung von Verwaltungen,
Kammern und Einzelunternehmen herangehen will. Beim Gewerbe-Immobilienportal Rhein-Neckar und bei dem Portal
»Verwaltungsdurchklick« ist die regionale
Lösung bereits realisiert, ohne dass es
diesbezüglich Widerstände gegeben hätte,
weil die Informationseffekte, die erzielt
werden sollen, evidenterweise für alle Beteiligten und Interessierten enorm anwachsen, wenn man solche Einrichtungen nicht
in jeder Kommune gesondert, sondern auf
der regionalen Ebene und somit den gesamten regionalen Wirtschaftsraum übergreifend aufbaut.
Was ist das Fazit? Die Zukunft
der Verwaltung als Bezugspunkt
Als Fazit legt sich in aller Kürze die Feststellung nahe, dass sich die zuletzt aufgeworfenen Fragen letztlich zu der übergeordneten Frage nach einem zukünftigen
System von Anlaufstellen zusammenfassen lassen, die dem Modell des Bürgeramtes folgen. Diese Frage führt augenscheinlich zu einem in sich gegliederten Gesamtbild hin, in welchem es verschiedene
Ebenen wie auch verschiedene Funktionsbereiche gibt, die sich mit unterschiedlicher Dichte auf die verschiedenen Ebenen
verteilen.
Es ist zuzugeben, dass dieses Gesamtbild bisher noch nicht existiert. Im Nebensatz bemerkt besitzt auch die Wissenschaft
dieses Gesamtbild noch nicht. Dass dieses
Gesamtbild aber benötigt wird und dass
seine Entwicklung dringlich ist, wenn das
Ziel der möglichsten Unspürbarmachung
der Bürokratisierung nicht aus den Augen
verloren werden soll, dürfte jedoch unstrittig sein.
Im Übrigen zeigt sich aber, dass die
Überlegung, was das Bürgeramt oder büro als Paradigma einer in dieser Richtung operierenden Entbürokratisierungsbemühung leisten kann, direkt in die Frage
nach der Zukunft der Verwaltung hineinführt. Diese Frage ist natürlich eine größere Frage, die im vorliegenden Text nur von
Teilbereichen her angegangen werden
konnte. Dass den Fragen, die angesprochen wurden, im Rahmen dieser größeren
Frage ein wichtiger Stellenwert zukommt,
dürfte aber über allen Zweifel erhaben
sein.
8 Es sei an dieser Stelle nur angemerkt, dass
diese Perspektive im Programm eines integrierten eGovernment-Angebots im Rahmen
von »Deutschland-Online« mitenthalten ist.
13
Eine Analyse von Theorien hinter der Verwaltungsmoderniserung
Die Umstrukturierung der Verwaltung
und das New Public Management
von Angel Iglesias Alonso
Der Autor stellt die hinter dem Konzept einer »neuen öffentlichen
Verwaltung« stehenden Theorien ausführlich vor und analysiert
ihre Handlungsempfehlungen. Er kommt dabei zu dem Ergebnis,
dass man den verfolgten Zielvorstellungen im Grundsatz zustimmen könne, dass aber im Detail mancherlei Inkompatibilitäten mit
Blick auf das Wesen des »Öffentlichen« auffallen.
Einleitung
Die in Spanien und in anderen westlichen
Ländern initiierten Programme zur Umstrukturierung der Verwaltung sind vom
Paradigma des New Public Management
(NPM) geprägt. Dieses Paradigma bildet
den Gestaltungsrahmen und gilt als normatives Beispiel für den Kulturwechsel in der
öffentlichen Verwaltung; es setzt sich aus
einer Reihe von Grundsätzen zusammen,
die auf Vorschläge aus unterschiedlichen
theoretischen Ansätzen zurückgehen. Es
handelt sich also um eine Ansammlung
von heterogenen Bestandteilen, die sich
wie ein Mosaik zusammensetzen und auf
deren Grundlage die Modelle zur »besseren Praxis für die Organisation des öffentlichen Sektors«1 entwickelt wurden.
Der Hintergrund und die Rechtfertigung
für die Vorschläge des NPM sind die immer knapper werdenden Ressourcen der öffentlichen Verwaltungen und die gleichzeitige Überlastung mit Problemen, die diese
zu lösen hat. Ein weiterer Grund liegt in einer neuen Verwaltungstheorie und -praxis,
die durch internationale Unternehmensberatungsfirmen und durch die OECD verbreitet wird, die in ihrer Stellung als Panoptikum ein neutrales und gleichzeitig global anwendbares Modell der Verwaltung
Dr. Angel Iglesias
Alonso ist Professor
Titular an der Rechtsund Sozialwissenschaftlichen Fakultät der
Universität Rey Juan
Carlos, Madrid.
14
verbreiten, unter dem Verweis darauf, dass
das Modell auf eine funktionale Realität
anwendbar sein muss. Die Ausbreitung des
NPM, die in den westlichen Verwaltungsapparaten durch institutionelle Übertragung
stattfindet und einem sprichwörtlichen Paradigmenwechsel entspricht, ist auch auf
die Ähnlichkeit der allerorts auftretenden
Probleme zurückzuführen.
Das NPM ist also in den Reformstrategien der öffentlichen Verwaltung in allen
fortgeschrittenen Staaten vorhanden und
erfasst dort Sachgebiete wie Personalwesen
(Löhne, Fortbildung und Personalentwicklung, Führung, Qualifikation u.a.), Organisation (horizontale Hierarchiestrukturen,
projektbezogene Arbeitsorganisation, Bürgerbüros), Verfahrensweisen und öffentlicher Haushalt (Haushaltspläne, Buchführung, globale Haushalte) mit Begriffen,
die bereits einen ganzen Fachjargon bilden
(»outsourcing«, »benchmarking«, »downsizing«, »reengineering«, »reinventing«
u.a.). Rund um diese Begriffe wurde eine
ganze Reihe von Maximen herausgebildet,
aus denen sich das neue Verwaltungsmodell zusammensetzt, und die nun durch einige Zentralregierungen und deren ThinkTanks (Analyse- und Entwicklungskammern) verbreitet werden. Diese Vertreter
lassen das credo verbreiten, dass die Probleme der Verwaltungsorganisationen mit
den Erfahrungen und Konzepten der Privatwirtschaft sowie mit der neuesten Wirtschaftstheorie zu lösen seien.
Über die Neuheit und die
Neutralität des NPM
Die Neue Öffentliche Verwaltung (NÖVW)
stellt sich selbst als die Alternative zum
klassischen Weber'schen Modell dar und
versucht, im verwaltungspolitischen Milieu
einen Diskurs zu legitimieren, der die Frage
der Verwaltungsmodernisierung auf eine
Frage der Effizienz reduziert. Auch im akademischen Bereich hat das NPM als neues
und von den Weberschen Prinzipien entferntes Paradigma Eingang in die Verwaltungswissenschaften gefunden.2
Die Rezepte des NPM-Doktrin hinsichtlich der Effizienzsteigerung der Verwaltung sind allerdings nicht neu, sie finden
sich bereits in den Vorschlägen von Wilson
wieder3, der die Einführung einer Figur des
Verwalters auf örtlicher Ebene forderte,
womit er damals versuchte, die Praktiken
des »spoils system« zu beenden. Die Sorge
um die Wirksamkeit und die Effizienz des
Verwaltungshandelns findet sich auch in
den Vorschlägen der Fabianer und in der
ersten Kameralistik4 wieder. Außerdem
sind einige Züge des NPM ursprünglich auf
die Taylorschen Konzepte zurückzuführen:
Eine operative Instanz unterliegt den Weisungen einer führenden Instanz. Der Unterschied der jetzigen Doktrin zum klassischen Taylorismus ist, dass die operative
Instanz keine detaillierten Weisungen erhält. In jedem Fall ist nicht der Appell an
die Effizienz das eigentlich Neuerliche
(dieser Punkt war stets im Reformdiskurs
der Verwaltungsorganisationen vorhanden), sondern das ideologische Klima des
Kontextes, aus dem es stammt und von
dem es in der Form moduliert wird, dass
alte Konzepte wieder aufgenommen und in
Form komplexer Formulierungen neu vorgetragen werden, wobei sie als Universallösungen angepriesen werden.
Wie eben schon erwähnt ist das Hauptziel des NPM die Verbesserung der Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Verwaltungen. Dennoch gibt es keinen empirischen Nachweis dafür, dass dieses Ziel
erreicht worden wäre5, denn dort, wo das
NPM eingeführt wurde, wurde noch kein
1
2
3
4
5
Naschold, 1995.
Barzelay, 1992; Hood, 1991.
Wilson, 1956.
Hood und Jackson, 1991.
Hood, 1991.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 14-23
Angel Iglesias Alonso, Die Umstrukturierung der Verwaltung und das New Public Management
Ursache-Wirkung-Zusammenhang nachgewiesen. Die Konzentration auf das Verhältnis Kosten-Effizienz beantwortet noch
nicht die erste und eigentlich wesentliche
Frage der öffentlichen Verwaltung: die
nach der sachlichen Verwendung der öffentlichen Mittel und die Auswirkungen
der Verteilung.
Tatsache ist, dass das NPM sich als ein
politisch neutrales Instrument darstellt, das
jede politische Zielstellung zu befriedigen
in der Lage ist, indem es das Verhältnis
Bürger-Verwaltung nach Kriterien interpretiert, die einer Handelsbeziehung ähnlich sind: Der Bürger wird als Kunde neuverstanden, und es werden die Strukturen
und Prozesse innerhalb der Verwaltung
nach dem Vorbild eines betriebswirtschaftlichen Unternehmens neugeordnet sowie
betriebswirtschaftliche Techniken eingeführt. Durch Entbürokratisierung und Verwirtschaftlichung der öffentlichen Verwaltungen ähnelt die Regierung immer mehr
einem Verwaltungsrat. Die Kompetenzen
zwischen politischer Führung und Verwaltung werden klar voneinander getrennt,
wobei offensichtliche Phänomene wie die
Bürokratisierung der Politik und die Politisierung der Verwaltung aufgelöst werden.6
Allerdings wird übersehen, dass öffentliche
Verwaltungen Produzenten von Dienstleistungen und Gütern zur Befriedigung allgemeiner Bedürfnisse sind und dass die Produktion so in den politischen Prozess eingebunden ist (Policy-Model), dass ihre
Ergebnisse sowohl politisch als auch sozial
akzeptabel sein müssen. In demokratischen
Systemen ist die Ausformulierung und die
Umsetzung von öffentlicher Politik untrennbar miteinander verbunden, ihre Ziele
sind oft nicht klar und unbestritten; sie sind
diffus, unstabil und in den sozialen Konflikt eingebettet und lassen sich daher nicht
mit einem einfachen Instrumentarium umsetzen. Die Verflechtung zwischen Politik
und Verwaltung lässt sich nur mit komplexeren Mitteln regeln und verwalten als die
Doktrin der Trennung vermuten lässt. Sie
verwendet ein reduktionistisches Konzept
des Systems von Politik und Verwaltung.
All dies bedeutet, dass die theoretischen
Annahmen, auf welche sich die NÖVW
gründet, wesentliche Aspekte außer Acht
lässt, die der Spezifizität der öffentlichen
Verwaltung inhärent sind.7
Vorher lehnte sich der Diskurs des
NPM stark an die Rethorik der Dienstleistungsgesellschaften (also die Rhetorik der
Wirtschaft, des Marktes, der Kundschaft
u.s.w.) an. Dabei wird übersehen, dass in
systemischen Begriffen formuliert, die
Haupteigenschaft von modernen Gesellschaften ihre funktionale Differenzierung
und Zergliederung in selbstständige SubVM 1/2006
systeme und Aktionssphären ist und die
Rationalisierung dieser Bereiche unter ihre
eigenen selbstreferenten Prinzipien: das
wirtschaftliche System unter die Prinzipien
des Marktes, Privateigentum, Wettbewerb
und das politische und Verwaltungssystem
unter die Prinzipien der Gesetzesmäßigkeit, der Hierarchie und öffentlicher
Zweckmäßigkeit. Demzufolge lassen sich
die Unterschiede beider Sphären nicht verwischen.8 Andererseits hat die Koordination und Integration einer differenzierten
und fragmentierten Verwaltung stattzufinden über die demokratische Verantwortung und die politische Kontrolle, ohne dabei die Probleme der demokratischen Kontrolle und der Gesetzesmäßigkeit zu
übersehen. Es erscheint zweifelhaft, dass
Grundsätze wie »let the managers manage« oder »empowerment of employees«
die Rechtssicherheit garantieren könnten.
Im Übrigen dürfen auch die institutionellen Grenzen und die sozialen und kulturellen Voraussetzungen eines jeden Landes
die öffentlichen Haushalte gekürzt wurden.
Das bedeutet, dass es auf lange Sicht nicht
möglich ist, auf die wachsende Nachfrage
der Bürger durch immer mehr Finanzmittel
zu antworten. Ein zweiter, wirtschaftlicher
Aspekt ist, dass das laufende Globalisierungsmodell eine Verbesserung des Faktors Standort fordert, um Investitionen anzulocken. Die öffentlichen Verwaltungen
werden in diesem Zusammenhang als Teil
der Infrastrukutur betrachtet, der Wettbewerbsfähigkeit verbessert. Drittens ist der
politische Rückhalt für Verwaltungsaufbau
rückläufig, der ja eine Zunahme der Bürokratie bedeuten würde. Allgemein hat letztere an Glaubwürdigkeit verloren, während
eine Politik, die den Steuerabbau begünstigt, immer populärer wird. Diese Erscheinungen sind das Ergebnis eines sozialen Wandels und ein Zeichen unserer Zeit,
in der das Bedürfnis nach einer homogenen Versorgung durch den Staat und die
Erwartung von Sicherheit an diesen9
zurückgeht. Diese Punkte sind für eine so-
»Die Ausbreitung des NPM in den westlichen
Verwaltungsapparaten entspricht einem
sprichwörtlichen Paradigmenwechsel.«
nicht übersehen werden und, innerhalb
derselben, die Pluralisierung der Organisationsformen der öffentlichen Verwaltungen, da der öffentliche Sektor organisatorisch differenziert ist und die unterschiedlichen Strukturen und Besonderheiten in
unterschiedlichen Situationen unterschiedliche Verwaltungsinstrumente bedürfen.
Andererseits ist gerade die Transparenz
eine der Haupteigenschaften der Demokratie, denn Innovation ohne Transparenz verdient diesen Namen nicht. In der kontinentalen Verwaltungskultur sind die Konzepte
Demokratie und Rechtsstaat eng mit hierarchischer Integration und Legalitätskontrolle verbunden, so dass die Defizite in
der Transparenz und Gesetzmäßigkeit
nicht zu mehr Effizienz führen, sondern
das Gegenteil bewirken.
Das Aufkommen der Prozesse zur Verwaltungsmodernisierung unter dem Kennzeichen des NPM findet in Industriestaaten
mit einem wirtschaftlichen, politischen
und sozialen Kontext statt, in dem seit Beginn der achtziger Jahre des vergangenen
Jahrhunderts das öffentliche Handeln in
Frage gestellt wird. In diesen Ländern kam
es immer wieder vor, dass angesichts von
Wirtschaftskrisen, die heute global sind,
ziale Mittelschicht, die immer heterogener,
fragmentierter und in zunehmendem Maße
durch die Konsumkultur geprägt ist, die sie
für Steuererhöhungen besonders empfindlich sein lässt und die dem Uniformismus
der öffentlichen Politik immer kritischer
gegenübersteht, weniger attraktiv, wenngleich im Falle Spaniens sicherlich von einer Ausnahme zu reden ist, da das Land
großen Nachholbedarf beim Aufbau des
Wohlstandsstaates hat. Viertens finden
große Werteverschiebungen statt: Die zunehmende Lockerung der sozialen Bindungen und eine Tendenz zur Individualisierung und Vielfältigkeit führen auch zu einer Diversifizierung der Erwartungen an
die öffentlichen Verwaltungen, was bei
den großen Verwaltungsapparaten zu einer
Vergrößerung der Kluft zwischen den Leistungsanforderungen an diese und deren
Fähigkeit, die Anforderungen zu erfüllen,
führt.
6
7
8
9
Baena, 1999 und 2000.
Baena, 2000.
König, 1999.
Bañón, 1993.
15
Eine Analyse von Theorien hinter der Verwaltungsmoderniserung
Die theoretischen Bezugspunkte
der Neuen Öffentlichen
Verwaltung
Das NPM macht eine Synthese aus den Gedanken und Empfehlungen einer Gruppe
von Theorien, die einerseits das Ziel haben,
den Vorrang der Politik über die Bürokratie
wiederherzustellen, aber gleichzeitig das
Verhalten der Bürokratie zu verändern versuchen. Das NPM schlägt an erster Stelle
eine Rationalisierung »nach außen« vor, so
dass neu überdacht wird, welche Aufgaben
der Staat wahrnehmen soll und wie er seine
Produkte und Dienste »herstellen« soll, in
Anbetracht der Tatsache, dass die Politik
wie ein Markt betrachtet wird und man die
diversen politischen Agenten wie Interessenparteien wahrnimmt, die bestimmten
Spielregeln unterliegen: Die Theorien des
Public Choice und die der Neuen Institutionellen Okonomie liefern die analytischen
Elemente, um quasi-marktwirtschaftliche
Bedingungen zu schaffen, auf die sich die
Reformvorschläge stützen.
Daseinsberechtigung für die öffentlichen
Institutionen sein würden. Nichtsdestotroz
sind für die Produktion und Verteilung der
privaten und öffentlichen Güter marktwirtschaftliche Kriterien anzuwenden, die sich
an der Effektivität und der Kosten-NutzenRelation orientieren.
Es wird unter der Annahme, das
menschliche Verhalten sei egoistisch, was
in einem marktwirtschaftlichen Kontext
ebenso zu Tage treten würde wie in einem
politischen, ein eher pessimistisches Bild
des »politischen Marktes« gezeichnet. Ein
Bild eines imperfekten Marktes, der von
den Interessen der Politiker, Bürokraten und
Einflussgruppen dominiert wird und mit
körperschaftlichen Strukturen, die die persönlichen Vorlieben der Bürger nicht
berücksichtigen. Eine weitere Voraussetzung der Theorien der Rationalen Wahl ist,
dass ein System umso effizienter ist, als es
eine horizontale und vertikale Segmentierung aufweist und Wettbewerbsbedingungen unterliegt. Um den imperfekten politischen Markt zu verbessern, wird in diesem
»Der Stein des Anstoßes für die
ökonomisierende Perspektive des NPM ist
kein anderer als die fortwährende
Finanzkrise des Staates.«
Die Theorien der Rationalen Wahl
Diese Strömungen unterstützen eine Modernisierungspolitik der öffentlichen Verwaltungen, die dem von Hayek (1994)10
und Nozick (1988) angepriesenen schlanken Staat entsprechen. Sie befürworten
eine drastische Reduzierung der öffentlichen Aktivität mit der Begründung, diese
seien nichts anderes als der praktische
Ausdruck einer monopolistischen Herrschaftsausübung. Die Rationale Wahl verfolgt das Ziel, das Wahlverhalten in den
politischen Organisationen und in all jenen
Verwaltungsstrukturen zu erklären, die als
nicht gewinnorientierte Organisationen
gelten. Mit der Methodologie der Mikroökonomie wird von einer rational handelnden Person ausgegangen, die ihren individuellen Nutzen unter Berücksichtigung ihrer Vorlieben zu maximieren trachtet. Es
wird von einem rechnenden und perfekt
informierten Individuum ausgegangen,
wobei die sog. »Fehler des Marktes« außer
Acht gelassen werden und der perfekte
Wettbewerb vorausgesetzt wird.11 Die Unterschiede zwischen den individuellen
Vorlieben würden durch kollektive Entscheidungen gelöst werden, welche die
16
Zusammenhang die Frage gestellt, welche
Funktionen in der staatlichen Verantwortung liegen sollen.12
Hier knüpft ein Teilaspekt der Theorien
der Rationalen Wahl an, der eine ökonomische Theorie der Bürokratie entwickelt. Er
geht davon aus, das die öffentlichen Bediensteten nicht unbedingt im Interesse des
Allgemeinwohls tätig werden, sondern Eigeninteressen verfolgen. Dies bedeutet automatisch eine Kritik des maximierenden
Verwaltungshandelns der bürokratischen
Pathologien13, die sich aus dem Größenwahn des Leviathans ergeben, der, angetrieben durch die Eigeninteressen der Bürokraten selbst, welche nur danach trachten,
das Budget ihrer Abteilung zu vergrößern,
nicht aufhört zu wachsen. Wendet man darauf das Gesetz des Angebots und der Nachfrage an, so wäre nur für den Fall eines autoritären Regimes zu erwarten, dass die
Bürokraten dem Allgemeininteresse dienen. In allen anderen Fällen würden Sie nur
ihre Eigeninteressen verfolgen.
Die Rationale Wahl kommt zum Ergebnis, dass die Bürokraten zu viel Macht haben und dass es in den politischen Institutionen und öffentlichen Organisationen keinen wirklichen Anreiz gibt, das Allgemein-
interesse zu vertreten. Eher das Gegenteil
sei der Fall, da die Bürokraten danach streben, den Haushalt zu erhöhen, denn die Logik ihres Besoldungssystems (Sold, berufliche Entwicklung, Einfluss, etc.) erfordert es
so. Im Endeffekt ist festzustellen, dass die
Struktur der großen bürokratischen Apparate für die Bürokratenschaft eher Anreize beinhaltet, den öffentlichen Haushalt zu erhöhen, und demgegenüber wenig Anreize,
damit die öffentlichen Führungskräfte die
Effizienzsteigerung im Sinne von Güterproduktion und Dienstleistungen für die Bürger
suchen.14 Das Handeln der öffentlichen
Verwaltungen orientiert sich im Sinne der
Hersteller und Phänomene wie die Überregulierung, Spezialisierung und die Fernhaltung der Bürger sind nichts anderes als
Ausdruck der Interessen der Bürokratie, die
sich selbst zum Monopol erhebt, so dass die
Verwaltung ohne Wettbewerb funktionieren
kann und nicht auf Aspekte wie Produktqualität oder Kosten achten muss. Aus diesen strukturellen Gründen ist die politische
Führung gar nicht dazu in der Lage, den
bürokratischen Apparat zu leiten (die Bürokraten selbst kontrollieren ihren Bereich).
Bei den Theorien der Rationalen Wahl
sind vor allem die Vorschläge von Ostrom
zu erwähnen, der fordert, die Verwaltung
im Dienste des Bürgers zu erneuern, wobei
er den Bürger in erster Linie als Konsumenten von öffentlichen Produkten und
Dienstleistungen versteht. Er betont dabei,
dass in dezentralisierten politischen und
Verwaltungssystemen die öffentliche Politik das Ergebnis von Verhandlungsprozessen inner- und unterhalb der öffentlichen
Körperschaften ist, und Ähnlichkeiten mit
jenen der Marktwirtschaft aufweist.15 Deswegen vertritt er die Ansicht, dass das Koordinierungsmodell zwischen den Organisationen nicht hierarchisch-bürokratisch
sein darf, sondern marktwirtschaftlich (auf
Verhandlungen basierend). Dezentralisierung ist somit nichts anderes als die Schaffung interner Märkte.16 In diesem Modell
kann die Versorgung mit öffentlichen Gü-
10 Zustand des Minimums zur Aufrechterhaltung
des Gesetzes, der Ordnung, der Verteidigungsfähigkeit und der überlieferten Werte. Für
Hayek (Hayek, 1994) stellt sich die Hauptaufgabe der Regierung als die Sicherstellung des
reibungslosen Funktionierens der Güterproduktion und Dienstleistungen dar, wobei sich
der Staat selbst von diesen Aktivitätsbereichen
fernhält.
11 Klages und Löffler, 1998.
12 Downs, 1964; Niskanen, 1971; Tullock, 1965;
Olson, 1985.
13 Niskanen, 1973 und 1975.
14 Tullock, 1965, Niskanen, 1971, 1973.
15 Ostrom, 1974.
16 Ostrom and Ostrom, 1987.
Angel Iglesias Alonso, Die Umstrukturierung der Verwaltung und das New Public Management
tern und Dienstleistungen sowohl von Körperschaften des öffentlichen Rechts als
auch von privatwirtschaftlichen Subjekten
stattfinden.
Ostrom geht von folgenden Voraussetzungen aus:
Die Grundlage der Analyse ist das Individuum.
Individuen handeln nach Maßgabe ihres
Eigeninteresses, sie haben Vorlieben,
die ihre Entscheidungsfindung beeinflussen.
Individuen sind rationale Wesen, die in
der Lage sind, Alternativen abzuwägen
und danach streben, ihren Nutzen zu optimieren, indem sie den dazu geeigneten
Strategien nachgehen.
Diesem Gedankengang folgend schlägt
Ostrom die analytische Trennung in die
Einheiten Produktion kollektiver Güter und
kollektiver Konsum vor. Später, in den
neunziger Jahren, verbreiten Osborne und
Gaebler (The Reinvention of Government)
die Thesen Ostroms, die dieser in den sechziger Jahren predigte, populärwissenschaftlich, was einherging mit Studien der Rand
Corporation (PERT, etc.) zur Optimierung
der öffentlichen Einrichtungen.
Welches Modell der öffentlichen Verwaltung vertreten die Theorien des Public
Choice? Zunächst einmal und von einem
Dogmatismus ausgehend, der die Trennung zwischen Politik und Verwaltung
vorschreibt, vertreten sie ein mechanistisches Konzept der öffentlichen Verwaltung, in welcher ökonomische Aspekte als
Regulierungsinstrumente für die öffentlichen Organe vorherrschen. Wettbewerb,
Markt und Privatisierung werden zu
Schlüsselelementen, um die Leistung des
öffentlichen Bereichs zu steigern. Der Privatsektor und die Marktmechanismen werden als Lösung der Probleme angesehen,
wobei der öffentliche Sektor gleichzeitig
als in letzter Instanz zuständig angesehen
wird, um mit kurzfristigen Programmen
mögliche Marktfehler zu korrigieren. Der
Vorschlag, der sich aus dieser Analyse ergibt, ist die drastische Reduzierung der öffentlichen Aufgaben. Die Theorien der Rationalen Wahl stellen sich also hinter die
Deregulierung, die Bürgerbeteiligung (allerdings in eingeschränkter Form, nämlich
in einer Weise, die sich aus der Wahrnehmung des Bürgers als Kunden ergibt) und
die Dezentralisierung der Verantwortung.
Wegen der irrationalen Verhaltensweise
der Bürokraten wird eine größere Kontrolle der Staatsverwalter durch die gewählten
Ämter gefordert. Im organisatorischen Bereich wird die Bildung kleinerer Verwaltungseinheiten und das Ende der großen
bürokratischen Apparate gefordert. Dabei
werden modulare Strukturen besonders beVM 1/2006
fürwortet und die Umstrukturierung der öffentlichen Organisationen durch die Integration der Verwaltungsabläufe in kleinere
Einheiten, die Entscheidungskompetenz
und Verantwortung für ihre Ergebnisse haben. Die Koordinierung und Führung dieser Module ist nicht hierarchisch, sondern
ergebnisorientiert.
Die Rechtfertigung für Dezentraliserung, horizontale hierarchische Strukturen,
sowie Ordnung in Modulen ist die starkere
Orientierung an Prozessen, die Aufgabe
der klassischen funktionalen Teilung: Planungswesen, Personal, etc. um eine bessere Dienstleistung an die Bürger-Kunden
bzw. an interne Kunden möglich zu machen. Die Folge der Anpassung der Verwaltungsabläufe an die Kunden ist eine
notwendige Integration der Aktivitäten
trieren sich die Spezialfunktionen; auf
kleinster Ebene schliesslich wird die Arbeit in Gruppen und an Projekten gefördert. Man kann also im Ergebnis von einer
Tendenz sprechen, Organisationseinheiten
zu schaffen, deren Ziele durch den Bürger
identifiziert werden können und die für
weniger Hierarchie, mehr hierarchische
Grundebenen mit mehr Kontrolle und für
eine stärker projektorientierte Arbeitswahrnehmung stehen.
Es gäbe wenig an diesen Vorschlägen
auszusetzen, wenn nicht die Schlüsselfrage
zu klären wäre, ob diese Optionen über das
rein Dogmatische hinausgehen können.
Man muss an dieser Stelle betonen, dass im
öffentlichen Sektor Entwurfs- und Implementierungsschwierigkeiten auftreten, was
an folgenden Erfordernissen liegt:
»Die Theorien hinter NPM liefern wenig
Vorschläge, die über das Unstrittige,
rein Dogmatische hinausgingen.«
(alle Aktivitäten, die zur Herstellung eines
Produktes oder einer Dienstleistung
führen, müssen in eine organisatorische
Einheit eingebettet sein, um Kommunikations- und Fragmentierungsprobleme zu
verhindern). Letztes Ziel ist es, kleinere
Organisationen zu schaffen, die besser
steuerbar sind und innerhalb derer ein
höherer Verantwortungsgrad herrscht. Die
hierdurch eingeführten Kontrollmechanismen sind denen des Marktes nicht unähnlich und gliedern sich rund um Begriffe
wie Total Quality Management oder Reengineering der Abläufe, welche aus dem
Privatsektor stammen. Gerade im Privatsektor sind modulare Organisationselemente häufiger vorzufinden, ebenso wie
die Dezentralisierung und flachere Hierarchien auf allen Organisationsebenen: Auf
der obersten Ebene treffen wir HoldingStrukturen an, auf mittlerer Ebene kann
man Prozessstrukturen und Hierarchieverflachung beobachten, und auf operativer
Ebene werden halbautonome und selbstorganiserte Arbeitsgruppen geschaffen. Auf
eben diesen drei Ebenen gibt es auch entsprechende Vorschläge für den öffentlichen Sektor: In den angelsächsischen Ländern schlägt sich die Dezentralisierung in
den sog. agencies nieder, welche den Aufgaben nachgehen, die ehedem von den Ministerien wargenommen wurden. Jede
agency ist für ihre Kosten und Leistungen
selbst verantwortlich, operiert mit eigenem
Budget und führt ein selbstständiges Personalwesen; auf mittlerer Ebene konzen-
die politische Verantwortlichkeit und
die demokratische Kontrolle der Verwaltung zu erhalten
den Vorrang der Rechtssicherheit zu
garantieren und
den Grundsatz der Gleichbehandlung zu
bewahren.
So kann zum Beispiel Dezentralisierung die
Flexibilität und die Motivation steigern,
aber auch die legitime demokratische Kontrolle der politischen Ämter schmälern. Aus
eben diesem Grund findet durch die Dezentralisierung eine Machtverschiebung zu
Gunsten der Bürokratie und zum Nachteil
der politischen Ämter und der Bürger statt,
es wächst das Risiko des so genannten Klientelismus. Man kann in den heutigen Gesellschaften nicht außer Acht lassen, insbesondere nicht in Staaten mit mehreren Ebenen der Regierung und der Verwaltung,
dass sich diese aus einem Netz von Organisationen zusammensetzen, die insgesamt
eine »Multibürokratie« bilden, die nicht
hierarchisch organisiert ist, sondern auf
Verhandlungsbasis funktioniert (Beziehungsgeflechte innerhalb der Regierung
und der Verwaltung). Und was die Struktur
der öffentlichen Hand angeht, so ist die Einführung von stärker horizontalen Hierarchiestrukturen mit Sicherheit eine Gefahr
für die Karriereerwartungen vieler öffentlicher Angestellter, was natürlich zu enormen
Widerstand führt. Die Vergabe von Unteraufträgen und die indirekte Leistung sind
als die Idealform für die Leistung öffentlicher Dienste ebenso fraglich.
17
Eine Analyse von Theorien hinter der Verwaltungsmoderniserung
Nach den Voraussetzungen der Rationalen Wahl benötigen die öffentlichen Organisationen strukturelle und instituionelle
Veränderungen, um sich an wirksame Abläufe bei der Produktion öffentlicher
Dienstleistungen anzupassen. Dabei betrachtet man die öffentlichen Verwaltungen
als Körperschaften, deren alleinige Funktion darin besteht, Dienstleistungen an die
Bürger zu erbringen (service providing
function). Betrachtet man das Modell der
Rationalen Wahl aber analytisch und konzeptionell, ist zu bemerken das dieser Entwurf die funktionelle Bedeutung des Politisch-verwaltungsmäßigen völlig außer
Acht lässt, indem es die Verwaltung auf
diese bloße ökonomistische Interpretation
reduziert. Im Übrigen hält die Hypothese
der Ineffizienz der öffentlichen Verwaltungen und das durch den Markt zu erzielende
Effizienzoptimum einer empirischen Überprüfung nicht stand, da ebenso die Privatwirtschaft Schwächen und Fehler aufweist,
die dem öffentlichen Bereich vorgeworfen
werden. Es ist zum Beispiel nicht unüblich,
dass Gesellschaften ihre eigenen Interessen
zelnen mit jenen der Allgemeinheit am besten zu vereinbaren sind. Die Annahme,
der Markt sei neutral und eine Naturordnung, verdeckt die politischen Entscheidungen die in den Institutionen getroffen
werden, welche über den Markt bestimmen und die nicht aus einem rein mechanistischen Blickwinkel heraus betrachtet
werden können, ohne das in ihnen ebenso
liegende politische Wesen zu verkennen.
Die funktionalistische Betrachtung und
die systemische Formulierung.
Diese Betrachtungen sehen die entwickelten
Gesellschaften als funktional differenziert
und stellen dabei auf die hohen Spezialisierungsebenen ab. Das politische und Verwaltungssystem stellt sich für diesen Blickwinkel nur als ein Untersystem neben mehreren
anderen dar, die in das Gesellschaftssystem
eingebettet sind und das die ihm eigenen
Funktionen ausübt.
Der Systemtheorie zufolge sind Organisationen selbstbezogene, also selbstreferente Systeme, die ihrer eigenen Logik folgen,
»Die Verflechtung zwischen Politik und
Verwaltung lässt sich nur mit komplexeren
Mitteln regeln und verwalten als die Doktrin
der Trennung vermuten lässt.«
jenen ihrer Kunden/Konsumenten vorziehen (welche hiergegen, dies sei nur beiläufig erwähnt, wiederum durch die öffentliche Intervention geschützt werden müssen).17 Der Markt stellt nicht eine sozial
optimale Versorgung sicher. Selbst die
Wirtschaftstheoretiker geben zu, dass auf
den Märkten nur selten der perfekte Wettbewerb herrscht, der für Gleichgewicht im
Sinne des Pareto-Optimums sorgt. Und die
drastische Trennung zwischen Politik und
Verwaltung, welche diesseits vertreten
wird, ist im geringsten Fall ideologisch.
Wie alle Theorien, die sich auf Nutzenrechnung stützen, weisen auch die Theorien der Rationalen Wahl große Reduktionismen auf, welche das Angebot unter dem
Einfluss von institutionellen Vorurteilen
interpretieren (egoistische Verhaltensweise
der Bürokraten und ihrer Kunden). Letztendlich wird das politische Wesen der Institutionen verkannt, welche die Marktwirtschaft tragen. Schlussendlich ist die
Marktwirtschaft nichts anderes als ein
Konstrukt, welches sich auf politische
Werte und auf Entscheidungen stützt, wie
die Möglichkeiten und Wünsche des Ein-
18
um ihre Aufgaben zu erfüllen. Die selbstbezogene Logik geht von zwei Prämissen aus:
Erstens, die Organisationen tendieren dazu,
ihre eigene Welt zu erhalten und reagieren
zum Selbstzweck; zweitens, die organisierenden Systeme richten ihre Aufmerksamkeit nur auf einen Teil des Gesamtsystems
(zum Beispiel die Mitarbeiter in einer Körperschaft für Verkehrsordnung kümmern
sich eher um logistische Fragen des Verkehrs als um ökologische Aspekte). Das
heißt, dass die selbst-referenten Systeme
ihre Aufmerksamkeit auf einen beschränkten Teil der Gesellschaft konzentrieren und
sich dabei ihrer konstanten Routineabläufe
und Regeln bedienen.
Im Rahmen der Systemtheorie werden
die öffentlichen Verwaltungen als Untersysteme des politischen Systems angesehen,
als selbstbezogene Subsysteme, die ihre
Identität reflexiv ableiten und ihre eigenen
codi und Regulierungsmuster schaffen.
Man hat ihnen die Aufgabe übertragen,
Entscheidungen des Kollektivs auszuführen, wozu sie auf andere Subsysteme
zurückgreifen müssen, zum Beispiel durch
Finanzmittel, Rechtsmittel, durch Informa-
tion, etc. Obwohl Selbstbezogenheit bedeutet, dass kein System andere Systeme überwachen und noch weniger steuern kann,
lässt sich im Modell des Wohlstandsstaats,
der sich ab der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts in den westlichen Ländern entwickelt hat, ein zunehmender »Kolonisierungsprozess« in Form des Verwaltungsinterventionismus
innerhalb
der
Subsysteme beobachten. Das heißt, andere
Subsysteme sind abhängig vom Verwaltungsapparat geworden. Dieser »Kolonisierungsvorgang« wird durch die fehlende
Differenzierung in der Zivilgesellschaft
möglich, was dazu geführt hat, dass die
Verwaltung an Kontrolle gewonnen hat. Es
ist gerade die Abwesenheit von Differenzierung, worauf sich jenes bürokratische
Modell aufbaut, in welchem sich die Verwaltungsorganisationen als Systeme aus
der Umgebung alles nehmen, was sie für
die Ausübung ihrer Tätigkeit brauchen.18
Die Zunahme an Differenzierung führt zu
einem progressiven Prozess von Autonomisierung der Subsysteme und dort zu einer
größeren Komplexität und zu größeren
Kommunikationsbedürfnissen. Die Differenzierung der Subsysteme und ihrer Kommunikationsmittel (Geld im Wirtschaftssystem, Macht im politischen System etc.)
werden zunehmend unvereinbar, und die
wachsende Differenzierung schafft Koordinationsprobleme – daher die Schwierigkeit
der öffentlichen Verwaltungen, die Kluft
zwischen Koordinierungsbedarf und Koordinierungskapazität zu überbrücken. In diesem Zusammenhang erscheint die Modernisierung als eine Notwendigkeit, die sich
sowohl aus Vorgängen der Selbstbeobachtung des Verwaltungssystems ableitet als
auch aus der unvermeidlichen Interaktion
mit den Vorgängen, die im Umfeld der
Verwaltung stattfinden. Hauptsächlich wird
sie jedoch von außen induziert (strukturelle
Anpassung). Mit anderen Worten ist die
Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen nach der systemischen Interpretation ein ständiger prekärer Stabilisierungsmechanismus, der es ermöglicht, die eigene
Selbstbezogenheit mit jener der anderen
Subsysteme zu vereinbaren.
