Quelques idées simples sur les politiques foncières locales

Quelques idées simples sur les politiques foncières locales
La « boîte à outils » dont disposent les collectivités locales pour mener des politiques foncières
est particulièrement bien garnie et on ne peut guère lui reprocher que son excessive complexité.
Mais à quoi bon toute cette panoplie si l’on ne dispose pas d’une vision claire des mécanismes
à l’oeuvre et des moyens de les infléchir ?
URBANISME
Quelques idées simples
sur les politiques foncières locales
© PATTACINI./ URBA IMAGES SERVER
l existe une littérature grise relativement abondante sur la
conduite des politiques foncières
locales. Elle a, selon nous, le défaut
de décliner inlassablement l’art et la
manière d’utiliser les différents
« outils » juridiques créés dans ce
but. C’est un peu comme si l’on voulait apprendre la mécanique en étudiant successivement la clef à
molette, le tournevis et le fer à souder, sans chercher à comprendre
comment marche le moteur et d’où
provient la panne. Comme si
chaque type d’intervention se
caractérisait par l’utilisation de tel
ou tel outil, et non par la résolution
de tel ou tel problème.
Le texte qui suit se propose donc
de pointer les principaux problèmes
qu’ont à résoudre les politiques foncières locales et les dysfonctionnements que peut provoquer l’intervention de mesures inappropriées.
Une telle énumération pourra
paraître un peu lapidaire à certains,
mais c’était le prix à payer ne pas
être trop excessivement long. Il
reste qu’il s’agit là de propositions
I
qui n’engagent que leur auteur et
qui sont livrées au débat 1.
La « politique foncière » ne se
réduit pas à « l’action foncière »
Trop souvent les politiques foncières locales se réduisent à la seule
action foncière, c’est à dire aux opérations d’acquisition, d’entretien et
de cession des terrains. Cette action
foncière n’est même parfois envisagée qu’à minima, aux problèmes
d’acquisitions, comme si la gestion
des biens acquis ne posait aucun
problème et que la manière de
céder le foncier n’était pas aussi
importante que la manière de l’acquérir.
La définition d’une politique foncière locale devrait, au contraire,
être envisagée beaucoup plus largement comme l’ensemble des décisions publiques ayant un impact sur
la valeur, l’appropriation et l’usage
des terrains. La valeur d’un terrain
dépendant à la fois des droits attachés à ce terrain et de son environnement (réseaux, implantations voi-
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
sines, etc.), la collectivité publique
en est doublement responsable
dans la mesure où ce droit et ces
réseaux sont réalisés par elle.
Mais la collectivité publique intervient aussi directement sur les
grands équilibres des marchés fonciers, en particulier dans la mesure
où le rythme de production des
nouveaux terrains à bâtir, donc le
niveau de l’offre, dépend largement
d’elle.
Salines près des habitations
Guérande, Loire Aatlantique (44)
L’auteur :
Joseph Comby,
Directeur de l’Adef
Il n’y a pas de « bonnes »
et de « mauvaises » politiques
foncières
Il n’existe pas de bonnes et de
mauvaises politiques foncières. Il
existe seulement des politiques bien
adaptées aux objectifs poursuivis et
des politiques de gribouille qui
aboutissent à l’inverse de l’objectif
recherché. Prenons un exemple :
✔ Exiger de grands terrains à
bâtir pour préserver la qualité de
l’environnement, peut être bénéfique pour la zone concernée, mais
se révèle toujours néfaste à une
1. Une première version de ce texte avait
été rédigée pour une brochure de vulgarisation (« le foncier mode d’emploi ») à destination des élus locaux, élaborée par la
DRE Rhône-Alpes. Pour répondre à plusieurs
demandes, celle-ci a bien voulu que nous le
reprenions en vue d’une plus large diffusion. Qu’elle en soit remerciée.
7
plus large échelle puisque cela accélèrera d’autant la disparition des
espaces naturels.
✔ Par contre, si l’objectif est de
favoriser une sélection sociale, l’exigence de grands terrains (articulée
à d’autres exigences) peut conduire
à l’effet recherché dans la zone
considérée.
Une seconde raison à l’absence
de « bonnes » et de « mauvaises »
politiques foncières apparaît en filigrane derrière notre l’exemple : les
objectifs poursuivis par une politique foncière peuvent être variés
et, nouvelle complication, tous ne
sont pas explicites. Certaines politiques foncières peuvent donc tout
à la fois rater l’objectif annoncé
(d’autres diront le prétexte évoqué) et
fort bien atteindre l’objectif réel
tacite.
Il y a peu
d’interactions entre
les marchés fonciers
d’une agglomération
et ceux de
l’agglomération
voisine. Il n’existe
donc aucun avantage
à conduire une
politique foncière
urbaine à l’échelle
départementale ou
régionale. Cependant
des outils peuvent
être mis en commun.
Il n’y a pas de politiques
foncières de droite et de
gauche
Il serait absurde de se cacher derrière la technique et prétendre que
les politiques foncières ne sont pas
« politiques ». Elles le sont pleinement. Cependant, il est le plus souvent difficile de les cataloguer « de
gauche » et « de droite ».
En effet, le jeu politique habituel
de nos démocraties est essentiellement binaire : la droite contre la
gauche, les conservateurs contre les
travaillistes, les démocrates contre
les républicains, etc. Or les conflits
fonciers, eux, sont le plus souvent
des conflits à trois qui voient s’opposer les intérêts des propriétaires
fonciers, des opérateurs (qui
relaient les intérêts des destinataires finaux) et enfin l’intérêt des
contribuables des collectivités
publiques. Pour la même raison
qu’une négociation foncière est, elle
aussi, une négociation à trois entre
le promoteur, le maire et le propriétaire.
