partie 2 (format pdf - 4.7 Mo)

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Partie 3
Diagnostics
7 Réalisation de 13 diagnostics de vulnérabilité d’entreprises de
la Nièvre exposées au risque d’inondation de la Loire et de ses
affluents
Emmanuelle Berthelier*, Arielle Masson*
et Antoine Billaudet**
* Division LHF, SOGREAH Consultants SA, BP 172, 38042
Grenoble CEDEX 9, France
emmanuelle.berthelier@sogreah.fr
arielle.masson@sogreah.fr * * Chambre de commerce
et d’industrie de la Nièvre,
France
place Carnot, 58000 Nevers,
a.billaudet@nievre.cci.fr
Résumé. — La réalisation de diagnostics de vulnérabilité d’entreprises exposées au risque d’inondation reflète
l’évolution des politiques de gestion du risque d’inondation.
Premièrement car ces diagnostics font appel au concept
plus global de vulnérabilité et ne cherchent pas de solution uniquement dans la protection contre les crues. Ensuite
parce qu’ils permettent de transmettre aux chefs d’entreprise la culture du risque et de les convaincre qu’ils sont
aussi responsables de leur vulnérabilité et donc acteurs de
sa diminution. La mise en œuvre de ces diagnostics auprès
de 13 entreprises de la Nièvre exposées aux inondations de
la Loire et de ses affluents a permis de tirer des premières
conclusions sur la sensibilité des entreprises vis-à-vis de
cette démarche, sur les mesures de mitigation qui semblent
les intéresser et les ressources à mobiliser pour réussir
le diagnostic de vulnérabilité. Un suivi à plus long terme
sera nécessaire pour conforter et développer ces premières
conclusions.
Mots-clés. — vulnérabilité, diagnostic, risque, inondation,
mitigation, résilience.
Title. — vulnerability assessment of company exposed to
flood risk
Abstract. — The vulnerability assessment of company exposed to flood risk reflects the recent evolution of the flood
risk management policies. Firstly because it is based on
the concept of vulnerability and do not focus on resistance
strategies which aim at preventing floods entirely. Then
because it is a way to transmit the culture of risk to companies and to convince them that they are also responsible
for their vulnerability and thus actors of its reduction. The
realization of these vulnerability assessments on 13 companies located in the Nievre department and exposed to
floods from the river Loire and its tributaries draws the first
conclusions on the sensitivity of the companies to flood risk
management, the mitigation measures which seem to interest them and the skills which revealed to be necessary to
achieve vulnerability assessment. Long term follow-up will
be necessary to consolidate and develop these first conclusions.
Key-words. — vulnerability, assessment, risk, flood, mitigation, resilience.
7.1 Des politiques publiques en évolution vers
une gestion globale du risque
7.1.1 Les entreprises, des enjeux très concernées par le
risque d’inondation
Sur 36 000 communes françaises, le risque inondation
concerne une commune sur trois, parmi lesquelles trois
cents grandes agglomérations. Ce risque touche non seulement les populations (environ 2 millions de personnes en
France) mais aussi, même si cela est moins médiatisé, les
activités économiques. Lors des inondations catastrophiques
qu’a connu la France durant la dernière décennie, les conséquences pour les entreprises ont représenté plus de la moitié
du coût global des dommages imputables aux inondations.
Les inondations provoquent non seulement un arrêt temporaire des activités au sein des entreprises et des dégradations
des biens, mais également des dommages indirects tels que
des pertes d’exploitation, des pertes de marché, des pollutions, etc. Le poids de toutes ces conséquences peut s’avérer
si lourd qu’il conduit parfois à la disparition de l’entreprise.
7.1.2 Gestion globale du risque et concept de
vulnérabilité
L’évolution actuelle des politiques publiques de gestion du
risque s’oriente vers une gestion globale du risque. Cela se
traduit par des actions non plus seulement focalisées sur
la gestion du flux pour réduire l’aléa (digues, barrages, ...)
mais par la mise en œuvre de combinaisons d’actions de
protection, de prévention et d’amélioration de la résilience
(capacité à réagir et à poursuivre l’activité). Le concept de
vulnérabilité et son évaluation à l’échelle d’un enjeu ou d’un
territoire permet de cibler ces combinaisons d’actions et
76
Réalisation de 13 diagnostics de vulnérabilité d’entreprises de la Nièvre
Loire Grandeur Nature est donc de fournir les informations
nécessaires aux entreprises sur ces trois plans.
7.2 Objectifs et enjeux des diagnostics de
vulnérabilité d’entreprises
Fig. 7.1 Activités des
entreprises diagnostiquées
d’évaluer leur efficacité. La vulnérabilité peut être définie
comme la gravité des dommages potentiels en cas de réalisation d’un aléa ou — pour intégrer des aspects autres
qu’économiques (social, psychologique, etc.) — comme la
capacité à subir un évènement.
7.1.3 Les entreprises, des acteurs de la gestion globale
du risque d’inondation
Cette gestion globale du risque et la mesure de la vulnérabilité des enjeux et des territoires reposent aussi sur le fait
que tous les acteurs de la société soient partie prenante de
la gestion du risque, chacun à son niveau. De même que,
par exemple, les services de l’État se doivent notamment
de porter à connaissance le risque, que les citoyens doivent
intégrer la culture du risque et que les agriculteurs ont un
rôle majeur à jouer dans la préservation des champs d’expansion de crue, les entreprises peuvent elles aussi contribuer à diminuer la vulnérabilité du territoire en agissant
sur leur propre vulnérabilité. Il convient cependant de noter
qu’aucune obligation réglementaire ne contraint les entreprises à se préoccuper de la gestion du risque inondation
(à l’exception, dans une certaine mesure, des sites soumis
à autorisation selon la réglementation sur les Installations
Classées pour la Protection de l’Environnement). De nombreux travaux sur la connaissance de la vulnérabilité des
activités économiques en Loire moyenne et les possibilités
de les réduire ont été réalisés par l’Équipe Pluridisciplinaire
du Plan Interrégional Loire Grandeur Nature, notamment
sur le bassin de la Loire moyenne. La mise en œuvre par les
entreprises d’actions de mitigation (réduction de vulnérabilité) suppose que trois points essentiels soient appréhendés :
− la connaissance de l’aléa auquel elles sont exposées ;
− la mise en évidence des points critiques ou particulièrement sensibles existants ;
− les mesures techniques ou organisationnelles qu’il est
possible de mettre en œuvre.
L’objectif du diagnostic de vulnérabilité tel qu’il a été développé par l’Équipe Pluridisciplinaire du Plan Interrégional
7.2.1 Mettre en place des mesures adaptées
Les enquêtes auprès des entreprises ayant pris des mesures
entre deux crises d’inondation montrent à quel point l’anticipation du risque inondation et la mise en place de moyens
de prévention et de protection sont efficaces. L’efficacité de
ces mesures (ne serait-ce que leur mise en œuvre) dépend
beaucoup de leur adaptation à l’entreprise : sa situation
vis-à-vis de l’aléa, sa sensibilité à l’inondation (directe ou
indirecte) et son seuil d’acceptation du risque du fait de
son fonctionnement, de sa culture, etc. C’est pourquoi un
diagnostic complet de la vulnérabilité s’impose en préalable
à la mise en œuvre d’actions.
7.2.2 Connaître le risque, la sensibilité et les mesures de
mitigation possibles
Le but du diagnostic de vulnérabilité est de permettre à
l’entreprise d’anticiper le risque d’inondation et de réduire
les conséquences d’un tel évènement sur les plans humain,
matériel et financier. Les objectifs d’un diagnostic de vulnérabilité pour l’entreprise suivant la méthodologie développée
par l’Équipe Pluridisciplinaire du Plan Interrégional Loire
Grandeur Nature sont décrits dans les paragraphes suivants.
7.2.2.1 La prise de conscience de la réalité du risque
inondation et de l’importance de son anticipation
Le risque d’inondation apparaît plus réel s’il s’exprime sous
forme de scénarios paramétrés : fréquence, hauteur d’eau,
vitesse, type d’aléas... Le diagnostic vise donc à analyser
les données sur les aléas d’inondation pour les traduire par
rapport à un site donné et à ses caractéristiques. Imaginer
les situations de crise qui découleraient de la réalisation de
ces scénarios permet de prendre conscience de la nécessité
d’anticiper ces situations.
7.2.2.2 L’analyse de la vulnérabilité du site aux
inondations et la mise en évidence de points
critiques
Le diagnostic permet de mettre en évidence les points critiques, leur hiérarchisation et leur importance variable en
fonction des moments de la crise ou des périodes pendant
lesquelles l’évènement survient. Ceci permet à l’entreprise
d’avoir une vision plus analytique et de distinguer les points
sur lesquels elle peut agir en fonction des contraintes matérielles et organisationnelles de l’activité.
7.2.2.3 La connaissance des mesures les plus adaptées
pour réduire sa vulnérabilité
Des moyens et des mesures de mitigation (réduction de
la vulnérabilité) sont également proposés en fonction des
Emmanuelle Berthelier, Arielle Masson et Antoine Billaudet
atteintes portées à l’entreprise par l’inondation. Le diagnostic permet d’élaborer un plan d’actions avec l’entreprise en
sélectionnant les meilleures actions de protection à entreprendre face aux inondations à l’échelle du site.
7.2.3 Des entreprises représentatives du tissu
économique local et de sa diversité
7.2.3.1 Des entreprises de taille et de secteur variés
Les entreprises qui ont participé à cette démarche étaient volontaires et ont été sélectionnées en fonction de leur secteur
d’activité et de leur taille, représentatives du tissu économique local. Les effectifs de ces entreprises varient entre 30
et plus de 700 personnes.
7.2.3.2 Perspective d’extension des diagnostics
Ces entreprises ont été sélectionnées dans une logique
d’étendre les diagnostics au plus grand nombre d’entreprises
exposées au risque d’inondation. La réalisation de ces diagnostics dans des situations aussi variées permet d’appréhender un grand nombre de cas de figure ; les entreprises choisies seront à même de témoigner pour les autres entreprises
qui se retrouveront dans les cas étudiés.
7.3 Mise en œuvre des diagnostics de
vulnérabilité
L’Équipe Pluridisciplinaire du Plan Loire Grandeur Nature
a réalisé un guide pour la conduite des diagnostics de vulnérabilité aux inondations pour les entreprises industrielles
(Bruno Ledoux Consultants, SAGERIS, 2001). Ce guide est
par ailleurs en cours de remise à jour avec l’assistance d’ARMINES. La méthodologie suivie s’appuie sur cet outil et
comporte les trois étapes présentées en figure 7.2.
Fig. 7.2
Organigramme méthodologique du diagnostic
7.3.1 Aléas et conditions de gestion de crise
La première étape, préalable à la visite du site, concerne
l’aléa et les conditions de gestion de crise en cas de survenue
de l’aléa. Lors de cette étape, les informations disponibles
sur l’aléa sont recensées et collectées puis analysées au re-
gard de la situation géographique du site. La définition des
scénarios d’inondation est réalisée à partir de la synthèse
des connaissances disponibles sur les aléas inondation auprès des acteurs locaux (DIREN, DDE, opérateurs de réseaux
d’eau, etc.).
Les scénarios sont ensuite affinés en fonction des caractéristiques du site identifiées lors de la visite. L’aménagement et
la topographie des sites, étayés si besoin par des levés topographiques complémentaires, permettent l’interprétation
des connaissances générales au niveau de chaque site :
− caractérisation des alentours du site : occupations des
sols, pente, ... ;
− caractérisation du site (points bas et hors d’eau, obstacles, axes d’écoulement préférentiel (digues, routes)...) ;
− intégration des éléments dépendants (réseaux...).
Parmi les scénarios définis, un petit nombre de scénarios de
gravités différentes est retenu pour le diagnostic : le choix
de ces scénarios est réalisé par l’entreprise en fonction de la
sensibilité et du niveau de risque qu’elle souhaite gérer (par
exemple : fréquent, important, rare, etc.). Les informations
concernant la gestion de la crise sont également collectées
afin d’établir les procédures existantes extérieures au site
concernant l’annonce des crues, les moyens prévus en terme
de matériel et d’information, l’organisation de la gestion de
la crise, les méthodes et les délais d’intervention, etc.
7.3.2 Évaluation de la vulnérabilité du site
La deuxième étape se déroule pendant et après la visite de
site et consiste à évaluer la vulnérabilité proprement dite.
La phase essentielle de cette étape est la visite du site : il
s’agit d’une visite détaillée du site, de ses infrastructures, de
ses unités. Au cours de cette visite, des échanges avec les
personnes clés de l’entreprise ont lieu ; ces échanges visent
à:
− appréhender le fonctionnement global (quelles sont les
productions avec quels moyens, quels intrants, quels
clients finaux, quelles contraintes générales, etc. ?),
− estimer la sensibilité de chaque entité constitutive du
site par rapport à l’inondation,
− évaluer l’importance de la dépendance des entités les
unes par rapport aux autres (le dysfonctionnement d’une
entité peut générer un blocage général),
− identifier les points critiques dans le fonctionnement de
l’entreprise (par exemple : une machine spécifique peut
demander des mois de réparation ou de fabrication si
elle a besoin d’être réparée ou changée),
− étudier les spécificités de l’entreprise en terme d’organisation, de productions, de personnel, etc., qui conditionnent en partie sa vulnérabilité,
− identifier les types de personnel de l’entreprise (qualifications, flexibilité, localisation, etc.),
− déterminer les conditions de gestion de la crise en
moyens humains et matériels,
− évaluer la couverture assurantielle par rapport aux
risques.
L’analyse du fonctionnement de l’entreprise suivant les scé-
77
78
Réalisation de 13 diagnostics de vulnérabilité d’entreprises de la Nièvre
narios d’inondation établis, ainsi que l’analyse historique des
sinistres vécus par l’entreprise permettent de recenser les
conséquences d’une inondation pour l’entreprise en terme
de :
− dommages directs : pertes des produits finis, des stocks,
des équipements, dommages aux matériaux de structure
(exemple fréquent : infiltration de l’eau dans les isolants
des murs ou destruction par impact d’un élément charrié
par l’eau (arbre dans une vitre), nettoyage, etc. ;
− pertes d’exploitation et les effets associés (pénalités, ...) :
dépendant du nombre de jours d’arrêt avant remise en
état ;
− conséquences pour le personnel (impact psychologique,
chômage technique, etc.) ;
− effets induits : pertes de clientèle, incendie — explosion,
pollution, atteintes au tiers.
Les conséquences de différents scénarios d’inondation et
leur gravité sont ensuite évaluées à partir de cette visite, de
l’expertise des dégâts dus aux inondations et des expériences
du site en matière d’inondation ou d’autres sinistres. La restitution de cette analyse sous forme de tableaux présentant
les niveaux de gravité des différentes conséquences permet
une gradation des scénarios (tableau 7.1 p. 79). Les notes
de gravité s’échelonnent de 1 (conséquences négligeables)
à 4 (conséquences très graves) selon la méthodologie employée (Guide pour la conduite des diagnostics de vulnérabilité aux inondations pour les entreprises industrielles
(Équipe Pluridisciplinaire du Plan Loire Grandeur Bruno
Ledoux Consultants, SAGERIS, 2001)).
Cette notation de vulnérabilité permet d’obtenir une gradation qui peut s’avérer différente de la gradation hydraulique exprimée en fréquence ou occurrence de la crue. Les
exemples de la figure 7.3 p. 80 permettent d’illustrer ceci.
On voit que pour 3 scénarios, on peut avoir :
− soit une courbe d’aggravation des dommages qui suit la
même pente que l’occurrence des crues (entreprise 1) ;
− soit une pente qui diffère, plus importante entre les scénarios 1 et 2 puis moins importante entre les scénarios 2
et 3 dans le cas de l’entreprise 2 (sorte de palier) : dans
ce cas, les mesures les plus « efficaces » concerneront le
scénario 2 ; au-delà le « gain » obtenu sera moindre.
Cette analyse a pour but d’identifier les pistes d’actions de
réduction de vulnérabilité. D’autre part, cette étude met en
évidence les points critiques sur lesquels l’entreprise doit
axer ses priorités.
7.3.3 Plan d’actions de mitigation
La dernière étape est l’élaboration de recommandations visant à réduire la vulnérabilité. Il s’agit dans cette partie
d’identifier les mesures de mitigation les plus adaptées pour
les entreprises parmi la palette d’actions possibles sur le
plan technique (ex. : batardeau, obturation des réseaux, rehaussement des éléments électroniques des machines) ou
organisationnel (ex. : plan d’urgence, gestion des approvisionnements en période de crue). L’analyse d’efficacité de
ces mesures met en évidence le gain attendu de la mesure en
matière de réduction des vulnérabilités et éventuellement
le montant des dommages évités ainsi que le coût et les
contraintes de mise en œuvre de la mesure. Le processus décisionnel appartient à l’entreprise qui doit s’impliquer afin de
cerner au mieux ses volontés et ses possibilités pour pérenniser les mesures de réduction de la vulnérabilité. L’efficacité
des mesures mises en place dépend également du suivi qui
sera adopté par l’entreprise. Les priorités et les objectifs des
mesures conseillées sont synthétisés dans un plan d’actions.
Ce plan d’actions, et la démarche qui a permis d’y aboutir,
sont présentés au cours d’une réunion bilan qui réunit les
personnes-clés des entreprises autour des chefs d’entreprise.
7.4 Résultats
7.4.1 Des entreprises sensibilisées et réactives
Les entreprises qui ont fait l’objet de ce diagnostic se sont
toutes montrées intéressées et convaincues par ce travail.
Les indicateurs suivants notés entre parenthèses sont les
éléments qui étayent les différents axes d’intérêts :
− Intérêt pour le diagnostic de vulnérabilité (présence des
personnes à responsabilités et notamment du chef d’entreprise à toutes les réunions et surtout à la réunion
bilan) ;
− Prise de conscience de la réalité du risque (intégration
des scénarios comme des évènements potentiels) ;
− Prise de conscience de la possibilité/nécessité de réagir
(abandon de la posture désemparée face à une inondation adoptée en début de diagnostic pour une posture
plus active) ;
− Rôle de l’entreprise face au risque/pouvoirs publics
(moins de réclamations d’actions de la part des pouvoirs
publics et plus de réflexions sur les actions possibles à
engager en fin de diagnostic).
7.4.2 Le plan d’urgence, un élément-clé
Le plan d’urgence de l’entreprise est apparu comme un élément clé parmi les différentes mesures identifiées dans les
plans d’action. C’est tout d’abord un élément très important
pour améliorer la gestion de la crise et la capacité à réagir
en cas d’inondation car il comporte les numéros utiles, les
différents évènements auxquels on peut s’attendre, la façon de réagir, etc. Un certain nombre d’éléments sont donc
déjà réunis et les prises de décisions en sont grandement
facilitées. Comme il s’agit d’un document nécessitant principalement du temps de collaboration entre les intervenants
(pas d’investissement financier propre au départ), il est préférablement mis en œuvre par les entreprises. Mais c’est
aussi un document qui oblige l’entreprise à se projeter dans
un scénario d’inondation pour lister toutes les mesures à
prendre, les réflexes à acquérir, etc. Il permet donc d’appuyer d’autres mesures du plan d’actions (par exemple, si
le plan prévoit la mise en place de batardeaux, il faudra
que ces batardeaux puissent être installés ; cela ne peut pas
rester une simple recommandation si c’est inscrit au plan
Emmanuelle Berthelier, Arielle Masson et Antoine Billaudet
2
une partie du personnel est indisponible car
lui-même inondé.
x
2
3
TOTAL = 14
2
les réseaux électriques et gaz sont
probablement perturbés
rupture d’alimentation en au potable ;
accès au site possible ;
1
les réseaux EU sont susceptibles de
déborder dans l’atelier de maintenance (qq
cm) ;
les voiries, le parking et le bâtiment sont
hors d’eau ;
site vulnérable aux actes de malveillance ;
2
1
x
x
1
Crue centennale (avec rupture de digues)
7.4.3 Les éléments déterminants dans les mesures de
mitigation
Les diagnostics étant relativement récents, il n’existe pas
de données disponibles sur les actions réellement mises en
œuvre ou non. Toutefois, de par les réactions ou les commentaires émanant des réactions bilans, il est possible de
préciser les mesures qui ont été les plus favorablement ac-
Scénario d’inondation
TOTAL = 4
d’urgence). Enfin, il représente souvent une mesure que
les entreprises souhaitent adopter car il est transposable à
d’autres risques auxquels les entreprises sont culturellement
plus sensibles (incendie...). Il est parfois un élément qui justifie une limitation de l’augmentation de polices d’assurances.
Conséquences
les parties non développées du site sont
inondées (20 à 50 cm d’eau)
Gravité
2
information tardive de la non potabilité de
l’eau.
rupture de l’alimentation en eau potable (1
semaine) ;
le site n’est pas atteint directement ;
les réseaux (routiers, etc.) desservant le site
ne sont pas perturbés ;
Crue vicennale
Dommages directs Pertes d’exploitation Effets induits Coûts
xxx
xxx
2
xx
1
l’eau peut s’avérer difficile à purifier.
TOTAL = 1
les réseaux (routiers, etc.) desservant le site
ne sont pas perturbés ;
le site n’est pas atteint directement :
Crue décennale
Scénario d’inondation
Conséquences
Gravité
Exemple de tableau des conséquences pour une entreprise en fonction des scénarios établis
Dommages directs Pertes d’exploitation Effets induits Coûts
Tableau 7.1
cueillies et qui seront donc potentiellement les plus suivies.
Dans le détail, ces mesures sont différentes d’un site à l’autre
— à l’exception du plan d’urgence ; cependant les critères
qui sont apparus prépondérants sont :
− le coût de mise en œuvre ;
− l’absence de leviers ou blocages importants (toutes les
données sont déjà réunies pour décider de l’aménagement) ;
− les contraintes imposées au fonctionnement habituel ;
− la rapidité du « retour sur investissement ».
Comme il s’agit d’un concept récent et de démarche nouvelle,
il apparaît très important de favoriser toutes les mesures
potentiellement instigatrices (groupe de travail, pistes de
79
80
Réalisation de 13 diagnostics de vulnérabilité d’entreprises de la Nièvre
elles sont exposées et les inciter à diminuer leur vulnérabilité. Un autre enjeu de ces diagnostics était d’inciter les
autres entreprises exposées à entreprendre des démarches
similaires. Pour l’instant, on ne dispose en termes de résultats que des réactions observées au cours des diagnostics
et notamment lors des réunions de bilan. Ces réactions apparaissent comme positives et la reconnaissance du risque
tout comme la nécessité de le réduire semblent acquises.
Cependant, un suivi régulier sur le long terme des résultas
serait nécessaire pour aller plus loin dans cette démarche
de prévention.
Fig. 7.3 Exemple de cotations de la vulnérabilité de deux
entreprises selon trois scénarios
réflexion, ...) afin d’instaurer cette prise en compte du risque
d’inondation à l’avenir.
7.4.4 Les ressources à mobiliser : reflet des aspects
multiples du concept de vulnérabilité
La réalisation du diagnostic nécessite la mobilisation de ressources différentes : hydraulicien, géomètre, spécialiste des
process, des réseaux, en génie civil, acteurs locaux du risque
d’inondation, financiers, expert en assurances, etc. Disposer
des ces ressources, même ponctuellement, permet d’affiner
les résultats du diagnostic de vulnérabilité et de le rendre
encore plus crédible aux yeux de l’entreprise. Ceci reflète
les domaines variés auxquels fait appel l’évaluation de la
vulnérabilité telle qu’elle a été abordée dans l’introduction.
7.5 Des résultats récents et des perspectives à
plus long terme
Les enjeux de ces diagnostics étaient, pour les entreprises
concernées, d’appréhender le risque d’inondation auquel
7.6 Bibliographie
Équipe Pluridisciplinaire du Plan Loire Grandeur, Bruno Ledoux Consultants, SAGERIS, (2001) — Guide pour la
conduite des diagnostics de vulnérabilité aux inondations
pour les entreprises industrielles.
H UBERT G., L EDOUX B. (1999) — Le coût du risque... L’évaluation des impacts socio-économiques des inondations —
Presses de l’École Nationale des Ponts et Chaussées, Paris,
232 p.
Ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement,
Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (2002) —
Inondations. Guide de remise en état des bâtiments.
Remerciements
Nous remercions Antoine Billaudet de la Chambre de Commerce et d’Industrie de la Nièvre, Claire Devaux-Ros de
l’Équipe Pluridisciplinaire Plan Loire Interrégional Grandeur
Nature et Pascal Vivier de la DIREN Bourgogne pour leur
collaboration et leur contribution à la bonne réalisation de
cette étude.
8 Enquête post-crise et SIG pour une gestion de la vulnérabilité dans
les zones inondées : application à l’échelle communale (Ivry-la-Bataille,
Eure)
Éric Masson
Laboratoire Gestion des milieux anthropisés UMR 8141
CNRS Université des sciences et technologies de Lille, avenue Paul-Langevin, 59655 Villeneuve-d’Ascq CEDEX
Eric.masson@univ-lille1.fr
Résumé. — Cet article présente une analyse du risque
inondation menée à partir d’une enquête post crise réalisée auprès des habitants victimes d’une crue trentennale
sur la commune d’Ivry-la-Bataille (vallée de l’Eure, France).
Les résultats obtenus sont un bilan des conséquences de
la submersion pour les logements situés en zone inondée
et une estimation de la connaissance du risque inondation
(exposition et vulnérabilité) chez les victimes et leurs représentations des causes (naturelles ou anthropiques) et
des responsabilités (institutionnelles ou individuelles) relatives au risque vécu. Cette recherche a également abouti
à la constitution d’une mémoire (SIG) du risque inondation précisant la relation aléa-vulnérabilité à un niveau
opérationnel, infra-communal. Les résultats obtenus constituent ainsi une base de données indispensable à la mise en
place d’une gestion du risque inondation qui intègre retour
sur expérience et concertation dans l’objectif de réaliser
les documents réglementaires, de prévention, d’aménagement et d’optimisation des secours sur la commune d’Ivryla-Bataille.
Mots-clés. — risque inondation, SIG, Enquête, Ivry-laBataille, Eure.
Title. — Post-crisis survey and GIS for a flooded zone
vulnerability management : a local scale application (Ivryla-Bataille, Eure)
Abstract. — This paper presents a flood risk analysis
based on a post crisis survey on the consequences of a
thirty year return event for the Ivry-la-Bataille inhabitants
(Eure valley, France). The results obtained are an assessment of consequences for the houses located in the flooded
zone and an estimation of flood risk knowledge (exposure
and vulnerability) and representations of origines (natural
or anthropic) and responsibilities (institutional or individual) related to the lived risk. This research also led to the
constitution of a flood risk GIS memory specifying the relationship between risk and vulnerability at an operational
scale. The results obtained thus constitute an essential
data base in order to improve a local floodrisk management
which integrates experience return and an actors dialogue,
in the objective to carry out urban and prevention plans and
develop mitigation and first relief optimization in Ivry-laBataille.
Key-words. — floodrisk, GIS, Survey, Ivry-la-Bataille,
Eure.
8.1 Introduction
La commune d’Ivry-la-Bataille est située dans la vallée de
l’Eure, affluent de la Seine en rive gauche en amont de
Rouen. Ce cours d’eau de domaine sédimentaire draine une
surface d’environ 6 000 km 2 pour une productivité hydrologique inférieure à 4 l/s/km 2. Cependant, derrière cette
apparente indigence hydrologique, le risque hydrologique
n’est pas absent (E. Masson, 2002). En janvier 1995, une
crue de type trentennale affecte l’ensemble du bassin versant de l’Eure. Aucun événement hydrologique d’une telle
ampleur n’avait été observé depuis la crue de 1966, dont la
période de retour a, quant à elle, été estimée à 44 ans (SOGREA, 2000). Dans l’intervalle 1966-95, le bâti d’habitation
s’est développé en fond de vallée dans le bassin de l’Eure, suivant ainsi la dynamique nationale relative aux phénomènes
de périurbanisation et de rurbanisation. Dans la vallée de
l’Eure, la quasi absence de documents réglementaires de
prévention intégrant le risque inondation et la cartographie
confidentielle des zones inondées réalisée par la DDE ont
concouru à une augmentation massive des enjeux en zone
inondable.
L’analyse des conséquences de la crue de janvier 1995
(E. Masson, 1996, 2002) identifie Ivry-la-Bataille comme
la commune la plus sinistrée du bassin versant de l’Eure.
Une enquête post crise y a été menée (E. Masson, 1996),
sur le thème de la vulnérabilité des habitations exposées
et des représentations individuelles des causes (naturelles
ou anthropiques) et des responsabilités (institutionnelles ou
individuelles) relatives au risque vécu dans 141 communes
du bassin versant de l’Eure (E. Masson, 2003), incluant
celle d’Ivry-la-Bataille. La base de données résultant du dépouillement de l’enquête, couplée à un levé de terrain du
82
Enquête post-crise et SIG pour une gestion de la vulnérabilité dans les zones inondées
Fig. 8.1
Évolution de la construction en fond de vallée dans la commune d’Ivry-la-Bataille (période 1953-1995)
style architectural du bâti d’habitation, a permis de renseigner un SIG. Celui-ci constitue de ce fait une mémoire du
risque inondation à l’échelle infra-communale. Il précise
la relation aléa-vulnérabilité à un niveau opérationnel, indispensable à la mise en place d’une gestion durable du
risque inondation intégrant retour sur expérience et concertation. L’objectif est ainsi de proposer une aide décisionnelle
dans la réalisation des documents réglementaires, de prévention, d’aménagement et d’optimisation des secours à
partir d’une méthodologie testée sur la commune d’Ivry-laBataille.