Aus einem systemischen Blickwinkel
liegt also die Funktion der öffentlichen
Verwaltungen darin, die Subsysteme so zu
17 Im Sommer 2002 ereignete sich in nordamerikanischen Großunternehmen eine Welle von
Zusammenbrüchen, die auf buchhalterische
Spitzfindigkeiten zurückzuführen waren. Die
Antwort von Seiten der Regierungsämter war
keine andere als die Inkraftsetzung von Kontroll-, Interventions- und Regulierungsmechanismen, um das Vertrauen in das Funktionieren des Marktes wieder herzustellen.
18 Luhmann, 1998.
Angel Iglesias Alonso, Die Umstrukturierung der Verwaltung und das New Public Management
koordinieren, dass jedes seine wesentlichen
Aufgaben erfüllen kann, ohne dabei negativen Einfluss auf andere Subsysteme zu
nehmen. Daher geht man von der Annahme
aus, dass es sich bei der Funktionalität der
Verwaltungssysteme darum dreht, die eigene interne Komplexität zu verwalten sowie
deren Dynamik nach außen. Auf der
Grundlage dieser Annnahme liefert die Systemtheorie ein Modell der öffentlichen
Verwaltung, das die Veränderungsprozesse
innerhalb derselben aus ihrer funktionalen
Differenziertheit erklärt, die ihre Koordinationsfähigkeit beeinflusst und ihre Tätigkeit
verkompliziert, da sie, um ihr eigenes
Überleben zu garantieren, sowohl die wirtschaftlichen als auch die politischen und
sozialen Systeme einbeziehen muss.
Der Erfolg dieser Integration ist nur
möglich, wenn die Verwaltungsorgane in
der Lage sind, ihre Funktionscodi zu verändern. An diesem Punkt identifiziert sich die
autopoiesis als Lieferantin der Funktionscodi der Verwaltungssysteme mit dem Regelungs- und Ordgnungscharakter, der in der
Ausbildung und Praxis der Bürokraten verwurzelt ist. Der Ansatz der Regelung und
Ordnung wirkt wie eine kognitiv-normative
Überstruktur. Sie bestimmt die Sinngebung
und definiert die Grenzen der Tätgkeiten
der öffentlichen Hand. Aus der systemischen Logik betrachtet wir die Verwaltungsmodernisierung bestimmt von einem
Wechsel in der Verwaltungskultur, die ihrerseits auf einen Identitätswechsel zurückgehen muss, der sich nur durch den Paradigmenwechsel ereignet: vom Regelungsund Ordungs-Paradigma als Reproduktionscodex hin zum ökonomistischen Paradigma
als Bedingung zur Veränderung der Funktionscodi der Verwaltunggsorganisationen.
Die konstitutive Bedeutung, die der
Kontext für jedes System hat, führt zur Anpassung der öffentlichen Verwaltung an
ihre Umgebung: Anpassung der Organismen an die Informationsgesellschaft, Mittel-Zweck-Entsprechung etc. Für diese Anpassung ist ein neues Verwaltungsmodell
unabdingbar, das unter ein kybernetisches
Modell subsumiert werden kann und in
dem das alte Muster der Arbeitsteilung
zwischen Politik und Verwaltung neu bestimmt wird: Während die Politik sich um
das »Was« kümmert, kümmert sich die öffentliche Verwaltung um das »Wie«, wobei
die technischen Kenntnisse der Verwaltung
von den Politikern je nach Interessenlage
und Wertung in den politischen Prozess
eingebunden werden. In Übereinstimmung
hiermit rechtfertigt die Annahme eines rationalen Modells des politischen und Verwaltungssystems die Teilung zwischen den
Formulierungsprozessen und den Umsetzungsprozessen und ignoriert dabei, dass
VM 1/2006
diese Teilung nur rein heuristisch ist, da in
der Praxis die Verwaltung die Entscheidungsprozesse nicht erst bei der Umsetzung, sondern bereits bei der politischen
Formulierung kontrolliert.19
Im Übrigen liefert das mechanistische
Konzept des Verwaltungsapparates ein
Modell, in welchem für die Herausbildung
der Struktur und der Verwaltungsabläufe
die Information und die Kommunikation,
die innerhalb des Systems stattfindet, maßgeblich ist. Seine konkreteste Anwendung
ist das strategische Denken und das sich
daraus ergebende Produkt, die strategische
Planung: Die Analyse der bestehenden und
zukünftigen Bedingungen durch die entscheidenden Akteure, polititsche Definition der Interessen, Analyse der Schwäche,
Stärken, Chancen, Bedrohungen und die
Erstellung strategischer Ziele, die mit den
politischen Zielen und den finanziellen
Möglichkeiten übereinstimmen. Diese politischen Ziele werden im Lichte der Prognose umformuliert, die man aus den als
kritisch betrachteten Variablen der Umgebungsbedingungen erstellt hat.20
tung ein Verständnis von Verwaltung und
deren Umfeld in Begrifflichkeiten der
Wirtschaft. Dabei wird die Gesellschaft
ganzheitlich wahrgenommen, als ein
System, das der spezifischen Logik der
Marktwirtschaft folgt, die als Grundreferenz für die Tätigkeit der öffentlichen Körperschaften herangezogen wird. Daraus
wird ein neues Verständnis der öffentlichen
Verwaltungen formuliert, in der diese als
soziale Systeme betrachtet werden, deren
innere Funktionsweise von ihrer eigenen
identifizierbaren systemischen Logik abhängig ist, das analog einem betrieblichen
System entspricht (internes System).
Gleichzeizig sind die Verwaltungen in einem wirtschaftlichen Umfeld tätig (externes System). Sind die öffentlichen Einrichtungen erst einmal als betriebliche Systeme
identifiziert, so werden entsprechende Verwaltungsinstrumente für ihr internes
System empfohlen (zielorientierte Führung,
Qualitätsmanagement, Kosten-Nutzen-Analyse etc.) sowie die Anpassung der öffentlichen Verwaltungen an die Anforderungen
der Umgebung (Privatisierungen, Deregu-
»Dass das Hauptziel des NPM, die
Verbesserungen von Wirksamkeit und
Effizienz der Verwaltung erreicht sei,
ist empirisch bisher nicht nachgewiesen.«
Auf der Ebene der Organisation bindet
man die öffentliche Verwaltung gemeinsam
mit anderen Organisationen in polizentrische Netzwerke ein. Der eigenen Logik der
Systemtheorie zur Folge müssen die Organisationen, um ihre Reproduktion zu garantieren, ihre Tätigkeiten auf das für ihr eigenes Überleben Wesentliche beschränken
und alle nicht als eigen erkannte Funktionen
anderen Organismen überlassen, was sich in
der Logik des NPM im Privatisierungstrend
widerspiegelt. Das Überleben der Systeme
erfordert schließlich deren kontinuierliche
Filterung von Informationen. Die exzessive
funktionale Differenzierung der Organisationen wirkt verstopfend auf diesen Filter,
daher werden horizontale hierarchische
Strukturen empfohlen, welche den Kommunikationsprozess fördern. Was die Abläufe
angeht, so ist die Optimierung des Informationsflusses immer dann gegeben, wenn alle
beteiligten Elemente vernetzt sind (projektorientierte Arbeit, Arbeitsorganisation in
Gruppen etc.).
Alles in allem ist das Leitprinzip der Systemthorie bei deren Anwendung auf die
Modernisierung der öffentlichen Verwal-
lierung, »downsizing« etc.). Parallel hierzu
ist die autopoiesis, die sich als wirtschaftsrationales Handeln zusammenfassen lässt,
proklamiert als Allheilmittel zur Motivationsförderung der öffentlichen Angestellten,
damit diese entsprechend der wirtschaftlichen Rationalität des Systems handeln.
Hierfür sollen die codi verändert werden,
um eine neue Identität zu erlangen, die
hauptsächlich in einer Verbesserung der
Arbeitsbedingungen der Angestellten liegen würde: bessere Karrierechancen, oder
zumindest Verbesserung des Arbeitsplatzes. Als Folgesatz des kybernetischen Modells, unter das die systemische Logik die
politische und Verwaltungsrationalität subsumiert, wird die Tätigkeit der Akteure
übersehen, die daran interessiert sind, wie
die Ergebnisse des Systems ihre Ressourcen, Einfluss, persönliche Karriere und
Macht in Bezug auf andere beeinflussen.
Es handelt sich dabei um Akteure, die Entscheidungen infolge von anderen Entscheidungen treffen, im Umfeld einer institutio19 Lindblom, 1991.
20 Bryson and Roering, 1987.
19
Eine Analyse von Theorien hinter der Verwaltungsmoderniserung
nellen und organisierenden Umgebung.
Um das Verwaltungssystem verständlich
zu halten, werden hier absichtlich wesentliche Elemente und Beziehungen außer Acht
gelassen, sogar die Interdisziplinarität, die,
um es kurz zu erklären, nur darin besteht,
eine ökonomistische Betrachtungsweise
heranzuziehen, keinesfalls aber eine politologische oder gar juristische Perspektive.
Die neue institutionelle Ökonomie
Der neue ökonomische Institutionalismus
stützt sich auf die neoklassischen Gleichgewichtsmodelle. Er versucht aber, im Gegensatz zu dieser einen neuen makroökonomischen Ansatz einzubringen, indem er
die öffentlichen Körperschaften und deren
Tätigkeit als wirtschaftliche Variable
berücksichtigt. Was das Verwaltungshandeln angeht, appelliert er an eine hypothetisch-deduktive Perspektive und wendet
das Instrumentarium der ökonomischen
rie des Wohlstandes verankert wurde. Die
Verändernung der wirtschaftlichen Bedingungen (Globalisierung) und die sozialpolitische Entwicklung (Individualisierung
der Gesellschaft) machen einen Wechsel in
der Form, dem Inhalt und in der Anordnung der öffentlichen Aufgaben erforderlich. Es wird dabei als etwas Unfragliches,
ja gar neutral Deskriptives unterstrichen,
dass eine Struktur von strategischen Interaktionen zwischen Individualsubjekten (sei
es in der Privatsphäre, innerhalb der öffentlichen Körperschaften oder zwischen
dem öffentlichen und dem privaten Bereich) Veränderungsanforderungen für die
Institutionen mit sich bringt.
Der neuen institutionellen Ökonomie
entspringen diverse Perspektiven, die ihre
eigenen Konzeptbereiche für die Analyse
des öffentlichen Handelns entwickelt haben
und die eine Unmenge an Maximen für das
NPM beigebracht haben.21 Unter ihnen
sind besonders die Theorie der Transakti-
»NPM ist ein wahrer Schmelztiegel von
Theorien, die sich teilweise selbst
widersprechen.«
Theorie auf das Verwaltungshandeln unter
den folgenden zwei Grundvoraussetzungen
an: Einerseits wird jedes repräsentative Organ abstrahiert und man geht nur vom
wirtschaftlich handelnden Individuum als
einzige entscheidende Instanz aus. Auf der
anderen Seite überwiegt das Konzept des
Individuums als wirtschaftlich rational
agierendes Subjekt, stets auf der Suche,
seinen persönlichen Nutzen zu maximieren. Das erlaubt eine Analyse der Organismen, ausgehend von dem Leitprinzip, das
die Verwaltungsinstitutionen als Normensystem (formeller und nichtformeller
Normen) begreift, welche die Spielregeln
aufstellen, in deren Rahmen sich ein nutzenmaximierendes Individuum bewegt.
Man geht also davon aus, dass die öffentlichen Verwaltungen, wie jede andere Institution, Organisationen sind, deren Bestandteile, die Individuen, danach streben,
ihren Nutzen zu optimieren. Daraus folgt,
dass man den Nutzen aller Organisationen
als Summe des Eigennutzens seiner Bestandteile begreift. Im Endergebnis hat
also das rationale Verhalten des Individuums auf der Mikro-Ebene Auswirkgungen
auf der Makro-Ebene, und zwar durch den
Koordinationsmechanismus der unsichtbaren Hand.
Ziel der institutionellen Ökonomie ist
die Schwächung des keynesianischen Konsenses, der durch die neoklassische Theo-
20
onskosten, die Theorie des Principal/Agent
und die Theorie der Eigentumsrechte hervorzuheben, welche sich mit den Koordinations- und Organisationsproblemen beschäftigen, die mit dem Austausch von
Gütern, Leistungen und Rechten zusammenhängen. Unter diesen Theorien kommt
es unvermeidbar zu Verschmelzungen, aus
denen sich eine Vision der öffentlichen Organisationen ergibt.
Die Transaktionskostentheorie
Erste Anhaltspunkte für dieses Konzept
finden sich bereits in den Arbeiten von Coase22, der von der Annahme ausgeht, dass
man das Wirtschaftssystem als ein Geflecht von unterschiedlichen Institutionen
(öffentlichen und privaten) ansehen kann,
die in ständigen Austauschverhältnissen
stehen, sei es als Auftraggeber und Auftragnehmer, Anbieter und Abnehmer,
Kunde-Lieferant oder Käufer-Verkäufer,
also als Handelnde mit Selbstständigkeit
und Macht, welche auf Grund der eben bezeichneten Transaktionskosten in die Verhältnisse eingehen.
Die Idee beschäftigt sich mit der Analyse, unter welchen Umständen die Organisationen sich für marktwirtschaftliche Beziehungen entscheiden oder wann sie es
vorziehen, die Transaktionen zu »verinnerlichen«, um eine größere Kontrolle über die
Produktion zu behalten: Die Wahl steht
zwischen Beauftragung eines externen Subunternehmers durch Franchise oder der
Schaffung von großen internen Verwaltungseinheiten. Ferner analysiert diese
Theorie verschiedene Kosten, die im
Großen und Ganzen folgenden drei Kategorien zuzuordnen sind: Kontrollkosten, Informationskosten und Gelegenheitskosten.
Ausgehend von der Kostenanalyse lässt
sich identifizieren, welche Tätigkeiten von
der öffentlichen Hand durchgeführt werden
müssen und welches die effizientesten Arten ihrer Durchführung wären (zum Beispiel die Beauftragung eines externen
Unternehmers). Die Kostenanalyse führt
ebenso zu Produktions- oder Kaufentscheidungen (make or buy) der öffentlichen
Dienstleistungen und zu den Entscheidungen, welchen Institutionen und mit welchen
Leistungserwartungen man gegebenenfalls
diese Zuständigkeit überlässt. Die Transaktionskosten ergeben sich aus der Anfangsoder ständigen Verhandlung der Austauschbedingungen, aus dem Kontrollbedarf, damit die vereinbarten Bedingungen auch eingehalten werden, und, gegebenenfalls, aus
den Kosten, die sich aus dem Ausgang der
Lösung möglicher Konflikte ergeben.
Transaktionen unter Individuen bestehen
grundsätzlich aus Informationskosten und
aus den Kosten zur Vertragseinhaltung.
Der Rückgriff auf die Transaktionskosten ist hilfreich bei der Identifizierung
von Alternativen zur bürokratischen Organisation, da man mit diesem Referenzmodell für jedes Gut und jede Dienstleistung
die jeweils angebrachteste Organisationsform identifizieren kann. Die Theorie besagt, dass eine Verwaltungsorganisation
aus einer Gesamtheit von Verträgen und
Transaktionen besteht, denen jeweils verschiedene Strukur- Organisations- und
Produktionsformen öffentlicher Güter und
Dienstleistungen entsprechen und deren
Bestimmung durch die Kosten der erforderlichen Transaktionen erfolgt.
In einer weiteren ihrer Varianten wird
die Transaktionskostentheorie als Analyseinstrument für die Probleme verwendet,
die sich aus dem Ausgleich zwischen öffentlichem und privatem Interesse (Public/Private Partnership) ergeben. Hierbei
21 Jeder dieser Konzeptbereiche bedeutet für sich
selbst eine Verkleinerung des Bereichs, was
die Parteilichkeit ihrer Vorschläge unterstreicht. Alle diese Bereiche haben allerdings
gemeinsam, dass sie mit vorab definierten
Konzepten arbeiten, die durch einen »Vorgriff« festgelegt wurden, der das wirtschaftliche Wesen der Institutionen selbstverständlich
als einen ihrer dominierenden Verhaltensvektoren ansieht.
22 Coase, 1937.
Angel Iglesias Alonso, Die Umstrukturierung der Verwaltung und das New Public Management
ist die Verwaltung daran interessiert, dass
eine öffentliche Aufgabe erfüllt wird und
sich zusätzlich möglichst ein positives
payoff für den Haushalt oder für kurzfristige Investitionen ergibt, wobei die private
Partei ein Unternehmen ist, das nach
Marktkriterien operiert und seinen Gewinn
zu maximieren trachtet. Eine der Folgen,
die sich aus dieser Suche ergibt, ist dass
die privaten Partner oft Vorteile in Form
von Steuernachlässen erhalten, oder in der
Form, dass die privaten Partner in Monopolsituationen gelangen, die es ihnen ermöglichen, die Marktpreise zu kontrollieren, und so mittel- bis langfristig der
payoff für die öffentliche Hand wieder negativ wird.
tik und seiner Ausführung fördern. Die
Trennung ist ferner wichtig für die Schaffung und Entwicklung eines oder mehrerer
(Quasi-) Märkte innerhalb der öffentlichen
Hand, die sich hierdurch nicht nur im
großen Rahmen zwischen Politik und Verwaltung entwickeln, sondern auch bei den
Verwaltungseinheiten und auf verschiedenen Ebenen untereinander (Leitung-Planung-Kontrolle, Module, Verwaltung innerhalb der Verwaltung, strategische Allianzen, Joint Ventures etc.).
zesse der Politik und der Verwaltung eingebettet sind. Der Staat und sein Verwaltungsapparat werden als ein Dienstleistungsmarkt angesehen, in dem jeder Wert
der mit der Logik der Kollektiventscheidungen zusammenhängt, verschwindet
oder zumindest externalisiert wird. In der
Folge wird bei der Analyse, die von diesen
Prämissen und nicht von dem politischen
und Verwaltungssystem ausgeht, ein Paradigmenwechsel von einer bürokratischen
Organisation hin zu einer betriebswirt-
»Die an die Betriebswirtschaft angelehnten
Lösungen bleiben instrumentell und
verkennen das Wesen der öffentlichen Hand.«
Die Theorie des Principal/Agent
Diese Perspektive entwickelte sich um die
Beziehungen zwischen einem Kommitenten (Principal) und einem Kommissionär
(Agent). Sie steht eng im Zusammenhang
mit dem Vertragsrecht und den dort verwendeten Figuren von Auftraggeber und
Auftragnehmer, was, angewendet auf den
öffentlichen Sektor, eine strikte Trennung
zwischen Politik und Verwaltung erforderlich macht. Es geht darum, den negativen
Einfluss von assymetrischem Informationsfluss und divergierenden Interessen der
Parteien zu minimieren. Hierzu untersucht
sie das Verhalten der Parteien und dessen
Auswirkungen auf Organisation und Leistung und vertritt die Einführung von
Marktmechanismen, um die Beziehungen
zwischen beiden zu optimieren sowie das
Hauptrisiko zu minimieren. Diese Betrachtungsweise liefert ein Kontrollmodell für
Situationen, in denen Macht delegiert wird.
Die Ausführung einer Tätigkeit auf Rechnung des Principals bedeutet auch die
Übertragung von Entscheidungs- und Herrschaftsrechten an den Agenten und das
Vorliegen von Symmetrie bei der Information, die beiden vorliegt. In den Rahmen
dieser Theorie lassen sich eine ganze Vielzahl von möglichen Principal-Agenten-Beziehungen einordnen: angefangen von der
Beziehung zwischen Politikern und Beamten und deren Führungskräften23, wie eben
schon angedeutet, bis hin zur Beziehung
zwischen den Bürgern und der Verwaltung
im weiten Sinne oder das Verhältnis zwischen den öffentlichen Angestellten in der
Verwaltung. Ferner fordert die Theorie des
Principal-Agenten die Trennung zwischen
Käufer und Verkäufer, die ja schliesslich
ein kaufmännisches Verhältnis eingehen,
und diese Trennung wird im weiten Sinne
auf den gesamten öffentlichen Sektor übertragen. Dies soll auch eine Linearität bei
der Ausformulierung der öffentlichen PoliVM 1/2006
Besonders hervorzuheben ist der Einfluss der Theorie des Principal-Agenten
durch ihren stark vertragsorienterten Ansatz, der nicht nur die Beziehungen innerhalb einer Organistation ordnen soll (Aufsichts- und Verwaltungsrat; Vorgesetzte in
der Hierarchie und Angestellte), sondern
auch die Beziehungen mit der Umgebung
(Lieferanten und Versorger), die sich nunmehr nach den Maßgaben eines Kommitenten (Principal) und eines Kommissionärs (Agent) richten. Alle allgemeinen
hierarchischen Kontrollen werden mit Hilfe von Verträgen und Anreiz-Strukturen
durch diese Art von Verhältnis ersetzt, mit
dem man optimale Ergebnisse in Begriffen
der Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit und
Effizienz erzielt.
Die Theorie der Eigentumsrechte
Diese Theorie geht von der Feststellung aus,
dass das menschliche Verhalten ausschließlich von den persönlichen Interessen des Individuums abhängt. Es wird davon ausgegangen, dass jedes Individuum Träger einer
Reihe von Eigentumsrechten ist. Eine seiner
Voraussetzungen ist ein Sozialsystem, dessen Bestandteile die Eigentumsrechte bilden; die soziale Interaktion findet durch den
Austausch dieser Eigentumsrechte statt. Auf
diese Weise ist die Konstante in diesem System auch die Existenz eines Subjektes, das
seine Rechte zu maximieren versucht und
das in einem Rahmen von formellen und
nicht formellen Regeln agiert. Als maximierendes Subjekt tendiert der handelnde
Rechtsinhaber dazu, seine Rechte zu seinem
größten Nutzen zu verwalten.24
Von hier ausgehend überträgt man die
Logik der individuellen Vorzüge zur Maximierung der eigenen Rechte auf die öffentlichen Güter, die das Ergebnis von Kollektiventscheidungen sind, welche in die Pro-
schaftlichen Ordnung gefordert. Diese
Theorie verteidigt also die Perspektive,
dass der Entscheidungsträger durch die Privatisierung seine Ressourcen effizient
nutzt, da er dazu tendieren wird, die Rechte
des Organismus zu maximieren und damit
im Ergebnis auch seine Fähigkeit im Dienste des Kunden.25 Was die Verwaltungsor23 Im Zusammenhang hiermit wird vorgeschlagen das Problem des Maximierungsinteresses
der Bürokraten dadurch zu lösen, das man die
Bürokraten im Zuge der Reformen selbst zu
Agenten eines Haupt werden lässt mit dem
Sie eine vertragliche Verbindung eingehen
müssen, was ihre Macht beschränkt. Wie
schon gesehen schlägt bereits Niskanen
(1971) im Angesicht eines reduktionistischen
Bürokratenbildes vor, in dem diese ihrem Eigeninteresse folgend handeln, die Einführung
eines Binnenwettbewerbs und die Schaffung
von Anreizen für die Führungskräfte vor. Die
Machteinbuße bei den Bürokraten entspricht
einer Machtzunahme bei den politischen Ämtern, welche, so die Annahme, sich nicht wie
die Bürokraten vom Egoismus leiten lassen.
Ein Bestandteil dieser Strategie wäre auch die
Ersetzung von öffentlichen Führungskräften
durch Unternehmensberaterfirmen (The Economist, 1998). Es ist jedoch fraglich ob die
Beauftragung von Unternehmensberaterfirmen wirklich zu einem »Know How«-Transfer zur öffentlichen Verwaltung führt, da das
Geschäft dieser Firmen gerade darin besteht,
»Pakete« mit wirklichen oder scheinbaren Lösungen die für jeden Kontext und allerorts
gelten, zu verkaufen.
24 Arrow, 1963.
25 Allerdings bedeutet die Privatisierung der öffentlichen Dienste das der private Dienstleister nicht den selben Regeln unterliegt wie der
que el öffentliche Dienstleister. Über die Privatisierung der öffentlichen Dienste im Dienste des Kosten-Nutzens lässt sich bereits deswegen diskutieren, das bei der Privatisierung
das Risiko des Machtmissbrauchs von Seiten
der Unternehmen besteht. Wenn, Friedman dixit, das öffentliche Monopol in seiner Funktionsweise schon sehr den privaten Monopolen
ähnelt (Friedman, 1987), erscheint es nicht a
priori vorteilhaft, ein öffentliches Monopol in
ein privates umzuwandeln. Die gewonnene
21
Eine Analyse von Theorien hinter der Verwaltungsmoderniserung
ganisation angeht, so bringt die Perspektive
der Eigentumsrechte ein bestimmtes Modell an leistungsorienterter Lohnpolitik und
damit eine Organisationsstruktur mit sich,
welche die Verwaltung in zwei Untereinheiten aufteilt: Nutzenzentren (die es zu
maximieren gilt) und Kostenzentren (die es
zu minimieren gilt). Bei der Beschreibung
des rational/wirtschaftlichen Verhaltens,
das sich aus der Inhaberschaft der Eigentumsrechte ableitet, werden selbstverständlich Verhaltensweisen gefördert, die als positiv betrachtet werden. Wenn wir demzu-
neoklassischen Ökonomie, der Zusammenschluss aller Individualnutzen. Die gesellschaftliche Verantwortung des Staates und
seines Konglomerats an Verwaltungsinstitutionen, die für sich selbst ein Netzwerk
von Akteuren bilden, die durch vertragliche Verhältnisse miteinander in Beziehung
stehen, läge damit also in der Herstellung
der Bedingungen, um diesen freien Markt
zu garantieren.
Im Lichte dieser Prämissen werden die
Lösungen für einen Wechsel bei den öffentlichen Organisationen mit dem deutlichen
»Insgesamt bietet NPM als eine Gruppe von
Theorien und Ideen nur reduktionistische
Vorschläge für einen Wechsel der
Verwaltungskultur.«
folge die kompletten Kompetenzen einer
Einheit übertragen, damit diese ihre Aufgaben wahrnehmen kann, wird deren Verantwortung vergrößert und damit auch ihre
Motivation.
Zum Schluss wird zusätzlich noch die
Einführung von Wettbewerb der Einheiten
untereinander gefordert, um die Effizienz
des funktionierenden Systems zu garantieren. Aus dieser Perspektive ereignet sich
also dann ein institutioneller Wandel, der
mit der Verwaltungsmodernisierung einhergeht, wenn die Agenten (die Bürokraten)
wahrnehmen, dass der zu erwartende Nutzen aus der Veränderung des »status quo«
den Vorteil übersteigt, den es bedeuten
würde, das Bestehende fortzusetzen. Die öffentlichen Angestellten werden die Reformprozesse unterstützen, wenn sie erwarten
können, dass sie individuelle Vorteile daraus ziehen werden. Diese Perspektive unterstützt auch die Wahrnehmung des Bürgers
als Kunden, der nunmenr nicht mehr als
Mitglied eines Kollektivs und als Rechtssubjekt wahrgenommen wird, sondern als
jemand, der Beachtung verdient, weil er
Steuern bezahlt, und demzufolge ein Recht
auf bestimmte Gegenleistungen hat.
Zusammenfassend ist zu sagen, dass für
alle Beiträge, die sich im Rahmen der neuen institutionellen Ökonomie mit den öffentlichen Verwaltungen befassen, die
Schlüsselfrage darin liegt, welche Rolle
der Staat und seine Verwaltungsinstitutionen bei der wirtschaftlichen Entwicklung
spielen. Diese wirtschaftliche Analyse der
Verwaltungsinstitutionen sucht nach einem
Verhaltensmuster, das durch angemessene
Organisation der Macht zu einem wirtschaftlichen Optimum führt, das im Allgemeininteresse liegt oder, in Begriffen der
22
Vorbild betrieblicher Organisationen entworfen. Die aus diesem Bereich entlehnten
Lösungen für die öffentlichen Probleme
bleiben bei den instrumentalen Aspekten
stehen, der allen öffentlichen und privaten
Körperschaften gemein ist, wobei das eigentliche Wesen der öffentlichen Hand verkannt wird26. Diese kurzsichtige Vision tendiert dazu, die Äußerlichkeiten und die
Langzeiteffekte zu ignorieren
Schlussfolgerungen
Im Laufe dieses Aufsatzes wurde versucht,
die Annahme zu verteidigen, dass das
NPM die Vorschläge einer Gruppe von
Theorien und Ideen vereinigt, die reduktionistische Lösungen für den Wechsel der
Verwaltungskultur anbieten. Diese Theorien versuchen, die Vorherrschaft der Politik
über die Bürokratie wieder herzustellen,
um ihre Funktionsweise zu verändern. In
jedem Fall sind weder die Ideen der Rationalen Wahl noch die Ansätze betrieblicher
Techniken neu. Was sich verändert, ist der
ideologische Kontext, der ein übertriebenes
Augenmerk auf die Kostenreduzierung und
die damit verbundene Haushaltskonsolidierung setzt. Der Erfolg der ökonomisierenden Perspektive, dessen Stein des Anstoßes
kein anderer ist als die fortwährende Finanzkrise des Staates, gründet darauf, dass
es nicht möglich gewesen ist, die Unzureichlichkeiten durch rechtliche und politische Kontrollen zu beseitigen, so dass das
Wirtschaftsmodell zu einem Zufluchtsort
wird, das verspricht, alle zukünftigen unangenehmen Szenarien zu vermeiden27.
Die Vorschläge, die unter dem Namen
der Neuen Öffentlichen Verwaltung ge-
macht werden, verfolgen also eine Verwaltungserneuerung, in der sich eine ökonomisierende Sichtweise der Probleme in den
öffentlichen Verwaltungen durchsetzt und
hinter denen demzufolge die Idee steht,
dass man diese Probleme mit Techniken
lösen kann, die abseits der Politik stehen.
Die öffentlichen Probleme werden nach
unten verschoben und in Verwaltungsprobleme umgemünzt, in denen die Politik nur
eine untergeordnete Rolle spielt. Abgesehen davon, dass das NPM ein wahrer
Schmelztiegel von Theorien ist, die sich
teilweise selbst widersprechen, definiert
das NPM die Verwaltungsmodernisierung
als einen autonomen, kybernetischen und
funktionalen Prozess: Durch die Modernisierung werden die öffentlichen Organisationen leistungsfähig und wirksam. Es
wird auf eine Institutionalisierung des Verwaltungshandelns im Sinne einer instrumentellen Rationalität28 zurückgegriffen,
Zunahme an Wirksameit und Leistungsfähigkeit müsste auf anderer Seite gegengerechnet
werden mit den Gewinnen, welche die Unternehmer oder Aktionäre aus den Konsumenten
ziehen könnten, wenn sie mit intervenierten
Preisen agieren (Villoria und Iglesias, 2000).
26 In einer Atmosphäre in dem der Wettbewerb
und der Markt sakralisiert und die Idee des Kollektivs sich auf dem Rückmarsch befindet, werden Konzepte wie Gleichheit und Freiheit von
einem der Politik fremden Feld heraus definiert.
Gleichermaßen wird eine neue Definition von
Kontrolle eingeführt die auch nicht mehr politischen sondern buchhalterischen Begrifflichkeiten entspricht (auditoring) und die Neudefinition des Verwaltungshandelns, geschäftsführerisch verstanden, gelangt zu einem Verständis
der Herrschaftslegitimation als einer Reihe von
Eigenschaften des Geschäftsführers der, wie
später festgestellt werden wird, als Alternative
zum negativ wahrgenommenen Bild der Bürokraten dargestellt wird.
27 Tatsächlich weisen die Grundsätze der Institutionellen Ökonomie einen Determinismus auf,
der der nordamerikanischen Tradition der »output studies« entstammt und unter dem das öffentliche Handeln mehr als sozialökonomisches Imperativ verstanden wird denn als das
Treffen politischer und sozialer Entscheidungen (Friedman (John), 1991). Dieser Determinismus hat bei einer Abwandlung des Themas
Verwaltungsreform in der Ära des Postbürokratismus Erfolg, in dem der Übergang von einem technischen System hin zu einem System
mit neuen Organisationsformen gefordert
wird. Das Ziel ist jedoch kein anderes als der
Entwurf eines Fächers an Werkzeugen oder einer Technologie, die für die Einführung einer
bestimmten politischen Agenda nützlich sein
könnten.
28 Die Theorien der Neuen Öffentlichen Verwaltung setzen die Aufrechterhaltung von Strukturbedingungen voraus (den Fortbestand von
zwei grundsätzlichen Gegensätzen: StaatMarkt und Öffentlicher Sektor-Privater Sektor), die gleichzeitig der Ausgangspunkt für
deren Gedanken- und Konzeptgebäude ist.
Diese Bedingungen haben sich verändert, daher können die Begriffe die neue Wirklichkeit
nicht verstehen.
Angel Iglesias Alonso, Die Umstrukturierung der Verwaltung und das New Public Management
die sich aber nur schwer in die Idiosynkrasie der institutionellen Matrix der öffentlichen Verwaltungen einfügen lässt, die sich
aus dem Zusammenspiel und den Beziehungen zwischen polity, politics und
policy ergab und in denen viele Akteure
mit unterschiedlichen Graden an Verhandlungsfähigkeit zusammenspielen, die durch
verschiedene kulturelle Hintergründe geprägt sind. Selbst bei Annahme der Leistungssteigerung stellen sich Fragen in Bezug auf die demokratische Kontrolle und
die Gesetzmäßigkeit, denn die auf den Rationalismus des Eigennutzens gestützten
Lösungen blenden vorsätzlich das Kollektiv aus; das beweist die geringe Plausibilität, dass die Ziele und Praktiken des
NPM ein verlässliches Modell zur Beantwortung der Probleme der öffentlichen Organisationen sind und deren Lösung im Inneren der Körperschaften selbst in Angriff
genommen werden müsste29, wobei die
vorrangige juristische Tendenz der Reformvorschlägen, nicht ohne weiteres
durch eine ökonomisierende Tendenz ersetzt werden sollte. In diesem Sinne sind
die Antworten, die das NPM liefern kann,
ohne Zweifel parteiisch.30
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Wilson W. 1956. Congressional government,
Meridian, New York.
Neue Reihe
Electronic Government
Das Recht der elektronischen
Verwaltung
Von Dr. Martin Eifert
2006, ca. 500 S., geb. mit Schutzumschlag, ca. 109,– €,
ISBN 3-8329-1290-8
(Neue Schriften zur Verwaltungsrechtswissenschaft, Bd. 1)
Erscheint März 2006
Der intensive Einsatz moderner
Informationstechnologien in
der öffentlichen Verwaltung
bringt tief greifende Veränderungen ihrer Strukturen und
Funktionsweisen mit sich.
Vor dem Hintergrund einer verwaltungswissenschaftlichen
Analyse behandelt das Werk
umfassend die rechtlichen Fragen des »Electronic Government« für Verwaltungsverfahren, -organisation und die
Koordination im Mehrebenensystem.
Nomos
29 Canales, 1992.
30 Olías de Lima, 2001.
23
Zertifizierung von Software, Hardware und Verfahren
Gütesiegel für IT-Produkte
Das Beispiel des Landesdatenschutzgesetzes Schleswig-Holstein
von Johann Bizer und Barbara Körffer
Vorbeugen ist bekanntlich besser als heilen. Es spricht vieles dafür,
möglichst zu gewährleisten, dass nur Software und Hardware zum
Einsatz in den Behörden kommt, die dem Datenschutzrecht entspricht. Als erstes Bundesland hat deshalb Schleswig-Holstein Gütesiegel für IT-Produkte eingeführt. Vergeben werden diese vom
Unabhängigen Landeszentrum für Datenschutz. Die Autoren beschreiben Hintergründe und Verfahren dieser Zertifizierung.
Einleitung
Der klassische Datenschutz beruht auf den
Prinzipien des Ordnungsrechts. Jede Datenverarbeitung ist untersagt, es sei denn sie ist
ausdrücklich durch eine bereichsspezifische
Rechtsvorschrift oder eine ausdrückliche
Einwilligung des Betroffenen legitimiert.
Ein solches Datenschutzkonzept ist »juridisch«, denn das Regelungsziel des Datenschutzes soll vorrangig mit den Instrumenten des gesetzlichen Verbotes und der jeweiligen Erlaubnistatbestände erreicht
werden. Der Wirkungsgrad dieses Schutzkonzeptes ist damit weitgehend abhängig
von den Möglichkeiten der Normadressaten, diese Rechtsvorschriften zu erfüllen,
Dr. Johann Bizer,
Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz
Schleswig-Holstein, ist
Stellvertretender
Landesbeauftragter für
den Datenschutz
Schleswig-Holstein.
Barbara Körffer ist
Referentin beim
Unabhängigen Landeszentrum für Datenschutz
Schleswig-Holstein.
24
sowie der Kontrollkompetenz der zuständigen Aufsichtsbehörden. Die Erfahrung
zeigt, dass in beiden Bereichen Defizite bestehen.
