POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC - Hervé Chavas

POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC - Hervé Chavas
POLITIQUES
ET
MANAGEMENT
PUBLIC
Numéro spécial
LA GESTION PUBLIQUE
DES RESSOURCES HUMAINES
EN RECHERCHE(S)
Préparé par Véronique CHANUT,
Professeur à l 'Université d 'Auvergne
Marcel POCHARD
« Nouvelles perspectives sur la fonction publique ,
Jocelyne ABRAHAM et Franck BRILLET
" LOLF : de l'esprit de la loi à l'émergence de nouveaux principes
de GRH »
Paul CROZET, Asma KAANICHE et Jean LIENARD
" Nouvelle gouvernance à l'hôpital : recomposition de l'organisation
et gestion des ressources humaines "
Etienne MACLOUF et Bruno WIERZBICKI
" La mobilité géographique pour optimiser la gestion des ressources
humaines publiques ? ,
Laurence LE DOUARIN et Ghislaine DONIOL-SHAW
" !.:accès des femmes aux emplois supérieurs de la fonction
publique : une construction au croisement des itinéraires professionnels et familiaux ,
Daniel MARC
" Le plafonnement des carrières : le cas des techniciens
de l'environnement. entre contrainte réglementaire et manque
de reconnaissance ,
Annie CHEMLA-LAFAY
" Professionnaliser la GRH de la fonction publique de l'Etat en
France : une incantation sans effets réels ,
Anaïs GAUTIER, Pascal LIÈVRE et Géraldine RIX
" Les obstacles à l'apprentissage organisationnel au sein
de l'organisation de la sécurité civile : une mise en perspective en
termes de gestion des ressources humaines ,
Vé.ronique CHANUT et Hervé CHAVAS
" Eduquer à la GRH dans les organisations publiques : un processus tiré par la demande ou par les connaissances ? ,
ISSN 0758-1726
Éduquer à la GRH dans les organisations publiques. Un processus tiré par la
demande ou par les connaissances ?
Véronique Chanut1
Hervé Chavas2
« Les sciences en voie de formation ont le privilège médiocrement enviable de servir
comme d’un asile provisoire à tous les problèmes qui flottent dans l’air, sans avoir
trouvé leur véritable place. » Simmel, « Comment les formes sociales se
maintiennent », Année sociologique, 1, 1889.
Résumé :
Poussées par de profondes transformations qui les affectent, les administrations ont multiplié
le recours à la formation et au conseil en vue d’améliorer leurs pratiques de gestion des
ressources humaines (GRH). Pour autant, leurs demandes, à la fois hétérogènes et évolutives,
ne sont guère satisfaites. Les dispositifs qui leur sont proposés privilégient davantage
l’exploitation de méthodes bien rodées que l’exploration de nouvelles pratiques. Envisageant
la formation et le conseil comme un processus, l’article propose de renverser la perspective en
partant précisément de la demande des acteurs. Il souligne alors les multiples possibilités
d’optimiser la production et la diffusion de connaissances en RH. De nouvelles manières
d’éduquer à la GRH sont suggérées qui font appel à l’imagination gestionnaire des
consultants, des chercheurs et des acteurs de terrain et qui inspirent finalement de nouvelles
façons de penser la GRH dans les organisations publiques.
Mots clés :
Apprentissage, accommodation, assimilation, connaissance, conseil, éducation, exploitation,
exploration, formation, savoirs
Abstract :
Administrations, driven by profound changes around them, have intensified their efforts in
training and consulting in order to improve their management of human resources. Despite
their efforts, however, they haven't been able to find adequate responses to a wide range of
evolving needs. The strategies being proposed to them emphasize more the implementation of
proven methods than the exploration of new practices. This article considers training and
consulting as a process and proposes to reverse this attitude by starting out precisely with the
needs of those it concerns. It emphasizes the many possibilities of optimizing the production
and diffusion of knowledge about human resources. It suggests new ways of teaching how to
manage human resources that appeal to the managerial imagination of consultants,
researchers, and those who are on the ground, and it also inspires new ways of thinking about
the management of human resources in the public sector.
Key Words:
Training, accommodation, assimilation, knowledge, consulting, education, exploitation,
exploration, know-how
1
2
CRCGM - Université d’Auvergne / LARGEPA - Université de Paris II
Sup de Co Amiens Picardie / CURAPP- Université de Picardie
1
F. W. Taylor3 comme H. Fayol4 accordaient une place éminente à l’éducation des managers,
moins d’un point de vue pédagogique que pour relayer les exigences des industriels en la
matière ; aussi parce qu’ils y voyaient une condition essentielle à la diffusion de leurs idées.
La tradition a perduré chez les spécialistes de gestion qui s’intéressent à la production et à la
diffusion de leurs connaissances. Aujourd’hui, consultants et formateurs sont également, à
leur manière, des « praticiens réflexifs » qui s’interrogent sur le sens, la pertinence et la
légitimité de leurs pratiques et qui réfléchissent « au cœur de leur action » (Schön, 1983). Ce
détour réflexif s’avère particulièrement nécessaire dans une discipline comme la gestion qui a
depuis longtemps abjuré ses origines camérales (Mintzberg, 2005) pour assumer pleinement
sa vocation praxéologique et qui ne se justifie finalement que par l’usage qui en est fait et la
diffusion qui lui est donnée.
L’enseignement de la gestion a ainsi donné lieu à de nombreuses réflexions (Bergadaa, 1990),
essentiellement dans une perspective critique (Mintzberg, 2005). Les principaux obstacles
repérés concernent d’abord le caractère essentiellement contingent des démarches de gestion,
par nature difficiles à transposer et à généraliser, et donc à enseigner. De surcroît, l’action
managériale tenant autant à des tours de main qu’à des connaissances analytiques, il convient
de trouver « l’art et la manière » de l’enseigner (Burlaud, 1989). Pour déjouer ces difficultés,
les réponses les plus courantes consistent soit à proposer des approches normatives et
prescriptives qui offrent la commodité rassurante d’un prêt-à-penser managérial, soit à mettre
en exergue la personnalité des dirigeants, quitte à promouvoir une vision héroïque et en partie
erronée du management (March, 1999). Dans les deux cas, le décalage risque de s’insinuer
entre « théories professées » et « théories en usage » (Argyris et Schön, 1978). Ce fossé qui
sépare connaissance et action (Pfeffer et Sutton, 1999) souligne bien d’ailleurs la difficulté
qu’éprouvent les managers à faire le lien entre leurs réalités concrètes de travail et ce qui leur
est enseigné ou conseillé. Ces obstacles conduisent finalement à s’interroger sur la portée des
formations et des actions de conseil en management.
Les choses se compliquent encore avec la gestion des ressources humaines (GRH). Dans ce
domaine en effet, les idées sont exposées à une forte volatilité : l’enthousiasme actuel pour les
compétences n’a-t-il pas balayé l’engouement de naguère pour le management participatif ?
Beaucoup de démarches sont ainsi poussées par les pressions et les modes sans que leurs
fondements académiques ne soient d’ailleurs toujours garantis. De surcroît, l’évolution de la
fonction Ressources humaines (RH) et de son périmètre contribue à l’instabilité même du
corpus. L’élargissement du champ de la GRH au-delà de sa base originelle, essentiellement
administrative et technique, oblige à des révisions substantielles et pousse en permanence
cette discipline vers de nouvelles frontières. Le caractère éminemment idéologique de la GRH
constitue une difficulté supplémentaire car il entache inévitablement les démarches de
3
F.W. Taylor (1909), « Pourquoi les industriels n’apprécient pas les diplômés des universités et écoles
techniques », Communication présentée à la Society for the Promotion of Engeneering Education, Proceedings,
XVII, p.79-92.
4
H. Fayol (1999), Administration industrielle et générale, Dunod, Paris, 1ère édition 1918, p. 100-104.
2
formation et de conseil d’un soupçon de manipulation (Rojot, 1989). Enfin, la référence
persistante à un modèle instrumental (Brabet, 1993) n’incite guère à l’innovation
pédagogique.
Toutes ces difficultés se trouvent encore accentuées dans le secteur public où l’émergence des
pratiques modernes de GRH est encore récente, où la fonction RH demeure mal stabilisée et
où, en dépit d’initiatives importantes, la GRH reste encore trop souvent le parent pauvre
(Chanut, 2008). L’expression même de GRH continue d’ailleurs de soulever des réticences,
particulièrement dans certains secteurs comme l’éducation nationale où la possibilité d’une
GRH est vécue comme un déni du savoir professionnel et de la vocation (Tardif, Lessard,
2005).
