Rapport [2002-2] - GRIP - Groupe de Recherche et d`Information sur

Rapport [2002-2] - GRIP - Groupe de Recherche et d`Information sur
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
L'UNION EUROPÉENNE
ET LA PRÉVENTION
DES CONFLITS
CONCEPTS ET INSTRUMENTS
D'UN NOUVEL ACTEUR
Félix Nkundabagenzi, Caroline Pailhe
et Valérie Peclow
1
2
© Groupe de recherche et d'information
sur la paix et la sécurité (GRIP)
rue Van Hoorde, 33
B-1030 Bruxelles
Tél.: (32.2) 241.84.20
Fax: (32.2) 245.19.33
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RAPPORT DU GRIP 2002/2
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
3
Sommaire
Introduction
6
Première partie : L’émergence d’un nouveau concept
I. La prévention des conflits : un nouveau concept
au sein des relations internationales Caroline Pailhe
II.L’Union européenne : la prévention des conflits
comme instrument d’une politique
extérieure en devenir
Caroline Pailhe
1. L’intégration européenne : un exemple réussi
de mécanisme de prévention des conflits
2. L’élaboration d’une politique étrangère et de sécurité
commune
3. La capacité de l’Union européenne en matière
de prévention des conflits
4. Le concept de « prévention des conflits » au sein
de l’Union européenne
5. La Présidence belge et la prévention des conflits :
premier bilan
6. Les perspectives de la Présidence espagnole
7. Conclusions
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Deuxième partie : Les principaux instruments de l’UE
I. La prévention des conflits
1. La coopération au développement au service
de la prévention des conflits Félix Nkundabagenzi
1.1. L’enjeu de la sécurité dans un monde global
1.2. L’axe de la conditionnalité politique
1.3. L’axe de la stabilité structurelle
1.4. L’axe de la cohérence
1.5. Conclusions
2. Les représentants spéciaux :
Entre gestion et prévention des crises
et des conflits
Caroline Pailhe
2.1. La paralysie de l’Union face à la crise
yougoslave et l’envoi de premiers mandataires
2.2. La fonction de représentant spécial
selon les textes
2.3. Une nomination dans les faits : le représentant
spécial de l’Union européenne en Afghanistan
2.4. La représentativité des actions extérieures
de l’Union : un manque flagrant de cohérence
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RAPPORT DU GRIP 2002/2
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2.5. Entre gestion et prévention des crises
et des conflits
2.6. Conclusions
II.La gestion des crises et des conflits
1. La gestion civile des crises Félix Nkundabagenzi
1.1. Le cadre général
1.2. Les instruments de la Politique extérieure
commune de sécurité et de défense
1.3. La gestion civile des crises
1.4. Les enjeux de cohérence et de la transparence
2. La gestion militaire des crises : des instruments
pour quelles missions ?
Valérie Peclow
2.1. Quels sont les objectifs de l’UE ?
2.2. Quelles missions l’UE envisage-t-elle ?
2.3. Quels sont les moyens mis en place ?
2.4. Le rapprochement UE-OTAN
3. Le Mécanisme de réaction rapide (MRR) :
Accélérer la mise en œuvre et le financement
des activités de gestion civile
des crises
Caroline Pailhe
3.1. Rapidité, coordination et cohérence :
les lacunes de la PESD
3.2. Un projet en gestation
3.3. Le projet de règlement proposé au Conseil
3.4. Instruments
3.5. Fonctionnement
3.6. Partenariats
3.7. Financement
3.8. La consultation du Parlement
3.9. L’adoption par le Conseil
3.10. Premières applications
3.11. Conclusions
III. Les partenariats de l’UE
1. Le Pacte de stabilité
pour l’Europe du Sud-Est
Valérie Peclow
1.1. L’élargissement et l’association
comme moyens d’une politique
de sécurité de l’Union européenne
1.2. Le rôle leader de l’Union européenne
dans la création du Pacte de stabilité
1.3. La mise en place du Pacte de stabilité
1.4. Le contenu du Pacte de stabilité
1.5. Les réalisations, entre espoirs et frustrations
1.6. Conclusions
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L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
5
2. Le Partenariat euro-méditerranéen
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
Caroline Pailhe
La Méditerranée : une zone stratégique
prioritaire pour l’Europe
Le partenariat
La structure administrative et politique
La coopération bilatérale :
les accords d’association
Le programme MEDA
Perspectives
Conclusions
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50
3. La prévention des conflits africains :
les perspectives offertes par l’accord
de Cotonou
Félix Nkundabagenzi
3.1. La prolifération des conflits en Afrique
subsaharienne
3.2. La prise en compte des enjeux de sécurité
3.3. Le dialogue politique
3.4. La prévention des conflits africains
3.5. La cohérence
3.6. Conclusions
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55
Résumé et recommandations
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Annexes :
- Rapport du Haut représentant et de la Commission
sur la prévention des conflits, « Améliorer la cohérence
et l’efficacité de l’action de l’Union européenne dans
le domaine de la prévention des conflits »,
30 novembre 2000, 14088/00 (Synthèse et
recommandations)
60
- Commission européenne, « Communication
de la Commission sur la Prévention des conflits »,
COM(2001) 211 final (Liste des recommandations)
63
- Programme de l’Union européenne pour la prévention
des conflits violents, adopté au Conseil de Göteborg
des 15 et 16 juin 2001, 9537/1/01 (Texte intégral)
66
6
Introduction
Depuis les traités de Maastricht (1992) et
d’Amsterdam (1997), l’Union européenne tente de
renforcer sa place sur la scène internationale.
Différents types d’actions sont entrepris et/ou
envisagés qui ont trait à la diplomatie traditionnelle,
à la coopération au développement, à la gestion
civile et militaire des crises et à la construction de
divers partenariats avec d’autres régions du monde.
L’objectif de ce rapport, rédigé après les attentats du 11 septembre 2001 et la fin de la Présidence
belge, a été de dresser l’état d’avancement des
progrès enregistrés par l’Union européenne dans
l’élaboration de ses instruments de politique extérieure et d’estimer la place qu’y prend désormais la
prévention des conflits.
En effet, tant au niveau des Etats que des
organisations régionales et internationales, la prévention des conflits s’affirme aujourd’hui comme
une préoccupation de politique étrangère. Depuis
la moitié des années 90, elle s’inscrit à l’agenda de
l’UE et a donné lieu, depuis fin 2000, à un début de
corps de doctrine sur base de trois documents
élaborés par ses plus hautes instances exécutives,
repris en annexe de ce rapport1.
Cette évolution illustre indéniablement une prise
de conscience grandissante de la volonté de l’Union
de jouer un rôle de prévention dans le monde. Le
Conseil et la Commission affirment de plus en plus
que la multitude des actions extérieures de l’UE
peuvent être mises au service de la prévention des
conflits, qu’il s’agisse des instruments de politique
commerciale, des accords de coopération, de l’aide
au développement, de sa politique sociale et
environnementale, de l’aide humanitaire fournie
par ECHO et par les Etats membres, des capacités
civiles de gestion des crises, de ses instruments
diplomatiques et de la coopération dans le domaine
de la justice et des affaires intérieures.
Cependant, des divergences certaines se cachent encore derrière le concept de prévention des
conflits auquel se réfère l’Union dans le cadre de
la PESC. En effet, les différents moyens de gestion
civile et militaire des crises actuellement mis en
place ne facilitent pas une vision claire des objectifs
prioritaires et des mandats que l’Union souhaite
privilégier dans ses relations extérieures. L’idée
RAPPORT DU GRIP 2002/2
même d’une prévention des conflits reste floue et
englobe, au gré des circonstances, des composants
et des moyens différents, voire opposés, avec
toutes les confusions entre instruments civils et
militaires que cela entraîne.
Alors que le contexte international issu des
événements meurtriers du 11 septembre devient
plus sécuritaire que jamais, l’Europe se trouve à la
croisée des chemins. Car il est clair qu’au-delà de
la pléiade d’initiatives en matière de PESC et de
PESD, c’est un choix de civilisation qui s’impose aux
instances européennes. L’Europe s’apprête-t-elle
à adopter un modèle sécuritaire alternatif qui privilégie les instruments « doux » de politique étrangère ou, au contraire, un système plus coercitif de
type OTAN ?