Das datenschutzrechtliche Vollzugsdefizit in der öffentlichen Verwaltung beruht
im Wesentlichen darauf, dass im Zeitalter
des eGovernment die Erfüllung der Anforderungen des Datenschutzes und der Datensicherheit eine komplexe Aufgabe geworden ist. Schon lange nicht mehr wird
die Schreibmaschine einfach nur durch den
PC ersetzt. Vielmehr soll die Kommunikationsfähigkeit innerhalb der Verwaltung,
gegenüber anderen Verwaltungsträgern sowie schließlich auch dem Bürger gegenüber gesteigert werden. Vorrangiges Ziel
ist es, die Effizienz der Verwaltung durch
eine Optimierung der Geschäftsprozesse
zu steigern. Die Elektronifizierung der
Prozesse ist hierfür ein zentrales Hilfsmittel. Sie bedingt gleichzeitig aber auch eine
Veränderung der Geschäftsprozesse und
erfordert veränderte Qualifizierungsprofile
bei den Mitarbeitern. Datenschutz und Datensicherheit haben als Gestaltungsmerkmale für diesen Veränderungsprozess einen hohen Stellenwert. Zum einen ist die
Sensibilität der Bürger hoch, wenn es um
den Schutz ihrer Daten geht, zum anderen
wächst auch das Datenschutzbewusstsein
der Mitarbeiter mit der Verwendung elektronischer Arbeitsinstrumente, weil sie am
Arbeitsplatz auch selbst zum Objekt der
Datenverarbeitung werden.
Den gesteigerten Erwartungen kann ein
Datenschutzkonzept, welches allein auf die
Reaktion des Datenschutzrechts setzt,
nicht mehr genügen. Je komplexer die
Technik wird und je intensiver ihre Aus-
wirkungen auf die Organisation der Arbeitsabläufe und Datenflüsse innerhalb der
Verwaltung ist, desto weniger kann ein nur
reaktives Konzept datenschutzkonforme
Zustände erreichen. Das klassische Konzept einer Aufsichtsbehörde, nur zu kontrollieren, hat sich daher verändert. Es
wird um die Komponente der Beratung ergänzt, um bereits frühzeitig die Gestaltungs- und Entscheidungsprozesse begleiten zu können. Es gilt, die Technik datenschutzkonform und damit datensparsam zu
gestalten, bevor die Organisation der
Technik über Art und Umfang der Datenverarbeitung der Bürger und Mitarbeiter
bestimmt. Da die öffentliche Verwaltung
mittlerweile für eine Vielzahl von Fachverfahren auf Standardprodukte zurückgreifen kann, kann eine Datenschutzberatung auf die Auswahl der Produkte sowie
ihre Anpassung und Einbindung im konkreten Einzelfall Einfluss nehmen und einwirken. Noch wirkungsvoller ist es, wenn
bereits die Hersteller ihre Produkte an den
spezifischen Datenschutzanforderungen ihres Anwendungsbereiches ausrichten und
damit ihren Abnehmern aus der öffentlichen Verwaltung von Anfang an datenschutzkonforme Produkte anbieten.
Das Konzept des Gütesiegels verfolgt
genau diese Strategie.1 Es verknüpft die
Überlegung, den Datenschutz in die Technik zu bringen (»Datenschutz durch Technik«), mit dem ureigenen wirtschaftlichen
Interesse des Herstellers, sich von anderen
Produkten positiv abzuheben und seine Investitionen in einen Wettbewerbsvorteil ge-
1 Siehe Bäumler, H. Marktwirtschaftlicher Datenschutz, Audit und Gütesiegel à la SchleswigHolstein, DuD 2002, 325 ff.; Diek, Gütesiegel
nach dem schleswig-holsteinischen Landesdatenschutzgesetz, in: Bäumler/v.Mutius (Hrsg.),
Datenschutz als Wettbewerbsvorteil 2002, S.
157 ff. Hansen / Probst, Datenschutzgütesiegel
aus technischer Sicht: Bewertungskriterien des
schleswig-holsteinischen Datenschutzgütesiegels in Bäumler/v.Mutius (Hrsg.), Datenschutz
als Wettbewerbsvorteil 2002, S. 163 ff.; Bizer,
Datenschutz in: Schulte (Hrsg.), Handbuch des
Technikrechts 2003, S. 561 ff.; ders.; Datenschutz durch Technikgestaltung, in: H. Bäumler
/A. v.Mutius (Hrsg.), Datenschutz der Dritten
Generation 1999, S. 28-60.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 24-28
Johann Bizer und Barbara Körffer, Gütesiegel für IT-Produkte
genüber anderen Anbietern zu münzen.
Das Gütesiegel zeichnet mit anderen Worten die Investition des Herstellers in den
Datenschutz aus. Gleichzeitig dreht das
Gütesiegel die Beweislast zu Gunsten des
Anbieters um, weil dem Käufer mit dem
Gütesiegel und dem dazugehörigen Gutachten bereits eine Dokumentation der Datenschutzkonformität vorgelegt werden
kann. Der öffentlichen Verwaltung erleichtert das Gütesiegel den Entscheidungsprozess, zwischen unterschiedlichen Produkten auszuwählen. Gleichzeitig werden die
Implementierungskosten reduziert, weil
nachträgliche Korrekturen an dem gesiegelten Produkt nicht mehr erforderlich sind
und nur noch eine Anpassung in die jeweilige Systemumgebung erfolgen muss. Aus
Sicht des Datenschutzes erhöht das Gütesiegel die Effizienz des Datenschutzes: Das
Produkt wird nur einmal gestaltet und geprüft, aber mehrfach eingesetzt. Dadurch
erhöht sich zwar der Beratungsaufwand in
der Gestaltungsphase der Technik, aber die
Kontrolltätigkeit kann sich auf die Anpassung der Standardprodukte in die konkrete
Systemumgebung konzentrieren. Das Gütesiegel ist mit anderen Worten das Produkt
einer klassischen win win-Situation.
Zertifizierung von Produkten
nach dem LDSG SH
Das Landesdatenschutzgesetz SchleswigHolstein (LDSG SH) sieht nach seiner Novellierung im Jahr 2000 zur Verbesserung
des Datenschutzes die Möglichkeit der
Zertifizierung von IT-Produkten vor. Die
entsprechenden Regelungen zur Umsetzung dieser Instrumente sind im Folgejahr
erlassen worden, und somit konnte das
Verfahren im Jahr 2002 in die Praxis eingeführt werden. Damit ist Schleswig-Holstein das bislang einzige Bundesland, das
im Datenschutz Gütesiegel auf gesetzlicher Grundlage anbietet.
Da der Landesgesetzgeber eine Gesetzgebungskompetenz nur für den Bereich der
Landesbehörden hat, knüpft das Gütesiegel
an die Datenverarbeitung in öffentlichen
Stellen in Schleswig-Holstein an. Es dient
nach seiner gesetzlichen Verankerung in
§ 4 Absatz 2 LDSG SH primär als Empfehlung an öffentliche Stellen in Schleswig-Holstein, die IT-Produkte, die mit den
Vorschriften über Datenschutz und Datensicherheit vereinbar sind, vorrangig einsetzen sollen. Das Gütesiegel kennzeichnet
Produkte, die diese Voraussetzungen nach
einem förmlichen Verfahren erfüllen. Es
wird daher direkt für ein Produkt eines in
der Regel privaten Herstellers verliehen,
der mit dem Gütesiegel über den Bereich
VM 1/2006
der schleswig-holsteinischen Verwaltung
auch im Privatkundengeschäft werben
kann. Das Gütesiegel ist keineswegs an
den tatsächlichen Einsatz in der schleswigholsteinischen Verwaltung noch an einen
Sitz des Herstellers oder Vertriebsunternehmens in Schleswig-Holstein gebunden.
Da das Gütesiegel aber als Empfehlung für
öffentliche Stellen in Schleswig-Holstein
dient, muss das Produkt geeignet sein, dort
eingesetzt zu werden.
Darstellung des
Zertifizierungsverfahrens
Gemäß § 4 Absatz 2 LDSG SH sind
öffentliche Stellen in Schleswig-Holstein
gehalten, solche Produkte vorrangig einzusetzen, deren Vereinbarkeit mit den Vorschriften über Datenschutz und Datensicherheit in einem förmlichen Verfahren
Outsourcings, das in der Verwaltung eine
zunehmende Rolle spielt. Bereits als »automatisiertes Verfahren« zertifiziert wurden zwei Aktenvernichtungsunternehmen
sowie Dienstleister, die eine elektronische
Archivierung von Daten, insbesondere
auch von Patientendaten für Krankenhäuser und Ärzte, anbieten.
Das Zertifizierungsverfahren vollzieht
sich in zwei Schritten: Zunächst wird das
zu zertifizierende Produkt durch einen unabhängigen Sachverständigen begutachtet.
Hierzu schließt der Produkthersteller einen
privaten Begutachtungsvertrag mit einem
Sachverständigen. Das ULD akkreditiert in
einem gesonderten Verfahren Sachverständige und sachverständige Prüfstellen, die
für die Begutachtung von Produkten geeignet sind, das heißt über die erforderliche
Fachkunde, Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit verfügen.
»Im Zeitalter des eGovernment sind
Datenschutz und Datensicherheit komplexe
Aufgaben geworden.«
bestätigt wurde. Das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) verleiht auf dieser Rechtsgrundlage, die in der Gütesiegel-Verordnung (DSAVO)2 näher ausgestaltet wurde,
Gütesiegel für IT-Produkte als Empfehlung für öffentliche Stellen in SchleswigHolstein. Ein Gütesiegel kann für jedes ITProdukt – sowohl Hard- und Software als
auch automatisierte Verfahren – erlangt
werden. Klassisches Anwendungsfeld im
Bereich der Verwaltung sind SoftwareProdukte zur Unterstützung behördlicher
Verfahren, zum Beispiel zur Abwicklung
von Sozialhilfeverfahren oder zur Führung
von Gewerberegistern. Auch für übergreifende Anwendungen, wie etwa ein Dokumentenmanagementsystem, oder für Internetanwendungen wie die Melderegisterauskunft über das Internet oder Ratsinformationssysteme kommt eine Zertifizierung in
Betracht.3
Über den Begriff des automatisierten
Verfahrens, das ebenfalls als zertifizierungsfähiges Produkt gilt, wird auch der
Bereich der Dienstleistungen eröffnet. Unter automatisierten Verfahren versteht die
Datenschutzverordnung Schleswig-Holstein »Arbeitsabläufe mit Hilfe von informationstechnischen Geräten, Programmen
und automatisierten Dateien«4. Anwendungsbereich dieser Alternative ist im Wesentlichen der gesamte Bereich der Datenverarbeitung im Auftrag, des so genannten
Der zweite Verfahrensschritt beginnt
nach erfolgreichem Abschluss der Begutachtung. Der Hersteller des Produkts stellt
beim ULD einen Antrag auf Zertifizierung
des begutachteten Produkts, dem das vom
Sachverständigen erstellte Gutachten beigefügt wird. Das ULD überprüft, ob das Gutachten nachvollziehbar und schlüssig ist.
Außerdem können ergänzende Angaben
und die Vorlage des Produkts bei Bedarf
vom ULD zusätzlich angefordert werden.
Nach erfolgreicher Prüfung verleiht das
ULD das Gütesiegel. Dieses gilt befristet
für den Zeitraum von zwei Jahren. Des
Weiteren gilt es nur für die Produktversi-
2 Landesverordnung über ein Datenschutzaudit
(Gütesiegel-Verordnung – DSAVO) vom 3.
April 2001, GVOBl. Schl.-H. 4/2001, S. 51.
3 Unter den 31 bereits durch das ULD zertifizierten IT-Produkten befinden sich eine Reihe
von Produkten für die öffentliche Verwaltung,
zum Beispiel eine Online-Melderegisterauskunft, ein Ratsinformationssystem, Software
zur Unterstützung von Sozialhilfeverfahren,
Software zur elektronischen Führung eines
Gewerberegisters, ein Content-Mangementsystem für Internetauftritte von Kommunal- und
Kreisverwaltungen. Nähere Informationen
dazu im Register der zertifizierten Produkte
unter www.datenschutzzentrum.de/guetesiegel.
4 § 2 der Landesverordnung über die Sicherheit
und Ordnungsmäßigkeit automatisierter Verarbeitung personenbezogener Daten (Datenschutz-Verordnung – DSVO) vom 2. April
2001, GVOBl. Schl.-H. 4/2001, S. 49.
25
Zertifizierung von Software, Hardware und Verfahren
on, die der Begutachtung zu Grunde lag.
Wird das Produkt gegenüber der geprüften
Version mehr als unerheblich verändert, ist
für die neue Version das Gütesiegel nicht
mehr gültig. In beiden Fällen – Zeitablauf
und Produktänderung – ist eine Rezertifizierung erforderlich, um das Gütesiegel
weiterhin nutzen zu können. In der Regel
kann das Re-Zertifizierungsverfahren – abhängig von den erfolgten Änderungen –
unter vereinfachten Bedingungen durchgeführt werden.
Die zertifizierten Produkte werden in ein
beim ULD geführtes Register eingetragen.
Dort wird neben dem Produktnamen und
der Gültigkeitsdauer des Zertifikats auch
eine Kurzfassung des Sachverständigengutachtens veröffentlicht.5 Auf diese Weise
wird eine für den Anwender wichtige
Transparenz hergestellt. Anhand des Kurzgutachtens können sich Anwender darüber
informieren, aus welchen Gründen und in
welcher Weise das Produkt datenschutz-
Vorschriften über Datenschutz und Datensicherheit vereinbar sein und dabei insbesondere im Hinblick auf die folgenden
Punkte besondere Eigenschaften aufweisen:
Datenvermeidung und Datensparsamkeit
Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung
Datensicherheit und Revisionsfähigkeit
der Datenverarbeitung
Gewährleistung der Rechte der Betroffenen.
Um die für das jeweilig betrachtete Produkt einschlägigen konkreten Anforderungen im Hinblick auf Datenschutz und Datensicherheit zu ermitteln, ist als Ausgangspunkt der für die Anwendung des
Produkts vorgesehene Zweck und Einsatzbereich heranzuziehen. Bewegt sich das
Produkt im Bereich der Verwaltung, sind
unterschiedliche Anwendungsfelder und
damit unterschiedliche Rechtsvorschriften
denkbar. Diese können entweder dem all-
»Den gesteigerten Erwartungen kann ein
Datenschutzkonzept, welches allein auf
Datenschutzrecht setzt, nicht mehr genügen.«
konform einsetzbar ist. Nicht zuletzt diese
Transparenz ist ein entscheidender Faktor,
um Vertrauen des Anwenders und ebenfalls
der Betroffenen – etwa der Bürger, die eGovernment-Angebote der Behörden über das
Internet nutzen – in das Produkt zu schaffen.
Nach der Gütesiegelverordnung ist es
dem Hersteller ebenfalls ermöglicht, ein erworbenes Gütesiegel in der Werbung für
sein Produkt einzusetzen. Adressaten der
Produktwerbung können nicht nur die Anwender des Produkts sein, sondern ebenfalls
die von der Datenverarbeitung betroffenen
Bürger oder Verbraucher und die Öffentlichkeit, die Neuerungen im Bereich der Informationstechnologie häufig mit Skepsis
begegnen. Auch Anwender von zertifizierten Produkten können das Gütesiegel für
ihre Außendarstellung nutzen, was etwa
beim Einsatz von zertifizierten Internetanwendungen ein geeigneter Faktor zur Stärkung des Vertrauens der Nutzer sein kann.
Datenschutzrechtliche Anforderungen
an Produkte
Unter welchen Voraussetzungen für ein
IT-Produkt ein Gütesiegel erteilt werden
kann, ergibt sich aus § 4 Absatz 2 LDSG
SH in Verbindung mit § 2 Absatz 2 DSAVO. Danach muss das Produkt mit den
26
gemeinen Datenschutzrecht (Landesdatenschutzgesetz, Bundesdatenschutzgesetz)
entstammen oder in so genannten bereichsspezifischen Vorschriften verankert sein.
So sind beispielsweise für Anwendungen
im Meldewesen die Vorschriften aus dem
Landesmeldegesetz bzw. Melderechtsrahmengesetz anwendbar, für den Bereich des
Sozialwesens die Vorschriften über Sozialdatenschutz aus dem Sozialrecht oder für
das Gesundheitswesen die Vorschriften
des Patientendatenschutzes aus § 203 StGB,
den ärztlichen Berufsordnungen sowie
dem allgemeinen Datenschutzrecht. Aus
den ermittelten Rechtsvorschriften ergibt
sich das rechtliche Anforderungsprofil, das
der Begutachtung als Maßstab zu Grunde
gelegt wird.
Zur Systematisierung und Konkretisierung der Anforderungen an das Produkt
hat das ULD einen Anforderungskatalog
erstellt, der die allgemeinen rechtlichen
Anforderungen darstellt und diese um Fragen der technischen Umsetzung ergänzt.
Der Anforderungskatalog gibt damit eine
Mustergliederung für die Ermittlung und
Prüfung von Anforderungen und deren
technischer oder organisatorischer Umsetzung vor.
Entscheidend kommt es bei der Prüfung
der Umsetzung der Anforderungen darauf
an, ob das Produkt eine datenschutzge-
rechte Anwendung im Einzelfall ermöglicht. Dies kann entweder durch eine technische Gestaltung des Produkts erzwungen
werden, so dass dem Anwender kein eigener Handlungsspielraum verbleibt. Beispiel für solche technischen Umsetzungen
sind etwa die Implementierung einer Protokollierungsfunktion, die die nach dem
Datenschutzrecht erforderlichen Zugriffe
auf personenbezogene Daten (vgl. § 5 Absatz 1 Nummer 3, § 6 Absatz 4 LDSG SH
oder Ziff. 6 der Anlage zu § 9 Satz 1
BDSG) oder Änderungen an automatisierten Verfahren (vgl. § 6 Absatz 2 LDSG
SH) protokolliert. Als technische Lösung
kommt außerdem die Einrichtung einer automatisierten Löschfunktion in Betracht,
mittels derer bestimmte personenbezogene
Daten, etwa die genannten Protokolldaten,
nach Ablauf der gesetzlichen Aufbewahrungsfrist automatisch gelöscht werden.
Von erheblicher Bedeutung ist außerdem
bei Anwendungen, die mehreren Benutzern gleichzeitig zur Verfügung stehen sollen, die technische Vorrichtung zur Einrichtung eines differenzierten Berechtigungskonzepts, das es ermöglicht, den
Zugriff auf personenbezogene Daten nur
den berechtigten Nutzern einzuräumen.
Ist die datenschutzgerechte Anwendung
durch das Produkt in dieser Weise bereits
vorgegeben, spricht dies im Sinne des Datenschutz-Gütesiegels in der Regel für eine
vorbildliche Lösung. Diese bietet den Vorteil, das die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen automatisch sichergestellt und
eine Umgehung – sei es aus Vorsatz oder
aus Fährlässigkeit – nicht möglich ist.
In vielen Fällen ist eine rein technische
Lösung jedoch nicht möglich oder bedarf
der ergänzenden Ausfüllung durch die einsetzende Stelle. Ist beispielsweise die Erhebung von personenbezogenen Daten, die
mittels einer zertifizierten Software gespeichert werden sollen, nur auf Grundlage
einer Einwilligung zulässig, kann das Produkt selbst nicht die Einholung der Einwilligung leisten. In Fällen fehlender technischer Implementierung ist die Umsetzung
der Anforderungen durch organisatorische
Maßnahmen der einsetzenden Stelle sicherzustellen. Von einem zertifizierten
Produkt wird in diesem Fall verlangt, dass
die Produktbeschreibung die zusätzlich zu
treffenden organisatorischen Maßnahmen
genau benennt und den Nutzer über die datenschutzgerechte Anwendung des Produkts umfassend aufklärt.
5 Das Produktregister ist auf der Homepage des
ULD unter www.datenschutzzentrum.de/guetesiegel veröffentlicht.
Johann Bizer und Barbara Körffer, Gütesiegel für IT-Produkte
Der Produktbeschreibung kommt bei
der Begutachtung und Zertifizierung des
Produkts eine wesentliche Bedeutung zu.
Sie hat die Funktion eines »Beipackzettels«, der den Nutzer über das Produkt, seine Konfiguration, die datenschutzgerechte
Anwendung und Einsatzbedingungen sowie über Risiken – wenn möglich mit Hinweisen zur Abhilfe – informiert. Nur durch
eine solche umfassende Information kann
gewährleistet werden, dass ein Produkt,
das in aller Regel auf vielfältige Art und
Weise einsetzbar ist, datenschutzgerecht
angewendet wird. Auf Grund dieser grundlegenden Bedeutung wird die Produktbeschreibung als Teil des Produkts selbst angesehen und unterliegt ebenso der Prüfung
und Begutachtung im Gütesiegelverfahren.
Vorteile zertifizierter Produkte
Für Anwender ist der Einsatz von Produkten mit einem Gütesiegel in mehrfacher
Hinsicht von Vorteil. Durch die bereits erfolgte abstrakte Prüfung des Produkts im
Zertifizierungsverfahren kann die einsetzende Stelle davon ausgehen, dass das Produkt einen datenschutzgerechten Einsatz
erlaubt und die notwendigen Voraussetzungen hierfür vollständig beschreibt.
Behörden, die automatisierte Verfahren
einrichten, müssen diese zuvor im Hinblick
auf die Zulässigkeit der Datenverarbeitung
und die Gewährleistung der Datensicherheit durch den behördlichen Datenschutzbeauftragten überprüfen (so genannte Vorabkontrolle, vgl. § 9 Absatz 1 LDSG SH).
Programme, die in automatisierten Verfahren eingesetzt werden, sind durch die Daten verarbeitende Stelle zu testen und freizugeben (§ 7 DSVO). Ein wesentlicher
Teil dieser Prüfungen, nämlich die Prüfung
der Produktfunktionalitäten, ist durch die
Zertifizierung des Produkts bereits vorweggenommen. Im Rahmen einer Vorabkontrolle bzw. des Tests von Programmen
kann auf die Zertifizierung Bezug genommen werden; die durch die Zertifizierung
erfolgte Prüfung muss nicht durch die Daten verarbeitende Stelle wiederholt werden.
Durch die Zertifizierung kann somit der
Prüfaufwand der Daten verarbeitenden
Stelle beim Einsatz neuer Produkte und
Verfahren erheblich verringert werden.
Gegenstand der Begutachtung im Zertifizierungsverfahren ist wie oben ausgeführt auch die Produktdokumentation, die
in der Regel mindestens ein Administratorund ein Benutzerhandbuch enthält. Die
Dokumentation ist ebenfalls wesentliche
Prüfgrundlage in den o.g. Test- und Kontrollverfahren. Die im Zertifizierungsverfahren vorangegangene Prüfung der Dokumentation verringert auch hier den PrüfaufVM 1/2006
wand der Daten verarbeitenden Stelle.
Darüber hinaus wird die verantwortliche
Stelle vielfach durch Hinweise des Herstellers in der Produktdokumentation entlastet. Sowohl Administratorhandbuch als
auch Benutzerhandbuch enthalten in der
Regel Hinweise zur datenschutzgerechten
Anwendung, die sich unmittelbar an die
Administratoren oder an die Sachbearbeiter richten, die das Produkt zur Unterstützung ihrer Aufgaben einsetzen. Bei zertifizierten Produkten sind auch diese Hinweise überprüft und durch das ULD bestätigt,
das heißt die Daten verarbeitende Stelle
kann in vollem Umfang auf diese Hinweise Bezug nehmen. Das Erstellen eigener
Hinweise und Dienstanweisungen zur datenschutzgerechten Anwendung automatisierter Verfahren und Programme wird
damit erspart. Hierdurch werden hauptsächlich der behördliche Datenschutzbeauftragte, aber auch IT-Verantwortliche und
Behördenleiter entlastet.
fahren im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit
mit den Vorschriften über den Datenschutz
und die Datensicherheit geprüft und durch
die Zertfizierung bestätigt worden sind.
Dies bedeutet, dass eine Zertifizierung
gemäß § 4 Absatz 2 LDSG SH als Vergabekriterium bei der Ausschreibung und
Vergabe von IT-Leistungen oder IT-Produkten zu berücksichtigen ist. Die Durchführung eines Vergabeverfahrens richtet
sich in Schleswig-Holstein je nach Auftragswert entweder nach den Vorschriften
des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) für Aufträge oberhalb des
Schwellenwertes des § 2 Nummer 3 Vergabeverordnung in Höhe von 200.000
Euro. Für Aufträge unterhalb dieses Wertes gelten landesrechtliche Vorschriften
über das öffentliche Auftragswesen, insbesondere die Landeshaushaltsordnung und
das schleswig-holsteinische Mittelstandsförderungs- und Vergabegesetz. Darüber
hinaus sind in diesem Bereich u.a. der Teil
»Das Konzept des Gütesiegels sieht vor,
dass bereits die Hersteller der Verwaltung
datenschutzkonforme Produkte anbieten.«
Soweit das IT-Produkt die datenschutzgerechte Anwendung durch technisch vorgegebene Lösungen erzwingt, bleiben dem
einzelnen Anwender keine Handlungsspielräume. Dadurch verringert sich das
Risiko fehlerhafter Anwendungen bzw.
vorsätzlicher Umgehungen organisatorischer Vorschriften.
Die wesentlichen Gründe, die für die
Zertifizierung eines Produkts ausschlaggebend sind, werden im Kurzgutachten des
Sachverständigen erläutert und auf der Homepage des ULD veröffentlicht. Damit ist
auch ein Vergleich von mehreren zertifizierten Produkten möglich.
Nicht zuletzt kann das Gütesiegel durch
den Anwender für die Außendarstellung
verwendet werden. Hierdurch kann Vertrauen Betroffener und die Akzeptanz bestimmter Verfahren, etwa im Bereich des
eGovernments, gestärkt werden.
Vergaberechtliche Auswirkungen der
Zertifizierung in Schleswig-Holstein
In Schleswig-Holstein hat das Datenschutz-Gütesiegel unmittelbare Auswirkungen auf die öffentliche Vergabe von
IT-Leistungen oder IT-Produkten. § 4 Absatz 2 LDSG SH verpflichtet Behörden in
Schleswig-Holstein, Produkte vorrangig
einzusetzen, die in einem förmlichen Ver-
A der Verdingungsordnung für Leistungen
(VOL/A) sowie die Landesbeschaffungsordnung Schleswig-Holstein anwendbar.
Für die Entscheidung über die Vergabe
ist nach allen Regelungen das wirtschaftlichste Angebot maßgeblich.6 Dabei sind
alle relevanten Leistungsmerkmale der
ausgeschriebenen Leistung zu berücksichtigen. Eines der Leistungsmerkmale, die
im Rahmen der Ausschreibung von Produkten oder Verfahren zur Verarbeitung
personenbezogener Daten berücksichtigt
werden müssen, ist die Vereinbarkeit mit
den Vorschriften über Datenschutz und
Datensicherheit. Dies ergibt sich bereits
aus der Bindung der öffentlichen Verwaltung in Schleswig-Holstein an die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes
bzw. der bereichsspezifischen Vorschriften
über die Verarbeitung personenbezogener
Daten. Behörden sind danach bei der Ausschreibung von IT-Leistungen verpflichtet,
nur solche Leistungen zu vergeben, die im
Einklang mit den Vorschriften über Datenschutz und Datensicherheit ausgeführt
werden. Im Rahmen einer Datenverarbeitung im Auftrag bleibt die auftraggebende
Behörde gemäß § 17 Absatz 1 LDSG SH
für die Einhaltung des Datenschutzes und
6 Vgl. § 25 VOL/A, § 97 GWB.
27
Zertifizierung von Software, Hardware und Verfahren
der Datensicherheit verantwortlich. Ihr obliegt es gemäß § 17 Absatz 2 LDSG SH,
den Auftragnehmer sorgfältig auszuwählen. Ähnlich ist die Ausgangssituation
bei der Beschaffung von IT-Produkten.
Auch hier ist die Behörde verpflichtet, nur
solche Produkte einzusetzen, die eine datenschutzgerechte Anwendung ermöglichen. Der Einsatz von Produkten, die datenschutzwidrige Funktionen enthalten,
wäre ein Verstoß gegen Datenschutzrecht.
Das Datenschutz-Gütesiegel erleichtert
in diesem Zusammenhang den ausschreibenden Stellen die Auswahl von Dienstleistungsanbietern oder Produkten, die die
Einhaltung von Datenschutz und Datensicherheit gewährleisten. § 4 Absatz 2 LDSG
SH statuiert hierbei einen Vorrang der abstrakten Prüfung in einem Zertifizierungsverfahren gegenüber einer Einzelfallprüfung in den jeweiligen Ausschreibungsverfahren. Produkte, bei denen die Vereinbarkeit mit den Vorschriften über Datenschutz
und Datensicherheit bereits geprüft wurde,
sind gegenüber anderen Produkten, die
nicht förmlich geprüft wurden, zu bevorzugen. Dies entspricht auch dem Gedanken
der Wirtschaftlichkeit, da eine eigene Prüfung der Datenschutzeigenschaften der Angebote im Ausschreibungsverfahren entfällt.
Festzuhalten bleibt, dass die Erfüllung
der Anforderungen an Datenschutz und
Datensicherheit ein Leistungsmerkmal für
Produkte und Verfahren zur Verarbeitung
von personenbezogenen Daten ist. Die Erfüllung dieses Leistungsmerkmal wird
durch eine Zertifizierung nachgewiesen.
Die gesetzliche Regelung über die Bevorzugung zertifizierter Produkte führt dazu,
dass das Gütesiegel selbst zum Leistungsmerkmal bei der Ausschreibung von ITProdukten wird. Als solches ist dies bereits
in die Ausschreibungsunterlagen aufzunehmen und bei der Vergabeentscheidung im
Rahmen der Prüfung des wirtschaftlichsten
Angebots zu berücksichtigen. Die Formulierung in § 4 Absatz 2 LDSG SH »sollen
vorrangig eingesetzt werden« stellt klar,
dass die Zertifizierung keine Bedingung für
die Vergabe ist, das heißt, dass der Zuschlag auch für ein Angebot erteilt werden
kann, das nicht zertifiziert ist. Das Datenschutz-Gütesiegel ist bei der Prüfung der
Wirtschaftlichkeit eines Angebots als eines
von mehreren Kriterien zu berücksichtigen.
Bei der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit ist zu Gunsten des zertifizierten Produkts zu berücksichtigen, dass mit der
Auswahl eines solchen Produktes Erleichterungen bei dessen Einführung verbunden
sind, die in der Regel zu einer Reduzierung des Prüfaufwands der Behörde und
somit zu Kosteneinsparungen führen.
28
Rechtslage im übrigen
Bundesgebiet
Gesetzliche Situation
Bundesweit ist Schleswig-Holstein das
einzige Land, das bereits Ausführungsbestimmungen zur Regelung von Zertifizierungsverfahren erlassen und dieses Verfahren in die Praxis umgesetzt hat. Initiativen in die gleiche Richtung gibt es aber
sowohl in anderen Bundesländern als auch
im Bund. So enthalten die Datenschutzgesetze der Länder Brandenburg, Bremen,
Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen ebenfalls Bestimmungen
über die Auditierung von Verfahren oder
den vorrangigen Einsatz zertifizierter Produkte. In diesen Ländern fehlt es noch an
entsprechenden Ausführungsbestimmungen, um diese gesetzlichen Ankündigungen in die Praxis umzusetzen. Lediglich in
Bremen ist im Jahr 2004 eine Regelung
über die Auditierung von behördlichen
Verfahren erlassen worden.
Auch das Bundesdatenschutzgesetz
(BDSG) enthält seit seiner Novellierung
im Jahr 2001 in § 9a eine Ankündigung
des Datenschutzaudits sowohl für Verfahren als auch für Produkte, dessen Ausgestaltung eines weiteren Gesetzes bedarf.
Gemäß § 9a BDSG ist vorgesehen, dass
Daten verarbeitende Stellen und Anbieter
von Datenverarbeitungssystemen und -programmen ihr Datenschutzkonzept durch
unabhängige und zugelassene Gutachter
prüfen und bewerten lassen können. Eine
gleich lautende Regelung enthält das Sozialgesetzbuch X in § 78c.
zierungsbestimmungen anerkannt werden
kann. Für sämtliche dieser Regelungen
fehlen bislang praktische Ausführungsbestimmungen, so dass es noch keine Zertifikate gibt, die mit dem schleswig-holsteinischen Gütesiegel in direkter Konkurrenz
stehen und eine unmittelbare Frage nach
der Gleichwertigkeit der Zertifikate hervorrufen.
Wenngleich wegen der unterschiedlichen
Gesetzgebungskompetenzen der einzelnen
Landesgesetzgeber und des Bundesgesetzgebers eine unmittelbare und automatische
Geltung des schleswig-holsteinischen Gütesiegels nach den Vorschriften anderer
Landes- oder Bundesgesetze wohl in den
meisten Fällen nicht in Betracht kommt7,
so überschneiden sich die einzelnen Regelungen zur Datenschutz-Zertifizierung inhaltlich beträchtlich. In der Praxis werden
die Anforderungen an eine Zertifizierung
nach dem LDSG SH den Anforderungen
einer Zertifizierung nach anderen Gesetzen
häufig weitgehend entsprechen. Eine vollständige Übereinstimmung der Anforderungen ist in solchen Fällen gegeben, in denen sich das datenschutzrechtliche Anforderungsprofil an das zu zertifizierende
Produkt auf Grund seines Einsatzbereichs
aus bundesrechtlichen Vorschriften ergibt,
was etwa im Bereich des Sozialrechts oder
im Gesundheitswesen häufig der Fall ist. In
solchen Fällen ist davon auszugehen, dass
die Gründe, die zu einer Zertifizierung in
Schleswig-Holstein geführt haben, unmittelbar auf andere Länder bzw. den Bund
übertragbar sind.
Geltung des schleswig-holsteinischen
Gütesiegels in anderen Ländern
Wie oben erläutert, sind schleswig-holsteinische Behörden nach dem LDSG SH unmittelbar verpflichtet, Produkte, die mit einem Datenschutz-Gütesiegel ausgezeichnet sind, vorrangig einzusetzen. Dieser
direkte Wettbewerbsvorteil für Anbieter
zertifizierter Produkte gilt jedoch unmittelbar nur für den Einsatz in Schleswig-Holstein. Da Hersteller oder Anbieter von
Dienstleistungen in den meisten Fällen
mindestens bundesweit agieren, stellt sich
die Frage nach der Geltung des schleswigholsteinischen Gütesiegels außerhalb des
Landes. Regelungen, die der Grundlage
des schleswig-holsteinischen Gütesiegels
ähnlich sind oder entsprechen, enthalten
wie bereits ausgeführt, mehrere Landesdatenschutzgesetze sowie das BDSG und das
SGB X. Somit stellt sich die Frage, ob das
Gütesiegel nach dem LDSG SH auch als
ein Zertifikat nach diesen anderen Zertifi-
7 Die meisten anderen Zertifizierungsgrundlagen sehen eine Ausgestaltung durch weitere
Gesetze vor, die durch den jeweiligen Landesgesetzgeber bzw. den Bundesgesetzgeber erlassen werden sollen. Eine Ausnahme bildet
hier die Regelung des § 11 Absatz 2 des brandenburgischen Datenschutzgesetzes. Diese erfordert lediglich eine Prüfung der Produkte in
einem förmlichen Verfahren, ohne nähere Anforderungen hierzu festzulegen bzw. die Festlegung einem weiteren Landesgesetz zu überlassen. Hier kommt tatsächlich eine
unmittelbare Geltung des schleswig-holsteinischen Gütesiegelverfahrens als ein solches
förmliches Verfahren in Betracht, was in der
Praxis auch entsprechend gehandhabt wird,
vgl. 12. Tätigkeitsbereicht des LDA Brandenburg 2003, Tz. 1.3.
Optimierung der Ämter für das Straßen- und Verkehrswesen mit Regressionsanalysen
Formeln statt Kennzahlen
oder: Das Ende der Eindimensionalität
von Karl-Heinrich Schäfer, Peter Burger und Ralf Sieg
Das aktuell in der Praxis der öffentlichen Verwaltung vorherrschende Paradigma des Steuerns mit (eindimensionalen) Kennzahlen führt nicht in allen Fällen zu aussagekräftigen Ergebnissen.
Der Hessische Rechnungshof hat mit Hilfe der Regressionsanalyse
mehrdimensionale Wirkungszusammenhänge im Rahmen einer
Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfung untersucht. Ausgehend von den festgestellten Zusammenhängen hat er die Auswirkungen seiner Reorganisationsempfehlungen auf den Personalbedarf der Verwaltung geschätzt.
Ausgangssituation
Die steigende Verschuldung der öffentlichen Haushalte begrenzt in zunehmendem
Maße deren Handlungsfähigkeit. Einsparungen auf der Ausgabenseite sind unvermeidbar. Angesichts der hohen Personalausgabenquote sind insbesondere Organisation und Personaleinsatz Gegenstand
sowohl verwaltungsinterner Überlegungen
als auch der externen Analyse durch die
Rechnungshöfe.
Der Hessische Rechnungshof hat in den
Jahren 2002 und 2003 die Organisation
und Wirtschaftlichkeit der hessischen Ämter für Straßen- und Verkehrswesen untersucht. Diesen obliegen die Planung, der
Professor Dr.
Karl-Heinrich Schäfer
ist Direktor beim
Hessischen
Rechnungshof in
Darmstadt.
Diplom-Volkswirt
Regierungsrat z.A.
Peter Burger ist
Referent in der Grundsatzabteilung des
Hessischen
Rechnungshofs in
Darmstadt.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 29-31
Bau und die Unterhaltung der Bundes- und
Landesstraßen sowie die Unterhaltung der
Mehrzahl der hessischen Kreisstraßen. Die
Zahl der Ämter war 1997 von fünfzehn auf
zwölf reduziert worden. Die drei aufgelösten Ämter bestanden zum Prüfungszeitpunkt als Außenstellen fort.
Gegenstand der Untersuchung war die
Wahrnehmung der Kernaufgaben Planung,
Bau, Netzmanagement sowie Zentrale
Dienste.
Untersuchungsansatz
Ziel der Prüfung war es, die Aufbauorganisation der Ämterebene zu optimieren und
die möglichen Auswirkungen auf den Personalbedarf darzustellen.