Voilà d’ailleurs ce qui fait le
charme des débats de politique foncières : les clivages partisans habituels ne fonctionnant plus très bien,
les positions des uns et des autres
ne sont plus prévisibles et le jeu du
débat s’en trouve enrichi.
L’ agglomération est la meilleure
échelle pour la conduite d’une
politique foncière
L’action foncière (l’acquisition, le
stockage et la cession de terrains)
peut évidemment être menée par
des autorités publiques de tout
échelon géographique (communal,
8
départemental, régional, étatique,
etc.), mais l’élaboration d’une véritable politique foncière locale, telle
que nous l’avons entendu plus
haut, ne peut pleinement trouver
toute son efficacité, que si elle est
conçue et menée à l’échelle de l’agglomération.
En effet pour qu’une politique
foncière ait un impact sur les équilibres et la dynamique des marchés
fonciers locaux, il faut qu’elle se
situe à la même échelle que celle à
laquelle fonctionnent ces marchés.
Or cette échelle est celle de l’agglomération (ou du « bassin d’emploi et
d’habitat ») puisque c’est à cette
échelle que s’établissent les interactions qui conditionnent le fonctionnement des marchés fonciers
urbains.
Le niveau communal est presque
toujours trop étroit puisque la
demande d’espaces, les choix de
localisation d’un ménage ou d’une
activité, ne se cantonne pas à l’intérieure des limites administratives
d’une commune. Dans une agglomération, les efforts d’une commune pour produire des terrains à
bâtir profitent en réalité à l’ensemble des communes et, si elle
n’est pas soutenue par les autres,
son intérêt est d’arrêter.
Inversement, il y a généralement
peu d’interactions entre les marchés
fonciers d’une agglomération et
ceux de l’agglomération voisine.
Par exemple, un ménage qui travaille à Rouen a le choix de se localiser au centre de l’agglomération
ou dans l’une des communes périphériques, mais il n’a aucune raison
d’aller se localiser au Havre. Rouen
et les communes de sa périphérie
font partie du même marché de l’espace, les politiques foncières
conduites dans les différentes communes ont des répercussions entre
elles, mais il n’existe pas de véritable interaction entre les politiques
foncières conduites au Havre et à
Rouen ; il n’existe donc aucun avantage réel à vouloir conduire une
politique foncière urbaine à
l’échelle de la Seine Maritime.
Il importe donc de bien distinguer
la politique foncière elle-même qui
a avantage à être conduite agglomération par agglomération, et la
gestion de certains outils ou de certaines politiques incitatives qui peut
être menée à une échelle plus large.
C’est le cas par exemple des Etablissements publics fonciers qui peuvent se créer à l’échelle du département ou de la région afin d’avoir un
volume d’activité optimal. Cela peut
aussi être le cas de systèmes d’ob-
servation foncière ou d’aides régionales à l’aménagement foncier.
Il n’existe pas de bonne
politique foncière qui ne soit
subordonnée à une politique
d’aménagement
Une collectivité publique qui ne
souhaite pas poursuivre de politique d’aménagement de son territoire n’a, en réalité, besoin d’aucune
politique foncière. Mais inversement, on ne peut pas concevoir de
politique foncière sans politique
d’aménagement, car l’une doit être
étroitement subordonnée à l’autre.
Une politique foncière ne constitue jamais une fin en soi. Cela
reviendrait à agir sans avoir d’objectifs. Certains répliqueront que les
objectifs d’une politique foncière
relèvent de l’évidence et qu’il est
inutile de perdre du temps à les formaliser. C’est une erreur, aucun
objectif n’est évident et ces « évidences » cachent souvent des malentendus.
Ainsi, l’on présente souvent
comme une évidence que le but
d’une politique foncière est de faire
baisser les prix des terrains, sans
préciser ni de quels terrains il s’agit,
ni pourquoi on les juge trop élevés.
Pourtant, n’existe-t-il pas des quartiers où le problème n’est pas la
cherté des terrains mais leur
manque de valeur ?
C’est pourquoi, si la conduite de
l’action foncière peut être déléguée
à un opérateur foncier, public, parapublic ou même privé, la politique
foncière elle-même ne peut relever
que d’une autorité politiquement
responsable, capable de se fixer des
objectifs d’aménagement.
Une politique foncière doit
savoir être « opportuniste »
L’opportunisme, qui est habituellement considéré comme un défaut,
surtout en politique, peut au
contraire devenir une qualité s’agissant d’une politique foncière.
Le moment où vont être mis en
vente une grande emprise industrielle, une exploitation agricole, ou
le parc d’un couvent, est généralement tout à fait imprévisible. Une
bonne politique foncière est donc
celle qui se donne les moyens d’une
prise de décision rapide appuyée
sur un potentiel d’interventions suffisant : elle ne doit pas s’enfermer
dans une planification pluriannuelle
trop rigide.
Cette nécessaire capacité d’adaptation aux événements ne signifie
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
URBANISME
évidemment pas qu’une politique
foncière puisse n’être qu’opportuniste : chaque nouvelle décision
doit s’inscrire dans une perspective
d’aménagement d’ensemble réactualisée. Il n’est pas question ici de
faire l’apologie des prises de décision au coup par coup, mais seulement d’admettre qu’une stratégie
doit s’adapter aux contingences.
Ainsi, il n’y a rien de scandaleux à
reconsidérer totalement un projet
d’urbanisme à la suite d’une faillite
industrielle libérant un espace
auquel on aurait jamais voulu toucher sinon, de peur de porter
atteinte à l’emploi local.
La définition de « plans d’action
foncière » pluriannuels peut donc
être utile à titre d’hypothèses de travail dans une démarche de programmation budgétaire, mais ne
doit pas se transformer en
contrainte opérationnelle.