Face à ces questions, et en absence de tout
débat démocratique sur le sujet, la principale conclusion que nous tirons de ce premier bilan est la
nécessité pour l’Union européenne de clarifier ses
objectifs et les mandats qu’elle entend assumer à
l’extérieur de ses frontières. S’il est vrai que les
instruments militaires devraient vraisemblablement
permettre aux Européens de mener des opérations
militaires de manière autonome, il n’en reste pas
moins que sa plus-value sur la scène internationale
canalise des instruments essentiellement civils.
Afin d’asseoir cette plus-value, il est urgent que
l’Union européenne et ses Etats membres renforcent les outils de prévention des conflits et de
gestion civile des crises, adoptent une réelle volonté
politique afin de privilégier le règlement pacifique
des différents et y consacrent davantage de ressources.
Caroline Pailhe,
Chargée de recherche au GRIP
1. « Améliorer la cohérence et l’efficacité de l’action de
l’Union européenne dans le domaine de la prévention des conflits », Rapport présenté au Conseil européen de Nice par le
Secrétaire général/Haut représentant et la Commission, 30 novembre 2000, 14088/00 ; Commission européenne, « Communication de la Commission sur la prévention des conflits », 11
avril 2001, COM(2001) 211 final ; Programme de l’Union
européenne pour la prévention des conflits violents, adopté au
Conseil de Göteborg des 15 et 16 juin 2001.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
7
PREMIERE PARTIE
I. La prévention des conflits :
un nouveau concept au sein
des relations internationales
Caroline Pailhe
Depuis la fin de la Guerre froide, un adage bien
connu fait recette parmi les différents cercles
politiques nationaux et internationaux. Désormais,
en matière de relations internationales, « il vaut
mieux prévenir que guérir »… Le concept de
prévention face aux conflits n’est cependant pas
nouveau. La diplomatie, pour autant que son but
premier est d’empêcher ou de régler des conflits
autrement que par la force, a souvent été « préventive » et s’est ainsi manifestée sous différentes
formes tout au long de l’histoire.
Pourtant, telle qu’on l’entend aujourd’hui, la
prévention des conflits est bien plus qu’une simple
redéfinition de la diplomatie traditionnelle. Le contexte international est en constante évolution et les
nouveaux concepts répondent invariablement à de
nouveaux enjeux. Ainsi, durant la Guerre froide, les
conflits internationaux étaient gérés par deux stratégies distinctes. D’une part, la communauté internationale ébauchait une intégration politique et
économique au sein du système des Nations unies.
D’autre part, la paix se résumait à la peur de la
guerre : l’ordre bipolaire entre les deux superpuissances et la dissuasion nucléaire garantissaient la
stabilité mondiale. Or, depuis cette époque, le
contexte international a radicalement changé. Il est
caractérisé par des conflits le plus souvent internes,
et également par l’émergence de nouveaux acteurs incontournables sur la scène internationale
tels que les organisations internationales et régionales, les ONG et les agences humanitaires, qui
jouent un rôle croissant au sein ou autour de
situations pré- ou post-conflictuelles.
L’idée même de « règlement pacifique des
différends » remonte aux premières Conférences
de la paix de La Haye et fut ensuite reprise par les
articles 12, 13 et 14 du Pacte de la Société des
nations et dans le chapitre VI de la Charte des
Nations unies1. En juin 1992, le secrétaire général
des Nations unies Boutros Boutros-Ghali définit la
diplomatie préventive comme une des quatre modalités d’action, à côté du rétablissement de la paix,
du maintien de la paix et de la consolidation de la
paix post-conflit, qui contribuent à l’instauration de
la paix dans l’esprit de la Charte de l’Organisation
et pour laquelle le Conseil de sécurité est devenu un
instrument central depuis la fin de la Guerre froide2.
Si le concept fait donc école au sein du « nouvel
ordre mondial » et développe son propre corps de
doctrine, il n’en demeure pas moins flou. Il englobe,
selon les acteurs concernés, des composants et des
moyens différents, voire opposés. Récupéré par
certains acteurs militaires, il semble même permettre de restructurer une pensée stratégique postGuerre froide en mal d’ennemi clairement identifiable3. Dans la zone européenne même, les notions
de prévention et de sécurité tendent à se confondre
de manière subtile4.
Cette confusion conceptuelle se reflète immanquablement dans la littérature consacrée au sujet.
Les ouvrages qui défendent le concept de prévention des conflits aux niveaux national et international émanent principalement des ONG. Ils s’attachent à décrire une typologie des instruments et des
institutions actives dans le domaine5, ou présentent
des études de cas donnant lieu à des recommandations aux différents acteurs concernés, parmi les-
1. Pour un bref historique du concept de prévention des
conflits dans les instances internationales, voir la préface de
GHEBALI V.-Y. dans Bussière, R., (ed.), L’Europe et la prévention
des crises et des conflits, Paris, L’Harmattan, 2000, pp. 11-16 et
BERTRAND M., « Vers une stratégie de prévention des conflits ? »,
Politique étrangère, printemps 1997, pp. 111-123.
2. Boutros BOUTROS-GHALI, Agenda pour la paix, Nations
unies, A/47/277-S/24111, 17 juin 1992, paras. 22 et 15.
3. « Le concept stratégique de l’Alliance. Approuvé par les
chefs d’Etat et de gouvernement participant à la réunion du
Conseil de l’Atlantique Nord tenue à Washington les 23 et 24 avril
1999 », Nouvelles Atlantiques, n° 3105 (annexe), 5 mai 1999.
4. RAVENEL B., « Europe-Maghreb : Quel modèle de sécurité ? », Damoclès, n°73, 2è trimestre 1997, pp.12-16 et « Europe-Maghreb : Vers une frontière armée ? », Damoclès, n°74 &
75, 3è et 4è trimestres 1997, pp. 40-51.
5. Voir notamment LUND M., « Une boîte à outils pour gérer
les conflits et construire la paix », REYCHLER L. et PAFFENHOLZ T.,
(eds), Construire la paix sur le terrain, mode d’emploi, Les Livres
du GRIP n° 246-248, Bruxelles, GRIP et Editions Complexe,
2000, pp. 37-42 ; « Towards a Typology of Conflict Prevention
Activities », Prevention and Management of Conflicts, Dutch
Centre for Conflict Prevention, ACCESS and PIOOM, 1996 ;
Resource Pack for Conflict Transformation, International Alert,
novembre 1996 et les différents annuaires publiés par l’European
Platform for Conflict Prevention and Transformation.
8
quels se distinguent principalement les organisations régionales et internationales6.
La littérature dite « réaliste » critique, quant à
elle, la volonté de concrétiser des objectifs humanitaires par le biais d’une coopération internationale jugée tout à fait hypothétique7. Pour les défenseurs de cette conception, l’objectif humanitaire de
la prévention des conflits est toujours le déguisement d’intérêts étatiques. Ce serait la logique
politique plutôt qu’humanitaire qui présiderait à
l’action. Et celle-ci ne serait amorcée que lorsque
le coût politique et humanitaire élevé d’une crise
exige une réponse tangible, d’où les interventions
qualifiées de « tardives ». Cette vision réaffirme
donc le rôle prédominant de l’Etat-nation dans la
gestion des crises et estime que la prévention des
conflits est avant tout un instrument politique, gouverné par la « raison d’Etat »8.
Face au projet d’une prévention des conflits, les
visions négative et positive de la paix ne peuvent
que s’affronter. Pour les uns, la paix se résume à
l’absence de guerre et de violence. Pour les autres,
les conflits peuvent être prévenus, gérés et résolus
de manière équitable et pacifique dans le but de
construire une paix durable.
L’idée que des stratégies systématiques de
prévention puissent être appliquées au niveau international ne manque pas de paraître utopique. Mais
l’évolution qui est en train de se produire dans
l’approche encore théorique de la prévention des
conflits ne doit pas être sous-estimée. Le système
de sécurité mondial est actuellement en pleine
mutation. D’une part, les politiques étrangères
nationales sont remises en question par une opinion
publique qui n’admet plus les explications simples.