In der ersten Stufe der Untersuchung
wurden für alle Aufgabenbereiche Wirtschaftlichkeitskennzahlen gebildet und
verglichen. So wurde beispielsweise im
Bereich Planung die Planungswirtschaftlichkeit als Quotient aus Planungsfortschritt und Personaleinsatz in Vollzeitäquivalenten (VZÄ) gemessen. Dabei verdeut-
Diplom-Betriebswirt
Rechnungsrat
Ralf Sieg, MPA, ist
Prüfer für Organisation
und Wirtschaftlichkeit
beim Hessischen
Rechnungshof in
Darmstadt.
licht der Planungsfortschritt, in welchem
Ausmaß die Ämter mit ihren Planungen
im Betrachtungszeitraum vorangekommen
sind. Für jedes Projekt (über 50.000 Euro)
wurde das jeweilige Bauvolumen erfasst
und festgestellt, welche Leistungsphase
gemäß der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure zu welchem prozentualen Anteil bearbeitet wurde. Insgesamt
wurden 808 Projekte mit einem gesamten
Planungsfortschritt von 401,5 Millionen
Euro erfasst.
Bezüglich der Planungswirtschaftlichkeit zeigten sich deutliche Unterschiede
zwischen den einzelnen Ämtern. Die Wirtschaftlichkeitskennzahlen variierten zwischen 3,7 und 23,5 Millionen Euro je VZÄ
(Bild 1).
Vonseiten der Ämter wurden als Ursache für die starke Streuung neben dem Planungsfortschritt insbesondere die unterschiedlichen Einwohner- und Raumstrukturen sowie Effizienznachteile durch
vorhandene Außenstellen angeführt. Die
von den Ämtern genannten Zusammenhänge waren zumeist plausibel. So ist es
naheliegend, dass der Aufwand für die Planung einer Straße im Ballungsraum wegen
der Vielzahl betroffener Interessen tendenziell aufwändiger ist als in ländlichen Regionen.
Diese Tatsache verdeutlicht das Dilemma der eindimensionalen Kennzahlenanalyse: Obwohl vordergründig deutliche
Wirtschaftlichkeitsunterschiede bestehen,
ist eine eindeutige Bewertung der Differenzen infolge der unterschiedlichen strukturellen Rahmenbedingungen nicht ohne
weiteres möglich.
Deshalb wurden in einem zweiten Untersuchungsschritt neben der Wirtschaftlichkeit auch die Rahmenbedingungen der
Aufgabenwahrnehmung mit einbezogen.
Hierzu wurde das Instrument der Regressionsanalyse eingesetzt (siehe Exkurs: Methodik der Regressionsanalyse).
Zur Schätzung des Personalbedarfs im
Planungsbereich (VZÄPl) wurde untersucht, ob ein empirischer Zusammenhang
zwischen den erklärenden Variablen – wie
dem Planungsfortschritt, der Einwohnerstruktur oder der Existenz einer Außenstelle – und der erklärten Variablen – dem
29
Optimierung der Ämter für das Straßen- und Verkehrswesen mit Regressionsanalysen
Bild 1: Planungswirtschaftlichkeit 2001/2002
Exkurs: Methodik der Regressionsanalyse1
Die Regressionsanalyse bietet die Möglichkeit, den funktionalen Zusammenhang zwischen einer oder mehreren erklärenden Variablen und einer erklärten Variablen empirisch zu schätzen und deren Zuverlässigkeit zu testen.
Ausgangspunkt sind empirisch erhobene Daten, beispielsweise zu Personaleinsatz
und Output einer bestimmten Periode. Mit Hilfe der Regressionsanalyse kann die kausal
formulierte Beziehung »Je höher der geplante Output, desto höher ist der notwendige
Personaleinsatz (= Personalbedarf)« in eine funktionale Beziehung der Form
Personalbedarf = a + b * Output + e
gebracht werden.Dabei ist a der fixe Personalbedarf, der unabhängig von der Produkterstellung anfällt (zum Beispiel für das Management der Organisationseinheit); b ist der
Faktor, um den sich der Personalbedarf mit jeder zusätzlichen Einheit des Outputs erhöht. e ist die so genannte Residualgröße mit dem Erwartungswert Null und einer Varianz ungleich Null, die mit der funktionalen Beziehung nicht erklärt werden kann.
Mithilfe der Methode der kleinsten Quadrate wird diejenige funktionale Beziehung
gesucht, die den Zusammenhang zwischen den Variablen möglichst gut beschreibt.
Punktewolke
Regressionsgerade
Das Bestimmtheitsmaß beschreibt die Güte der Schätzung, das heißt zu wie viel Prozent die geschätzte Funktion die Varianz des Personalbedarfs erklärt.
Ob die für eine Stichprobe festgestellten Zusammenhänge Rückschlüsse auf die
unbekannte Grundgesamtheit zulassen und verallgemeinerbar sind, wird mit Hilfe des
so genannten t-Tests überprüft.
Anhand der ermittelten Regressionsfunktion kann innerhalb des untersuchten Spektrums für jeden geplanten Output der Personalbedarf geschätzt werden.
Mit Hilfe der Regressionsanalyse kann nicht nur der Zusammenhang zwischen einer
erklärten und einer erklärenden Variablen (lineare Einfachregression), sondern auch die
Abhängigkeit der erklärten Variablen von mehreren erklärenden Variablen (lineare
Mehrfachregression) untersucht werden. Dies führt zu dem erweiterten Modell:
Personalbedarf = a + b * erklärende Variable 1 + c * erklärende Variable 2
+ d * erklärende Variable 3 + e
30
Personalbedarf – besteht, wie stark die Zusammenhänge sind und welche Schlüsse
für die Grundgesamtheit gezogen werden
können.
Dabei wurde unterstellt, dass ein positiver Zusammenhang zwischen Personalbedarf und Planungsfortschritt (PlF) besteht.
Bei Planungsmaßnahmen ist weiterhin
anzunehmen, dass die Anzahl und die
Intensität der betroffenen Interessen und damit auch die Anzahl und Intensität potenzieller Interessenkollisionen mit der Einwohnerdichte und -konzentration – gemessen mit einem Strukturindex (S) –
ansteigen. Ein positiver Zusammenhang
zwischen dem Personalbedarf im Planungsbereich und der Einwohnerstruktur ist plausibel, da Planungen grundsätzlich umso aufwändiger sind, je größer der Widerstreit der
betroffenen Interessen ist.
Eine Sonderbelastung aus noch nicht
ausgeschöpften Synergiepotenzialen, zusätzlichem Koordinationsaufwand und eingeschränkten Rationalisierungsmöglichkeiten wurde für diejenigen Ämter angenommen, die eine Außenstelle (ASt)
unterhielten. Die erklärende Variable (ASt)
nimmt den Wert 1 an, wenn eine Außenstelle unterhalten wurde, in allen anderen
Fällen ist sie Null.
Diese Annahmen führen zu der folgenden Modellbildung:
VZÄPl =
b0 + b1 * PlF + b2 * S + b3 * ASt + e
Für den Planungsbereich ergibt sich die
folgende Regressionsgleichung:
VZÄPl =
16,19 + 0,31 PlF + 0,001 S + 7,78 ASt
(10,5228) (12,2294) (5,5229) (3,7424)
Wie erwartet, bestehen jeweils positive
Zusammenhänge zwischen Personalbedarf
und Planungsfortschritt, zwischen Personalbedarf und Strukturindex sowie zwischen Personalbedarf und der Tatsache,
dass eine Außenstelle besteht.
Das Bestimmtheitsmaß der Berechnungen liegt bei 0,9567, das heißt, rund 96
Prozent der Varianz des Personalbedarfs
werden durch die Regression erklärt.
Für alle Regressionskoeffizienten liegen die in Klammern angegebenen t-Werte
deutlich über dem kritischen t-Wert von
2,3060. Das heißt, mit mehr als 95-prozen-
1 Vgl. Heil, Einführung in die Ökonometrie, 6.
Aufl., München, Wien, 2000; Chatterjee/Price,
Praxis der Regressionsanalyse, 2. Aufl., München, Wien, 1995; Schaich, Schätz- und Testmethoden für Sozialwissenschaftler, 3. Aufl.,
München 1998.
Karl-Heinrich Schäfer, Peter Burger und Ralf Sieg, Formeln statt Kennzahlen
Ergebnisse der Untersuchung
Aufgabenbereich
Planung
Bau
Netzmanagement
Zentrale Dienste
Insgesamt
Einsparpotenziale
in Stellen
87
65
50
41
243
Tabelle 1: Einsparpotenziale aus der
Reduzierung der Standorte
tiger Wahrscheinlichkeit können die unterstellten Zusammenhänge nicht verworfen
werden.
Ausgehend von den festgestellten Zusammenhängen wurden die Auswirkungen
einer möglichen Reduzierung der Ämterstandorte auf den Personalbedarf untersucht. Zur Abschätzung möglicher Personaleinsparpotenziale wurden verschiedene
Standortszenarien mit jeweils acht Ämtern
entworfen. Dieser Schätzung lagen die folgenden Prämissen zu Grunde.
Prämisse 1
Die drei Außenstellen werden aufgelöst.
Die Aufgaben Planung, Bau, Netzmanagement und Zentrale Dienste werden zukünftig an acht Standorten gebündelt wahrgenommen.
Prämisse 2
Unter regionalen Gesichtspunkten werden
die Ämter Darmstadt und Bensheim,
Frankfurt und Wiesbaden sowie Bad Arolsen und Marburg zusammengelegt. Der
Amtsbezirk Schotten wird aufgelöst und
den Ämtern Dillenburg und Fulda zugeordnet.
Bei der Bildung der Amtsbezirke wurde
darauf geachtet, dass sich die Struktur- und
Leistungsdaten der neu zu bildenden
Amtsbezirke in der Größenordnung des
bereits untersuchten, relevanten Datenbereichs bewegen.
Prämisse 3
Für jedes Szenario wurde der Personalbedarf der Aufgabenbereiche Planung, Bau,
Netzmanagement und Zentrale Dienste in
Abhängigkeit von Struktur- und Leistungsparametern geschätzt.
Unter der Annahme von Verhaltenskonstanz wird davon ausgegangen, dass
die geschätzten Zusammenhänge auch
dann gelten, wenn sich die Werte der
Struktur- und Leistungsparameter verändern, etwa wenn der Planungsfortschritt
größer wird.
VM 1/2006
Bei Bündelung aller Planungsaufgaben an
acht Standorten bewegt sich der geschätzte
Personalbedarf zwischen 279,9 und 295,3
Stellen. Somit ließen sich gegenüber dem
Status Quo vom 1. August 2002 minimal
87 und maximal 102 Stellen einsparen.
Für die Aufgabenbereiche Bau, Netzmanagement und Zentrale Dienste wurden
analoge Untersuchungen vorgenommen,
die gleichfalls zu hochsignifikanten Ergebnissen führten. Insgesamt können durch
Auflösung der drei Außenstellen und Reduzierung der Zahl der Ämterstandorte von
zwölf auf acht Einsparpotenziale in einer
geschätzten Größenordnung von mehr als
240 Stellen ohne Einschränkung des Aufgabenumfangs erschlossen werden. Dies
sind rund sechzehn Prozent des Gesamtstellenbestands zum Untersuchungszeitpunkt. Die in Tabelle 1 für die einzelnen
Aufgabenbereiche ausgewiesenen Einsparmöglichkeiten verstehen sich als Mindestpotenziale und bilden die untere Grenze
des berechneten Spektrums.
Die Ergebnisse der Prüfung der Ämter
für Straßen- und Verkehrswesen flossen in
die Bemerkungen 2004 des Hessischen
Rechnungshofs ein.2 Das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung hat die Außenstellen der
Ämter zum 1. Januar 2005 aufgelöst.
Fazit
Die Steuerung mittels Kennzahlen erlangt
in der öffentlichen Verwaltung eine zunehmende Bedeutung. Neben der immer stärkeren Relevanz des Controllings werden
auf allen Ebenen der Verwaltung derzeit
Benchmarking-Konzepte oder BalancedScorecard-Ansätze implementiert.
Einfache Verhältniskennzahlen greifen
in vielen Fällen deutlich zu kurz. Durch
ihre Eindimensionalität blenden sie wesentliche Einflussgrößen aus. So hängt der
Personalbedarf in den häufigsten Fällen
nicht nur von einer, sondern von mehreren
leistungs- und strukturbedingten Bezugsgrößen ab.
Durch das Instrument der Regressionsanalyse treten an die Stelle starrer Verhältniskennzahlen mathematische Formeln,
die nicht nur ein- sondern auch mehrdimensionale Zusammenhänge beschreiben.
Sie legen die Grundlage für die Analyse
der Aufgabenwahrnehmung unter komplexen Rahmenbedingungen und die ganzheitliche Steuerung öffentlichen Verwaltungshandelns.
Wohin tendiert
das deutsche
Gesundheitswesen?
Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
53
Günther E. Braun / Frank Schulz-Nieswandt (Hrsg.)
Liberalisierung
im Gesundheitswesen
Einrichtungen des Gesundheitswesens
zwischen Wettbewerb und Regulierung
mit Beiträgen von:
Johannes Blome-Drees
Günther E. Braun
Helmut Brede
Peter Eichhorn
Peter Friedrich
Jan Güssow
Joachim Merk
Holger Mühlenkamp
Karl Oettle
Günter Püttner
Ingrid Schmale
Frank Schulz-Nieswandt
Nomos
Liberalisierung
im Gesundheitswesen
Einrichtungen des Gesundheitswesens zwischen Wettbewerb
und Regulierung
Herausgegeben von Günther E.
Braun und Frank Schulz-Nieswandt
mit Beiträgen von: Johannes
Blome-Drees, Günther E. Braun,
Helmut Brede, Peter Eichhorn,
Peter Friedrich, Jan Güssow,
Joachim Merk, Holger Mühlenkamp,
Karl Oettle, Günter Püttner, Ingrid
Schmale, Frank Schulz-Nieswandt
2006, 196 S., brosch., 36,– €,
ISBN 3-8329-1766-7
(Schriftenreihe der Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft, Bd. 53)
Gesundheitspolitik ist längst zur
permanenten Gesundheitsreformpolitik geworden. Der vorliegende
Sammelband untersucht aus interdisziplinärer Sicht die verschiedenen Facetten einer Liberalisierung
im Gesundheitswesen. Dabei wird
insbesondere der Systemwandel
zwischen Wettbewerb und Regulierung hin zu einer solidarischen
Wettbewerbsordnung betont.
Nomos
2 Vgl. www.rechnungshof-hessen.de.
31
Einführung in Hintergründe und Formen des öffentlichen Rechnungswesens
Das Gemeinderechnungswesen in Norwegen
Eine historische Studie über den Einfluss des kameralistischen
und des kaufmännischen Rechnungswesens
von Norvald Monsen*
Seit im Jahre 1883 die ersten Gemeinderechnungsvorschriften in
Norwegen verabschiedet wurden, sind sie vom Kameralrechnungswesen beeinflusst. Im Jahre 1924 wurde jedoch die Methode der
doppelten Buchführung eingeführt, und in den letzten Jahren ist
ein steigender Einfluss der kaufmännischen doppelten Buchführung festzustellen. Aus dem Zusammentreffen von Kameralistik und kaufmännischer Rechnungslegung ist ein kompliziertes,
schwer nachzuvollziehendes Rechnungslegungssystem entstanden.
Weil das Gemeinderechnungswesen in Norwegen ursprünglich kameralistischen Zwecken (Verwaltung öffentlicher Einnahmen, Haushaltskontrolle und Zahlungskontrolle) und nicht kaufmännischen erwerbswirtschaftlichen Zwecken (erwerbswirtschaftliche Kontrolle)
dienen soll, wird in diesem Artikel für die (Wieder-) Einführung der
kameralistischen einfachen Buchführungsmethode plädiert.
Einleitung
Tore Jørgen Hanisch hat eine Sammlung
von Artikeln über Wirtschaft und Geschichte veröffentlicht, in der der erste Artikel den Titel »Schweigaard og gjennombruddet for norsk sosialøkonomi, 18351870« (»Schweigaard und der Durchbruch
der norwegischen Volkswirtschaftslehre,
1835-1870«) führt.1 In diesem Artikel hebt
Hanisch hervor, dass Anton Martin Schweigaard (1808-1870) als der erste bedeutsame
Wirtschaftswissenschaftler in Norwegen
betrachtet wird, aber vor Schweigaard Ludvig Holberg (1684-1754) als Erster in Dänemark-Norwegen ein andauerndes Interesse für Wirtschaftsfragen gezeigt habe. Er
setzt fort: »Auf dieser Ebene hat er eine
Rolle nicht nur durch eigene Autorschaft,
sondern auch dadurch gespielt, dass er
durch sein testamentarisches Geschenk an
Dr. oecon. Norvald
Monsen ist Associate
Professor an der
Norwegischen
Wirtschaftsuniversität
(NHH) in Bergen.
32
und die Organisierung der Sorø-Akademie
für ein Aufblühen des Interesses an wirtschaftlichen Fragen den Grund legte. Wirtschaft oder ›Oeconomie-, Commerce- und
Kameralwissenschaften‹ wurden hier eines
der fünf wichtigen Fachgebiete (neben Geschichte, Mathematik, Rechtswissenschaft
und modernen Sprachen). Während der Periode 1750-70 wurde die Sorø-Akademie
ein Mittelpunkt der volkswirtschaftlichen
akademischen Tätigkeit und der einzige Ort
in Dänemark-Norwegen, neben Kiel, mit einer akademischen Stelle in den wirtschaftlichen Fächern.
Die zwei Personen, die für den Unterricht in Wirtschaft und den anderen
›staatswissenschaftlichen Fächern‹ in dieser Periode verantwortlich waren, Jens
Schielderup Sneedorff (1724-64) und Andreas Schytte (1726-77), waren vom deutschen Kameralismus stark beeinflusst, der
eine Form der öffentlichen Finanzlehre mit
seinen Wurzeln im Merkantilismus darstellte. Schytte veröffentlichte auch ein
Lehrbuch der ›Kameralwissenschaft‹ als
Teil eines größeren Werks über ›Die interne Lenkung des Staates‹, wahrscheinlich
das erste Wirtschaftslehrbuch in Dänemark-Norwegen. Diese Lehrbuchtradition
im merkantilistischen Sinn wurde in Kiel
von Johan Christian Fabricious (17451808) weitergeführt, der dort eine Profes-
sur für Naturgeschichte, Wirtschaft und
Kameralwissenschaften hatte.«2
Aus diesem Zitat wird deutlich, dass der
deutsche Kameralismus früh eine wichtige
Rolle innerhalb des wirtschaftlichen Denkens spielte. In einem Artikel, der den Titel
»Merkantilismus, Kameralismus, Colbertismus aus heutiger Sicht« trägt, hebt Peter
Eichhorn hervor: »Landläufig gilt die Kameralwissenschaft als Ursprung der modernen Volkswirtschaftslehre. Man muss hinzufügen, dass mit dem Kameralismus auch die
moderne Betriebswirtschaftslehre beginnt.«3
In einem Artikel zum Thema des Kameralismus bringt Karl Oettle diese Bedeutung
auf folgende Weise zum Ausdruck: »Die
Kameralistik...war die wirtschaftliche Politik des merkantilistischen Staates, der einmal die wichtigste Kraft der sozial-wirtschaftlichen Entwicklung war. Die Kameralwissenschaften, die diese Vorgehensweise
studierten, waren die Vorläufer sowohl der
Betriebswirtschaftslehre als auch der Finanzwissenschaft. Das kameralistische Denken sowohl in der Praxis als auch in der
Wissenschaft hat deshalb eine wichtige Bedeutung; was im Gegensatz zu den verächtlichen Obertönen steht, die die kameralistischen Methoden (die Verwaltungspraxis)
heutzutage erregen. Diese negative Bewertung hat auch auf die zwei anderen Dimensionen der Kameralistik (das heißt die Buchführungsmethode und das Haushalts- und
Rechnungssystem), die auf das Rechnungswesen beschränkt sind, übergegriffen.«4
Hier hebt Oettle hervor, dass die zunehmende negative Auffassung über die Kameralistik, als ein merkantilistisches wirtschafliches Denken für den öffentlichen
* Mein herzlicher Dank gilt sowohl meiner Kollegin Helga Kampmann an der Humboldt-Universität zu Berlin, als auch meiner Kollegin
Laila Löyning-Krueger und meinem Kollegen
Bjørnulf Hinderaker an der Norwegischen
Wirtschaftsuniversität, die alle stets bereit waren, mir sprachliche und fachliche Unterstützung zu geben.
1 Hanisch, 1996.
2 Hanisch, 1996, S. 16; aus dem Norwegischen
übersetzt, Hervorhebungen hinzugefügt.
3 Eichhorn, 1999, S. 5.
4 Oettle, 1990, S. 346; aus dem Englischen übersetzt.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 32-40
Norvald Monsen, Das Gemeinderechnungswesen in Norwegen
Bereich, sich auf die Kameralistik als
Buchführungsmethode und Haushalts- und
Rechnungssystem für den öffentlichen Bereich ausgedehnt hat. Das heutige Interesse
an der Kameralistik als Rechnungslegungssystem, einschließlich der kameralistischen Buchführungsmethode (des Kameralstils), ist deshalb gering: »Leider ist
der Kreis, der an der Fortentwicklung und
Vereinheitlichung des Kameralstils interessierten Wissenschaftler und Praktiker
sehr klein, was im Hinblick auf die Bedeutung dieser Fragen sehr zu bedauern ist.«5
Wenn wir unsere Aufmerksamkeit auf
Norwegen lenken, finden wir einen historischen deutschen Einfluss im externen Rechnungswesen der Unternehhmen.6 Aber wie
ist die Situation in Bezug auf das öffentliche Rechnungswesen? Gibt es einen historischen Einfluss der deutschen Kameralistik
auf das öffentliche Rechungswesen in Norwegen? Gibt es vielleicht einen Einfluss der
kameralistischen Buchführungsmethode auf
die Gemeinderechnungswesen in Norwegen? Und gibt es gegebenenfalls einen Einfluss der kaufmännischen doppelten Buchführung auf die Buchführungsmethode, die
im Gemeinderechnungswesen in Norwegen
benutzt wird? In letzter Zeit können wir einen zunehmenden internationalen Trend beobachten, der in der Richtung verläuft, das
kaufmännische Rechnungswesen (das heißt,
die kaufmännische doppelte Buchführung)
in den öffentlichen Bereich einzuführen.7
Vielleicht finden wir eine ähnliche Entwicklung in Norwegen?
Der Zweck dieses Artikels besteht darin,
eine historische Studie über den Einfluss des
kameralistischen und des kaufmännischen
Rechungswesens auf das Gemeinderechnungswesen in Norwegen zu präsentieren.
Der Artikel beschränkt sich darauf, die Gemeinderechnungsvorschriften zu analysieren; die Rechnungslegungspraxis der Gemeinden wird hingegen nicht analysiert. Obwohl die Rechnungsvorschriften im Brennpunkt stehen werden, können sie nicht ohne
Einbeziehung der Haushaltsvorschriften betrachtet werden. Ein Merkmal des öffentlichen Rechnungswesens ist nämlich seine
starke Kopplung an den Haushaltsplan.
Historische Entwicklung des
kaufmännischen Rechnungswesens
Die älteste bekannte Buchführungsmethode bestand in der Buchung von Zahlungsströmen mit Hilfe der einfachen Buchführung.8 Folglich wurde eine finanzielle
Rechnung (siehe Bild 1) erarbeitet, in der
Einzahlungen und Auszahlungen gebucht
wurden. Später hat sich die grundlegende
VM 1/2006
Bild 1: Historische Entwicklung der kaufmännischen Buchführung
einfache Buchführungsmethode zur systematischen einfachen Buchführungsmethode entwickelt. Die systematische einfache
Buchführung folgt dem Prinzip der einfachen Buchführung; die einfachen Buchungen werden aber systematisch auf Konten
gebucht. Die Systematik besteht darin,
dass erfolgswirksame Geldtransaktionen
(zum Beispiel Lohnzahlungen) von erfolgsneutralen Geldtransaktionen (zum
Beispiel Darlehen) getrennt werden. Darüber hinaus werden erfolgswirksame
Nichtgeldtransaktionen (zum Beispiel Abschreibungen) hinzugefügt, damit ein erwerbswirtschaftlicher Erfolg als die Differenz zwischen Erträgen und Aufwendungen ermittelt werden kann. Weil dieser
erwerbswirtschaftliche Erfolg nur über die
Zahlungsreihe (die Bilanzrechnung) ermittelt wird9 und weil das Prinzip der einfachen Buchführung, das ein Prinzip für die
Erarbeitung finanzieller Rechnungen ist10,
auf systematische Weise benutzt wird, ist
in der systematischen einfachen Buchführung eine Buchführungsmethode zu sehen, die für eine modifizierte finanzielle
Rechnung durch einen erwerbswirtschaftlichen Erfolg ergänzt die Grundlage bilden
kann (siehe Bild 1).
Im Laufe der Jahrhunderte hat sich aber
die Buchführung im privaten Bereich weiterentwickelt. Die kaufmännische doppelte
Buchführungsmethode wurde als eine Antwort auf die Bedürfnisse der italienischen
Geschäftsleute im dreizehnten Jahrhundert
in Italien entwickelt.11 Das Buch »Summa
de Arithmetica Geometrica Proportioni et
Proportionalita« von Luca Pacioli, das im
Jahre 1494 erschien, war das erste veröffentlichte Buch zum Thema der doppelten
Buchführung.12
Wenn die kaufmännische doppelte
Buchführung benutzt wird, wird jede
Transaktion zweimal auf zwei unterschiedlichen Konten gebucht (Soll = Haben). Die
Bilanzrechnung, die die Zahlungsreihe der
Transaktionen repräsentiert und die innerhalb der (systematischen) einfachen Buchführung benutzt wird, wird innerhalb der
doppelten Buchführung durch die Erfolgsrechnung, die die Leistungsreihe der
Transaktionen repräsentiert, ergänzt. Deswegen wird der erwerbswirtschaftliche Er-
folg mit Hilfe der kaufmännischen doppelten Buchführung auf doppelte Weise ermittelt, und zwar über die Zahlungsreihe
(die Bilanzrechnung) und über die Leistungsreihe (die Erfolgsrechnung).13 Die
kaufmännische doppelte Buchführung ist
deshalb eine Buchführungsmethode, die
für eine erwerbswirtschaftliche Rechnung
die Grundlage bildet (siehe Bild 1).
Nach Walb14 ist diese doppelte Ermittlung des Erfolgs (das heißt, über die Zahlungs- und Leistungsreihen) der Vorteil der
kaufmännischen doppelten Buchführungsmetode im Verhältnis zu der (systematischen) einfachen Buchführungsmethode. Es
existiert eine direkte Kopplung zwischen der
Erfolgs- und der Bilanzrechnung, und diese
werden in verbundener Form, das heißt unter Einhaltung des Kongruenzprinzips, erarbeitet. Zudem werden erfolgsneutrale Einund Auszahlungen (zum Beispiel Einzahlung von neuem Darlehen) sowohl auf der
Sollseite als auch auf der Habenseite der Bilanzrechnung (und nicht in der Erfolgsrechnung) gebucht, damit die Bilanzrechnung
Vermögen, Schulden und Eigenkapital am
Bilanzstichtag vollständig ermittelt.
Ijiri15 rückt zwei andere Dimensionen
der doppelten Buchführung als die Funktion der doppelten Erfolgsermittlung (über
die Zahlungs- und Leistungsreihen) in den
Mittelpunkt: Das wichtigste Merkmal der
doppelten Buchführung bestehe darin, dass
jede Erhöhung eine ursächliche Beziehung
zu jeder Reduktion hat, und der wichtige
Beitrag der doppelten Buchführungsmethode im Vergleich zur einfachen Buchführungsmethode bestehe darin, dass die
heutige finanzielle Lage eines Unternehmens durch frühere Buchungen vollständig
5 Mülhaupt, 1987, S. 119.
6 Siehe zum Beispiel Monsen und Wallace,
1995.
7 Siehe zum Beispiel Lüder und Jones, 2003.
8 Vgl. Lee, 1986.
9 Siehe zum Beispiel Kosiol, 1967.
10 Siehe auch Oettle, 1990.
11 Siehe zum Beispiel Kam, 1990, S. 29.
12 Siehe zum Beispiel Kam, 1990, S. 19.
13 Walb, 1926.
14 Walb, 1926.
15 Ijiri, 1967.
33
Einführung in Hintergründe und Formen des öffentlichen Rechnungswesens
ermittelt werde.16 An einem bestimmten
Zeitpunkt ermitteln die Vermögen und
Schulden die heutige Lage eines Unternehmens, und die Eigenkapitalkonten, einschließlich der Jahresergebnisse, können
als eine Zusammenfassung früherer Ereignisse betrachtet werden. Wenn die früheren Ereignisse richtig verbucht wurden,
sollte die Zusammenfassung dieser Ereignisse in Übereinstimmung mit der heutigen
Lage sein. Wenn man die einfache Buchführungsmethode benutzt, wird die heutige
Lage durch eine Liste von Vermögen und
Schulden repräsentiert. Wird aber die doppelte Buchführung angewandt, zeigt sich
die heutige Lage in den Kapitalkonten, die
die früheren Ereignisse widerspiegelen, die
zur heutigen Lage führten. Nach Kam ist
deshalb die Rechenschaftspflicht der Kern
der doppelten Buchführung.17
Zusammenfassend können wir feststellen, dass die Benutzung der kaufmännischen doppelten Buchführungsmethode im
Vergleich zur Benutzung der systemati-
(Kammerräte) sich zu versammeln pflegten.
Die Ausdrücke »Kameralistik« und »kameralistisches Rechnungswesen« sind daher
von alters her mit der Vorstellung von Geld
und Einkünften sowie deren Verwaltung
aufs Engste verknüpft.
Was die Entwicklungstendenzen bei der
Kameralistik anbelangt, lässt sich ein Parallelverlauf mit der Entwicklung der kaufmännischen Buchhaltung erkennen.22 Hier
wie dort werden besonders die Herausbildung der Kontrolle, die Durchgliederung
der Aufzeichnungen für statistische
Zwecke und die Herausbildung einer Erfolgsrechnung angestrebt. Walb23 hebt
weiter hervor, dass die Entwicklung des
kameralistischen Rechnungswesens in vier
Stufen gegliedert werden kann. In der ersten Stufe (ca. 1500-1750), sie wird als
Einfacher Kameralstil benannt, hat man
sich vermutlich zunächst mit den Geldeinnahmen und den Geldausgaben sowie mit
einem ungegliederten Kassenbuch begnügt, in dem die Fälle der Zeitfolge nach
»In letzter Zeit lässt sich international
ein Trend beobachten, das kaufmännische
Rechnungswesen in den öffentlichen Bereich
einzuführen.«
schen einfachen Buchführungsmethode
vorteilhaft ist, wenn man eine erwerbswirtschaftliche Rechnung erarbeiten will. Aus
der früheren Diskussion, einschließlich des
Bildes 118, geht aber hervor, dass die Verwendung der doppelten Buchführung unvorteilhaft ist, wenn man eine finanzielle
Rechnung erarbeiten will. Dann ist die einfache Buchführungsmethode vorzuziehen,
weil sie auf der Buchung von Geldtransaktionen basiert.
Historische Entwicklung
des kameralistischen
Rechnungswesens
Im öffentlichen Bereich in Kontinentaleuropa19 wurde die kameralistische einfache
Buchführung ab dem sechzehnten Jahrhundert entwickelt, um die Verwaltung öffentlicher Einnahmen (besonders Steuereinnahmen) zu verbessern.20 Walb21 hebt hervor,
dass das lateinische Wort »camara« oder
»camera« im 9. Jahrhundert den Ort, an
dem der Landesherr seine Schätze aufbewahrte, bezeichnete, und der deutsche Ausdruck Kammer bedeutete in diesem Zusammenhang das Gemach, in dem die zur Verwaltung der Einkünfte bestellten Räte
34
ohne Berücksichtigung ihres Charakters
verzeichnet wurden. Versuche, die kaufmännische doppelte Buchführungsmethode in den öffentlichen Bereich einzuführen, sind misslungen.24 Walb setzt fort:
»Die Übernahme des kaufmännischen
Rechnungswesens auf die gesamte öffentliche Wirtschaft war demnach nur ein Intermezzo. Sie war zur Erfolglosigkeit verurteilt, weil man die besonderen Verhältnisse in der Staatswirtschaft, die an ein
Rechnungswesen bestimmte Anforderungen stellen, nicht genügend beachtet hatte.
Die Abstellung der Missstände konnte
nicht auf dem hier eingeschlagenen Wege
einer völligen Revolutionierung erreicht
werden. Sie musste vielmehr in der Richtung einer organischen Fortbildung des
Bestehenden versucht werden.«25
Die zweite Stufe (ca. 1750-1810), Einführung der Sollverrechnung, bestand darin, dass zunächst für sämtliche Zahlungsvorgänge eine starre Kopplung der Buchungen im Zeitbuch (Kassenbuch) und
der systematischen Buchungen im Hauptbuch (Sachbuch) vorgesehen wurde, das
heißt, sämtliche Einnahmen und Ausgaben
der Rechnungsperiode wurden in der chronologischen wie auch in der systematischen Rechnung gleichermaßen erfasst
(Ist-Verrechnung). Zum anderen wurde innerhalb der systematischen Rechnung
(Sachbuch) jene typische Form des kameralistischen Sachkontos geschaffen, die in
der Folgezeit für die Rechnungstechnik der
Kameralistik bestimmend wurde.26
Ausgangspunkt für die Überlegungen
dieser Stufe war das Bestreben, in der systematischen Rechnung nicht nur die bereits erfolgten Einnahmen und Ausgaben
zu erfassen (Kassenrechnung, Ist-Verrechnung), sondern auch die zukünftigen Einnahmen und Ausgaben (Soll-Verrechnung).27 Walb erklärt: »Die Sollverrechnung bei den zergliederten Einnahmen und
Ausgaben gibt an, was für diese Zwecke
gezahlt werden soll, einerlei, ob sofort
oder später, und sie wird vorgenommen,
sobald die Tatsache, dass eine Einnahme
oder Ausgabe zu erfolgen hat, feststeht.
Puechberg hat sie daher als die ›Schuldigkeit‹ bezeichnet, so dass man in der Kameralistik von der Einnahme- und Ausgabeschuldigkeit oder dem Einnahme- und
Ausgabesoll spricht. Dieser Schuldigkeit
oder dem Soll steht gegenüber die ›Abstattung‹ oder das ›Ist‹ bzw. ›Hat‹, womit die
erfolgte Zahlung, das heißt die Berichtigung der Schuldigkeit, bezeichnet wird.
Steht die Zahlung noch aus, so entsteht ein
Rest oder Rückstand. Jedes Soll muss der
Natur der Sache nach schließlich durch ein
Ist zum Ausgleich gebracht werden, ein
Grundsatz, den die Kameralistik zu einem
streng formalen erhoben hat, der unter allen Umständen auch bei fiktiven Verrechnungen durchzuführen ist.«28
Die dritte Entwicklungsstufe des kameralistischen Rechnungswesens (ab ca.
1810), Weitere Durchgliederung des kameralistischen Sachbuches, vollzog sich in der
Stille.29 Sie bestand im Wesentlichen in einer systematischen Durchgliederung des kameralistischen Sachbuches. Im Jahre 1810
erschien unter dem Titel »Unterricht zur
Anweisung der Gefällserträgnisse für die
Staatsrechnungszentrale« (nach dem Verfasser Jäger von Weidenau auch der »Jägersche Unterricht« genannt) eine Anordnung,
16
17
18
9
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
Ijiri, 1982, S. 9.
Kam, 1990, S. 37.
Siehe auch Monsen, 2005.
Besonders in Deutschland, Österreich und in
der Schweiz; siehe zum Beispiel Buschor,
1994; Mülhaupt, 1987; Walb, 1926.
Siehe zum Beispiel Walb, 1926.
Walb, 1926, S. 210.
Walb, 1926, S. 209.
Walb, 1926.
v. Wysocki, 1965, S. 13.
Walb, 1926, S. 215.
v. Wysocki, 1965.
v. Wysocki, 1965.
Walb, 1926, S. 217.
Walb, 1926; v. Wysocki, 1965.
Norvald Monsen, Das Gemeinderechnungswesen in Norwegen
nach der die Verbuchung der Einnahmen
und Ausgaben nach erfolgswirksamen Prinzipien (»zum Gefällsertrage gehörige«) und
erfolgsunwirksamen Prinzipien (»zum Gefällsertrage nicht gehörige«) vor sich gehen
sollte. Durch diese Gliederung wurde der
Weg zu einer nach betriebswirtschaftlichen
Gesichtspunkten aufzustellenden Erfolgsrechnung geebnet.
Die vierte Entwicklungsstufe des kameralistischen Rechnungswesens, Ausbau des
kameralistischen Rechnungsstiles zur Betriebskameralistik, begann ungefähr im
Jahre 1910. Diese Stufe ist einerseits durch
eine Krise gekennzeichnet: Dem Aussterben des Kameralismus fiel auch die dazugehörige Rechnungswissenschaft zum Opfer.30 Andererseits führten die Bedürfnisse
der neuen öffentlichen Erwerbsbetriebe,
vorwiegend der Gemeinden, zu einer Fülle
von »Reformstilen« der kameralistischen
Rechnung.31
Weitere Versuche, die kameralistische
einfache Buchführungsmethode durch die
kaufmännische doppelte Buchführungsmethode zu ersetzen, sind ebenfalls misslungen. Walb kommentiert: »Es ist lehrreich
festzustellen, dass man hierbei wieder den
gleichen Weg wie 150 Jahre zuvor anempfahl und zum Teil auch beschritt, nämlich
die Übernahme der kaufmännischen Buchhaltung, wenn auch diesmal mit der Beschränkung auf die werbenden Betriebe.