Il est difficile de démêler si ces résistances sont la cause ou la conséquence des difficultés à
enseigner la GRH. Il n’en demeure pas moins qu’elles soulèvent des questions fondamentales
quant aux contenus mêmes des connaissances en RH (que doit-on enseigner ?), quant à leurs
modalités de diffusion (comment doit-on enseigner ?) et enfin quant à la légitimité et l’utilité
de cet enseignement ((pour)quoi enseigner ?). C’est à cette approche didactique, centrée sur la
relation des gestionnaires et des managers publics5 aux savoirs de la GRH, que s’essaie cet
article. L’hypothèse qui est faite est que l’inadaptation des pratiques éducatives, en matière de
GRH, dans les organisations publiques, tient certes aux insuffisances de l’offre et à une
demande souvent équivoque mais surtout aux faiblesses du corpus. Ce constat nous invite
alors à repenser la gestion publique des RH à partir d’une analyse critique des pratiques de
formation et de conseil.
En dépit des aspirations croissantes des administrations publiques à améliorer leur GRH et à
se former (I) et de l’enrichissement des connaissances dans ce domaine (II), la capacité des
gestionnaires à apprendre tend à s’épuiser suggérant que le processus même d’éducation est à
repenser profondément (III).
1. L’apprentissage de la GRH : un processus tiré par la demande ?
Rapprocher les mondes du conseil et de la formation se justifie pour plusieurs raisons. L’un
comme l’autre participent d’une même mission éducative : ils ne sont pas voués au service
exclusif de la science mais s’ingénient également à en diffuser les enseignements pour un
meilleur fonctionnement des organisations. Dans les deux cas, la démarche s’apparente donc à
5
Dans cet article, le terme de gestionnaire vise les personnels en charge des RH, notamment le directeur des RH.
La dénomination de manager désigne des personnes en position de responsabilité ou d’encadrement. Les mots
conseil et formation recouvrent toute forme d’intervention extérieure proposant assistance, aide, apport ou
transmission de techniques, de méthodes, d’habiletés ou de recommandations. Quant aux termes de mission et
d’intervention, ils renvoient à des situations concrètes (conseil, formation, tutorat, diagnostic, audit, étude, avis,
accompagnement, expertise, etc.).
3
un processus d’intervention avec le plus souvent des visées opérationnelles. De surcroît, ce
sont souvent les mêmes personnes qui interviennent tantôt comme consultants, tantôt comme
formateurs et qui se réfèrent à un corpus commun de connaissances. Il existe donc un
continuum entre ces deux pratiques dont les frontières sont d’ailleurs assez perméables.
Les conceptions traditionnelles du conseil et de la formation ont également tendance à décrire
consultants et formateurs comme des experts qui délivrent savoirs et informations (Stern et
Tutoy, 1995 ; Mreiden, 2000) et disposent d’un pouvoir de prescription assez fort, certains
évoquant même l’avènement d’une « consultocratie » (Saint Martin, 2000). Cette
représentation, outre qu’elle préjuge d’une certaine incapacité managériale des décideurs
publics, s’avère de moins en moins fondée, ne serait-ce que parce que les managers ont sans
doute moins besoin d’informations (d’ailleurs de plus en plus accessibles) que de méthodes
d’analyse pour bien les exploiter. Ce sont donc aujourd’hui de nouvelles habiletés qui sont
requises de ces ‘‘tiers experts’’. Les demandes à leur égard se transforment, tant sur le plan
quantitatif que qualitatif, bouleversant la division du travail qui s’était progressivement
installée entre praticiens, chercheurs et consultants, notamment dans le champ des RH.
1.1 Les nouvelles demandes des organisations publiques en matière de GRH
H. Mintzberg (2005), brocardant l’enseignement actuel du management, compare le processus
éducatif à un processus industriel pour constater que la production de connaissances
managériales est beaucoup plus poussée (push) par l’offre des écoles de management qu’elle
n’est tirée (pull) par les attentes des entreprises. Notons d’ailleurs que lui-même fournit un
état critique assez fouillé de l’offre de formation en management mais qu’il est beaucoup
moins explicite sur la nature de la demande qu’il se propose précisément d’explorer à travers
des dispositifs pédagogiques innovants. Cerner cette demande s’avère d’ailleurs assez difficile
et force est de constater que la plupart des études sur l’enseignement de la GRH privilégie le
point de vue de l’offre, à l’instar de celle menée par J. Brabet (1993) qui s’inspire d’une
recension des manuels en usage dans la discipline. Dans une perspective différente mais
complémentaire, nous tentons ici d’appréhender la nature et les caractéristiques de la demande
des administrations publiques en matière de formation ou de conseil à la GRH.
S’appuyant sur le matériau d’une enquête auprès d’agents en formation permanente ainsi que
sur nos propres pratiques d’intervention auprès des gestionnaires publics, nous cherchons à
mieux comprendre leurs attentes. La démarche consiste à exploiter des questionnaires
administrés à nos étudiants depuis une dizaine d'années dans des cycles de niveau master 2 où
nous enseignons la GRH, dans le cadre de la formation permanente. Cet exercice
d’autodiagnostic, conçu comme une série de questions ouvertes, est effectué dès le premier
cours : il vise à faire expliciter à ces cadres, responsables ou futurs responsables en RH, les
enjeux qu’ils attachent à la GRH dans le secteur public, les représentations dominantes qu'ils
en ont, également les évolutions qu’ils perçoivent, enfin leurs attentes à l'égard de la
formation. Au total, ce sont 263 questionnaires qui ont été analysés. Au départ, ce matériau
4
pédagogique n'était pas destiné à des fins de recherche mais son exploitation systématique se
révèle très riche pour repérer les facteurs structurant la demande de formation.
Ces données spécifiques à la formation sont croisées avec d’autres matériaux issus
d’interventions de conseil ou de formation en RH en univers public, accumulés depuis la fin
des années 80, qu’ils concernent des administrations centrales ou déconcentrées, des
collectivités locales ou des organismes publics ou parapublics. Ces matériaux procèdent donc
d’une connaissance concrète du terrain et de situations pratiques d’interactions associant
acteurs ‘‘autochtones’’ et intervenants extérieurs à l’organisation. La demande des clients
peut ainsi être appréhendée, certes d’un point de vue formel, à travers l’analyse des cahiers
des charges mais aussi, plus directement, à travers la fréquentation des acteurs et
l’investigation de terrain. L’exploitation systématique de ces matériaux (Chavas, 2000) rend
compte de la diversité des pratiques : accompagnement d’équipes, formation aux outils de
gestion, implantation d’instruments de gestion, conseil opérationnel, etc. Les missions
évoquées concernent des interventions conduites diversement par des consultants
indépendants, par de petites équipes ou encore par des équipes lourdes que seuls les gros
cabinets sont susceptibles de mobiliser.
L’état des lieux qui se dessine à la lumière de ces données confirme d’abord que l’affirmation
d’une politique volontariste de GRH dans le secteur public a ouvert, ces vingt dernières
années, aux formateurs comme aux consultants, un marché plutôt florissant qui conserve tous
ses attraits. L’analyse de ce marché est toutefois rendue difficile en raison de données qui sont
lacunaires.
Ainsi la statistique sur la formation6 ne s’intéresse-t-elle guère aux domaines et aux contenus
de formation. Les bilans font rarement état des disciplines ou des spécialités vers lesquelles
s’orientent les personnels formés mais privilégient d’autres catégories (partition formation
initiale/continue, nombre de jours de formation par agents ou par catégories, etc.). Il est donc
difficile d’évaluer la part spécifique que les administrations publiques consacrent aux
formations à la GRH, d’autant que les statistiques les assimilent aux formations à
l’encadrement et les enregistrent dans une même catégorie. En outre, les programmes
spécifiques de GRH dispensés dans les écoles de la fonction publique ne sont pas
systématiquement recensés. L’enquête menée par le CEREQ en 2000 sur la formation
continue des agents publics révélait cependant que les formations relevant des RH, de la
communication et de l’encadrement représentaient 12% des formations dans le secteur public
(contre 9% dans le privé)7, constituant ainsi le quatrième poste en termes de spécialité de
formation. Il est probable que cette place, déjà avantageuse, se soit encore améliorée.
Largement encouragées par le ministère de la fonction publique dans le cadre de la mise en
6
7
DGAFP (2008), Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2007-2008, tome 1 : faits et chiffres.
C. Lowezanin, C. Perez (2002), La formation des agents de la fonction publique, Céreq, p. 36.
5
œuvre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)8, les formations à
la GRH se sont progressivement institutionnalisées, soutenant ainsi l’effort de
professionnalisation des gestionnaires RH9.