D’autre part, les organisations régionales et internationales ne cessent de se développer et de se
renforcer au détriment de l’Etat-nation. Parallèlement, depuis la signature de la Convention d’Ottawa de décembre 1997 sur l’interdiction des mines
antipersonnel, la société civile et les ONG ont pris
conscience du pouvoir qu’elles pouvaient exercer
dans leurs différentes aires de compétence sur les
décisions nationales et internationales.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
L’enjeu d’une prévention efficace au niveau
international est certes de taille. Jusqu’à présent,
les Etats avaient le plus souvent recours à la guerre
pour se construire et se consolider. Si l’on en prive
les nouveaux Etats encore instables, il faudra inévitablement que le système international laisse à
ceux-ci la possibilité d’évoluer pacifiquement vers
le changement9. Le maintien d’un conservatisme
proche du statu quo au nom de la paix, voire de la
stabilité, serait évidemment intenable, et même
suicidaire, pour les bénéficiaires du système actuel.
Force est de constater, en tout cas, que dans les
différentes instances gouvernementales, la prévention des conflits recueille aujourd’hui un large
consensus au niveau du principe. Les arguments
avancés sont invariablement humanitaires et moraux mais également politiques et économiques en
insistant sur le faible coût de la prévention comparé
à la reconstruction post-conflit ou même à la
gestion et à la résolution des conflits. La concrétisation de cette volonté partagée tarde cependant à
s’amorcer. La volonté politique fait défaut mais il
est vrai également que les actions préventives
pouvant s’exercer sur des situations pré-conflictuelles, autres que la dissuasion, ne relèvent encore
d’aucune méthodologie cohérente.
6. D’une manière générale, les publications de Saferworld au
sein de son programme « Conflict Prevention » et de International Alert. Voir notamment, Preventing Violent Conflict.
Opportunities for the Swedish and Belgian Presidencies of the
European Union in 2001, Saferworld, International Alert et
European Platform on Conflict Prevention and Transformation,
Décembre 2000.
7. STEDMAN S., « Alchemy for a New World Order, Overselling
« Preventive Diplomacy » », Foreign Affairs, mai/juin 1995,
volume 74, n°3, pp. 14-20.
8. Pour une critique de ce qu’il appelle le « paradigme » de la
prévention des conflits, ainsi qu’une analyse des conceptions
réalistes, voir BARNETT B. R., « Prévention des conflits : L’Europe et les leçons de l’expérience », BUSSIÈRE R., (ed.), L’Europe
et la prévention des crises et des conflits, Paris, L’Harmattan,
2000, pp. 87-117. Voir également DAVID C.-P., La guerre et la
paix : Approches contemporaines de la sécurité et de la stratégie,
Paris, Presse de Sciences Po, 2000.
9. Cette réflexion bien à propos clôture l’article de Bertrand,
M., « Vers une stratégie de prévention des conflits ? », op. cit.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
II. L’Union européenne :
la prévention des conflits
comme instrument d’une
politique extérieure
en devenir
Caroline Pailhe
1. L’intégration européenne : un exemple
réussi de mécanisme de prévention
des conflits
On considère souvent l’Union européenne
comme un exemple réussi de prévention des conflits basée sur le principe de la construction d’un
vaste marché économique intégré10. Cet argument
est d’ailleurs largement repris en introduction des
documents de l’Union qui traitent de prévention des
conflits.
La construction européenne illustre en effet de
manière remarquable une démarche de prévention
portant sur une situation potentiellement pré-conflictuelle après l’expérience des deux guerres mondiales qui ont ravagé le Vieux continent. Car
l’objectif de Jean Monnet était bel et bien la paix
comme en témoignent ses mémoires. Issue de la
vision d’hommes d’Etat qui permirent de combiner
le plan Marshall de 1946 et la création de la
Communauté européenne dès les années 50, la
construction européenne est le fruit d’une application systématique des principes de l’intégration
politique par le biais du (néo)fonctionnalisme11.
L’intégration politique propose comme mode de
gestion des conflits un dépassement des souverainetés nationales et donc, à terme, la réforme de
l’ordre international, accaparé par la relation entre
Etats. La construction de l’Europe a dès lors
débuté par la mise en commun de matières à basse
teneur politique (économiques, financières, techniques, culturelles, etc.) afin de répondre à des
besoins socio-économiques concrets. Ces fonctions endossées par les institutions européennes ont
déterminé le type d’organe et leurs compétences
(le passage de la CECA à la CEE, par exemple).
Depuis la fin de la Guerre froide, la volonté de mise
en commun des matières à haute teneur politique
(sécurité et relations extérieures) se développe et
a permis l’instauration de l’Union européenne, la
création de l’Europe monétaire ou encore les ré-
9
centes évolutions en matière de politique extérieure
et de sécurité commune de l’Union.
La construction européenne ne résulte donc pas
d’un exercice de diplomatie traditionnelle. Au contraire, elle découle d’une volonté politique ferme
qui a pu se traduire par des projets concrets. Ces
projets ont ensuite transformé progressivement les
attitudes, les politiques et les relations entre les
administrations nationales, et ceci, malgré les tâtonnements, les improvisations et les résistances.
Même si le contexte international marqué par
l’opposition Est-Ouest a certes joué en faveur de sa
réussite, l’intégration européenne a permis de créer
une forte interdépendance entre différents Etats,
sortis vainqueurs ou vaincus de la Seconde Guerre
mondiale et ennemis séculaires, et d’empêcher tout
conflit armé entre eux. L’élargissement, que les
institutions européennes tentent aujourd’hui de
concrétiser, n’est que la continuité de ce processus
entamé depuis plus d’un demi-siècle.
2. L’élaboration d’une politique
étrangère et de sécurité commune
Depuis le début de l’unification économique
européenne, les pays membres ont de facto élaboré une politique commerciale extérieure. Le
problème de l’écoulement des surplus alimentaires
est d’ailleurs à l’origine de l’aide au développement
européenne.
Au sommet de La Haye en 1969, l’idée d’une
coopération politique entre les différents Etats
membres fut relancée et conduisit à la création de
la Coopération politique européenne (CPE) en
1972. Un processus de coordination intensif se mit
donc en place entre diplomates en matière de
politique extérieure et l’élaboration d’une vision
commune commença à se dessiner. Ce n’est
qu’avec la fin de la Guerre froide et la chute du mur
de Berlin que l’Union européenne a ressenti le
besoin d’instaurer formellement une politique étrangère commune effective. Le Traité de Maastricht
en 1992 puis d’Amsterdam en 1997 ont donc
10. Voir notamment BERTHOIN G., « Europe, From Warfare
to Coexistence », People Building Peace, 35 Inspiring Stories
from around the World, European Centre for Conflict Prevention,
1999, pp. 60-66.
11. BARRÉA J., Théories des relations internationales, 2ème
éd., Editions CIACO, 1991, pp. 241-250.
10
systématisé et formalisé cet engagement à la coordination entre les différents Etats membres.
3. La capacité de l’Union européenne
en matière de prévention des conflits
Prévenir les conflits de manière structurelle
requiert de s’attaquer aux causes premières de
ceux-ci. Et généralement, ces causes sont bien
connues. Les pays particulièrement touchés sont
pauvres, souffrent d’une distribution inégale des
richesses et d’un partage arbitraire du pouvoir, ne
respectent pas les droits humains et ne disposent
pas d’institutions politiques et judiciaires efficaces
pour entamer pacifiquement une transition.
L’Union européenne dispose d’une grande capacité d’influer sur la plupart de ces problèmes.
Parmi les moyens dont elle dispose, on citera les
instruments de politique commerciale, les accords
de coopération, l’aide au développement et d’autres
formes de coopération économique, les politiques
sociale et environnementale, l’aide humanitaire
fournie par ECHO et par les Etats membres, les capacités militaires et civiles de gestion des crises, les
instruments diplomatiques et la coopération dans le
domaine de la justice et des affaires intérieures.
L’influence exercée par l’Union et ses Etats
membres dans la plupart de ces domaines est considérable. Premier fournisseur d’aide au développement (60%) et d’aide humanitaire (50%) dans le
monde, le Vieux continent est également le plus
gros partenaire commercial12. Les Etats membres
sont également des représentants clés au sein du
Fonds monétaire international (FMI), du G8, de la
Banque mondiale et du Conseil de sécurité des Nations unies. De plus, ils sont, pour la plupart, membres de l’OSCE, de l’OTAN, de l’OCDE et de l’UEO.