8.2 Les conséquences de la crue sur la
commune d’Ivry-la-Bataille
Dans la commune d’Ivry-la-bataille, l’occupation du sol en
fond de vallée est majoritairement composée par des surfaces urbaines (64 %) principalement dédiées à l’habitat
individuel et au réseau routier. Les zones « naturelles », prairies (32 %) et l’hydrographie (4 %) ne totalisent donc qu’un
peu plus du tiers de la surface située en zone sensible. La
construction en zone inondable (figure 8.1) a régulièrement progressé dans la commune au détriment des anciens
terrains communaux dont la vocation était traditionnellement celle de pâtures dédiées à un élevage de type extensif.
Lors de la submersion consécutive à la crue de janvier 1995,
la quasi-totalité de ces anciennes prairies humides (160 ha)
s’est retrouvée inondée (photo 8.2 p. 83). Les logements
individuels constituent alors le principal type d’enjeu ex-
posé avec quelques équipements collectifs (école, terrain
de sport, parking...) dont certains de première importance
(centre de secours et d’incendie, gendarmerie...) et quelques
entreprises.
À l’échelle du département de l’Eure, Ivry-la-Bataille est
gravement sinistrée et la situation nécessite l’envoi de nombreux renforts pour aider les secours locaux à faire face au
nombre d’interventions nécessaires à la réduction des conséquences de la crue (sauvetage de biens et de personnes, mise
en sécurité des sources de pollution ...) durant la période
de crise (figure 8.3 p. 83). En effet, 43 % de la population
communale, soit près de 1 100 habitants sont directement
concernés par les inondations (Masson E. 2002).
Parmi les 400 logements concernés par les inondations,
46 foyers ont été évacués et une quarantaine de famille
a été provisoirement hébergée dans une salle municipale.
Les 161 protections de biens (relevage de meubles, mise
en sécurité de matériel électrique...) et les 32 épuisements
(pompage dans les sous-sols et caves) constituent l’essentiel
des missions réalisées par les Services d’Incendie et de Secours à Ivry-la-Bataille. La commune a ainsi totalisé à elle
seule 18 % de l’ensemble des actions de secours archivées
au SDIS 27 pour l’événement hydrologique de janvier 1995.
L’enquête post crise menée auprès de la totalité des foyers
des zones inondées a permis de dresser un bilan de la vulnérabilité du bâti d’habitation dont 51 % ont été construits depuis 1967 sur des terrains inondés et cartographiés comme
tels lors de la crue de 1966. La vulnérabilité des logements
est principalement liée au grand nombre de caves/soussols : 65 % du bâti en zone inondée, dont plus de 90 %
ont été touchés lors de la crue de janvier 1995 (figure 8.4
Éric Masson
Fig. 8.2
Vue d’ensemble de l’inondation de janvier 1995 à Ivry-la-Bataille
Fig. 8.3 Répartition des actions menées par les services de secours et d’incendie d’après les comptes rendus d’opération
archivés au SDIS 27
p. 84). En effet, cette partie du bâti d’habitation concentre
des biens matériels à forte valeur ajoutée (voiture, matériel électrique divers...) mais aussi des éléments essentiels
au fonctionnement du foyer (chaudière, central électrique,
congélateur...). Les dépendances (garages, abris de jardin,
entrepôts...), systématiquement inondés (figure 3), participent également à la vulnérabilité globale des zones sinistrées. Bien que les rez-de-chaussée inondés ne concernent
qu’un petit quart des habitations, les dommages y sont
pourtant très importants car les durées de submersion dépassent localement plus d’une semaine en raison de la
lente montée des eaux et de la décrue. Ce phénomène
typique des crues de plaines sédimentaires en domaine
océanique entraîne de sévères atteintes à la salubrité du
bâti.
Les coûts directs estimés par les habitants atteignent près de
9000 KF en 1995 (soit approximativement 1370 K¤). Cependant, au moment de l’enquête, les assurances n’avaient
pas encore remboursé les sinistres, limitant ainsi les possibilités d’estimation de pertes directes par les répondants.
Ce retour sur expérience réalisé à l’échelle du foyer et généralisé sur l’ensemble de la commune a donc permis de
constituer une base de données aléa/vulnérabilité qui, pour
des raisons d’anonymat, est restée géoréférencée au niveau
de la rue. Ce principe de retour sur expérience est largement reconnu (Condemine J.-P., 2000 ; Ledoux B., 2000)
pour son utilité dans l’estimation de la vulnérabilité socioéconomique des territoires dont la complexité impose des
incertitudes non négligeables dans les outils de modélisation
(Torterotot J.-P., 1993 ; Hubert G. et Ledoux B. 1999).
83
84
Enquête post-crise et SIG pour une gestion de la vulnérabilité dans les zones inondées
Fig. 8.4 Répartition des hauteurs de submersion dans les habitations des zones inondées d’Ivry-la-Bataille (source :
enquête E. Masson, 1995)
8.3 Représentation post crise du risque chez
les victimes de la crue de 1995
Pendant la période 1962-1999, l’accroissement de la population est de + 55,3 % sur la commune (source : PSDC, INSEE
R.G.P. 1962, 1999). Cette population s’installe et construit
principalement dans les zones inondables sans pour autant
bénéficier d’une mémoire de l’aléa. Ainsi, l’inondation de
janvier 1995 est perçue par les habitants comme un événement d’ampleur exceptionnelle, anormal, car jamais observé
dans une telle combinaison intensité de l’aléa/densité des
enjeux. De fait, plus de 70 % des habitants d’Ivry-la-Bataille
estiment ne pas avoir connu d’événement comparable et
avoir subi des perturbations importantes dans leur vie et
leur mobilité quotidiennes au cours des dix dernières années (Masson E., 1996). Malgré un niveau d’enjeu humain
quasi nul, les populations du bassin versant de l’Eure ont
été très affectées par les conséquences directes mais aussi
indirectes de l’inondation. Cet impact peut paraître d’un premier abord démesuré car les crues de l’Eure ne génèrent pas
de phénomènes hydrologiques violents en comparaison des
tristement célèbres crues cévenoles. Néanmoins, la montée
des eaux, lente et inéluctable déstabilise profondément les
populations exposées aux crues de plaine (Colbeau-Justin L.
et De Vanssay B., 2001).
Deux questions étaient ainsi posées aux victimes concernant
les impacts des inondations sur leur vécu quotidien et aussi,
plus spécialement, sur leurs déplacements (fig. 8.5).
À la première question, c’est majoritairement le thème de
la perte de confort (coupures d’électricité, chauffage, téléphone, eau potable...) qui apparaît en principale citation
(29 %) après analyse du contenu sémantique des réponses.
Deux autres thèmes s’en rapprochent également en nombre
de citations. Ils concernent les conséquences « psychologiques » et les difficultés liées à la mobilité (chacun 21 %).
Ce dernier thème justifie par ailleurs la pertinence de la
seconde question, posée quant à elle sur les effets indirects
de l’inondation dans les déplacements des victimes lors de
la crue de janvier 1995.
Les réponses obtenues à cette seconde question ouverte présentent des redondances avec la première, renvoyant ainsi
les problèmes de mobilité à leurs conséquences dans le vécu
quotidien de l’inondation. Cependant, les répondants qualifient mieux l’impact sur leurs déplacements avec un thème
prépondérant (38 %), relatif à la « difficulté » qu’impose la
submersion des moyens de locomotion et du réseau routier
sur la mobilité professionnelle et celle liée au fonctionnement des ménages (courses, santé, loisirs...).
Pour estimer les représentations que les victimes avaient
des conséquences de la crue de janvier 1995, deux autres
questions ouvertes ont été posées. La première concernait
les causes et responsabilités supposées concernant le risque
subi. La seconde interrogeait les victimes sur les solutions
qu’elles envisageaient devoir être mises en œuvre pour lutter
contre le risque inondation.
Concernant les causes et responsabilités (figure 8.6 p. 85),
c’est la gestion des rivières (31 %), la dégradation du milieu
(28 %) et l’urbanisation (20 %) des zones inondables qui
représentent l’essentiel des thèmes exprimés. Lorsque que
l’on analyse les sous thèmes, c’est plus précisément le mauvais entretien (14 %) des cours d’eau (lits, berges, ripisylve,
affluents...) et des ouvrages de régulation/protection (11 %)
ainsi que la problématique du zonage urbain (9 %) qui sont
mis en avant par les répondants.
Chez les victimes, l’impact négatif de la société sur le fonctionnement de l’hydrosystème occulte donc complètement
l’importance de l’aléa, une période de retour trentennale, et
un phénomène climatique généralisé à l’ensemble de l’Europe du nord-ouest, qui est pourtant le processus expliquant
l’ampleur des inondations subies en janvier 1995.
Concernant les solutions envisagées, c’est l’entretien des
cours d’eau (32 %), la gestion des débits (28 %) et la prévention (22 %) qui sont les principaux thèmes proposés par
les répondants (figure 5). L’analyse des sous thèmes révèle
Éric Masson
Fig. 8.5 Impacts des inondations sur la qualité de vie et la mobilité des populations situées dans les zones inondées
(source : Masson E. 2002, modifié)
Fig. 8.6 Représentation du système responsabilité/solutions vis-à-vis du risque inondation chez les victimes de la crue
de janvier 1995
l’importance prépondérante de la demande en matière d’information/prévention à destination des populations (17 %)
et une augmentation des capacités d’écoulement (volumes
et vitesses) dans le réseau hydrographique (14 %). L’urbanisation des zones inondables n’est que faiblement mise
en cause (17 % urbanisme) ce qui tend à indiquer que les
victimes des inondations, attachées à leur lieu d’habitation,
souhaitent d’abord une meilleure information et si possible
une gestion hydraulique des débits de crue. Même si la prévention l’emporte dans les solutions envisagées, le réflexe
de l’utilisation des mesures structurelles lourdes (type génie civil) est encore bien présent au sein de la population
enquêtée.
Les représentations post-crise des conséquences des crues
revêtent une importance non négligeable dans la gestion
du risque inondation. Elles permettent d’une part de cibler
les actions de prévention et d’information sur les thèmes
qui sont mal compris ou mal gérés par les populations
(fonctionnement de l’hydrosystème en crise, recours aux
mesures structurelles et conséquences en terme d’aggravation du risque...) et, d’autre part, elles participent à l’élaboration du diagnostic de vulnérabilité en apportant des
pistes de réflexion pour la conduite de la concertation dans
l’élaboration des documents communaux de prévention
et d’aménagement du territoire (PPR, DCS, DICRIM, PPI,
PLU...).
85
86
Enquête post-crise et SIG pour une gestion de la vulnérabilité dans les zones inondées
8.4 La réduction de la vulnérabilité de
l’existant : l’apport des outils géomatiques
La réduction potentielle de la vulnérabilité pour l’existant
peut s’appuyer sur les technologies actuelles de la géomatique. Les systèmes SIG sont aujourd’hui ultramobiles
(PAD + DGPS + logiciels) et largement diffusés parmi les acteurs en charge de l’aménagement du territoire, des services
de secours et de protection civile. Il est donc possible de
tenir à jour une base de données géoréférencées (BDG) qui
tienne compte de la complexité de la vulnérabilité du bâti
et des enjeux socio-économiques qui y sont associés. Cette
connaissance fine des enjeux est indispensable au diagnostic
du risque inondation, donc à sa gestion.
Dans le cas d’Ivry-la-Bataille il est apparu que l’importance
des dommages dépendait des cotes de submersions observées dans les rez-de-chaussée, caves et dépendances (E. Masson, 1996). Une BDG a donc été constituée à partir d’un levé
de terrain sur la vulnérabilité structurelle du bâti dans les
zones inondables de la commune (figure 8.7 p. 87). Les
données attributaires de la BDG ont été complétées par les
résultats de l’enquête post-crise et par l’exploitation des archives des services institutionnels (DDE, SDIS).
La BDG permet ainsi d’estimer la vulnérabilité individuelle
de chaque bâtiment. Cependant, la mobilité des biens, des
activités et des personnes, dans le temps et l’espace communal, impose une réactualisation de la base. Elle doit ainsi
intégrer les mutations des enjeux (augmentation/réduction),
l’évolution de leur vulnérabilité (prévention/mitigation) et
l’occurrence d’un nouvel aléa dommageable, de période de
retour significative, dont les conséquences seront nécessairement différentes dans le détail. Les outils géomatiques
permettent de gérer efficacement les connaissances de la vulnérabilité à l’échelle fine complétant ainsi d’autres méthodes
gérant le risque à l’échelle parcellaire (O. Gilard, 1998). Enfin les capacités d’intégration des données SIG offre la possibilité d’une gestion multiscalaire depuis l’échelle opérationnelle, par l’identification individualisée des enjeux majeurs
d’une commune et de leur vulnérabilité, jusqu’à l’échelle
décisionnelle communale, pour l’optimisation des actions de
secours, ou départementale pour la gestion de crise (SIDPC/
CODIS).
Conclusion
L’ensemble des résultats obtenus permet d’envisager une
réduction de la vulnérabilité de l’existant dans les zones
inondables d’Ivry-la-Bataille en appliquant des mesures de
mitigation adaptées aux spécificités individuelles de chaque
type de bâti d’habitation.
Cette base de travail, aisément actualisable doit permettre
d’élaborer à moyen terme une gestion du risque, une réglementation de l’urbanisation et une optimisation des secours
à l’échelle opérationnelle. De plus, un SIG alimenté et en-
richi par une pratique répétée du retour d’expérience (à
chaque crue) permettrait de tenir à jour la base de données
attributaires concernant les facteurs participant à la vulnérabilité du bâti d’habitation et à son niveau de protection.
Par ailleurs, la récente généralisation au niveau national
de référentiels géographiques à l’échelle opérationnelle (BD
Ortho, Topo, Parcellaire, Adresse) et leur intégration au Référentiel à Grande Échelle (RGE) augure d’une meilleure
gestion de l’information nécessaire à la réalisation des documents de prévention du risque inondation (PLU, PPR,
DCS, DICRIM). Une telle BDG doit être enrichie localement
par la production de données thématiques géoréférencées
(zones inondées, réglementation de l’aménagement et de
l’urbanisme...) et attributaires (cotes de submersion, conséquences des crues...). Son développement est envisagé pour
la commune d’Ivry-la-Bataille.
8.5 Bibliographie
C ONDEMINE J.-P. (2000) — Le retour d’expérience et la
sécurité civile : réflexions et perspectives. — La Houille
Blanche, vol. 1, pp. 73-74.
G ILARD O. (1998) — Les bases techniques de la méthode
Inondabilité — CEMAGREF, 207 p.
C OLBEAU-J USTIN L. et de VANSSAY B. (2001) — Analyse
psychosociologique auprès des sinistrés des inondations de
la Somme — Rapport d’étude, 150 p.
H UBERT G. et L EDOUX B. (1999) — Le coût du risque... L’évaluation des impacts socio-économiques des inondations —
Presses de l’ENPC, 232 p.
L EDOUX B. (2000) — La pratique du retour sur expérience
pour éclairer les stratégies de mitigation — La Houille
Blanche — vol. 1, pp. 79-83.
M ASSON E. (1996) — Les conséquences de la crue de janvierfévrier 1995 dans les communes de Saint-Georges-Motel,
Marcilly-sur-Eure, Croth, Ezy-sur-Eure, Ivry-la-Bataille et
de Garennes-sur-Eure — Rapport d’étude, CREGEPE/
Direction Départementale de l’Équipement de l’Eure,
121 p.
M ASSON E. (2002) — Les conséquences des crues dans le
bassin versant de l’Eure. Le risque inondation dans un
hydrosystème anthropisé — Thèse de doctorat, Université
de Caen Basse-Normandie, 2 vol., 700 p.
M ASSON E. (2003) — Retour sur expérience à l’échelle du
bassin versant : le cas de la crue de janvier 1995 dans le
bassin versant de l’Eure — Actes du colloque Inondations
en France : prévention, responsabilités, gestion. Montpellier, 2002, 7 p.
SOGREAH (2000) — Étude hydraulique des écoulements
dans l’agglomération de Louviers — Rapport de phase 1,
pp. 13-17.
T ORTEROTOT J.-P. (1993) — Le coût des dommages dus aux
inondations : Estimation et analyse des incertitudes —
Thèse de doctorat, ENPC — CERGRENE, 283 p.
Éric Masson
Fig. 8.7 Diagnostic architectural de la vulnérabilité du bâti dans les zones inondées d’Ivry-la-Bataille (Fond : BD Ortho
IGN ; Relevés terrain E. Masson)
Remerciements
Je tiens à remercier l’ensemble des acteurs, M. Bricaud
(maire d’Ivry la bataille), Service Aménagement du territoire
et Environnement (DDE 27), Service Urbanisme et Environnement (DDE 28), Service Interministériel de Défense et
de Protection Civile et Service Départemental d’Incendie et
de Secours de l’Eure, et plus particulièrement la population
d’Ivry-la-Bataille victime de la crue de 1995 (Préfecture 27),
sans qui il n’aurait pas été possible de reconstituer une mémoire du risque inondation du niveau communal à celui du
bassin versant de l’Eure.
87
9 Conception, réalisation et expérimentations d’un outil d’autodiagnostic
des vulnérabilités des PME-PMI aux inondations
Paul Mengual et Franck Guarnieri
Pôle Cindyniques — École des mines de Paris UNSA, B.P.
207, 06904 Sophia Antipolis Cedex
Paul.Mengual@ensmp.fr
Résumé. — L’objectif de ce travail est de développer un
outil de gestion du risque d’inondation pour les entreprises. Cet instrument doit donner au chef d’entreprise les
moyens de « redémarrer son activité le plus rapidement
possible » après une inondation. Il doit garantir une certaine conscience du risque : connaître les conséquences sur
l’activité, sur l’organisation de l’entreprise, sur les relations
clients et fournisseurs, le coût des dommages, la gestion de
la crise... Nous voulons montrer que la prise en compte de
l’aléa inondation permet au moins de rester compétitif en
cas de survenance du phénomène. La mise en place de mesures de prévention permet de limiter les dommages et la
perte d’exploitation. Une telle attitude permet à l’entreprise
d’entrer dans une démarche de réduction de ses vulnérabilités. Cette démarche garantit aussi la promotion d’un esprit
de responsabilité dans un contexte de développement économique.
Mots-clés. — vulnérabilité, PME-PMI, inondation, diagnostic, risques naturels.
Title. — Floods and Small and Medium Sized Companies,
toward a self diagnosis tool for vulnerability reduction
Abstract. — The objective of this work is to provide a flood
hazard management tool and an assistance to companies.
This instrument must give to the head of the company the
means of « starting again the activity as fast as possible ! » after a flood. It must guarantee a certain awakening
of the risk : effects on the activity, the company organisation, clients relationships and/or suppliers, the cost of
damage, the crisis management... We want to show that
the taking into account of hazard at least makes it possible to remain competitive in case of the unexpected arrival
of the flood. The use of preventive actions makes it possible to limit the damage and the trading loss, and consequently companies enter a process of vulnerability reduction. Such a process must also guarantee a responsibility spirit promotion in an economic development context.
Key-words. — vulnerability, SME, flood, diagnosis, natural
hazard.
9.1 Contexte de l’étude
Les conséquences d’une inondation pour une entreprise
peuvent être lourdes, en particulier pour tout ce que l’arrêt d’activité, qui peut durer plusieurs semaines, entraîne
comme perturbations. Des retours d’expériences auprès d’entreprises inondées à plusieurs reprises ont montré que celles
qui avaient spontanément adopté des mesures pour réduire
leur vulnérabilité subissent nettement moins de dommages
lors d’une inondation ultérieure et reprennent leur activité
plus rapidement, par rapport à celles qui ne font rien (D’Ercole et al., 2004).
9.1.1 Territoire d’étude
Les crues sont un phénomène courant qui s’inscrit dans la
logique des cours d’eau. Le bassin de la Loire moyenne (de
Nevers à Nantes) n’échappe pas à cette dynamique générale. À de très nombreuses reprises, en moyenne 3 à 4 fois
par siècle, des crues fortes à très fortes s’y sont produites
provoquant pour certaines des inondations catastrophiques.
Même si, exceptionnellement, le XX e siècle n’a été marqué
que par une seule crue importante en 1907 (cinquantennale), le retour de telles inondations est réel et certain.
Le risque en sera d’autant plus important que l’exception météorologique de ces 100 dernières années a conforté les décideurs et les aménageurs dans leur maîtrise des éléments naturels. Barrages, levées et surtout « nouveaux phénomènes
météorologiques » ont été les artifices mis en avant pour
continuer à développer les villes ligériennes en zones inondables.
9.1.2 Type d’inondation et coût des dommages
Toutes les communes des vals de Loire sont concernées, depuis le bec d’Allier jusqu’au bec de Maine. Le territoire de 50
des 253 communes riveraines de la Loire moyenne sera totalement inondé par une crue similaire à celles de 1707, 1711,
1733, 1790, 1846, 1856, 1866 (Équipe Pluridisciplinaire
Plan Loire Grandeur Nature, 2000). Ces crues furent caractérisées par la conjonction de deux phénomènes : une crue
de type océanique issue de perturbation venues de l’Ouest et
un orage cévenol sur la haute Loire. Ce type de crue concernerait aujourd’hui 115 000 logements, 14 000 entreprises,
2 500 km de routes... Même si, contrairement à ce que nous
apprend l’histoire, les levées tiendraient dans tous les endroits stratégiques, la facture resterait encore élevée : plus
90
Conception, réalisation et expérimentations d’un outil d’autodiagnostic des vulnérabilités
de 4 milliards d’euros de dommages avec en plus quelques
remontées de nappe à Tours et à Orléans (+ 150 millions
d’euros l’unité).
9.1.3 La Très Petite Entreprise, un enjeu majeur
Cet outil s’adresse aux entreprises exerçant leur activité en
zone inondable. Il est plus particulièrement destiné aux Très
Petites Entreprises (TPE : de 1 à 50 employés) car ce sont
celles les moins sensibilisées au risque d’inondation. Cet
outil a pour ambition de couvrir tous les types d’activités
(commerce, service, production). Il est également possible
d’utiliser cet outil pour les entreprises situées hors des zones
inondables mais susceptibles de subir des dysfonctionnements engendrés par des problèmes extérieurs (habitations
inondées, accès à l’entreprise perturbée, utilités externes
interrompues...). Aujourd’hui, plus de 40 % des dommages
potentiels engendrés par une inondation seraient imputables
aux activités économiques du territoire concerné.
9.2 Réalisation d’une méthode d’autodiagnostic
et processus de validation
9.2.1 Le modèle de Vulnérabilité
La vulnérabilité se caractérise par toutes les conséquences
d’un phénomène sur les enjeux présents (figure 9.1). L’entreprise représente donc les enjeux et sa vulnérabilité est donc
caractérisée par toutes les conséquences qu’aura une inondation sur cet enjeu spécifique. En d’autres termes, la vulnérabilité se mesure en inventoriant toutes les conséquences
engendrées sur l’entreprise par une inondation. Dans un
sens le plus large, elle exprime le niveau de conséquences
prévisibles d’une inondation sur l’entreprise (Leone, 1996).
Ainsi, par anticipation, l’étude de la vulnérabilité d’une PME
doit permettre de connaître sa susceptibilité à être endommagée.
− effets induits.
Cette typologie nous a permis de déduire une cinquantaine
de critères caractérisant la vulnérabilité d’une PME-PMI.
Ainsi, comme nous l’avons écrit plus haut, l’utilisation de
l’analyse structurelle a abouti au classement des critères de
vulnérabilité selon deux dimensions :
Une dimension matérielle et fonctionnelle :
− Les questions relatives à la production,
− Les questions relatives aux stocks.
Une dimension plutôt immatérielle et organisationnelle :
− Les questions relatives aux hommes,
− Les questions relatives aux finances propres,
− Les questions relatives à l’indemnisation.
9.2.2 Le modèle de la TPE
Trois modèles génériques ont été retenus en fonction de
trois grandes catégories d’activités : le modèle d’une société
de production ; le modèle d’une société axée sur la vente ; le
modèle d’un bureau d’études (figure 9.2 p. 91).
9.2.3 Méthodologie d’autodiagnostic
Le chef d’entreprise apparaît le mieux placé pour étudier la
vulnérabilité de son entreprise car il dispose d’une vision
globale et peut prendre le recul nécessaire pour mettre en
place un tel outil dans l’intérêt de l’entreprise (Équipe Pluridisciplinaire Plan Loire Grandeur Nature, 2000). En effet,
les très petites entreprises sont souvent portées par un seul
dirigeant qui assume plusieurs fonctions.
Cet autodiagnostic est composé de six parties. Elles définissent le mode opératoire à suivre. Pour chaque étape, un
ensemble d’actions est à réaliser afin de mener à bien l’autodiagnostic (remplir des fiches, répondre à des questions,
faire des calculs de temps et de coûts, etc.) :
•
•
Fig. 9.1 Schématisation du concept de vulnérabilité par
rapport au risque naturel
Les quelques retours d’expériences que nous avons pu étudier ont permis de construire une typologie des dommages
potentiels tendant vers l’exhaustivité et comprenant trois
grandes catégories :
− dommages directs,
− dommages indirects,
Évaluation du niveau de sensibilisation du chef d’entreprise au regard du risque d’inondation. Prise de connaissance du scénario d’inondation (paramètres de l’inondation : hauteur d’eau, vitesses, turbidité, débordement,
remontée de nappe, etc.).
Estimation des dommages matériels et de leurs conséquences sur le fonctionnement de l’entreprise. Pour évaluer la gravité des conséquences d’une inondation sur
une entreprise nous avons choisi d’aborder ce problème
sous trois angles différents : l’ampleur des dommages
matériels, leurs coûts et l’incidence de ces dommages
sur le fonctionnement de l’entreprise en faisant appel à
l’analyse fonctionnelle (il s’agit de construire le schéma
fonctionnel de son entreprise en mettant en interrelation des fonctions telles que la production, la gestion,
commerce, etc.). Pour mesurer cette incidence sur le
fonctionnement de l’entreprise, nous avons choisi d’interroger le dirigeant sur les grandes fonctions de son
entreprise en lui proposant quatre niveaux de gravité
fonctionnelle : Quelle serait l’incidence de la perte de ce
bien sur le fonctionnement de l’entreprise ?
Paul Mengual et Franck Guarnieri
Fig. 9.2
−
−
−
−
Modèle fonctionnel d’une entreprise (production, négoce et service)
Un arrêt partiel de la fonction auquel il appartient ?
Un arrêt complet de la fonction ?
Un arrêt complet de plusieurs fonctions ?
Un arrêt total de l’activité ?
Ces approches sont complémentaires et confrontent un jugement qualitatif à des données quantitatives qui vont permettre au dirigeant de définir plus précisément ses priorités
d’actions.
•
Identification des vulnérabilités dites « organisationnelles » permettant ensuite, d’apprécier plus précisément
la durée d’interruption de l’activité.
• Bilan de l’identification des vulnérabilités — sélection
des vulnérabilités majeures.
• Choix et hiérarchisation des mesures de réduction des
vulnérabilités.
• Suivi des mesures et évaluation du progrès (nouvelle estimation des dommages et de la durée d’arrêt d’activité).
Concrètement, l’autodiagnostic est un document papier en
trois volets :
− L’autodiagnostic lui-même (série de fiches et de tableaux
de correspondances liant les problèmes identifiables avec
les mesures contenues dans un recueil).
− Un guide d’utilisation (mode d’emploi de 40 pages).
− Un recueil de mesures de réduction de la vulnérabilité
de l’entreprise.
9.2.4 Principaux enseignements de ces expérimentations
Aujourd’hui, la première série d’expérimentations a été réalisée. Cinq entreprises du Loiret ont déjà participé aux expérimentations de l’autodiagnostic, cinq autres entreprises ont
été auditées dans le département des Alpes Maritimes (dont
une est un site Seveso II, seuil haut). L’objectif principal de
cette première série d’expérimentations a été de tester le
mode opératoire de l’autodiagnostic auprès d’un panel d’entreprises prêtes à jouer le jeu pendant une demi-journée. Au
départ, il était prévu de consacrer une demi journée à la réalisation de chaque interview/autodiagnostic (entre trois et
quatre heures), or, cette durée fut le plus souvent écourtée
vu la faible disponibilité de la majeure partie des entreprises
(3 heures en moyenne).
Les entreprises ont été choisies en privilégiant des réseaux
d’acteurs. La Chambre de Commerce et d’Industrie du Loiret
nous a permis, par exemple, d’obtenir des rendez-vous avec
cinq entreprises de son département. Nous retiendrons dans
un premier temps qu’il a été très difficile de trouver des
entreprises motivées pour tester l’outil.
La partie qui suit reprend les principaux enseignements tirés
de toutes les expérimentations : l’intérêt d’une décomposition fonctionnelle de l’activité de l’entreprise ; les problèmes
posés par la lourdeur de certaines questions sur l’identification des vulnérabilités organisationnelles ; l’importance de
la configuration des locaux de l’entreprise ; l’insertion de la
composante « psychologie du personnel » et le problème du
temps nécessaire à la réalisation de cet autodiagnostic.
