Quelques idées simples sur les politiques foncières

Quelques idées simples sur les politiques foncières
La « boîte à outils » dont disposent les collectivités locales pour mener des politiques foncières
est particulièrement bien garnie et on ne peut guère lui reprocher que son excessive complexité.
Mais à quoi bon toute cette panoplie si l’on ne dispose pas d’une vision claire des mécanismes
à l’oeuvre et des moyens de les infléchir ?
URBANISME
Quelques idées simples
sur les politiques foncières locales
© PATTACINI./ URBA IMAGES SERVER
l existe une littérature grise relativement abondante sur la
conduite des politiques foncières
locales. Elle a, selon nous, le défaut
de décliner inlassablement l’art et la
manière d’utiliser les différents
« outils » juridiques créés dans ce
but. C’est un peu comme si l’on voulait apprendre la mécanique en étudiant successivement la clef à
molette, le tournevis et le fer à souder, sans chercher à comprendre
comment marche le moteur et d’où
provient la panne. Comme si
chaque type d’intervention se
caractérisait par l’utilisation de tel
ou tel outil, et non par la résolution
de tel ou tel problème.
Le texte qui suit se propose donc
de pointer les principaux problèmes
qu’ont à résoudre les politiques foncières locales et les dysfonctionnements que peut provoquer l’intervention de mesures inappropriées.
Une telle énumération pourra
paraître un peu lapidaire à certains,
mais c’était le prix à payer ne pas
être trop excessivement long. Il
reste qu’il s’agit là de propositions
I
qui n’engagent que leur auteur et
qui sont livrées au débat 1.
La « politique foncière » ne se
réduit pas à « l’action foncière »
Trop souvent les politiques foncières locales se réduisent à la seule
action foncière, c’est à dire aux opérations d’acquisition, d’entretien et
de cession des terrains. Cette action
foncière n’est même parfois envisagée qu’à minima, aux problèmes
d’acquisitions, comme si la gestion
des biens acquis ne posait aucun
problème et que la manière de
céder le foncier n’était pas aussi
importante que la manière de l’acquérir.
La définition d’une politique foncière locale devrait, au contraire,
être envisagée beaucoup plus largement comme l’ensemble des décisions publiques ayant un impact sur
la valeur, l’appropriation et l’usage
des terrains. La valeur d’un terrain
dépendant à la fois des droits attachés à ce terrain et de son environnement (réseaux, implantations voi-
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
sines, etc.), la collectivité publique
en est doublement responsable
dans la mesure où ce droit et ces
réseaux sont réalisés par elle.
Mais la collectivité publique intervient aussi directement sur les
grands équilibres des marchés fonciers, en particulier dans la mesure
où le rythme de production des
nouveaux terrains à bâtir, donc le
niveau de l’offre, dépend largement
d’elle.
Salines près des habitations
Guérande, Loire Aatlantique (44)
L’auteur :
Joseph Comby,
Directeur de l’Adef
Il n’y a pas de « bonnes »
et de « mauvaises » politiques
foncières
Il n’existe pas de bonnes et de
mauvaises politiques foncières. Il
existe seulement des politiques bien
adaptées aux objectifs poursuivis et
des politiques de gribouille qui
aboutissent à l’inverse de l’objectif
recherché. Prenons un exemple :
✔ Exiger de grands terrains à
bâtir pour préserver la qualité de
l’environnement, peut être bénéfique pour la zone concernée, mais
se révèle toujours néfaste à une
1. Une première version de ce texte avait
été rédigée pour une brochure de vulgarisation (« le foncier mode d’emploi ») à destination des élus locaux, élaborée par la
DRE Rhône-Alpes. Pour répondre à plusieurs
demandes, celle-ci a bien voulu que nous le
reprenions en vue d’une plus large diffusion. Qu’elle en soit remerciée.
7
plus large échelle puisque cela accélèrera d’autant la disparition des
espaces naturels.
✔ Par contre, si l’objectif est de
favoriser une sélection sociale, l’exigence de grands terrains (articulée
à d’autres exigences) peut conduire
à l’effet recherché dans la zone
considérée.
Une seconde raison à l’absence
de « bonnes » et de « mauvaises »
politiques foncières apparaît en filigrane derrière notre l’exemple : les
objectifs poursuivis par une politique foncière peuvent être variés
et, nouvelle complication, tous ne
sont pas explicites. Certaines politiques foncières peuvent donc tout
à la fois rater l’objectif annoncé
(d’autres diront le prétexte évoqué) et
fort bien atteindre l’objectif réel
tacite.
Il y a peu
d’interactions entre
les marchés fonciers
d’une agglomération
et ceux de
l’agglomération
voisine. Il n’existe
donc aucun avantage
à conduire une
politique foncière
urbaine à l’échelle
départementale ou
régionale. Cependant
des outils peuvent
être mis en commun.
Il n’y a pas de politiques
foncières de droite et de
gauche
Il serait absurde de se cacher derrière la technique et prétendre que
les politiques foncières ne sont pas
« politiques ». Elles le sont pleinement. Cependant, il est le plus souvent difficile de les cataloguer « de
gauche » et « de droite ».