Und weiter ist es lehrreich, dass auch diesmal dieser Weg sich nicht als der richtige
erwies. Wo er eingeschlagen wurde, hat
man ihn zum Teil wieder verlassen (Kieler
Werft) bzw. nicht übermäßig günstig beurteilt (Bayerische Staatsverwaltung).«32
Von einer Eroberung behördlicher Betriebe durch die kaufmännische Buchhaltung kann nach Walb wiederum keine
Rede sein. Der Grund liegt eben darin,
dass die Verwaltungen, alles in allem genommen, an das Rechnungswesen Anforderungen stellen, die durch die kaufmännische aus anderen Verhältnissen erwachsende Buchhaltung weniger gut befriedigt
werden können, und dass bei der Einheitlichkeit der Verwaltungs- und Kontrollorganisation auch ein Nebeneinanderbestehen beider Rechnungssysteme oft nur
schwer erträglich ist. Deshalb zieht Walb
diese Schlussfolgerung: »Die neuzeitliche
Weiterbildung (des öffentlichen Rechnungswesens) ist daher auf den gleichen
Weg gedrängt worden, den man nach der
ersten Krisis eingeschlagen hatte, nämlich
den der organischen Fortbildung der vorhandenen Einrichtungen (das heißt, des kameralistischen Rechnungsstiles).«33
Auf dieser Basis arbeitete Walb seine
grundlegende Theorie der kameralistischen
(erwerbswirtschaftlichen) Erfolgsrechnung
VM 1/2006
Bild 2: Die kameralistische Buchführung
aus. Auch aus der Praxis kamen beachtliche
Vorschläge.34 v. Wysocki hebt jedoch die
Bedeutung von Ernst Walb hervor: »Es ist
das Verdienst von WALB, zuerst bewiesen
zu haben, dass mit den Stilelementen des
klassischen kameralistischen Rechnungswesens ohne Benutzung von Verfahren der
kaufmännischen doppelten Buchführung
eine dieser ebenbürtige Erfolgs- und Bestandsrechnung aufgebaut werden kann
(Betriebskameralistik).«35
Als Ergebnis der heute weitgehend abgeschlossenen Diskussion über die Anwendungsgebiete des kameralistischen Rechnungswesens kann nach v. Wysocki36 wohl
festgestellt werden, dass der kameralististische Rechnungsstil weit mehr für eine Anpassung und Ausgestaltung geeignet ist als
die kaufmännische doppelte Buchführung
mit ihrer strengen Buchungs- und Abschlusstechnik. Es ist deshalb verständlich,
dass die Erscheinungsformen der Kameralistik im Vergleich zu den Erscheinungsformen der kaufmännischen doppelten Buchführung außerordentlich vielgestaltig sind.
Walb bemerkt: »Wer die heutige praktische
Kameralrechnung verstehen will, muss den
Gedanken an eine einheitliche Handhabung
derselben aufgeben.«37
Verwaltungskameralistik und
Betriebskameralistik
Das kameralistische Rechnungswesen
wurde ursprünglich für die öffentliche
Verwaltung entwickelt (Verwaltungskameralistik). Ein wichtiger Zweck dieses
Rechnungswesens besteht darin, die Verwaltung öffentlicher Einnahmen (Steuern)
innerhalb der finanziellen Beschränkungen
eines öffentlichen Haushaltsplanes durchzuführen (Haushaltskontrolle). Darüber
hinaus ist diejenige Kontrolle wichtig, dass
kein Geld empfangen oder gezahlt wird,
ohne eine frühere Zahlungsanordnung
(Zahlungskontrolle). Später – ab 1910 (die
vierte Stufe) – wurde die Verwaltungskameralistik zur Betriebskameralistik für die
Nutzung durch öffentliche (behördliche)
Betriebe weiterentwickelt. Der Zweck dieser Form des Kameralrechnungswesens
besteht darin, ähnliche Informationen bereitzustellen, wie sie mit Hilfe der kaufmännischen doppelten Buchführung und
der kaufmännischen Konten (Soll- und Habenseiten) ermittelt werden. Deshalb werden innerhalb der Betriebskameralistik
eine erwerbswirtschaftliche Erfolgsrechnung und eine dazugehörige verbundene
Bilanzrechnung (das heißt eine erwerbswirtschaftliche Rechnung) erarbeitet.
Die Verwaltungskameralistik benutzt
eine besondere Variante der einfachen
Buchführung, während die Betriebskameralistik eine besondere Variante der systematischen einfachen Buchführung benutzt. Deshalb sei die erstgenannte Buchfürungsmethode als die einfache Buchführungsmethode der Verwaltungskameralistik und die
letztgenannte Methode als die systematische
einfache Buchführungsmethode der Betriebskameralistik bezeichnet (siehe Bild 2).
Die einfache Buchführungsmethode der
Verwaltungskameralistik hat die einfache
Buchführungsmethode des kaufmännischen Rechnungswesens weiterentwickelt.
Während die letztgenannte Methode die
Grundlage für eine finanzielle Rechnung
bildet (siehe Bild 1), die (unmittelbare)
Ein- und Auszahlungen festhält, ist die
erstgenannte Methode die Grundlage für
eine finanzielle Rechnung (siehe Bild 2),
die Einnahmen und Ausgaben (das heißt
30
31
32
33
34
Johns, 1951; v. Wysocki, 1965.
v. Wysocki, 1965, S. 15.
Walb, 1926, S. 224.
Walb, 1926, S. 224.
Siehe Oettle, 1990, S. 348; v. Wysocki, 1965,
S. 15.
35 v. Wysocki, 1965, S. 15.
36 v. Wysocki, 1965, S. 15.
37 Walb, 1926, S. 225.
35
Einführung in Hintergründe und Formen des öffentlichen Rechnungswesens
sowohl unmittelbare Ein- und Auszahlungen als auch spätere Einzahlungen (Forderungen) und spätere Auszahlungen (Schulden)) aufzeichnet.
Die systematische einfache Buchführungsmethode der Betriebskameralistik
hat die systematische einfache Buchführungsmethode des kaufmännischen Rechnungswesens weiterentwickelt. Letztere ermittelt den erwerbswirtschaftlichen Erfolg
nur über die Zahlungsreihe (die Bilanzrechnung); sie bildet deshalb die Grundlage
für eine modifizierte finanzielle Rechnung,
die durch einen erwerbswirtschaftlichen
Erfolg ergänzt wird (siehe Bild 1). Wird
aber die erstgenannte Buchführungsmethode verwendet, wird der erwerbswirtschaftliche Erfolg nicht nur über die Zahlungsreihe (die Bilanzrechnung), sondern auch über
die Leistungsreihe (die Erfolgsrechnung)
ermittelt, auf ähnliche Weise wie er mit
Hilfe der kaufmännischen doppelten Buchführungsmethode ermittelt wird. Deshalb
bildet die systematische einfache Buchführungsmethode der Betriebskameralistik
die Grundlage für eine modifizierte finanzielle Rechnung/erwerbswirtschaftliche Rechnung (siehe Bild 2).
Der nachfolgende Abschnitt konzentriert sich auf die verwaltungskameralistische einfache Buchführung, die für die öffentliche Verwaltung entwickelt wurde.
Daran anknüpfend wird das Rechnungswesen für die Gemeindeverwaltung in Norwegen näher betrachtet. Für weitere Einzelheiten in Bezug auf die Betriebskameralistik verweise ich auf Walb, Johns, v.
Wysocki und Mülhaupt.38
Die verwaltungskameralistische
Buchführung
Das kameralistische Konto ist im Bild 3 illustriert worden. Heutzutage wird zwar die
Bezeichnung »kameralistisches Konto« verwendet; nach Rudolf Johns39 war die Bezeichnung »Konto« dem Kameralstil jedoch
ursprünglich fremd. Johns40 bezieht sich
deshalb auf Bild 3 als ein »Rechnungsgerüst«, weil jedes kameralistische Konto
eine Kombination von mindestens zwei,
aber auch von weiteren kaufmännischen
Konten darstelle. Ludwig Mülhaupt benutzt
hingegen die Bezeichnung »kameralistisches Konto«: »Im Gegensatz zum doppischen Konto ist das kameralistische Konto
in der Regel einseitig, das heißt es hat entweder eine Einnahmen- oder eine Ausgabenseite. Während aber das Konto der kaufmännischen Buchhaltung auf jeder Seite
eingliedrig ist, das heißt nur eine Spalte aufweist, besteht das kameralistische Konto
grundsätzlich aus vier verschiedenen Spal-
36
Bild 3: Das kameralistische Konto
ten, von denen die Spalte ›Reste-Soll aus
Vorperioden‹ den Anfangsbestand, die
Spalte ›Laufendes Soll‹ den Zugang, die
Istspalte den Abgang vom Soll in der laufenden Rechnungsperiode und die Spalte
›Kassenrest‹ den Bestand am Ende der
Rechnungsperiode wiedergeben.«41
Die Spalte Reste-Soll übernimmt die
Reste aus Vorjahren, und zwar auf der
Einnahmenseite die noch ausstehenden
Forderungen, auf der Ausgabenseite die
noch unbeglichenen Verbindlichkeiten. Sie
ist Bilanzspalte, weil sie die Endbestände
der Vorjahresrechnung als Anfangsbestände des neuen Rechnungsjahres wiedergibt.
Die Spalte Laufendes Soll weist alle
während des Haushaltsjahres neu entstandenen Forderungen und Verbindlichkeiten
als Zugänge zu den Anfangsbeständen aus.
Sie verkörpert die Leistungsreihe der Vorfälle und bildet damit die Grundlage für
die finanzielle Erfolgsermittlung (Einnahmen minus Ausgaben).
Die Ist-Spalte hat eine zweifache Funktion: Als Vollzugsspalte für das Soll (Reste-Soll und/oder Laufendes Soll) weist sie
die Abgänge vom Soll aus. Gleichzeitig
stellt sie in der Vertikalen des Sachbuches
das Kassenkonto für den baren und unbaren Zahlungsverkehr dar und macht damit
die in der Doppik erforderlichen besonderen Konten des Zahlungsverkehrs entbehrlich. Die Reste-Spalte zeigt das am Ende
des Haushaltsjahres noch nicht abgewickelte Soll und damit die Endbestände
an Forderungen oder Verbindlichkeiten.
Sie ist somit ebenfalls Bilanzspalte, die
ihre Bestände an die Spalte Reste-Soll des
neuen Rechnungsjahres übergibt. Ist- und
Reste-Spalte verkörpern die Zahlungsreihe
eines Vorgangs. In der Praxis kann das kameralistische Konto noch weitere Spalten
enthalten, zum Beispiel für das Soll des
Haushaltsplans, für Abgänge bei den Resten aus Vorperioden oder vom Soll des
laufenden Rechnungsjahres, ferner für die
Abweichungen der Rechnung vom Soll
des Haushaltsplans.
Aus dem oben angeführten Zitat von
Walb42, geht hervor, dass jedes Soll der
Natur der Sache nach schließlich durch ein
Ist zum Ausgleich gebracht werden muss.
Dieser Grundsatz muss unter allen Umständen eingehalten werden, sowohl für
die Einnahmen als auch für die Ausgaben,
was auch die kameralistische Gleichung,
die separat auf der Einnahmenseite und auf
der Ausgabenseite gilt, reflektiert:
Rest = Reste aus Vorperioden + Laufendes
Soll – Ist
R = RVp + S – I
Dies bedeutet, dass der Buchungsstoff horizontal auf einer Seite angeordnet wird,
entweder auf der Einnahmenseite (um die
kameralistische Gleichung der Einnahmen
zu erfüllen) oder auf der Ausgabenseite
(um die kameralistische Gleichung der
Ausgaben zu erfüllen). Während die kaufmännische Buchführung stets verschiedene
Konten braucht, um einen Vorfall zu verrechnen, kommt die Kameralistik mit einem Konto aus, weil jedes kameralistische
Konto eine Kombination von zwei oder
mehreren kaufmännischen Konten darstellt.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass
die finanzielle Entwicklung aus dem kameralistischen Konto direkt hervorgeht
(Einnahmen und Ausgaben in den SollSpalten und Einzahlungen und Auszahlungen in den Ist-Spalten). Darüber hinaus
kann das gleiche Konto für den Haushaltsplan verwendet werden, um die Haushaltskontrolle durchzuführen. Hierzu werden
Haushaltseinnahmen und Haushaltsausgaben mit den wirklichen (buchmäßigen)
Einnahmen und Ausgaben (den Soll-Spalten) und/oder Haushaltseinzahlungen und
Haushaltsauszahlungen mit den wirklichen
(buchmäßigen) Einzahlungen und Auszahlungen verglichen (den Ist-Spalten). Die
Zahlungskontrolle kann einfach dadurch
durchgeführt werden, dass man die SollSpalten (Zahlungsanordnungen) und die
Ist-Spalten (Zahlungen) vergleicht. In der
Verwaltungskameralistik werden nur monetäre Forderungen und Schulden, für die
Zahlungen angeordnet wurden, in den
Rest-Spalten gebucht. Dies bedeutet, dass
die Bilanzrechnung (das heißt, die Spalten
Reste-Soll aus Vorperioden und Rest) der
Verwaltungskameralistik eine unvollstän38 Walb, 1926, Johns, 1951, v. Wysocki, 1965
und Mülhaupt, 1987.
39 Johns, 1951, S. 44.
40 Johns, 1951.
41 Mülhaupt, 1987, S. 95.
42 Walb, 1926, S. 217.
Norvald Monsen, Das Gemeinderechnungswesen in Norwegen
dige finanzielle Bilanzrechnung repräsentiert, die in unverbundener Form erarbeitet
wird (das Kongruenzprinzip wird nicht
berücksichtigt). Und da die einfache Buchführungsmethode der Verwaltungskameralistik eine besondere Variante des Prinzips
der einfachen Buchführung heranzieht, die
für eine finanzielle Rechnung die Grundlage bildet, repräsentiert die Verwaltungskameralistik eine finanzielle Rechnung.
Historische Entwicklung des
Gemeinderechungswesens in
Norwegen
Die erste Vorschrift (V) des Gemeinderechnungswesens in Norwegen wurde im
Jahre 1883 verabschiedet (V1883; siehe
die Tabelle V1 im Anhang) und forderte
eine Rechnungsübersicht über monetäre
Einnahmen und Ausgaben (Kassenrechnung). Mellemvik fasst diese Vorschrift
auf folgende Weise zusammen: »In der ersten norwegischen Vorschrift (V1883)
scheint das kameralistische Rechnungswesen seinen Niederschlag gefunden zu haben. Unter anderem ist das Rechnungswesen nach dieser Vorschrift als eine echte
Kassenrechnung zu betrachten.«43
Dieses Zitat zeigt, dass die erste Gemeinderechnungsvorschrift auf kameralistischem Denken basierte, und sie forderte
die Erarbeitung einer Einnahmen- und
Ausgabenrechnung. Obwohl diese Vorschrift im Jahre 1883 verabschiedet wurde,
stand diese Buchführung in Übereinstimmung mit der ersten Stufe der kameralistischen Buchführung (1500-1750: einfacher
Kameralstil) und nicht in Übereinstimmung mit einer späteren Stufe.
Der Hauptzweck des Gemeinderechnungswesens in Norwegen besteht darin,
die öffentlichen Einnahmen (Steuern) in
Übereinstimmung mit einem politisch verabschiedeten Haushaltsplan zu verwalten:
»Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass
man das Gemeinderechnungswesen so gestaltet, dass es zu jeder Zeit eine vollständige Übersicht über die finanzielle Lage
der betreffenden Gemeinde gibt und am
Jahresende ein richtiges, einfach nachprüfbares Bild der Art und Weise der Verwaltung der finanziellen Mittel der Gemeinde
im abgelaufenen Jahr gibt.
Der Hauptzweck des Rechnungswesens
besteht darin, eine Übersicht über die Verwaltung der finanziellen Mittel der Gemeinde zu geben und zu verdeutlichen, ob
diese in Übereinstimmung mit dem verabschiedeten Haushaltsplan stattgefunden
hat.«44
Der hier angeführte Hauptzweck des
Gemeinderechnungswesens in Norwegen
VM 1/2006
entspricht dem Hauptzweck der Verwaltungskameralistik, das heißt der Verwaltung öffentlicher Einnahmen (Steuern) innerhalb eines politisch verabschiedeten
Haushaltsplans. Es gibt deshalb eine starke
Kopplung zwischen dem Haushaltsplan
und dem Rechnungswesen sowohl innerhalb der Verwaltungskameralistik als auch
innerhalb des Gemeinderechnungswesens
in Norwegen. Wie aus der Tabelle V1 im
Anhang hervorgeht, wurde im Jahre 1924
eine Gemeindevorschrift, die sowohl für
den Haushaltsplan als auch für das Rechnungswesen gilt, verabschiedet: »Künftig
soll die Aufstellung des Haushalts Posten
für Posten der Aufstellung der Haushaltsrechnung entsprechen. Daher sind die Vordrucke für den Haushalt und für die Haushaltsrechnung praktisch gleich.«45
Diese starke Kopplung zwischen dem
Haushaltsplan und dem Rechnungswesen
gilt im Gemeindebereich in Norwegen
noch immer, obwohl heute zwei separate
Vorschriften existieren, und zwar eine
Haushaltsvorschrift (VH2000) und eine
Rechnungsvorschrift (VR2000) (siehe die
ningsprinsipp« weder in V1924 noch in
V1941 verwendet, aber der Inhalt dieses
Prinzips, das heißt die Buchführung über
die gesamten Einnahmen und Ausgaben,
wurde schon im Jahre 1924 eingeführt. Und
obwohl die heutige Rechnungsvorschrift
(VR 2000) den Begriff »anordningsprinsipp« (das Anordnungsprinzip) nicht benutzt, ist der Begriff in den Anmerkungen
zur heutigen Rechnungsvorschrift (AR2000)
enthalten (siehe die Tabelle V4 im Anhang).
Aus der oben dargestellten Geschichte
des Kameralrechnungswesens geht hervor,
dass in der dritten Entwicklungsstufe eine
weitere Durchgliederung des kameralistischen Sachbuches eingeführt wurde (18101910). Insbesondere wurden erfolgswirksame Transaktionen von erfolgsneutralen
Transaktionen getrennt. Es ist deshalb
wahrscheinlich, dass die Idee, im Jahre
1924 eine Trennung zwischen unterschiedlichen Transaktionen (ordentlichen Transaktionen und Kapitaltransaktionen) in das
norwegische
Gemeinderechnungswesen
einzuführen, aus ähnlichen Überlegungen
des Kameralrechnungswesens folgt. Her-
»Die doppelte Buchführung ist vorteilhaft für
eine erwerbswirtschaftliche Rechnung, aber
unvorteilhaft für eine finanzielle Rechnung.«
Tabelle V4 im Anhang). Interessant ist
auch, dass V1924 die Buchführung über
die gesamten Einnahmen und Ausgaben
forderte, und nicht nur über die realisierten
Einnahmen (das heißt die monetären Einnahmen (Einzahlungen)) und die realisierten Ausgaben (das heißt die monetären
Ausgaben (Auszahlungen)), wie es V1883
forderte (siehe die Tabelle V1 im Anhang).
Aus dem früheren Abschnitt zur historischen Entwicklung des kameralistischen
Rechnungswesens geht hervor, dass die
Sollverrechnung (die Anordnungsrechnung), in die die gesamten Einnahmen und
Ausgaben einzutragen sind, in der zweiten
Entwicklungsstufe des kameralistischen Rechungswesens eingeführt wurde (17501810). Und seit 1924 ist »anordningsprinsippet« (das Anordnungsprinzip), zusammen mit dem Prinzip der doppelten
Buchführung, eines der zwei wichtigsten
Rechnungsprinzipien im Gemeinderechnungswesen in Norwegen. Es ist jedoch
eine Tatsache, dass der Begriff »anordningsprinsipp« erst seit dem Jahre 1942 benutzt wird, während im Jahre 1936 noch der
Begriff »anordningssystem« (das Anordnungssystem) für dieses Prinzip verwendet
wurde. Zudem wird der Begriff »anord-
vorzuheben ist auch, dass die norwegischen Vorschriften von 1883 und 1924 die
Erstellung einer Bilanzrechnung nicht verlangten, sondern lediglich eine Übersicht
über das Anlagevermögen als Ergänzung
zum Rechnungswesen (siehe die Tabelle
V1 im Anhang – auch dies ein Kennzeichen des Kameralrechnungswesens in seinen früheren Entwicklungsstufen.
Das Rechnungsssystem des Gemeinderechnungswesens in Norwegen soll dazu
beitragen, die Zwecke der Verwaltungskameralistik zu erfüllen, jedoch ohne das
Rechnungssystem der Verwaltungskameralistik (die einfache Buchführungsmethode
der Verwaltungskameralistik und das kameralistische Konto) zu verwenden. Deshalb
ist das Rechnungssystem des Gemeinderechnungswesens in Norwegen (eine besondere doppelte Buchführungsmethode und
die kaufmännischen Konten) sehr komplex
und schwer zu verstehen. Weil darüber hin-
43 Mellemvik, 1987, S. 60; aus dem Norwegischen übersetzt.
44 V1936, S. 66; aus dem Norwegischen übersetzt.
45 V1924, S. 99; aus dem Norwegischen übersetzt.
37
Einführung in Hintergründe und Formen des öffentlichen Rechnungswesens
aus die Trennung zwischen Zahlungsanordnungen (Soll) und Zahlungen (Ist) im öffentlichen Bereich sehr wichtig ist, wurde
das kameralistische Konto für eine solche
Zahlungskontrolle besonders eingerichtet
(siehe Bild 3). Durch die Benutzung des kameralistischen Kontos mit den Spalten
»Laufendes Soll« und »Ist« sowohl auf der
Einnahmenseite als auch auf der Ausgabenseite ist die Zahlungskontrolle einfach dadurch durchzuführen, dass die Sollspalten
(Zahlungsanordnungen) und die Istspalten
(Zahlungen) verglichen werden. Obwohl in
Norwegen das kaufmännische doppelseitige
Konto (Soll- und Habenseiten) anstelle des
einseitigen kameralistischen Kontos (Einnahmen- und Ausgabenseiten mit Soll- und
Istspalten) in das Gemeinderechnungswesen eingeführt wurde, soll weiterhin verhindert werden, dass Zahlungen von einer Person (dem Kassierer) veranlasst werden,
ohne dass eine Zahlungsanordnung einer
anderen, dazu bevollmächtigten Person vorliegt (Zahlungskontrolle): »Jeder Betrag,
der aus einer Kasse zu zahlen ist, muss vorher angewiesen werden. Ein Anweisungs-
notwendig, wenn die einfache Buchführung der Verwaltungskameralistik und
das kameralistische Konto benutzt werden,
weil die Zahlungskontrolle dann einfach
dadurch durchgeführt werden kann, dass
die Soll- und Istspalten verglichen werden.
V1971 hob die Trennung zwischen ordentlichen Transaktionen und Kapitaltransaktionen der früheren Vorschriften
auf und forderte sowohl die Erarbeitung
einer Hauptübersicht über die Einnahmen
und Ausgaben als auch detaillierte Haushaltspläne und Rechnungen über sowohl
ordentliche Transaktionen als auch Kapitaltransaktionen. Keine Begründung wurde
in V1971 für die Aufhebung der Trennung
zwischen ordentlichen Transaktionen und
Kapitaltransaktionen gegeben; auf der anderen Seite findet sich eine Begründung
für die Wiedereinführung dieser Trennung
in V1990: »Die Haushaltsbestimmungen
der Gemeindegesetze basieren auf dem
Hauptprinzip, dass Darlehen oder andere
Kapitaleinnahmen nicht dafür verwendet
werden dürfen, allgemeine Verwaltungsausgaben auszugleichen. Die Begründung
»Versuche, die Doppik in die Staatsverwaltung
einzuführen, sind stets gescheitert.«
buch mit einem Konto für jeden Haushaltsposten und für jede Sonderbewilligung
muss ausgearbeitet werden, um zu zeigen,
dass die anweisende Person zu jeder Zeit
die Summe kennt, die auf Grund des betreffenden Haushaltspostens oder der betreffenden Sonderbewilligung zur Verfügung
steht. ... Bei Anweisung eines Betrags wird
dieser auf das betreffende Konto im Anweisungsbuch eingetragen.
Das Anweisungsbuch muss außer dem
Datum und der Textrubrik zwei Zahlenspalten haben. Der angewiesene Betrag ist
in die erste Spalte einzutragen, und in die
letzte Spalte wird jeweils die Summe der
Anweisungen des betreffenden Kontos
eingetragen.
Über dem Konto sind sowohl die Bezeichnung des Kontos als auch der angewiesene Betrag und mögliche Nachbewilligungen einzutragen; die anweisende Person kann dann zu jeder Zeit sehen, wie viel
von der Bewilligung in Anspruch genommen wurde«46.
Aus diesem Zitat geht hervor, dass die
Ausarbeitung eines Anweisungsbuches zusätzlich zu der Buchführung mit Hilfe der
Buchführungsmetode des Gemeinderechnungswesens in Norwegen zu erfolgen hat.
Die Erstellung eines solchen Anweisungsbuches neben der Buchführung ist nicht
38
dafür ist, dass die Gemeinden nicht ein
Tätigkeitsniveau etablieren sollen, das
durch die ordentlichen Einnahmen nicht finanziert werden kann.«47
Dies bedeutet, dass V1990 bis zu einem
gewissen Grad den kameralistischen Einfluss auf die früheren Vorschriften verstärkte (die Trennung zwischen ordentlichen Transaktionen und Kapitaltransaktionen). Und der übergeordnete kameralistische Einfluss auf die Vorschriften setzte
sich fort, als V1993 und V2000 verabschiedet wurden: die Verwaltung von
öffentlichen Einnahmen (Steuern), das Anordnungsprinzip (die Buchung von Einnahmen und Ausgaben) und die Haushaltskontrolle (der Vergleich von Haushaltsplan und Haushaltsrechnung). Mit dem
Beschluss der V1990 ist jedoch ein zunehmender Einfluss der kaufmännischen
Buchführungsmethode auf die Gemeinderechnungsvorschriften in Norwegen zu beobachten. V1990 verweist nämlich sowohl
auf das Aktiengesetz als auch auf das
Rechnungsgesetz, die beide im privaten
Bereich gelten, und zwar bezüglich der Erarbeitung der Bilanzrechnung. Obwohl die
Sollseite der Bilanzrechnung nun von der
kaufmännischen Buchführung direkt beeinflusst wird, ist die Bilanzrechnung nicht
in verbundener Form erarbeitet worden
(das Kongruenzprinzip wird nicht angewendet). Auf der anderen Seite gibt es im
Gemeinderechnungswesen in Norwegen
keine direkte Kopplung zwischen dem
finanziellen Erfolg in »driftsregnskapet«
(der ordentlichen Rechnung) und der Eigenkapitaländerung in der Bilanzrechnung,
was ein Kennzeichen der Verwaltungskameralistik ist, in der eine Bilanzrechnung
in unverbundener Form erarbeitet wird.
Darüber hinaus zeigt eine weitere Studie
des Rechnungsgesetzes in Norwegen
(RG1998), dass der Begriff »god regnskapsskikk« (Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung) eine wichtige Rolle spielt,
und davon beeinflusst ist der Begriff »god
kommunal regnskapsskikk« (Grundsätze
ordnungsmäßiger Gemeindebuchführung)
in die Gemeinderechnungsvorschriften in
Norwegen eingeführt worden.48
In den zwei folgenden Vorschriften
(V1993 und VR2000) wird der kaufmännische Einfluss auf die Gemeinderechnungsvorschriften verstärkt, vor allem durch weitere Hinweise auf das private Rechnungsgesetz, so zum Beispiel bezüglich der
Aktivierung/Abschreibung von Anlagevermögen in der Bilanzrechnung und durch
eine weitere Verstärkung des Begriffs »god
kommunal regnskapsskikk«. Zudem ist
Norsk Regnskapsstiftelse (die Norwegische
Rechnungsstiftung), die im Jahre 1989 gegründet wurde, dazu bevollmächtigt, den
Begriff »god regnskapsskikk« zu konkretisieren. Im Gemeindesektor wurde Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (die
Vereinigung für Grundsätze ordnungsmäßiger Gemeindebuchführung) am 1. November 2000 gegründet und damit bevollmächtigt, den Begriff »god kommunal
regnskapsskikk« weiter auszufüllen.
Schlussfolgerungen
Seitdem im Jahre 1883 die erste Gemeinderechnungsvorschrift in Norwegen verabschiedet wurde, haben die Vorschriften die
Gemeinden zur Erarbeitung finanzieller
Rechnungen veranlasst, um die Verwaltung öffentlicher Einnahmen (Steuern) zu
ermöglichen. Weil diese Verwaltung innerhalb eines politisch verabschiedeten
Haushaltsplans stattfinden sollte, gibt es
seit 1924, als die zweite Vorschrift verabschiedet wurde, eine starke Kopplung zwischen dem Haushaltsplan und dem Rechnungswesen. Gleichzeitig mit der Einführung dieser Kopplung zwischen dem
46 V1942, S. 165; aus dem Norwegischen übersetzt.
47 V1990, Teil 1, S. 3; aus dem Norwegischen
übersetzt.
48 Siehe die Tabelle V3 im Anhang.
Norvald Monsen, Das Gemeinderechnungswesen in Norwegen
Haushaltsplan und dem Rechnungswesen
wurde der Fokus auf die realisierten Einnahmen (Einzahlungen) und die realisierten Ausgaben (Auszahlungen) durch den
Fokus auf die gesamten Einnahmen (Einzahlungen und Forderungen) und die gesamten Ausgaben (Auszahlungen und
Schulden) ersetzt; dies geschah durch die
Einführung des Anordnungsprinzips und
des Prinzips der doppelten Buchführung.
Obwohl in den letzten Jahren (ab 1990 und
stärker ab 2000) ein zunehmender Einfluss
der kaufmännischen Buchführung auf das
norwegische
Gemeinderechnungswesen
beobachtet werden kann, soll das Gemeinderechnungswesen immer noch die kameralistischen Zwecke erfüllen (Verwaltung
öffentlicher Einnahmen (Steuern) und
Haushaltskontrolle). Darüber hinaus soll
die Zahlungskontrolle (Zahlungsanordnungen sollen gegeben werden, ehe Zahlungen
durchgeführt werden), die ein wichtiger
kameralistischer Zweck ist, im Gemeindebereich in Norwegen fortgeführt werden. Im Unterschied zum Kameralrechnungswesen, in dem die Zahlungskontrolle
mit Hilfe der einfachen Buchführungsmethode der Verwaltungskameralistik durchgeführt wird (die Soll- und Istspalten auf
dem kameralistischen Konto werden verglichen), muss die Zahlungskontrolle in
Norwegen außerhalb des Gemeinderechnungswesens durchgeführt werden, und
zwar in einem separaten Anweisungsbuch.
Die Gemeindevorschriften in Norwegen
veranlassen die Gemeinden zur Erarbeitung
finanzieller Rechnungen mit Hilfe des Anordnungsprinzips (Einnahmen und Ausgaben), das aus dem Kameralrechnungswesen
stammt, und zur Verwendung der kaufmännischen Konten, die aus dem kaufmännischen Rechungswesen stammen. Dies hat
zur Folge, dass das Prinzip der doppelten
Buchführung innerhalb des Gemeinderechnungswesens in Norwegen nicht auf ähnliche Weise benutzt werden kann, wie es innerhalb der kaufmännischen doppelten
Buchführungsmethode geschieht, die auf
der Buchführung über Erträge und
Aufwendungen basiert und das Kongruenzprinzip anwendet (erwerbswirtschaftliche
Rechnung). Deshalb sei die erstgenannte
Buchführungsmethode als die doppelte
Buchführungsmethode des Gemeinderechnungswesens in Norwegen bezeichnet.
Weil diese Buchführungsmethode auf einer
Kombination des kameralistischen und des
kaufmännischen Rechnungswesens basiert,
die zwei unterschiedliche, jeweils selbstständige Rechnungssysteme darstellen49,
ist sie komplex und schwer zu verstehen.
Hieraus folgt die Notwendigkeit einer Weiterentwickling des Gemeinderechnungswesens in Norwegen.
VM 1/2006
Als die heutige Rechnungsvorschrift im
Jahre 2000 verabschiedet wurde, war die
Schlussfolgerung, dass das kaufmännische
Rechnungswesen mit seinem erwerbswirtschaftlichen Fokus und mit der Benutzung
der kaufmännischen doppelten Buchführung
für die Zwecke im Gemeindebereich nicht
geeignet war.50 Diese Schlussfolgerung sollte aber keine Überraschung sein, weil die
Zwecke des Gemeinderechnungswesens in
Norwegen den kameralistischen Zwecken
entsprechen (das heißt, sie bestehen in der
Verwaltung öffentlicher Einnahmen (Steuern), der Haushaltskontrolle und der Zahlungskontrolle) und nicht dem erwerbswirtschaftlichen Zweck des kaufmännischen
Rechnungswesens. Darüber hinaus geht aus
der historischen Entwicklung des Kameralrechnungswesens, die zuvor dargestellt worden war, hervor, dass die Übernahme des
kaufmännischen Rechnungswesens in die
öffentliche Wirtschaft zum Scheitern verurteilt war – und auch sein musste, weil die
Anforderungen an ein öffentliches Rechnungswesen andere sind als die an ein kaufmännisches Rechnungswesen.51 Rudolf
Johns bemerkt: »Versuche, die Doppik in
die Staatsverwaltung einzuführen, sind stets
gescheitert.«52
Weil das Bedürfnis nach einer Weiterentwicklung des Gemeinderechnungswesens in Norwegen existiert, um die kameralistischen Zwecke besser zu erfüllen, und
weil die Versuche, das kaufmännische
Rechnungswesen in die öffentliche Verwaltung einzuführen, stets gescheitert sind, soll
dies die Schlussfolgerung dieser historischen Studie über das Gemeinderechnungswesen in Norwegen sein: Wir sollten von
der Geschichte lernen und die kameralistische Buchführungsmethode in das Gemeinderechnungswesen in Norwegen (wieder-)
einführen.
Anhang
Vorschriften für den Haushalt und das
Rechnungswesen
Historisch sind die Gemeinden in Norwegen
in drei Gruppen eingeteilt worden, und zwar
in »landkommuner« (Landgemeinden),
»bykommuner« (Stadtgemeinden) und
»fylkeskommuner« (Regierungsbezirke). In
den folgenden Tabellen wird eine Zusammenfassung der historischen Entwicklung
der Haushalts- und Rechnungsvorschriften
für die Gemeinden in Norwegen präsentiert.
Literatur
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Berlin: Industriverlag Spaeth & Linde.
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Vorschriften des Gemeindehaushaltsplans und des Gemeinderechnungswesens
Cirkulære for Kommunekasseregnskaberne i
Herredene og Byerne av 15. november 1883
(V1883).
49
50
51
52
Walb, 1926, S. 208.
Sunde, 2002, S. 22.
Siehe zum Beispiel Walb, 1926, S. 215.
Johns, 1951, S. 9.
39
Einführung in Hintergründe und Formen des öffentlichen Rechnungswesens
Tabelle V1: Vorschriften für den Haushalt und das Rechnungswesen
Tabelle V2: Vorschriften für den Haushalt und das Rechnungswesen
Tabelle V4: Vorschriften für den Haushalt
und das Rechnungswesen
Forskrifter og veiledning for budsjettoppstilling
og regnskapsføring i kommunene (V1957).
Forskrifter og veiledning for budsjettoppstilling
og regnskapsføring i kommunene (V1971).
Nye forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper (V1990).
Nye forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper (V1993).
Forskrift om årsbudsjett (VH2000).
Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for
kommuner og fylkeskommuner) (VR2000).
Merknader til forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner)
(AR2000).
Privates Rechnungsgesetz
Lov om årsregnskap (regnskapsloven) av 17.
juli 1998 nr. 56 (RG1998).
Tabelle V3: Vorschriften für den Haushalt und das Rechnungswesen
Forskrifter for budgettoppstilling og regnskapsavleggelse i bykommuner av 18. mars 1924
(V1924).
Forskrifter for budsjett- og regnskapsordningen
i rikets landkommuner (V1936).
40
Rundskrivelse fra Innenriksdepartementet til
fylkesmennene om budsjett og regnskap i rikets
fylkeskommuner (V1941).
Forskrifter for kommunale budsjett og regnskap
(V1942).
* Obwohl VR2000 nur für das Rechnungswesen
gilt und eine separate Haushaltsvorschrift
(VH2000) verabschiedet worden ist, fordern
die Schemata der ordentlichen Rechnung und
der Investitionsrechnung, dass auch Haushaltsbeträge, und nicht nur Rechnungsbeträge,
ermittelt werden.
Die wirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Gründung eines MVZ
Medizinische Versorgungszentren
Strategien und Optionen aus Sicht von Krankenhäusern
von Axel Thomas
Die Einführung der leistungsorientierten Fallpauschalen sorgt für
einen vorläufigen Kulminationspunkt der Finanzprobleme in den
Krankenhäusern. Angesichts dieser schwierigen Rahmenbedingungen ist die Suche nach Gegensteuerungsmaßnahmen bei den Krankenhäusern zunehmend intensiviert worden. Ein derzeit viel diskutiertes Instrument zur Lösung der anstehenden, strategischen
Herausforderungen ist das Medizinische Versorgungszentrum.
Es gibt nur wenige volkswirtschaftliche
Sektoren, die durch eine derart hohe Regelungsdichte und staatliche Eingriffsintensität gekennzeichnet sind, wie das Gesundheitswesen. Innerhalb des Gesundheitswesens ist das Krankenhaus als größter
Ausgabenblock im Fokus der Reformbemühungen. Der Handlungsdruck, der
sich bei budgetierten Einnahmen einerseits
und kontinuierlich marktkonform wachsenden Kosten andererseits aufbaut, wird
immer deutlicher spürbar.
Die Medizinischen Versorgungszentren
(MVZ), die mit dem GKV-Modernisierungsgesetzt (GMG) eine Renaissance erleben, bauen zumindest ideengeschichtlich auf
poliklinischen Strukturen auf. Mit der Einführung der MVZ per 1. Januar 2004 wird
die strikte Trennung von ambulanter und
stationärer Versorgung überwunden.
In der Diskussion müssen zahlreiche
rechtliche wie betriebswirtschaftliche Aspekte berücksichtigt werden, was bislang
oftmals nur unvollständig geschieht.