4. Le concept de « prévention des conflits »
au sein de l’Union européenne
a) Bien que la prévention des conflits ait été
inscrite à l’agenda de l’UE à partir de la moitié
des années 199013, le rapport du Haut représentant et de la Commission sur la prévention des conflits, présenté au Conseil européen de Nice en décembre 2000, représente la
première conceptualisation de l’Union sur ce
thème14.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
Ce document part de l’argument selon lequel la
prévention des conflits est « l’essence même de
l’Union européenne », celle-ci étant la parfaite
illustration d’une entreprise de réconciliation, de
stabilité et de prospérité par la construction
d’une coopération étroite entre ses membres.
La démarche est également justifiée par le
faible coût des dépenses liées à la prévention si
on les compare à celles allouées à la reconstruction post-conflit.
Le rapport souligne les quatre défis majeurs que
l’Union doit relever si elle veut poursuivre ses
efforts dans le domaine. Le tout premier défi
consiste bien évidemment à combler le manque
de cohérence généralisée entre la palette d’instruments dont dispose l’Union européenne à
tous les niveaux, qu’ils soient diplomatiques,
humanitaires, commerciaux, économiques, sociaux et environnementaux ou qu’ils aient trait
à la coopération au développement. Le rapport
propose pour ce faire d’identifier des zones de
conflit potentiel devant mener à la formulation
de politiques ad hoc cohérentes et coordonnées. Deuxièmement, face à la nécessité d’établir des partenariats efficaces, l’Union est conviée à renforcer ses liens avec les Nations
unies, les organisations régionales, les institutions financières internationales et les ONG.
Troisièmement, le rapport signale la nécessité
de développer des mesures préventives à long
terme, portant notamment sur les armes légères, le commerce des diamants, le crime organisé et le trafic de drogues et invite la Commission à intégrer des mesures de construction de
la paix dans ses actions. Quatrièmement, des
12. Comité d’Aide au Développement, Coopération au
développement, Rapport 1999, Les Dossiers du CAD, volume 1,
n° 1, OCDE, Paris, 2000.
13. Voir notamment la création du Conflict Prevention
Network par la Commission européenne en janvier 1997, suite à
l’initiative du Parlement européen et plus particulièrement du
député européen Michel Rocard. Ce réseau fournit à la Commission des analyses et des options politiques sur les conflits potentiels. La création de ce réseau fut également le signe d’une
reconnaissance de la prévention des conflits en tant qu’objectif
politique de l’instance exécutive de l’Union.
14. « Améliorer la cohérence et l’efficacité de l’action de
l’Union européenne dans le domaine de la prévention des conflits », Rapport présenté au Conseil européen de Nice par le
Secrétaire général/Haut représentant et la Commission, 30 novembre 2000, 14088/00.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
11
mesures préventives à court terme devraient
porter sur le renforcement de la diplomatie et
sur l’amélioration de la capacité de réaction de
l’UE, notamment grâce au développement de
l’alerte rapide.
Le 22 janvier 2001, lors du premier Conseil
« Affaires générales » de la Présidence suédoise, le rapport Solana/Patten était approuvé,
faisant officiellement de la prévention des conflits une priorité budgétaire de l’UE15.
b) Plus récemment, le 11 avril 2001, la Commission présentait sa tant attendue Communication sur la prévention des conflits, dans la
droite ligne du Rapport Solana/Patten16. Passant en revue les différentes initiatives communautaires en faveur de la paix, cette communication propose une approche européenne consolidée en matière de prévention des conflits.
La Commission se dit déterminée à mobiliser les
instruments communautaires afin de soutenir la
prévention des conflits. Plus concrètement, elle
propose d’intégrer la paix, la démocratie et la
stabilité politique et sociale dans ses programmes d’aide ; de prendre en compte dans ces
programmes des indicateurs d’exclusion politique, ethnique, de marginalisation sociale et régionale, de dégradation environnementale ; de
contribuer aux initiatives internationales sur les
« questions transversales » que sont le crime
organisé, la prolifération des armes légères, le
commerce des diamants, la drogue, les enfants
soldats ; d’utiliser d’autres moyens tels que les
instruments commerciaux ou relatifs à la justice
et aux affaires intérieures, la politique sociale et
environnementale ; de développer des instruments nouveaux pour faire face aux conflits. En
outre, elle recommande toute une série d’actions spécifiques ayant trait à la prévention à
long terme, à court terme et à la coopération
internationale.
Cette communication a le mérite de reconnaître
l’importance de la prévention des conflits dans
l’action extérieure de l’Union, non seulement
comme une matière relevant de la politique
étrangère et de sécurité, mais qui a trait tout
aussi bien au commerce, au développement, à
l’aide humanitaire, à la justice et aux affaires
intérieures. Matières pour lesquelles l’Europe
représente sur la scène internationale le princi-
pal bailleur de fonds… Elle insiste également, à
l’instar du rapport Solana/Patten, sur le manque
de volonté politique européenne en matière de
prévention. En effet, les instruments de l’Union
qui jouent un rôle direct ou indirect dans la
prévention des conflits sont d’ores et déjà nombreux. Mieux cibler leurs objectifs et améliorer
leur efficacité pour une véritable prévention des
conflits exige une volonté commune déterminée
à agir dans ce sens.
c) Parallèlement, au cours du premier semestre
2001, la Présidence suédoise n’a pas ménagé
ses efforts. A côté de ses priorités qu’étaient
l’élargissement, l’emploi et l’environnement, la
prévention des conflits est une ligne de force
que la Suède a voulu mettre en avant durant son
mandat. Il est vrai que, depuis plusieurs années,
le gouvernement suédois développe une approche active afin d’intégrer la prévention des
conflits au sein de sa politique extérieure17.
Le Programme de l’Union européenne pour
la prévention des conflits violents adopté
au Conseil de Göteborg des 15 et 16 juin 2001
démontre l’importance de la prévention des
conflits à côté de la mise en place des capacités
européennes en matière de gestion de crises18.
Principalement basé sur les recommandations
du Rapport Solana/Patten et sur la Communication de la Commission, ce programme identifie
des objectifs ainsi qu’un cadre d’action ambitieux devant être élaboré sous les prochaines
présidences19.
Par ce programme, l’Union européenne souligne sa volonté politique de faire de la prévention
15. GOURLAY C. et BAUMGARTNER K., « Developing a Proactive
Approach to EU Conflict Prevention : The First Steps »,
European Security Review, n° 4, mars 2001, pp. 1-3 et « EU
Conflict Prevention Plans Develop », Conflict Prevention
Newsletter, volume 4, n° 1, mars 2001, pp. 8-9.
16. Commission européenne, « Communication de la Commission sur la Prévention des conflits », COM(2001) 211 final.
17. L’approche suédoise en matière de prévention des
conflits est clairement définie dans deux études : Conflict Prevention
– A Study, Ministry Publication Series 1997 : 18 et Preventing
Violent Conflict, A Swedish Action Plan, Ministry Publication
Series 1999 : 24. Cette approche a depuis lors été développée dans
Preventing Violent Conflict, Government Communication,
Ministry for Foreign Affairs, Stockholm, décembre 2000, COMM
2000/01 : 2.
18. Voir le texte complet de ce programme en annexe.
19. PAUWELS N., « Conflict Prevention Takes Centre Stage »,
European Security Review, n° 6, juin 2001, pp. 1-2.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
12
des conflits un des principaux objectifs de ses
relations extérieures et de « contribuer à la
diffusion d’une culture mondiale de la prévention ». Pour ce faire, l’Union s’engage dans
quatre types d’actions.
Premièrement, deux fois par an, au début de
chaque présidence mais aussi lors du débat
annuel d’orientation, le Conseil devra fixer des
priorités politiques précises en matière d’actions préventives. En référence à sa communication, la Commission est invitée à renforcer les
éléments relatifs à la prévention des conflits
dans les documents de stratégie par pays
(Country Strategy Papers).