Cette croissance de la demande est confirmée par l’activité grandissante des sociétés de
conseil. Dès 2001, celles-ci cherchent auprès des administrations publiques des relais de
croissance pour compenser l’affaissement de la demande des entreprises. Les administrations,
qui représentaient alors moins de 5% du marché du conseil en management en 2000, se
situent aux alentours de 10% dans les années 2002-2004, leur contribution ayant même
doublé en 200610. Simultanément l’espace du conseil se modifie, à la faveur de
restructurations qui confirment la domination de quelques grands cabinets. Dans le domaine
des RH, l’offre se structure autour de trois grandes catégories de prestataires. Outre les
cabinets de conseil en stratégie dont le cœur de métier ne porte cependant pas sur les
ressources humaines, les cabinets spécialistes des ressources humaines11 jouent un rôle
éminent, en particulier la Cegos, figure historique et emblématique, rejointe désormais par
d’autres comme Altedia (fondé en 1996) ou Eurogroup Consulting (fondé en 1982). Viennent
ensuite les cabinets généralistes qui offrent une gamme complète de prestations. Accenture et
PriceWaterhouseCoopers en sont les figures de proue, ainsi que IneumConsulting et
BearingPoint. Sont enfin répertoriés des cabinets appartenant à des sociétés de service et
d’ingénierie informatique (comme CapGemini Consulting, CSC Computer Science ou Unilog
Management devenu récemment Logica Management Consulting), qui occupent désormais
une position majeure dans le conseil en gestion dans le secteur public.
Simultanément, les attentes des professionnels à l’égard de l’Université semblent s’affirmer.
Une demande émerge et les réponses fournies aux questionnaires par nos étudiants permettent
d’en esquisser les contours. A rebours de certains préjugés, leurs motivations pour suivre une
formation continue en GRH se portent en priorité sur leur désir d’acquérir des savoirs
théoriques. Les résultats dénotent en effet une forte appétence pour la théorie et les
fondamentaux. Cette demande en matière de modèles vient au premier rang (42%), devant la
demande d’outillage (38%), nettement devant le caractère diplômant de la formation (12%) et
l’échange d’expériences (8%). Cette hiérarchie est d’ailleurs stable dans le temps et ne varie
guère au fil des promotions. Ces attentes ne sont certes pas exclusives : les deux tiers des
étudiants souhaitent d’ailleurs à la fois une meilleure compréhension des modèles théoriques
et un meilleur usage des outils. Quant à l’appétence pour la théorie, elle recouvre, à l’examen,
des motivations assez variées : à la fois être en mesure de formaliser les connaissances
acquises sur le tas, éclairer et situer leurs propres pratiques et connaître les fondements de
celles-ci pour les améliorer. Enfin, la demande d’outils est justifiée par le besoin de pouvoir
8
Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics (2008), La formation continue des agents de
la fonction publique de l’Etat.
9
DGAFP (2008), Coût et organisation de la gestion des ressources humaines dans l’administration.
10
Les Echos, 19 juin 2008.
11
Répertoriés dans la classification INSEE dans la sous-catégorie 74.14.14 Conseil en gestion de ressources
humaines (non compris le recrutement), INSEE - EAE Services.
6
les utiliser à court terme. C’est aussi un moyen pour eux de s’affirmer, dans leur service ou à
l’occasion d’un recrutement, comme des professionnels à part entière. Ainsi, pour la plupart,
le bon maniement d’outils RH constitue un signe ostentatoire de légitimité.
L’analyse des cahiers des charges fournit également de précieuses informations. Trois
tendances sont observables. En premier lieu, la demande en instrumentation de gestion se
trouve confirmée. Elle renvoie pour l’essentiel à la nécessité pour les administrations de se
doter de systèmes d’information de ressources humaines (SIRH) ou encore de plans de
GPPEC12. En deuxième lieu, la demande s’organise désormais autour de l’accompagnement
managérial dans les services opérationnels aussi bien que dans les services RH, et à tous
niveaux de responsabilité. Ainsi un appel d’offres récent du ministère de la santé souligne la
nécessité de « donner au personnel d’encadrement la capacité d’adapter ses compétences et
d’exercer ses fonctions de manager dans les meilleures conditions d’efficacité, afin de
s’inscrire dans une démarche de performance portée par le plan stratégique 2007-2009 ».
Les cabinets sont appelés à proposer pour une soixantaine de cadres un cursus comprenant
une journée de retour d’expérience autour de la « maîtrise des fondamentaux du
management » et sur le thème « Travailler ensemble – en équipe ». De son côté, la ville de
Paris sollicite les experts pour concevoir et organiser un cursus de professionnalisation de
chefs d’équipe du nettoiement sur des thématiques RH autant que managériales : « animer
une équipe d’agents exerçant les fonctions d’éboueurs, organiser des réunions, gérer
d’éventuels conflits entre éboueurs ou entre éboueurs et riverains ». Pour sa part, l’Institut de
la gestion publique et du développement économique (IGPDE) du ministère de
l’économie publiait courant 2008 un appel d’offres pour « la conception et l’animation de la
journée de lancement, à caractère artistique, du cycle de formation au management destiné
aux cadres supérieurs » ; les attentes portaient sur une « pédagogie reposant sur une
métaphore artistique qui pourrait prendre la forme d’une animation musicale, théâtrale ou
autre »13. Cet éclectisme est assez caractéristique de ces demandes d’un genre nouveau qui,
au-delà du corpus de la gestion, s’autorisent des incursions dans d’autres domaines et des
emprunts à d’autres disciplines (droit, sociologie, psychologie voire philosophie ou pratiques
artistiques). En troisième lieu, la demande d’expertise en RH a pris un tour résolument
microsociologique, voire personnalisé. Ce phénomène, perceptible dès le milieu des années
80 dans l’administration d’Etat, est nourri par une idéologie de la responsabilisation qui
conçoit la réforme comme une réponse modulable aux attentes du terrain, grâce à une
multitude d’ajustements. Cette tendance, en s’amplifiant, a rendu impérative une assistance
technique de proximité de plus en plus sophistiquée. Aux appels d’offres pour des démarches
standardisées s’ajoutent ainsi des missions d’assistance aux managers lors de leur prise ou de
12
Expérimentées en 2006 et généralisées en 2007, des conférences de gestion prévisionnelle des ressources
humaines sont organisées dans les différents ministères. Elles s’inscrivent dans les schémas stratégiques de GRH
élaborés par chacun d’entre eux et ont vocation notamment à accompagner la révision générale des politiques
publiques.
13
Le cahier des charges précise que « les intervenants qui l’animeront pourraient être des artistes et des
consultants avec une alternance de séquences artistiques et d’autres portant sur le management. L’objectif des
consultants est d’exploiter au mieux les prestations des artistes pour les transposer à la réalité du travail des
managers au quotidien et sur le terrain ».
7
leur changement de poste, à la faveur d’une mutation et, désormais de plus en plus, d’une
fusion. L’administration ne cherche plus alors forcément des experts rompus aux techniques
de GRH, capables d’animer des sessions de formation, mais des médiateurs ou des
‘‘passeurs’’ aptes à recueillir la parole des managers et à leur proposer un accompagnement
privilégiant les retours d’expérience. L’appel d’offres de février 2008 du ministère de
l’écologie, du développement et de l’aménagement durables est symptomatique de ce
basculement puisqu’il porte sur la réalisation de prestations de coaching professionnel au
bénéfice des cadres. Pas moins de huit types de prestations de coaching y sont répertoriées :
coaching de transition et d’élaboration de stratégie de carrière ; d’accompagnement du
changement et de fusion de cultures ; de médiation ou de résolution de conflits
interpersonnels ou encore prestations spécifiques de coaching pour dirigeants, etc.
En définitive, le renversement de perspective consistant à partir de la demande plutôt que de
l’offre s’avère pertinent, à la fois parce qu’il confirme l’appétence croissante des
administrations publiques pour la GRH mais également parce qu’il éclaire sur leurs
motivations. Il ressort d’abord que l’affirmation de la prédominance du modèle instrumental
(Brabet, 1999) doit être fortement nuancée. Les étudiants en master RH expriment en effet des
attentes indissolublement liées, qui visent solidairement des savoirs théoriques et des savoirs
d’action. Ils souhaitent à la fois « de la théorie » et « du concret », « des modèles » et « des
outils ». En revanche, peu font état de leur désir d’innover, d’expérimenter de nouvelles
pratiques ou de créer eux-mêmes des outils. Rares sont également ceux qui revendiquent une
approche critique. Tout se passe comme si la logique d’exploitation (des outils existants ou
des modèles connus) prenait résolument le pas sur une logique d’exploration (de nouvelles
expérimentations, de découvertes ou d’innovations).
Les données sur le conseil confirment cette dynamique de croissance tout en soulignant
également la nécessité de relativiser la prééminence du modèle instrumental. En effet, les
attentes portent moins sur des techniques spécifiques aux RH que sur l’accompagnement.
L’accent est davantage mis en définitive sur les processus à enclencher, sur les leviers
organisationnels à actionner et, de plus en plus, sur les acteurs à motiver et à soutenir.