D’un point de vue général, l’outil a très bien été accueilli
par les dirigeants d’entreprises et malgré une mise en
œuvre quelquefois jugée complexe, leurs avis furent positifs. Concrètement, ils se sont tous sentis concernés. À l’issu
des tests, chaque dirigeant a affirmé que l’outil répondait
totalement aux objectifs préétablis (avec une nuance sur
l’exhaustivité et la précision des mesures de réduction).
Avant tout, il a été nécessaire de mettre en évidence les
difficultés rencontrées lors de la construction des scénarii
(incertitude sur la hauteur d’eau due aux incertitudes multiples des modèles de crue et du positionnement x, y et z des
entreprises. Dans un deuxième temps, nous avons fait l’analyse des réactions de chaque entreprise au mode opératoire
de l’autodiagnostic. Nous proposons de faire la synthèse de
ces apports dans les paragraphes suivants.
9.2.4.1 Intérêts et bénéfices pour l’entreprise
L’information la plus importante pour les entreprises reste
les paramètres du scénario d’inondation : connaître le délai
d’alerte, la hauteur d’eau et la durée de submersion constitue un bénéfice important (« on sait maintenant ce à quoi
on est confronté ! »).
D’autre part, plus globalement, il ressort de ces entrevues des considérations concrètes. En effet, les problèmes
identifiés ont été jugés par les dirigeants comme une
réalité qu’il fallait corriger. À titre d’exemple, la perte
d’une partie ou de la totalité de la mémoire de l’entreprise (documentation, fichiers clients, archives, sauvegarde informatique, etc.) peut être la conséquence de plu-
91
92
Conception, réalisation et expérimentations d’un outil d’autodiagnostic des vulnérabilités
sieurs perturbations (incendie, dégâts des eaux, inondation, etc.). D’une part, l’autodiagnostic a permis d’identifier une vulnérabilité forte pour l’entreprise (effets désastreux sur le fonctionnement à moyen et long terme),
d’autre part, il permet de réfléchir à une mesure efficace sur
les multiples aléas susceptibles de générer de telles conséquences.
Le calcul de la durée d’interruption de l’activité est une étape
qui permet de sensibiliser rapidement les chefs d’entreprise.
Par exemple, un dirigeant qui inscrit un total approximatif
de plus de 150 jours d’inactivité suite à une inondation reçoit
une sorte d’électrochoc car bien souvent une telle durée
d’inactivité sera lourde de conséquences pour l’entreprise.
Dans la plupart des cas, l’autodiagnostic met en avant certaines méconnaissances du dirigeant sur son niveau de couverture par les assurances (de nombreuses informations à
ce sujet sont fournies dans le fascicule des mesures).
En ce qui concerne les mesures, les dirigeants qui ont eu le
temps de les consulter ont été satisfaits car elles sont à la
fois efficaces sur certains points et suffisamment globales
pour s’adapter aux particularités de chacun.
Ces expérimentations ont permis aux dirigeants de prendre
réellement conscience du problème auquel ils sont confrontés. Lorsque vous dites à certains dirigeants qu’ils ont plus de
chance d’être inondé par la Loire que de subir un incendie,
ce type d’argument (qui est une réalité locale) est efficace.
9.2.4.2 Le schéma fonctionnel
Il fait appel à un niveau d’abstraction que les personnes interviewées ont du mal à atteindre. Seul un entrepreneur a
réalisé le sien et avec une orientation clairement appuyée
sur le client, ce qui n’a pas permis d’approcher le fonctionnement de son entreprise. Tous les autres ont en fait dessiné un
plan de leurs bâtiments. Ainsi, l’utilisation de l’analyse des
impacts des dommages directs sur les différentes fonctions
de l’entreprise ne semble pas être efficace.
Dans tous les cas étudiés, le dirigeant a fait la remarque
suivante : « À quoi ça sert ? Toutes les fonctions de mon entreprise seront interrompues ». Or, ce paramètre participe
à l’évaluation de la gravité du sinistre, il est donc indispensable de s’interroger sur les conséquences réelles des
dommages aux biens sur l’activité. En d’autres termes, cette
analyse permet de hiérarchiser les dommages directs, et par
conséquent de donner un ordre de priorité dans les mesures
choisies. Quoiqu’il en soit, nous suggérons de conserver cette
analyse. Il conviendra de trouver un moyen plus efficace
pour la faire appliquer aux dirigeants : plus d’exemples, peutêtre faudra-t-il orienter cette vision sous forme de « tâchesclés »...
9.2.4.3 Les vulnérabilités dites « organisationnelles »
Dans la plupart des cas, la fiche d’identification des « vulnérabilités organisationnelles » est apparue très pertinente mais
difficile à aborder (lourdeur dans certaines questions). Il
conviendra d’éclaircir et de réduire la longueur de certaines
d’entre elles.
9.2.4.4 Les impacts d’une inondation sur le comportement
du personnel après la catastrophe
Trois chefs d’entreprise nous ont suggéré d’insérer une question sur les conséquences du traumatisme psychologique
sur le rendement du personnel. Une fois la catastrophe passée, le personnel retrouvera-t-il la même efficacité qu’avant
le sinistre ? Ces trois dirigeants ont affirmé que le personnel serait suffisamment choqué pour ne travailler qu’à 60 %
de ses possibilités (en dehors du temps passé s’il subit des
dommages corporels). Le sentiment d’insécurité par rapport
au site peut être à l’origine de dégradations des conditions
de travail et de l’entente entre les employés... des informations à ce sujet devront être insérées dans les fiches ou le
guide.
9.2.4.5 Temps nécessaire à la mise en place de
l’autodiagnostic
En ce qui concerne le temps nécessaire à la réalisation de
l’autodiagnostic, il semble que la taille de l’entreprise soit
un facteur déterminant. Il faudra compter environ 3 heures
pour un petit commerce (1 ou 2 employés) et une journée
et demie pour une entreprise plus complexe désireuse de
mettre en place un plan d’urgence détaillé et un plan d’actions précis.
Ainsi, cette première série d’expérimentation nous a permis
de conforter l’idée de la construction d’un pré diagnostic.
Un tel outil permettrait d’orienter les entreprises vers un
diagnostic ou un autodiagnostic. Ce tri renverrait les entreprises plus rapidement sur les points importants de leur
vulnérabilité.
Le problème reste posé au sujet du temps nécessaire pour
mener à bien l’autodiagnostic. Certaines des entreprises
jugent qu’elles n’ont pas le temps nécessaire à une telle opération, d’autres comprennent que même si le temps manque,
il faut le faire.
9.2.4.6 Autodiagnostic ou diagnostic ?
C’est un des principaux enseignements de ces expérimentations, les dirigeants sont-ils prêts à faire ce travail seul ?
Seul trois dirigeants ont affirmé qu’ils étaient suffisamment
motivés pour réaliser cet autodiagnostic. Trois autres sont
persuadés qu’aucun chef d’entreprise n’aura la motivation
nécessaire à un tel travail. Les autres présentent des réactions plus floues.
9.3 Conclusion et perspectives
La recherche sur les critères de vulnérabilité nous a permis d’en identifier deux catégories : les critères à dimension
matérielle et fonctionnelle et ceux ayant une dimension
plutôt organisationnelle. Les critères fortement influencés
par l’intensité de l’aléa sont les critères matériels et fonctionnels contrairement aux critères organisationnels. En effet, les critères à dimension organisationnelle expriment
une vulnérabilité moins dépendante des caractéristiques
Paul Mengual et Franck Guarnieri
de l’aléa. Cependant, à partir d’un certain niveau de perturbations, certaines conséquences liées à l’organisation de
l’entreprise apparaissent. On peut en tirer les observations
suivantes :
. 1 er niveau de conséquences : dommages matériel + arrêt
d’activité lié à la durée de submersion.
. 2 e niveau de conséquences : arrêt d’activité engendré par le nettoyage des locaux et la remise en état.
Ce niveau dépend de l’ampleur des dommages matériels.
. 3 e niveau de conséquences : aggravation de la durée
d’arrêt d’activité et/ou nouvelle perturbation de l’activité due à des facteurs organisationnels et humains
propres à l’organisation de l’entreprise (une « vulnérabilité intrinsèque ») qui ne dépend pas d’un aléa particulier. Ce sont les dommages indirects et les effets induits.
Une des priorités pour la suite sera d’enrichir la base de
mesures, actions et recommandations. Pour ce faire, dans
un premier temps il s’agira d’enrichir les mesures existantes
en précisant leur coût, les fournisseurs potentiels et leur
efficacité. Dans un second temps, il serait intéressant d’étudier les possibilités de mise en place d’un partenariat avec
des experts afin de recenser toutes les mesures techniques
envisageables pour mettre en protection une entreprise située en zone inondable. Ce partenariat permettra de bénéficier de l’avis de professionnels de la sécurité sur ce sujet.
Cette démarche pourrait faire émerger des mesures issues
d’autres domaines potentiellement applicables à notre problématique.
Ensuite, il s’agira d’effectuer la seconde série d’expérimentations. Cette seconde expérimentation sera conduite de
manière différente de la première sur un groupe d’entreprises (différentes des premiers groupes) soit d’un secteur
donné, soit de secteurs variés. Dans un premier temps, il
est prévu de rencontrer les chefs d’entreprise (en groupe
ou individuellement selon les possibilités) pour faire une
présentation rapide de la méthode et expliquer les scénarii
retenus. Dans un second temps, ils devront réaliser l’autodiagnostic seul et répondre à un questionnaire d’évaluation
fourni avec le document d’autodiagnostic.
L’objectif est de récupérer les résultats de l’autodiagnostic ainsi que le questionnaire d’évaluation afin d’apprécier plus précisément l’accueil de ce type d’approche dans
le monde de la petite et moyenne entreprise et ainsi de
préciser définitivement la méthode et ses différents fascicules.
Puis, il sera nécessaire de dresser un bilan de la seconde
série d’expérimentations. Ce bilan pourra conduire à des
modifications et corrections du contenu de la méthode. Il
permettra de valider finalement l’outil afin que sa mise en
forme soit réalisée.
Enfin, cette étude se terminera par la mise en forme finale
d’une maquette des livrets. Cette tâche permettra de réaliser
les différents livrets, fiches, guide et catalogue de mesures
de la méthode d’autodiagnostic au format papier.
9.4 Vers la validation de l’outil par son
appropriation par les dirigeants d’entreprises
Le nouveau programme de recherche établi entre l’Équipe
Plan Loire Grandeur Nature et le Pôle Cindyniques de l’École
des Mines de Paris aura pour objectif de chercher les moyens
nécessaires à une bonne appropriation de l’instrument de
réduction des vulnérabilités par les PME-PMI.
Lors des expérimentations certains des chefs d’entreprises
ont fait remarquer que cet outil serait beaucoup plus convivial s’il prenait la forme d’un logiciel. Cette idée a aujourd’hui mûrie et une version logicielle sera produite dans le
courant de l’année 2005. Le support logiciel permettra d’automatiser certains bilans et certains résultats afin d’optimiser le temps passé sur l’autodiagnostic. Cet outil permettra
également d’insérer des illustrations supplémentaires et de
construire une interface conviviale. Plus récemment, il a été
décidé de développer ce logiciel sur une interface web afin
de capitaliser les résultats de chaque diagnostic à l’intérieur
d’une base de données et de construire un véritable retour
d’expérience sur toutes les opérations menées avec cet outil.
De nouvelles expérimentations permettront de consolider
les méthodes de diagnostic (grandes entreprises) et d’autodiagnostic (PME-PMI). Cette nouvelle étude sera également
l’occasion de s’interroger sur la conception d’un pré diagnostic destiné à orienter les entrepreneurs sur le diagnostic ou
l’autodiagnostic. Plus globalement, cette étude sera consacrée à la recherche et à l’identification des acteurs capables
de participer au déploiement de ces outils de réduction de la
vulnérabilité des activités économiques aux inondations. Qui
sont les promoteurs potentiels ? Qui sont les prescripteurs
potentiels ? Y-a-t-il d’autres utilisateurs potentiels ?
Le modèle de vulnérabilité qui a été conçu dans le cadre
de ce travail permet de développer des applications prenant
en compte d’autres aléas naturels. Le paragraphe suivant
aborde cette perspective.
9.5 Vers la conception d’une méthode de
gestion de la vulnérabilité d’un territoire
aux aléas naturels
Ce nouvel axe de perspectives correspond au développement d’un outil permettant l’identification et la réduction
de la vulnérabilité de tous les enjeux qui composent un territoire vulnérable aux aléas naturels. Cet outil fournirait
une cartographie qui aurait pour objectif final de décrire
la vulnérabilité des enjeux qui composent le territoire. Ces
évaluations permettraient de faire état de la vulnérabilité
du territoire. D’Ercole et Metzger (2004) de l’Institut de Recherche pour le Développement étudient depuis plusieurs
années la vulnérabilité territoriale de la ville de Quito en
Équateur. Cette recherche est fondée dans un premier temps
sur l’analyse de la vulnérabilité spatiale d’un territoire qui est
caractérisée par l’accessibilité et l’exposition de cet espace
93
94
Conception, réalisation et expérimentations d’un outil d’autodiagnostic des vulnérabilités
aux aléas. Ces deux dimensions peuvent être complétées par
d’autres critères comme le contrôle politico-administratif
de ces espaces. La combinaison cartographique de ces critères met en évidence différentes faiblesses a priori des espaces. L’idée novatrice de leurs travaux réside dans la suite
de l’analyse. En effet, cette vulnérabilité spatiale qui est
identifié à ce stade de la méthodologie d’évaluation de la
vulnérabilité ne permet pas de voir si cette forme de vulnérabilité est susceptible de se transmettre au territoire. La
phase suivante consiste donc à évaluer les enjeux majeurs
qui composent ce territoire et qui le font fonctionner. La
détermination et l’analyse des enjeux majeurs du territoire
sont des informations qui permettent une lecture de l’organisation territoriale d’un espace urbanisé (ceci pourrait
être assimilé au schéma fonctionnel de nos entreprises). Les
études de vulnérabilité de ces enjeux sont des connaissances
indispensables pour apprécier la vulnérabilité territoriale.
Schématiquement, ce travail permet de mettre en lumière
les dépendances des différentes fonctions du territoire assumées par de nombreux enjeux. Par conséquent en cas
de crise, cette représentation assure une lecture claire des
processus de transmission de la vulnérabilité sur un territoire. Dès lors, il est possible de comprendre pourquoi
certains espaces qui ne sont pas exposés à des aléas particuliers peuvent être également vulnérables. Par exemple,
une entreprise, située dans un espace très faiblement exposé aux aléas, est toujours dépendante de son accessibilité
ou de certaines utilités (électricité ou eau potable). Ainsi,
si les accès à l’entreprise sont interrompus ou si la fourniture en énergie l’est également en raison d’un aléa quelconque, les conséquences pour l’entreprise peuvent être
importante et pourtant, celle-ci n’est pas directement exposée.
Pour revenir sur les aspects méthodologiques d’une telle
approche, on peut imaginer que l’identification des espaces stratégiques d’un territoire pourrait être assimilée
à la description fonctionnelle des entreprises qui permet
d’identifier les points névralgiques de l’entreprise. L’approche méthodologique développé par D’ercole et Metzger se rapproche de la notre dès lors que l’on considère
l’objet d’étude (territoire ou entreprise) comme un système.
Les recherches développées au travers de la vulnérabilité
territoriale offrent des possibilités concrètes de réduction
des risques dans la mesure où les connaissances produites
sur ce type de vulnérabilité permettent de mettre en place
une véritable stratégie de mitigation de l’aléa et des vulnérabilités du territoire. Que veut-on protéger ? Quelles sont les
conséquences que l’on veut éviter ? Ces méthodologies nouvelles proposent un renversement du problème, il ne s’agit
plus de réduire le risque sur tout le territoire mais de « mitiger », après avoir analysé le fonctionnement du système,
les effets d’un aléa sur un enjeu susceptible de transmettre
des perturbations à d’autres enjeux et par conséquent au
territoire. À titre d’exemple, une crue de la seine de type
1910 aurait des répercussions nationales en terme de trans-
mission de vulnérabilité puisque Paris assume des fonctions
politico-administratives qui s’appliquent au territoire national.
Ces connaissances permettraient de développer une politique de gestion préventive des enjeux vulnérables. Une
politique capable de répondre aux attentes des enjeux du
territoire par des actions prioritaires de réduction adaptées puisqu’on sait ce qu’il faut protéger. Ces priorités seraient fondées sur des prises de décisions justifiées par
l’analyse de tous les moyens fournis par un tel instrument d’analyse. Ainsi, ces actions sont susceptibles d’influencer les stratégies d’améliorations de l’aménagement
du territoire dans un souci de développement durable.
C’est en cela qu’un tel instrument devient un véritable
outil d’aide à la décision. La gestion de la sécurité des
biens et des personnes ne peut se faire sans prendre en
compte les menaces représentées par les aléas naturels.
Pour conclure sur la vulnérabilité territoriale, ce type de
méthodologie permet de s’interroger sur les mécanismes
de transmission de la vulnérabilité des lieux aux enjeux
et des enjeux au territoire. Ces mécanismes sont une piste
de recherche intéressante et nécessaire pour optimiser les
connaissances produites afin de réduire la vulnérabilité des
sociétés.
Le développement d’une méthode d’analyse de la vulnérabilité des entreprises à de multiples aléas naturels correspondrait plus globalement à un regard sur les atteintes externes potentiellement dommageables pour l’entreprise. À
plus long terme, il serait intéressant de rechercher les relations entre tous ces aléas pour concevoir un outil capable de
fournir une aide à la gestion et à la réduction de ces risques
pris par les entreprises.
9.6 Bibliographie
D’E RCOLE R. (1994) — Les vulnérabilités des sociétés et des
espaces urbanisés : concepts, typologie, modes d’analyse
— in : Croissance urbaine et risques naturels dans les
montagnes des pays en développement, Revue de Géographie Alpine. N o 4 Tome LXXXII. Pp. 87-96.
D’E RCOLE R. & M ETZGER P. (2004) — Vulnerabilidad del
distrito Metropolitano de Quito — Coleccion Quito Metropolitano, MDMQ-IRD, Quito, Ecuador, 496 p.
D EVAUX-R OS C. (2002) — Réduction de la vulnérabilité
des entreprises au risque d’inondation — In : Actes du
colloque « Entretiens de la prévention », CNPP, Paris, 9 et
10 décembre.
Équipe Pluridisciplinaire Plan Loire Grandeur Nature (2000)
— Étude de la propagation des crues et des risques
d’inondation en Loire moyenne. Atlas des enjeux socioéconomiques exposés au risque d’inondation en Loire
moyenne — 240 p.
GREPME (1997) — Les PME bilan et perspectives — 2 e édition, Economica. Coll. Connaissance de la Gestion, Canada, 364 p.
Paul Mengual et Franck Guarnieri
K EURINCK P. Équipe Plan Loire (2001) — Les inondations en
Bretagne entre 1995 et 2001 : retour d’expérience sur la
vulnérabilité des artisans, commerçants et PME — 2 volumes, vol. 1 45 p., vol. 2, 99 p.
L EONE F. (1996) — Concept de vulnérabilité appliqué à l’évaluation des risques générés par les phénomènes de mouvements de terrain — Thèse de doctorat, Université Joseph
Fournier, Grenoble I, 274 p.
MATE & METL (Ministère de l’Aménagement du Territoire et
de l’Environnement & Ministère de l’Équipement, des
Transports et du Logement) (1999) — Plans de prévention des risques naturels (PPR). Risques d’inondation.
Guide méthodologique — Éditions La Documentation française, Paris, 124 p.
H ATEM F. R OUBELAT F. C AZES B. (1993) — La prospective.
Pratiques et méthodes — coll. Gestion, Édition Economica,
chapitre 8, pp. 251-264.
T ORTEROTOT J.-P. (1993) — Le coût des dommages dus
aux inondations : estimation et analyse des incertitudes
— Thèse de doctorat de l’ENPC, 283 p.
95
10 De toile et de tôle : vulnérabilité et protection des campings de
montagne face aux inondations
Anne Peltier
La catastrophe du Grand Bornand, responsable de la mort de
23 campeurs en juillet 1987, a attiré l’attention des pouvoirs
publics sur la vulnérabilité des campings de montagne face
aux crues torrentielles. Le législateur s’est alors interrogé
sur la vulnérabilité de ces infrastructures. La réglementation édictée en 1990 et 1994 a pris le parti de la gestion
de l’urgence, en privilégiant l’information des campeurs et
l’évacuation en cas de montée des eaux. En 2001, 4 768 campings sont ainsi classés à risque en France, dont 60 % en
raison d’un risque d’inondation ou de crue torrentielle. Plus
de dix ans après la mise en place de cette législation, on
peut s’interroger sur les modalités et les limites de son application, ce qui nécessite tout d’abord de préciser la nature
des risques menaçant les campings ainsi que les contraintes
imposées par la loi. La théorie sera ensuite confrontée à la
pratique par le biais d’une analyse de terrain permettant
de mettre en évidence l’application de la loi et ses freins
éventuels.
Une enquête a été menée dans une partie des campings des
Hautes-Pyrénées 1, département à la fois particulièrement
touristique (stations thermales, stations de ski, tourisme
vert, tourisme religieux, etc.) et soumis à des risques d’inondation importants et variés. En montagne, la proximité d’un
cours d’eau est un facteur d’implantation pour les campings
(figure 10.1 p. 98). En effet, les rives des cours d’eau sont
souvent les seules zones qui restent libres de constructions.
D’autre part, du fait de l’humidité et du risque, ce sont des
terrains peu coûteux. Enfin la présence d’un ruisseau représente un agrément pour des touristes en mal de nature :
nombre de campings portent d’ailleurs le nom du ruisseau
au bord duquel ils sont installés, signe que le cours d’eau représente une valeur ajoutée. Conséquence de ce qui précède,
en 2001, 46 campings sont classés à risque parmi les 165
que comptent les Hautes-Pyrénées, dont quatre cinquièmes
des classements suite à un risque d’inondation ou de crue
torrentielle (MEDD, 2001).
Département de géographie Université de Toulouse-le Mirail
5 allées Machado, 31058 Toulouse CEDEX 9
peltier@univ-tlse2.fr
Résumé. — Face aux crues torrentielles en montagne, les
campings représentent un enjeu tout à fait particulier du
fait de leur localisation fréquente dans des zones inondables et de la fragilité de leurs infrastructures. C’est pourquoi la législation en vigueur privilégie l’information des
campeurs et leur évacuation en cas d’urgence. Dans la pratique, si l’affichage du risque est globalement quoique inégalement effectué, des zones d’ombre subsistent quant à
l’organisation de l’alerte : tous les campings ne sont pas
équipés de dispositifs d’alerte aux crues, et les exploitants
se plaignent de la multiplication des alertes météorologiques inutiles. Les entretiens menés avec les exploitants
démontrent par ailleurs qu’ils n’ont pas toujours conscience
du risque et qu’ils craignent l’impact de l’information sur
les touristes. L’application de la loi tient donc plus à la
contrainte liée à la surveillance des services de l’État qu’à
la conviction des exploitants.
Mots-clés. — inondation, camping, montagne, HautesPyrénées, législation, perception.
Title. — Floods in mountainous areas : vulnerability and
protection of camp sites
Abstract. — Camping sites are risk-sensitive facilities as
far as torrential floods in mountainous areas are concerned.
They are indeed frequently located in hazardous places
and their equipment is especially fragile. Existing legislation privileges consequently camper’s information in case
of emergency. In practice, if most (but not all) operators really inform their customers, the organisation of alert is still
to be improved : some camp sites do not have a flood-alarm
system and many operators complain about frequent and
unnecessary meteorological alerts. The interviewed operators are not always aware of the risk and are afraid of the
impact of information on tourist activity. It brings out that
the enforcement of the law more relies on the constraint of
State than on the conviction of the operators.
Key-words. — flood, camp site, mountain, HautesPyrénées, legislation, perception.
10.1 Un risque spécifique
Le risque menaçant les campings soumis aux inondations
est tout à fait particulier. La nature de l’aléa y joue un rôle
1
La présente contribution propose des résultats provisoires issus de l’étude
d’une partie des campings classés à risque.
98
De toile et de tôle : vulnérabilité et protection des campings de montagne
ur
Ado
3
3
6
LANNEMEZAN
2
Gave de Pau
LOURDES
7
4
3
2
ARGELESGAZOST
5
3
BAGNERES
DE BIGORRE
Neste d’Aure
2
3
6
3
3
4
3
2
CAUTERETS
ARREAU
4
4
LUZ SAINT
SAUVEUR
2
3
2
2
0
Camping situé en bordure
de rivière
2
Camping situé sur un
cône de déjection
SAINT LARY
SOULAN
GEDRE
Autre camping
50 km
Camping classé à risque
2
3
GAVARNIE
0
Nombre de campings
10 km
A. Peltier, 2005
Sources : cartes topographiques IGN au 1/25 000 ; préfecture des Hautes-Pyrénées.
Attention : la carte ne représente que la proximité avec un cours d’eau, évaluée à partir de cartes
topographiques. Elle ne signifie donc pas obligatoirement que le camping est directement menacé par un aléa.
Fig. 10.1
La proximité des cours d’eau, facteur d’implantation des campings (région montagneuse des Hautes-Pyrénées)
important, mais ce sont les enjeux menacés qui en font toute
la spécificité.
10.1.1 Les aléas
L’inondation menaçant un camping, en montagne, peut
prendre essentiellement deux formes : la crue inondante des
rivières et la crue torrentielle des torrents et de certaines
rivières très en amont des bassins-versants.
Les crues torrentielles affectent les torrents et certaines rivières à forte pente et à petits bassins-versants. Le débit
solide est important, la montée des eaux rapide et le cours
d’eau a une forte capacité érosive. Si la charge solide est particulièrement forte, l’écoulement se fait sous la forme d’une
lave torrentielle. Outre les berges des rivières, les cônes de
déjection sont particulièrement menacés par les crues et les
laves torrentielles, avec une intensité variable en fonction
de la situation des enjeux par rapport au torrent et à l’apex
du cône (A NTOINE, D ESAILLY, 2001). La gestion d’urgence
dans le cadre de ce type d’aléa est particulièrement difficile :
la prévision est à l’heure actuelle impossible dans la mesure
où la crue d’un torrent peut résulter d’un phénomène orageux extrêmement localisé ; d’autre part le délai d’alerte est
dangereusement court compte tenu de la concentration très
rapide des eaux dans ces petits bassins-versants.
Plus en aval et sur les rivières principales, les crues inondantes se caractérisent par une montée des eaux plus lente,
une charge solide moins importante et une capacité de submersion plus importante. En montagne, ces crues conservent
une composante torrentielle marquée par des vitesses assez importantes et une capacité érosive non négligeable.
Les campings menacés sont donc ceux qui sont implantés
dans le lit majeur des rivières. Malgré la montée rapide des
eaux, il est possible de mettre en place un système d’alerte
pourvu qu’il permette une réaction rapide. La crue de la
Neste d’Aure les 4 et 5 juillet 2001 a donné un exemple
des risques liés à ce type de crue : le camping de Sarrancolin a été submergé pendant quelques heures par une crue
violente 1 survenue après des pluies orageuses tombées sur
l’amont du bassin-versant (195 mm en 24 h à l’Hospice de
Rioumajou, l’essentiel en une douzaine d’heures) (G AZELLE,
2001).
1
Le temps de retour de la crue varie de 30 à 80 ans selon les cours d’eau
concernés (G AZELLE, 2001).
Anne Peltier
cupation du sol. Il s’agit d’empêcher la construction dans
les zones à risque. Pour ce qui est des campings, interdire
l’exploitation dans les zones à risque reviendrait à fermer un
grand nombre de structures, dans des zones où bien souvent
le tourisme représente un outil majeur de développement
économique. Face à ce dilemme et compte tenu de la nature spécifique des enjeux, le législateur a fait le choix du
pragmatisme en décidant de favoriser la gestion de crise au
détriment de la sécurité des biens. Le cadre législatif a été
mis en place en deux étapes suivant la même logique 1.
10.1.2 La vulnérabilité
La spécificité des risques menaçant les campings de montagne tient avant tout à la nature des enjeux menacés, avec
une surreprésentation des enjeux humains par rapport aux
enjeux économiques. Cette prépondérance des enjeux humains tient d’abord à la très grande fragilité des infrastructures. Celle des tentes est évidente, mais les caravanes et
autres camping-cars ne valent guère mieux. Légère, la caravane flotte dans une faible quantité d’eau et est rapidement
emportée par le courant. Par ailleurs, ses parois ne sont pas
très rigides et sont facilement enfoncées par les matériaux
charriés par la crue. Inconscients de cette fragilité, les campeurs ont tendance à se réfugier dans ces véhicules en se
croyant à l’abri. Ils y sont presque aussi vulnérables que sous
les tentes, qui au moins ne présentent pas d’ambiguïté quant
à leur solidité. La légèreté des véhicules peut par ailleurs
jouer un rôle aggravant sur l’aléa, en favorisant la formation
d’embâcles.
La vulnérabilité des personnes est accentuée par le renouvellement constant du public : les occupants du terrain n’ont
aucune connaissance du risque a priori et n’ont aucun des
repères (durée ou intensité des précipitations, niveau d’eau,
bruit du torrent, changement de couleur de l’eau) qui éveilleraient, ailleurs, leur vigilance.
Deux catastrophes récentes, survenues hors de notre terrain
d’étude, ont démontré la grande vulnérabilité des campeurs.