Eine Entscheidung für ein MVZ gehört
zu den so genannten konstitutiven oder
Struktur-Entscheidungen, die für ihre Träger von größter strategischer Bedeutung
sind.
Dr. Axel Thomas ist
Geschäftsführer der
Wirtschaftsförderungsgesellschaft Kreis
Aachen mbH.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 41-47
Grundgedanke und Ausgangspunkt der
folgenden Überlegungen ist die Abwägung, ob und wenn ja welche materiellen
und immateriellen Chancen und Risiken
mit einem MVZ insbesondere aus Sicht
des Krankenhauses verbunden sind.
Charakteristika eines MVZ
Das MVZ ist nach dem Willen des Gesetzgebers dazu bestimmt, zur Überwindung
sektoraler Grenzen in der medizinischen
Versorgung beizutragen. Die bisherige
strikte Trennung in ambulante und stationärer Versorgung wird aufgegeben zu Gunsten sektorübergreifender Behandlungsmöglichkeiten (Bild 1).
Dementsprechend sind auch die Beschreibungsmerkmale und Charakteristika
ausgeprägt:
Gründungsberechtigte Leistungserbringer:
Gründer und Gesellschafter eines MVZ
kann nach § 95 SGB V jeder sein, der
auf Grund eigener Zulassung oder Ermächtigung oder auf Grund eines Vertrages an der medizinischen Versorgung
der GKV-Versicherten teilnimmt.
Weder dem Gesetz noch der Gesetzesbegründung ist zu entnehmen, dass mehrere Personen oder diese gar in einer sektorenübergreifenden Konstellation als
Gründer auftreten müssen. Dementsprechend können sich zur Gründung eines
MVZ zum Beispiel ein Krankenhaus
und mehrere Vertragsärzte zusammenfinden. Es können jedoch auch ausschließlich Krankenhäuser oder ein einzelnes Krankenhaus als Gründer
auftreten. Damit wird den Krankenhäu-
sern letztlich der Einstieg in die ambulante Versorgung ermöglicht.
Die vom MVZ erbrachten Leistungen
müssen fachübergreifend sein:
Im Vordergrund steht die Vernetzung
verschiedener ärztlicher (mindestens
zwei Fachgruppen) und verwandter
Disziplinen, um eine optimale Vernetzung von Diagnose und Therapie zu erreichen. Die Anzahl qualitätsgefährdender Schnittstellen wird so reduziert.
Das MVZ muss ärztlich geleitet sein:
Sofern sich das MVZ in der Rechtsform
einer juristischen Person konstituiert,
verlangt das SGB V, dass eine ärztliche
Leitung gewährleistet sein muss. Dadurch soll sichergestellt werden, dass
der in dieser Einrichtung arbeitende
Arzt seine ärztliche Tätigkeit in Einklang mit seiner Berufspflicht ausüben
kann. Dies wiederum setzt voraus, dass
er von Nicht-Medizinern weisungsungebunden hinsichtlich seiner ärztlichen
Entscheidungen ist.
Das MVZ ist rechtsformunabhängig:
Der Gesetzgeber schränkt die Anzahl
der zulässigen Rechtsformen nicht ein;
nach dem Gesetz kann sich das MVZ
»aller zulässigen Organisationsformen
bedienen«. Prima facie betrachtet sind
die Privat-Rechtsformen mit natürlichen Personen (BGB-Gesellschaft oder
Verein) ebenso zulässig wie die Rechtsformen der Kapitalgesellschaft (GmbH
und AG)1. Für den Fall, dass sich ein
Krankenhaus am MVZ beteiligt und das
MVZ mit angestellten Ärzten »operiert«, scheint die GmbH eine organisationsrechtlich besonders geeignete
Rechtsform zu sein.
1 In der Literatur wird sehr häufig problematisiert, dass in den Freistaaten Bayern und
Sachsen die berufsrechtlichen Regelungen die
Rechtsformen einer juristischen Person (also
GmbH) ausschließen. Diese Meinung wird jedoch kontrovers diskutiert, da es kein generelles Verbot von juristischen Personen auf dem
Gebiet der Heilkunde gibt, sondern zum Beispiel die Bayrische Ärztekammer lediglich
eine Arztpraxis in Form einer Ein-MannGmbH unterbinden wollte.
41
Die wirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Gründung eines MVZ
Bild 1: Behandlungspfade mit und ohne MVZ
MVZ mit angestellten oder mit Vertragsärzten:
Nach § 95 SGB V können in einem
MVZ sowohl angestellte Ärzte als auch
Vertragsärzte tätig sein. Die einzelne
Anstellung bedarf der Genehmigung
des Zulassungsausschusses (§ 32 b II
Ärzte-ZV). Soweit sich für das Krankenhaus eine gemeinsame Personalplanung und ein abgestimmter Personaleinsatz für Krankenhaus und MVZ anbieten, ist zu beachten, dass gegebenenfalls eine Genehmigungspflicht im
Sinne des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes bestehen könnte.
Bedarfsrechtliche Planungsschranken des
§ 103 gelten auch für MVZ:
Ein MVZ lässt sich nicht losgelöst vom
Zulassungsrecht gründen. Für Fachgebiete, für die Zulassungssperren angeordnet wurden, dürfen keine MVZ gegründet werden.
Durch diese neue Versorgungsform
kann die Zahl der Vertragssitze in gesperrten Gebieten nicht vermehrt werden. Daher ist es für ein Krankenhaus
wichtig, frühzeitig sein Interesse an einem Engagement zu klären und zu
kommunizieren.
Auch das MVZ in der Freiberufler-Variante kann nur dann Ärzte anstellen,
wenn Zulassungsbeschränkungen dem
nicht entgegenstehen. Ausnahmen gelten nur dann, wenn der bisherige Freiberufler, der noch als Vertragsarzt tätig
war, diesen Vertragsarztsitz einbringt
und anschließend angestellt für das
MVZ tätig ist. Da die Zulassung als öffentlich-rechtliche Rechtsposition als
solche nicht privatrechtlich veräußert
werden kann, muss der bisherige Praxisoder Zulassungsinhaber seine Praxis unter Aufgabe seiner Zulassung an das
42
MVZ veräußern. Im MVZ kann die »erworbene« Zulassung (direkt oder später)
von einem angestellten Arzt weitergeführt werden. Darüber hinaus hat das
GMG die Möglichkeit geschaffen, eine
bestehende Zulassung ins MVZ mitzunehmen. Gemäß § 103 IV a Satz 1 SGB
V kann ein Vertragsarzt auf seine Zulassung verzichten, um in einem MVZ
tätig zu werden. In diesem Fall muss der
Zulassungsausschuss die Anstellung
dieses Arztes im MVZ genehmigen, auf
das die Zulassung übergeht.
Beispiel für die Zusammenarbeit
MVZ und Krankenhaus
Die Zusammenarbeit zwischen MVZ und
Krankenhaus kann nach Bild 2 ausgestaltet
werden.
Der Krankenhausträger gründet in diesem Fall eine übergeordnete Betriebsgesellschaft. Nichtärztliche Versorgungsbereiche werden ausgegliedert und auf die
Betriebsgesellschaft übertragen (zum Beispiel das Personal, medizintechnische
Geräte)2. Die Betriebsgesellschaft schließt
dann mit dem Krankenhaus und dem MVZ
Nutzungsüberlassungsverträge ab.3
Die Betriebsgesellschaft hat Steuerungs- und Koordinationsfunktionen und
die Finanz- sowie insbesondere die Gewinnrealisierungsverantwortung.
Mit dem MVZ ist also eine Möglichkeit
geschaffen bzw. wiederbelebt worden, die
die Übernahme stationärer Patienten in das
MVZ als Form der ambulanten Versorgung
ermöglicht. Insbesondere DRG-bedingt
werden diese Verlagerungen in die ambulante Versorgung evoziert. Und umgekehrt
können ambulante Patientenströme über das
MVZ in das Krankenhaus geleitet werden.4
Die Vorteile aus Patientensicht lauten:
ein zentraler Anlaufpunkt für kompetente Krankenversorgung
vernetzte Kompetenz, koordinierte Diagnostik und stringente Behandlungspfade
keine Überweisung zu anderen Ärzten
an anderen Orten mit erneuten Wartezeiten (Zeitersparnis)
verbesserte Qualität durch Bündelung
neuer Technik und Kooperation mit
dem Krankenhaus
patientenorientierte, strukturierte Behandlung durch die Verknüpfung von
ambulantem und stationärem Bereich
attraktive und erweiterte Öffnungszeiten
Expertenwissen im Hintergrund
Vermeidung von Doppeluntersuchungen.
Für das Krankenhaus verlängert sich vorteilhafterweise die Versorgungs- und Wertschöpfungskette, das Leistungsprogramm
wird erheblich ausgebaut.
Leistungsprogrammpolitik
Der Wettbewerb im Gesundheitswesen
nimmt an Schärfe zu. Niedergelassene Ärzte
und Krankenhäuser konkurrieren untereinander um GKV-Patienten. Marketing und
die Schaffung von Alleinstellungsmerkmalen werden in diesem Zusammenhang an
Bedeutung gewinnen. Nicht nur, aber auch
mit ausgefeiltem Marketing können Abteilungen, Standorte und Beschäftigungsgrade
gesichert werden. Marketing heißt, den
Kunden, den Patienten, in den Mittelpunkt
aller Überlegungen zu stellen und sowohl
die Geschäftspolitik der Bedarfsdeckung als
auch der Bedarfweckung zu verfolgen.
Es ist für Patienten unmittelbar einleuchtend, dass sich durch eine auch räum2 In der Praxis könnte der Geschäftszweck folgendermaßen beschrieben werden: Gegenstand des Unternehmens ist die Erbringung
und Übernahme sämtlicher administrativer
Tätigkeiten, die zum Betrieb des Medizinischen Versorgungszentrums notwendig sind.
Hierzu gehören insbesondere die allgemeine
Verwaltung, KV-Abrechnungen, Privatabrechnungen sowie Leistungen des ärztlichen Hilfspersonals. Zu den Dienstleistungen gehören
weiterhin die Bereitstellung und Überlassung
medizinischer Geräte, die Wartung der überlassenen Apparate und Instrumente sowie die
Bereitstellung von medizinisch-technischen
Einrichtungen aller Art.
3 Es erscheint in diesem Zusammenhang ausreichend, auf die damit zusammenhängende Umsatzsteuerproblematik hinzuweisen. Eine weiterführende Erörterung würde den Rahmen der
Abhandlung übersteigen.
4 DRG steht für Diagnosis-related Groups. die
den leistungsorientierten Fallpauschalen zugrundeliegen.
Axel Thomas, Medizinische Versorgungszentren
lich gebündelte Kompetenz Vorteile in der
Diagnostik und Therapie ergeben können.
Ein MVZ ist äußerer Ausdruck für den
Willen, die ärztliche Leistungserbringung
und alle hierzu notwendigen Prozesse aus
der Perspektive »Dienstleistung am Patienten« zu organisieren.
Intendiert ist von Seiten des Gesetzgebers ein interdisziplinäres Komplettangebot
aus einer Hand, das auch durch die Zusammenarbeit von Ärzten mit anderen Gesundheitsberufen (wie Apothekern, Pflegediensten, Krankengymnasten) in einheitlicher
Trägerschaft geprägt sein kann (Kompetenznetzwerk). Dem Patienten wird die
Möglichkeit geboten, möglichst viel medizinische Leistung »unter einem Dach« und
auf »kurzen Wegen« zu nutzen (Versorgungskette). MVZ-Lösungen können je
nach Ausgestaltung als eine Art »Einkaufszentrum für Gesundheit« bezeichnet werden. Es spricht vieles dafür, dass der Patient
kurze Wege, abgestimmte Behandlungskonzepte und optimierte Informationsflüsse
zu schätzen weiß. Fraglich ist – und das
muss die Zukunft zeigen –, ob und inwieweit »Lenkung und Weiterleitung« innerhalb des MVZ vom Patienten als Eingriff in
die freie Arztwahl empfunden werden.
Aus dem Marketing-Verständnis heraus
lautet die Frage: Mit welchen Angebotsmerkmalen ist ein MVZ zielgruppenadäquat? Insofern muss es Gegenstand der
Überlegungen sein, ein sinnvolles, marktgerechtes Leistungsbündel zusammenzustellen, das dem Patienten/Kunden einen
spürbaren Mehrwert bei diagnostischen
und therapeutischen Fragen bringt. Herausgestellt werden sollte ein nachvollziehbarer Anreiz zur Nutzung des ärztlichen
Angebots, also eine Verbesserung für den
Patienten gegenüber dem sequenziellen
Besuch von Einzelpraxen bzw. der Krankenhausambulanz. Die Daueraufgabe für
die Leistungsanbieter besteht in der überzeugenden Zusammenstellung beim Start
eines MVZ und der anschließenden Erweiterung und Ergänzung von bestehenden
Leistungspaletten. Es geht mit anderen
Worten darum, Angebotsbausteine so zu
kombinieren, dass ein attraktives, konzentriertes Angebot im MVZ geliefert wird.
In diesem Zusammenhang können zwei
Grundtypen unterschieden werden
im ländlichen, dünn besiedelten Raum
eine eher allgemeinmedizinisch ausgerichtete Poliklinik, quasi als Mini-Version des Krankenhauses mit einem
Mindestangebot wie Innere Medizin,
Allgemeinmedizin und Chirurgie
im eher dichtbesiedelten Raum eine
Spezialisierung mit vielen Vertragsarztsitzen. Eine sinnvolle Kombination für
ein spezialisiertes MVZ kann ein DreiVM 1/2006
Bild 2: Aufbauorganisation eines medizinischen Kompetenzzentrums
klang sein wie Radiologie, Chirurgie,
Orthopädie. Überzeugend wirkt auch
ein »MVZ für Gefäßkrankheiten«, in
dem zum Beispiel Chirurgen, Anästhesisten und Phlebologen zusammenarbeiten, oder ein MVZ mit Spezialisierung auf präoperative Diagnostik.
Hier gilt die alte Marketingvorgabe »content is king«. Eine nur zufällige Zusammenstellung von Facharztdisziplinen wird
den Markt kaum überzeugen, den angestrebten Imagegewinn nicht erbringen, sondern vielmehr als »Mogelpackung« enttarnt
werden.
Ein MVZ wird nur dann realiter seinem
eigenen Anspruch und den Kundenerwartungen gerecht, wenn es für jeden nachvollziehbar eine Addition von kompatiblen
Kompetenzen bedeutet und im Praxisbetrieb Diagnose und Therapie der einzelnen
Fachdisziplinen abgestimmt ineinander
greifen – wie Rädchen im Uhrwerk.
Von einem MVZ mit patientengerechtem Profil können positive Attrahierungseffekte sowohl auf der Patientenseite als
auch auf der Ärzteseite ausgehen. Die Patienten werden durch konzentrierte Kompetenz angezogen und überzeugt. Andere
Ärzte erkennen diesen Wert und möchten
sich dem MVZ anschließen und das Angebot abrunden.
Einnahmenoptimierung
Mit dem EBM 2000 Plus werden seit
1. April 2005 die Kooperationsformen auf
der Vergütungsebene (durch höhere Ordinationsgebühren für ärztliche Kooperationen) materiell belohnt, also »subventioniert«. Die monetäre Besserstellung von
MVZ und Gemeinschaftspraxis ist Teil ei-
nes Anreizsystems, das Regierung, Krankenkassen, KVen auflegen, um den neuen
Kooperationsformen eine Art Starthilfe zu
geben und ihnen dadurch zu mehr Marktverbreitung zu verhelfen. Hier muss sehr
sorgfältig beobachtet werden, ob es sich um
Prämien handelt, die lediglich die Markteinführung fördern sollen, oder um Dauerlösungen. Bei Subventionen5 ist grundsätzlich
Vorsicht geboten. Die Entscheidung, allein
aus Subventionsgründen ein MVZ zu gründen, kann sich leicht als Fehlentscheidung
herausstellen, wenn die Regelung durch einen »Federstrich des Gesetzgebers« wieder
abgeschafft wird. Nicht nur der Gesetzgeber
kann leicht für eine Änderung sorgen, auch
die aktuellen Klagen gegen die erhöhten
Ordinationskomplexe (OK) für Kooperationsformen können bei Erfolg eine Änderung bewirken.
Nach derzeitiger Rechtslage werden die
MVZ in wichtigen Fragen wie fachübergreifende Gemeinschaftspraxen behandelt.
Bei der kurativ-ambulanten Versorgung eines Patienten liegt ein Behandlungsfall vor
– unabhängig davon, wie viele Ärzte an der
Behandlung beteiligt waren6. Das hat zur
5 Subventionen sind nach finanzwissenschaftlicher Definition Transferzahlungen an Empfänger (hier: MVZ), denen keine marktwirtschaftliche
Gegenleistung
entspricht.
Subventionen sind Instrumente der Wirtschafts- und Sozialpolitik, bei denen bestimmte Verhaltensweisen der Empfänger gefördert
werden. Subventionen dienen dazu, marktwirtschaftliche Ergebnisse nach politischen
Zielen zu korrigieren. Beispiele für Fehlallokationen, die durch Subventionen hervorgerufen wurden, gibt es reichlich, wie zum Beispiel im Agrarsektor.
6 Fazouni, B.; Vieten, W.: Die Teilnahme muss
sich rechnen, Deutsches Ärzteblatt, Praxis
3/2005, S. 12-14.
43
Die wirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Gründung eines MVZ
Folge, dass sie unter einer Arztnummer abrechnen und damit im Quartal nur einmal
den (allerdings erhöhten) Ordinationskomplex7 je Behandlungsfall ansetzen können.
Wie wirkt sich diese theoretisch begünstigende Klausel aus? Je höher der Anteil der
gemeinsam behandelten Patienten ist (was
eigentlich beim MVZ intendiert ist), desto
höher ist auch die Wahrscheinlichkeit, dass
Leistungen nicht vergütet werden und Einnahmenziele verfehlt werden.
Die Entscheidung für oder gegen ein
MVZ muss aus medizinischen und gleichermaßen aus betriebswirtschaftlichen
Gründen getroffen werden und aus sich
selbst heraus richtig und nachhaltig sein.
Die Entscheidung sollte sich keinesfalls
auf Subventionen stützen, die sich im politischen Alltag als hochgradig volatil herausstellen.
Nur aus dem Zusammenspiel passender
Partner und damit zusammenhängender
Angebote können auch Mehrerlöse für das
und höhere Kundenbindung an das MVZ
resultieren. Mehrerlöse können Resultat eines so genannten cross-selling sein. Cross
selling ist jene Verkaufstechnik, die dem
Kunden zu einem bereits gekauften Pro-
der Tatsache, dass sich Personalkosten wesentlich langsamer abbauen als aufbauen
lassen) ist ein Krankenhaus erfahrungsgemäß stark vertraut. Insofern können sich
angesichts des momentanen Kündigungsschutzes aus einem Konstrukt MVZ durchaus Risiken ergeben, die einem Vertragsarzt bis dahin unbekannt waren.
Die Gründung eines MVZ kann allerdings auch »allergische« Wirkung auf niedergelassene Ärzte haben und mit entsprechenden Umsatzfolgen einhergehen. Dies
wäre dann der Fall, wenn ein Facharzt für
Gynäkolgie eine Überweisung an einen
Radiologen vornimmt.8 Gehört der in Frage kommende, empfehlenswerte Radiologe einem MVZ an, mit dem zum Beispiel
über das Krankenhaus ein anderer Gynäkologe assoziiert ist, sieht der überweisende Facharzt das Problem, dass das MVZ
diesen Patienten in allen Disziplinen (also
auch seiner eigenen) vereinnahmt und er
die Patientin »verliert«. Dementsprechend
wird er seine Beratung über empfehlenswerte Adressen im Rahmen des Zulässigen
ausgestalten. Andere Annahmen erscheinen unseres Erachtens trotz gegenteiliger
Gesetzeslage wirklichkeitsfremd.
»Nach dem Willen des Gesetzgebers soll ein
MVZ zur Überwindung sektoraler Grenzen in
der medizinischen Versorgung beitragen.«
dukt ein weiteres dazu passendes empfiehlt und letztlich auch verkauft. In diesem Fall spricht man von komplementären
Gütern oder Dienstleistungen. Klassisches
Beispiel ist die Autoversicherung und die
Autofinanzierung zum neu erworbenen
Wagen. Übertragen auf den Medizinbereich kommen zu ärztlichen IGeL-Leistungen unter Umständen noch »passende«
Leistungen aus dem Bereich Apotheke
oder Krankengymnastik hinzu.
Auf dieses gemeinschaftliche Angebot
kann dann unter einer »Marke« auch gemeinschaftlich geworben werden. Eine einheitliche Darstellung (corporate identity)
hilft regelmäßig, die Kunden (Patienten-)
bindung zu festigen. Auch in diesem Punkt
darf jedoch nicht übersehen werden, dass
der professionelle Aufbau einer Marke (Corporate Design, Logo und Werbung) finanzielle Vorleistungen in erheblichem Umfang
erfordert und keineswegs zum Nulltarif zu
haben ist. Motto: Medizin und mehr.
Mit den Chancen (steigende Umsätze
und Wertschöpfung durch Anstellung eines Mitarbeiters), aber auch mit den Risiken wie der Personalkostenremanenz (also
44
Sich einem MVZ anzuschließen und
sich damit eindeutig bei einer Kooperation
zu positionieren, bietet nicht nur Chancen
auf Einnahmenerhöhungen, sondern auch
Risiken im Sinne von wegfallenden Umsätzen.
Kostenoptimierung
Eines der am häufigsten genannten Motive
zur Gründung eines MVZ ist die Verbesserung der Kostenstruktur. Es ist unmittelbar
einsichtig, dass Kliniken durch eine angepasste Verschiebung von Kapazitäten eine
gleichmäßigere und damit optimierte Auslastung erzielen können. Kliniken profitieren zudem, wenn und weil sie – unter dem
Druck der DRGs – einen Teil ihrer Leistungen in angegliederten MVZ erbringen
lassen.
Konkretes und erklärtes Ziel aller am
MVZ Beteiligten ist es, die laufenden Betriebskosten durch Nutzung von Synergiepotenzialen dauerhaft zu minimieren. Die
betriebswirtschaftliche Forschung und Beratungspraxis geht davon aus, dass Syner-
gie- und damit Einsparpotenziale bei Fusionen im Volumen von zwanzig Prozent
der Gesamtkosten vorhanden sind. Erstens
ist anzumerken, dass diese Zahl eine theoretische ist; denn die Einsparung stellt sich
nicht eo ipso ein, sondern sie muss mit
Konsequenz und Fleiß hart erarbeitet werden. Zweitens ist diese Zahl umso schwieriger zu erreichen, je kostenbewusster und
straffer die einzelnen, bisher selbstständigen und ins MVZ eingebrachten Praxen in
der Vergangenheit organisiert waren.
Die gemeinschaftliche Nutzung der Medizintechnik verspricht Einspareffekte. Des
Weiteren ist festzustellen, dass medizinische
Großgeräte in den Krankenhäusern, deren
Anschaffung sich in den Praxen kaum rentiert und amortisiert, von den Abteilungen
des MVZ mitgenutzt werden können.
Werden gemeinsam Investitionen in
Personal und Technik vorgenommen, steigen mit der zunehmenden Anzahl der
(theoretischen und faktischen) Nutzer im
Regelfall auch die Auslastungszahlen. Und
umgekehrt werden die Kostenbelastungen
für den einzelnen geringer. Das kann, muss
aber nicht bedeuten, dass auch die Gewinne steigen. Die Gleichung, dass sinkende
Kosten eintreten, wenn ein Raum oder ein
Gerät gemeinschaftlich genutzt wird, ist
nur dann richtig, wenn eine etwaige gegenläufige Bewegung den positiven Einspareffekt nicht kompensiert oder gar überkompensiert. Denn ein gemeinsames Ultraschallgerät kann zum Beispiel zum Gegenstand von Zeitplänen werden. Die
Abstimmung, wann wer welches Gerät wie
lange einsetzen darf (um Doppelbuchungen
zu vermeiden), verursacht zumeist Koordinationskosten (zum Beispiel die Kosten für
eine Helferin, die die Gerätedisposition
vornimmt), die wiederum die ursprüngliche
Gewinnsteigerung schmälern. Denn entweder ist die Helferin zusätzlich einzustellen,
was Zusatzkosten aufbaut, die den Ersparniseffekt aus der gemeinsamen Gerätenutzung ganz oder teilweise kompensiert oder
aber die Helferin gehört bereits zur Belegschaft und durch die neue Aufgabenzuweisung können die Personalkosten nicht oder
zumindest nicht im ursprünglich angepeilten Umfang reduziert werden.
Kosten können regelmäßig auch dadurch
gesenkt werden, dass eine gemeinsame Ma6 Der Ordinationskomplex wird beim MVZ um
15 Punkte pro vertretener Arztgruppe erhöht.
Die Mindesterhöhung beträgt 60 Punkte und
die Maximalerhöhung 105 Punkte – unabhängig von der Anzahl der beteiligten Ärzte.
7 Hier ist zu unterscheiden zwischen der rechtlichen Vorgabe, keine Empfehlungen auszusprechen und keine Beeinflussung vorzunehmen, und der täglichen Praxis, in der das
häufig geschieht.
Axel Thomas, Medizinische Versorgungszentren
terialbestellung vorgenommen wird. Durch
Bündelung von Einkaufsvolumina sinkt die
Anzahl der Bestellvorgänge und steigt die
Bestellmenge. Höhere Bestellmengen gehen
regelmäßig auch mit höheren Rabattstaffeln
einher. Wie schon im vorgenannten Beispiel
gilt auch hier, dass diesen Vorteilen (hier
aus größeren Bestellmengen) möglicherweise Nachteile aus der Koordination und Zusammenfassung der Bestellmengen gegenüber stehen. Das MVZ könnte zum Beispiel
die Rahmenvertragskonditionen der Klinik
nutzen und diese wiederum in die nächst
höhere Rabattstaffel gelangen. Der Aufwand
für Rechnungsprüfung, Zuordnung der Einzelpositionen zu MVZ-Abteilungen und
Aufteilung der Materialien (Kommissionierung für die einzelnen Fachärzte) steigt in
Abhängigkeit von der Anzahl der Beteiligten und reduziert den Vorteil aus der
Größendegression wieder ganz oder zumindest teilweise.
Wenn – so eine vielfach geäußerte Meinung – aus Gründen der Professionalisierung die Verwaltung vom Krankenhaus
übernommen wird, hat der Arzt mehr Zeit
für die Patientenversorgung. Er könne dann
sein Abrechnungsvolumen steigern – heißt
es. Angesichts der zahlreichen Budgetierungen und Deckelungen sind allerdings berechtigte Zweifel an der uneingeschränkten
Richtigkeit der Aussage erlaubt.
Selbst wenn (zum Beispiel über IGeLLeistungen) eine Umsatzausweitung möglich wird, muss diese Steigerung so erheblich und so bemessen sein, dass das Einnahmenwachstum das damit unmittelbar
zusammenhängende Kostenwachstum (Folge der steigenden Overheadkosten für die
Verwaltung) überkompensiert. Dieses Ziel
dauerhaft zu realisieren, dürfte zweifelsfrei
anspruchsvoll sein.
Finanzierung
Eines der drängenden Probleme in der
Volkswirtschaft besteht im schwieriger
werdenden Zugang zu Krediten. Stichworte sind in diesem Zusammenhang »Rating«
und »Basel II«.
Banken verstehen Rating vor allem als
Instrument zur Abschätzung der Kreditwürdigkeit bzw. der Kapitaldienstfähigkeit eines Betriebes. Ratingverfahren gehen von
der Grundidee aus, Gruppenbildung vorzunehmen. Die Risikogruppen sind homogen
in Bezug auf die Wahrscheinlichkeit, mit
der die gruppenzugehörigen Kreditnehmer
ihre Verbindlichkeiten vollständig und
pünktlich bezahlen oder eben nicht. Basel II
sorgt als Stichwort seit geraumer Zeit für
lebhafte Diskussionen und viele Fragen im
Mittelstand und Freiberuflern. Bislang war
VM 1/2006
es so, dass der Zinssatz für Betriebsmittelkredite vergleichsweise einheitlich war. Die
»guten« Schuldner finanzierten auf der Basis eines einheitlichen Zinssatzes für alle
Betriebsmittelkredite die Ausfälle im Bereich der schlechten Schuldner mit (so genannte Quersubventionierung). Diese Praxis
wird im Rahmen von Basel II nun aufgegeben und durch differenzierte, risikoadjustierte Zinssätze ersetzt. In Abhängigkeit
vom Kreditausfallrisiko wird eine Risikoprämie erhoben, die den zu erwartenden
Verlust (Ausfallwahrscheinlichkeit) widerspiegelt. Vorbild sind hier die Autoversicherungstarife, die im Vollkaskobereich
auch die individuellen Schadenswahrscheinlichkeiten prämienerhöhend berücksichtigen.
Ein MVZ stellt sich im Regelfall auch
gegenüber der finanzierenden Bank als Einheit dar. Jeder einzelne Partner sollte sich
über die Ratingnote des oder der anderen
Beteiligten informieren. Die Teilnehmer
des MVZ sollten sich bewusst sein, in welche Art der gemeinsamen Risikotragung sie
eintreten. An dieser Stelle zeigt sich die In-
werden sollen, sind die vorgetragenen
Überlegungen, die wechselseitige Finanzlage zu »röntgen«, unverzichtbar.
Personal
Die Kooperationsform MVZ beinhaltet allein aus der Tatsache, dass mehr kritische
Masse vorhanden ist, positive und negative
betriebswirtschaftliche Implikationen. Dies
gilt insbesondere für das Handlungsfeld
Personalwirtschaft.
Personal-Sharing ist innerhalb eines
MVZ sowie zwischen MVZ und Klinik vor
allem in praxisübergreifenden (organisatorischen) Bereichen möglich. Voraussetzung
ist ein funktionierendes Geschäftsprozessmanagement in allen MVZ-Teilbereichen,
so dass Schnittstellen, Funktionen, Abläufe
und Zuständigkeiten sowohl definiert als
auch transparent sind. Ob diese Voraussetzung der Definition von Geschäftsprozessen
von den einbringenden Vertragsärzten erfüllt ist, muss individuell untersucht werden.
Andernfalls sind erhebliche organisatorische
»Die rechtlichen und betriebswirtschaftlichen
Aspekte von MVZ werden bisher nur
unvollständig berücksichtigt.«
terdependenz zwischen Finanzierung und
Rechtsform. Bei einer Personengesellschaft
(BGB-Gesellschaft) haftet jeder Gesellschafter gesamtschuldnerisch für alle Verbindlichkeiten der Gesellschaft. Dies ist ein
Grund mehr, sich nach allen (Alt-) Risiken
zu erkundigen, die die Partner »mitbringen«. Angesichts dieses Haftungsverbundes
der BGB-Gesellschaft wollen zum einen
der Zusammenschluss und zum anderen das
Prozedere, wie gemeinsame Verbindlichkeiten begründet werden, wohlüberlegt und
geregelt sein. Entsprechende Regelungen
sind im Gesellschaftsvertrag zu definieren
(beispielsweise Mindest-Zustimmungsquoten von 75 Prozent oder das Erfordernis der
Einstimmigkeit).
Es ist in jedem Fall zeit- und kostenaufwändig, derartige Recherchen zu betreiben, notwendige Regelungen zu entwickeln und in der betrieblichen Praxis
umzusetzen.
Zwischenfazit für Finanzbereich
Angesichts der Tatsache, dass in einem
MVZ regelmäßig gemeinsam Geräte angeschafft und auch gemeinsam finanziert
Vorleistungen zu erbringen, um den notwendigen Organisationsstand zu erreichen,
der das Personal-Sharing erlaubt.
Gelingt dies, ist ein gemeinsamer Personaleinsatz (in Urlaubszeiten oder bei
krankheitsbedingtem Ausfall) möglich.
Auf diese Weise kann die Urlaubsplanung
flexibler gehandhabt werden. Insgesamt
orientiert sich der Personalbedarf nicht an
den individuellen Bedarfsspitzen der Einzelpraxis, sondern an der Bedarfsspitze des
Kollektivs, also des MVZ (da es unwahrscheinlich ist, dass alle Bedarfsspitzen in
allen Teildisziplinen gleichzeitig auftreten). Leerlaufzeiten werden durch Teamlösungen vermindert.
Arbeiten, bei denen wie bei der Abrechnung ein bestimmtes Maß an Mechanisierung vorhanden ist, gelingen mit zunehmender Stückzahl perfekter und
schneller. Aus der Industrie lässt sich anhand von so genannten Lernkurveneffekten empirisch belegen, dass mit jeder Verdopplung der Ausbringungsmenge die Arbeiten um fünfzehn bis zwanzig Prozent
rationeller abgewickelt werden können.
Ein MVZ bietet gute Chancen, derartige
Lernkurveneffekte, deren Vorhandensein
in der Arztpraxis zwar noch nicht unter-
45
Die wirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Gründung eines MVZ
sucht wurde, aber deren Existenz man mit
guten Gründen unterstellen kann, tatsächlich zu realisieren.
Eine weitere Handlungsoption mit Verbesserungspotenzial ist das »weite Feld«
der Personalentwicklung. Allein durch den
im MVZ möglichen Einsatz von neuen Arbeitszeitmodellen entstehen für alle Beteiligten attraktive Chancen. Vielfach ist es
bedauerlich, wenn aus einer Klinik zum
Beispiel durch Elternzeit Kräfte ausscheiden, in die umfangreich Personalinvestitionen vorgenommen wurden. Eine problemlose Wiedereingliederung ist »mangels
Masse« in einer Einzelpraxis nicht oder nur
unter hohem Organisationsaufwand möglich. Gleiches gilt auch für die Klinik, wo
manche
flexible
Entscheidung
aus
»grundsätzlichen Erwägungen« nicht getroffen wird, um keine Präzedenzfälle zu
schaffen. Bei einer Organisationseinheit
MVZ besteht eher die Möglichkeit, neue
Arbeitszeitmodelle und Arbeitsformen in
unkomplizierten Vereinbarungen auszupro-
Exkurs: Doppelanstellung im
Krankenhaus und im MVZ
Um aus Sicht des Krankenhauses die theoretisch vorhandenen Synergiepotenziale
auch praktisch realisieren zu können, wird
in der Literatur häufig die Frage aufgeworfen, ob ein Krankenhausarzt zusätzlich mit
einem bestimmten Anteil seiner Arbeitszeit auch in einem MVZ tätig sein darf.
Denn betriebswirtschaftlich ist Trägeridentiät dann erst richtig interessant, wenn die
vorhandenen Ressourcen an Personal und
Technik optimal genutzt werden. Bei pragmatischer Betrachtung kann der Fall als
wahrscheinlich gelten, in dem der Versicherte nach Beendigung seines stationären
Aufenthaltes sich moralisch verpflichtet
fühlt, die sich anschließende ambulante
Behandlung bei dem Krankenhausarzt
durchführen zu lassen, der dann im ambulanten Bereich seinen »MVZ-Kittel« trägt.
Es kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass ein zugelassener Krankenhaus-
»Angesichts einer Vielzahl von
Entscheidungsparametern ist die Aussage,
dass ein MZ die zu bevorzugende Variante ist,
nur im Einzelfall zu treffen.«
bieren, um die vorangegangenen Investitionen ins Humankapital besser zu schützen.
Da ein MVZ auf Grund der betriebsnotwendigen Mindestgröße die Schwellenwerte für Kündigungsschutz und Mitbestimmung nicht unterschreitet, ergeben
sich hier keine Vorteile für den Betreiber.
Allenfalls ergeben sich Nachteile für die
Vertragsärzte, die für sich betrachtet (sozusagen als stand alone) unter dem
Schwellenwert verblieben wären.
Der Gesetzgeber will nicht nur den Pioniergeist bei den Gründern prämieren, sondern auch bei den angestellten Ärzten, die
ein MVZ aufbauen (helfen). Angestellte
mit nachgewiesener fünfjähriger Beschäftigung im MVZ seit Gründung erhalten das
Recht, sich trotz Zulassungsbeschränklungen in demselben Planungsbereich niederzulassen (§ 103 IVa S.4 SGB V). Ein MVZ
will den jungen Ärzten in der ambulanten
Versorgung also mehr bieten als nur Berufschancen im Rahmen des Angestelltenverhältnisses. Mit diesem insgesamt einmal
einsetzbaren Privileg wird für Ärzte ein
Anreiz geschaffen, in einem frühen Stadium ihrer Berufstätigkeit Berufserfahrungen
in einer Mediumform zwischen Krankenhaus und Selbstständigkeit zu sammeln.
46
arzt aus nicht sachgerechten Motiven
(Budgetierung) Therapieschritte vom
MVZ in den stationären Bereich oder umgekehrt »schiebt«. Diese Ausführungen
zeigen auf, dass es hier Grauzonen geben
kann, wo die Begriffe legal und legitim
nicht mehr deckungsgleich sind. Eine
Rechtssicherheit ist in diesem offenen
Punkt des § 20 Ärzte-ZV angesichts divergenten Meinung bei Gesetzgeber und BSG
noch nicht vorhanden.
Leitung und Organisation
Eine im Vergleich zur Einzelpraxis größere Einheit MVZ verursacht fast naturgesetzlich auch einen höheren Aufwand für
die Betriebssteuerung. Größere Einheiten
kennen und nennen die Kostenart: »Komplexitätskosten«.
Was in einer Einzelpraxis möglicherweise noch unbürokratisch »auf Zuruf«
funktioniert, bedarf in einer größeren Organisationseinheit häufig der Formalisierung und meistens auch der Automatisierung und edv-technischen Unterstützung.
So sind Anwendungsfälle bekannt, in denen zusätzliche Hard- und Software für die
Koordination beispielsweise von Benutzungsplänen oder Patientenströmen implementiert werden mussten, die zuvor beim
früheren stand-alone-Fall der Einzelpraxis
nicht benötigt wurden und dort größenbedingt noch entbehrlich waren. Hier kann
das Krankenhaus seine Problemlösungskompetenz einbringen.