Incontestablement, le marché du conseil et de la formation en GRH a pris ces dernières
années une importance croissante, sans doute imputable à la promotion de la GRH dans les
administrations publiques, où elle est désormais présentée comme un enjeu de réforme. Ce
faisant, la demande s’est aussi déplacée et porte autant sur la conduite du changement que sur
l’outillage administratif. Cet élargissement est révélateur d’une transformation des attentes
des gestionnaires et, dans une certaine mesure, de leurs difficultés. Confrontés à l’écart entre
une rhétorique modernisatrice souvent très ambitieuse et les impératifs de gestion, ils
s’ingénient en permanence à réduire la distance et à gérer les dissonances entre discours
politiques et réalités de gestion. Pour caractéristique qu’elle soit de l’action managériale
publique et de cette tendance à ce que N. Brunsson décrit comme de « l’hypocrisie
organisationnelle » (1989), cette difficulté n’en constitue pas moins le cœur de leur activité.
Aussi cherchent-ils, à travers la formation ou le conseil, des clés de compréhension des
8
organisations, des ressorts pour optimiser les effets des outils RH et réduire les distorsions
entre les intentions affichées et les réalités concrètes.
1.2 Les facteurs d’évolution de la demande
Les mutations actuelles stimulent incontestablement chez les gestionnaires des besoins en
savoirs, pour diverses raisons qu’éclairent bien les situations de conseil et de formation
auscultées.
La première tient aux évolutions qui affectent la fonction publique et créent des situations de
gestion inédites dans lesquelles les acteurs perdent leurs repères. Qu’il s’agisse des nouveaux
mécanismes budgétaires, des réorganisations (fusion de services, mutualisation des moyens)
dans le mouvement de la révision générale des politiques publiques, des évolutions
démographiques ou encore de la diffusion des technologies d’information et de
communication, cette conjonction de facteurs crée une nouvelle donne et soulève en définitive
plus de questions qu’elle n’apporte de réponses. En témoigne par exemple, le sujet du
renouvellement des générations qui embarrasse les gestionnaires publics. Attirer, motiver de
jeunes talents leur posent d’autant plus de problèmes que leurs attentes et les aspirations de
ces nouvelles recrues sont en général mal connues. Plus généralement, les gestionnaires ont le
sentiment de ne pas toujours disposer des informations et de la clairvoyance stratégique
nécessaires dans un contexte qu’ils décrivent comme particulièrement turbulent. Les
opérations de restructuration en particulier créent des situations qui les déconcertent d’autant
que le volet RH, notamment dans ses aspects les plus qualitatifs, n’est que rarement anticipé.
La création de toutes pièces du ministère de l’immigration en est un exemple, puisqu’elle a
consisté en un regroupement de personnels venant principalement de trois administrations
(affaires étrangères, justice, intérieur), sans que ledit ministère se dote d’une DRH, plaçant
ainsi les services centraux dans une situation délicate puisque l’administration qui emploie ces
personnels n’est pas celle qui les gère. Les opérations de fusion également, avec leur lot de
transferts ou de regroupements de personnels voire de départs anticipés, se multiplient,
suscitant des inquiétudes et fragilisant incontestablement la position de cadres auxquels
l’administration s’empresse de proposer des missions de coaching. De même, la poursuite de
la décentralisation et le transfert massif de personnels d’Etat vers les départements et les
régions obligent celles-ci à renouveler leurs pratiques de gestion.
Les réformes sont alors le terrain d’innovations qui souvent désorientent également les
professionnels RH autant que les directions générales. Ces innovations se matérialisent en
particulier par la montée en puissance, à très large échelle, de ces « machines de gestion »14
que sont les SIRH ou la GPEC. Sur tous ces outils, le mode d’emploi fait souvent défaut
d’autant que ces procédés globalisants promeuvent une vision holistique de la RH que les
14
L’expression est empruntée à Jacques Girin, «Les machines de gestion » in M. Berry (1983), Le rôle des outils
de gestion dans l’évolution des systèmes sociaux complexes, Rapport pour le ministère de la recherche et de la
technologie.
9
gestionnaires ne maîtrisent pas nécessairement. La GRH connaît ainsi un développement
accéléré15, dans un paysage marqué certes par des contraintes fortes (rationalisation des
effectifs, fusions et réorganisations des services, pénurie de certaines catégories de personnel,
résistances au changement, etc.), mais aussi par des occasions inédites qu’offrent en
particulier les nouvelles technologies. Cette tendance marquée à la rationalisation et à la
standardisation des processus contribue en tout cas à faire de la GRH une pratique de plus en
plus exigeante qui pousse les gestionnaires à développer des capacités nouvelles.
Enfin, le renouvellement des normes de gestion transforme en profondeur le travail des
gestionnaires. Par exemple, les exigences nouvelles en matière d’individualisation de la
gestion marquent pour eux une rupture là où ils étaient rompus à une approche collective,
fondée sur la gestion des corps. Cette évolution vers des modes de gestion plus personnalisés
innerve pourtant désormais l’ensemble des actes de gestion, qu’il s’agisse de la formation
(avec la transposition dans le secteur public d’un droit individuel à la formation), de
l’évaluation des agents (généralisée par la loi du 2 février 2007 relative à la modernisation de
la fonction publique), de la promotion d’une culture du résultat justifiant l’introduction de
primes au mérite, ou encore de la mise sur pied de cellules chargées de bilans de compétence
et d’entretiens d’orientation de carrière. A travers ce déploiement de mesures, ce sont d’autres
façons de travailler qui sont exigées des gestionnaires et au-delà, d’autres façons de penser la
GRH.
Dans ce contexte, les pannes de diagnostic se multiplient face à des situations inattendues ou
en l’absence d’effets escomptés (Chavas, Crozet, 2008). Manque de repères, nouvelle
instrumentation, refondation des normes de gestion : autant de transformations qui requièrent
de la part des DRH des capacités qui débordent largement leur formation initiale,
essentiellement juridique. Même si, paradoxalement, ce mouvement est loin d’entamer la
position du droit, avec l’expression d’un réel besoin d’ingénierie juridique dans un vaste
mouvement de refondation des normes de gestion, c’est en fait une véritable conversion qui
est demandée aux gestionnaires pour inaugurer de nouveaux process de travail les conduisant
à mettre en question les bases mêmes de leur action et à réaliser ainsi cet « apprentissage en
double boucle » évoqué par Argyris et Schön (1978). Il leur faut désormais penser la GRH
dans une perspective à la fois plus stratégique, globale et individualisante. Les conditions se
trouvent donc réunies pour créer un appétit de savoirs. Le recours à des tiers, consultants ou
formateurs, se justifie par cette nécessité de donner de l’intelligibilité à ces situations inédites,
d’apporter ou de créer des connaissances pertinentes et ‘‘actionnables’’ et surtout de faciliter
cet apprentissage. La professionnalisation des RH est à ce prix.
Une demande émerge ainsi en matière de formation et de conseil en GRH. Apparemment
foisonnante, instable et brouillonne, elle est en réalité traversée par des facteurs structurants et
se dessine autour de quelques principes clés qui tiennent désormais lieu de doxa en matière de
15
Il suffit, pour s’en convaincre, de consulter la radioscopie des politiques et pratiques de gestion des ressources
humaines dans la dernière livraison du Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, tome 2, sept. 2008.
10
GRH : l’adaptation de la fonction publique à ses nouvelles missions, la responsabilisation des
gestionnaires, l’évaluation de la performance et, plus largement, la recherche d’efficience et
d’efficacité. Examiné à la lumière de ces attentes, le processus éducatif, pour reprendre la
métaphore industrielle de Mintzberg, ne semble pas toujours adapté.
2. L’apprentissage de la GRH dans les organisations publiques : un processus tiré par
les connaissances ?
Envisager la formation ou le conseil en termes de processus (Schein, 1969) conduit
inévitablement à s’intéresser aux contenus fabriqués et au corpus de connaissances ainsi
produit. Un tel processus ne participe pas d’une simple activité de transformation qui
convertirait des connaissances théoriques en savoirs profanes, pour les rendre plus
accessibles. Les savoirs de gestion procèdent en effet autant d’une logique scientifique que de
nécessités pratiques. C’est particulièrement vrai en GRH où la production et la structuration
des connaissances sont indissociables de leur usage (Bournois, Brabet, 1996). Cette
connaissance utile pour l'action qui inspire J. Mokyr (2002), alliage d'episteme et de tekhne,
de connaissances analytiques et de savoir-faire, n’est pas non plus dénuée de croyances et de
préjugés (Morel, 1992). Elle s’apparente ainsi à ce savoir commun que Giddens (1987)
considère comme le seul authentique car niché au cœur de la conscience pratique des acteurs
sociaux.