Le 14 juillet 1987, au Grand-Bornand, en Haute-Savoie,
deux orages violents provoquent la crue des torrents du
Chinaillon et du Borne. Un embâcle se forme sur le Borne,
au niveau du pont surplombant le camping. Le torrent sort
de son lit et ravage le camping situé dans son lit majeur.
On compte 23 victimes (C OMBY, 1991 ; B ESSON, 1996). Le
7 août 1996, à Biescas, en Aragon, un violent orage provoque des abats d’eau très importants (200 mm en trois
heures). Un embâcle se forme sur le rio Ara, sa rupture dévaste un grand terrain de camping situé en aval. Des milliers
de mètres cubes de boue emportent voitures et caravanes
sur plusieurs kilomètres, faisant 87 morts et 200 blessés
graves.
Eu égard aux bilans très lourds énoncés ci-dessus, les enjeux
matériels et plus largement économiques restent très modestes. Les biens menacés (voitures, tentes, camping-cars,
caravanes ou bâtiments type sanitaires) ont une valeur économique relativement faible. Cette structure très particulière
des enjeux justifie que les campings ne soient que faiblement
protégés contre les crues. Elle explique que le législateur privilégie la gestion de l’urgence au détriment d’une protection
dont le coût démesuré constituerait un frein excessif à l’exploitation.
10.2 Le cadre législatif : réduire la vulnérabilité
par l’organisation de l’urgence
10.2.1 Le décret du 11 octobre 1990
Le premier jalon a été posé avec le décret 90-918 du 11 octobre 1990 relatif au droit à l’information sur les risques
majeurs 2. Il y est précisé que l’affichage du risque, sous la
responsabilité du maire, peut être imposé dans les campings
dont la capacité excède cinquante campeurs sous tente, soit
quinze tentes ou caravanes à la fois, à raison d’une affiche
par tranche de 5 000 m 2 de terrain.
10.2.2 Le décret du 13 juillet 1994
L’essentiel de la réglementation est précisé dans le décret 94614 du 13 juillet 1994, relatif aux prescriptions permettant
d’assurer la sécurité des occupants des terrains de camping
et de stationnement des caravanes soumis à un risque naturel ou technologique prévisible. Le préfet est chargé d’identifier les campings à risque. D’après l’exégèse du texte réalisée par la DIREN Midi-Pyrénées (DIREN MIDI-PYRÉNÉES,
2001), un camping peut être considéré comme à risque s’il
se trouve dans la zone des plus hautes eaux connues. Le
classement du camping dépend du rapport entre le délai
nécessaire à l’alerte (temps écoulé entre les précipitations
et l’arrivée de la crue) et le délai d’évacuation des campeurs
dans les conditions les plus défavorables, c’est-à-dire de
nuit, par pluie battante et sol détrempé. Pour chaque terrain
classé à risque, l’autorité établit un cahier de prescriptions,
qui précise les directives à suivre en matière d’information,
d’alerte et d’évacuation.
L’information : chaque exploitant doit afficher les consignes
de sécurité, selon un modèle préétabli. Un document sur les
risques encourus et les consignes de sécurité doit être remis
aux nouveaux arrivants. Le cahier des prescriptions doit être
tenu à la disposition des campeurs.
L’alerte : le cahier de prescriptions fixe les conditions et
les modalités de déclenchement de l’alerte par l’exploitant.
Celui-ci doit notamment prévenir le préfet et le maire en cas
d’alerte. Le cahier prévoit également les mesures à mettre
en œuvre en cas d’alerte ou de menace imminente et peut
prescrire des conditions spécifiques d’exploitation du terrain.
Des dispositifs d’alerte doivent être installés sur le terrain et
1
2
En matière de gestion des risques, la politique française
depuis plus de vingt ans passe par la réglementation de l’oc-
Les étapes intermédiaires de la mise en place de cette législation ainsi que
l’encadrement précis sont rappelés dans DIREN MIDI-PYRÉNÉES, 2001 et
2002.
Décret d’application de la loi du 22 juillet 1987 sur la sécurité civile, la
protection de la forêt contre l’incendie et la prévention des risques majeurs.
99
100
De toile et de tôle : vulnérabilité et protection des campings de montagne
correctement entretenus.
L’évacuation : les prescriptions déterminent les conditions
dans lesquelles l’exploitant peut prendre un ordre d’évacuation ainsi que la manière dont il doit avertir les campeurs
de cette évacuation. L’exploitant est tenu de mettre en place
des cheminements balisés normalisés pour permettre le regroupement des occupants en lieu sûr.
Le cahier de prescriptions 1 est réalisé par les services de
l’État après consultation de la Commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (émanation de la
préfecture regroupant différents services déconcentrés de
l’État ainsi que les services chargés de la sécurité), de la commission départementale de l’action touristique, du préfet et
de l’exploitant. En cas de non respect des prescriptions dans
les délais impartis, le camping peut être fermé provisoirement ou définitivement. C’est également le cas si l’analyse
du risque est défavorable, c’est-à-dire s’il apparaît que le délai d’évacuation est trop important par rapport à l’alerte. Un
camping du Lavedan situé sur un cône de déjection a ainsi
été fermé plusieurs mois, le temps que soient réalisés des
travaux de protection permettant de le mettre en sécurité.
L’encadrement législatif des campings à risque est donc assez complet, l’État assumant de façon particulièrement claire
le fait de privilégier l’alerte et l’évacuation plutôt qu’une protection trop coûteuse. Cependant, il ne suffit pas d’édicter
des règles : les lois pèchent généralement moins par leur
nombre que par leur manque d’application. Une étude de
terrain peut permettre d’évaluer les modalités de réduction
de la vulnérabilité.
10.3 La réduction du risque d’inondation dans
les campings des Hautes-Pyrénées
L’enquête de terrain devait permettre de répondre à deux
questions : quelles sont les modes de réduction du risque effectivement mis en œuvre sur le terrain ? Quelle est l’attitude
des exploitants face au risque et face aux contraintes qui
leur sont imposées ? La méthodologie adoptée a été la plus
souple possible, de façon à permettre une prise de contact
en douceur avec les exploitants. La démarche a donc été de
visiter les campings, afin d’évaluer si l’affichage est ou non
réalisé, puis lorsque c’était possible d’engager une discussion
informelle avec l’exploitant, en prenant soin de mener cette
discussion sans témoin afin de ne pas placer l’exploitant en
position délicate devant ses clients.
10.3.1 Protection et délocalisation
Parmi les méthodes de réduction de la vulnérabilité susceptibles d’être employées figure la délocalisation. Légères, les
infrastructures des campings peuvent facilement être recons-
1
Son contenu est précisé par l’arrêté du 6 février 1995 fixant le modèle du
cahier de prescriptions de sécurité destiné aux gestionnaires de terrains de
camping et de stationnement de caravanes soumis à un risque naturel ou
technologique prévisible.
truites ailleurs, sur un site moins exposé. Cependant, cette
méthode n’est que très rarement employée. À notre connaissance, elle n’a jamais été utilisée dans les Hautes-Pyrénées.
Il faut dire que les zones sûres sont rares en montagne et
qu’elles sont souvent déjà aménagées. D’autre part il est vraisemblable que les collectivités locales ne sont guère pressées
de déplacer des campings qui leur apportent une fréquentation touristique importante et donc des revenus financiers.
Plus usitées, les mesures de protection demeurent modestes.
Les terrassements font partie des aménagements les plus répandus. Lorsque l’exploitant nivelle son terrain, il en profite
pour rehausser les berges du cours d’eau et ainsi limiter le
risque. Peu coûteuses, ces mesures sont facilement exécutées et on les rencontre dans d’assez nombreux campings.
L’autre aménagement-type est l’enrochement, qui conforte
les berges des rivières et des torrents contre l’érosion. Les
digues ou les murs-digues, lorsqu’ils existent, sont de faible
importance aussi bien en longueur qu’en épaisseur. Enfin,
certains campings situés sur des cônes de déjection sont protégés comme l’ensemble du cône par des dispositifs du type
barrage filtrant avec plage de dépôt. C’est le cas du cône
de Vignec, en Vallée d’Aure, dont les torrents ont connu à
de nombreuses reprises des crues dévastatrices (A NTOINE,
1995). De manière générale, les terrains sont cependant peu
et mal protégés et certains ne le sont pas du tout.
10.3.2 L’application contrastée de la législation
Les contraintes qui pèsent sur les exploitants de campings
relèvent avant tout du décret de 1994. Cependant, les autorités locales ont la possibilité d’édicter des règles plus
précises et le cas échéant plus sévères. Ainsi, la Direction
régionale de l’environnement (DIREN) Midi-Pyrénées et la
préfecture des Hautes-Pyrénées ont-elles des exigences particulières. Certains exploitants de campings classés à risques
sont ainsi incités à habiter sur place. Par ailleurs, dans certains campings, une bande de terrain de 5 à 10 mètres au
bord de l’eau est interdite aux caravanes voire également
aux tentes. Formant un corpus considéré comme relativement contraignant, ces règles ne font pas l’unanimité parmi
les exploitants.
10.3.2.1 L’affichage du risque
La majorité des exploitants de campings à risque respectent
les consignes d’affichage. Sur le fond, l’information fournie est assez homogène. Elle précise la nature du risque, les
consignes à suivre en cas d’évacuation, et parfois les mesures
prises pour limiter le risque. En revanche, la forme est assez
hétérogène. Certains plans d’évacuation se contentent de
représenter le cheminement d’évacuation ainsi que le point
de ralliement sur un plan plus ou moins lisible, d’autres présentent un véritable zonage des risques avec les parcelles à
évacuer en priorité. Le ton des affiches cherche à rassurer
les campeurs que le risque d’inondation aurait pu effrayer.
Il se veut chaleureux, voire protecteur : « Nous avons pris
toutes les mesures pour vous protéger : élévation des berges rive
gauche, zone de désensablage rive droite, enrochements, dis-
Anne Peltier
positif d’alerte des crues (sondes, radio, contrôle et sirènes). »
Les exploitants qui affichent le risque respectent également
l’obligation de fléchage des voies d’évacuation.
Cependant certains exploitants dont les campings sont classés à risque n’affichent pas le risque. La proportion est relativement faible, moins d’un quart des campings à risque
visités, mais elle n’est pas nulle. Ces « oublis » concernent
généralement des campings dans lesquels le risque est modéré. Les campings les plus menacés respectent quant à eux
l’obligation, ce qui témoigne d’une pression assez marquée
des services préfectoraux. En juillet 2002, la dernière visite
de la commission de sécurité dans les campings à risque
des Hautes-Pyrénées datait pourtant en moyenne de près
de quatre ans. Selon la préfecture, la commission de sécurité cherche à visiter tous les campings à risque en trois
ans. Un camping classé à risque peut donc rester trois années sans contrôle, et certains, dans le passé, le sont restés
plus longtemps, ce qui explique peut-être certains « oublis »
d’exploitants particulièrement étourdis.
Un deuxième élément laisse supposer que le respect des
consignes est lié à la pression de la préfecture plus qu’à
une réelle conviction des exploitants : le document sur les
consignes de sécurité destiné aux campeurs ne leur est, de
l’aveu même des exploitants, jamais remis. Lors des entretiens, ce document ne nous a jamais été distribué spontanément en début de discussion. Surtout, les exploitants ont
admis ne jamais le remettre aux campeurs. Le document est
prêt au cas où passerait la commission de sécurité...
volontariste en matière d’alerte hydrologique. L’alerte aux
crues peut reposer sur le service d’annonce des crues géré
par l’État. Mais en montagne les délais d’alerte sont beaucoup trop courts pour permettre l’évacuation des campeurs.
Des systèmes d’alerte locale aux crues sont donc mis en
place. Le système de flotteur à contact préconisé par la DIREN Midi-Pyrénées est simple : lorsque l’eau monte, le flotteur ouvre ou ferme un circuit électrique (figure 10.2), déclenchant ainsi une alerte à distance chez l’exploitant. Celuici se charge ensuite de répercuter l’alerte auprès des campeurs. Le système doit être indépendant des phénomènes
liés à la crue : alimentation électrique autonome, câbles de
transmission souterrains, boîtier du flotteur abrité des matériaux transportés par la crue, etc. La limite essentielle du
système tient au fait qu’il ne peut être installé que sur une
rivière torrentielle dont la vitesse de montée des eaux laisse
un délai d’alerte suffisant, ce qui exclut d’office les torrents.
Ce système est installé ou en cours d’installation dans certains campings des Hautes-Pyrénées et plus généralement
de Midi-Pyrénées. Il n’est d’ailleurs pas nécessaire d’en implanter un dans chaque camping : le boîtier installé sur les
rives de la Neste d’Aure au camping de Bourisp sert ainsi
d’alerte pour le camping d’Arreau et pour l’école maternelle
de Vignec. Reste l’éternel problème lié à ce type d’approche :
la machine étant faillible, elle ne remplace pas l’homme
et les exploitants ne doivent pas se sentir exonérés d’une
surveillance attentive du niveau de l’eau en période de crue.
MAISON DU GARDIEN
Sirène à
déclenchement
manuel ou
automatique
Boîtier d’alarme
Buzzer
Appel
téléphonique
Alerte
1m
10.3.2.2 L’alerte
Elle prend deux formes : l’alerte météorologique, signalant qu’un phénomène dangereux est susceptible de se produire, et l’alerte hydrologique, indiquant la montée des eaux.
L’alerte météorologique suit un parcours assez complexe. En
cas de survenue possible d’un phénomène dangereux (précipitations intenses par exemple), Météo-France informe la
préfecture, qui alerte les gendarmeries des zones menacées,
qui informent les exploitants de campings, qui informent les
campeurs. Le délai d’alerte est donc relativement long. La
mise en place d’automates d’alerte est en projet dans le département (préfecture des Hautes-Pyrénées, comm. pers.).
Le défaut de l’alerte météorologique tient surtout à son
manque de crédibilité. Les exploitants sont unanimes pour
se plaindre de la multiplication des fausses alertes. Tous
donnent des exemples d’informations alarmistes transmises
par la préfecture ou la gendarmerie et non suivies d’effets.
Tous aussi évoquent tel orage, telle crue, qui n’avait pas
été prévu. Le reproche général est que « les services de l’État
veulent ouvrir le parapluie ». On discerne souvent une certaine animosité vis-à-vis de cette entité abstraite qu’est l’Administration, accusée de se cacher dans les bureaux et de ne
pas connaître le terrain.
Quoi qu’il en soit, l’alerte météorologique, trop imprécise
dans le domaine montagnard, est largement insuffisante
pour assurer la sauvegarde des campeurs. C’est pourquoi
elle se double, dans les Hautes-Pyrénées, d’une politique
Câble de liaison enterré
Contacteurs de niveau
Préalerte
Étiage
Source : DIREN Midi-Pyrénées, 2002.
Fig. 10.2
Système d’alerte locale aux crues
10.3.2.3 L’évacuation
Dans la mesure où le renouvellement constant du public
rend les exercices d’évacuation difficilement envisageables,
la seule vérification possible de l’efficacité des mesures d’évacuation se produit lors de la crue. De ce point de vue, la crue
de juillet 2001 dans le bassin de la Neste a constitué un test
grandeur nature. Le 5 juillet, à 4 heures du matin, 43 personnes ont été évacuées au camping d’Aragnouet, puis 40
au camping du Rioumajou, enfin 10 caravanes à Sarrancolin
(La Nouvelle République des Pyrénées, 5 juillet 2001). Malgré
la crue, la nuit et la pluie, on n’a compté aucune victime.
En l’absence d’autre événement du même ordre, on peut
donc supposer que les mesures d’évacuation, telles qu’elles
sont conçues, fonctionnent de façon assez satisfaisante. Pour
101
102
De toile et de tôle : vulnérabilité et protection des campings de montagne
autant, ce succès ne doit pas faire oublier les facteurs de blocage à l’application de la législation, et notamment l’attitude
ambiguë des exploitants face au risque.
10.4 Les exploitants face au risque
Le dialogue avec les exploitants montre qu’ils sont rarement
convaincus par les mesures qu’ils sont chargés d’appliquer.
L’inquiétude la mieux partagée est celle d’effrayer les touristes. Mais plus largement, le discours sur le risque est assez
confus.
10.4.1 La crainte de l’impact de l’information
Beaucoup d’exploitants craignent d’effrayer les touristes. Ils
hésitent donc à les informer et s’efforcent de cacher le risque
(par exemple en ne distribuant pas les documents sur les
consignes de sécurité) et/ou de minimiser son importance
en rassurant les campeurs. C’est le sens des informations
sécurisantes sur les mesures de protection affichées dans les
campings. Tel exploitant dont le camping se trouve dans le lit
majeur du Gave de Cauterets explique ainsi que lorsque des
gens inquiets viennent s’informer « on les rassure : ça n’arrive
que lors de gros orages ». d’autres avouent leur crainte d’un
impact négatif de l’information : « on a voulu empêcher les
clients d’installer les caravanes au bord de l’eau. Mais je ne
peux pas dire aux gens qu’ils peuvent mettre leur tente mais
pas leur caravane, ça les ferait fuir. » Plus surprenant, cette
crainte s’étend également aux services de l’État : obtenir de
la préfecture la liste des campings à risque n’a pas été simple,
de crainte, explicitement, d’une contre-publicité pour les
exploitants.
Pourtant, s’ils admettent que des clients viennent parfois
leur demander des précisions, les exploitants qui affichent
largement le risque affirment que cet affichage n’a pas d’impact négatif. Selon leurs estimations, seul un pourcentage
très faible de campeurs repart après avoir vu les panneaux,
de l’ordre de quelques personnes seulement par saison. De
multiples critères interviennent dans le choix d’un lieu de
villégiature. Les touristes tiennent compte de critères de
confort, de localisation, de qualité des infrastructures, qui
relèguent le risque au rang d’une donnée parmi d’autres...
d’autant plus que dans certaines vallées la quasi-totalité des
campings est classée à risque et que l’affluence estivale ne
permet pas toujours de choisir (figure 10.1 p. 98).
10.4.2 Un discours équivoque sur le risque
La discussion avec les exploitants fait apparaître un discours
assez ambigu, relevant de plusieurs types de mécanismes
entre lesquels il n’est pas toujours facile de faire une distinction nette.
10.4.2.1 La méconnaissance de l’aléa
De manière générale, l’aléa est mal connu et mal compris.
Le discours des exploitants témoigne d’un certain nombre
de confusions, dont la première tient à la surestimation du
rôle des forêts. Pour certains exploitants, un bassin-versant
boisé est synonyme d’absence de risque. La forêt, si elle
joue un rôle au demeurant encore mal compris dans l’hydrologie d’un bassin-versant, n’est pourtant pas un gage de
sécurité absolue. La confusion passe également par la sousestimation du danger représenté par le cours d’eau. La petite
taille du bassin-versant, la faible largeur ou profondeur du
cours d’eau, apparaissent comme des facteurs de sécurité.
La brutalité potentielle du phénomène n’est pas toujours
perçue. Or le propre de la crue grave est justement qu’elle
dépasse les normes déduites de l’observation quotidienne.
Le discours des exploitants fait également apparaître une
méconnaissance des rythmes catastrophiques. Plusieurs s’appuient sur la tradition locale pour affirmer que le cours d’eau
n’a jamais connu de crue grave : « on est là depuis longtemps
et il ne s’est jamais rien passé. » Pourtant, l’absence d’activité
récente n’est pas un critère suffisant d’évaluation du risque.
En fait, et malgré une histoire chargée, les Hautes-Pyrénées
n’ont pas connu d’événement majeur durant les dernières
décennies, ce qui contribue à l’oubli du risque.
Il est très délicat d’évaluer dans quelle mesure cette méconnaissance de l’aléa résulte d’une réelle confusion sur
les caractéristiques du phénomène et dans quelle mesure il
s’agit plutôt pour les exploitants de se rassurer — comme
ils rassurent leurs clients. Compte tenu de la nature des arguments avancés, on peut supposer que la connaissance de
l’aléa est en partie le résultat d’une information scientifique
mal comprise. En revanche d’autres arguments font apparaître une tentative de minimisation du risque qui ne peut
pas relever uniquement de l’ignorance.
10.4.2.2 La minimisation du risque
La plupart des exploitants interrogés tentent de minimiser
le risque. Ils emploient pour cela des arguments laissant
supposer que le risque est maîtrisé, ce qui suggère que leur
perception du risque est partiellement biaisée par leur volonté de se rassurer.
L’illusion de maîtrise du risque passe d’abord par la réalisation de travaux. Les exploitants pensent que depuis qu’ils
ont fait réaliser des terrassements ou des enrochements il n’y
a plus de risque. Il est vrai que le rehaussement du terrain
par des terrassements peut mettre le camping à l’abri de la
submersion. Cependant les cas évoqués par les exploitants
ne sont pas toujours aussi favorables ; la plupart du temps,
les travaux, s’ils réduisent l’aléa, ne le suppriment pas. Variante de cette approche : les barrages EDF suppriment le
risque en retenant l’eau.
Le recours à des événements récents, au lieu d’attirer l’attention des exploitants sur l’importance du risque, leur sert
plutôt de contre-exemple. Ainsi, si la catastrophe du Grand
Bornand, assez ancienne et éloignée, n’a jamais été citée, les
Pyrénéens ont en revanche été marqués par celle de Biescas. Plusieurs exploitants y font référence... pour mettre en
évidence sa spécificité et montrer qu’une catastrophe identique ne peut pas se produire dans leur camping. Ceux qui
évoquent Biescas rappellent que le bassin-versant du rio
Anne Peltier
Ara est dénudé, qu’il est plus grand, expliquent que c’est
un versant entier qui a glissé... En revanche, autour de leur
terrain, les versants sont boisés, en tout cas végétalisés, les
lacs d’altitude retiennent l’eau, etc.
10.4.2.3 La maîtrise du risque
Une autre facette de la distorsion de l’image du risque passe
par l’idée que l’exploitant, par sa connaissance du phénomène, peut le maîtriser. Plusieurs exploitants expliquent
ainsi qu’ils savent, au bruit ou à l’allure du cours d’eau,
quand la menace se rapproche. Ils disent avoir des repères
(tel rocher, tel niveau en dessous du pont) qui leur permettent de savoir quand ils devront évacuer : « on a nos
repères, on connaît le bruit du Gave lors des crues » ; « on a
un repère sur l’autre rive, un rocher. Quand il est submergé, il
reste environ un mètre cinquante avant le débordement. »
On assiste donc bien à des tentatives répétées de réduction
de l’image du risque. Ce processus peut aller jusqu’à la négation pure et simple. Certains nient le classement du camping
ainsi que le risque, parfois contre l’évidence. D’autres nient
le classement mais au cours de la discussion reconnaissent
l’existence du risque ou de mesures de mitigation, et admettent que l’administration leur impose des contraintes.
Contrairement à la méconnaissance du risque dont on peut
supposer qu’elle est le résultat d’une réelle confusion, la minimisation du risque est en revanche très vraisemblablement
le résultat d’une stratégie mentale destinée à exorciser la
peur d’un accident. Cette distorsion entre la connaissance du
risque et le comportement des individus relève d’un processus de dissonance cognitive, processus appliqué aux risques
naturels par Philippe Schoeneich et Mary-Claude BussetHenchoz à propos des avalanches dans les Alpes vaudoises
(S CHOENEICH, B USSET-H ENCHOZ, 1998a et 1998b). Sur leur
terrain d’étude, ils distinguent plusieurs stratégies pour réduire cette dissonance : la minimisation du risque, la justification du comportement, la minimisation de la dissonance
(par l’humour, le fatalisme ou l’impression de maîtriser le
risque). En l’état actuel de nos recherches, la réduction de
la dissonance passe par la minimisation du risque ainsi que
par le sentiment de maîtrise du risque. Des entretiens plus
fouillés seraient cependant nécessaires pour confirmer cette
hypothèse.
Concrètement, la minimisation du risque se traduit par une
vision très critique des mesures imposées par l’État, des mesures presque toujours considérées comme des contraintes
hors de proportion avec l’intensité du risque. Il serait nécessaire d’évaluer dans quelle mesure cette critique de l’État est
également le signe d’une opposition centre-périphérie, soit
à la fois ici ville-campagne et plaine-montagne. Utiliser la
dissonance cognitive comme grille de lecture permet en tout
cas d’expliquer pourquoi certains exploitants, qui pourtant
affichent le risque, affirment que leur camping n’est pas menacé. Au-delà de cette remarque, il apparaît que l’obligation
d’information n’est pas suffisante pour convaincre les exploitants, qui se persuadent que le risque est faible voire nul.
On ne peut donc pas attendre que les exploitants réussissent
à sensibiliser les campeurs, leur discours tendant toujours,
d’une façon ou d’une autre, à minimiser le risque.
La politique de réduction de la vulnérabilité par l’information et la gestion de crise ne fonctionne donc sur le
terrain que grâce à une implication très volontariste des
pouvoirs publics, et non grâce à la conviction des exploitants. Ce manque de conviction se traduit par une application contrastée de la loi : si l’affichage du risque est globalement quoique inégalement réalisé, de réelles difficultés restent encore à régler dans ce domaine. Surtout, on
peut s’interroger, devant les réticences des exploitants, sur
les conséquences d’une éventuelle démobilisation des pouvoirs publics. À l’heure actuelle, l’amélioration de la sécurité dans les campings passe par une alerte météorologique
mieux conçue et plus efficace, permettant par exemple d’assurer une meilleure vigilance des exploitants dans les situations critiques. Il apparaît également nécessaire d’améliorer l’information des exploitants afin de les convaincre
de la réalité du risque. En 1998, Philippe Schoeneich et
Mary-Claude Busset-Henchoz s’interrogeaient sur l’opportunité d’informer à tout prix les populations vivant dans
des zones dangereuses lorsqu’elles ont développé des stratégies mentales d’adaptation au risque et qu’une meilleure
connaissance du risque ne leur apporterait qu’un inconfort
supplémentaire sans amélioration de leur sécurité. Dans le
cas des campings de montagne, la situation est différente :
l’information des exploitants apparaît comme un point clef
d’une meilleure compréhension du risque, permettant une
meilleure transmission de cette information auprès des campeurs ainsi que l’acceptation de mesures contraignantes en
termes d’affichage, d’alerte, voire de restrictions d’utilisation.
10.5 Références bibliographiques
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actions RTM dans les bassins d’Aure-Louron, Barousse et
Nistos. Risques naturels et catastrophes dans les bassins
des Nestes, du Nistos et de l’Ourse depuis le XVII e siècle
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Conseil Général des Hautes-Pyrénées, Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt des HautesPyrénées, 102 p., non publié.
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pp. 195-204.
103
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Cemagref Éditions, 102 p.
D IREN M IDI -P YRÉNÉES (2001) — Campings en zone inondable. Principaux textes réglementaires — Club Risques naturels Midi-Pyrénées, Journée thématique du 23 octobre
2001, [en ligne], disponible sur www.midi-pyrenees.
environnement.gouv.fr
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midi-pyrenees.environnement.gouv.fr
G AZELLE F. (2001) — Crue de la Neste du 5 juillet 2001.
Rapport technique et photographique — D IREN Midi-
Pyrénées, Service Hydrologie et prévention des risques
naturels, np.
M EDD, 2001, Enquête nationale 2001 sur les campings aménagés, [en ligne], disponible sur www.environnement.
gouv.fr
S CHOENEICH P. & B USSET-H ENCHOZ M.-C. (1998a) — Les
Ormonans et les Leysenouds face aux risques naturels. Représentation des risques naturels et stratégies d’occupation
du territoire dans la Vallée des Ormonts (Préalpes vaudoises) — Rapport final PNR 31, vdf, Zürich, 230 p.
S CHOENEICH P. & B USSET-H ENCHOZ M.-C. (1998b) — La
dissonance cognitive : facteur explicatif de l’accoutumance au risque — Revue de Géographie Alpine, n o 2,
pp. 53-62.
Partie 4
Scénarios et outils d’évaluation
11 Une méthodologie pour l’évaluation économique des risques et de
l’efficacité des parades : EVARISK
Jean Pierre Asté
GIPEA Consultants
Résumé. — L’évaluation préalable des pertes potentielles
(risque encouru) qui pourraient résulter d’un événement ou
enchaînement d’événements d’origine naturelle ou anthropique n’est quasiment jamais réalisée, et ce d’autant que,
faute de certitude sur le mode et le délai de manifestation
de l’événement, cette évaluation doit être faite pour une
série de scénarios correspondant aux diverses hypothèses
envisageables. Elle est pourtant un élément indispensable
de la prise de décision en matière d’investissements en actions de prévention : ces actions ont un coût que l’on devrait
chaque fois comparer à l’économie de pertes attendue.
On montre ici comment, à partir d’une régionalisation de
l’aléa et d’une identification précise des éléments exposés,
on peut établir un bilan éclairé des pertes pour chaque
scénario. On applique ensuite une méthode couramment
utilisée en Suisse de choix des solutions les plus efficaces.
Mots-clés. — économie, dommages, risques, inondation,
coût/bénéfice.
Title. — Methodology for risks economic assessment and
protection efficiency evaluation
Abstract. — The primary evaluation of potential losses
(incurred risk), resulting from one or successive natural or
anthropic events, is quite never realised. Indeed, for lack of
certainty on the events modes and delays, these evaluations
have to be established for series of scenarios corresponding
to different conceivable hypotheses.