Une politique foncière a
besoin d’un système
d’observation foncière
La conduite de la politique foncière, comme celle de la politique
d’aménagement, a besoin d’être
éclairée en permanence par la
connaissance du fonctionnement et
de l’évolution des marchés fonciers.
On notera tout d’abord que la
connaissance des marchés fonciers
ne saurait se réduire à la collecte
des prix. Une bonne observation
foncière ne porte pas seulement sur
les prix des terrains mais aussi,
simultanément, sur les surfaces
échangées, sur la localisation de ces
mutations et sur les catégories d’acteurs impliqués. Cette approche
complète des marchés est d’autant
plus nécessaire que les retournements sur les quantités précèdent
généralement les retournements
sur les prix.
Cependant, ce serait une erreur
que de vouloir acquérir cette
connaissance par des commandes
successives d’études ponctuelles,
car celles-ci seraient beaucoup trop
coûteuses à entreprendre et trop
vite dépassées pour être véritablement utiles.
L’observation foncière a au
contraire avantage à être conçue
comme un système pérenne, parce
que c’est sur une durée assez
longue (au moins cinq ans et si possible dix ans) que se manifestent
des évolutions qui deviennent intelligibles. Le temps du foncier est un
temps long.
Cette observation ne doit pas
non plus rester sectorielle (par
exemple un suivi de la commercialisation des lotissement, un autre
suivi des zones d’activité, un troisième pour les espaces naturels
sensibles, etc.). C’est en effet la mise
en relation des évolutions observables sur chaque segment de marché qui est éclairante.
L’échelle de cette observation est
aussi importante. Techniquement,
rien n’empêche de limiter l’observation à une commune ou même à un
marché. Mais si l’on veut se mettre
en mesure de comprendre ce que
l’on aura observé, il est nécessaire
de se placer au moins à l’échelle de
l’agglomération puisque c’est à
cette échelle que les marchés trouvent leur cohérence.
Enfin il n’est pas nécessaire de
créer un observatoire pour faire de
l’observation. C’est pourquoi, à
l’heure de l’informatique et d’Inter-
Il n’est pas
souhaitable que
l’organisme en
charge de l’action
foncière soit
simultanément
chargé de la conduite
de l’observation.
Il est malsain que
l’observateur soit
partie prenante à ce
qu’il observe
net, il est sans doute préférable de
parler de « système » d’observation,
partagé entre plusieurs producteurs
et utilisateurs de données.
En particulier, il n’est pas souhaitable que l’éventuel organisme en
charge de l’action foncière ou, a fortiori, en charge d’actions d’aménagement, soit simultanément chargé
de la conduite de l’observation foncière. En effet celle-ci doit rester
neutre et accessible à tous les
acteurs qui concourent à la définition des objectifs des politiques
d’aménagement. Or, si l’observation est confiée à un opérateur, quel
qu’il soit, celui-ci aura nécessairement tendance à faire passer ses
intérêts d’opérateurs avant sa mission d’observateur, et il gardera
pour lui les observations les plus
utiles.
Autre manière de dire la même
chose : il est malsain que l’observateur soit partie prenante à ce qu’il
observe.
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
Observation et politique
foncière doivent s’appuyer sur
une claire conceptualisation
des marchés
Chacun comprendra que le marché des terres agricoles n’obéit pas
aux mêmes mécanismes que celui
des terrains aménagés, prêts à être
bâtis. Et qu’il ne faut pas non plus
confondre ce dernier avec le marché des espaces urbanisables à
aménager, etc.
Au total, il est finalement utile de
distinguer six marchés fonciers bien
différents, qui n’obéissent pas aux
mêmes mécanismes2. Il est même
utile d’y ajouter un septième cas de
figure, celui des terrains « hors marché ».
On aboutit alors à la typologie
suivante:
1. Les espaces naturels achetés
pour la production agricole ou
forestière dont la valeur, en tant
que telle, ne dépend pas de la qualité du site ni de la proximité d’une
agglomération.
2. Les espaces naturels achetés
dans un but récréatif dont la valeur
est au contraire très sensible à la
localisation géographique et à la
qualité du site.
3. Les espaces naturels achetés
pour être aménagés ou urbanisés
dont la valeur pourra varier considérablement en fonction des politiques foncières locales qui seront
mises en oeuvre.
4. Les nouveaux terrains à bâtir
vendus nus ou incorporés comme
charges foncières de constructions
nouvelles. Les terrains vendus sur
ce marché sont produits à partir des
terrains achetés sur le marché précédent. Leur cherté peut provenir de
causes différentes qu’il s’agit de
bien diagnostiquer. Il est par ailleurs
utile de distinguer ici deux sousmarchés : celui des terrains résidentiels et celui des terrains d’activité.
5. Les terrains déjà urbanisés qui
sont achetés pour être réaménagés
ou reconstruits. Les politiques foncières ont aussi un impact sur ce
marché, mais il est moins important
que sur le troisième marché.
6. Les droits à bâtir vendus en
tissu urbain existant sur les terrains
qui ont été réaménagés après avoir
été achetés sur le cinquième marché.
Une septième catégorie de
terrains dits « hors marché »
est constituée de tous les espaces
qui seraient réglementairement
constructibles mais qui ne peuvent
pas l’être faute d’une demande solvable suffisante pour la localisation
2. Voir à ce sujet, Joseph Comby, « La formation de la valeur sur les six marchés fonciers », Etudes foncières, n°101, janvierfévrier 2003, pp. 18-23
9
considérée et/ou les coûts de libération et d’aménagement.
En pratique, il en existe de trois
types : des quartiers anciens appauvris, des quartiers de logements
sociaux ou assimilés, des friches
industrielles plus ou moins polluées.