Qu’il s’agisse de formation ou de conseil, l’efficacité du processus réside précisément dans sa
capacité à rassembler, intégrer, mobiliser, exploiter et stimuler de véritables flux de
connaissances ordinaires. La question des contenus est donc primordiale mais elle est pourtant
souvent éludée. Le chercheur comme le décideur ont tendance à se délester de cette
perspective substantialiste pour se focaliser sur les modalités de diffusion et d’apprentissage
des savoirs. La dimension proprement didactique qui consiste à référer les modes
d’apprentissage à la nature des contenus est proprement occultée. Les connaissances en GRH
sont d’ailleurs généralement considérées comme homogènes et statiques. C’est précisément le
contraire que montre l’analyse des processus de formation et de conseil à l’œuvre dans les
administrations publiques. Les demandes en matière de GRH sont en fait très hétérogènes, ce
qui justifie d’ailleurs un corpus assez composite et une grande diversité des régimes
d’apprentissage.
2.1 Une demande apparemment paradoxale
A l’examen, la demande des gestionnaires autant que celle des managers publics à l’égard des
formateurs ou des consultants ne laisse pas d’être ambiguë. L’équivoque peut être d’abord
interprétée comme l’expression d’une distorsion entre des besoins exprimés (concernant
l’acquisition de connaissances et de méthodes) et des besoins latents (en crédibilité et en
légitimité) ; en fait, elle porte aussi et surtout sur les contenus.
11
Cette ambiguïté, chez les gestionnaires RH, se traduit à la fois par les représentations qu’ils
ont de la discipline, leur positionnement dans l’organisation et les perspectives qu’ils
attribuent à la fonction RH.
Concernant la nature même de la GRH, les gestionnaires interrogés se réclament tout à la fois
d’une vision positiviste des RH, fondée sur le déploiement d’une batterie d’instruments de
mesure (à grands renforts de tableaux de bord, de baromètres sociaux ou encore d’outils de
contrôle de gestion sociale) et d’une approche relevant des relations humaines. Ils ont
tendance d’ailleurs à minimiser les différences, voire les contradictions entre de telles
approches pour admettre, qu’en pratique, un mélange de toutes ces écoles est la bonne
solution.
Une autre ambiguïté porte sur la place qu’ils s’attribuent dans l’organisation. Ils formulent des
besoins très disparates, les justifiant par l’extension de leur portefeuille d’activités et la
montée de leur charge, mais avec des biais très réducteurs, évoquant rarement spontanément
les autres acteurs ou fonctions de l’organisation. Par exemple, ils n’ont guère de demandes sur
l’articulation entre fonction RH et fonction financière, l’approche stratégique et systémique
des RH étant d’ailleurs le plus souvent ignorée. Cet oubli est significatif de leur difficulté à se
situer dans le système social et à s’y faire reconnaître. Paradoxalement, alors qu’ils
revendiquent des responsabilités croissantes, ils se retranchent derrière une vision
égocentrique de la GRH qui coïncide avec une approche héroïque et militante de leur métier
où ils se sentent ‘‘seuls contre tous’’.
Enfin, ils adhèrent volontiers à une représentation évolutionniste de la fonction RH qu’ils
envisagent progressivement plus stratégique et mieux partagée, avec les responsables
opérationnels notamment, tout en revendiquant une spécialisation croissante de leur domaine.
Ce n’est pas le moindre des paradoxes qu’au moment même où ils exhortent à des modes de
management plus transversaux et à la suppression des ‘’silos’’, les gestionnaires s’appuient
sur la formation et le conseil pour consolider le leur.
La demande des managers, lorsqu’ils s’engagent dans une formation ou s’adressent à un
consultant, n’est pas moins ambiguë, avec une tendance à fondre la GRH dans un discours
général sur la transformation des administrations. Majoritairement, ils cherchent des réponses
‘‘concrètes’’ face à leurs difficultés à assumer leurs missions au quotidien. Ils veulent aussi
comprendre les bouleversements affectant leur rôle et maîtriser les nouvelles fonctions qui se
profilent. Ils sollicitent alors les experts sur des champs éclatés : management de projets
transversaux, maîtrise des risques, animation des réseaux, conduite du changement. Ce large
spectre de responsabilités auxquelles on les destine les conduit à multiplier les demandes.
Enfin, ces managers sont en quête de réassurance et s’interrogent ouvertement sur leurs
pratiques. Le caractère hétérogène de leurs demandes confirme assez les multiples rôles de la
formation ou du conseil dont la fonction est autant de rassurer que de former. Le problème est
12
qu’un tel processus est rarement maîtrisé par les directions qui ont commandité les
intervenants externes. Ainsi, même là où des administrations ont mis sur pied des cursus
sophistiqués de formation au management pour l’ensemble de leurs cadres, la teneur des
contenus effectivement transmis et la réalité des tensions mises à jour par de tels
apprentissages restent très éloignés de la conscience des directions centrales, du fait même de
la faiblesse des dispositifs d’évaluation et de l’absence de suivi des retombées de ces
investissements dans l’environnement professionnel.
En définitive, de telles ambiguïtés sont moins la marque d’une confusion que la traduction
d’une tension entre différentes logiques structurant la demande de formation et de conseil.
Non seulement il n’y a pas une mais des demandes, variables en fonction des contextes et des
organisations. Cette variété justifie un corpus à géométrie variable.
2.2 Un corpus à géométrie variable
Les connaissances en matière de GRH sont fondamentalement composites, non seulement
parce qu’elles relèvent de multiples logiques mais aussi parce qu’elles sont initiées de mille
manières.
Il n’est d’ailleurs pas anodin que les contenus ne trouvent pas tous également preneurs et que
certains soient plus prisés que d’autres. Si, parmi les contenus fétiches, la GPEC occupe la
première place, il y a en revanche une assez faible appétence pour les thématiques touchant,
par exemple, aux relations sociales ou encore à l’organisation et aux conditions de travail.
Cette hiérarchie n’est pas seulement l’écho de modes managériales. Elle est aussi le reflet de
différences d’exigence des publics à l’égard de contenus qu'ils savent - ou croient - très
formalisés, comme la GPEC, ou de thématiques pour lesquelles ils sont persuadés que toute
prescription leur serait inutile, en matière de dialogue social ou de conduite du changement
par exemple. Leur conviction est que certains savoirs peuvent s’enseigner parce qu’ils se
réfèrent à des connaissances codifiées et formalisées et que d’autres, en revanche, ne
s’apprennent que sur le tas. Ainsi s’établit subrepticement une distinction entre des savoirs
formalisés, facilement transmissibles, et des savoirs peu formalisés destinés à ne pas franchir
la barrière de l’enseignement.
Ce clivage en recouvre un autre, entre savoirs « institutionnels » et savoirs « libres » (Chanut,
2004). En effet, les connaissances formalisées sont aussi souvent celles qui sont promues et
véhiculées par l’institution elle-même et pour lesquelles elle use d’un puissant pouvoir de
prescription. Ce mode de production des connaissances explique d’ailleurs leur caractère
essentiellement normatif et idéologique (Bournois, Brabet, 1996). Dans les services publics en
particulier, l’émergence du discours sur les RH est largement redevable à la promotion du
Nouveau Management Public (Ferlié, 1996) qui a inspiré des exigences nouvelles en matière
de flexibilité, de responsabilisation et d’efficacité. Bien que fortement tributaire de motifs
idéologiques, l’émergence de la GRH sur l’agenda de la réforme n’en constitue pas moins une
13
puissante incitation au développement de pratiques et de connaissances. Naguère reléguée à
l’intendance, la GRH est désormais présentée comme ‘‘facteur de performance’’ et considérée
comme ‘‘stratégique’’, ce qui oblige les gestionnaires à renouveler leurs approches. Dans ce
contexte, le corpus qui se constitue est forcément institutionnalisé, car c’est précisément cette
adhérence au monde bureaucratique qui lui donne sens et substance. L’administration a alors
un rôle actif dans la fabrication même des contenus, jouant sur des registres variés, allant de la
prescription autoritaire à l'incitation, à travers la mise en forme d'outils et de concepts, la
normalisation de certaines démarches, l’amplification et la capitalisation d’expériences de
terrain ou encore l’encouragement à l'expérimentation. Ce prosélytisme se réalise ainsi
diversement par le soutien méthodologique, la promotion de bonnes pratiques, parfois par
l’activation de groupes de travail, également par des circulaires qui généralisent des
méthodes.
La GPEC est un bon exemple de savoir hautement institutionnalisé. Bénéficiant d’une large
promotion interministérielle, ces démarches continuent de figurer parmi les valeurs sûres, en
dépit des incertitudes scientifiques qui pèsent sur la notion même de compétence
(Courpasson, Livian, 1991), de l’obsolescence des technologies qui lui sont attachées (la
méthode Hay a plus de 30 ans!), en ignorant même les précédents échecs16. La mise en place
des systèmes d’information s’inscrit dans une logique similaire, avec une forte
institutionnalisation de la démarche, favorisée par le rapprochement de l’administration et des
grands cabinets conseil (Thine, 2004).