Yet it is a really important element to come to decision as
regards to preventive actions investments : these actions
have a cost that should be compared expected losses saving.
The present note expose how to make a clear looses tool or
balance for each scenario, using a regionalisation of hazard and a precise identification of the exposed elements. A
methodology, commonly used in Switzerland, must be then
applied in order to choose the most efficient solutions.
Key-words. — economy, losses, risks, floods, Cost/benefit.
11.1 Introduction
Si l’on établit, notamment au niveau des compagnies d’assurances et surtout de réassurances, des bilans relativement
fiables des pertes économiques enregistrées à la faveur de
grands phénomènes dommageables d’origine naturelle ou
anthropique, il est beaucoup plus rare de disposer d’un bilan
prévisionnel pour un phénomène pressenti. Ce sont pourtant
de tels bilans qui permettraient de quantifier économiquement le risque encouru et qui fourniraient des arguments
pertinents pour les prises de décision.
Dans la quasi-totalité des cas ce risque n’est évalué que qualitativement sur la base de règles empiriques qui demeurent
extrêmement floues et discutables. Elles s’appuient sur les
concepts d’aléa et de vulnérabilité.
Aléa, comme son équivalent anglais de « hazard », est un
mot moins significatif que celui de « menace » utilisé en Amérique latine. La menace ne relève que de l’imagination des
gens et, quand on la traque, on aimerait en définir le contenu
pour mieux l’identifier. Ainsi faudrait-il, par exemple, dans
un contexte donné, préciser les caractéristiques du phénomène d’instabilité redouté, de l’inondation attendue ou de
l’enchaînement d’événements ou de dysfonctionnements qui
peuvent conduire d’une simple panne à une catastrophe industrielle. Mais cela nécessite de l’expérience et des moyens
et l’on se contente le plus souvent, notamment pour l’élaboration des PPR, d’une évaluation de l’aléa qui reste très
sommaire. On préconise dans certaines recommandations
ministérielles de considérer d’une part ce que l’on appelle
abusivement la probabilité d’occurrence de l’événement et
d’autre part, l’intensité ou la magnitude de celui-ci. Sur une
telle base, il est difficile d’échapper à une totale subjectivité, et corrélativement, il est impossible d’expliciter et plus
encore de relativiser les niveaux d’aléa affichés.
Le terme de vulnérabilité est aussi source de confusion. À
la base, il peut être compris comme le degré d’endommagement (pour des biens), de dysfonctionnement (pour des
activités ou fonctions sociales) ou de préjudice (pour des
personnes) subi par l’élément, sous l’effet de la manifestation locale du phénomène là où il se trouve. Là encore, faute
de méthodes et de moyens, on traite souvent de l’importance de l’élément considéré ou de sa fonction plus que de
sa véritable vulnérabilité.
Le risque encouru est naturellement fonction de la menace
et de l’endommagement. Ce n’est pas le produit de l’aléa
par la vulnérabilité ! Compte tenu du flou dénoncé plus haut
dans l’appréciation de ses composantes, il ne faut pas s’attendre à beaucoup d’efficacité dans l’évaluation du risque.
Tout au plus peut-on dire que le risque encouru est plus
108
Une méthodologie pour l’évaluation économique des risques
grand si l’on considère un élément important situé dans
une zone de menace élevée. Cela permet heureusement
d’identifier les zones les plus dangereuses d’un territoire et
d’orienter les développements possibles, mais c’est totalement insuffisant dans la conduite d’une situation de crise,
dans l’aide à la prise d’une décision importante.
Il y a pourtant moyen de faire mieux, à des coûts et dans
des délais acceptables, à condition de faire un effort d’acquisition et de validation de données élémentaires, de reformulation de règles très discutables et de redistribution de
moyens financiers. On ne va s’intéresser, dans ce qui suit,
qu’aux phénomènes naturels, mais les méthodes évoquées
s’appliquent parfaitement aux risques technologiques.
11.2 Aléa : La caractérisation du phénomène et
la régionalisation de ses effets
11.2.1 Des méthodes de caractérisation adaptées à la
nature du phénomène
Les moyens disponibles pour identifier, localiser et caractériser l’aléa dépendent beaucoup de la nature du phénomène
concerné. On distingue des facteurs de prédisposition (topographie, nature et épaisseur des formation superficielles,
couvert végétal, éléments géologiques et structuraux...) et
des facteurs d’aggravation ou de déclenchement : pluie, ruptures d’ouvrage pour les inondations, sollicitations anthropiques, eaux qui ruissellent ou qui s’infiltrent pour les mouvements de terrain. On peut retrouver cette distinction entre
facteurs de prédisposition et facteurs déclenchants ou aggravants en matière de phénomènes volcaniques ou sismiques.
11.2.1.1 Le cas des pentes instables
Ce sont des phénomènes complexes. On dispose de méthodes assez variées et qui devraient se compléter pour déceler les zones les plus instables. Mais il faut, pour cela, se
référer à des événements déjà connus et dont les caractéristiques peuvent être fort différentes d’une zone géographique
à une autre. Dans la plupart des cas, cependant, la pente, la
nature et l’épaisseur des formations superficielles et le mode
de ruissellement et d’infiltration de l’eau sont déterminants.
Avec la vulgarisation des systèmes d’information géographique, on a été tenté de « croiser » la pente et la nature
des formations géologiques pour déterminer l’aléa. Cela a
conduit à beaucoup d’abus regrettables alors même qu’avec
un peu plus de discernement et la mise en œuvre d’algorithmes plus pertinents que de simples croisements, on peut
à partir de données régionalisées bien structurées, développer des outils puissants d’aide à la détermination des zones
suspectes. La figure 11.1 p. 109 montre ce qui a été fait au
Salvador avec le logiciel IRIS (Indice Régionalisé d’InStabilité) pour établir des cartes « dynamiques » d’aléa, prenant
en compte l’influence des pluies et de la séismicité.
Il est même possible, sur des zones restreintes, ou le long
d’itinéraires, par exemple, sous réserve d’avoir défini ré-
gionalement les conditions géotechniques et les conditions
géométriques « aux limites », de lancer systématiquement,
sur une grille de scrutation préétablie des calculs tridimensionnels plus complexes, avec les méthodes fondamentales
de la mécanique des sols (3D.PENT de GIPEA).
11.2.1.2 Le cas des ruptures et des propagation de
masses rocheuses
Pour ces problèmes, on définit en général des zones de départ et des zones de propagation sur un versant. On n’évoquera pas ici le problème des zones départ pour la détermination desquelles des moyens spécifiques et performants sont
en cours de développement (3D.BLOC). En ce qui concerne
la propagation, il existe aujourd’hui des modèles tridimensionnels de calcul sur un versant décrit par un modèle numérique de terrain. Pour plusieurs centaines de milliers de
simulations, et en fonction de conditions de départ définies
par des méthodes déterministes (3D.BLOC) ou semi probabilistes, on calcule en chaque pixel la hauteur et la vitesse de
toutes les trajectoires qui le survolent et on en prend les valeurs maximales. On calcule aussi les points d’arrêt. On tient
compte également de la variation locale des coefficients de
rebond en fonction de la nature et de l’occupation du sol.
Toutes ces données sont exportées et l’on peut ainsi tracer des cartes de hauteur ou vitesse ou encore de nombre
d’impacts (figure 11.2 p. 109). On peut relancer les mêmes
calculs en modifiant la morphologie du terrain (à travers
le modèle numérique de terrain) pour simuler la construction d’ouvrages d’interception. En relançant les mêmes trajectoires on juge facilement de l’efficacité de l’ouvrage (figure 11.3 p. 109).
11.2.1.3 Le cas des inondations
Comme pour les phénomènes précédents, il est nécessaire
pour la détermination de l’aléa « inondation » de conjuguer :
− pour la prise en compte des facteurs permanents de prédisposition, les démarches naturalistes d’appréciation de
la morphologie des zones inondables et les démarches
déterministes de modélisation des écoulements hydrauliques. Le recours aux « laisses » d’inondations constitue
une aide très intéressante ;
− et, pour celle des facteurs aggravants ou déclenchants,
une démarche probabiliste de prévisions de l’évolution
des conditions météorologiques.
Pour une période de retour déterminée de ces conditions
dangereuses, c’est-à-dire pour un débit donné, on modélise
avec des systèmes plus ou moins complexes la répartition
des hauteurs et des vitesses de l’eau ainsi que des durées
de submersion. Mais, pour mettre en œuvre ces modèles,
il faut, préalablement, analyser finement la morphologie
et la répartition des principaux obstacles (digues, ponts,
rétrécissements du lit) pour optimiser le positionnement des
nœuds de calcul.
Sous réserve de beaucoup d’expérience et d’une nécessaire
prudence, on peut ensuite interpoler les résultats obtenus en
chaque nœud, et, si l’on dispose d’un modèle numérique de
Jean Pierre Asté
Fig. 11.1
Aléa en conditions de pluie intense (A) et en conditions de pluie intense et de séismes (B) (Salvador)
Fig. 11.2 Iso hauteurs de vol pour des
blocs issus d’une falaise rocheuse
terrain avec une résolution suffisante, il est facile d’évaluer
la hauteur d’eau au niveau de chaque pixel. La régionalisation des vitesses et des durées de submersion est un peu
plus délicate, mais, il est toutefois possible, à condition de
raisonner en classes plutôt qu’en valeurs absolues, d’affecter
des valeurs à chaque pixel (tableau 11.1 p. 110).
Le logiciel EVINOND développé par GIPEA permet ces traitements. Il permet aussi de mettre en œuvre les principes
de l’acceptabilité de l’inondabilité définis par le Cemagref.
11.2.2 L’utilisation des ressources de la géoréférenciation
On a voulu montrer, à travers les trois cas évoqués ci-dessus,
que, moyennant certaines réserves, il était possible, sur des
Fig. 11.3 Simulation de l’édification d’ouvrages dans la même zone
territoires relativement importants, de caractériser régionalement les modes possibles de manifestation d’un phénomène
naturel pressenti.
C’est le cas des inondations qui sera utilisé pour illustrer les
potentialités du logiciel EVARISK, car c’est dans ce cas que
l’on décrit et régionalise le plus facilement les caractéristiques dommageables principales du phénomène : hauteur
et durée de submersion, vitesse de l’eau.
Il en est presque de même pour les phénomènes de propagation de masses rocheuses, puisque le modèle présenté
permet de déterminer la hauteur et la vitesse de vol et les
109
110
Une méthodologie pour l’évaluation économique des risques
Tableau 11.1 Exemple de règle d’évaluation de la magnitude de l’impact local d’une inondation
Valeurs proposés de I G
Durée
Hauteur
Quelques
heures
à 1 jour
1 à 7 jours Plus de 7 jours
0 à 50 cm
1
2
3
50 cm à 3 m
3
4
5
Plus de 3 m
5
5
5
Pour tenir compte de la vitesse, on propose de majorer
cet indice I G de la façon suivante, en le transformant en
I GV = I G + A
Vitesse (m/s).
< 0,5
0,5 < V < 1
1<V <3
A
0
1
2
énergies d’impact en chaque point du territoire.
C’est plus difficile pour les mouvements de terrain puisque
l’on caractérise plus leur potentiel de déclenchement que
leur forme ou rythme de manifestation, comme par exemple
l’amplitude des déformations ou propagations, au moins
tant que l’on considère des territoires assez vastes. Mais
les perspectives sont beaucoup plus intéressantes lorsque,
notamment avec des techniques de surveillance (affaissements miniers par exemple), de traitement différentiel de
modèles numériques de terrain sur des zones d’instabilité récurrente, et sur des territoires restreints, on définit
un champ de déformations et on réunit des arguments
pour établir un pronostic d’évolution à plus ou moins long
terme.
11.3 La Vulnérabilité : identification et
localisation des éléments exposés, de leur
endommagement 1 prévisible et de leur
valeur
11.3.1 L’identification et la localisation des éléments
exposés
Une fois déterminée l’extension potentielle des zones de
manifestation du phénomène redouté, il faut identifier, localiser et caractériser tous les éléments présents dans ces
zones. Cela est d’autant plus difficile que les territoires touchés sont vastes, et qu’il faut s’efforcer de prendre en compte
aussi bien les éléments directement affectés que ceux dont
l’endommagement ou le dysfonctionnement résulteraient de
la ruine des précédents. Il faut aussi considérer séparément
les éléments existants et les développements envisagés dans
l’équipement du territoire. On distingue généralement les
biens, les activités et les personnes.
11.3.1.1 Les typologies et leur résolution
Faute de moyens et de méthodes, on se contente trop souvent d’une identification trop sommaire de ces éléments.
Ainsi par exemple, on utilise le niveau de définition du Plan
d’Occupation des Sols (POS et PLU), avec une résolution mal
adaptée à l’objectif poursuivi ici. Dans beaucoup de PPR, à
défaut de la résolution souhaitable, on se contente d’identifier les éléments les plus importants (hôpitaux, écoles,
centres de secours...) et de déclarer un « risque » qui est
davantage fonction de cette importance relative que de la
véritable vulnérabilité de l’élément considéré.
11.3.1.2 Les sources d’information, des plans d’urbanisme
et des photographies aériennes aux fichiers
cadastraux et bases de données de la DGI et
de l’INSEE
Pourtant, sous réserve de s’en donner les moyens, de
nombreuses sources d’informations beaucoup plus précises
11.2.3 Vers de nouvelles spécifications pour l’établissement existent, notamment avec les photographies aériennes et le
de cartes d’aléas
cadastre. Celui-ci est établi à des fins purement fiscales et
On a voulu montrer ci-dessus qu’une utilisation raisonnée
comporte deux parties : le parcellaire géographique et une
des outils et méthodes de la géomatique pouvait contri- importante base de données littérales.
buer efficacement à la validation et à la structuration de
Le parcellaire géographique est aujourd’hui géoréférencé
la connaissance des facteurs de prédisposition à la manifes- dans la plupart des communes françaises. Il est donc facitation d’un certain nombre de phénomènes naturels (aléas). lement intégrable dans un processus de traitement de l’inOn ne sous-estime nullement l’importance du travail de
formation territoriale. L’utilisation de la base de données
terrain de spécialistes. On prétend au contraire faciliter et
littérale est plus délicate puisque d’une part elle est protégée
optimiser leur travail par cette structuration préalable de
par la loi « informatique et liberté » et que, d’autre part, sa
la connaissance. On pourrait donc éliminer une partie du
structure est très complexe car elle a été conçue pour les
flou dénoncé ci-dessus dans les spécifications, en organisant
besoins des services fiscaux.
l’agencement et la production des données de base néces- Il serait naturellement souhaitable, compte tenu de l’intérêt
saires sur l’ensemble du territoire national. On pense en
qu’elle présente dans la gestion du territoire et de son départiculier à une meilleure vulgarisation et à une améliora- veloppement, que cette base soit redéployée et complétée
tion des modèles numériques de terrain, et à un programme
moderne et bien structuré de mémorisation de données his- 1 Endommagement pour les biens, dysfonctionnement pour les activités,
toriques.
préjudice pour les personnes.
Jean Pierre Asté
pour que toutes les informations intéressantes et dont la
divulgation ne porte pas atteinte à la propriété puissent être
utilisées efficacement par les acteurs du développement.
En attendant la réalisation de ce vœu pieu, il est heureusement possible, avec les autorisations nécessaires et moyennant un important travail de programmation, d’aller chercher dans la base de données littérales un certain nombre
d’informations pertinentes et de les associer aux parcelles
décrites géographiquement (figure 11.4 p. 111).
Fig. 11.4 Édition d’informations pertinentes issues de la
base de données de la DGI (Direction générale des Impôts)
pour l’organisation de la prévention (EMMA, GIPEA)
Fig. 11.5 Identification des bâtiments menacés par un
couloir d’avalanche à partir d’une orthophoto
On n’a pas jugé nécessaire d’insister, à-propos d’aléas, sur
l’importance de l’utilisation de photographies aériennes en
conditions stéréoscopiques. Le traitement orthophotographique de ces mêmes photographies se généralise sur l’ensemble du territoire. Il permet d’identifier et de localiser
aisément, donc de vérifier, d’actualiser et de compléter l’information sur l’occupation et l’utilisation des sols, et en particulier sur la nature et la situation des éléments exposés. Il
constitue également un excellent moyen de communication
pour l’appropriation du risque par les sociétés concernées
(figure 11.5 p. 111).
tifs de la manifestation locale de phénomènes et certaines
caractéristiques de l’élément affecté. On propose enfin un
degré ou pourcentage d’endommagement dépendant de V S
et de I GV (tableau 11.3 p. 112).
11.3.2.2 Éléments de valeur
C’est encore un sujet difficile, et, comme pour les précédents,
on ne prétend pas apporter ici une solution miracle, mais le
début d’une méthode.
En ce qui concerne les biens, on dispose de moyens d’évaluation dans les bases de données littérales de la DGI, sous
réserve, naturellement de traiter l’information globalement,
en contrôlant tout problèmes de confidentialité. On peut
ainsi estimer, à partir de la valeur locative cumulée de l’ensemble des locaux d’une ou plusieurs parcelles, une valeur
foncière globale. On peut le faire, de façon peut-être plus réaliste, en se référant aux superficies des locaux et aux valeurs
foncières associées dans une commune donnée. L’essentiel
est de se donner des moyens de réaliser automatiquement
toutes ces opérations fastidieuses.
En ce qui concerne les activités et services, les bases de
données de la DGI sont moins intéressantes. Il vaut mieux
utiliser celles de l’INSEE qui permettent en principe 1 d’apprécier le type d’activité de chaque établissement, et de le
11.3.2 L’évaluation de leur vulnérabilité et de leur valeur
11.3.2.1 Vulnérabilité structurelle, fonctionnelle et
personnelle
Comme on l’a vu ci-dessus, l’appréciation de la vulnérabilité
n’est pas facile si l’on ne traite pas chaque élément séparément et en fonction de la forme locale de manifestation de
phénomènes dangereux. Si l’on dispose des éléments nécessaires pour ce traitement, le travail est long et fastidieux et
il faut s’efforcer d’en automatiser la réalisation (tableau ??
p. ??).
On peut traiter séparément la vulnérabilité ou degré d’endommagement prévisible des structures, celle des activités
aux fonctions sociales (degré de dysfonctionnement), et
celle des personnes (niveau de préjudice subi). On doit,
pour cela, s’efforcer de tirer les leçons d’événements vécus
et établir, même si elles sont empiriques et pourvu qu’elles
soient explicitables, des relations entre les éléments descrip-
1
En fait, les données de l’INSEE ne sont référencées géographiquement que
par îlots et pas à la parcelle. De plus, l’INSEE ne fournit pas la référenciation géographique des îlots. Il faut donc développer un système particulier
de repérage. Enfin, l’INSEE procède par échantillonnage, ce qui signifie
que beaucoup d’établissements ne sont pas renseignés.
111
112
Une méthodologie pour l’évaluation économique des risques
Tableau 11.2
Règles relatives à l’évaluation de la vulnérabilité structurelle
Indice
Cas 1
Cas 2 Cas 3 Cas 4 Cas 5 Cas 6
Année de construction
1950 à aujourd’hui
2
2
Avant 1950
4
4
Pierre
2
2
Béton
2
Meulière
1
Briques
1
2
2
2
4
Matériaux des gros murs
Aggloméré
1
Bois
0
Autre
0
2
1
1
1
0
État d’entretien
Bon
1
Assez bon
1
Passable
0
Médiocre
0
Mauvais
0
Somme des indices : S — 2
1
1
1
1
0
0
0
5
4
3
2
1
0
Les valeurs possibles pour cette somme sont les valeurs entières de 0 à 5.
La vulnérabilité des locaux concernés est inversement proportionnelle à
ces valeurs. On propose de l’exprimer en valeurs relatives par :
Vs
Vulnérabilité
Tableau 11.3
0,5
Taux d’endommagement retenus
Vs
I gv de la parcelle 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1
1
20 25 30 35 40 45
2
40 45 50 55 60 70
3
60 65 70 75 80 85
4
80 85 90 95 100 100
5
100 100 100 100 100 100
0,6
0,7
0,8
0,9
1
très faible faible moyenne forte très forte totale
positionner dans des classes de production et d’emploi.
Enfin l’estimation économique des préjudices corporels pose
de nombreuses questions. On propose de se référer à des
données fournies par les compagnies d’assurances.
11.4 Le logiciel EVARISK
Le logiciel EVARISK a été conçu et développé par GIPEA pour
faciliter l’accomplissement des diverses tâches évoquées cidessus. Il est interfaçable avec les autres modules de la
gamme GIPEA (3D.PENT, 3D.BLOC, EVINOND...) déjà cités.
Mais il est également et surtout compatible avec les divers
formats des systèmes d’information géographique commerciaux classiques.
11.4.1 Les données d’entrée
Pour lancer le système, on prépare un fichier X, Y, hauteur,
vitesse, durée sur l’ensemble du territoire concerné, avec les
logiciels cités précédemment où leurs équivalents et sous
quelque forme de SIG que ce soit. On charge ensuite le fichier des parcelles cadastrales et la base de données associée
au format fourni par la DGI et le fichier SIRENE de l’INSEE
(figure 11.6 p. 113).
Le système dénombre alors les parcelles touchées et les localise sur un écran cartographique accessible par un bouton
sur l’écran de contrôle.
11.4.2 Les paramètres ajustables
Un autre bouton permet d’accéder au paramétrage d’un
certain nombre de valeurs au gré de l’utilisateur (figure 11.7
p. 113).
Jean Pierre Asté
Fig. 11.7
Fig. 11.6
Le réglage des paramètres dans EVINOND
L’écran d’entrée dans EVINOND
11.4.3 Les écrans de résultats
Ils apparaissent sur la figure 11.8 et permettent de visualiser
le bilan des pertes structurelles et fonctionnelles simulées.
11.5 La méthode suisse d’évaluation de
l’efficacité des parades
11.5.1 Le principe de la méthode
Le principe de la méthode est d’évaluer un coût « annuel »
du risque en partant de l’évaluation globale des pertes potentielles et en multipliant le montant correspondant par
l’espérance de voir se réaliser l’évènement attendu dans un
délai donné. Ainsi si l’on estime que l’évènement devrait se
produire dans les cinq ans à venir et que les pertes attendues
sont de 100, on estime le risque annuel à 20 !
Les choses ne sont jamais aussi simples car toute une série
de facteurs peuvent compliquer le jeu. Ainsi, par exemple, si
l’on craint un évènement pouvant se manifester en plusieurs
phases successives, chacune assorti d’un délai d’occurrence
donné, on devra opérer des combinaisons sur les estimations. On est ainsi amenés à réfléchir sur une arborescence
d’évènements.
11.5.2 L’arbre des évènements
Cet exemple est tiré du cas de Séchilienne où les experts
envisagent quatre scénarios principaux de gravité croissante,
mais avec des « espérances » de manifestation très différentes : si le premier peut être attendu dans les cinq ans, le
second n’a qu’une « chance » sur dix de se produire la même
année, et la même règle est retenue successivement pour le
troisième et le quatrième (figure 11.9 p. 114).
Fig. 11.8 Le bilan des pertes structurelles et préjudices associés pour les propriétés bâties (A) et pour les établissements industriels et commerciaux (B)
113
114
Une méthodologie pour l’évaluation économique des risques
Fig. 11.9
Exemple d’arbre d’évènements (scénarios d’éboulements sur Séchilienne)
11.5.3 Le risque annuel à prendre en compte
Si le bilan prévisionnel des pertes (risque) est respectivement de P1, P2, P3, P4 pour les quatre scénarios envisagés,
le « risque » annuel à retenir sera ainsi de :
Ka = K ba + Ku + K r + (K − L n )/n + (K + L n ) × p/2 × 100
Coûts annuels
¤/ans
R a = 0,18 × P1 + 0,018 × P2 + 0, 0018 × P3 + 0,00018 × P4
K ba frais d’exploitation
¤/ans
Ku
coûts d’entretien annuels, en % de K
¤/ans
et la part de ce « risque » relative à chaque catégorie de
pertes (structurelles, fonctionnelles, personnelles) peut être
évaluée.
Kr
coûts de réparation annuels, en % de K par
an
¤/ans
K
coûts d’investissements
¤
Ln
valeur résiduelle après la durée de
fonctionnement
¤
EVARISK permet de refaire aisément cette évaluation :
Ka
− pour chaque scénario, et, à l’intérieur de chacun, pour
les diverses conditions propres à chaque hypothèse (voir
en 5.1 p. 115) ;
N
durée de fonctionnement, en années
ans
P
taux d’intérêt = 3 %
%
− pour les hypothèses de réduction propres à chacune des
parades envisagées. On obtient alors le risque résiduel
correspondant, et on peut évaluer la réduction de risque
générée par la parade :
On a donc évalué pour chaque scénario un « risque » ou « estimateur économique du montant des pertes prévisibles »,
R0 . Après la réalisation des mesures techniques, il faut déterminer le risque résiduel R r . La différence correspond à
la réduction du risque R v , qui correspond à la prestation de
protection.
∆R = Ravant − Raprès
11.5.4 Le coût des parades
Les coûts K(Pi ) des diverses parades (Pi ), ont été estimés par
le maître d’ouvrage. Ces investissements se font en une fois
(à quelques adaptation de programme près, mais qui ne sont
pas prises en compte ici pour les grands travaux de longue
durée), au début des travaux.
La méthode suisse préconise de transformer les coûts d’investissement K, en coûts annuels Ka , comme suit :
11.5.5 L’efficacité des parades
La rentabilité ou l’efficacité de l’investissement est alors
exprimée par :
E = ∆R/Ka
La procédure, dans son ensemble, doit être adaptée, année
après année, en fonction de l’évolution de la situation, avec
révision éventuelle des divers paramètres pris en compte,
Jean Pierre Asté
− galeries hydrauliques (pour diverses capacités d’évacuation des eaux amont).
aussi bien en matière de valeur des éléments exposés que
de « probabilité » des évènements pressentis. C’est l’un des
avantages du système EVARISK que de permettre aisément
cette révision pour accompagner la prise de décisions importantes.
Ils ont évalué les coûts, modalités et délais de réalisation
de ces parades. Cela conduit à nouveau à une série d’hypothèses plus ou moins complexes, dépendant des caractéristiques des solutions proposées, de leur terme et de leur
rythme de mise en œuvre, de leurs possibles combinaisons.
L’ensemble a été pris en compte dans une arborescence
d’évènements qui permet de distinguer finalement une centaine de cas.
La méthodologie utilisée en Suisse propose quelques règles
d’évaluation de l’amortissement annuel de ces coûts. On l’a
utilisée pour calculer dans chaque cas le ratio « coût annuel
de la parade/réduction de pertes annuelles »
On dispose ainsi finalement non seulement de toutes les
évaluations détaillées des pertes potentielles pour chaque
scénario, mais aussi d’un classement très intéressant des
diverses solutions en termes d’efficacité.
11.6 Application au cas de Séchilienne
L’ensemble des méthodes et outils présenté ici a été utilisé
particulièrement en 2004 pour le compte de la Direction
Départementale de l’Équipement de l’Isère et sous contrôle
de l’Inspection Générale du Ministère de l’Écologie et du Développement Durable pour l’étude économique des risques
résultant de l’éboulement de Séchilienne et des mesures de
réduction de ces risques.
On ne présente pas ici les résultats détaillés de cette étude
puisqu’ils ne sont pas encore rendus publics, mais on rappelle brièvement le cadre de la réflexion.
11.6.1 Les hypothèses sur les conditions de manifestation
du phénomène
L’éboulement de Séchilienne a été identifié depuis plusieurs
dizaines d’années et il est sous surveillance permanente par
les services techniques de l’Équipement. Un comité d’experts
a défini un certain nombre de scénarios ou combinaisons de
scénarios d’évolution de cet éboulement, avec, chaque fois,
pour conséquence, un barrage plus ou moins important de la
vallée de la Romanche, une accumulation d’eau derrière ce
barrage et la libération d’une onde de submersion lors de sa
rupture. Quatre hypothèses de gravité croissante (volume),
mais correspondant à des termes d’occurrence de plus en
plus lointains ont ainsi été formulées.
Les simulations hydrauliques correspondantes ont été établies par SOGREAH et elles ont été prises comme hypothèses
pour l’application de EVARISK.
Mais, pour chacune de ces hypothèses, un certain nombre de
conditions complémentaires doivent être prises en compte,
portant notamment sur les coupures de trafic routier, le débit de la Romanche au moment de l’évènement, la formation
ou non d’un lac plus ou moins important à l’amont du barrage, ou encore l’importance et la durée des évacuations
préventives.
11.7 Bilan et perspectives
On a essayé de montrer ci-dessus un certain nombre de
progrès possibles en matière de prévention des risques. On
souhaite pour terminer remettre en ordre et en perspective
les principaux points autour desquels ces progrès pourraient
se concrétiser.
11.8 Les processus d’élaboration et d’expression
des PPR
On a investi depuis plus de 20 ans, en France comme dans
le monde beaucoup d’efforts et d’argent dans l’élaboration
de plans de prévention des risques. On continue de le faire
sur la base de spécifications imprécises et qui génèrent trop
de subjectivité et de confusion dans l’expression de ce qu’il
est convenu d’appeler l’aléa. On pourrait accéder à plus de
rigueur en s’efforçant de recueillir, de valider et de structurer
les données indispensables 1 (topographiques, géologiques,
hydrauliques, historiques) pour les mettre à disposition des
spécialistes. Ceux-ci pourraient alors consacrer plus d’efforts
à l’exploitation de leur expérience pour l’établissement de
diagnostics et pronostics.