Les techniques d’observation les
méthodes de diagnostic et d’analyse, varient d’un marché à l’autre,
même si ce sont les mêmes bases
de données qui sont utilisées.
Mais ce sont surtout les modes
d’intervention qui doivent être
adaptés à chacune de ces situations.
Urbanisme réglementaire
et l’urbanisme opérationnel
doivent être articulés en
une même stratégie foncière
On a déjà vu que la politique foncière ne se réduit pas à « l’action
foncière », pour inclure toutes les
interventions publiques qui contribuent à infléchir la valeur, l’appropriation et l’usage des espaces. L’urbanisme réglementaire, même s’il
n’est pas que cela, est donc aussi un
élément des politiques foncières
puisqu’en fixant le droit des terrains, il agit directement sur leur
valeur.
Mais c’est aussi le cas de l’urbanisme opérationnel puisque, en
définitive, la production foncière
demeure fondamentalement le seul
remède contre la pénurie de terrains à bâtir disponibles.
Cependant les effets de ces différents outils se combinent beaucoup
plus qu’ils s’additionnent. Leur résultante dépend grandement de
l’ordre chronologique dans lequel
on les fait intervenir.
La politique foncière doit
donner la priorité au marché des
terrains à urbaniser et non pas
au marché des terrains à bâtir
Subventionner la production de
terrains à bâtir est une politique
facile à concevoir mais extrêmement coûteuse et pour tout dire
assez absurde en termes de « politique foncière » même si elle peut
éventuellement se justifier, par
ailleurs, en termes de « politique
sociale » (aide à l’implantation de
logements sociaux en fournissant
plus ou moins gratuitement le terrain).
C’est sur le marché des espaces
naturels à urbaniser qu’une politique foncière peut avoir le maximum d’impact pour le moindre
coût. La valeur des espaces naturels
voués à une urbanisation plus ou
moins lointaine est en effet totalement conditionnée par les politiques foncières locales qui seront
mises en œuvre et par la crédibilité
de leur caractère pérenne.
Il suffit par exemple qu’un ou
Exemple de stratégie foncière élémentaire
Imaginons le cas peu original, d’une commune qui est résolue à restructurer un quartier vétuste constitué de vieux petits pavillons de la loi Loucheur, avec de longues parcelles étroites (COS 0,3) et des voies de 7
mètres, pour en faire un quartier de petits collectifs plus aérés (COS 0,8).
Si, croyant bien faire, elle rend publiques ses intentions et adopte un nouveau règlement d’urbanisme en adéquation avec ce nouveau type de tissu
urbain, elle ne parviendra qu’à bloquer la situation et à rendre impossible
toute opération de restructuration. En effet, le nouveau règlement n’aura
permis que deux ou trois constructions nouvelles, sur les parcelles les
moins mal conformées, et aura eu pour effet d’augmenter à cette occasion
la valeur des terrains à un niveau correspondant au nouveau COS, rendant ainsi impossible le montage d’une opération d’urbanisme (puisque le
prix de référence de la matière première a été porté au prix du produit
fini).
Si, au contraire, la commune bloque le droit des sols actuel (avec un
COS de 0,3 ou même de 0,2) pour interdire toute valorisation prématurée et qu’elle annonce son projet, sans en fixer tout de suite les limites juridiques, tout en précisant que le changement du droit du sol sera subordonné à la réalisation d’une opération d’ensemble, elle peut espérer
financer au moins une partie des coûts de l’opération avec le différentiel
de valeur ainsi créé et même négocier avec certains propriétaires leur intégration dans les futures limites de l’opération (a), celle-ci leur apparaissant
comme une chance de valorisation à saisir davantage que comme une
menace d’expropriation.
C’est donc bien la construction d’une stratégie faisant intervenir différents outils et non l’application intemporelle de règlements qui permet
d’organiser la transformation du quartier.
(a) Les pavillons vétustes peuvent être acquis par dation de logements neufs
10
deux terrains détachés de propriétés agricoles bénéficient d’autorisations d’urbanisme sans contrepartie
pour que tous les terrains similaires
acquièrent ipso facto des plusvalues d’anticipation. Un propriétaire préférera attendre quinze ans
pour vendre son terrain plutôt que
d’accepter un prix plus bas que celui
obtenu par son voisin et le juge de
l’expropriation raisonnera de la
même manière. De nombreuses
années de rigueur seront alors
nécessaires pour remonter le courant.
Contrairement à l’idée une idée
reçue, le marché des terrains bruts
périphériques voués à une urbanisation future est beaucoup plus spéculatif que le marché des terrains
bruts à réaménager dans le tissu
urbain existant, car la valeur
d’usage des premiers est négligeable par rapport à la plus-value
qu’apportera
le
changement
attendu du zonage, alors que le
second a déjà une valeur d’usage
importante et qu’il n’est pas possible de le conserver trop longtemps inutilisé en l’attente de plusvalues futures.
Le simple espoir en la prochaine
élection d’une nouvelle municipalité plus laxiste peut suffire à faire
faire un bon à la valeur des terrains
naturels bien situés..
On ne crée pas des emplois
en faisant cadeau du foncier
Parce que les collectivités
publiques sont souvent bien en
peine de trouver quelque chose à
faire favoriser la création d’emplois,
alors qu’elles considèrent, à juste
titre, que cela constitue un enjeu
essentiel du développement de leur
territoire, elles se rabattent sur l’une
des rares possibilités d’intervention
qui semble se présenter à elles, la
création de zones d’activité largement subventionnées, comme si,
avec des hectares, on allait pouvoir
créer des emplois.