A côté de ces savoirs institutionnalisés, il existe des pans entiers de la RH encore balbutiants
dans les administrations, pour lesquels le corpus n’est pas encore bien stabilisé et qui sont
laissés à la discrétion et à l’inventivité des acteurs de terrain, par exemple, tout ce qui relève
du développement personnel, des compétences comportementales ou de savoir-faire
managériaux, également les thèmes émergents de la gestion du stress ou du contrôle de
gestion sociale. C’est pourquoi on les désigne comme des savoirs ‘‘libres’’, au sens où l’on
parle également de logiciels ‘‘libres’’.
Les connaissances institutionnelles sont incontestablement celles qui tirent le plus la demande
en formation et en conseil d’autant que d’importants moyens leur sont consacrés. Les
intervenants extérieurs sont alors requis tant pour exploiter et enrichir la base de
connaissances existante que pour concevoir et déployer des outils afin d’appuyer les visées
réformatrices. Quant aux savoirs libres, ils suscitent également une demande de conseil ou de
formation, mais davantage sur le mode de l’accompagnement.
16
Les premières démarches remontent à l’année 1965, sous l’impulsion de M. Long, directeur de la fonction
publique et de ministères pionniers comme l’Enseignement et les P.T.T. Le mouvement sera d’ailleurs stoppé, au
début des années 80, avec l’abandon du projet CHEOPS, dont l’ambition était de mettre sur pied une base de
données des effectifs de la fonction publique (Chavas, 2000).
14
En définitive, les demandes en matière de RH émanent de préoccupations diverses et sont plus
ou moins prescrites par l’administration, ce qui explique le caractère composite des savoirs
mobilisés. Les modalités d’apprentissage doivent en conséquence s’adapter à cette gamme
variée de contenus.
2.3 Les chemins de l’apprentissage
Ces caractéristiques essentielles des connaissances en RH influencent les modes
d’apprentissage : des connaissances validées et formalisées appellent logiquement des
mécanismes d’apprentissage plutôt tournés vers la standardisation ou l'application ; des
incertitudes conceptuelles poussent au contraire à privilégier l'expérimentation et la mise à
l'épreuve des savoirs. La capacité de l’institution à imposer et promouvoir des savoirs est
alors déterminante. Plus la distance à l'institution est grande, plus les processus
d'apprentissage procèdent par itérations, privilégient l'incrémentalisme et jouent à réduire les
dissonances cognitives entre savoirs locaux et savoirs centraux. En revanche, plus la
proximité est forte, plus les processus d'apprentissage vont jouer sur d'autres ressorts, comme
l'imitation ou la réplication.
Les régimes d’apprentissage se différencient également par la nature du processus, selon qu’il
s’agit d’assimilation ou d’accommodation, pour reprendre les modalités identifiées par Piaget
(1977). Conçue initialement pour expliquer le développement des capacités cognitives de
l’enfant, la distinction est transposable à l’éducation des managers.
Leur apprentissage s’effectue en effet par intégration permanente de nouvelles connaissances
et compétences qui viennent s’ajouter à leur stock de connaissances (dans les phases
d’assimilation) et également par l’évolution inconsciente de leurs schémas de développement,
face à un contexte nouveau, en rupture ou éloigné de leurs références antérieures (dans les
phases d’accommodation). L’alternance de ces processus ne se produit pas de façon linéaire.
Elle résulte de l’interaction permanente de l’individu et de son environnement. Ces deux
mécanismes sont donc distincts mais complémentaires et indissociables. Dans les phases
d’assimilation, l’individu s’efforce de rattacher les situations nouvelles à des situations
préexistantes, dans le cadre d'une même structure cognitive. Il cherche en quelque sorte à
modifier son environnement pour le rendre plus conforme à ses désirs. Inversement, lorsqu’il
modifie et ajuste son propre comportement pour répondre aux sollicitations de
l'environnement, c'est un processus d'accommodation qui s'accomplit. Ce double mouvement
d'accommodation et d'assimilation recouvre en partie la distinction faite par March (1991)
entre exploitation et exploration. Celle-ci est caractérisée par la quête de solutions possibles et
d'opportunités nouvelles ; dans celle-là au contraire, des savoirs déjà existants et validés sont
répétés, raffinés et finalement, routinisés.
Ces distinctions dessinent plusieurs voies d’apprentissage possibles en GRH qui coïncident
avec autant de contenus spécifiques.
15
La logique d’assimilation peut s’opérer de deux façons, par répétition d’opérations ou par
expérimentation de certains procédés.
- L’apprentissage d’opérations plus ou moins complexes (par exemple faire un plan de
formation, établir une classification des emplois et des compétences ou évaluer
l’absentéisme) suppose l’assimilation de méthodes ou de procédures codifiées et
systématiques. Ce mode d’apprentissage renvoie en définitive à une vision algorithmique
de la résolution des problèmes de gestion. Ces savoirs de gestion qui s’apparentent alors à
des métriques se matérialisent dans des décrets, des circulaires, des plans, des indicateurs
ou encore des tableaux de bord. C’est à l’institution qu’il incombe de coordonner et
formaliser ces contenus et de les aligner sur l'organisation, favorisant ainsi leur diffusion à
grande échelle.
- L’apprentissage peut aussi résulter d’un processus d’intégration empirique, par essaiserreurs. Il est alors intimement lié au développement et à la mise au point
d’expérimentations. La codification et la formalisation du savoir n’interviennent que
lorsque les pratiques sont maîtrisées, rodées et évaluées. Dans cette approche
pragmatique, c’est une vision expérientielle du savoir qui prévaut. L’expérimentation de
méthodes d’organisation ou encore de nouveaux logiciels illustre assez bien ce processus.
La logique d’accommodation emprunte également deux voies distinctes : la découverte de
nouveaux procédés ou l’innovation radicale.
- Lorsque les gestionnaires, à la demande de leur hiérarchie, s’essaient à des méthodes
nouvelles, ils s’efforcent de les articuler à leur propre champ de compétence, explorant
ainsi une palette de connaissances qui les conduit à modifier leur appréhension de la
réalité et à faire des découvertes. Le passage d’un niveau cognitif à un autre consiste dans
cette capacité à conduire un projet d’innovation. Il correspond bien à un mécanisme
d’accommodation, permettant des réponses adaptées aux enjeux nouveaux. Ce type
d’apprentissage concerne en général des domaines de la GRH encore mal connus dont
l’apprentissage dépend précisément de la découverte de procédures nouvelles et encore
peu rodées. C’est le cas, par exemple, de l’évaluation des performances, de la
rémunération au mérite, de la gestion des réorganisations, des démarches de gestion des
risques professionnels ou encore du partage de la fonction RH. Sur ces sujets, l’injonction
est forte, les pressions sont grandes et les acteurs de terrain fortement sollicités pour
innover et trouver des solutions pertinentes.
- Lorsque les savoirs ne figurent pas encore à l’agenda institutionnel, les acteurs de terrain,
confrontés à des situations complexes, sont amenés à innover, en rupture parfois avec les
modes de penser et de faire. L’apprentissage permet alors véritablement la création de
connaissances. Les découvertes se font chemin faisant, dans et par l'action. Elles portent
notamment sur l’émergence de nouvelles formes organisationnelles souvent hybrides
(réseaux, partenariats…). Elles repoussent aussi les frontières de la discipline et font
16
émerger des thématiques, comme actuellement, la gestion de la diversité ou le
management des savoirs.
Une telle classification, formalisée ci-après, peut ainsi s’opérer en combinant deux
dimensions : la dimension institutionnelle (savoirs prescrits versus savoirs libres) et la
dimension proprement cognitive (exploitation versus exploration). Les quatre régimes
d'apprentissage qui en découlent (apprentissages par opérations, par l’expérience, par la
découverte ou par l’action) éclairent le lien entre les modalités d'apprentissage et le type de
contenus.
SAVOIRS
INSTITUTIONNELS
EXPLOITATION
EXPLORATION
(assimilation)
(accommodation)
Apprentissage par
opérations
Apprentissage par la
découverte
Exemples :
Exemples :
GPEC
Gestion statutaire
Implantation SIRH…
Gestion des risques
Partage de la fonction RH
Evaluation des
performances…
Apprentissage par et dans
l’action
Apprentissage par essaiserreurs
SAVOIRS
LIBRES
Exemples :
Exemples :
Expérimentation de logiciels,
de techniques de
communication
Organisation du travail…
Gestion de la diversité
Management des savoirs
Nouvelles formes
organisationnelles…
La position des connaissances dans ce répertoire n'est pas donnée définitivement, ne serait-ce
que parce que les contenus font l'objet d'ajustements incessants et de révisions permanentes.