Deuxièmement, afin d’améliorer la cohérence
aux niveaux de l’alerte rapide, de l’action et de
la politique extérieure, les différentes instances
de la Commission, du Conseil et des Etats
membres, sont invitées à échanger de manière
efficace et harmonisée les informations et les
analyses qu’elles développent sur l’évolution
des situations de conflit potentiel. Par ailleurs,
les informations fournies, entre autres, par le
personnel des Nations unies et de l’OSCE sur le
terrain et par la société civile devraient être
exploitées au maximum.
Troisièmement, l’Union se propose de renforcer ses instruments en matière de prévention à
long et court termes. Qu’il s’agisse de la coopération au développement, des échanges commerciaux, du contrôle des armements, des droits
de l’homme, des politiques environnementales
et du dialogue politique ou des instruments
diplomatiques et humanitaires et des capacités
civiles et militaires de gestion des crises, l’Union
doit pouvoir utiliser ses capacités de manière
plus ciblée afin de s’attaquer aux causes profondes des conflits. Les institutions compétentes de l’Union sont donc conviées à intégrer les
recommandations faites par la Commission dans
sa communication sur la prévention des conflits.
D’autre part, de nouveaux instruments devraient
être créés, tels qu’une expertise en matière de
droits de l’homme et de démocratie, en désarmement, démobilisation et réinsertion des anciens combattants et en matière de déminage.
En ce qui concerne le contrôle des armements,
l’Union s’engage à ratifier et mettre en œuvre,
entre autres, le programme d’action proposé
par les Nations unies en juillet 2001 sur la
prolifération des armes légères et à examiner la
question du commerce illicite des diamants. Le
Conseil et la Commission devront explorer la
manière avec laquelle les capacités de l’UE en
matière de gestion des crises pourront être
efficacement exploitées à des fins préventives.
Quatrièmement, l’Union s’engage à mettre en
place des partenariats de prévention des conflits avec les Nations unies, l’OSCE, d’autres
organisations internationales ou régionales, la
société civile, les acteurs humanitaires, le monde
académique et le secteur privé. L’accent sera
particulièrement mis sur la coordination sur le
terrain. Des programmes de formation communs entre l’UE, les Nations unies et l’OSCE
seront organisés.
Le succès de ce programme, pour le moins
ambitieux, dépendra donc de sa mise en oeuvre
par les futures présidences, les Etats membres
et la Commission. Les Etats membres sont
encouragés à mettre au point des plans d’action
nationaux visant à accroître leurs capacités de
prévention des conflits. Un premier bilan devrait être soumis par la Présidence espagnole
lors du Conseil européen de Séville en juin 2002.
Le principal mérite de ce programme européen
est de reconnaître que la prévention des conflits
en tant que telle nécessite de nouvelles analyses, de nouvelles politiques et qu’elle ne peut
s’assimiler à la simple coopération au développement, à la gestion civile des crises ou à la
dissuasion militaire. A cet égard, cependant,
l’argument selon lequel la Politique européenne
en matière de sécurité et de défense (PESD)
renforce la capacité d’action de l’UE en matière de prévention des conflits reste ambigu
ainsi que l’encouragement au renforcement du
partenariat UE-OTAN censé « contribuer de
plus en plus à prévenir les conflits en développant leur coopération en matière de gestion des
crises, notamment dans les Balkans occidentaux »…
20. PAUWELS N., « Belgian Presidency Risks Sidelining Conflict
Prevention », European Security Review, n° 5, avril 2001, pp.
3-4.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
5. La Présidence belge et la prévention
des conflits : premier bilan
Les nombreuses priorités définies par la Présidence belge en juillet 2001 étaient loin d’intégrer la
prévention des conflits à l’agenda politique20. Face
aux diverses échéances posées par les Conseils
européens antérieurs, c’est surtout sur le terrain
militaire que des résultats probants étaient attendus. Au niveau institutionnel donc, aucune avancée
notable n’est à épingler. Comme le prévoit le
Programme de l’Union européenne pour la prévention des conflits violents au début de chaque présidence, le Conseil « Affaires générales » du 16
juillet 2001 a certes passé en revue les situations de
conflits potentiels sur base d’un exposé du Secrétaire général/Haut représentant et a invité les Etats
membres à intégrer la prévention des conflits dans
leurs domaines de compétences mais ces déclarations d’intention n’ont pas été relayées dans les
conclusions du Conseil européen de Laeken des 14
et 15 décembre 2001 ni dans la déclaration qui en
est issue.
Cependant, sur le plan diplomatique, la représentativité de l’UE sur la scène internationale par
la Belgique s’est avérée remarquable. Depuis les
attentats meurtriers du 11 septembre 2001, le gouvernement belge, et en particulier son ministre des
Affaires étrangères Louis Michel, se sont employés à faire entendre la voix de l’Europe dans la
vaste campagne anti-terroriste qui se mettait alors
en place. Ce faisant, ils ont pu assurer à l’UE une
place dans la gestion de la crise et, surtout, soutenir
les Etats-Unis sans pour autant leur laisser les
coudées franches.
Le plus souvent accompagné d’un représentant
de la Commission et du Haut représentant Javier
Solana, Louis Michel a ainsi effectué un véritable
périple diplomatique aux USA, au Moyen-Orient et
en Asie centrale. Lors de ses nombreuses visites
officielles, il a certes plaidé la cause de la campagne anti-terroriste mais il l’a surtout expliquée et
nuancée tout en favorisant un dialogue avec certains pays, l’Iran par exemple, dialogue que les
Etats-Unis auraient bien eu du mal à conduire.
Cet exercice ne s’est certes pas fait sans
heurts. La perpétuelle compétition entre les instances européennes est de nouveau apparue21, de
même que la difficulté qu’ont parfois les pays tiers
à reconnaître un visage politique unique à la tête de
13
l’Union22. Il est sans doute à regretter que la
période de 6 mois prévue pour l’exercice de la
Présidence européenne soit trop courte pour mener à terme des initiatives diplomatiques efficaces
car les rotations successives posent invariablement
le problème du suivi des démarches et de la rupture
de la représentativité au sein d’un processus qui ne
peut être que de longue haleine.
6. Les perspectives de la Présidence
espagnole
Pour la Présidence espagnole qui a débuté le
1er janvier 2002, la lutte anti-terroriste figure en
tête des priorités de la politique extérieure et de
sécurité commune de l’UE. L’Espagne, qui est
confrontée depuis trente ans aux attentats perpétrés par les indépendantistes basques radicaux de
l’ETA, prône entre autres la tenue d’un débat
devant faire de la lutte contre le terrorisme une des
tâches de la force militaire européenne. Selon José
Maria Aznar, premier ministre espagnol, le combat
contre la menace terroriste devra également se
traduire par la reformulation des concepts stratégiques23.
Dans son programme officiel, l’Espagne exprime sa volonté d’accroître la présence de l’Europe dans le monde en renforçant la PESC et la PESD,
et entend, notamment, revitaliser le processus de
paix au Moyen-orient et le processus euro-méditerranéen de Barcelone24. Même si, selon certains
observateurs, des représentants du gouvernement
espagnol affirment que la Présidence actuelle s’engage à appliquer, revoir et élargir le Programme de
l’Union européenne pour la prévention des conflits
violents25, aucune référence à cette volonté ne
transparaît dans les documents officiels. Comme le
prévoit le Programme, l’Espagne est en tout cas
chargée de présenter un premier bilan de sa mise
21. « Prodi clashes with Verhofstadt », Euobserver.com, 23
octobre 2001.
22. « Les Quinze s’agitent pour calmer l’Amérique », Le Soir,
22 septembre 2001.
23. La Libre Belgique, 17 décembre 2001.
24. Plus d’Europe, Programme de la Présidence espagnole
de l’UE, disponible sur http://www.ue2002.es
25. Gourlay, C., « The Spanish Presidency’s agenda for
conflict prevention and civilian crisis management », European
Security Review, n° 10, janvier 2002, pp. 1-2.
14
en oeuvre lors du Conseil européen qui clôture son
mandat.