Pourtant toutes les études économiques sur les facteurs qui commandent la localisation des activités montrent que le prix du foncier
n’intervient pratiquement pas dans
les décisions de localisation ou ne
figurent qu’en 9ème ou 10ème position, bien après la qualification de la
main d’œuvre, la qualité des infrastructures, ou les possibilités de
logement des cadres et la qualité de
l’environnement qui pourront être
proposées à leurs familles.
La question du prix du terrain ne
se pose qu’en tout dernier lieu et ce
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
URBANISME
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n’est qu’une fois choisie la localisation, que les entreprises seront en
effet tentées de mettre en concurrence des communes voisines pour
savoir laquelle leur offrira les
meilleures conditions.
Dès qu’une politique d’agglomération peut être mise en place sur
les zones d’activité, pour casser
cette mise en concurrence des communes, il devient absurde de subventionner l’aménagement des terrains d’activité. Seule compte la
disposition effective de tels terrains,
mais il vaut mieux en faire payer
pleinement le coût aux entreprises
et utiliser l’argent public pour agir
sur les autres facteurs de localisation, même si cela peut paraître un
peu plus complexe.
La mise en valeur
des espaces naturels et agricoles
a besoin de sécurité sur la durée,
donc d’une stabilité des zonages
Les exploitants agricoles, les propriétaires privés d’espaces boisés,
ne sont pas spontanément des
« spéculateurs ». Ils le deviennent
lorsqu’ils constatent que les collectivités publiques changent d’avis,
rendent constructibles, au cas par
cas, des terrains voisins qui ne
l’étaient pas auparavant, procurent
ainsi à certains propriétaires plus
chanceux ou mieux introduits de
fortes plus-values.
La valorisation d’un espace naturel demande souvent, paradoxalement, plus de temps que sa transformation éventuelle en terrain à
bâtir : un arbre met 30 ans ou 40
ans à devenir adulte et les investissements d’une exploitation agricoles doivent pouvoir s’amortir sur
toute une vie professionnelle.
Il est donc nécessaire de rendre
crédible la pérennisation du classement des espaces « naturels ». Les
propriétaires doivent être convaincus qu’une urbanisation nouvelle
ne viendra pas toucher leurs terrains dans un avenir prévisible
d’une trentaine ou même une quarantaine d’années.
Une telle crédibilité n’a des
chances d’être obtenue que s’il
s’agit de « macro zonage ». Une
mise en valeur de l’espace naturel
et agricole ne peut pas se faire valablement sur des lambeaux fonciers
cernés par des implantations de
logements ou d’activité. La dentelle
que constitue le zonage de beaucoup de nos POS ne peut qu’encourager les propriétaires à désinvestir
l’usage forestier ou agricole de leurs
terres et à mettre leurs espérances
dans de menus " aménagements "
du zonage, qui ne manqueront pas
de se produire tôt ou tard, ici ou un
peu plus loin.
Une hausse excessive des prix
des terrains est le résultat d’une
mauvaise politique foncière.
Inutile d’accuser d’éventuels
« spéculateurs ».
Le prix des terrains ne dépend
que de la compétition entre les
acquéreurs potentiels de ces terrains. La « spéculation foncière » n’a
jamais pu provoquer la hausse des
prix ; elle en profite seulement, ou
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
elle tente d’en profiter, ce qui est
tout différent. Dans le pire des cas
(le cas très particulier de formation
d’une « bulle spéculative »), une partie de la valeur actuelle correspond
bien à l’espérance d’une augmentation future de la valeur. Mais, si elle
contribue à amplifier la hausse,
cette demande spéculative sera
simultanément la cause de la
baisse, elle aussi amplifiée, qui suivra inévitablement.
La spéculation ne peut en aucun
cas être un facteur permanent de
cherté du foncier (sauf attente d’un
changement de zonage des espaces
naturels évoqué plus haut). Elle
surfe sur la vague, mais elle ne la
crée pas. Elle est seulement la cause
d’une volatilité plus grande des
marchés.
Si les terrains à bâtir sont d’un
prix anormalement élevé, cela peut
être pour une ou plusieurs des
causes suivantes :
✔ dérapage des prix du « gisement foncier » sur le troisième marché du fait d’une politique foncière
et réglementaire trop laxiste ;
✔ production insuffisante de nouveaux terrains à bâtir du fait d’une
politique d’aménagement trop malthusienne ;
✔ imputation d’une part excessive des coûts généraux de l’urbanisation aux opérations nouvelles ;
✔ exigences de qualité parfois
trop élevées pour les opérations
nouvelles (en particulier en matière
de VRD de desserte).
Comme on peut le constater, les
causes réelles de la cherté des terrains à bâtir méritent d’être un peu
La multiplication des zones d’activité
inutilisées contraste avec la pénurie
de terrains à bâtir pour l’habitat
Le prix du foncier
n’intervient
pratiquement pas
dans les décisions
de localisation des
entreprises
11
étudiées avant de déterminer les
correctifs à y apporter.
De trop faibles valeurs
foncières peuvent aussi être le
symptôme de graves
dysfonctionnements
Le « spéculateur »
n’est pas plus
responsable de la
hausse des prix que
le surfeur n’est
responsable de la
vague qui le porte
Le but d’une politique foncière
n’est pas d’agir indistinctement,
tous azimuts, en vue de la diminution des prix des terrains.
Dans un certain nombre de cas,
l’existence de trop faibles valeurs
foncières peut être, au contraire, le
symptôme de graves dysfonctionnements. Le but d’une politique foncière peut donc parfois devenir la
revalorisation du marché d’un secteur.
C’est en particulier le cas du
niveau des charges foncières dans
les quartiers existants. Lorsque le
marché de l’immobilier devient trop
dépressif, le niveau des charges foncières compatible avec l’équilibre
d’une opération peut tomber si bas
que tout montage d’opérations
nouvelles devient durablement
impossible et que le quartier est
condamné à une spirale de dévalorisation croissante.