Aussi la ligne de partage entre savoirs institutionnels et savoirs libres n’est-elle pas
définitivement figée. Par exemple, la gestion des risques, longtemps laissée aux initiatives
périphériques, prend désormais corps dans des programmes et des plans, notamment dans les
hôpitaux où la gestion des risques professionnels devient un enjeu essentiel. La consolidation
du corpus en GRH est ainsi fortement liée aux intérêts du moment et les connaissances varient
aussi d’une organisation à l’autre. Les connaissances qui se diffusent sont donc à la fois très
hétérogènes et mal stabilisées. Elles se développent sous l’effet conjoint de logiques
d’expertise, de pratiques d’acteurs et d’exigences institutionnelles. C’est ce qui confère à ces
savoirs de gestion leur hétéronomie fondamentale.
17
Le développement harmonieux des individus supposait, pour Piaget, un équilibre entre
assimilation et accommodation. En GRH, cet équilibre est loin d’être atteint, la logique
d’exploitation l’emportant le plus souvent sur la logique d’exploration. Il s’ensuit une
dégradation du processus éducatif qui compromet la capacité des gestionnaires à apprendre.
3. L’imagination gestionnaire
D’importants biais entravent en effet le processus éducatif et en limitent la portée. Des
alternatives sont néanmoins envisageables, qui permettent de réhabiliter toutes les dimensions
de l’apprentissage et encouragent davantage l’audace entrepreneuriale (Chia, 1996).
3.1. La dégradation du processus éducatif
L’équilibre entre ces différents régimes d’apprentissage se trouve aujourd’hui perturbé sous
l’effet conjugué de trois types de facteurs : le jeu conjoint de l’offre et de la demande, l’inertie
organisationnelle ainsi que les dynamiques de professionnalisation des acteurs.
Le problème essentiel est que face à une demande composite, l’offre de formation ou de
conseil donne le plus souvent une réponse univoque, confortant plutôt la prééminence des
logiques d’exploitation sur les logiques d’exploration. L’importation massive, à partir des
années 90, de méthodes clés en main empruntées au privé, par des cabinets en quête de
rentabilité, a incontestablement accentué le phénomène. Soutenues par l’idée, chère au
Nouveau Management Public, d’une convergence du public vers le privé, ces méthodes ne
laissent en réalité guère de place à l’improvisation ou à l’ajustement. Des standards se
propagent au détriment d’innovations de gestion, considérées comme risquées et coûteuses.
Le phénomène, caractéristique de cette tendance séculaire des bureaucraties à la
rationalisation, décrite par Max Weber, se solde par un appauvrissement et une uniformisation
des connaissances. L’emprise progressive d’une lecture normée des phénomènes
organisationnels aboutit finalement à une version simplifiée et réductrice de la GRH.
Cette tendance au nivellement des connaissances est encore accentuée par les mécanismes
d’appel d’offres qui contribuent à faire du consultant ou du formateur un expert anonyme et
interchangeable. La procédure, en dépit de nombreux assouplissements offerts par les textes,
exclut en effet tout contact préalable pour expliciter le contexte et les objectifs, permettre aux
prestataires d’ajuster leurs propositions ou offrir l’occasion aux clients de jauger les équipes.
Les critères de sélection qui prévalent induisent des facteurs de rigidité et de standardisation
des offres, donnant la prime à des méthodes et des démarches normées plutôt
qu’exploratoires, notamment parce que les administrations souhaitent pouvoir les comparer
selon des critères qui les prémunissent contre le délit de favoritisme. L’effet n’est pas moindre
du côté des prestataires, puisque la juridicisation conduit les cabinets dominants à
industrialiser leurs réponses aux appels d’offres. Les cabinets les plus expérimentés font ainsi
le choix de se conformer à des standards plutôt que de prendre le risque de déroger aux
18
injonctions du client, quitte à ignorer le problème soulevé. Ils multiplient alors les signes
d’objectivation de la qualité de leurs propositions, en soignant particulièrement l’aspect
formel.
Le jeu organisationnel accentue également cette dérive des savoirs de gestion vers
l’exploitation et la prescription. L’idée selon laquelle les organisations n’ont pas toutes les
mêmes prédispositions au traitement de l’information n’est pas nouvelle. Galbraith (1977)
attribuait précisément la variété des formes organisationnelles à des besoins d’information
hétérogènes. Dans les administrations cependant, les besoins en GRH ont tendance à se
diversifier mais les structures organisationnelles restent étonnamment invariantes et
uniformes. En fait, la plupart des gestionnaires RH interrogés, invités à décrire leur
organisation, dépeignent des structures hiérarchisées et tayloriennes qui prédisposent assez
peu à des apprentissages nouveaux et favorisent davantage l’assimilation que
l’accommodation. Ces organisations n’incitent guère au développement de nouveaux savoirs,
à l’exception notable cependant de dispositifs conçus dans le cadre de projets complexes,
comme le transfert de personnels décentralisés.
Enfin, la volonté de professionnaliser les acteurs en charge de la RH contribue inévitablement
à la promotion de savoirs prescrits, seuls à même de leur donner crédibilité dans l’institution
voire hors de l’institution.
Ces différents facteurs, qui tiennent autant à des logiques marchandes, organisationnelles ou
professionnelles favorisent la promotion de savoirs prescrits au détriment de la recherche de
nouvelles connaissances, l’assimilation du corpus existant plutôt que la créativité. C’est
finalement le savoir par et dans l’action qui est sacrifié. Les conséquences de cette situation
sont à la fois une distribution des rôles assez équivoque entre praticiens, chercheurs et
consultants, une certaine bureaucratisation des savoirs de GRH et en définitive, une faible
progression des connaissances.
Les frontières entre les métiers de la recherche et ceux du conseil ont ainsi tendance à se
brouiller, certains consultants se prévalant de prétentions académiques pour mieux se
démarquer de leurs concurrents et certains chercheurs menant des démarches d’ingénierie
pour mieux se rapprocher du conseil (Chavas, 2000). Le développement de telles démarches
aux confins du conseil et de la recherche se révèle en définitive assez stérile car il renforce
l’hétéronomie du champ de la gestion et pousse à la production de connaissances génériques
au détriment d’une réflexion spécifique ancrée dans l’action. La discipline sociologique a
d’ailleurs connu la même dérive dans les années 60, la recherche académique se trouvant
progressivement inféodée à des logiques économiques et étatiques, au risque de perdre en
créativité (Herpin, 1978). C’est ce qui explique l’appel lancé par W. Mills pour réhabiliter
l’imagination sociologique (1967). De la même manière, le succès des démarches de GRH
dans les administrations passe probablement par cet effort d’imagination.
19
Il paraît essentiel d’endiguer cette tendance à la routinisation des savoirs, finalement
préjudiciable à la progression des pratiques et qui se traduit notamment par des découplages
caractéristiques des bureaucraties (Brunsson, 1989) entre discours institutionnels, décisions
prises et pratiques concrètes des acteurs de terrain. Les discours actuels promeuvent en effet
l’image idéalisée d’une RH ‘‘stratégique’’ alors que les décisions sont prises en réalité sous le
joug d’impératifs budgétaires et que, sur le terrain, les gestionnaires s’ingénient à bricoler des
solutions. Chacun joue dans son registre, ce qui contribue finalement au maintien du modèle
dominant, domaine d’excellence d’administrations centrales attachées à une vision
essentiellement statutaire, pourtant notoirement insuffisante.
Les connaissances en matière de GRH, en définitive, évoluent peu. L’outillage administratif
est vieillissant, les démarches prolifèrent mais il n’y a guère d’idées neuves. A favoriser la
réplication plus que l’innovation, le répertoire de suggestions des consultants et des
formateurs s’épuise, le ritualisme s’installe et les sessions de formation, comme les missions
de conseil, s’apparentent à ces « petites cérémonies » qui rythment la vie des bureaucraties
(Meyer et Rowan, 1977). Ces démarches perdent alors de leur capacité de dévoilement. On est
loin des récits de M. Crozier (1963) révélant aux dirigeants de la SEITA ou de l’Agence
postale les jeux de pouvoir dans lesquels ils sont pris. En fait, les processus de formation et de
conseil ne font guère que ‘‘suivre’’ les acteurs mais ne jouent pas le rôle de laboratoires où
seraient testées et mises au point des innovations.
La situation actuelle s’avère en définitive préjudiciable au processus éducatif, amputé de sa
dimension la plus créative et la plus innovante. L’analyse confirme en effet qu’en dépit
d’attentes croissantes et hétérogènes, le jeu conjoint de l’offre et de la demande conduit à
privilégier les connaissances existantes au détriment d’idées nouvelles, créant ainsi une réelle
inertie. Les modes d’apprentissage qui sont activés jouent également davantage sur la capacité
d’assimilation des gestionnaires et managers publics que sur leur capacité à s’accommoder à
un nouveau contexte pour découvrir, innover et pousser plus loin les frontières de la GRH
publique. Une approche tenant davantage compte des besoins des organisations publiques
permettrait de remédier à cette situation et de soutenir la création de connaissances en GRH.