7. Conclusions
Avec l’adoption, les 15 et 16 juin 2001 à Göteborg, du Programme de l’Union européenne pour la
prévention des conflits violents par le Conseil européen, instance suprême de l’Union, la prévention
des conflits s’inscrit immanquablement à l’ordre du
jour européen. Depuis le rapport Solana/Patten
ordonné par le Conseil européen de Feira des 19 et
20 juin 2000, les documents se multiplient, attestant
d’un début de volonté politique en la matière, même
si des divergences certaines se cachent encore
derrière le concept. En effet, les différents moyens
de gestion civile et militaire des crises actuellement
mis en place par l’UE ne facilitent pas toujours une
vision claire des objectifs prioritaires de la PESC.
Quoi qu’il en soit, le concept de prévention des
conflits – de par sa généralité même – a le mérite
de permettre une approche transversale de tous les
problèmes de politique extérieure de l’Union. Il
unifie la fragmentation européenne et permet de
placer tous les outils de l’UE (instruments militaires, civils, diplomatiques, commerciaux, humanitaires) au service d’une même mission. Face aux
réticences nationales, la prévention des conflits, qui
semble recueillir un large consensus parmi les Etats
membres, devient progressivement un objectif important de la politique étrangère européenne.
D’autre part, de par sa nature même, une
prévention européenne des conflits ne saurait être
RAPPORT DU GRIP 2002/2
créée ex nihilo, elle ne pourra naître que d’une
réorganisation des structures déjà existantes. Elle
pourrait dès lors insuffler un nouveau souffle aux
mécanismes européens déjà mis en place. Reste à
voir si l’Union ne risque pas d’entamer un repli sur
elle-même afin de faire face au prochain défi de sa
construction qu’est l’élargissement. Il ne faudrait
pas également, dans la vague de l’après-11 septembre et avec la volonté affirmée de lutter contre
le terrorisme, privilégier les seuls moyens militaires
pour lutter contre ce fléau. Le terrorisme, comme
tout conflit, a lui aussi des causes profondes qui ne
peuvent être éradiquées à long terme que par des
moyens autres que militaires26.
En fin de compte, l’ouverture à la prévention
des conflits est loin d’être anodine car, parmi
l’actuelle abondance d’initiatives en matière de
PESC et de PESD, c’est un choix de civilisation qui
s’impose aux instances européennes. L’Europe
sera-t-elle tentée par l’adoption d’un modèle
sécuritaire alternatif qui privilégie les instruments
« doux » de politique étrangère ou par un système
plus coercitif, intégré dans un « nouvel ordre européen et mondial » ?27
26. « Comment lutter efficacement et durablement contre le
terrorisme ? Dix recommandations à destination de l’Union
européenne », Note d’analyse du GRIP, 27 septembre 2001.
27. REMACLE, E., « La guerre comme instrument de l’imperium
démocratique », Les Etats-Unis s’en vont-ils en guerre ?, Les
Livres du GRIP n° 249-250, Bruxelles, GRIP et Editions Complexe, 2000, pp. 55-63.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
15
DEUXIÈME PARTIE
I. La prévention des conflits
1. La coopération au développement
au service de la prévention des conflits
Félix Nkundabagenzi
1.1. L’enjeu de la sécurité
dans un monde global
Depuis l’effondrement du mur de Berlin et ce
qui apparaît comme la victoire idéologique du libéralisme, les exigences du marché global imposent,
entre autres, la recherche d’équilibres systémiques
dans un monde réunifié1. Cette nouvelle interdépendance renforcée concerne autant les aspects
économiques, sociaux, environnementaux que
sécuritaires. Les évolutions récentes dans la perception des relations internationales présentent la
question de la sécurité sous l’angle le plus large.
Cela conduit notamment à un questionnement sur
le rôle et la place de la coopération au développement dans la stabilisation du monde périphérique2.
Notre propos tentera de cerner de manière
concise l’apport de la coopération au développement européenne à cet enjeu de sécurité globale.
La coopération européenne est notre point d’appui
dans la mesure où l’Union européenne représente
la part la plus importante de l’aide publique au
développement (APD) dans le monde. L’aide totale des pays de l’OCDE, pour 2000, a atteint
environ 54 milliards de USD. Les pays de l’Union
européenne ont consacré 25.431 milliards de USD
à l’aide au développement et celle de la Commission européenne s’élevait à 4.876 milliards : l’ensemble de l’aide provenant de l’Europe a donc
représenté près de 58% de l’aide publique au
développement de l’ensemble3 OCDE4.
La récente communication de la Commission
européenne5 ainsi que le rapport du Secrétaire
général de l’ONU sur la prévention des conflits 6
illustrent la démarche consistant à organiser tous
les outils disponibles de ces deux organisations, aux
fins de promouvoir la paix. Le pivot autour duquel
semble s’articuler la politique de prévention dans
les deux documents est la coopération au développement. Celle-ci apparaît comme étant le cadre
idéal de la lutte pour la paix, où il est possible
d’organiser de manière holistique les atouts et les
instruments de ces organisations afin de rencontrer
toutes les dimensions de la sécurité humaine. C’est
ainsi que la coopération au développement permet
de mobiliser et de canaliser les politiques commerciale, agricole, financière, environnementale de
l’Europe comme autant de moyens de participer
efficacement à la paix internationale: « La liste des
instruments de l’Union ayant un rôle direct ou
indirect dans la prévention des conflits est
longue… Néanmoins, elle (l’Union) peut et doit
être capable de répondre à temps et de manière
adaptée en associant les différents instruments
dont elle dispose, à des situations spécifiques. »7
La coopération au développement européenne
dans sa fonction d’outil de prévention durable des
conflits repose sur trois axes : la conditionnalité
politique, la stabilité structurelle et l’exigence de
cohérence.
1.2. L’axe de la conditionnalité politique
La coopération de l’Union européenne avec les
pays tiers s’est articulée historiquement et politiquement autour de la gestion de l’héritage colonial.
C’est ainsi que suite à l’accession à l’indépendance
des anciennes colonies, les premières initiatives en
coopération au développement résultèrent de la
nécessité de poursuivre des relations post-coloniales sous une autre forme : les anciennes possessions françaises, anglaises et belges furent intégrées dans un accord de coopération économique,
commercial et de développement (les conventions
de Yaoundé et Lomé) les reliant au Marché commun de l’époque. Ensuite, les années 70 ont vu la
multiplication d’accords bilatéraux entre l’Europe
et les pays du pourtour méditerranéen. Dans les 20
ans qui ont suivi, des accords de coopération entre
l’Europe et l’Amérique latine ainsi que l’Extrême-
1. Lire GUEHENNO Jean-Marie, La fin de la démocratie,
Champs, éd. Flammarion, 1995.
2. Expression empruntée à Samir AMIN.
3. L’ensemble OCDE est composé des 15 Etats membres de
l’Union européenne ainsi que l’Australie, le Canada, le Japon, la
Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse et les Etats-Unis.
4. OECD, Net official development assistance flows in 2000,
DAC, 2001.
5. Commission européenne, Communication de la Commission sur la prévention des conflits, COM (2001) 211, 11 avril
2001.
6. Conseil de sécurité des Nations unies, Prévention des
conflits, Rapport du Secrétaire général, S/2001/574, 7 juin 2001.
7. Commission européenne, Communication de la Commission sur la prévention des conflits, COM (2001) 211, 11 avril
2001, p.6-7.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
16
orient ont été conclus. De par son ampleur financière et son importance historique et stratégique
pour les Etats membres fondateurs de la construction européenne, lorsque l’on évoque la coopération au développement européenne, on songe principalement à l’accord de partenariat liant la Communauté européenne aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP)8.
Ventilation de l’aide européenne
dans le monde (chiffres 1998-99)
Bénéficiaires
Montants
(en millions d’euros)
Afrique Caraïbes
et Pacifique (ACP)
Afrique du Sud
Asie & Amérique latine
Méditerranée & Moyen-orient
Pays de l’Europe centrale
et orientale (PECO) & Nouveaux
Etats indépendants (NEI)
Non affecté
Total
24 326 (44.5%)
533 (0.9%)
6 618 (12.1 %)
6 911 (12.6%)
11 549 (21.2%)
4 484 (8.2%)
54 421
Sources : GRIP et Base de données 1999, Commission
européenne/ODI.
Si l’on s’en tient à la seule région de l’Afrique
subsaharienne, malgré les 300 milliards USD9 dépensés en aide au développement depuis les années ‘60, il faut bien constater que 40 ans de
coopération ont abouti globalement à un échec.