Unabhängig davon, in welcher Rechtsform ein MVZ betrieben wird, muss es immer ärztlich geleitet sein. Dies bedeutet
auch, dass es nolens volens zu einer Art
Hierarchie kommt, weil analog zur Krankenhauspraxis nicht jeder Arzt auch »ärztlicher Direktor« sein kann. Ein Grund, die
Selbstständigkeit anzustreben, ist aber auf
Grund entsprechender klinischer Erfahrungen häufig die Vermeidung/innere Ablehnung von Hierarchien. Daher ist zu fragen,
ob nicht gerade in der Existenz und der sich
daran anschließenden »Kür« des ärztlichen
Leiters Saatgut für spätere Dissonanzen gelegt wird. Daher ist die Frage als offen anzusehen, ob und wenn unter welchen Bedingungen Vertragsärzte sich erneut an das
Thema »Hierarchie« gewöhnen wollen.
Außer der Einführung von »Hierarchie«
ergibt sich als zweite negative Einrichtung,
dass auch »Spieregeln« eingeführt werden
müssen, denn es werden zustimmungsbedürftige Geschäfte und Maßnahmen definiert, die nur mit Kenntnis und nach vorheriger Zustimmung der anderen Gesellsc
hafter getätigt werden dürfen. Solche Geschäfte sind traditionell Abschluss, Änderung und Beendigung von Anstellungsverträgen, Grundstücksverträgen, Miet- und
Leasingverträgen, Krediten und ähnliche
nicht alltägliche Vereinbarungen. Das Aushandeln und das »Leben« der zu definierenden Spielregeln in der täglichen Praxis
zählen zu den Schwierigkeiten, die mit einem MVZ einhergehen und mit denen sich
die »freiheitsgewohnten« Vertragsärzte erst
»anfreunden« müssen. Und das Krankenhaus mit seiner Regelungsdichte wird in
diesem Gewöhnungsprozess mit »flexiblen« Ärzten auch Erfahrung sammeln
müssen. In dieser Eingewöhnungsphase
sind Friktionsverluste nicht zu vermeiden.
Die Delegation der Leitung auf eine
Person (den ärztlichen Leiter) ermöglicht
gleichzeitig den übrigen, mit der ärztlichen
Leitung nicht betroffenen Ärzten einen
Freiraum, um sich losgelöst von administrativen und repräsentativen Aufgaben auf
die medizinische Kompetenz zu konzentrieren. Dieser Vorteil gilt allerdings nicht
uneingeschränkt. Denn es wird wahrscheinlich, dass es eine Art Jour Fixe und
andere Formen von institutionalisierten
Teambesprechungen auf den unterschiedlichsten Ebenen geben muss und geben
wird, um den laufenden Medizinbetrieb zu
Axel Thomas, Medizinische Versorgungszentren
koordinieren und kritisch zu reflektieren.
Somit reduziert sich die vermeintlich gewonnene Freiheit zumindest in Teilen.
Als Nachteile eines MVZ sind aus Sicht
des Beurteilungspunktes »Leitung und Organisation« tendenziell festzuhalten, dass
ein MVZ auf Grund seiner erwachseneren
Betriebsgröße für die eintretenden Ärzte
eine Reduzierung bzw. einen Teilverlust
an Flexibilität bzw. Entscheidungssouveränität mit sich bringt. Und umgekehrt wird
das Krankenhaus auch Mühe (Zeit- und
Kostenfolgen) haben, die neu eintretenden
Ärzte innerhalb der neuen und ungewohnten »Leitplanken« zu steuern.
Beherrschungskriterium
Ist das MVZ eine Sozietät von Ärzten,
kann von einem »merger under equals«
gesprochen werden. Es ist nicht davon auszugehen, dass es einen Partner gibt, der
kurz- oder mittelfristig eine dominierende
Stellung erhalten will oder erhalten soll.
Anders sieht die Situation aus, wenn ein
Krankenhaus Partner in einem MVZ wird.
Vom Gesundheitsmodernisierungsgesetz
ist eine engere Verzahnung von ambulanter und stationärer Versorgung intendiert.
Daher wollen und sollen Krankenhäuser
Partner des MVZ werden. Bei einem Partner »Krankenhaus« ist in der Regel davon
auszugehen, dass eine Kapitalgesellschaft,
also eine GmbH gegründet wird. In dieser
Situation muss Folgendes bedacht werden.
Der Partner Krankenhaus ist im MVZ-Gesellschafterkreis ungleich kapitalstärker als
jeder einzelne und auch als die Summe der
übrigen Gesellschafter. Folgendes Szenario ist als wahrscheinlich anzusehen: Anfänglich wird einvernehmlich festgelegt,
dass es für keinen Beteiligten (also auch
gerade für das Krankenhaus nicht) dominierende Geschäftsanteilsquoten geben
soll. Wird jedoch eine größere Investition
vorgesehen und soll diese aus dem Kreis
der Gesellschaft durch Eigenfinanzierung
»gestemmt« werden, stellt sich heraus,
dass nur das Krankenhaus diese Kapitalerhöhung »mitgehen« kann. Dadurch verschieben sich die Gesellschafteranteile zu
Gunsten des Krankenhauses. Je finanzstärker ein Partner ist, desto eher wird es möglich, Kapitalerhöhungen dazu zu nutzen,
seine Anteilsquote auszubauen.
Im Vergleich zu den Niedergelassenen
sind die Kliniken sicher auch im beherrschenden Vorteil, was ihre Kapitalkraft
und rechtlichen Kenntnisse betrifft. Diese
Vorteile können sie bei den Verhandlungen (zum Beispiel über die integrierte Versorgung) mit den Krankenkassen sicherlich zur Geltung bringen.
VM 1/2006
Interesse bei Vertragsärzten
An einer Zusammenarbeit mit dem MVZ
bzw. im MVZ könnten insbesondere ältere
Vertragsärzte interessiert sein, die gleich
aus welchem Grund einen Rückzug aus ihrer vertragsärztlichen Tätigkeit anstreben.
Möglicherweise wollen sie ihre berufliche
Tätigkeit stufenweise ausklingen lassen
und streben eine Reduzierung ihrer Arbeitszeit an. Im Übrigen ist es aber auch
möglich, dass sie ihren Praxiswert frühzeitig sowie einnahmen- und steueroptimiert
realisieren wollen.
Einer der wesentlichen Gründe, warum
Ärzte bzw. speziell Ärztinnen sich für die
Berufsausübung im MVZ entscheiden, ist
die Möglichkeit, in Teilzeit zu arbeiten.
Ein stark frequentiertes Argument der
Krankenhäuser lautet weiterhin, dass die
Ärzte in unsicheren Zeiten nicht mehr das
wirtschaftliche Risiko der Praxisführung
tragen müssen.
Bisherige Erfahrungen
Lange Zeit war bei den Krankenhausträgern noch eine Zurückhaltung bei der
Gründung von MVZ festzustellen.9
Klinik-Betreiber wie das Rhön-Klinikum
planen, neben jedem Konzernstandort auch
ein MVZ zu betreiben. Angestrebt wird – so
die Eigenaussage des Konzerns – ein MVZ
als Nukleus für eine »neue Form der Hochleistungsmedizin«. Als formale Vorleistung
hierfür wurden mehr als fünfzehn überregionale MVZ-Unternehmen gegründet, die
in der Rechtsform der GmbH firmieren. Allerdings ist anzumerken, dass allein aus der
Kooperations- und Versorgungsform sich
noch nicht zwingend Merkmale für Hochleistungsmedizin ergeben.
Zusammenfassung und Ausblick
Die Gründung eines MVZ erscheint dem
Grunde nach für die Krankenhäuser durchaus attraktiv, da sie ihr Leistungsangebot
auf den vor- und nachgelagerten ambulanten Bereich erweitern können.
Die Einschätzung lässt sich inzwischen
auch durch Zahlen belegen: Waren von
den Ende 2004 in Deutschland zugelassenen siebzig MVZ nur elf Prozent von den
Krankenhäusern gegründet worden, erhöht
sich dieser Anteil auf inzwischen 18 Prozent. Die Tendenz ist nach vorliegenden
Prognosen weiter steigend.
Es gab gerade in der jüngeren Vergangenheit Phasen, in denen für jedes Krankenhaus eine Internetpräsenz Pflicht war.
Oft wurde allerdings versäumt,
zu fragen, wo der Sinn und Nutzen für
die Beteiligten liegt
zu überprüfen, ob die hierfür anzusetzenden finanziellen Vorleistungen auch
zu einem (attraktiven) Return on investment, also zu besseren Ergebnissen
(mehr Umsatz und Ertrag) führen.
Eine »me too« Mentalität beim MVZ kann
zu dem gleichen Seifenblaseneffekt führen,
wie er bei den Internetauftritten zu konstatieren war. Reines Imitationsverhalten und
aufgeregter Aktionismus (»wenn Sie kein
MVZ gründen, wird es Ihr Wettbewerber
tun«) wird der hier behandelten Fragestellung »Gründung eines MVZ« nicht gerecht.
Die Entscheidung über die Organisationsform MVZ muss wie dargestellt nicht
nur, aber auch unter wirtschaftlichen
Aspekten getroffen werden.
Es ist angesichts der Vielzahl von Entscheidungsparametern nicht möglich, eine
pauschale Aussage in der Weise zu treffen,
dass ein MVZ pareto-optimal ist, was
heißen würde, dass es seinen Alternativen
in jedem Belang überlegen ist. Auch das
Gegenteil kann nicht a priori behauptet
werden. Es können lediglich die relevanten
Parameter dargestellt werden, die für eine
Entscheidung heranzuziehen sind und die
individuell entsprechend der Ausgangssituation und der Zielprojektion gewichtet
werden sollten.
Ein sich selbst tragender Aufschwung
zur Gewinnsteigerung ist allein durch die
Gründung eines MVZ aus betriebswirtschaftlicher Sicht für die Gesellschafter
nicht garantiert.
Perfektion und Innovation sind wie in
vielen andere Fällen auch beim Thema
MVZ beim Gesetzgeber nicht Hand in
Hand gegangen. Daher bleibt festzustellen,
dass häufig die Anzahl der offenen Detailfragen nur noch durch die Anzahl der nicht
gestellten Fragen übertroffen wird. Erst
wenn diese geklärt sind, kann eine abschließende Empfehlung gegeben werden.
9 Flintrop, Jens: Lockende Investoren, misstrauische Ärzte; Deutsches Ärzteblatt, Jg.
102, H. 22 vom 3. Juni 2005, Seite A 1562.
47
Wie sich die Verwaltung auf die unvermeidlichen Veränderungen einstellen kann
Innovationsmanagement
Eine neue Aufgabe für die Führungskräfte?
von Klaus Wirth
Die Zukunftsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung hängt auch von
ihrer Fähigkeit zur Innovation ab. Das wirft die Frage auf, wie Innovationen planmäßig und in geordneter Art und Weise als bestandsichernde sowie entwicklungsfördernde Maßnahmen gesetzt
werden können. Unter dem Begriff des Innovationsmanagements
werden die Konturen eines mehrdimensionalen Handlungsfeldes
für Führungskräfte skizziert, das insbesondere zeigt, was diese
dafür tun können, damit in ihrer Organisation günstige Voraussetzungen für das Entstehen von Innovationen gegeben sind. Felder
sind das Schaffen von Innovationsbereitschaft und Innovationskompetenz ebenso wie die Steuerung von Innovationsprozessen
Ausgangssituation und Ziele
»Innovationen« sind in Wirtschaft und Gesellschaft generell sehr positiv besetzt und
werden als sehr wichtig erachtet. Sie gelten
als Symbol des Fortschritts und als ein
wichtiges Kennzeichen für die Fähigkeit
einer Organisation zur Veränderung. »Nur
mit neuen Ideen« – so eine plakative Aussage eines Innovationsmanagers – »können
Wettbewerbsvorteile erzielt werden« (Der
Standard 2005) und lassen sich – so möchte ich ergänzen – die absehbaren Herausforderungen der kommenden Jahre, insbesondere die der demographischen Entwicklung bei gleichzeitig wahrscheinlich nicht
mehr wachsenden Finanzmitteln der öffentlichen Hand, bewältigen. Insofern gehe ich
hier davon aus, dass die Zukunftsfähigkeit
der öffentlichen Verwaltungen in hohem
Maße auch von ihrer Fähigkeit zur Innovation abhängt. Damit wird deutlich, dass es
nicht um die Frage gehen kann, ob Innovationen zu tätigen sind, sondern allenfalls
Dr. Klaus Wirth,
KDZ – Zentrum für
Verwaltungsforschung
Wien.
48
darum, wie Innovationen planmäßig und in
geordneter Art und Weise als bestandsichernde sowie entwicklungsfördernde
Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung
gesetzt werden können.
Zwar macht – so der Volksmund – Not
erfinderisch, doch ist nicht gesagt, dass der
Geistesblitz auch wirklich zur rechten Zeit
kommt und dass aus der Not geborene Innovationen wirklich die besten Lösungen
sind. Im Sinne einer aktiven, strategisch
längerfristig ausgerichteten Orientierung
möchte ich daher in diesem Beitrag bewusst einen stärker systematischen managementorientierten Gegenentwurf gegen solche eher passive (Nicht)-Handlungsweisen
setzen1 und dazu unter dem Begriff des Innovationsmanagements die Konturen eines
mehrdimensionalen Handlungsfeldes für
Führungskräfte im öffentlichen Sektor skizzieren. Eine Bewertung von Verwaltungsinnovationen an sich (wie in verschiedensten Wettbewerben – etwa zuletzt wieder
beim Speyerer Qualitätswettbewerb) ist
nicht Gegenstand dieses Beitrags.
Während das Management von Innovationen als eigenständige Themenstellung
im Unternehmensbereich schon länger und
sehr breit thematisiert und praktiziert
wird2, ist Vergleichbares im öffentlichen
Bereich bisher – nach meiner Einschätzung – allenfalls in Ansätzen erkennbar.
So finden sich zwar schon länger Ansätze
eines Innovationsmanagements aus der
Perspektive der staatlichen zur Förderung
von Innovationen in Wirtschaft und Gesellschaft.3 Die Perspektive einer systemati-
schen Auseinandersetzung mit den organisationsinternen Innovationsbedingungen als
eine eigenständige Fragestellung scheint in
den Verwaltungswissenschaften nicht auf.
Fragen zum Management von Innovationen in der Verwaltung werden – so mein
Eindruck – meist entweder auf der Ebene
einzelner Teilfragestellungen (zum Beispiel Einsatz von Kreativitätstechniken,
Entscheidungsprozesse) oder im Kontext
einer konkreten Modernisierungsagenda
wie etwa dem Qualitätsmanagement oder
generell dem New Public Management
diskutiert. Gleichwohl möchte ich vorausschicken, dass es hier nicht um einen einfachen (vielleicht auch »naiven«) Transfer
eines Modells/Konzepts aus dem Privatsektor auf die öffentliche Verwaltung gehen kann4, sondern vielmehr um einen adaptiven Diskussionszugang.
Besonderheiten von Innovationen
und deren Konsequenzen für die
Führungsarbeit
Innovationen zeichnen sich durch einige
Besonderheiten aus, die unmittelbare Konsequenzen für die innovationsbewusste
Führungsarbeit haben:
Der Neuigkeitsgrad ist ein erstes konstituierendes Merkmal von Innovationen:
Dabei ist zu berücksichtigen, dass Innovationen keine absolute Größe sind,
sondern nur in Abgrenzung von etwas
»Altem« zu begreifen und daher jeweils
nur aus einem konkreten und individuellen Kontext heraus zu bewerten.
1 Dieser Beitrag geht einerseits auf einen Vortrag
im Rahmen der Tagung »Verwaltungsinnovation 2005« der Europäischen Akademie (EURAC) in Bozen im September 2005 sowie andererseits auf einem Vortrag/eine Studie des KDZ
auf dem/für den Österreichischen Städtetag
2005 in Salzburg (vgl. www.kdz.or.at) zurück.
2 Vgl. Thom 1992, Burns/Stalker 1968, Staudt
u.a. 2002.
3 Vgl. zum Beispiel Scholz 1988.
4 Siehe auch den Vortrag von Chr. Reichard zum
Thema »Innovationsmanagement – Transfer in
öffentliche Verwaltung« im Rahmen des
Speyerer Qualitätswettbewerbs in Linz 2005.
Verwaltung und Management
12. Jg. (2006), Heft 1, S. 48-54
Klaus Wirth, Innovationsmanagement
Demzufolge hat jede Organisation auch
eine ganz individuelle Vorstellung davon, was für sie neu und dementsprechend innovativ ist.5
Des Weiteren zeichnen sich Innovationen durch eine besondere Komplexität
aus: noch keine Routinen, es braucht einen ganz individuellen Zugang, viele
unbeantwortete Fragen. Zwar wurden in
der Vergangenheit verschiedenartige
Modellansätze für den (möglichen/idealtypischen) Ablauf von Innovationsprozessen vorgeschlagen6, doch sind sie
letztlich kaum mehr als ein grobes Navigationsinstrument im Umgang mit
Komplexität.
Unsicherheit und Risiko: Nur wenige
gute Ideen haben die Chance, eine Innovation zu werden.7 Daher ist immer
auch das Scheitern/der Misserfolg als
wesentlicher Teil eines Innovationsprozesses mitzudenken. Das erfordert entsprechende Vorkehrungen von Seiten
der Führungskräfte, Demotivation der
Innovatoren zu vermeiden, ein zu
frühes Aufgeben zu verhindern und
auch Rückschläge in der Anfangsphase
von Innovationen durchzustehen. Für
die Führungskräfte bedeutet Innovation
auch eine optimistische Einstellung gegenüber »Fehlern als Chance«.
Konfliktpotenzial: Nicht jede Neuerung
findet sofort und bei allen den gleichen
Zuspruch. Man muss sich vielmehr bewusst sein, dass es nicht wenige geben
wird, die das Neue ablehnen, weil es
zunächst einmal »Angst« macht, gibt
doch das »Alte« immerhin Orientierung
und Sicherheit. Und so können Innovationen sehr unterschiedliche Konflikte
auslösen: sachlich intellektuelle (zum
Beispiel bezüglich der Nützlichkeit),
aber auch emotionale (zum Beispiel bezüglich der sozialen oder kulturellen
Folgen).
Arten von Innovationen
Sind Innovationen an sich keine absolute
Größe, ist weiterhin zu berücksichtigen,
dass es ganz unterschiedliche Arten/Formen von Innovationen in einer Verwaltung
geben kann. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit möchte ich nennen:
Innovationen, die auf eine Verbesserung des Leistungsprogramms gerichtet
sind (andere/bessere Produkte, etwa in
Bezug auf deren Wirtschaftlichkeit, den
Kundenbezug, aber vor allem auch deren Wirksamkeit – etwa von staatlichen
Maßnahmen)
Innovationen, die im weitesten Sinne
Produktionsbedingungen verbessern sollen.
VM 1/2006
Leistungsinnovation
(Produktinnovation)
Organisationsinnovationen
Technisch-organisatorische Soziale und DemokratieInnovationen
erweiternde Innovationen
beziehen sich vor allem auf
das Leistungsprogramm, die
Leistungs- und Qualitätsmerkmale, Optimierungen
hin zu mehr Kundenzufriedenheit und Wirksamkeit.
beziehen sich beispielsweise
auf die Produktionsbedingungen und -verfahren, Produktivitätsverbesserungen, Optimierungen an der Schnittstelle
zu den Kunden, Verfahrensinnovationen durch Technikeinsatz (E-Government).
sowohl Innovationen, die auf
die Mitarbeiter ausgerichtet
sind (Arbeitsbedingungen,
Bild der Mitarbeiter) als auch
Innovationen, die die Einbindung der Kunden/Bürger in
das Verwaltungshandeln betreffen.
Bild 1: Arten von Innovationen
Handlungsbereiche innovationsorientierter Führungsarbeit
Kreativität und Innovation werden vom
Führungspersonal einerseits quasi wie »Fahnenworte« hochgehalten und gleichzeitig
wird von denselben Menschen alles unternommen, um die Endeckerneugierde der
Mitarbeiter zu behindern.8 Auf die Frage,
wo – respektive in welchem kreativen Klima – Innovation gedeihen kann, sind9 viele
Orte denkbar; nur einer scheidet meistes
aus: die eigene Behörde. Daher stellt sich
zunächst die Frage, was Führungskräfte tun
können, die eigene Organisation für das Entstehen von Innovationen zu optimieren.
Zwei komplementäre Zugänge bieten
sich an: einerseits die Schaffung und Sicherung von Innovationskompetenz der gesamten Organisation (und damit aller ihrer Mitglieder) und andererseits die Führung/Steuerung von konkreten Innovationsprozessen.
Aufbau und Sicherung der Innovationskompetenz der eigenen Organisation
Die Frage der Innovationskompetenz möchte ich aus zwei Richtungen diskutieren: Einerseits ist dies eine Frage des Wissens
bzw. Könnens, also der Kompetenz einer
Organisation, Innovationen zu entwickeln,
wobei sowohl die individuellen Fähigkeiten
der Mitarbeiter und deren explizites und implizites Erfahrungswissen als auch die organisatorische Systemkompetenz insgesamt
zu nennen sind. Und andererseits ist dies
eine Frage des Wollens – also der Bereitschaft (Motivation) der Organisationsmitglieder, sich außerhalb bekannter und gesicherter Pfade zu engagieren.
Schaffung von Innovationsbereitschaft –
Neues Denken zulassen
Innovation beginnt in den Köpfen und ist
damit auch eine Frage der Einstellung. Innovationen in einer Verwaltung fördern
heißt aus der Perspektive der Führung
zunächst einmal, sich mit organisationskul-
turellen und personellen Aspekten auseinanderzusetzen. Denn wenn es zutrifft, dass
die Einstellungen und Werte einer Organisation sich auch auf die individuellen Werte
und Verhaltensweisen der Organisationsmitglieder auswirken, dann brauchen innovationsbewusste Organisationen jedenfalls
eine das »Neue« fördernde Organisationskultur, in der Veränderungen und Innovationen generell positiv besetzt sind und zu
einem wichtigen Organisationsziel erklärt
werden. In Organisationen, in denen Misstrauen oder ständiger Rechtfertigungsdruck vorherrschen, kann Innovation10
kaum gedeihen, weshalb auch gefordert
wird, das »Unvernünftige« in Organisationen ausdrücklich zuzulassen. In Hinblick
darauf, das Selbstverständnis der Beschäftigten auf Veränderung auszurichten, sind
gerade die Führungskräfte aufgerufen, die
Beschäftigten darin fortwährend zu bestärken und auch aktiv zu unterstützen, sich als
eigenverantwortliche Mitgestalter der Organisation und ihrer Leistungen zu verstehen.11 Mit-Denken und die bewusste Annahme einer Mit-Verantwortung der Beschäftigten gilt es gezielt zu stärken, wozu
Leitbilder der Verwaltung generell hilfreich
sein können. Sie werden aber nur wirksam,
wenn die dort niedergeschriebenen Werte
einer innovationsoffenen Organisationskultur auch praktisch gelebt – vor allem anhand des Vorbilds der Führungskräfte auch
erlebt – werden (zum Beispiel Innovation
als Gegenstand des Zielsystems, Thema des
Mitarbeitergesprächs).
5 Ist für die eine Verwaltung die Einführung des
elektronischen Akts eine fundamentale Neuerung, vielleicht sogar eine kleine Revolution,
ist es für andere bereits ein »alter Hut«. Wird
hier über Qualitätsmanagement als Zukunftsoption noch philosophiert, ist es im anderen
Fall bereits Alltagsroutine.
6 Vgl. Vahls/Burmester 1999: 82 ff.
7 Hohe »Sterblichkeitsquote« Thom 1992: 7.
8 So Sprenger 2002: 41.
9 So Sprenger 2002: 41.
10 So Sprenger 2002: 42.
11 Vgl. das Leitmotiv von IBM »think«.
49
Wie sich die Verwaltung auf die unvermeidlichen Veränderungen einstellen kann
Staudt12, ein angesehener Innovationsforscher, vertrat die Meinung, dass Innovationserfolge nicht nur eher außerhalb der
Routine und der Regeln einer Organisation
zustande kamen, sonder auch, weil sich
Führungskräfte vorschriftswidrig verhalten
hatten, weil sich Mitarbeiter zum rechten
Zeitpunkt und außerhalb der eingefahrenen
Bahnen engagierten und nicht fragten, was
»man« so macht, sondern den Mut hatten,
etwas zu unternehmen, was eben nicht
schon ein anderer unternimmt. In einer auf
Innovation ausgerichteten Organisation
muss man etwas wagen dürfen. Es braucht
dazu nicht nur flexible Strukturen (s.o.),
sondern auch individuelle Freiräume/Handlungsspielräume, in denen ohne Furcht etwas ausprobiert werden kann (s.u.).
nur etablieren, sondern auch zu einer eigenen Marke »Match« entwickeln. Die
großen Teilnahmezahlen (rund 250 bis
300) und die positiven Rückmeldung
motivieren zur Fortsetzung. Zur Besonderheit dieser Veranstaltung zählen ferner ein »schräges« Abendprogramm als
passendes kulturelles Highlight, die jeweilige Umsetzung des inhaltlichen Themas auch bei den Rahmenbedingungen
(Verpflegung, Abendprogramm, Einladungen etc.), gefällige und innovative
Give-aways (beispielsweise Unterlagentaschen, Geschicklichkeitsspiel). Die Politik ist ausdrücklich nicht Zielgruppe
dieser Veranstaltung. Die Personalvertretung dagegen sponsert die einzelnen
Events und unterstützt diese Initiative.
»Die Zukunftsfähigkeit der öffentlichen
Verwaltungen hängt in hohem Maße auch
von ihrer Fähigkeit zur Innovation ab.«
»Der vernünftige Mensch passt sich der
Welt an. Der unvernünftige Mensch besteht darauf, dass sich die Welt nach ihm
zu richten hat. Deshalb hängt jeder Fortschritt von unvernünftigen Menschen ab«.
(George Bernard Shaw).
Zwei Ansätze aus der Praxis der öffentlichen Verwaltung in Österreich möchte ich
in diesem Zusammenhang anführen:
Die Veranstaltungsreihe »Match« (Landeshauptstadt Linz/Oberösterreich) ist
eine in der Verwaltungslandschaft ungewöhnliche, unkonventionelle und gleichermaßen eher einmalige Initiative, die
seit dem Jahr 2000 jährlich durchgeführt
wird. Die Entstehung von Match ist eng
verknüpft mit dem Leitbildprozess im
Jahr 1998 und den positiven Erfahrungen der Magistratsverwaltung mit
großen Mitarbeiterevents. Schwerpunkt
der Veranstaltungsreihe ist das Thema
Organisationsentwicklung unter dem
Motto »managing the change«. Die Philosophie von Match ist es, durch eine unkonventionelle Veranstaltung ein Thema
authentisch in seinen unterschiedlichen
Dimensionen mit dem Magistrat Linz in
Verbindung zu bringen und damit den
Mitarbeitern des Magistrats ein offenes
Kommunikationsforum zu bieten und
zum gemeinsamen Feiern zu animieren.
Durch die Keynote-Speaker sollen die
Teilnehmer der Veranstaltung »irritiert«
und zu positivem Denken und alternativen, vielleicht innovativen Ideen angeregt werden.
Mittlerweile konnte sich die Veranstaltung – so die Verantwortlichen – nicht
50
Jede Match-Veranstaltung wird vom Organisationsteam reflektiert, Rückmeldungen der Mitarbeiter werden strukturiert ausgewertet, interne Feedback-Runden (auch mit dem Magistratsdirektor)
finden statt. Die Verantwortlichen beim
Magistrat Linz bewerten ihren Ansatz
positiv im Hinblick auf das Entstehen
von Innovationen durch die Konfrontation der Mitarbeiter mit neuen Themen.
»Selbsterfahrungszirkel« (beispielsweise
mit verwaltungsnahen Praktikern, die
immer wieder zu denselben Themen bei
herkömmlichen Veranstaltungen mit
konventionellem Ablauf referieren) lassen nach Ansicht der Organisatoren von
Match zu wenig Kreativität zu. Sie plädieren explizit dafür, dass der Anstoß zu
Innovationen von außen kommen muss.
Ein zweiter praktischer Zugang zur
Verbesserung der Innovationsbereitschaft setzt auf konkrete individuelle
Anreize für die Beschäftigten.13 Als so
genanntes Ideenmanagement wird in
diesem Kontext eine Weiterentwicklung des bereits seit vielen Jahren auch
in der öffentlichen Verwaltung in
Österreich viel diskutierten und mit
sehr unterschiedlichem Erfolg praktizierten betrieblichen Vorschlagswesens14 verfolgt. Es basiert auf der
Grundvermutung, dass sich innovatives
Handeln für die Beschäftigten als
Ideengeber lohnen muss (Antrieb zu Innovation durch persönlichen Nutzen des
Innovators) 15. Vielleicht, weil der Begriff des betrieblichen Vorschlagswesens etwas »angestaubt« ist, wird die
Thematik zwischenzeitlich unter dem
Begriff des ganzheitlichen oder auch
vernetzten »Ideenmanagements« diskutiert, das sowohl Bezüge zur so genannten Lernenden Organisation, aber auch
zur Mitarbeiterbeteiligung im Sinne des
Qualitätsmanagement aufweist.16
»Jede Schöpfung ist ein Wagnis« (Christian Morgenstern). Innovationsprozesse sind
grundsätzlich durch einen ungewissen
Ausgang gekennzeichnet und bergen immer auch das Risiko des Scheiterns in sich.
Deshalb bedürfen innovationsorientierte
Organisationskulturen eines positiven Umgangs mit dem »Ungewissen« aber auch
mit dem möglichen Scheitern.
Wer Mut zum Risiko fordert, muss daher gleichzeitig auch gewährleisten, dass,
wer etwas ausprobiert und damit zwangsläufig das Risiko des Scheiterns bewusst
für den Fortschritt der gesamten Organisation auf sich nimmt, entsprechenden Rückhalt in der eigenen Organisation, mithin bei
den eigenen Vorgesetzten hat. Entscheidend für die Fähigkeit, Risikobereitschaft
und Vertrauen bei Mitarbeitern zu fördern,
ist es, wie man als Führungskraft auf Misserfolge im Innovationsprozess reagiert.17
Werden diese als zu rechtfertigende Fehler
behandelt, ist die die »beste« Strategie antikreativen Verhaltens. Dann wird statt innovativem Handeln ein – möglicherweise in
der öffentlichen Verwaltung sowieso schon
stärker als in anderen Bereichen ausgeprägtes – Sicherheitsdenken gefördert, nach
dem Motto »bloß keinen Fehler machen –
nur nichts riskieren«. Am Ende werden an12 Zitiert in Klotz 2003: 7.
13 Lediglich nachrichtlich sei an dieser Stelle auf
den Beitrag von Leder (1989: 15f) verwiesen,
der kulturelle Unterschiede zwischen Japan
und den USA in Bezug auf extrinsische Motivationsinstrumente zur Beförderung von Innovationen diskutiert.
14 Vgl. Wirth/Hödl 2005: 15 ff., wo verschiedene
Werkstattberichte zum Thema Ideenmanagement – zum Beispiel Stadt Wien, Amt der
Steiermärkischen Landesregierung –, aber
auch generelle Hinweise auf konkrete Erfolge
dieses Instruments dokumentiert sind.
15 Besonders sinnvoll sind vermutlich Ansätze,
die eine Kombination aus intrinsischen und
extrinsischen (zum Beispiel Prämien, zusätzliche Freizeit) Motivatoren bei gleichzeitiger
Berücksichtigung der individuellen Bedürfnisstruktur des jeweiligen Mitarbeiters verfolgen
(vgl. hierzu allgemein Comelli/Rosenstiel
2001: 43 f. bzw. 147 f.).
16 Vgl. die Fachtagung »Vernetztes Vorschlagswesen« am 18. November 2004 in Linz. In
Österreich widmet sich – so unsere Einschätzung – das Österreichische Produktivitäts- und
Wirtschaftlichkeitszentrum (ÖPWZ) in besonderer Weise dieser Thematik (vgl. www.oepwz.at, Forum Ideen und BVW). Inzwischen
hat sich auch ein kleines Netzwerk zum Erfahrungsaustausch und zur Weiterentwicklung
der Methodik in Österreich gebildet.
17 So Leder 1989: 16.
Klaus Wirth, Innovationsmanagement
gepasstes Verhalten und Konformität verstärkt, statt Innovation zu stimulieren. Freiheit, Vertrauen und Fehlertoleranz sowie
Anerkennung für Leistung bilden – so
Harms18 – den Humus, auf dem unsere
»Wissensknospen« in Eigenverantwortung
und mit Phantasie aufblühen.
»Wenn es aber Wirklichkeitssinn gibt,
dann muss es auch etwas geben, das man
Möglichkeitssinn nennen kann. Wer ihn
besitzt, sagt beispielsweise nicht: hier ist
dies oder das geschehen, wird geschehen,
muss geschehen; sondern er erfindet: hier
könnte, sollte oder müsste geschehen. Solche Möglichkeitsmenschen leben in einem
Gespinst aus Dunst, Einbildung, Träumerei und Konjunktiven; Kindern, die diesen
Hang haben, treibt man ihn nachdrücklich
aus und nennt solche Menschen Fantasten,
Träumer, Schwächlinge und Besserwisser
oder Kritiker« (Robert Musil: Der Mann
ohne Eigenschaften).
Aufbau und Sicherung der
systembezogenen Innovationskompetenz
Ordnung und Hierarchie behindern Innovation – Innovationen erfordern eine flexible Organisation, offene Kommunikation
und individuelle Freiräume. Traditionelle,
stark hierarchische Verwaltungsorganisationen, die insbesondere für die Bearbeitung von gleichartigen und wiederkehrenden Aufgaben als von jeher optimale Organisationskonzepte
gelten,
haben
demgegenüber große Schwierigkeiten mit
dem Unvorhergesehenen; Individualität
und Spontaneität sind in solchen Systemen
eher Störgrößen. Wenn aber gerade Flexibilität, Kreativität, Einfallsreichtum und
Originalität gefordert wird, muss eine solche Organisation zwangsläufig an ihre
Grenzen stoßen und zu deren Überwindung ansonsten bürokratische Tugenden
(wie gut geordnete Befugnisse, streng gegliederte Hierarchien, weit reichende Verfahrens- und Verhaltenskontrollen, nachvollziehbare Aktenmäßigkeit und streng
einzuhaltende Dienstwege) in Frage stellen, jedenfalls kritisch überdenken.19 In
Organisationen mit abgeschotteten Abteilungsstrukturen bzw. Geschäftsbereichen,
mit strikten vertikalen Kommunikationsund Prozessstrukturen bleibt jedenfalls oftmals als letzte Hoffnung der Innovation
nur noch der Sozialraum, die gemeinsame
Cafeteria, die Kaffee-Ecke, weil nur dort
abteilungsübergreifend, berufsfelderübergreifend, interkulturell kommuniziert und
phantasiert werden kann20. Im Gegensatz
dazu wird so genannten organischen Systemen21 mit einer geringen Standardisierung
und Formalisierung letztlich ein höheres
Maß an Innovationskraft zugesprochen.
VM 1/2006
Alles in allem scheint jedoch die strukturelle Komponente einer Organisation eher
nachrangig in ihrer Bedeutung für die Entstehung von Innovationen zu sein22; eine
optimale innovationsfördernde Organisationsform ist jedenfalls nicht erkennbar.
Als praktische Ansätze für beweglichere
Organisationsform bieten sich gleichwohl
zum einen das Konzept des New Public
Managements an (Orientierung an einer
Steuerung über Ziele, Dezentralisierung
von Entscheidungskompetenzen – Delegation), zum anderen wäre das Konzept der
Projektgruppen zu nennen, das in den letz-
österreichischer Bezirksbehörden »miteinander voneinander lernen«, Vergleichsringen oder Benchmarking-Projekten) oder
wissenschaftlichen Instituten (Zusammenbringen von Wissenserzeugern und Wissensverwendern) sind hier denkbar. Derartige Netzwerke haben viele Vorteile, wie
etwa jene, dass mehr Köpfe mehr Ideen
hervorbringen können, Effizienzgewinne
durch eine Reduktion der Innovationskosten und Entwicklungszeiten realisiert
werden können sowie eine Aufteilung des
Innovationsrisikos möglich ist. Eine Bündelung von (verschiedenartigen) Kompe-
»Innovation kann nicht gedeihen,
wenn nicht auch ›Unvernünftiges‹
ausdrücklich zugelassen wird.«
ten Jahren zu einer festen Größe im verwaltungsorganisatorischen Alltag geworden ist.
Projektgruppen sind im Hinblick auf Innovationen gerade deshalb so vielversprechend, weil Innovationen wohl nur in seltenen Fällen Angelegenheit von einzelnen,
isoliert arbeitenden »Daniel Düsentriebs«
sind, sondern eher das Ergebnis einer geglückten Teamarbeit, bei der sich verschiedene Kompetenzen und interdisziplinäre
Zugänge ergänzen, ferner weil Kreativität
und Innovationen eher außerhalb der laufenden Alltagsroutine geeignete Bedingungen zu ihrer Entfaltung finden. Interdisziplinäre Projektgruppen bieten daher einen
geeigneten flexiblen organisatorischen Rahmen, in dem Innovationen als kreativer sozialer Prozess ablaufen können23, die auch
offen sind für eine Einbeziehung von Kunden oder anderen Stakeholders.