De plus, dans le processus d’information puis de négociation avec les collectivités concernées, on arriverait ainsi à
beaucoup plus de clarté dans l’expression des arguments qui
permettent de définir, d’expliciter et de communiquer aux
populations pour qu’elles se l’approprient, la connaissance
de l’aléa, l’identification des éléments exposés et de leur
vulnérabilité, et donc du risque.
EVARISK a permis de dresser le bilan des pertes potentielles
pour chaque hypothèse.
11.6.2 L’éventail des parades envisagées
Les experts et les services de l’Équipement ont étudié l’ensemble des parades possibles qui se répartissent en trois
catégories principales :
− ouvrages d’écrêtage de l’onde de submersion (pour l’hypothèse de rupture la moins grave et la plus vraisemblable),
− déviations routières (plus ou moins importantes),
1
À condition toutefois de contrôler les positions abusives en matière de
prix et de droits d’utilisation de certains fournisseurs ou gestionnaires de
données !
115
11.9 L’évaluation économique précises des
pertes encourues
On a vu aussi comment on pouvait ouvrir des voies pour
une analyse économique détaillée des pertes potentielles sur
un territoire donné, sous réserve, là encore, que l’on dispose
de données structurées sur les éléments en jeu.
Le cadastre et les bases de données littérales associées sont,
de ce point de vue, d’un intérêt essentiel, même s’ils demeurent difficiles d’accès et s’il faut veiller, dans leur utilisation, à ne pas enfreindre les lois relatives à la propriété
privée. Il serait du plus haut intérêt qu’une collaboration
interministérielle permette, à un terme aussi court que possible, de libérer et de simplifier l’accès à un certain nombre
de données essentielles.
De la même façon, dans le cadre des travaux de l’INSEE, il serait fort utile de recueillir spécifiquement un certain nombre
de données intéressantes pour l’évaluation des pertes générées par des phénomènes naturels dangereux.
Les méthodes présentées revêtent un intérêt particulier pour
les cas majeurs tels que celui de Séchilienne, mais elles
peuvent très bien être mises en œuvre sur des cas locaux,
ou encore à l’échelon communal des PPR, en permettant
notamment un certain nombre de choix de priorités que l’on
n’a pratiquement aucun moyen de faire aujourd’hui.
C’est dans le cas particulier des inondations que l’on estime
pouvoir obtenir les résultats les plus probants à court terme,
notamment parce que les phénomènes sont relativement
faciles à caractériser et que, par ailleurs, on commence à
disposer d’une large expérience sur les modes d’endommagement, de dysfonctionnement et de préjudice.
11.11 Les résultats envisageables pour
des programmes de consolidation de
l’expérience internationale et des acquis
de diverses équipes
Enfin, il est très encourageant de constater que le travail présenté sur Séchilienne résulte de la coordination des efforts
de deux instances privées de nationalités différentes et qui,
de surcroît, sont des P.M.E. On espère pouvoir trouver un
soutien à la consolidation des diverses méthodes présentées
ci-dessus. Il reste suffisamment à faire pour que de nombreux acteurs scientifiques, techniques, administratifs, mais
aussi politiques concourent à cette consolidation.
11.12 Bibliographie
11.10 Les possibles améliorations en termes de
répartition des risques (développement
territorial et assurances)
La répartition des risques est un élément essentiel de la
politique de prévention. C’est un des principes de base de
l’action des assureurs. On vient de voir que les méthodes
évoquées permettent de se donner des nouvelles clés pour
estimer la relativité des diverses situations d’exposition aux
risques.
On n’utilise guère jusqu’à aujourd’hui que des approches
macro-économiques des risques, et singulièrement des
risques dits naturels. Les méthodes proposées permettent
beaucoup plus de finesse et la mise en œuvre d’estimations
micro-économiques locales beaucoup plus pertinentes pour
optimiser une stratégie de répartition. Elles le sont aussi
pour l’optimisation du développement territorial.
W ILHELM C. (1999) — Kosten-Wirksamkeit von Lawinenschutzmassnahmen an Verkehrsachsen — Praxishilfe.
OFEFP, Schriftenreihe Umwelt. Bern, 1999.
A STÉ J. P., B ADJI N., H AJJI H., H ACID S. (2002) — Nouvelles
perspectives pour la gestion du sol, du sous sol et des
risques en site urbain — Journées Nationales de Géologie
Géotechnique, Nancy.
A STÉ J. P. (2001) — Géomatique et gestion des risques
urbains — in « Gestion spatiale des risques », Série « Information Géographique et Aménagement du Territoire »,
Éditions Hermès.
Remerciements
L’auteur remercie particulièrement son partenaire suisse,
André Burkard du bureau « Wasser, Schnee, Lawinen » qui lui
a permis de se familiariser avec la méthode suisse évoquée
sommairement ici.
Partie 5
Prise en compte et réduction de la vulnérabilité
12 Réduire la vulnérabilité des bâtiments en zone inondable
Jean-Luc Salagnac* et Bruno Bessis**
* Centre scientifique et technique du bâtiment 4 avenue du
Recteur-Poincaré, 75782 Paris CEDEX 16
salagnac@cstb.fr * * Direction générale de l’Urbanisme,
de l’Habitat et de la Construction Bureau QC, 2 Arche de la
Défense, 92055 La Défense CEDEX 4
bruno.bessis@equipement.gouv.fr
Résumé. — L’inondation est un risque naturel qui
concerne un grand nombre de communes et touche annuellement plusieurs milliers de sinistrés. Nous nous attachons
à définir de manière méthodique des mesures de réduction
de la vulnérabilité des bâtiments existants, quelle que soit
leur destination : logement, industriel, tertiaire, scolaire, ...
Ces mesures ont pour objectif de limiter : i– les risques
pour les personnes, ii– les dommages aux biens dans la
perspective de minimiser les travaux de remise en état, iii–
le délai de reprise de possession des lieux dans des conditions sanitaires satisfaisantes.
La définition et l’évaluation de ces mesures se heurtent au
manque de retours d’expérience organisés vers ces objectifs.
Une meilleure connaissance du comportement des matériaux
et ouvrages aiderait aussi à prescrire des mesures pertinentes. Un guide à destination des sinistrés potentiels sera
issu en 2005 de cette réflexion.
Mots-clés. — vulnérabilité, inondation, bâtiments existants.
Title. — Reducing vulnerability of buildings in flood-prone
areas
Abstract. — About one third of the French towns are concerned by flood risk. We focus our work on a methodical
definition of prevention and protection measures in order to
reduce the vulnerability of buildings (dwellings, industrial,
offices, schools, ...).
The objectives of these measures are to limit : i– risks for
occupants, ii– damages to buildings in order to minimise
repair works, iii– the delay before reoccupation under satisfactory sanitary conditions.
The definition and the evaluation of these measures are
made difficult because of the insufficient return of experience and the lack of knowledge concerning the behaviour of
flooded materials and building parts. Improvements in these
two directions will help in the future. A guide is planed in
2005 to be distributed to potential flood victims.
Key-words. — vulnerability, flood, existing buildings.
12.1 Introduction
Parmi les risques naturels susceptibles d’affecter le territoire
français, l’inondation concerne, en partie ou en totalité, une
commune sur trois environ. Les zones sensibles sont cartographiées. Les risques d’inondation représentent environ
80 % du coût des dommages imputables aux catastrophes
naturelles (MELT, MELAT, 1999). Le nombre de personnes
concernées annuellement est estimé à 80 000.
Les bâtiments concernés sont des constructions existantes
dont les choix de la localisation et de parti constructif n’ont
pas toujours anticipé l’occurrence d’inondation.
« En France, 80 % des permis de construire en zone inondable ont été délivrés durant ces quarante dernières années.
On estime que deux millions de personnes vivent aujourd’hui dans ces zones, qui représentent une superficie de
22 000 km 2 réparties sur 8 500 communes. » (Renaud Vié
Le Sage, 1993).
Par ailleurs, des bâtiments qui n’ont jamais connu d’inondation peuvent se retrouver inondés du fait de modifications
de l’écoulement des eaux induites par des travaux divers
modifiant les régimes d’écoulement ou à l’occasion de précipitations exceptionnelles.
La question se pose alors de définir des mesures d’intervention sur ces bâtiments avec un triple objectif :
− limiter les risques pour les personnes,
− limiter les dommages aux biens dans la perspective de
minimiser les travaux de remise en état,
− limiter le délai de reprise de possession des lieux dans
des conditions sanitaires satisfaisantes.
La définition précise des interventions dépend de chaque cas.
La situation du bâtiment, sa construction, l’aléa caractérisant
l’inondation, le type d’activité effectuée dans ce bâtiment
sont autant de paramètres à prendre en compte.
12.2 Objectifs des interventions
L’expérience montre que, dans les zones fréquemment inondées, certains sinistrés adoptent des comportements qui
sont autant d’exemples d’aboutissement d’une démarche
conduite par rapport à une vision personnelle des objectifs
énoncés.
En un même lieu, les uns pourront choisir de limiter la
pénétration de l’eau alors que d’autres auront opté pour la
laisser entrer. Chacune de ces postures s’accompagne d’un
120
ensemble de dispositions relatives à l’occupation, au choix
des matériaux, ... dans les zones concernées des bâtiments.
Un déterminant essentiel est le niveau d’aléa à l’endroit où
se trouve le bâtiment.
Le processus qui conduit à la mise en œuvre de ces mesures
n’est pas formalisé. Même si des tendances peuvent être dégagées quant aux principes de protection retenus, il apparaît
qu’il n’y a pas de « vérité » absolue.
Le tableau 12.1 p. 121 illustre ces principes d’actions en
réponse aux trois objectifs énoncés.
Plusieurs documents sont d’ores et déjà disponibles qui
listent les points sensibles des bâtiments et décrivent des
interventions possibles. Ils sont généralement présentés sous
la forme d’un écorché de bâtiment facilitant la visualisation
des zones d’intervention. Ces documents constituent un premier niveau d’information mais pèchent en général par l’absence de hiérarchie permettant d’établir un plan raisonné de
priorités et par le manque d’indication sur la coordination
des interventions afin de tirer le meilleur parti des mesures
mentionnées. Par ailleurs, au-delà de la description du principe de chaque type d’intervention, peu d’information est
disponible sur leur portée et leurs limites.
Le présent article décrit une démarche qui a pour objectif de
procurer aux sinistrés potentiels une méthode d’approche
pour les aider à organiser un programme raisonné d’interventions. Il est proposé de construire ce plan à partir d’une
« lecture » du bâtiment adaptée au type d’inondation.
12.3 Les situations d’aléa
L’aléa inondation est caractérisé par trois paramètres : hauteur, durée, vitesse.
La hauteur d’eau est celui, parmi ces trois paramètres, qui
peut être évalué de la manière la plus fiable dans le cas
d’inondation de plaine et de remontée de nappe. Les documents (PPR, Atlas des Zones Inondables) et repères de mémoire (histoire/mémoire locale, témoins de niveaux d’évènements antérieurs) s’y réfèrent explicitement. La précision
de cette évaluation peut cependant être médiocre pour un
bâtiment particulier.
La durée d’immersion peut également avoir été enregistrée
mais ce n’est pas la règle. Ce paramètre joue un rôle essentiel
dans le processus de dégradation des performances des matériaux et des ouvrages. Une des recommandations parfois
formulée consiste à utiliser des « matériaux moins sensibles
à l’eau ». Passée l’évidence du propos, le prescripteur soucieux d’appliquer cette recommandation ne dispose pas à
ce jour en France de document présentant une liste de tels
matériaux. Il y aurait nécessité à créer une base de connaissance en ce domaine afin de mieux anticiper les dégâts et
asseoir les recommandations de réduction de vulnérabilité
sur des bases rigoureuses.
La vitesse du courant peut résulter de spécificités très localisées au voisinage immédiat du bâtiment. Un fort courant peut être un facteur aggravant même pour un faible
niveau et une faible durée. Un tel courant peut induire la
destruction de certains ouvrages du fait de l’action dynamique de l’écoulement et/ou des chocs éventuels avec des
objets lourds entraînés par le courant. La prédiction du comportement dépend de nombreux facteurs parmi lesquels les
qualités mécaniques de l’ouvrage et la présence ou non d’ouvertures.
Rappelons par ailleurs que, même en l’absence de débit
d’eau important, un mur maçonné de facture courante est
fragilisé dès qu’il est soumis à une différence de hauteur de
un mètre entre l’intérieur et l’extérieur du bâtiment. Cet élément est à retenir pour dimensionner les dispositifs destinés
à empêcher l’eau de pénétrer dans les bâtiments. Une trop
grande efficacité de ces dispositifs sur une hauteur importante créerait un risque important de ruine des bâtiments.
L’importance relative des ces trois paramètres en terme de
cause prépondérante de dégât dépend du type d’inondation.
Le classement proposé dans le tableau 12.2 p. 121 est établi
du point de vue des impacts sur le bâtiment
Dans chacune de ces deux situations, le triple objectif assigné aux mesures de prévention se décline de manière différente, notamment du fait de la rapidité du phénomène. Le
temps dont disposent les occupants pour intervenir conditionne en effet la nature et la portée de ces interventions
comme présenté dans le tableau 12.3 p. 122.
L’évaluation des trois paramètres (hauteur d’eau, durée d’immersion, vitesse du courant) est plus ou moins aisée. Il
n’existe pas de carte ou de document qui fournit ces informations pour un bâtiment particulier. Il faut cependant
s’efforcer d’approcher les valeurs de ces paramètres pour
définir des mesures pertinentes de prévention.
À défaut de les évaluer précisément la démarche pourra
consister à opérer par hypothèses d’aléa croissant en examinant, à l’aide des outils proposés, les implications, notamment financières, de la mise en œuvre des mesures préconisées.
12.4 Modes de pénétration de l’eau
12.4.1 Ouvrages en sous-sol
Même avant que l’eau n’affleure le sol, elle peut remplir
les espaces en sous-sol par percolation à travers les parois
enterrées notamment en cas de remontée de nappe.
Dès que l’eau affleure le sol, le phénomène précédent est
complété par le déversement de l’eau par une ouverture/
voie d’eau (soupirail, grille d’aération, ...).
L’occultation de ces voies d’eau (difficile à garantir sauf à
disposer de dispositifs d’occultation parfaitement adaptés)
et l’imperméabilisation des parois enterrées (difficile à réaliser pour un bâtiment existant) ne sont pas obligatoirement
la panacée. Une étanchéité trop parfaite, aboutissant à ne
pas avoir d’eau dans l’espace en sous-sol pourrait mettre en
péril la stabilité du bâtiment du fait de la poussée hydrostatique sur les murs enterrés et de la poussée d’Archimède sur
l’ensemble du bâtiment.
Jean-Luc Salagnac et Bruno Bessis
Tableau 12.1
Principes d’actions en réponse aux trois objectifs
Objectifs
Principes d’actions à examiner
Limiter les risques pour les personnes.
Limiter les dommages aux biens dans la perspective de minimiser les
travaux de remise en état.
Limiter le délai de reprise de possession des lieux dans des conditions
sanitaires satisfaisantes.
Tableau 12.2
Créer une zone refuge
Faciliter l’évacuation des personnes
Empêcher la flottaison
...
Limiter la pénétration d’eau dans le logement
Limiter la pénétration d’eau polluée
Limiter la pénétration de fines
...
Faciliter la remise en route des équipements
Faciliter le nettoyage
Faciliter le séchage
...
Caractérisation de l’aléa en fonction du type d’inondation établie en fonction de son impact sur le bâtiment
Type
d’inondation
Plaine
1 Hauteur
Ordre
d’importance 2 Durée
des facteurs 3 Vitesse
Remontée
Torrentielle Ruissellement
de nappe phréatique
Hauteur
Vitesse
Vitesse
Durée
Hauteur
Hauteur
Vitesse
Durée
Durée
Situation I
La réponse à cette question passe par une étude au cas par
cas. La géométrie des murs, leur composition, leur qualité
mécanique entrent en ligne de compte dans cette appréciation.
Prévoir le remplissage de cet espace est une solution qui
présente moins de risques du point de vue de la stabilité
dans la mesure où l’équilibre des pressions de chaque côté
du mur est assuré pendant toute la durée de l’inondation (attention toutefois au moment de l’évacuation de l’eau après
inondation). La mise en œuvre d’une telle solution demande
à être anticipée notamment par le choix de l’usage qui est
affecté à cet espace et par le choix de matériaux minéraux
qui seront peu dégradés par l’eau (béton brut, maçonnerie
apparente, ...).
12.4.2 Ouvrages situés au-dessus du sol
Intuitivement, il existe des seuils de déclenchement de mesures de protection qui correspondent à l’apparition de voies
d’eau au fur et à mesure que l’eau monte.
La démarche qui consisterait à vouloir rendre étanche les
murs extérieurs et le plancher bas du bâtiment est vouée à
l’échec pour plusieurs raisons. Premièrement, ces ouvrages
sont conçus et réalisés suivant des règles définies pour limiter les risques de contact des ouvrages avec l’eau de
pluie et l’eau de condensation et pour évacuer facilement
cette eau le cas échéant (l’immersion n’est pas une situation prise en compte par ces règles). Deuxièmement, un
Situation II
bâtiment est ancré au sol et ne pourrait résister aux efforts
dus à la poussée d’Archimède sans entraîner la ruine totale ou partielle des ouvrages. Enfin, les dimensions des
murs maçonnés (technique largement dominante) ne permettent pas à ces ouvrages de résister à la pression hydrostatique.
Concernant ce dernier point, le seuil d’un mètre (différence
de hauteur entre l’intérieur et l’extérieur) correspond à la
zone de fragilité des murs maçonnés évoquée précédemment. La hauteur de un mètre a été retenue par le ministère
de l’environnement et du développement durable comme
cote de sécurité dans le cas d’utilisation de barrières antiinondation.
12.4.3 Pénétration par les réseaux d’évacuation
Les eaux usées domestiques sont évacuées par des réseaux
spécialisés vers l’extérieur où elles sont traitées.
Dès lors que ces installations de traitement, collectives ou
individuelles, sont inondées, la pression de l’eau peut refouler les eaux usées vers le bâtiment. Ces effluents peuvent
alors ressortir par les évacuations de tous les équipements
sanitaires (douches, baignoires, cuvettes de WC, lavabo,
évier, ...).
La mise en place d’un clapet anti-retour permet de limiter
ces refoulements. L’adoption de cette mesure nécessite un
examen du réseau et la connaissance de l’existence éventuelle de dispositifs déjà installés.
121
122
Tableau 12.3
Incidence des situations sur la nature et la portée des mesures de prévention
Situation I
Limiter les risques pour les personnes
Limiter les dommages aux biens dans la
perspective de minimiser les travaux de remise
en état,
Limiter le délai de reprise de possession des
lieux dans des conditions sanitaires
satisfaisantes.
La montée des eaux est généralement rapide ce
qui plaide pour une bonne anticipation des
mesures de prévention. L’arrivée généralement
brutale de l’eau peut générer un choc initial
destructeur(effet de vague) qui limite la portée
de mesures de prévention.
La montée des eaux s’effectue sur un ou
plusieurs jours, permettant ainsi de réaliser sans Par ailleurs, un fort courant peut provoquer des
affouillements des fondations préjudiciables à la
précipitation la préservation des mobiliers et
équipements ainsi qu’une éventuelle évacuation. stabilité du bâtiment. Ces vulnérabilités
particulières des bâtiments doivent être
identifiées au cas par cas. Dans certaines
situations extrêmes, l’abandon préalable du
bâtiment peut être la solution la plus pertinente.
La durée de certaines inondations (plusieurs
Privilégier les dispositions destinées à limiter les
semaines) peut dégrader des ouvrages de second effets destructeurs liés au courant et compléter
œuvre dans des proportions qui atténuent
par des mesures adaptées de la situation I.
fortement l’effet des mesures.
12.5 Les principes d’actions
Le déplacement du bâtiment étant une solution exclue
compte tenu des modes de construction des bâtiments en
France 1, le principe de protection repose sur trois types d’actions :
− organiser l’activité dans le bâtiment de manière à limiter
la vulnérabilité des personnes, ouvrages, biens et équipements dans les parties situées en dessous du niveau
d’eau correspondant à l’aléa de référence retenu,
− remplacer, là où il est possible de le faire, les matériaux
sensibles à l’eau par d’autres qui le sont moins,
− limiter, autant que faire se peut, la pénétration de l’eau à
l’intérieur du bâtiment sans mettre en péril sa structure.
La mise en œuvre de ces principes suppose une implication
forte des sinistrés potentiels.
La méthode est guidée par la distinction introduite précédemment suivant que le bâtiment se trouve en « situation I »
ou en « situation II ».
Cette distinction repose sur la différence des modes prédominants d’agression des ouvrages dans chacune des deux
situations : hauteur (et durée) en situation I, vitesse en situation II. Afin de faciliter l’utilisation des grilles, supports de
la méthode, nous avons adopté une présentation commune
pour les deux situations.
Trois grilles sont proposées pour chacune des deux situations. Elles correspondent à chacune des trois questions
exposées en introduction. Cette séparation en trois grilles
est destinée à faire ressortir les mesures qui relèvent plus
particulièrement du traitement de telle ou telle question. Le
programme définitif d’intervention est à construire à partir des réponses issues de chacune des trois grilles. Chaque
grille est composée de trois parties.
À gauche, une échelle de hauteur d’eau dont le niveau zéro
est celui du plancher bas.
1
Situation II
Ce n’est pas le cas par exemple aux États-Unis où la légèreté des constructions en bois permet leur transport/démontage/surélévation.
. en situation I, cette échelle de hauteur est l’échelle
d’aléa ;
. en situation II, l’aléa devrait être fixé à partir d’une indication de vitesse. Or, il est assez illusoire de vouloir
accéder à cette information au niveau d’un bâtiment
particulier. Pour cette raison et afin de conserver la lisibilité de la présentation des mesures de prévention,
nous avons conservé la même forme de grille qu’en situation I. L’échelle de hauteur permet alors de situer les
interventions par rapport au bâtiment.
Au centre, des indications de mesures constructives classées
par ordre décroissant de priorité de gauche à droite. Chaque
intervention est accompagnée d’une indication sur sa portée
et ses limites,
À droite, des mesures d’accompagnement des mesures
constructives qui se déclinent en mesures lors de l’annonce
de crue, pendant la crue et à la décrue.
L’utilisation de ces grilles découle de leur structure. Une fois
repéré le niveau d’aléa sur l’échelle, les mesures préconisées
sont celles situées en dessous de ce niveau. Chaque cas est
particulier. La lecture de la grille ne donne pas directement
le programme de travaux mais indique une hiérarchie de
possibilités d’actions et les cohérences à assurer entre ces
actions.
À titre d’exemple, le tableau 12.2 p. 121 présente la grille
relative aux mesures destinées à limiter les risques pour les
personnes en situation I.
12.6 Conclusion
L’élaboration de l’outil présenté répond à une réelle demande des sinistrés potentiels et des administrations en
charge de la diffusion d’information relatives à la prévention
des inondations. Sa diffusion devrait être accompagnée d’un
dispositif de recueil des avis d’utilisateurs afin de l’améliorer.
Une des attentes de ces retours concerne les domaines où
des connaissances devraient être développées afin d’augmen-
Jean-Luc Salagnac et Bruno Bessis
<0
Prévoir protection de l’accès à la cave
Protéger les accès à la cave
Ne retirer la protection
d’accès que lorsque l’eau
a été évacuée de la cave
0 à 100
> 100
H (cm)
Mesures constructives
Cette réflexion est soutenue par la Direction Générale de
l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction.
Disposer d’une zone refuge (étage, combles,
surélévation, dans un autre bâtiment non exposé)
Remerciements
Créer, à 1 m environ au-dessus de la cote de référence, Anticiper la mise en œuvre :
un anneau d’amarrage pour embarcation de secours
de l’organisation des espaces
Organiser l’activité des espaces 2.
de la procédure d’évacuation des
Nota :
personnes
Prévoir une procédure d’évacuation des personnes
Couper l’électricité et le gaz.
Planifier la répétition de cette procédure hors période
de crue.
/rap-enq/r10-1641-1.asp
D.G.U.H.C. (direction générale de l’urbanisme, de l’habitat
et de la construction) (2002) — Les outils : Inondations.
Guide de remise en état des bâtiments. En particulier,
ne pas créer de lieu de séjour de personnes vulnérables
dans les espaces concernés par l’inondation de référence.
Mesure à la décrue
& MATE (ministère de l’équipement, des transports
et du logement & ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement) (1999) — Plans de prévention des risques naturels (PPR). Risques d’inondation.
Guide méthodologique — Éditions La Documentation
Française, Paris, 124 p.
R ENAUD V IÉ L E S AGE, Directeur du Commissariat aux
Risques Majeurs de 1981 à 1987 au cours d’un entretien
accordé en 1993 au magazine « 50 millions de consommateurs », propos cités dans le tome 1 du rapport de la
Commission d’enquête parlementaire « Causes des inondations et les moyens d’y remédier — Les conséquences
de la décentralisation, une application défaillante de
la réglementation ». www.assembleenationale.fr
MELT
Mesures lors de l’annonce de crue
12.7 Bibliographie
Tableau 12.4 Mesures destinées à limiter les
risques pour les personnes en situation I
Évacuer vers la zone refuge les personnes
et les équipements nécessaires à l’attente
des secours
ter la pertinence des mesures proposées. Ce guide viendra
compléter un premier ouvrage consacré à la remise en état
des bâtiments après inondation (DGUHC, 2002).
123
13 Réflexion pour une réduction de la vulnérabilité face aux inondations
L’exemple des basses plaines de l’Aude
Stéphanie Defossez
meaningfully to flood-prone zone ? The conciliation with
other methods (adaptation to the risk...) could mitigate the
current gaps ? Are these methods applicable ? They can be
respected ? What are the conditions of their efficiency ?
Key-words. — Mediterranean basin, flood risk, mitigation,
knowledge of the risk, vulnerability.
É.A. 3766 GESTER, Gestion des sociétés, des territoires et
des risques, Université Paul-Valéry, Montpellier III BRED
203, Route de Mende, 34199 Montpellier, CEDEX 5
stephanie.defossez@univ-montp3.fr
Résumé. — Les sinistres récents sont venus rappeler l’enjeu important que représente le risque inondation en France
et plus particulièrement dans les régions méditerranéennes.
Ces espaces sont soumis à une augmentation du risque qui
dépend à la fois d’un aléa très contraignant et d’une pression anthropique croissante. Pour pallier ces menaces, les
services de l’État ont renforcé la mise en place des Plans
de Prévention des Risques et de nombreuses initiatives apparaissent en matière de gestion des risques dont l’objectif
est la réduction de la vulnérabilité, des dommages et des
victimes dans les zones exposées au risque.
Quelles prescriptions inclure dans les Plans de Prévention
des Risques (apparaissant comme seul outil de réglementation) de façon à réduire significativement la vulnérabilité
en zone inondable ? La conciliation avec d’autres méthodes
(adaptation au risque...) pourrait-elle pallier les lacunes
actuelles ? Ces méthodes sont-elles applicables ? Peuventelles être respectées ? Quelles sont les conditions de leur
efficacité ?
Mots-clés. — Méditerranée, inondation, mitigation,
connaissance du risque, vulnérabilité.
Title. — Reflection for a reduction of the vulnerability facing to floods. The Example of Aude’s low plains (basses
plaines de l’Aude)
Abstract. — The recent disasters came to recall the important stake that the risk flooding represents in France and
especially in Mediterranean regions. These spaces are submitted to an increasing risk that depends both on a very
coercive hazard and an increasing human pressure. To palliate to these threats, the services of the state reinforced the
setting up of the land use planning (Plans de Prevention
des Risques) and numerous initiatives appear concerning
management of the risks whose objective is the reduction
of the vulnerability, the damages and victims in the zones
exposed to the risk.
What prescriptions to include in the PPR (appearing like
only tool of regulation) in order to reduce the vulnerability
Cette dernière décennie a été marquée par la récurrence
de phénomènes hydrologiques dommageables. L’Europe de
l’Ouest et la France ont été à maintes reprises le théâtre
d’inondations spectaculaires aux conséquences désastreuses.
La façade méditerranéenne subit son lot de catastrophes :
novembre 1999, septembre 2002, décembre 2003. Ces évènements touchant le sud de la France présentent des caractéristiques communes tant par la nature de l’aléa que
par l’occupation des espaces à risque. L’aléa représente une
spécificité du territoire méditerranéen, lié aux conditions
météorologiques particulières. Plusieurs critères définissent
cet aléa dont des fortes précipitations, des débits élevés et
des hauteurs d’eau considérables 1.
Les dommages consécutifs à ce type d’inondation entraînent
des coûts de reconstruction élevés et des victimes humaines
sont à déplorer. Lors des inondations des 12 et 13 novembre
1999 dans l’Aude et ses départements limitrophes, le montant global des dégâts s’est élevé à plus de 600 millions
d’euros et 35 victimes ont été dénombrées (Vinet, 2003).
L’alourdissement de ces conséquences dommageables est
souvent attribué à l’anthropisation croissante des zones inondables.