Tous les indicateurs de performance économique,
de développement humain, en matière de compétitivité, etc. y sont mauvais. Selon un rapport de la
Banque mondiale, publié en 2000, la place de
l’Afrique dans le marché mondial régresse. A titre
d’exemple, 48 Etats africains ont ensemble un
revenu total inférieur à celui de la Belgique ou un
réseau routier moins dense que celui de la Pologne10. L’Afrique ne représente que 1% du PIB de
la planète et 2% des échanges mondiaux.
Confiante dans le fait que sa propre histoire peut
servir de modèle11 à d’autres régions du monde,
l’Europe proposa que des réformes dans la nature
de l’Etat précèdent les efforts de développement
économique. Ainsi le libéralisme politique (promotion des droits individuels et de la démocratie)
offrirait le meilleur cadre pour la performance
économique. Dans sa Communication du 8 mai
2001, la Commission européenne affirmait que « la
réduction de la pauvreté, qui est l’objectif
numéro un de la politique communautaire de
développement, ne sera durablement acquise
qu’avec l’avènement de véritables démocraties
participatives et de gouvernements responsables »12. Cette vision téléologique du rôle de la
démocratie et des droits de l’homme dans le développement était déjà présente de manière très
claire dans la Communication de la Commission du
12 mars 1998 : « Les objectifs de l’article 5 (de
la Convention de Lomé) constituent, à la lumière de l’expérience historique des peuples, la
condition nécessaire au développement économique et social durable. Il est en effet apparu
clairement au cours de ces dernières décennies
qu’il ne peut y avoir de développement humain
durable sans un environnement institutionnel et
politique respectueux des Droits de l’homme,
des principes démocratiques et de l’Etat de
droit »13. Depuis la fin de la Guerre froide, on
assista donc à un renversement de paradigme14 par
rapport au discours habituel sur le développement. Les tenants d’une vision moins « politisée »
du développement considéraient alors que l’émergence de la démocratie (au sens occidental du
terme) surviendrait éventuellement en fin de parcours d’un processus de développement qui débuterait par un investissement dans l’appareil économique et le secteur social, dans le respect des
spécificités locales en matière de gouvernance.
8. Les conventions de Yaoundé (1965-1975), Lomé (19752000) et l’accord de partenariat de Cotonou (2000-2020).
9. SMITH Stephen, « L’aide : toujours en parler, ne jamais y
penser », Le Monde, 23-24 décembre 2001.
10. «L’Afrique est confrontée à une dramatique régression
économique», Le Monde, 5 juin 2000.
11. Le Commissaire en charge des relations extérieures de la
Communauté européenne affirme « We are the best example of
multilateralism which the world has at its disposal », Speech 01/
609, 4 décembre 2001.
12. Commission européenne, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le rôle de
l’Union européenne dans la promotion des droits de l’homme
et de la démocratisation dans les pays tiers, COM (2001) 252
final, 8 mai 2001, p.5.
13. Commission européenne, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la démocratisation, état de droit, respect des droits de l’Homme et bonne gestion
des affaires publiques : les enjeux du partenariat entre l’Union
européenne et les ACP, COM (98) 146, 12 mars 1998, p.5.
14. Discours de F. Mitterrand prononcé lors du Sommet
franco-africain de La Baule, 19-21 mai 1990.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
17
Ce renversement de paradigme provoqua un
glissement normatif, à la fin des années 80, dans les
priorités du développement avec l’introduction de
références aux droits de l’homme et à la démocratisation des régimes politiques des pays bénéficiaires de l’aide. La volonté et la capacité de conduire
ces réformes politiques vont conditionner l’accès à
l’aide au développement pour les pays tiers. Ces
réformes politiques devinrent, dans le jargon de la
Communauté européenne, des « éléments essentiels » de la coopération au développement15. Non
contente de définir les principes devant régir la
gouvernance des pays partenaires (droits de
l’homme, démocratie et état de droit), l’Europe fait
un saut qualitatif pour aller jusqu’à dessiner les
contours précis du régime politique idéal : l’Union
européenne privilégiera des pays dont l’Etat repose
sur « un fonctionnement effectif des trois pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire) »16. On
est assez éloigné d’une coopération s’appuyant sur
le respect de la différence culturelle.
La conditionnalité politique fut appliquée consciencieusement par la Communauté européenne
durant la première moitié des années 90. Or, il faut
constater qu’avec la disparition de la bipolarité de la
Guerre froide, « la périphérie » gagna en autonomie
ce qu’elle perdit en stabilité. En ajoutant à cela les
mutations économiques (plans d’ajustements structurels) et politiques que l’on imposa aux régimes
dictatoriaux, les crises et les conflits internes se
multiplièrent dans toutes les régions pauvres du
monde. Dans le cas de l’Afrique subsaharienne, à
la moitié des années ’90, sur 22 situations de
transitions vers la démocratie, les anciens dictateurs ou des représentants de l’élite furent reconduits au pouvoir dans 17 cas. Il découle de ce
constat qu’une transition démocratique ne réussit
que si elle s’accompagne d’une mutation sociétale
concomitante : « Il est vain de vouloir développer l’économie si ce développement ne trouve
pas à s’appuyer sur un fond social et culturel
enraciné dans le passé. »17. A ce propos, Paul
Vercauteren estime qu’« on veut en effet faire
croire que le tiers monde n’a pas d’histoire
derrière lui »18. L’une des dimensions essentielles
de cette mutation en profondeur sera la redéfinition
par les groupes sociaux, en compétition pour le
pouvoir, de l’espace public et de son corollaire, la
sécurité publique. La conditionnalité politique, imposée dans le cadre de la nouvelle coopération au
développement, passa à côté de cet enjeu. Les
massacres au Liberia, le chaos en Somalie, les
tueries à grande échelle au Burundi et le génocide
rwandais viendront rappeler aux « néodéveloppementalistes » la nécessité de faire face
aux conséquences sécuritaires des transitions politiques. Les bailleurs de fonds seront ainsi amenés
à réfléchir sur les causes profondes des conflits,
comme préalable au développement et aux transitions politiques à imposer.
1.3. L’axe de la stabilité structurelle
Il faut rappeler que le sous-développement est
un phénomène qui frappe les Etats du tiersmonde
indépendamment de l’existence ou non d’un conflit
dans ces pays. Dans la plupart des cas, l’échec du
développement n’a pas été causé par les conflits.
La pauvreté des populations n’engendre pas automatiquement des conflits. Certaines études tendent même à prouver qu’un pays sous-développé,
richement doté en matières premières recherchées
sur le marché mondial, risque davantage d’être
victime d’un conflit (interne ou externe) qu’un pays
pauvre en matières premières19. La pauvreté des
populations provoque des soulèvements lorsque
cette situation sociale se mue en revendication
politique. Le déclenchement d’un conflit est un
phénomène encore mal connu20. Toutefois, l’analyse des causes de la plupart des phénomènes
conflictuels actuels renvoie aux inégalités, entretenues par les élites prédatrices, dans l’accès aux
ressources21. La Commission européenne estime,
15. Voir les évolutions dans la Convention de Lomé (article
5 en 1989, ensuite « article 5 bis » en 1994).
16. Commission européenne, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la démocratisation, état de droit, respect des droits de l’Homme et bonne gestion des affaires publiques : les enjeux du partenariat entre l’Union européenne et les ACP, COM (98) 146, 12 mars 1998, p.8.
17. de MARET Pierre, « Quel rôle pour l’anthropologue dans
la coopération au développement ? », Cahiers Nord-Sud, ULB,
Vol.II n°7, avril 1985, p.4.
18. VERCAUTEREN Paul, Annotation au texte « Quel rôle pour
l’anthropologue dans la coopération au développement ? »,
Cahiers Nord-Sud, ULB, op. cit.
19. BROCK Blomberg S., HESSG. & THACKER., «Is there
evidence of a poverty-conflict trap ? », The World Bank Research
Group, mars 2000.
20. KAUFMAN S., « Spiralling to ethnic war : elites, masses and
Moscow in Moldova’s civil war », International security, vol.21,
n°2, pp.108-138.
21. « La prévention et la résolution des conflits en Afrique »,
Position commune et conclusions du Conseil, 2 juin 1997.