Innovationen können nur in offenen Systemen gedeihen. Im Gegensatz zu organisationsstrukturellen Faktoren kommt meines Erachtens jedenfalls der (System/Umwelt-)Offenheit einer Organisation eine
wichtige Rolle im Innovationsmanagement
zu. Externe Anstöße – wie sie durch Wettbewerbe (zum Beispiel Speyerer Qualitätswettbewerb) oder einen bewussten Brückenschlag zu anderen Gesellschaftsbereichen (etwa Literatur, Theater, Musik)
denkbar sind – können hilfreich für Innovationen sein. Sie beflügeln die Phantasie
und sprechen den – von Musil genannten –
»Möglichkeitensinn« an.24
Systemoffenheit ist in mehrfacher Hinsicht zu sehen: Zunächst kann sie bedeuten, verstärkt den Innovationsdialog mit
Fachkollegen zu suchen. Strukturierte
Netzwerke zum Erfahrungsaustausch mit
anderen Gemeinden (im Sinne von Lernpartnerschaften wie etwa das Projekt dreier
tenzen, der Zugang zu neuem Wissen
(Know How der Partner) und die insgesamt größeren verfügbaren Ressourcen in
der Gruppe machen letztlich bessere Lösungen möglich. Diesen Vorteilen stehen
aber auch Nachteile gegenüber, wie etwa
die Notwendigkeit von Investitionen in
den Aufbau und die Pflege der Beziehungen in diesem Netzwerk sowie zusätzliche
Koordinations- und Ressourcenaufwendungen (Personal, Reisekosten).
Einen weiteren Ansatz zur Schaffung
von Systemoffenheit sehe ich darin, gezielt
den Innovationsdialog auch mit Bürgern
und anderen Partnern zu suchen und diese
in Innovationsprozesse einzubinden – mit
dem positiven Nebeneffekt, den Innovationsbegriff im Hinblick auf soziale und gesellschaftliche Innovationen zu erweitern
und Entscheidungsprozesse für Bürger zu
öffnen und durch deren Einbindung transparenter zu gestalten, was wiederum ein
wichtiges Ziel der aktuellen Public Governance-Diskussion ist.25
18 Harms 2005: 5.
19 Vgl. Hauschild 1992: 1033.
20 Eine Studie aus dem Jahr 1999 zeigte ganz
deutlich, dass das so genannte Firmengeplauder letztlich die Produktivität fördert (vgl. die
Zeitschrift Industrie Nr. 20/1999). So wird
ferner berichtet, dass aus der Beobachtung der
Kaffeetropfen beim gemeinsamen Kaffeetrinken die Idee der späteren Tintenstrahldrucker
entstanden sei (bei Harms 2005: 5).
21 Burns/Stalker 1968.
22 Vgl. Leder 1989: 21 ff.
23 Harms 2005: 5.
24 Hierzu hat etwa im April 2005 eine Fachtagung der Zeppelin University mit dem Titel
»Wirtschaftliche Innovation durch kulturelle
Vielfalt« statt gefunden. Siehe auch das bereits präsentierte Projekt Match/Linz.
25 Vgl. Bauer/Biwald/Dearing 2005.
51
Wie sich die Verwaltung auf die unvermeidlichen Veränderungen einstellen kann
Ein zweiter wichtiger Aufgabenbereich
der Führungskräfte zur Förderung von Innovationen besteht darin sicherzustellen,
dass die Organisation über innovationsfähige, d.h. kreative und flexible Mitarbeiter verfügt (Innovationsfähigkeit der Mitarbeiter). Als Ansatzpunkte einer innovationsbewussten Führungsarbeit bieten sich
hier an; die Personalauswahl, die Personalentwicklung und die bereits oben unter
dem Stichwort Ideenmanagement genannten Prämiensysteme.
Die Personalauswahl sollte neben den
primär fachlichen Anforderungen vermehrt
Fähigkeiten berücksichtigen, die den Gesichtspunkt der Innovationsfähigkeit betreffen:
Vorstellungskraft und Phantasie: Gerade Menschen mit starkem Vorstellungsvermögen erkennen Möglichkeiten, die
anderen verborgen bleiben.
Analytische Problemlösungsfähigkeiten:
Optimierungsmöglichkeiten
erkennen
hier etwa einen Hewlett-Packard-Laborleiter folgendermaßen: »Hiring young people
can be risky but can add to creativity. Young folks don’t know what’s not possible«26.
Auch wenn Kriegesmann27 darauf hinweist, dass die Kompetenz der Mitarbeiter
zur Innovation nur in sehr begrenztem Umfang über die Vermittlung expliziten Wissens (Schulungen) erweitert werden kann,
sollte der Aspekt der Qualifizierung nicht
gänzlich negiert werden. So ist – aus der
Perspektive der innovationsorientierten Personalentwicklung – wichtig zu wissen, dass
sich in der Kreativitätsforschung die Einschätzung durchgesetzt hat, dass alle Menschen – wenn auch in unterschiedlichem
Ausmaß – über Kreativitätspotenziale verfügen und diese entwickelt und gefördert
werden können. Insofern ist es naheliegend,
dass Personalentwicklungsmaßnahmen sich
beispielsweise auf den Ausbau der Sozialund Methodenkompetenz zur Entwicklung
»In einer auf Innovation ausgerichteten
Organisation muss man etwas wagen dürfen.«
und aus Ideen, praktische Neuerungen
werden lassen.
Neugierde: Innovative Menschen lieben
es, Grenzen zu überschreiten und Neues
auszuprobieren und zu entdecken.
Konfliktfähigkeit: Neues ist zunächst
unbequem für viele. Das bedeutet, dass
die Bereitschaft da sein muss, für die eigenen Ideen »zu kämpfen« und Konflikte auszuhalten.
Lernfähigkeit und Veränderungsbereitschaft: Innovationen bedeuten, sich zu
erneuern, sich selbst zu bewegen, offen
zu sein, Dinge auch anders zu sehen und
auch zu tun. Das bedeutet auch, seine eigenen Komfortzonen zu verlassen.
Fähigkeit unkonventionellen Denkens:
Querdenker, die neue Verknüpfungen
herstellen und aus gewohnten Denkbahnen ausbrechen können (siehe Phantasie)
Die zu erwartenden demographischen Entwicklungen der Gesellschaft finden auch in
der Verwaltung statt, und die derzeit weit
verbreiteten Einstellungsstopps im öffentlichen Sektor erfordern nach meiner Einschätzung zusätzliche Maßnahmen der Personalentwicklung, weil die bislang regelmäßige Einstellung von jungen Menschen
nicht nur die Verfügbarkeit von aktuellem
Wissen verbessert hat, sondern auch neue
Ideen als Folge einer gewissen (positiven)
Unruhe dieser jungen Menschen in eine
Organisation bringen konnte. Harms zitiert
52
von Innovationen konzentrieren oder auf
Fragen des organisatorischen Lernens.
Ein weiterer für die Förderung von Innovationen durch die Führungskräfte zu beachtender – und in diesem Papier wegen seiner
Größe ausgesparter – Aspekt ist das Management von Wissen in einer Organisation –
einerseits im Sinne des Sicherns von explizitem und vor allem impliziten Wissen der eigenen Organisation als Grundlage des gemeinsamen Lernens, andererseits als Setzen
von Maßnahmen, die den eigenen Mitarbeitern den Zugang zu externem Wissen ermöglichen (zum Beispiel die Einbindung
der Beschäftigten in Netzwerke, Zugänge zu
Datenbanken, Bibliotheken etc.).
Die neuesten Erkenntnisse von heute
stellen die Unwissenheit von morgen dar.28
Das bedeutet dann aber fast zwangsläufig,
kontinuierlich wichtige Trends und Entwicklungen vorausschauend zu beobachten
und fortwährend Vorstellungen darüber zu
entwickeln, welche Innovationsbedarfe entstehen könnten. So führen beispielsweise
Veränderungen in der Systemumwelt der
Städte/Gemeinden (Demographie, Technik,
Wirtschaft etc.) auch zu veränderten Informationsbedürfnissen der Führungskräfte,
die gegenwärtig eher nicht befriedigt werden können, weil fast neunzig Prozent der
in einer Organisation gesammelten Informationen auf interne Vorgänge (vor allem
das Rechnungswesen) zurückgehen.29
Zur Innovationskompetenz einer Verwaltung zählt dann aber auch die Fähigkeit, sich pro-aktiv und systematisch mit
der Zukunft auseinanderzusetzen, Entwicklungen zu beobachten und darauf bezogene Strategien zu entwickeln.
Die rechtzeitige Einstellung auf zukünftige Herausforderungen und die Entwicklung erfolgreicher Zukunftsstrategie benötigt jedoch in hohem Maße Informationen
über Bedingungen und Entwicklungen
außerhalb der Organisation, die etwa mittels
Prognosen, Szenarien oder Trendbeobachtungen ermittelt werden müssen. Weil das
Bewusstsein dafür aber noch zu wenig entwickelt ist, weist Drucker30 darauf hin, dass
das Sammeln und Analysieren externer Informationen zu einer neuen Herausforderung für das Management werden könnte.
Das Entwickeln von Konzepten, Methoden
und Praktiken, die Wissensressourcen der
Organisation nutzbar zu machen, könnte zu
einem künftigen Schwerpunkt der Managementtätigkeit werden.
Führung und Steuerung von
Innovationsprozessen
Ein zweiter wesentlicher Aufgabenbereich
innovationsorientierter Führungsarbeit besteht darin, Innovationsprozesse anzustoßen
und zielorientiert zu steuern31. Für ein besseres Verständnis von Innovationsprozessen
wurden in der Vergangenheit unterschiedliche Ansätze einer zeitlichen und auch logischen Abfolge von Aktivitäten herausgearbeitet, die das Entstehen von Innovationen
als einen mehr oder weniger linearen Ablauf erklären sollten.32 Ein »one best way«
ist – so Reichard33 – dabei jedoch nicht erkennbar. Für das Aufzeigen von wichtigen
Aufgaben von Führungskräften im Innovationsprozess möchte ich hier – in Anlehnung das klassische Modell von Thom34 –
von einer idealtypischen Abfolge in drei
Phasen35 ausgehen.
26 Harms 2005: 5.
27 Kriegesmann 2002: 359.
28 So der erst unlängst verstorbene große Managementvordenker Peter Drucker 2004: 66.
29 So Drucker, a.a.O.
30 Drucker 2004: 68.
31 In einer vom KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung im Frühjahr 2005 durchgeführten
Befragung bestätigten die dort antwortenden
Führungskräfte ihre besondere Verantwortung
für das Initiieren von Innovationen und ihre
Verantwortung
für
Innovationsprozesse
(Wirth/Hödl 2005).
32 Vgl. Vahs/Burmester 1999: 82 ff.
33 Reichard 2005.
34 Thom 1992.
35 Eine vierte Phase – die Evaluation – möchte
ich hier lediglich nachrichtlich nennen und –
trotz ihrer Wichtigkeit – in dieser Darstellung
unberücksichtigt lassen.
Klaus Wirth, Innovationsmanagement
Phase der Ideengenerierung –
Geburt einer Idee:
Prüfung der Realisierbarkeit –
Machbarkeit und Ideenakzeptierung
Innovationen sind eng verbunden mit der
Verfügbarkeit von Wissen sowie mit der
Fähigkeit, dieses Wissen neu zu konfigurieren und aus dieser Modifikation »Neues« zu entwickeln (Kreativität). Ideengewinnung kann einerseits als Ideensammlung (Suche und Sichtung in vorhandenen
Informationsquellen), aber auch als Ideengenerierung im Rahmen von Kreativitätsprozessen und im Hinblick auf das Er»Finden« von Neuem verstanden werden.
Damit wird Kreativität zu einem zentralen
Schlüssel von Innovationen. Wie aber fördert man Phantasie, wie kann sich eine Organisation das große Ideenpotenzial ihrer
Mitarbeiter erschließen? Neben den bereits
im letzten Kapitel angesprochenen Systemvoraussetzungen (Innovationsbereitschaft und Innovationskompetenz des Systems) ist hier auf den gezielten Einsatz
von Instrumenten der Ideenfindung und
-generierung hinzuweisen. Denn: Die Köpfe der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
sind voller guter Ideen. Das Innovationspotenzial einer Organisation muss aber gehoben werden.
Unter der allgemein anerkannten Prämisse, dass alle Menschen – wenn auch
unterschiedlich starke – Kreativitätspotenziale haben –, kommt neben den bisher genannten Aspekten eines Innovationsmanagements der Nutzung von Techniken und
Instrumenten zur Förderung und Unterstützung von Kreativitätsprozessen eine besondere Rolle zu. Führungskräfte können
auf einen reichhaltigen Methodenfundus
von sehr unterschiedlichen Kreativitätstechniken zurückgreifen, die helfen, das
kreative Potenzial einer Gruppe oder einer
einzelnen Person zu heben.36 Neben diesen
klassischen Techniken gewinnen vor allem
für die Arbeit mit Großgruppen (zum Beispiel im Rahmen eines Innovationsdialoges mit Bürgern) vermehrt partizipative
Verfahren der Ideengewinnung wie Zukunftswerkstätten, Open-Space-Konferenzen etc. an Bedeutung, weil sie nicht nur
Ideen finden helfen, sondern durch die partizipativen Elemente deren Umsetzbarkeit
erleichtern können. Alle Techniken sollen
zunächst aber vor allem helfen, eine möglichst große Zahl an Ideen zu generieren,
die erst in weiteren Analyse- und Bewertungsschritten untersucht und auf »Nützlichkeit« bewertet werden. Ebenso wichtig
ist in dieser Phase, dass Führungskräfte
helfen, gesichertes aktuelles Wissen systematisch für die eigene Organisation zu erschließen und deren Beschäftigten den Zugang zu innovativem Wissen zu verschaffen (siehe oben).
Nicht alles Wünschenswerte ist machbar,
nicht alles was prinzipiell machbar ist, ist
auch umsetzbar und wird als Fortschritt gegenüber dem Bisherigen angesehen. Insofern schließt sich an das Finden von Ideen
im Innovationsprozess ein wichtiger Zwischenschritt an, der einerseits aus einer sachlichen Prüfung der Ideen auf prinzipielle
Machbarkeit und tatsächlichen Nutzen für
die Organisation (wie Beitrag zu den strategischen Zielen) und andererseits aus der
Durchsetzung der Innovation als Voraussetzung einer Implementation besteht.
Während es bei der Frage der Machbarkeit vor allem um die Klärung von technisch-organisatorischen Sachfragen, bei
der Einschätzung des Nutzens um den Ein-
VM 1/2006
(vom Wissen zum Tun). Dabei wird rasch
deutlich: »Innovationen will in der Regel
jeder, nur ändern soll sich nichts! Und wenn
es nicht zu vermeiden ist, dann bitte schön
bei den anderen!« Man muss sich bewusst
sein, dass das »Alte« immerhin Orientierung und Sicherheit gibt – selbst wenn man
damit nicht voll und ganz zufrieden ist –
und das »Neue« zunächst einmal »Angst«
macht. Aus der Angst vor dem Neuen erwachsen unterschiedlichste Widerstände
und Vermeidungsstrategien. Eine wichtige
Aufgabe der Führung ist es daher, die Angst
vor dem »Neuen« zu nehmen, Interesse am
Neuen zu wecken, die Sinnhaftigkeit der Innovation zu vermitteln, denen zu helfen, die
sich verändern wollen und ihnen Hilfestellung bei der Neuorientierung zu geben sowie zuletzt auch Widerstände und Beharrungstendenzen konsequent zu überwinden.
»Entscheidend für Risikobereitschaft der
Mitarbeiter ist, wie die Führungskräfte auf
Misserfolge reagieren.«
satz von bekannten Analyseinstrumenten
(zum Beispiel Nutzwertanalyse, Risikoanalyse oder Scoring-Modelle) geht, steht
im Mittepunkt der Durchsetzung einer Innovation die Suche nach Akzeptanz und
Verbündeten für das »Neue«.
Zielführend scheint mir zu sein, sich an
dieser Stelle das Modell der verschiedenen
Promotoren (Witte) in Erinnerung zu rufen
und insbesondere darauf zu achten, dass
neue Ideen sowohl einen Machtpromotor
als auch einen Fachpromotor haben. Ersterer muss schützend seine Hand über das
»Neue« und den Innovator halten, weil
neue und meist eher unsichere Ideen schon
am Anfang vielerlei Kritik ausgesetzt sind
(»das hat noch nie funktioniert«, »das ist
viel zu theoretisch« etc.) und eine Vielzahl
von Problemen in der Anfangsphase
(»Kinderkrankheiten«) das gesamte Projekt
gefährden könnten. Fachpromotoren kommt
in der Phase der Vorprüfung von Ideen eine
wichtige Rolle zu um sicherzustellen, dass
nur Ideen verfolgt werden, die eine echte
Realisierungschance haben und eine positive Nutzenbilanz aufweisen.
Umsetzung – Implementation – Ideenrealisierung
Das Finden von Innovationsmöglichkeiten
ist das Eine, deren wirksame Implementierung im Arbeitsalltag das Andere. Ging es
in den ersten beiden Phasen in erster Linie
darum, neues Wissen zu schaffen, geht es in
dieser Phase um dauerhafte Veränderungen
So lange aber das Festhalten am »Alten«
für die Mitarbeiter die bessere Variante ist,
hat das »Neue« nur wenige Chancen.
Umsetzungsprozesse zur Implementierung von Innovationen stellen in jedem Fall
(im Gegensatz zu Routineprozessen) sehr
hohe Anforderungen an die Führungskräfte.
Die Erfahrungen aus Reorganisationsprojekten sind eher ernüchternd, weil die Misserfolgsquote insgesamt sehr hoch ist. Gründe
für ein Scheitern gibt es jedenfalls viele: Die
Umsetzung wurde unzureichend vorbereitet,
die Führungskräfte haben die Veränderungsfähigkeit oder -bereitschaft ihrer Organisation falsch eingeschätzt, das Veränderungsmanagement war nicht ausgereift. Für die Planung der Umsetzung können Führungskräfte
auf vielfältige Erfahrungen aus dem Bereich
des Change Managements (zum Beispiel
Doppler/Lauterburg) oder des Organisatorischen Lernens (zum Beispiel Senge) zurückgreifen.
Zusammenfassung und Ausblick
Brauchen die Verwaltung und die verwaltungswissenschaftliche Diskussion noch ein
weiteres »Management«-Thema, wo doch
noch nicht einmal das »New Public Management«, das »Public Governance« und all
die anderen wohlklingenden Managementkonzepte gedanklich verdaut, geschweige
denn realisiert sind?
36 Vgl. etwa bei Knieß 1995.
53
Wie sich die Verwaltung auf die unvermeidlichen Veränderungen einstellen kann
Unbestritten ist wohl, dass der Druck zur
Innovation auch in der öffentlichen Verwaltung in den kommenden Jahren ebenso wie
für die Unternehmen weiter wachsen dürfte.
Neue, noch schwer abschätzbare Herausforderungen (wie der Umgang mit dem demographischen Wandel) sind zu bewältigen. In
einer dynamischen Welt ist jedoch das Festhalten am Gewohnten, am bequemen »Alten« keine Option, die Zukunft zu meistern.
Patentrezepte wird es dafür aber nicht geben. Die Herausforderung für die Führung
besteht nun darin, keine »Alles-oderNichts-Strategie« zu verfolgen, sondern die
Balance zwischen dem Suchen von Innovationen und dem Bewahren von Bewährtem
zu finden und sich durch Experimentieren
sowie Lernen miteinander und voneinander
vorwärts zu bewegen.
Dabei ist der Ausgangspunkt der Städte
und Gemeinden in Österreich günstig: In einer Studie des KDZ37 zeigten die Führungskräfte ein positives Selbstbild in Bezug auf
die Innovationsfähigkeit und (allerdings etwas weniger optimistisch) auch bezüglich
der Innovationsbereitschaft ihrer Verwaltungen. Dieses positive Bild scheinen auch
die Bürger zu teilen, zeigt doch eine weitere
Untersuchung38, dass rund zwei Drittel der
Befragten die Modernität und Aufgeschlossenheit für Neues bei den Gemeinden als
sehr gut entwickelt ansehen.
Innovationen managen – eine neue Aufgabe für die Führungskräfte? Neu zumindest in dem Sinne, dass sich Führungskräfte
in der öffentlichen Verwaltung das Management von Innovationen als eine eigenständige mehrdimensionale Führungsaufgabe bewusst machen und mit dem hier
vorgestellten – wenn auch noch unvollständigen – Rahmen eines Innovationsmanagements ein vielleicht (noch) besseres Verständnis dafür entwickeln, welche »Stellschrauben« ihnen zur Verfügung stehen,
um mit diesem Wissen und Bewusstsein
noch bessere Voraussetzungen für Innovationen in ihren Organisation zu haben. Der
Beitrag ist darüber hinaus auch als Einladung zu verstehen, sich mit dieser für den
öffentlichen Sektor eher noch neueren Thematik auseinanderzusetzen.
Literatur
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Governance, Wien: NWV.
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entwickelten Länder. In: Harvard Business Manager, Oktober 2004, S. 64-68.
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Wirth, K./Hödl, M. (2005): »Wie kommt das
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Zülsdorf, R-G. (2005): Appell für eine konstruktive und kreative Streitkultur. In: Innovative Verwaltung 5/2005, S. 32-33.
37 Wirth/Hödl 2005.
38 »Einstellung zu kommunalen Entwicklungen –
Bevölkerungsbefragung 2005«, durchgeführt
vom IFES Wien im Auftrag des Österreichischen Städtebundes, Mai 2005.
Tagungsankündigungen
der Deutschen Hochschule für
Verwaltungwissenschaften Speyer
8. Speyerer Planungsrechtstage
(verbunden mit dem
Speyerer Luftverkehrsrechtstag)
8. bis 10. März 2006
Wiss. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow
Ziel der Veranstaltung ist es, für alle Fragen
der Fachplanung und des Luftverkehrsrechts
ein Diskussionsforum zur Verfügung zu
stellen, das einen bereichsübergreifenden
Problemzugriff bietet. Dies bedingt eine Offenheit des Kreises der zu behandelnden
Themen, die vornehmlich aktuellen Fragestellungen gewidmet sein sollen. Orientierungspunkt ist die Erarbeitung praxisadäquater Problemlösungsstrategien mit wissenschaftlicher Fundierung.
74. Staatswissenschaftliche
Fortbildungstagung
Daseinsvorsorge im Spannungsfeld
von Liberalisierungszwang und
Demographie
15. bis 17. März 2006
Wiss. Leitung:
Univ.-Prof. Dr. Gisela Färber
Univ.-Prof. Dr. Andreas Knorr
Ziel der Tagung ist es, neben einer
grundsätzlichen Debatte der Problematik den
Entscheidungsträgern vor Ort konkrete
Handlungsempfehlungen für den Rück- bzw.
Umbau ihrer Daseinsvorsorgeleistungen zu
vermitteln. Neben einigen wissenschaftlichtheoretischen Vorträgen bilden folglich Berichte von Verwaltungspraktikern »vor Ort«
den Schwerpunkt der Veranstaltung.
Der Ton macht die Musik
Chancen und Risiken bürgernaher
Verwaltungssprache
5. bis 7. April 2006
Wiss. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Rudolf Fisch
Das Forum richtet sich an Führungskräfte
aller Verwaltungsebenen und Beschäftigte,
denen effektive behördliche Kommunikation am Herzen liegt. Die Veranstaltung soll
dem Erfahrungsaustausch, der Perspektivenfindung und letztendlich der Verbesserung
der behördlichen Sprachkompetenz dienen.
Nähere Informationen zu den Programmen
sowie Anmeldung: Deutsche Hochschule für
Verwaltungwissenschaften Speyer, Tagungssekretariat, Postfach 1409, D-67324 Speyer,
Telefon: (06232) 654-226, Fax: 654-488,
E-Mail: [email protected],
Internet: www.dhv-speyer.de/Weiterbildung.
Nachrichten
Erich Gutenberg-Preis
Herrn Professor August-Wilhelm Scheer wird der Preis im Rahmen eines Festaktes durch den Vorsitzenden der Erich-GutenbergArbeitsgemeinschaft, Professor Reese, verliehen: Mit Professor
Scheer ehrt die Erich-Gutenberg-Arbeitsgemeinschaft eine herausragende Persönlichkeit des Wirtschaftslebens, die aus der Schule
Erich Gutenbergs stammt und es in vorbildlicher Weise verstanden
hat, das Unternehmensverständnis Gutenbergs in die Praxis umzusetzen. Die von ihm gegründeten und mit großem Erfolg betriebenen Unternehmen beweisen nachdrücklich, wie es gelingen kann,
klare wissenschaftliche Konzeptionen auf komplexe praktische
Sachverhalte anzuwenden. Mit der »Architektur integrierter Informationssysteme« (ARIS) hat Professor Scheer eine weltweit anerkannte und viel erprobte Beschreibungs- und Gestaltungsmethode
für Informationssysteme entwickelt.
Trustcenter der Deutschen Rentenversicherung
Die Deutsche Rentenversicherung hat in Berlin ihr Trustcenter offiziell in Betrieb genommen. 73.000 Mitarbeiter der Rentenversicherung erhalten jetzt sukzessive Chipkarten, mit denen sie Dokumente rechtsverbindlich elektronisch unterschreiben können. Die
Deutsche Rentenversicherung Bund ist die erste Behörde der Bundesrepublik Deutschland, die ihre Mitarbeiter selbst mit Chipkarten und Zertifikaten ausstattet, dafür ein eigenes Trustcenter aufgebaut hat und es selbst betreibt. Realisiert wurde das Trustcenter
von Siemens Business Services als Generalunternehmer.
Weitere Informationen: Deutsche Rentenversicherung Bund,
Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, Ulrich Theil, 10704 Berlin, Telefon: (030) 865-22612, E-Mail: [email protected]
KDZ-Publikation: Public Governance
Helfried Bauer, Peter Biwald, Elisabeth Dearing (Hrsg.), Public
Governance, Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, ISBN 3-7083-0300-8, 427 Seiten, 44,80 Euro, Neuer
Wissenschaftlicher Verlag, Wien 2005.
Ziel der Publikation ist es, Public Governance als Konzept und
Strategie sowie einige Handlungsfelder zu beleuchten, denn das
Governance-Konzept verleiht der Verwaltungsmodernisierung
neue Impulse. Über die Effizienz im betriebswirtschaftlichen Sinn
hinaus werden die Effektivität des öffentlichen Handelns, die erreichten Problemlösungen für die Bürger (politische Wirkung), die
mit Partnern aus Wirtschaft und Gesellschaft gemeinsam erfüllt
und gesteuert werden, thematisiert. Bestellmöglichkeit im Internet
unter: www.kdz.or.at/index.php? id=publikationen.
Weitere Informationen: novomind AG, Bramfelder Strasse 121,
22305 Hamburg, telefon: (040) 2703-73 82, E-Mail: susanne.
[email protected], Internet: www.novomind.com.
Weiterbildungsmaßnahme »Modernisierung des Staates«
Die FernUniversität in Hagen, Lehrgebiet »Politische Regulierung
und Steuerung«, bietet auch im Sommer 2006 eine zertifizierbare
wissenschaftliche Weiterbildungsmaßnahme im Bereich der aktuellen Diskussion zur Verwaltungsmodernisierung an. Sie richtet sich
vor allem an Führungskräfte und Beschäftigte in öffentlichen Verwaltungen, steht aber prinzipiell auch anderen Teilnehmern offen.
Die Teilnahme soll es ermöglichen, die aktuelle Debatte um Verwaltungsmodernisierung besser beurteilen zu können und zugleich
Hilfestellung zur Bewältigung praktischer Probleme zu erlangen.
Das Weiterbildungsangebot besteht aus einem Fernstudienkurs zur
»Modernisierung des Staates« sowie einem zweitägigen Weiterbildungsseminar an der FernUniversität.
Die nächste Weiterbildungsmaßnahme beginnt Mitte Juni 2006,
vorläufiger Anmeldeschluss ist Ende Februar 2006. Die Kosten pro
Teilnehmer betragen 260 Euro. Zusätzliche Informationen und Zulassungsantrag im Internet unter www.fernuni-hagen.de/POLAD/
weiterb.htm.
Internetgestützte Bürgerbeteiligung
Die Initiative eParticipation stellt ihre zweite Studie »Bürgerbeteiligung im Internet« vor. Spitzenreiter aller Städte über 100.000
Einwohnern ist wie im Jahr zuvor Berlin. Wesentlich aufgeholt haben die Städte Freiburg und München. Die Ergebnisse zeigen: Die
Möglichkeiten für Bürger, sich im Internet über Stadtpolitik zu informieren, mit Entscheidungsträgern in Dialog zu treten und an
Entscheidungen teilzunehmen, sind im Vergleich zum Vorjahr
deutlich besser geworden. Dies ist ein Indiz, dass sich in den Kommunen ein neuer, bürgernaher Politikstil entwickelt. Gleichzeitig
verdeutlichen die sehr guten Projekte einzelner Kommunen, dass
die breite Masse der Städte noch weit hinter ihren Möglichkeiten
zurückbleibt. Sie verschenken Chancen, wenn es darum geht wichtige politische Themen transparent aufzubereiten und den Rat der
Bürger für Entscheidungen einzuholen.
Die Studie kann unter www.Initiative-eParticipation.de kostenlos heruntergeladen werden.
Aus den »Bemerkungen 2005« des Bundesrechnungshofs
vom Dezember 2005, S. 19 (www.bundesrechnungshof.de):
Bedarf an zentralen IT-Komponenten
Virtueller Adler des Deutschen Bundestages
Er ist gefiedert und gibt detaillierte Auskünfte über die Bundespolitik: Der virtuelle Adler des Deutschen Bundestages ist mit neuer
Mission im Einsatz. Während des Wahlkampfes noch als Wahlberater für den Deutschen Bundestag unterwegs, informiert er jetzt
unter www.bundestag.de über das Parlament und seine Arbeit. Das
Online-Konzept basiert auf dem Modul der novomind Self Service
SuiteTM: novomind IQTM und wurde im Hause des novomind-Partners Babiel implementiert.
Mit dem Bundestag setzt eine weitere öffentliche Einrichtung
auf die virtuellen Helfer des Hamburger Softwarehauses. Vorreiter
war das Bundesministerium für Gesundheit. Hier beantwortet seit
2003 die virtuelle Beraterin Clara Fragestellungen rund um die
Gesundheitsreform. Seitdem sind bei vier weiteren Ministerien
elektronische Helfer auf Basis von novomind IQTM im Einsatz.
VM 1/2006
Für zentrale IT-Komponenten, die die Bundesbehörden bei der Bereitstellung ihrer Dienstleistungen im Internet gemeinsam nutzen sollten,
ist kein ausreichender Bedarf feststellbar gewesen. Bis Ende des Jahres 2005 waren für zentrale IT-Infrastrukturen, die alle Bundesbehörden unterstützen sollen, 34 Mio. Euro eingeplant, obwohl weder verlässliche Daten über die Nutzung noch Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen vorlagen. Das für den IT-Einsatz der Bundesverwaltung
zuständige Bundesministerium des Innern (Bundesministerium) hat
die Ziele, durch einen breiten Einsatz der zentralen Systeme Synergien zu nutzen und Mehrfachentwicklungen zu vermeiden, nicht konsequent verfolgt. Die Wirtschaftlichkeit der zentralen ITStrukturen
bleibt offen, da die Nutzerzahlen bisher weit hinter den Erwartungen
des Bundesministeriums zurückgeblieben sind. Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass ein breiter Einsatz mit den bisherigen Nutzungszahlen noch nicht erreicht sei. Es geht aber davon aus, dass die
Einsätze stetig steigen werden.
55
Nachrichten
Aus den »Bemerkungen 2005« des Bundesrechnungshofs
vom Dezember 2005, S. 20 (www.bundesrechnungshof.de):
Standardisierte Kosten- und Leistungsrechnung
Das im Jahre 1997 entwickelte Fachkonzept des Bundesministeriums der Finanzen (Bundesministerium) für eine standardisierte Kosten- und Leistungsrechnung (Standard-KLR) in der Bundesverwaltung hat zum Ziel, die Kostentransparenz zu verbessern und ein
wirtschaftliches Verhalten zu fördern. Es sieht zwischenbehördliche
Vergleiche und einen »Wettbewerb der Besten« für solche Aufgaben vor, die in nahezu allen Behörden in vergleichbarer Form vorkommen. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die geprüften
Behörden von den Standardvorgaben abweichende KLAR-Systeme
eingeführt hatten. Sie nutzten die Ergebnisse ihrer KLR für den allgemeinen Verwaltungsbereich nicht zur Planung, Steuerung und
Kontrolle ihrer Kosten und Leistungen. Ansätze für behördenübergreifende Vergleiche waren rar.
Aus dem 26. Tätigkeitsbericht 2005 des Landesbeauftragten
für den Datenschutz Baden-Württemberg, S. 83
(www.baden-wuerttemberg.datenschutz.de):
Strategische Vorgehensweise bei der Einführung
eines Mitarbeiterportals
1. Auflage 2006; 36 Seiten
8,50 Euro; AWV-Verlag,
Eschborn, Best.-Nr.: 01 619
ISBN 3-931193-51-9
Entwicklungen in der IuK in den letzten Jahren
In diesem Jahr feierte unsere Dienststelle ihr 25-jähriges Bestehen. Im
Vergleich mit anderen Rechtsgebieten ist der Datenschutz damit noch
sehr jung. Gemessen an der Lebensdauer informationstechnischer Produkte und Trends stellen die 25 Jahre hingegen einen Zeitraum dar, innerhalb dessen sich viele grundlegende Veränderungen ergeben haben. Das 25-jährige Jubiläum soll daher Anlass sein, einige wichtige
Änderungen aus dieser Zeit Revue passieren zu lassen:
Als die Dienststelle der Landesbeauftragten für den Datenschutz im
Jahr 1980 ihre Arbeit aufnahm, fand die elektronische Verarbeitung personenbezogener Daten noch vorwiegend in Großrechnern statt, die in einigen wenigen staatlichen und kommunalen Rechenzentren betrieben
wurden. Auf diese Weise nutzte beispielsweise die Polizei ihre Personenauskunftsdatei (PAD), die Finanzämter ließen Steuerbescheide maschinell ausfertigen und die Kommunen nutzten die Großrechnertechnik,
um ihre Melderegister automatisiert zu führen. Viele Behörden verfügten
noch nicht über eigene Computer und am typischen Büroarbeitsplatz befand sich weder ein zur Nutzung der Großrechner verwendbares Terminal noch gar ein PC. Wie eh und je spielte sich die Datenverarbeitung der
Verwaltung noch vorwiegend in Akten und Karteien ab.
Mit dem im Jahr 1985 verabschiedeten Landessystemkonzept kamen ressortübergreifende EDV-Projekte in Gang. Damit fiel auch der
Startschuss für den Aufbau des speziell für die Behördenkommunikation vorgesehenen Landesverwaltungsnetzes. Bis dahin hatten einzelne Ressorts unabhängig voneinander überregionale Datennetze aufgebaut. Der Polizei stand beispielsweise ein landesweites Netz zur Verfügung, an das weniger als 300 Terminals angeschlossen waren. Diese
Netze wurden ab 1986 Schritt für Schritt im Landesverwaltungsnetz
zusammengeführt. Als Datendrehscheibe diente eine Dreiecksverbindung (Backbone) zwischen Rechenzentren in Stuttgart, Karlsruhe und
Freiburg. Noch bis 1991 wurden die Daten dabei mit einer aus heutiger Sicht bescheidenen Übertragungsrate von 19 200 Bit pro Sekunde
übertragen. Heute steht jedem Internet-Nutzer, der die ISDN- oder
DSL-Technik einsetzt, ein Vielfaches davon zur Verfügung.
Mit der weiteren Verbreitung der Arbeitsplatz-PCs, dem Ausbau
der lokalen Netzwerke und deren Anschluss an das Landesverwaltungsnetz ging eine immer intensivere Nutzung der elektronischen
Kommunikationsmöglichkeiten einher. Folgende Zahlen mögen dies
verdeutlichen:
Im September 1993 tauschten die Ministerien 5 000 E-Mails aus.
Im April 1999 versandten und empfingen die an das LVN angeschlossenen Stellen bereits 370 000 Mails. Nach der Koppelung des
LVN mit dem Internet hat sich die Anzahl weiter sprunghaft erhöht.
Im Jahr 2004 wurden monatlich im Durchschnitt mehr als 5 Millionen E-Mails über das LVN ausgetauscht, viele davon waren an
Empfänger im Internet gerichtet oder stammten aus dem Internet.
Die damit verbundenen Sicherheitsprobleme lassen sich erahnen,
wenn man bedenkt, dass mehr als ein Drittel aller aus dem Internet
kommenden E-Mails virenverseucht war.
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Den optimalen Weg zu einem Mitarbeiterportal gibt es nicht per
Rezept. In der AWV-Broschüre »Leitfragen Mitarbeiterportale«
werden Leitfragen zu Themenbereichen gestellt, die eine strategische Vorgehensweise bei der Einführung eines Mitarbeiterportals
erleichtern. Der AWV-Arbeitskreis »E-Government« hat den Leitfaden aufbauend auf den Erkenntnissen zweier Tagungen zum
Thema entwickelt, um die Vorgehensweise bei der Einführung eines Mitarbeiterportals zu strukturieren. Gegliedert nach Themenbereichen werden Fragen gestellt und Informationen gesammelt,
die für die Konzeption von Entwicklung, Umsetzung und Betrieb
eines Mitarbeiterportals nötig sind.
Interessenten können die Publikation bei der AWV unter www.
awv-net.de/cms/front_content.php?idcat=100&prod_id=66 bestellen.
Vorschau auf die kommenden Hefte
Eberhard Bohne: Kriterien und institutionelle
Voraussetzungen des Bürokratieabbaus
Joachim Lohmann: Konsolidierungsfähigkeit der
Landeshaushalte
Klaus Lenk: Innovation oder Nachahmung – Was kann man
von E-Government-Preisträgern lernen?
Ekkehard Grunwald: Der neue Haushalt – Die Reform
überzeugend kommunizieren
Dieter Grommas: Interne Budgetierung in öffentlichen
Betrieben und Verwaltungen
Andreas Gehlert und Karsten Halbauer: Temporale Aspekte
in der Geschäftsprozessmodellierung in der öffentlichen
Verwaltungen
Erik Ruh: Zahlungsmoral: Vorbild öffentliche Hand?
Georg Sauer: Möglichkeiten der Nutzung von elektronischen
Dokumenten-Management-Systemen
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