En effet, les années 1980-1990 se sont révélées comme une
période faste de l’urbanisation en France. Mais en de nombreux lieux et notamment en Méditerranée, cet essor urbain
s’est effectué avec un choix de sites particuliers, à savoir les
sites de vallée ou de plaine. L’implantation humaine a donc
gagné les lits majeurs (pourtant connus par les Plans de Surfaces Submersibles) des cours d’eau soumis à des crues fréquentes mais bénéficiant d’une phase de repos hydrologique
des crues de grande ampleur. En Languedoc-Roussillon, les
inondations de Nîmes en 1988 sont intervenues après trente
1
Lézignan-Corbières (Aude) en 1999, les précipitations cumulées en 24 h
ont atteint 551,2 mm.
Les débits moyens annuels du Rhône à Beaucaire d’environ 1 500 m 3/seconde ont dépassé les 11 000 m 3/seconde en décembre 2003.
À Moussoulens (Aude) en 1999, la lame d’eau a atteint 7,57 m dépassant
aisément la côte d’alerte fixée à 2 m.
126
Réflexion pour une réduction de la vulnérabilité face au risque inondation
années d’absence de catastrophes. Dans les basses plaines
de l’Aude, la dernière crue comparable à 1999 datait de
1940.
Mais ces zones subissant fréquemment des crues dites « classiques », les autorités publiques se devaient de protéger les
lieux habités. La politique de gestion des risques était fondée principalement sur l’utilisation de mesures dites structurelles (digues, recalibrage...) dont les limites sont aujourd’hui connues pour les crues exceptionnelles. L’aménagement des cours d’eau et l’absence d’inondations catastrophiques ont fait émerger un sentiment de sécurité chez les
populations et les décideurs. Ainsi les autorités locales — qui
ont acquis une autonomie quant à la gestion de l’occupation
du sol — ont multiplié les autorisations de constructions
dont les demandes sont arrivées en masse, par des acquéreurs fonciers ou des particuliers plus soucieux des avantages financiers que des risques encourus. En conséquence,
la rapidité de l’expansion urbaine et l’absence de prise en
compte de la menace dans l’occupation du sol a donné lieu à
une urbanisation non maîtrisée et surtout exposée au risque
inondation.
Les basses plaines de l’Aude (figure 13.1 p. 128) constituent
un exemple probant de l’urbanisation anarchique en zones
inondables où seules des mesures structurelles étaient proposées et utilisées pour se protéger du risque. Les politiques de
prévention semblent s’orienter vers des mesures réglementaires et « psychosociales » notamment vers une acquisition
d’une culture du risque par les populations. Pour illustrer
ce propos, nous prendrons l’exemple de Cuxac-d’Aude, commune des basses plaines de l’Aude durement touchée par les
inondations de novembre 1999. Nous avons sollicité les habitants afin qu’ils s’expriment sur leur relation avec le risque
inondation par le biais de questionnaires 1 dont l’objectif réside dans l’évaluation de la perception et de la connaissance
du risque et des réglementations par les habitants des zones
inondables. Au total, nous avons recueilli 188 questionnaires
d’habitants situés en zone inondable répartis également sur
les différents quartiers de la commune et en majorité inondés (80 %) lors des évènements de novembre 1999.
inondable, aussi l’arrivée massive de nouveaux occupants
a-t-elle augmenté considérablement les enjeux et les vulnérabilités. Cette situation concerne de nombreuses communes
des basses plaines de l’Aude dont Cuxac-d’Aude. Cette commune regroupant 4 272 (INSEE, 1999) habitants a vu son
urbanisation décoller dans les années 1980 avec un accroissement des quartiers nord (les Garrigots, les Olivettes...).
Mais la commune s’est construite et développée dans le lit
majeur de l’Aude — identifié dès 1949 par le Plan de Surfaces Submersibles. Les inondations de novembre 1999 ont
submergé quasi intégralement la commune notamment les
quartiers nord construits quelques années plus tôt. Les dégâts furent lourds de conséquences totalisant cinq morts et
trente millions d’euros de dommages.
Dans un tel contexte, on peut se demander quelles mesures
de gestion du risque et de mitigation sont ou seront efficaces
et appliquées dans les basses plaines de l’Aude ?
13.1.2 L’aménagement des cours d’eau comme politique
de gestion du risque
Les inondations catastrophiques de 1930 et 1940 dans
l’Aude avaient déjà soulevé le problème de la gestion du
risque. Pour tenter d’y remédier, l’AIBPA 2 fut créée en 1945
avec pour objectif la défense immédiate et la prévention
contre les inondations dans les basses plaines de l’Aude
(le secteur comprend dix-sept communes). Son champ d’action s’est élargi, depuis la fin des années 1970, à la gestion de l’ensemble des processus relatifs à la protection des
terres agricoles et des lieux habités. Cette association apparaît comme gestionnaire privilégié du risque inondation
avec comme principales interventions, la mise en œuvre de
méthodes structurelles. Des aménagements ont été réalisés
comme des endiguements, d’autres travaux étaient programmés tels des aménagements hydrauliques, l’amélioration du
ressuyage des terres ou la protection des lieux habités (l’endiguement de Cuxac-d’Aude), mais tous ces projets restent
actuellement en attente 3 (figure 13.2 p. 129). En effet, les
limites de ces mesures structurelles sont apparues évidentes
après des évènements catastrophiques. Si elles semblent efficaces pour des crues moyennes, elles peuvent être à l’origine
de conséquences aggravantes lors de crues exceptionnelles
notamment en cas de rupture d’ouvrage, comme ce fut le
cas en 1999 dans l’Aude. Aussi, peu à peu, les gestionnaires
du risque prennent conscience de l’intérêt de coupler ces mesures aux réglementations et autres méthodes de mitigation
(Huet & Martin 2002).
13.1 Les basses plaines de l’Aude : une gestion
du territoire inadaptée au risque
13.1.1 L’urbanisation au mépris du risque
Dans les années 1970, une déprise viticole dans les basses
plaines de l’Aude entraîne une chute des prix des terrains,
ce qui précipite l’urbanisation en offrant un large potentiel foncier. Parallèlement, l’évolution démographique affiche une croissance de la population de 20 à 70 % selon
les communes de 1975 à 1999. Ces facteurs ont engendré
une pression foncière dans un contexte immobilier favorable. Mais la majorité des parcelles offertes se situe en zone
2
1
Ces enquêtes sont intégrées à une recherche multi sites (l’Aude, l’Orge et
la Semoy) coordonnée par le CNRS
3
Association Interdépartementale des Basses Plaines de l’Aude.
L’AIBPA a été remplacée au 1 er janvier 2006 par le « syndicat du delta de
l’Aude », 19 communes de l’Hérault et de l’Aude y adhèrent.
Stéphanie Defossez
13.2 La connaissance du risque et des
réglementations comme moyen de
prévention ?
13.2.1 Facteurs de perception et d’évaluation du risque
La perception de l’aléa apparaît primordiale dans la
conscience du risque, en effet l’évaluation à sa juste mesure
de l’aléa favoriserait de meilleurs réflexes en cas d’inondation. D’une manière générale, les interrogés présentent une
perception de l’aléa plutôt conforme aux vérités scientifiques.
Mais il faut préciser que la description de l’aléa par la population de Cuxac-d’Aude caractérise en fait les inondations de
1999, dernière inondation de grande ampleur qui s’est produite dans les basses plaines de l’Aude. La perception et la
connaissance du risque par les populations s’effectuent par
rapport à un événement de référence très souvent l’événement de plus grande ampleur et récent. En novembre 1999,
80 % des interrogés ont subi l’inondation. Cet événement a
ravivé les mémoires et les consciences quant à la nature du
danger. La majeure partie des personnes interrogées (90 %)
se sent concerné par le risque et l’estime comme assez et
très important. Mais le vécu n’est pas le seul facteur dont
dépend la prise en compte du risque par les populations.
L’hypothèse que la proximité du cours d’eau influe sur
la conscience du risque est souvent avancée (Longuépée,
2003). Cette représentation est remise en cause par les résultats obtenus à Cuxac-d’Aude. En effet, quasiment 90 %
des interrogés déclarent ne pas tenir compte de la proximité du cours d’eau dans leur choix d’installation dans la
commune. Aussi s’il n’apparaît pas comme un critère positif, le cours d’eau n’est pas non plus considéré comme
un facteur contraignant. Des facteurs plus fonctionnels
comme le paysage, l’aspect financier ou la proximité des
services de la ville déterminent le choix de l’installation.
Il apparaît par conséquent essentiel que les acteurs intermédiaires de la vente, par exemple les notaires, effectuent un travail rigoureux d’information du risque. Encore
faut-il que ces acteurs privilégient réellement l’information et non pas les retombées financières d’une installation.
La nécessité de l’information préventive a été renforcée
par la loi du 30 juillet 2003 avec des mesures comme la
pose de repères de crues, l’organisation de réunions publiques ou l’obligation pour les professionnels de la vente
(notaire) d’informer le citoyen sur sa situation en zone
inondable... Cette notion d’information tend à se généraliser mais présente des lacunes quant aux décennies précédentes. À Cuxac-d’Aude, une personne sur trois ignorait le risque au moment de son installation dans la commune.
L’évaluation et la perception du risque impliquent également une représentation — à échelle globale — par les
populations des méthodes de protection contre l’aléa et de
réduction des enjeux et des vulnérabilités. La perception par
les interrogés des mesures efficaces pour lutter contre les
inondations porte encore sur la maîtrise de l’aléa. L’entretien
127
des berges, des canaux et des digues (sans modifier le cours
d’eau) apparaît comme une solution efficace pour plus de
deux tiers des personnes sondées. S’ensuit la proposition des
zones d’expansion des crues en gardant des terrains libres
pour que l’eau s’y étale. Cette dernière solution fait le lien
direct avec les actions sur les enjeux. En effet, garder ces
terrains libres coïncide avec le fait de limiter les constructions dans les zones à risque. Aussi il semble prépondérant
de réglementer et de réguler les constructions en agissant
directement sur l’attribution des permis de construire par les
autorités locales. Les futures installations sont réglementées
par les Plans de Prévention des Risques mais il faut également agir sur l’existant. Sur ce dernier point les outils de
réglementation restent largement lacunaires.
13.2.2 Quelle connaissance des outils de réglementation ?
Depuis 1995, les Plans de Prévention des Risques se sont
imposés comme unique outil réglementaire de gestion du
risque remplaçant tous ceux existants jusqu’alors (PSS, article R111-3, PER...) et ont été mis en place — non sans mal
— suite aux événements catastrophiques de ces dernières
années. La connaissance du risque et des réglementations représente un facteur essentiel dans la conscience et la culture
du risque. Cette culture du risque sera favorable à la mise en
place de mesures de protection individuelles ou collectives
indispensables à la réduction des vulnérabilités. Pour activer
ce processus, il semble primordial de développer l’information préventive confiée aux collectivités locales qui ont de
plus en plus de responsabilités en la matière.
Dans les basses plaines de l’Aude, un quart des personnes
interrogées déclare savoir qu’il existe des lois ou réglementations conçues spécialement pour protéger les biens et les
personnes. Mais peu de personnes citent spontanément le
PPR pourtant appliqué par anticipation depuis juin 2003 et
donc soumis à enquête publique. Cependant l’outil réglementaire a une notoriété non négligeable à son évocation, 70 %
déclarent connaître l’existence des PPR, mais seulement la
moitié affirme savoir qu’il est appliqué dans la commune.
Même si ces résultats paraissent positifs, il reste des efforts
à fournir quant à l’information sur les réglementations. En
effet, même si la notion de P.P.R. semble émerger dans les
esprits, très peu d’interrogés sont capables d’évoquer les
principes de cet outil de réglementation.
Pour aboutir à un niveau satisfaisant de connaissance et
ainsi assurer la réduction de la vulnérabilité, il faut compter
avec la concertation et l’implication de tous les acteurs du
risque, à toutes les échelles. (Scarwell, Leclercq, 2004).
13.3 Les mesures de réduction de la vulnérabilité :
la nécessité de concertation de tous les
acteurs
13.3.1 Les méthodes individuelles
Les réponses individuelles au risque apparaissent de plus
128
Réflexion pour une réduction de la vulnérabilité face au risque inondation
Limite communale
Limite départementale
Cours d'eau
Communes adhérentes
au syndicat mixte du
delta de l'Aude
Sources : DIREN, DDE 11
S. Defossez. 2005
Fig. 13.1
Localisation du site d’étude
en plus fréquentes notamment après une catastrophe marquante ou dans les territoires présentant une culture du
risque forte. L’objectif des pouvoirs publics est de généraliser ces mesures de protection qui peuvent se révéler d’une
grande efficacité et qui tendraient à diminuer les vulnérabilités et les coûts des dommages. Agir sur l’existant en réduisant la vulnérabilité en ayant conscience du risque revient à
s’adapter, à vivre avec le risque.
Dans la commune de Cuxac-d’Aude, la moitié des foyers
sondés présentent des travaux de protection contre le risque.
La majorité des travaux réalisés sont les vides sanitaires,
la création d’étage refuge ou encore le rehaussement du
plancher au-dessus des plus hautes eaux connues, ce qui
nécessite une connaissance de base de l’aléa (figure 13.3
p. 130). Les mesures sur le long terme prédominent et sont
effectuées la plupart du temps au moment de la construction
(60 %). S’ensuivent les mesures postérieures à une inondation telles l’acquisition de matériel de nettoyage ou de matériaux résistants à l’eau relevant plus de mesures temporaires
post-catastrophe.
Ces mesures sont prises pour réduire les dommages en prévision d’une nouvelle inondation (50 %) et très peu pour
Stéphanie Defossez
D. 41
8
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Cuxac d'Aude
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Mid
i
Etang de
Capestang
n
e
Déversoirs Projets d’aménagements
Zone inondée en 1999
Sens d’écoulement
Ruptures de digues
g
0
ta
Commune
4 Kms
Extrait F. Vinet 2003, modifications S. Defossez, sce : AIBPA
o
n
Tranches d'altitude
Les basses plaines de l’Aude : aléa et aménagement
0-5 m
M
Fig. 13.2
5-25 m
Z I 1 9 9 9 : D ire n . F o n d to p o : E . D e llo n g
Me
rM
édite
rr a
née
répondre aux contraintes réglementaires, il s’agit surtout
participer ainsi directement à la réduction de la vulnérabilité.
25-50 m effectuer des
d’assurer sa protection individuelle et ainsi de diminuer les
Cependant, la volonté des habitants souhaitant
futurs dommages.
travaux se heurte à des difficultés liées 50-75
à l’absence
de recomm
L’analyse des permis de construire confirme que le vécu
mandations dans le type de mesures à prendre ou à des
75-100
Bages
de catastrophes fait
émerger une recrudescence des me- problèmes d’ordre financier. Pour pallier
ces m
lacunes, des orsures de protection individuelles. Les registres des permis
ganismes comme le CSTB (Centre Scientifique
100-125 m et Technique
Etang de
de construire de Cuxac-d’Aude
montrent
une
augmentation
du
Bâtiment)
ou
l’ANAH
(Agence
Nationale
pour l’AmélioraBages-Sigean
125-150 m
soudaine des demandes de surélévations ou de créations
ou des aides finanEtang de tion de l’Habitat) proposent des conseils
d’étage refuge après les inondations de novembrel'Ayrolle
1999. cières afin d’assurer une diminution des
dommages
ou de
> 150
m
Ceci semble être la preuve d’une adaptation au risque, le
compenser une indemnisation trop faible. Le CSTB présente
zoneorganisme
inondée
phénomène ne s’étant pas étendu aux communes alentours
des actions à caractère informatif. Cet
publie des
en 1999
moins touchées par les inondations de 1999.
guides de conseils aux sinistrés comme le « Guide de remise
Brèche dans digues
Même si les mesures d’adaptation individuelles au risque
en état des bâtiments » ou le « Guide
de d'art
réduction
et ouvrage
en 1999 de la
semblent se généraliser, il apparaît primordial de développer
vulnérabilité face au risque ». L’objectif
réside dans la proSens de l'écoulement
eaux de crue (la noirceur
Sigean
la communication, l’information
concernant des recomman- position de mesures d’adaptation des
ou
de réhabilitation
des
est
proportionnelle
à la vitesse
du courant)
dations, voire des prescriptions obligatoires
sur
le
type
de
habitations
sinistrées
ou
exposées
aux
inondations
entrant
Port-la-Nouvelle
0
2 km
mesures à prendre. En effet, de nombreux interrogés sou- dans le champ d’action du particulier.
zones urbaines et villages
haiteraient être individuellement protégés mais ne sont pas
L’ANAH apporte un soutien financier
aux sinistrés. L’agence
limites communales
informés sur la nature des travaux à réaliser. Dès lors ils
subventionne
Carte
de situationdes
: voirtravaux en mettant en place, lors de si1.1 etexceptionnelles
1.3 chapitre 1
F . V in d’Intérêt
e t, 2 0 0 3
apparaissent involontairement pénalisés. De plus, rappelons figures
tuations
(inondation), des Projets
que ces zones ont été investies du fait des prix abordables
Généraux dont les fonds sont destinés à améliorer la sécudes terrains. Le coût des travaux représente une contrainte
rité, la salubrité des bâtiments. Les subventions représentent
de solvabilité à laquelle de nombreux occupants ne peuvent
habituellement 25 % du montant des travaux mais peuvent
répondre.
être majorées dans les situations de réhabilitation urgente.
Dans l’Hérault, lors des inondations de septembre 2002, la
13.3.2 Outils et acteurs d’aide à la décision
prime accordée était d’environ 2 500 euros par habitation
L’évolution des politiques de prévention amène de nou- sinistrée. Cette aide intervient après l’indemnisation des asvelles méthodes dites « psychosociologiques ». Celles-ci pré- surances et doit être utilisée pour les travaux de rénovation.
conisent l’acceptation et la conscience du risque pour aboutir, Des entretiens avec la population de Cuxac-d’Aude nous
par exemple, à la mise en place de mesures d’adaptation et
ont montré que cette aide avait été utilisée pour la création
129
130
Réflexion pour une réduction de la vulnérabilité face au risque inondation
d’espace refuge ; cependant, il n’y a aucun suivi pour évaluer l’utilisation de ces fonds. Un élément déclencheur peut
donc faire émerger une meilleure protection contre le risque,
d’autant plus que les conseils prodigués sur les mesures à
prendre semblent accessibles aux particuliers. Construire un
étage ou utiliser des matériaux résistants à l’eau est techniquement à la portée de tous. Le développement de ces
méthodes individuelles représente un intérêt certain dans la
réduction des vulnérabilités.
13.4 Conclusion
La situation des basses plaines de l’Aude et des basses
plaines méditerranéennes en général montre la nécessité
de la prise en compte du risque dans l’occupation du sol.
En effet, l’urbanisation anarchique dans les lits majeurs,
a fait augmenter les enjeux (nombre d’habitations) et les
vulnérabilités (mode d’habitat non adapté au risque) et a
ncrage de mobilier extérieur
par conséquent accentué les dommages lors des crues dites
exceptionnelles. Des prescriptions obligatoires ou des recommandations semblent indispensables à la réduction des
vulnérabilités. Il faut donc une éducation, une conscientisation du risque mais qui ne doit pas seulement intervenir
au niveau des citoyens mais aussi des acteurs institutionnels responsables des mesures de prévention. L’accent devrait être mis sur la concertation entre les politiques, les
citoyens et les organismes spécialistes des travaux d’adaptation. La culture et la conscientisation du risque par l’en-
semble des acteurs du risque doivent participer à une réduction efficace de la vulnérabilité dans les zones inondables.
13.5 Références bibliographiques
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C OUSTEAU E. (2004) — Perception du risque d’inondation
par les habitants de Cuxac-d’Aude. Mémoire de maîtrise,
Université Paul-Valéry. Montpellier. 134 p.
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de septembre 2002 dans les départements du Gard, de
l’Hérault, du Vaucluse, des Bouches du Rhône, de l’Ardèche
et de la Drôme — Rapport de l’IGE 3 tomes.
L ONGUÉPÉE J. (2003) — Les dynamiques territoriales à
l’épreuve des risques naturels. L’exemple du risque d’inondation en basse vallée de la Canche — Thèse de doctorat
en sciences économiques. Dunkerque. 414 p.
MEDD (Ministère de l’Environnement et du Développement Durable) (2000). — Les crues des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans les départements de l’Aude, de l’Hérault,
des Pyrénées-Orientales et du Tarn. Sous la direction de
Claude Lefrou, Rapport au Ministre de l’Aménagement
du Territoire et de l’Environnement, 99 p. + annexes.
P OTTIER N. (1998) — L’utilisation des outils juridiques de
prévention du risque d’inondation : évaluation des effets
Renforcement des fondations au moment de la construction
Local sécurité ou étage refuge
Rehaussement du plancher au-dessus des PHEC
Surélévation du terrain par remblai
Vide-sanitaire
Installation de pompe d'évacuation des eaux
Acquisition de matériel de nettoyage
Acquisition de matériel pour surélever les biens
Pose de portes, fenêtres, revêtements...résistants à l'eau
Autres
Sortie supplémentaire au logement ou au terrain
Fixation et ancrage de mobilier extérieur
Dispositif de mise hors circuit automatique du réseau électrique
Modification de l'aménagement des pièces inondables
Rehaussement des équipements électriques au-dessus des PHEC
Mesures "douces" réalisées dès la construction
Mesures "lourdes" réalisées dès la construction
Mesures "douces" réalisées après une inondation
Mesures "lourdes" réalisées après une inondation
Fig. 13.3
Les mesures de protection individuelles
Stéphanie Defossez
sur l’homme et l’occupation du sol dans les plaines alluviales (application à la Saône et à la Marne) — Thèse
de doctorat de Sciences et Techniques de l’Environnement de l’École Nationale des Ponts et Chaussées, 1 vol.,
436 p. + annexes.
P OTTIER N., H UBERT G., R ELIANT C. (2003). — Quelle efficacité de la prévention réglementaire dans les zones
inondables ? — Annales des Ponts et Chaussées n o 105,
pp. 14-23.
R ODE S. (2001) — Des inondations et des hommes. Représentation et gestion territoriale du risque d’inondation dans
trois communes du Val de Loire — 2001-14. Collection
mémoires et documents de l’UMR PRODIG. Paris. 141 p.
S CARWELL H.-J. & L ECLERQ E. (2004) — De l’enquête au
terrain : les représentations du risque d’inondation comme
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et gouvernance des territoires. Éd. l’Aube Nord. pp. 426434.
V INET F. (2003). — Crues et inondations dans la France méditerranéenne. Les crues torrentielles des 12 et 13 novembre
1999 (Aude, Tarn, Pyrénées-Orientales et Hérault). Éditions du temps, Nantes, 224 p.
131
14 La réduction de la vulnérabilité de l’existant face aux menaces
naturelles. Nécessaires synergies entre systèmes d’indemnisations
et stratégies de mitigation
Roland Nussbaum* et Jérôme Chemitte**
are integrated, in order to elaborate on the necessary components for synergistic effects between indemnification systems and mitigation. Some typical situations of public private partnerships (PPP) are finally illustrated.
Key-words. — natural catastrophes, economy, financing,
insurance, mitigation, public private partnerships.
* Président du groupe de travail Événements naturels du Comité européen des assurances (CEA) et directeur de la mission Risques naturels (MRN)
roland.nussbaum@mrn.gpsa.fr
* * Ingénieur d’études à la MRN et doctorant de l’École des
mines de Paris, pôle cindyniques.
Ayant pour objectif d’apporter des réponses opérationnelles
aux soucis de pérennité des acteurs économiques, le secteur de l’assurance partage avec les autres parties prenantes
publiques et privées la préoccupation de réduction de la
vulnérabilité de l’existant. À tous les niveaux d’agrégation
géographique ou administrative, les systèmes d’indemnisation, lorsqu’ils existent, exercent des fonctions d’incitation
économique et/ou contractuelle aux actions, individuelles
et collectives, de mitigation.
La première partie introduit quelques outils de l’économie
appliquée à la mesure des dommages causés par les catastrophes naturelles. Puis, de brefs panoramas des outils de
financement des dommages et des systèmes d’indemnisation
existants (§ 2), ainsi que des formes de partenariats public
privé mobilisables (§ 3) sont dressés. L’article se termine
par quelques pistes en faveur de synergies renforcées entre
systèmes d’indemnisation et stratégies de mitigation.
jerome.chemitte@mrn.gpsa.fr
Résumé. — Dans les sociétés développées, le service d’assurance répond à une demande forte de protection des patrimoines et des activités contre les conséquences économiques des dommages causés par les catastrophes naturelles. Parmi les qualités d’éthique sociale appréciées dans
ce service pour une gouvernance de la gestion des risques,
figure sa vocation à stimuler l’assuré dans une prise d’initiatives de réduction de la vulnérabilité.
Les différents outils de métrologie des dommages sont
d’abord présentés comme contribuant aussi bien à la maïeutique qu’à la décision d’agir. Puis il est proposé d’appréhender les différents modes de financement de ces dommages existants et d’intégrer les contraintes d’assurabilité,
pour préciser les composantes nécessaires à ces synergies entre systèmes d’indemnisation et mitigation. Enfin
quelques situations de partenariat public privé (PPP) sont
illustrées dans quelques domaines d’application.
Mots-clés. — catastrophes naturelles, économie, financement, assurance, mitigation, partenariats public-privé.
Title. — Natural hazards mitigation for existing dwellings
and activities : the necessary combinations between insurance compensation systems and mitigation strategies
Abstract. — In developed societies, insurance services respond to an intensive demand for protection of assets and
activities against economic consequences of losses caused
par natural catastrophes. Among social ethics’ qualities
appreciated for risk management governance from these services, is their ability to stimulate the insured, in mitigation
initiative decision taking.
Various tools of damage metering are first presented, as
contributing both to risk awareness raising and improvement of decision making. Then the different existing loss
financing sources are identified and insurability constraints
14.1 Métrologie des dommages causés par les
catastrophes naturelles
La question du « combien ça coûte ? » recouvre un aspect
particulier de l’économie des catastrophes 1 qu’est leur métrologie. Si leur vocation utilitaire n’est plus à démontrer, on
ne saurait trop insister sur le professionnalisme, que requiert
la mise en œuvre de ces outils, auxquels on peut facilement
faire dire n’importe quoi...
Pour la mesure du coût des dommages, deux approches se
complètent :
− Au niveau microéconomique, les parties au contrat ont
besoin d’expertiser les dommages causés aux personnes,
1
On se limite ici aux outils mis en œuvre ex post par rapport à la survenance de l’événement, mais la démonstration vaut aussi pour les outils de
modélisation et de simulation, c’est-à-dire de quantification ex ante.
134
La réduction de la vulnérabilité de l’existant face aux menaces naturelles
animaux, habitats, terroirs, objets ou activités sinistrés,
− Au niveau macroéconomique, il s’agit de comptabiliser
les dommages cumulés pour un événement, un agrégat
géographique (un bassin versant) ou temporel (les crues
de l’année 1994) et une combinaison d’agrégats.
14.1.1 L’expertise des dommages
Il s’agit d’une opération d’autant plus codifiée, qu’elle se
situe dans le cadre d’une prestation périphérique à l’application de contrats d’assurance, mise en œuvre soit par
expertise contradictoire, entre l’expert mandaté par la société d’assurance et celui de l’assuré ou, le plus souvent, par
expertise unique. En matière de dommages aux biens, par
exemple, la mission de l’expert consiste à établir un « état de
pertes 1 » pour l’instruction du dossier de sinistre, qui permettra le versement par l’assureur de l’indemnité d’assurance,
sous déduction éventuelle d’une franchise, selon les garanties acquises. A contrario, pour les dommages non assurés,
cette prestation fait le plus souvent défaut sur le fond ou sur
la forme, ce qui peut entraîner certains biais, lorsqu’il s’agit
de cumuler à l’échelle de l’événement des informations non
normées 2...
Fig. 14.1 Évolution des dommages dus aux catastrophes
naturelles dans le monde (1950-2003)
crise, se poursuit dans celui de la gestion de post crise et
dans les éventuels retours d’expérience, pour s’achever dans
une forme de consolidation, au niveau de bases de données
régionales ou mondiales.
Au niveau mondial, avec des différences non négligeables
de seuils d’intégration dans la base (en nombre de victimes
et/ou montant des dommages) :
. la base de données EM-DAT du Centre de Recherches sur
l’épidémiologie des Catastrophes (CRED) de l’Université
Catholique de Louvain, Belgique, est accréditée par les
Nations Unies 3 et la Croix Rouge internationale,
. les bases de données des réassureurs Munich Re (MRCatNat Service) et Suisse Re (SIGMA) disposent des séries
historiques sur les dommages économiques totaux et
dommages assurés de grands sinistres.
Synthétisant les données collationnées par la Munich Ré depuis un demi siècle, la figure 14.1 p. 134 retrace l’évolution,
à l’échelle mondiale, du montant cumulé des dommages
économiques totaux et des dommages assurés, causés par
des catastrophes naturelles. L’écart entre les deux courbes
traduit notamment le fait que dans un certain nombre de
pays, l’assurance est encore insuffisamment développée.
Pour les seules inondations, rapportées à l’ensemble des
catastrophes naturelles :
. la Munich Re a chiffré pour l’année 2002, que les pertes
économiques représentaient 27 milliards de sur 55, soit
50 % et les dommages assurés 5 sur 13 milliards de $,
soit 36 % ;
. EM-DAT a observé que, sur la période 1994-2003, les
inondations représentent, en pourcentage rapporté à l’ensemble des catastrophes 4 :
. En nombre : 32 % à l’échelle mondiale contre 40 % à
l’échelle européenne,
. En montant de pertes économiques enregistrées :
76 % à l’échelle européenne.