Mais dans les espaces naturels
aussi, le maintien de prix exagérément bas peut favoriser, dans certains cas, un gaspillage des surfaces
disponibles et une dégradation des
espaces.
Pour préserver les espaces
naturel, il est nécessaire
d’accepter une certaine
densification des espaces
urbanisés
Même à population constante,
l’amélioration du niveau de vie et
des conditions de logement de la
population, comme le développement économique, exigent l’augmentation du taux moyen de surface de plancher par habitant : un
quartier ou une commune qui ne
construit pas se dépeuple nécessairement.
Pour empêcher que ces constructions nouvelles ne se traduisent par
une trop forte amputation des
espaces naturels, il faut donc accepter une certaine densification
immobilière des espaces urbanisés :
un nouveau lotissement qui dessine
de vastes parcelles sous prétexte de
préserver l’environnement est en
réalité un lotissement qui contribue
globalement à l’étalement urbain, à
l’amputation des espaces naturels
et à l’allongement des distances de
déplacement.
Il ne s’agit pas de contraindre les
constructeurs de maisons individuelles à n’utiliser que des petits terrains mais il faut au moins leur en
laisser la possibilité, si cela leur
convient. Du point de vue de la
défense de l’environnement, il est
donc contre-productif d’adopter des
règlements d’urbanisme qui rendent inutilement obligatoire l’utilisa-
Qui doit payer l’urbanisation
L’un des enjeux des débats de politiques foncières
locales est de déterminer qui devra payer l’urbanisation. Et c’est un enjeu de taille puisque l’ordre de
grandeur du coût de l’ensemble des équipements et
infrastructures d’une ville équivaut environ à la moitié
du coût des logements. La question est pourtant rarement posée aussi brutalement, mais elle est partout
sous jacente. Les canaux de financements sont aussi
nombreux que les outils mis en œuvre, mais ils se
ramènent tous, fondamentalement, à quatre possibilités.
1. La première solution, la plus simple, est de mettre
l’urbanisation à la charge des budgets publics, c’està-dire de faire payer les contribuables. En France, le
système atteint vite ses limites du fait de la trop petite
taille des communes et de la concentration de l’urbanisation nouvelle sur un petit nombre d’entre elles :
l’urbanisation dépend des décisions communales,
mais elles sont incapables de la financer, d’où les
superpositions de financements publics de différents
niveaux qui contribuent à diluer les responsabilités.
2. La seconde possibilité est de mettre une partie
plus ou moins grande des coûts de l’urbanisation à la
charge des promoteurs qui, en réalité, reporteront la
12
charge sur les acquéreurs finaux, au même titre que
n’importe quelle autre variation des coûts d’une opération. En privilégiant cette source de financement,
c’est donc globalement, en définitif, les classes d’âge
les plus endettées (pour se loger) qui supporteront
cette charge supplémentaire.
3. Une autre source possible de financement
consiste à ponctionner les plus-values dont bénéficieraient sinon les propriétaires fonciers du fait de la progression de l’urbanisation, avec pour limite le fait que
ces plus values sont relativement modestes par rapport aux coûts à financer. Une variante est donc la
taxation annuelle de la propriété basée sur l’idée
d’une transposition à l’échelle de la ville de ce qui se
passe dans un immeuble où les copropriétaires se
répartissent le financement des parties communes.
4. Dernière solution, faire entrer une partie des
équipements publics dans la sphère marchande, et
les faire payer par leurs seuls utilisateurs. C’est le système dit de la « ville à péage ».
En pratique, ces quatre sources de financement
sont toutes utilisées simultanément mais dans des proportions fort différentes d’une ville à l’autre et, encore
plus, d’un pays à l’autre.
tion de grands terrains.
Il est aussi important de noter
que le caractère plus ou moins "
vert " d’une nouvelle opération tiendra beaucoup plus à la présence
d’arbres et à l’obligation d’en planter de nouveaux, qu’à la taille des
pelouses, des allées, etc. Dans un
règlement, il est plus efficace et plus
économique d’imposer la plantation d’arbres de haute tige que d’accroître la surface des terrains.
C’est moins l’habitat individuel
en tant que tel, que la taille des
terrains qui est responsable de
l’étalement urbain
Lorsqu’on mesure la densité globale d’un quartier, en y incluant les
espaces de circulation et les équipements de proximités, on découvre
qu’il existe assez peu de différence
selon qu’il s’agit d’un quartier de
petits collectifs ou de constructions
individuelles sur petits terrains. Par
contre la différence de densité
devient considérable lorsqu’il s’agit
de constructions individuelles sur
grands terrains.
Dans la mesure où il existe une
forte demande pour la maison individuelle, il est donc plus sage d’y
répondre en produisant massivement des petits terrains individuels
bien placés plutôt que de prétendre
imposer une urbanisation en habitat collectif dont les acquéreurs ne
veulent pas et de voir, les ménages
qui en ont les moyens, rechercher
des implantations individuelles
beaucoup plus lointaines.
Ce sont les secteurs desservis
par une ligne de transport en
commun en site propre qui
doivent être densifiés en priorité
Le coût d’une ligne de transport
en commun en site propre étant
élevé et le nombre de stations
limité, la surface des secteurs situés
à distance piétonnière de ces stations est, elle aussi, nécessairement
limitée. La localisation des stations
doit donc être choisie en fonction
de la densité (en activités et/ou en
logement) de ces secteurs ou de
leur capacité de densification.