Cette optimisation du processus éducatif suppose néanmoins de tout autres pratiques du
conseil et de la formation.
3.2 Repenser l’apprentissage
De nouvelles façons de se former et de penser la GRH dans les administrations publiques sont
envisageables. Leur objectif est non seulement de gérer les connaissances existantes mais
aussi de générer la production de connaissances nouvelles. Ces alternatives, en jouant sur les
différents registres d’apprentissage, permettraient non seulement d’optimiser l’exploitation
mais aussi de stimuler davantage l’exploration.
20
L’apprentissage par opérations, bien qu’il soit souvent privilégié, mérite d’être amélioré. Sa
finalité est d’accompagner la diffusion à grande échelle des machines de gestion. Il porte
certes sur l’acquisition de techniques et de méthodes. Toutefois, comme le soulignait M.
Follett, la formation des managers en la matière ne peut pas se limiter à un simple vernis
(2002). Les formateurs comme les consultants ont la tâche d’entraîner à ces méthodes et de
les diffuser mais il appartient à la hiérarchie d’inciter à leur mise en œuvre et de faciliter leur
pratique. L’apprentissage par opérations requiert ainsi un effort dans la durée, tant de la part
des intervenants extérieurs que de l’administration. Il convient alors de déployer des formules
d’accompagnement qui permettent une véritable appropriation des techniques de gestion et
offrent en particulier la possibilité aux différents acteurs de repérer l’impact de ces outils.
L’apprentissage empirique, par essais-erreurs, confère à l’expérimentation une fonction
majeure. Pour en tirer le meilleur parti, il convient de reconnaître le droit à l’erreur, de définir
des terrains d’expérimentation et de développer l’évaluation. Celle-ci permet en effet non
seulement de dégager les correctifs qui s’imposent mais aussi de capitaliser les acquis. Elle se
révèle donc indispensable à une véritable mutualisation des savoirs et peut contribuer à
entretenir la mémoire des administrations alors même que celles-ci ont une certaine
propension à l’amnésie (Gibert, Thoenig, 1993). Une telle approche ne peut évidemment que
tirer profit des erreurs mais admettre ce principe suppose une confiance dans les relations que
les organisations publiques ne cultivent guère. Développer une véritable intelligence de
l’expérimentation n’est donc pas chose aisée dans un environnement privilégiant
l’uniformisation des méthodes. Cela suppose d’inventer de nouvelles formes d’intervention,
probablement à un niveau microsociologique, qui aident précisément les acteurs de terrain à
formaliser leurs pratiques. Le processus d’intervention devient alors une sorte de travail à
façon où la matière première est fournie par les praticiens qui trouvent auprès d’un tiers une
capacité de diagnostic et de formalisation qui leur fait défaut.
L’exploitation ne suffit pas. L’apprentissage vertueux est aussi celui qui propose des modèles
ouverts et ne se cantonne pas aux stéréotypes (James, 1996). C’est bien cette capacité
d’exploration qu’il convient de stimuler car elle est seule à même de dégager des pratiques et
des idées nouvelles, de susciter des découvertes et surtout de pousser à l’action.
L’apprentissage par la découverte évite précisément le conformisme de l’exploitation en
stimulant la quête de solutions nouvelles. Pour impulser de telles démarches, il est sans doute
nécessaire d’encourager l’effort de recherche en management public mais plus encore,
d’associer praticiens, chercheurs et experts à des découvertes conjointes. Les lieux manquent
aujourd’hui qui pourraient servir de laboratoires à ces innovations. Il conviendrait de créer des
centres de ressources qui assurent une véritable circulation des savoirs entre les mondes
administratif, académique et consultant et créent, en définitive, un sens pour une large
communauté intéressée au développement de la GRH publique. Cette capacité à faire sens en
tissant des liens entre théorie et pratique peut être stimulée par des démarches conjointes,
favorisant la confrontation des acteurs de la GRH et les engageant à des productions
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communes, en termes de publications notamment. Ce pourrait être un objectif assigné à la
toute nouvelle Ecole de la GRH créée par la Fonction publique.
L’apprentissage par et dans l’action renvoie en fait à une tradition ancienne selon laquelle
« c’est en forgeant que l’on devient forgeron ». En gestion, le succès de cet apprentissage
tient principalement dans la capacité qu’ont les acteurs d’analyser leurs propres pratiques tout
en suggérant des améliorations. Ces formes réflexives permettent à l’apprentissage d’être
directement utile (et utilisé) tout en générant des connaissances scientifiques nouvelles. En
rapprochant ainsi l’art, la science et le métier, selon la formule de Mintzberg (2005), le
processus éducatif permet alors de débusquer le savoir caché dans l’agir professionnel (Schön,
1983), gommant la distinction taylorienne entre ceux qui pensent et ceux qui exécutent. Alors
que certains y voient un mouvement général des sociétés et une marque de modernité
(Giddens, 1994), ces formes de « savoirs en action » (Charue-Duboc, 1995) ont finalement
assez peu essaimé dans l’univers public. L’enseignement et le conseil gagneraient pourtant à
s’en inspirer. L’objectif serait alors d’inventer des situations de formation qui mettent
collectivement au défi chercheurs, consultants, managers et gestionnaires de produire des
résultats transférables et d’en rendre compte. Les modalités envisageables sont multiples,
qu’il s’agisse de formation-action ou de recherche-action qu’il conviendrait de développer
pour stimuler des pratiques et des idées nouvelles et soutenir l’effort de développement de la
GRH. L’administration ne serait pas alors simple terrain d’observations, d’applications ou
d’expérimentations mais davantage le lieu où se joue et s’invente une nouvelle façon de
penser et de pratiquer la gestion publique des ressources humaines.
Prendre en compte la diversité de ces situations pédagogiques souligne l’intérêt de rapprocher
les acteurs et de jouer conjointement sur les différents registres d’apprentissage pour soutenir
le développement de capacités en RH dans les administrations publiques. C’est sans doute
aussi la condition nécessaire pour re-penser la GRH publique.
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Re-penser la GRH publique…
Renverser la perspective et s’interroger sur les demandes des administrations publiques en
matière de GRH donne toute la mesure des évolutions qui les affectent. Ces transformations
qui travaillent en profondeur les organisations publiques posent un défi non seulement à ceux
qui les gèrent mais aussi à ceux qui les forment et les conseillent. Les savoirs en en GRH sont
devenus pour les administrations des savoirs critiques. C’est pourtant toujours une logique
d’offre qui prévaut alors même que les demandes s’amplifient et se transforment. De surcroît,
les mécanismes d’apprentissage mobilisés privilégient davantage la routine et la réplication
que la découverte et l’innovation. Il s’ensuit que le processus d’apprentissage se dégrade et
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n’est pas véritablement tiré par des connaissances nouvelles. L’analyse montre néanmoins que
le manager « bien éduqué » n’est pas qu’un « mythe » (Livingston, 1991). Les réformes et
transformations en cours offrent d’ailleurs l’occasion de développer des savoirs, de concevoir
de nouveaux modes d’apprentissage et de stimuler la GRH en la faisant sortir du carcan de ses
routines et de ses procédures. Des nécessités du moment, il est donc possible de faire vertu.
Re-penser ainsi la GRH publique, c’est finalement jouer sur deux registres, s’aventurer dans
l’exploration de nouvelles pratiques sans négliger toutefois l’exploitation de celles qui sont
maîtrisées. Les spécialistes de gestion, chercheurs, formateurs et consultants, dans leur
position de ‘‘tiers réflexifs’’, sont au cœur de cette ambition, pour autant que se constitue une
communauté de travail dont les gestionnaires et les managers sont également parties
prenantes. Cette communauté, à la fois de pratiques et d’analyses, a doublement vocation à
produire et diffuser des savoirs. Du gestionnaire, il est attendu qu’il oriente les recherches à
partir de problèmes d’action concrets ; du manager, qu’il impulse des découvertes, accepte
les expérimentations, s’ouvre à l’évaluation ; du consultant, qu’il s’empare des matériaux et
des méthodes pour consolider les savoirs prescrits et en concevoir d’autres, tout en se
préservant de la tentation de ‘‘breveter’’ ses ‘‘produits’’ ; enfin, du chercheur qu’il investisse
encore plus le champ de la GRH publique et qu’il fasse preuve d’humilité en partageant ses
connaissances et en acceptant de les soumettre aux jugements des acteurs de terrain. C’est
bien dans le jeu de cette confrontation que la GRH se pense, se pratique et s’invente dans les
organisations et que peut finalement s’enclencher une dynamique vertueuse d’apprentissage.
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