En effet, le jeu politique habituel
de nos démocraties est essentiellement binaire : la droite contre la
gauche, les conservateurs contre les
travaillistes, les démocrates contre
les républicains, etc. Or les conflits
fonciers, eux, sont le plus souvent
des conflits à trois qui voient s’opposer les intérêts des propriétaires
fonciers, des opérateurs (qui
relaient les intérêts des destinataires finaux) et enfin l’intérêt des
contribuables des collectivités
publiques. Pour la même raison
qu’une négociation foncière est, elle
aussi, une négociation à trois entre
le promoteur, le maire et le propriétaire.
Voilà d’ailleurs ce qui fait le
charme des débats de politique foncières : les clivages partisans habituels ne fonctionnant plus très bien,
les positions des uns et des autres
ne sont plus prévisibles et le jeu du
débat s’en trouve enrichi.
L’ agglomération est la meilleure
échelle pour la conduite d’une
politique foncière
L’action foncière (l’acquisition, le
stockage et la cession de terrains)
peut évidemment être menée par
des autorités publiques de tout
échelon géographique (communal,
8
départemental, régional, étatique,
etc.), mais l’élaboration d’une véritable politique foncière locale, telle
que nous l’avons entendu plus
haut, ne peut pleinement trouver
toute son efficacité, que si elle est
conçue et menée à l’échelle de l’agglomération.
En effet pour qu’une politique
foncière ait un impact sur les équilibres et la dynamique des marchés
fonciers locaux, il faut qu’elle se
situe à la même échelle que celle à
laquelle fonctionnent ces marchés.
Or cette échelle est celle de l’agglomération (ou du « bassin d’emploi et
d’habitat ») puisque c’est à cette
échelle que s’établissent les interactions qui conditionnent le fonctionnement des marchés fonciers
urbains.
Le niveau communal est presque
toujours trop étroit puisque la
demande d’espaces, les choix de
localisation d’un ménage ou d’une
activité, ne se cantonne pas à l’intérieure des limites administratives
d’une commune. Dans une agglomération, les efforts d’une commune pour produire des terrains à
bâtir profitent en réalité à l’ensemble des communes et, si elle
n’est pas soutenue par les autres,
son intérêt est d’arrêter.
Inversement, il y a généralement
peu d’interactions entre les marchés
fonciers d’une agglomération et
ceux de l’agglomération voisine.
Par exemple, un ménage qui travaille à Rouen a le choix de se localiser au centre de l’agglomération
ou dans l’une des communes périphériques, mais il n’a aucune raison
d’aller se localiser au Havre. Rouen
et les communes de sa périphérie
font partie du même marché de l’espace, les politiques foncières
conduites dans les différentes communes ont des répercussions entre
elles, mais il n’existe pas de véritable interaction entre les politiques
foncières conduites au Havre et à
Rouen ; il n’existe donc aucun avantage réel à vouloir conduire une
politique foncière urbaine à
l’échelle de la Seine Maritime.
Il importe donc de bien distinguer
la politique foncière elle-même qui
a avantage à être conduite agglomération par agglomération, et la
gestion de certains outils ou de certaines politiques incitatives qui peut
être menée à une échelle plus large.
C’est le cas par exemple des Etablissements publics fonciers qui peuvent se créer à l’échelle du département ou de la région afin d’avoir un
volume d’activité optimal. Cela peut
aussi être le cas de systèmes d’ob-
servation foncière ou d’aides régionales à l’aménagement foncier.
Il n’existe pas de bonne
politique foncière qui ne soit
subordonnée à une politique
d’aménagement
Une collectivité publique qui ne
souhaite pas poursuivre de politique d’aménagement de son territoire n’a, en réalité, besoin d’aucune
politique foncière. Mais inversement, on ne peut pas concevoir de
politique foncière sans politique
d’aménagement, car l’une doit être
étroitement subordonnée à l’autre.
Une politique foncière ne constitue jamais une fin en soi. Cela
reviendrait à agir sans avoir d’objectifs. Certains répliqueront que les
objectifs d’une politique foncière
relèvent de l’évidence et qu’il est
inutile de perdre du temps à les formaliser. C’est une erreur, aucun
objectif n’est évident et ces « évidences » cachent souvent des malentendus.
Ainsi, l’on présente souvent
comme une évidence que le but
d’une politique foncière est de faire
baisser les prix des terrains, sans
préciser ni de quels terrains il s’agit,
ni pourquoi on les juge trop élevés.
Pourtant, n’existe-t-il pas des quartiers où le problème n’est pas la
cherté des terrains mais leur
manque de valeur ?
C’est pourquoi, si la conduite de
l’action foncière peut être déléguée
à un opérateur foncier, public, parapublic ou même privé, la politique
foncière elle-même ne peut relever
que d’une autorité politiquement
responsable, capable de se fixer des
objectifs d’aménagement.
Une politique foncière doit
savoir être « opportuniste »
L’opportunisme, qui est habituellement considéré comme un défaut,
surtout en politique, peut au
contraire devenir une qualité s’agissant d’une politique foncière.
Le moment où vont être mis en
vente une grande emprise industrielle, une exploitation agricole, ou
le parc d’un couvent, est généralement tout à fait imprévisible. Une
bonne politique foncière est donc
celle qui se donne les moyens d’une
prise de décision rapide appuyée
sur un potentiel d’interventions suffisant : elle ne doit pas s’enfermer
dans une planification pluriannuelle
trop rigide.
Cette nécessaire capacité d’adaptation aux événements ne signifie
études foncières — n° 110, juillet-août 2004
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