Inversement, il est normal que la
valeur de l’espace desservi par un
TCSP soit beaucoup plus élevé que
celui d’un espace non desservi. Le
contraire serait le signe d’une faible
utilité de ce TCSP, c’est-à-dire d’un
dysfonctionnement.
Le rôle de l’action foncière
publique est alors, non pas de prétendre s’opposer à cette valorisa-
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
URBANISME
© ADEF
tion au nom de la lutte contre la
spéculation foncière, mais au
contraire de chercher à la capter en
intervenant le plus en amont possible et, pour le reste, de laisser le
processus de valorisation être le
facteur déclencheur d’opérations
privées.
Le principal avantage d’une
politique de réserve foncière
n’est pas d’ordre financier mais
urbanistique
Une politique de réserves foncières est nécessairement coûteuse.
Il est utopique d’imaginer que l’on
va transformer la collectivité
publique en un habile spéculateur
qui achèterait les terrains avant que
leurs prix n’augmentent. L’époque
où il était possible, pour une collectivité publique, de prévoir une opération d’urbanisme dans le plus
grand secret et de ne l’annoncer
qu’après avoir commencé à acheter
les terrains3 , est révolue depuis
longtemps.
Les
propriétaires
connaissent les projets aussi bien
que les opérateurs fonciers et ils ont
généralement sur eux l’avantage de
raisonner avec une plus faible
valeur de l’argent, ce qui leur procure une valeur actualisée plus
forte que celle de leur acquéreur.
En outre, l’opérateur qui crée une
réserve foncière doit prendre en
compte non pas simplement les
coûts financiers de l’opération (coût
des emprunts) mais aussi tous les
autres coûts de gestion (sécurisation des terrains acquis, entretien
des sols, clôtures, etc.)
Contrairement à une idée reçue,
une réserve foncière est donc rarement une bonne affaire financière.
Par contre, c’est presque toujours
une bonne affaire urbanistique. Il
faut en effet du temps pour constituer, acquisition après acquisition,
les ensembles fonciers cohérents
dont on a besoin pour monter des
opérations publiques ou privées
satisfaisantes. En outre une collectivité locale qui dispose d’un portefeuille foncier est seule capable,
aussi bien de programmer à
moindre coût ses travaux d’aménagement, que de saisir des opportunités d’investissements qui se présenteraient.
temps possible.
Le cas échéant, il pourra même
être préférable de ne pas leur acheter leur terrain du tout et de leur
proposer plutôt de participer aux
résultats de l’opération en contre
partie de l’apport de leur terrain. Les
moyens financiers publics ainsi
dégagés pourront être investis plus
utilement dans des actions d’accompagnement qui contribueront à
revaloriser le site et donc au succès
de l’opération.
Le portage foncier public,
presque toujours utile dans les
franges urbaines, peut se
révéler dangereux dans le tissu
urbain existant.
L’ utilité d’un établissement
public foncier n’est pas la
réalisation d’économies, mais
l’apport d’un savoir-faire et la
contribution à une meilleure
maîtrise du territoire
La constitution de réserves foncières est évidemment beaucoup
plus coûteuse dans le tissu urbain
existant que dans les franges
urbaines. Les coûts financiers de
portage qui n’avaient qu’un faible
impact sur les coûts finaux de
l’aménagement en périphérie, ont
au contraire un poids capital dans
une opération de renouvellement
urbain.
En outre l’anticipation des acquisitions foncières y est souvent de
peu d’utilité, surtout dans un quartier où l’intervention publique a justement pour fonction de suppléer à
une absence de dynamisme du
marché immobilier et où le risque
de voir se déclencher une opération
prématurée est donc pratiquement
nul.
Plutôt que de créer artificiellement l’apparence d’un marché par
de coûteuses acquisitions publiques
anticipées, il peut donc se révéler
plus efficace de faire exactement
l’inverse, c’est-à-dire de laisser les
propriétaires en place le plus long-
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
La création d’établissements
publics fonciers est actuellement à
l’ordre du jour de nombreux débats
sur la politique foncière, mais l’enjeu n’en est pas toujours bien posé.
Il est en particulier erroné d’imaginer qu’ils permettent de faire plus
avec moins d’argent.
Même si un EPF prend en charge
tout ou partie des coûts financiers
du portage foncier qui seraient
sinon supportés par les collectivités
locales, globalement cela revient
exactement au même pour les
contribuables qui financent aussi
bien celles-ci que celui-là : il y a simplement
déplacement
d’une
dépense d’un budget public vers un
autre budget public.
L’utilité d’un EPF existe bien mais
elle est ailleurs. Outre que, sur le
plan financier, il a quand même
l’avantage de mutualiser entre les
communes le coût de l’action foncière et de dégager rapidement une
importante masse de manœuvre, il
permet surtout de disposer d’un
L’ opération Seine Rive gauche
aura mis quinze ans à se conclure
Une politique de
réserves foncières a
rarement fait faire
des économies.
Mais elle est un gage
de bon urbanisme
3. L’exemple le plus fameux est sans doute
l’acquisition des terrains des futures stations
touristiques du Languedoc par la mission
Racine dans les années 1960.
13
organisme spécialisé seule capable
de développer un véritable savoirfaire. La négociation, l’acquisition et
la gestion d’un portefeuille foncier
nécessitent des professionnels dont
il serait impossible de disposer à
l’échelle communale, faute d’un
niveau d’activité foncière suffisant.
C’est en définitif l’existence ou
non d’un volume minimum d’activité foncière à traiter qui conditionne principalement l’intérêt qu’il
peut y avoir à créer un établissement public foncier.
Les implantations d’activités
excentriques sont davantage
responsables de l’étalement
urbain que les implantations
résidentielles.
Les statistiques nationales et
régionales montrent que la
construction de logements ne représente, globalement, que la moitié
du volume total de la construction.