14.1.2 La comptabilité des catastrophes
Les principaux indicateurs sont les pertes humaines, les populations blessées ou déplacées, les dommages économiques,
les dommages assurés et les pertes rapportées au PIB du
pays.
Ce suivi du « quantum » de catastrophe commence dans
l’accompagnement des besoins opérationnels de gestion de
1
2
Plusieurs catégories de dommages sont distinguées :
. pertes matérielles directes sur :
− contenant tel que : bâtiment (à usage d’habitation/industriel ou
commercial), équipement collectif (établissement administratif, de
secours, de soins, d’enseignement, lieu de culte, patrimoine architectural...), infrastructure (ex. ouvrage d’art, voirie), réseaux (eau,
énergie, transport, télécommunications),
− contenu tel que : équipement privé, centrale de génération/
distribution d’utilités et réseaux, marchandises, objets d’art, patrimoine culturel, media, information, données,
− récoltes ou bois sur pied,
. pertes indirectes (pertes de loyers, frais de relogement, etc.) ;
. pertes immatérielles (pertes pécuniaires, d’exploitation, etc.) ;
. pertes non consécutives.
exemples :
− pertes matérielles : marchandises en chambre froide, suite à interruption d’alimentation en électricité,
− pertes immatérielles : chômage technique, suite à interruption de réseaux de transport (carence de fourniture amont).
Un rapport intitulé : « Estimation des dégâts après grands événements »
commandité par le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, DPPR/SDPRM, EDATER, octobre 2001, avait pour objectif de
« fournir un cadre méthodologique et pratique pour améliorer le travail des
missions de retour d’expérience après de grandes catastrophes, sur le thème
du recensement et de l’évaluation des dommages subis par les biens privés
et publics et par les activités économiques ». Y apparaissent la confusion
des pratiques visant à établir les demandes de financement public auprès
des différents ministères, ainsi que les biais découlant de déclarations des
parties directement intéressées (agriculteurs, sinistrés du commerce et de
l’industrie).
3
4
Téléchargeables sur le site www.unisdr.org
Toutes origines confondues : hydrométéorologique, géologique, biologique et technologique.
Roland Nussbaum et Jérôme Chemitte
À l’échelle française, à l’exception des quelques événements
majeurs qui ont donné lieu à enquête spécifique 1 on ne
dispose pas de données sur les montants de dommages par
événement et a fortiori par commune impactée par un même
événement. Cette situation peut handicaper les acteurs publics dans leur prise en considération de la dimension économique des dommages du récent passé pour la décision en
faveur de stratégies de réduction de la vulnérabilité 2. Partant
de l’information sur le montant des dommages indemnisés,
les pouvoirs publics français appliquent un facteur empirique de l’ordre de un pour un, pour obtenir un premier
chiffrage pertes au patrimoine public à prendre en charge
sur budget public 3. Le ministère de l’écologie et du développement durable a toutefois mis en chantier un outil de
gestion de données sur les événements d’origine naturelle 4
qui viendrait utilement compléter les fonctions de retour
d’expérience sur le régime d’indemnisation des catastrophes
naturelles, dévolues à la Caisse Centrale de Réassurance
(CCR) 5.
La figure 14.2 montre la part annuelle dans les sinistres
payés respectivement par chacun des deux régimes d’indemnisation :
. En bleu, le régime d’assurance de marché pour les garanties « TGN 6 »,
. En mauve, le régime d’assurance, avec intervention de
1
2
3
4
Cf. tableau p. 140.
Ce n’est pas le moindre des paradoxes, alors que nous avons l’un des systèmes d’indemnisation des dommages parmi les plus anciens au monde.
On relèvera toutefois le caractère un peu dérisoire que constitue cette information rétrospective sur une aussi courte période d’observation, pour
des événements à temps de retour inversement proportionnel à la gravité...
Soit un facteur deux entre dommages assurés et dommages économiques,
un excellent ratio !
Projet GEDEON, qui serait à l’information de retour d’expérience sur les
catastrophes naturelles de toute nature — on en dénombrer environ 400
en moyenne par an en France métropolitaine et DOM — ce que le Bureau d’analyse des risques et des pollutions industrielles (BARPI) est aux
risques industriels, avec une base de données à l’adresse http://aria.
5
environnement.gouv.fr/
Site : www.ccr.fr
6
Tempête — grêle — neige.
Fig. 14.2 Évolution des indemnités versées en France
en millions d’Euros par régime d’indemnisation (CATNAT + T.G.N. : tempête, grêle, neige)
l’État sur un certain nombre de paramètres essentiels,
pour la garantie « CATNAT ».
Les dommages assurés au titre des inondations représentent
un peu plus de la moitié du montant total des indemnités
versées au titre de ce régime, suivis de peu par ceux liés aux
effets des épisodes de sécheresses géotechniques.
14.2 Financement des dommages causés par
les catastrophes naturelles
En référence à la célèbre fable, des financements « cigale »
peuvent être mobilisés après la catastrophe ou ex post avec
les difficultés inhérentes à l’exercice, alors que les financements « fourmi » sont organisés par anticipation sur l’éventualité de catastrophe ou ex ante... Si la culture de prévoyance, qui a accompagné le développement économique
de nos pays durant plus d’un siècle, a donné un avantage
éthique aux seconds, de récents grands événements, au Nord
comme au Sud, sembleraient laisser croire que le « financement cigale » se suffirait de relais médiatiques opportuns
et d’ONG vecteurs pour transporter la générosité spontanée
vers les sinistrés. Mais l’économie du développement n’a pas
dit le fin mot de l’histoire...
Au titre des financements ex post, on inclut :
. des sources publiques telles que :
− des ressources budgétaires exceptionnelles de l’État,
levées par l’impôt ou par voie d’emprunts,
− des financements internationaux, tels que les fonds
structurels de l’Union européenne,
− les prêts et cautionnements d’aide à la reconstruction
aux États et collectivités, des institutions de financement international,
. des sources privées telles que :
− toutes les formes de solidarités, que ce soit sous
forme de dons ou d’aide en nature, mobilisés et mis
en œuvre par les ONG, la Croix Rouge, etc.
− les crédits bancaires, en dernier ressort...
Au titre des financements ex ante, on trouve également :
. des sources publiques :
− État, telles que fonds d’indemnisation (en notant que
le Fonds Barnier, s’il est éligible aux seuls assurés
pour être financé par un prélèvement sur la surprime
catnat, n’est pas un fonds d’indemnisation mais de
subventionnement d’actions de prévention) ;
− inter-États, tel que le fonds de solidarité de l’Union
européenne, doté de 1 milliard d’euros par an pour la
remise en état d’infrastructures de santé, éducation
et de réseaux (dommages non assurables) ;
. des formes privées :
− assurance et réassurance :
* Marché : Allemagne, Autriche, Royaume-Uni ;
* Pools de capacité et/ou de gestion de sinistre : Norvège ;
− assurance et réassurance en partenariat public privé,
135
136
La réduction de la vulnérabilité de l’existant face aux menaces naturelles
comme au Danemark, en Espagne, aux États-Unis, en
France, en Nouvelle-Zélande (cf. § 3.2.2.) ;
− solutions de transfert alternatif de risques, par émission sur les marchés financiers, d’obligations catastrophes, peu développées.
La carte ci-après (figure 14.3) fournit une indication de la
densité de pénétration des extensions de couverture « catastrophes naturelles » par marché national en Europe, en
distinguant les trois formes : extension de couverture facultative en bleu, obligatoire en vert, sans objet en hachuré
(cas particulier des Pays Bas pour le risque d’inondation).
Plus la couleur est intense, plus la pénétration de cette extension de couverture est élevée. On observe qu’à l’exception du Royaume-Uni, les marchés à extension de couverture facultative sont faiblement pénétrés par cette garantie, que les assurés n’achètent pas (phénomène d’antisélection).
Que les dommages soient reconnus assurables ne veut pas
dire qu’ils sont pour autant toujours :
. assurés, que ce soit pour des raisons volontaires (liberté
contractuelle et consentement à payer une telle prestation de service, foi en les solidarités qui s’improvisent en
cas de crise...) ou involontaires (insolvabilité du preneur
ou manque d’information sur l’existence ou l’utilité du
service, notamment en raison du flou sur le comportement éventuel des pouvoirs publics dans la compensation des dommages aux patrimoines privés en cas de
grande catastrophe),
. ou suffisamment assurés (cas notamment de pertes
indirectes telles que les frais de relogement, pertes de
jouissance pour les particuliers et de pertes d’exploitation
et dommages non consécutifs pour les entreprises).
Plusieurs critères sont nécessaires pour qualifier et « stratifier » l’assurabilité 1 :
. la nature des périls, selon le caractère spatialisé 2 ou non
par exemple,
. la fréquence des aléas et donc l’amplitude des dommages,
les aléas les plus fréquents n’étant pas ceux de bonne
efficacité économique et sociale de l’assurance 3 ;
. la nature et le degré de vulnérabilité des enjeux, prenant en considération, le cas échéant, la conformité à
des normes de construction, la qualité de la gestion des
risques, ainsi que le degré de dépendance à des matières
premières, énergies ou à des clients uniques en garantie des pertes d’exploitation et/ou carences amont/aval,
pour les enjeux professionnels ;
. le degré de mutualisation des risques, en fonction des
cumuls d’expositions pour un marché donné.
14.3.2 Les composantes du partenariat public privé (PPP)
Le partage d’expériences accumulées entre marchés européens permet de discerner trois composantes essentielles
pour lesquelles doivent être établis, au cas par cas, les dosages et conditions optimales d’interventions respectives du
public et du privé :
. Politique : ce sont les principes, objectifs et politiques
de gestion économique, sociale et financière, au regard
de critères nationaux qui maximisent la pénétration de
l’assurance tout en minimisant les exclusions,
. Financière : il s’agit de structurer des capacités de financement ex ante des risques, par régions, par pays et/ou
éventuellement avec un périmètre de mutualisation plus
large, à définir, jusqu’à celui de l’Union, le cas échéant,
. Organisationnelle et technique, notamment par l’orga-
Fig. 14.3 Diffusion de la couverture « catastrophes naturelles » dans les dispositifs d’assurance des pays européens
14.3 L’assurabilité et les nécessaires partenariats
public/privé
14.3.1 Assurabilité et dommages inassurables
Il n’est pas simple, notamment en matière de dommages
causés par des événements naturels, de définir une frontière
entre assurable et non assurable. Deux prismes permettent
cependant d’éclairer utilement la question :
. L’approche « technique », au sens de spécifique au métier
de l’analyse des risques et de l’assurance, qui consiste à
ne retenir comme assurables que les événements aléatoires, modélisables et dont le prix de la couverture reste
abordable ;
. La considération du statut juridique des objets ou activités garantis. Ainsi les patrimoines publics sont le plus souvent exclus du champ de l’assurance (ouvrant d’ailleurs
pour certaines infrastructures la possibilité, dans certaines conditions, à financement partiel des dépenses de
remise en état, par le fonds de solidarité européen).
1
2
3
On parle bien ici à dessein d’assurabilité et non de tarification. À fortiori
ces critères peuvent-ils être tarifaire dans le cas d’une offre d’assurance de
marché.
L’aléa tempête dépend moins de la localisation géographique que l’inondation, par exemple.
D’où la nécessaire complémentarité avec les institutions territoriales de
proximité telles que communes, EPCI, syndicats de bassin et EPTB, dont
la stratégie de mitigation doit avoir pour premier objectif de réduire au
maximum la sinistralité de fréquence (cf. § 4).
Roland Nussbaum et Jérôme Chemitte
nisation de l’incitation économique, réglementaire et/ou
normative à la prévention et de la gouvernance de gestion des risques.
Une analyse approfondie des expériences existantes de PPP
montre que si la troisième composante semble la plus familière, elle ne suffit souvent pas.
Si, pour la composante financière, il est dans la logique
même de l’économie de marché, pour le secteur privé
de se passer ou de limiter au maximum l’intervention de
l’État, le profil d’assurabilité des risques de nombreux pays
et/ou les options politiques des États se traduisent effectivement par une intervention publique dans la composante
financière, dans des formes de PPP originales. Alors, seule
une étroite collaboration entre le gouvernement et le secteur
de l’assurance a pu permettre de voir émerger une solution
stable et durable.
mises en œuvre ;
. Assurance de marché (incluant la capacité de réassurance allouée au marché), avec accompagnement fiscal
approprié quant à la constitution de provisions d’égalisation à niveau suffisant, par les sociétés d’assurance et de
réassurance,
. Éventuelle capacité additionnelle ou flottante,
. Éventuelle garantie de l’État et/ou de l’Union, si nécessaire en complément à FSUE.
On reviendra en § 4 sur la franchise collective susceptible
d’être gérée par la collectivité territoriale pertinente pour la
planification urbaine, l’alerte, etc., en matière d’inondations
notamment.
14.3.2.3 Composante organisationnelle et technique :
de l’incitation économique à la gouvernance de
gestion des risques
D’une compétence variable, selon les pays, entre ministères en charge de la sécurité civile et en charge de l’environnement, cette composante doit impérativement faire
l’objet d’une coordination entre ces derniers et le ministère
de tutelle du secteur des assurances, pour :
− expliciter, par voie réglementaire si nécessaire, en fonction du profil d’assurabilité de certains risques sur le
pays, les liens entre conditions de l’assurance et :
− degré d’exposition (prise en compte de l’urbanisme),
− degré de vulnérabilité (conformité à des prescriptions
techniques et de construction),
− responsabiliser les échelons territoriaux dans la mise en
œuvre des dispositifs juridiques et économiques adaptés
à la gestion des risques de fréquence,
− organiser le partage de l’information sur les aléas et la
vulnérabilité par bassins de risques, ce qui implique notamment pour de faciliter l’accès aux sources d’information d’origine publique (données physiques et de zonage
de l’aléa par scénario).
14.3.2.1 Composante politique
Elle est de compétence interministérielle avec arbitrage
au niveau du chef du gouvernement. Même si elle met en
jeu des principes du domaine de la souveraineté nationale et
de l’intérêt général, le secteur de l’assurance peut apporter
son assistance pour éclairer la décision gouvernementale
dans la détermination :
− de principes : de liberté d’assurance des patrimoines et
des activités, de solidarité entre assurés et de limitation
de l’antisélection, d’équité de traitement des citoyens et
des activités au regard des politiques publiques comme
au regard des situations d’exclusion par le marché, de
recherche d’une coordination internationale au niveau
de l’Union,
− d’objectifs : en matière de seuils de prise en charge par
l’État, des excédents de dommages cumulés, par catégories et par scénarios prospectifs, de développement
programmé d’un système national d’indemnisation
− de politiques et de moyens : d’incitations fiscales à la
réduction de la vulnérabilité des enjeux, d’aide sociale
pour les insolvables, avec assurance prestataire de services de gestion des sinistres, pour le compte de l’État.
14.3.2.2 Composante financière
Comme évoqué, cette composante peut se réguler naturellement par les forces du marché lorsque les conditions d’assurabilité sont réunies de manière satisfaisante. En revanche,
elle requiert un PPP dans tous les autres cas, qui implique
de structurer les sources de financement ex ante et de
prédéterminer leurs niveaux d’intervention respectifs,
en fonction des configurations par pays et associations de
catégories de risques :
. Auto-assurance/franchise de l’assuré (particulier ou professionnel),
. Franchise collective susceptible d’être gérée au niveau
d’une collectivité territoriale dédiée au bassin de risque,
avec accompagnement juridique approprié pour la reconnaissance de la gestion contractuelle de certaines servitudes d’utilité publique liées aux stratégies de protection
14.4 Ingénierie d’assurance et mitigation
L’assureur peut certes jouer au cas par cas un rôle complémentaire à celui des pouvoirs publics dans la prescription de
dispositifs techniques de mitigation. Mais le caractère privé
de la relation assureur-assuré et l’importance relative des
sommes en jeu rendent cette possibilité plus significative en
grands risques industriels, au cas par cas, qu’en assurance
de masse 1.
À côté de cette interaction de premier degré, les géographes
seront davantage intéressés par deux autres interactions
entre assurance et stratégie de mitigation à fort potentiel :
1
Voir notamment le « Memento pratique du particulier » sur www.
mrn-gpsa.org et les nombreux guides de l’Association of British Insurers,
tels que notamment « Safe as Houses ? flood risk and sustainable communities » ou Modern methods of Construction — Insurance Considerations
sur www.abi.org.uk.
137
138
La réduction de la vulnérabilité de l’existant face aux menaces naturelles
l’utilisation de l’information géographique et la contractualisation de la mitigation.
amont-aval entre espaces ruraux et espaces urbains sur les
risques à fréquence.
En se projetant à quelques années, pour ne pas dire quelques
législatures, de là, l’on pourrait imaginer que les préfets,
le président de la Caisse Centrale de Réassurance voire
les assureurs, comme le prévoit la loi 4, saisissent le Bureau Central de Tarification (BCT). Celui-ci fixerait les
majorations de franchise autorisées sur les biens considérés en risque aggravé, c’est-à-dire ceux situés en zone
rouge ou éventuellement bleue du PPR. Les établissements
publics exerceraient alors plus complètement leur fonction de gestionnaires de la mitigation. Ils mettraient notamment en œuvre des compétences foncières et financières, par exemple d’achat amiable avant ou après sinistre, abondé le cas échéant, par le Fonds Barnier, de
gestion contractuelle d’indemnisations pour servitudes de
sur-inondation et d’autres éventuelles compensations, accordées par la collectivité, en raison de préjudices, causés
par la mise en œuvre de ces stratégies collectives de mitigation.
Sans entrer ici dans des spéculations sur l’amélioration nécessaire des systèmes d’indemnisation des catastrophes naturelles dans des pays européens parmi les plus exposés,
ni a fortiori dans d’autres parties du monde, on peut donc
raisonnablement penser que ce nécessaire PPP soit amené à
s’affiner, envers et contre les résistances de toute nature.
Ainsi, pour ne prendre que cet exemple emblématique, les
établissements publics territoriaux, communautés de communes ou d’agglomérations deviendront-ils probablement
à leurs territoires ce que les gestionnaires de risques sont
aux groupes industriels et commerciaux, en assumant la
gestion directe des dommages les plus fréquents : des « captives » ou mutuelles d’assurance particulièrement efficientes.
C’est ce qu’on peut souhaiter de meilleur pour la résolution de ce problème de développement durable pour notre
société.
14.4.1 Utilisation de l’information géographique sur les
aléas, les enjeux et la vulnérabilité
S’il y avait, pour l’ensemble des bassins, accès à des cartes
numériques des enveloppes de zones inondées (démarche
rétrospective) tout comme des scénarios (démarche prospective), les assureurs pourraient effectivement contribuer
à une meilleure connaissance des dommages historiques
comme des dommages potentiels, et servir de catalyseurs
aux décisions.
C’est d’ailleurs sur ce thème de l’information nécessaire à
des actions concrètes de gestion du risque :
− que l’Association française des catastrophes naturelles
(AFPCN) et l’Association française de l’information géographique (AFIGEO) ont conjointement édité cette année un Livre blanc 1, au terme d’un processus de trois
années de consultations associant l’ensemble des parties
intéressées publiques et privées ;
− que la Commission européenne a présenté une communication 2 et s’achemine, en concertation avec un groupe
réunissant experts des États membres et représentants
des autres parties prenantes (ONG, secteurs professionnels concernés), vers une proposition de directive en aval
de la directive cadre sur la gestion des ressources en eau,
qui avait totalement ignoré la dimension inondation. En
lumière figure la cartographie informative des inondations, avec l’objectif de prévoir au moins trois scénarios
d’occurrence de crue : fréquente, peu fréquente, exceptionnelle... objectif a priori très « éducatif », du point de
vue des assureurs ;
− que le Comité Européen des Assurances (CEA) vient
d’adopter un rapport sur ce thème résultant de trois années de partage d’expériences entre marchés nationaux
d’assurances 3 (voir l’exemple d’application en France
illustré en annexe).
14.5 Bibliographie
14.4.2 Contractualisation de la mitigation des risques
d’inondation à fréquence
Les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB),
consacrés par la loi du 30 juillet 2003, sont des maîtres
d’ouvrage délégués des communes, départements et régions,
pour la réduction de la vulnérabilité des territoires aux inondations, la contractualisation de l’indemnisation des servitudes de sur-inondation et la prise en compte des solidarités
1
2
3
Livre Blanc : « s’informer pour mieux prévenir le risque », 2005. Disponible auprès de AFPCN s/c ENGREF 19 avenue du Maine, 75015 PARIS
mail : afpcn@engref.fr
Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen,
etc., du 12 juillet 2004 — COM (2004) 472 — sur la gestion des risques
liés aux inondations : prévention, protection et mitigation des inondations.
Rapport « partage d’expériences entre marchés européens de l’assurance
sur la cartographie et le zonage des risques d’inondations » téléchargeable
sur www.cea.assur.org
B ENFIELD Greig (2003) Flood risk & insurance in England &
Wales : are there lessons to be learned from Scotland ?
Hazard Research Centre.
Commission Internationale pour la Protection du Rhin
(CIPR) 5 (2000) — Critères pour la détermination et la
représentation de cartes mettant en évidence les aléas
d’inondation et les risques de dommages.
Commission Internationale pour la Protection du Rhin
(CIPR) 6 (2002) — Prévention du risque de dommages
liés aux inondations : mesures générales et leur efficacité.
4
5
6
Article L 125-6 du code des assurances et ses décrets et arrêtés d’application sur le BCT
Documents téléchargeables sur le site www.iksr.org
Documents téléchargeables sur le site www.iksr.org
Roland Nussbaum et Jérôme Chemitte
139
Conseil de l’Union européenne (2000) — Water Directors of
the E.U. : « Best practice document on flood prevention »
(draft may 2003), updating the UN/ECE Guidelines on
Sustainable flood prevention.
Établissements cantonaux d’assurance (2001) — Manifeste
pour la prévention des dommages éléments naturels.
Suisse.
Munich Re, Knowledge series (2004) — Sustainable risk
management with geographical underwriting, in Megacities — Megarisks.
N USSBAUM Roland (2000) — Pour une géographie économique des risques naturels, in Géocarrefour, vol. 75/3.
N USSBAUM Roland (2002) — La place des assurances dans
la gestion des risques naturels, in Risques naturels et
aménagement en Europe, sous la Direction d’Yvette Veyret, Éd. Armand Colin.
O. E . C . D . (2002) — Flood insurance DAFFE/AS/WD 29.
République Française — Ministère de l’Écologie et du Développement Durable — Direction de la Prévention des
Pollutions et des Risques — : Les événements naturels
dommageables en France et dans le monde en 2002
(resp. 2003) — retour d’expérience.
Swiss Re, 2003 — Natural catastrophes and man-made disasters in 2002 : high flood loss burden Sigma 2/2003.
Annexe 1 : La mission Risques naturels et ses missions
Annexe 2 : Une méthode de reconstitution du montant
des dommages par bassin versant
Cette méthode a pour origine une volonté de pallier l’absence de chroniques historiques des montants d’indemnités
versées par événement inondation, pour répondre aux demandes émanant tant des services de l’État, que des EPTB
et autres collectivités territoriales. Les sociétés et mutuelles
d’assurance n’ayant pas conservé d’informations sur ces événements, il s’agit de produire une information par une méthode que l’on qualifiera de « synthétique », par opposition
à des méthodes analytiques, qui auraient procédé par agrégation des données sur les sinistres.
Pour simplifier, il est nécessaire d’associer chaque commune
à un seul bassin versant.
Un système d’information géographique permet alors de
déterminer le nombre de logements situés dans l’enveloppe
de crue du bassin, auquel est appliqué le coût moyen des
dommages causés par les inondations aux particuliers, pour
obtenir le montant de l’indemnité versée pour le bassin ou
le secteur
administratif étudié.
- tableau de résultats en terme de nombre de logements touchés et de montant estimé
des14.1
dommages,
scénario,
pour tout leillustrent
bassin versant
(sources : id + thème
Le tableau
et laparfigure
ci-dessous
lesétudié
résultats
habitat de la BD IRIS de l’INSEE + données mises à disposition par la FFSA).
obtenus
- dans la détermination du coût des inondations selon
Zone scénarios
Scénario crue
Nbre
l opour
gts %
logts ducoût
moyen
Estimation des
trois
d’occurrence
le bassin
Tarn
et de l’Aveysinistrés
bassin
associé
dommages
ron
sur
le
secteur
de
Castres
(sources
:
id
+
produit
Géofla
de1 - 2 M!
1
Très fréquente
420
0,1%
2,5 - 5 k!
l’IGN)
2
Fréquente
9 222
3%
10 - 20 k! *
90 - 180 M!
La Mission des sociétés d’assurance pour la connaissance
et la prévention des risques naturels (en abrégé : Mission
Risques naturels ou MRN) est une association créée en
2000 entre la Fédération française des sociétés d’assurance
(FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles d’assurances (GEMA), suite à une décennie de dommages causés
par des événements naturels, qui a culminé en 1999. Son objectif est de promouvoir la connaissance des risques naturels
et leur prévention, en tant que contribution du secteur de
l’assurance aux politiques de gestion des risques. Ses trois
collaborateurs, avec le concours de groupes de travail composés de représentants des sociétés d’assurance et, le cas
échéant, de partenaires publics, élaborent et diffusent :
− des méthodes et outils de connaissance des aléas et de
la vulnérabilité, à commencer par le développement de
l’accès à l’information géographique numérique sur les
aléas naturels, en provenance des pouvoirs publics et de
son utilisation par la profession des assurances ;
− des supports de sensibilisation des assurés à la prévention, par type d’aléa, etc. ;
− des brochures et outils de communication pour l’information des assurés sur le régime d’indemnisation
des catastrophes naturelles et les liens entre assurance et prévention, en s’appuyant sur un réseau de
correspondants départementaux, qui peuvent apporter
leur concours aux services de l’État et aux communes,
dans leurs obligations nouvelles d’information des administrés sur les liens entre information et prévention,
découlant de la loi du 30 juillet 2003.
Son équipe assume en outre des fonctions d’intérêt général
de représentation technique de la profession tant vis-à-vis
des administrations nationales et territoriales, en étant par
exemple associée aux instances de pilotage de projets, que
de la société civile, en participant notamment au travaux
d’associations telles que l’AFIGÉO l’AFPCN, etc. Son directeur anime le groupe de travail « événements naturels » du
Comité européen des assurances (CEA),
Le site portail internet : www.mrn-gpsa.org et la Lettre
d’information de la MRN constituent l’infrastructure de
liaison avec les sociétés d’assurance et les partenaires.
3
Exceptionnelle
27 962
8%
50 - 100 k! *
1 400 – 2 800 M!
Annexe 3 : Exemple de représentation cartographique
de l’aléa
Zone 3 : crue exceptionnelle
Zone 1 bleu clair : crue
très fréquente
Zone 2 pointillés :
crue fréquente
Annexe 3 : Comité Européen des Assurances (CEA)
Le Comité Européen des Assurances (CEA) est la fédération européenne des associations
nationales d’assurance (site : www.cea.assur.org). Sa mission est de résoudre les problèmes
stratégiques communs à tous les assureurs européens, en commençant par le cadre
140
La réduction de la vulnérabilité de l’existant face aux menaces naturelles
Tableau 14.1 Tableau de résultats en terme de nombre de logements touchés et de montant estimé des dommages, par
scénario, pour tout le bassin versant étudié (sources : id + thème habitat de la BD IRIS de l’INSEE + données mises à
disposition par la FFSA)
Zone Scénario crue Nbre logts sinistrés % logts bassin coût moyen associé Estimation des dommage
1
Très fréquente
2
Fréquente
3
Exceptionnelle
420
0,1 %
2,5-5 k¤
1-2 M ¤
9 222
3%
10-20 k¤ *
90-180 M ¤
27 962
8%
50-100 k¤ *
1 400-2 800 M ¤
Annexe 4 : Comité européen des assurances (CEA)
Le Comité européen des assurances (CEA) est la fédération européenne des associations nationales d’assurance
(site : www.cea.assur.org). Sa mission est de résoudre
les problèmes stratégiques communs à tous les assureurs
européens, en commençant par le cadre réglementaire. À ce
titre, il représente les marchés de l’assurance européenne auprès des institutions européennes et internationales (OCDE).
Son groupe de travail « Événements naturels » réunit des représentants du marché de l’assurance de la plupart des pays
membres de l’Union, ainsi que de certains pays candidats à
l’accession. L’objet est d’échanger et mettre en commun de
l’information sur les pratiques d’assurance et de prévention
dans chaque marché, sur les couvertures offertes, la réassurance et les règles de provisionnement technique, mais
aussi la cartographie et le zonage du risque, la gestion des
sinistres catastrophiques...
Les services de la Commission européenne entreprenant actuellement une étude approfondie des systèmes nationaux
de réparation des dommages, la volonté du CEA est de
mettre son expérience et sa représentativité des marchés
nationaux d’assurance à leur disposition et à celle des États
membres, à travers les associations nationales, pour contribuer à expliciter les spécificités de chaque système de couverture dans la recherche de réponses à ces questions de
société.
Cet ouvrage a été réalisé par le service des
P UBLICATIONS DE M ONTPELLIER III
université Paul-Valéry
publications@univ-montp3.fr
http://publications.univ-montp3.fr
Dépôt légal : 4 e trimestre 2006
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