L’autre moitié est constituée de surfaces commerciales, de locaux d’activité et d’entreposage, de bâtiments publics, etc. Or ces types de
constructions participent tout
autant à l’étalement urbain, sans
qu’on y apporte toujours la même
attention qu’aux implantations résidentielles.
S’agissant des zones d’activité et
des implantations commerciales
périphériques, il est même important d’avoir conscience que leur
contribution à l’étalement urbain
est plus élevée que celle des opérations résidentielles dans la mesure
où elles génèrent des flux de déplacements (automobiles) nettement
plus importants.
Or l’implantation de ces zones
d’activité étant presque toujours le
résultat d’initiatives publiques soutenues par des subventions locales,
il ne serait sans doute pas trop difficile d’éviter qu’elles ne compromettent les politiques d’aménagement
menées par ailleurs.
Il est en particulier peu compréhensible, dans certains cas, que l’on
utilise l’argent public pour convertir
des espaces naturels en zones d’activités alors que d’anciennes zones
d’activités sont par ailleurs en
déshérence.
Le renouvellement urbain
peut relever de deux stratégies
foncières bien différentes
4. Voir Joseph Comby « Savoir choisir
une stratégie de recyclage urbain »,
Etudes foncières, n°89, janvier-février
2001, p.26-31
14
Les quartiers dits « hors marché »
où la seule dynamique de la
demande immobilière ne suffit pas
à justifier le montage de nouvelles
opérations, sont condamnés à un
long processus de dégradation
cumulé en l’absence d’une intervention publique.
La politique foncière à y conduire
peut cependant relever de deux
types de stratégies bien différentes,
entre lesquelles il importe de choisir.
Soit on considère que la situation
du quartier n’est pas trop dégradée
et que l’on est encore en mesure de
mener des actions de revalorisation
qui ramèneront une dynamique
immobilière
suffisante
pour
remettre le quartier dans le marché.
Soit il faut se résoudre à engager
une action plus lourde de restructuration qui nécessitera d’abord d’importantes acquisitions, auquel cas
toute valorisation partielle prématurée ne peut que renchérir les coûts
de l’intervention et en retarder l’issue.
Faute de trancher nettement
entre ces deux stratégies possibles4,
le risque est grand de mener dans le
même quartier des interventions
publiques concurrentes dont les
effets se neutraliseront, et d’engloutir inutilement de l’argent public qui
aurait été mieux utilisé ailleurs.
Le recours (mesuré) à
l’expropriation est inévitable si
l’on veut faire du bon
urbanisme.
Poser, comme principe, qu’on ne
recourra jamais à l’expropriation,
c’est se condamner, à coup sûr, à
faire du mauvais urbanisme.
Si la localisation des opérations
nouvelles n’est conditionnée que
par l’existence de propriétaires qui,
pour des motifs personnels divers,
ont besoin de vendre leurs terrains,
il est clair que l’on aboutit aux
formes d’urbanisation anarchique
que l’on a trop connu par le passé.
Tous les pays développés possèdent un droit de l’expropriation
dont la raison d’être est de protéger
l’intérêt financier des propriétaires
tout en permettant de faire prévaloir l’intérêt social d’une bonne
organisation du territoire.
Cela ne signifie évidemment pas
qu’il faille exproprier n’importe
comment. Sur le plan juridique, l’utilité publique de l’opération doit être
clairement établi, la procédure scrupuleusement respectée, etc.
Mais l’expropriation a aussi une
dimension humaine et psychologique qui est trop souvent négligée.
Il est anormal de ne pas commencer par rencontrer les propriétaires
chez eux, leur donner des explica-
tions, leur proposer des arrangements, des échanges, etc. Ce qui
n’empêche pas qu’ils sachent dès le
départ que c’est l’intérêt général
d’une bonne organisation du territoire qui l’emportera.
La mise en vente des terrains
publics sous utilisés se justifie
d’abord en terme de gestion de
l’espace
L’existence de terrains publics
sous utilisés (en dehors des terrains
faisant l’objet de réserves foncières
finalisées) est un problème récurrent qui trouve son origine dans le
fait que ces terrains ne pèsent d’aucun poids dans les comptabilités
publiques et qu’il est tentant, pour
la collectivité ou le service qui en a
l’affectation, d’éviter de s’en séparer, au cas où…
Le recensement, la cartographie
et le diagnostic de l’ensemble des
terrains publics, y compris ceux qui
ne relèvent pas de l’autorité en
charge des politiques d’aménagement, doivent donc constituer l’une
des préoccupations permanentes
des politiques foncières.
L’affectation préférentielle de ces
terrains à des opérations d’intérêt
général est tentante car on peut
avoir le sentiment de réaliser une
économie de deniers publics. Elle
conduit pourtant le plus souvent à
des dysfonctionnements car il y a
peu de chance pour que la localisation et l’aménagement d’un terrain
public disponible correspondent justement aux besoins des opérations
en question. La mise en vente au
plus offrant des espaces publics
sous utilisés demeure donc, globalement, la meilleure des issues.
Une politique foncière
doit s’inscrire dans la durée
La mise en œuvre d’une politique
foncière est souvent ingrate pour
des élus locaux car elle ne porte ses
fruits que sur la durée, une durée
qui excède assez largement celle
d’un mandat électoral. Ainsi, l’urbanisme réglementaire a un rôle central dans la formation de la valeur
des espaces, sachant que son
impact n’est pas instantané.
En matière de valorisation et de
dévalorisation du territoire, les phénomènes d’hystérésis sont fréquents, c’est à dire que les causes
continuent à produire leurs effets
un certain temps après qu’elles
aient disparues. Les politiques foncières ont besoin de constance et
de durée. ■
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
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