18
à cet égard, que « ce genre de gouvernements
(corrompus et autocratiques) sont également
sources de conflits et d’instabilité dans leur
région. Les gouvernements démocratiques et
pluralistes respectueux des droits des minorités
sont moins enclins à recourir à (…) la violence,
l’agression tant sur le plan intérieur qu’à l’encontre de leurs voisins… »22. La résistance ou
l’opposition à la gestion « kleptocratique »23 du
pays par ces élites expliquerait le fait que la majorité des conflits majeurs dans le monde soient
d’ordre interne : si on prend les 25 conflits les plus
meurtriers dans le monde, en 1999, 15 ont été des
conflits de succession ou intra-étatiques et 10 des
conflits de territoire (avec une variante interne qui
est le conflit de sécession) ou inter-étatiques24.
Réfléchir sur les causes profondes des conflits
revint à intégrer une démarche de prévention des
conflits dans la coopération au développement. Le
développement trouva alors une nouvelle vocation
à côté de la lutte contre la pauvreté : stabiliser
structurellement les sociétés du tiers monde. La
stabilité structurelle « est caractérisée par un
développement économique durable, la démocratie et le respect des droits de l’homme, l’existence de structures politiques viables et des
conditions environnementales et sociales saines, ainsi que l’existence d’une capacité à
gérer le changement sans recourir au conflit »25. Cette définition réalise, dans le but de
prévenir les conflits violents, une synthèse entre la
conditionnalité politique et les exigences économiques du développement.
Les praticiens du développement s’accordent
sur le fait que la mise en œuvre de la stabilité sera
le véritable test de l’efficacité de cette doctrine de
la prévention durable des conflits. C’est dans ce
sens qu’il faut comprendre la place et le rôle des
documents de programmation stratégique26 (DPS)
qui s’appuient sur des indicateurs de crise permettant de révéler les situations de conflit potentiel et
d’intégrer des mesures de prévention des conflits
dans les programmes de coopération avec des pays
à risque. Cet exercice oblige les différentes instances européennes (les différents piliers), les Etats
membres et l’Union ainsi que l’Europe et les autres
donateurs à s’entendre, coopérer et se coordonner
afin d’éviter les gaspillages des ressources prévues
pour le développement.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
1.4. L’axe de la cohérence
Dans son intervention, le 4 décembre 2001,
Chris Patten, commissaire européen, insista sur le
fait qu’une action de prévention des conflits de la
part de l’Union européenne exigeait « une approche intégrée » de tous les instruments de relations
extérieures : cela renvoie notamment à l’ambition
de coordonner la politique commerciale, extérieure
et de sécurité commune avec celle de la coopération au développement27.
Plusieurs résolutions européennes concernant
la cohérence entre les interventions des secteurs
de la coopération et celle de la politique extérieure
en matière de prévention des conflits ont été adoptées et reflètent une préoccupation majeure de
l’UE : que les efforts déployés par les uns et les
autres en faveur de la paix ne s’annulent par manque de coordination et de complémentarité.
Parmi les engagements les plus récents dans le
sens d’une plus grande cohérence, on retiendra la
communication de la Commission du 11 avril 200128,
le programme de l’Union européenne pour la prévention des conflits violents29 des 15 et 16 juin 2001
ainsi que le rapport présenté par le Secrétaire
général/Haut représentant du Conseil et la Commission concernant l’amélioration de l’action de
l’UE dans le domaine de la prévention des conflits.
Ces décisions appellent à un renforcement de la
coordination entre la politique extérieure et de
sécurité commune (PESC) et le développement
22. Commission européenne, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le rôle de
l’Union européenne dans la promotion des droits de l’homme
et de la démocratisation dans les pays tiers, COM (2001) 252
final, 8 mai 2001, p.5.
23. Expression empruntée à Jean-François BAYART.
24. « Major armed conflicts », SIPRI Yearbook 2000:
armaments, disarmament and international security, Oxford
university press, 2000, pp.17-58.
25. Commission européenne, Communication de la Commission sur la prévention des conflits, COM (2001) 211 final, 11
avril 2001, p.11.
26. Country Strategy papers (CSP), lire Council resolutions,
The role of development cooperation in strengthening peacebuilding, conflict prevention and resolution, 30 novembre 1998.
27. PATTEN Chris, Coherence and cooperation: the EU as
promoter of peace and development, Speech/01/609, Stockholm
Institute of International affairs, 4 décembre 2001.
28. Communication de la Commission sur la prévention des
conflits, 11 avril 2001, COM (200) 211 final.
29. Entériné par le Conseil européen de Göteborg des 15 et
16 juin 2001.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
19
dans ce domaine. Le troisième pilier n’est pas
oublié puisque pour des défis dits «transversaux»
ou «horizontaux», cet instrument pourrait s’avérer
utile dans la lutte contre la criminalité organisée, le
blanchiment de l’argent de la drogue, etc. Les
ressources variées de l’UE des trois piliers devront
être exploitées pour aboutir à «une meilleure
intégration des instruments de développement
et des instruments commerciaux, économiques
et humanitaires dans les instruments de la PESC
et dans les capacités civiles et militaires de
gestion des crises» 30. L’Union européenne envisage donc notamment une interpénétration du secteur de la coopération et de la diplomatie dans cette
matière.
Les conseils affaires générales et de développement seront les lieux d’élaboration des stratégies
conjointes PESC et développement en matière de
prévention des conflits sur le long terme. Cette
collaboration s’envisagera en amont des crises et
en aval des conflits. Avant l’éclatement d’un conflit, l’UE sera attentive aux indicateurs de crise
qu’elle pourra repérer grâce aux informations fournies par le terrain (entre autres par les délégués de
la Commission) présentées, notamment, dans les
documents de programmation stratégique par pays
et confrontés aux sources diplomatiques provenant
des Etats membres.
Dans la division du travail entre PESC et développement, les outils de la coopération au développement n’interviendraient pas durant la période de
gestion des conflits31. Dans la phase de reconstruction, la réhabilitation des hommes et des infrastructures va nécessiter des stratégies de développement qui tiendront compte des dysfonctionnements
structurels à l’origine du conflit. En axant sa coopération au développement sur la construction de la
paix, l’Europe désire contribuer à une prévention
durable des crises et à la stabilité politique et
sociale, socle du développement économique.
L’interpénétration de la coopération au développement et de la politique extérieure de l’Union
européenne en matière de prévention des conflits
s’incarne dans certains accords régionaux de coopération au développement comme l’accord de
partenariat entre la Communauté européenne et
les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
(ACP), signé le 23 juin 2000 à Cotonou. Les
domaines de coopération s’inscrivent dans une
répartition globale des tâches évoquées précédemment : la politique extérieure de l’UE agirait sur le
court terme (prévention et gestion des crises),
tandis que l’action de la coopération au développement se situerait dans la durée en contribuant à
prévenir durablement les conflits en favorisant la
construction et la consolidation de la paix. A cet
égard, l’accord de Cotonou offre un catalogue
d’actions possibles en matière de construction de la
paix32. Il recouvre des projets dans les secteurs tels
que la lutte contre les inégalités politiques, socioéconomiques ou culturelles entre les groupes sociaux d’un pays. La seconde priorité de la construction de la paix serait l’établissement ou la
réhabilitation des mécanismes démocratiques et de
bonne gouvernance. De plus, la coopération au
développement devrait susciter l’émergence ou la
réhabilitation de mécanismes endogènes de résolution pacifique des disputes sociales. Enfin, toutes
ces mesures de prévention durable des crises et
des conflits se pérenniseront si la société civile est
étroitement associée à la gestion de la chose
publique33. A côtés de ces actions en profondeur,
la coopération au développement doit contribuer à
la paix par la lutte contre les phénomènes « transversaux » tels que la prolifération des armes légères, le détournement de l’aide au développement au
profit de la guerre, etc.
1.5. Conclusions
La doctrine européenne en matière de prévention des conflits dans les pays tiers doit beaucoup
aux évolutions des priorités dans le secteur du
développement. La coopération au développement,
en faisant son bilan à la moitié des années 90,
constata les limites de son action tant sur le plan de
la performance économique que dans sa gestion du
phénomène des conflits intra-étatiques. La nécessité de faire face aux conflits violents a permis à
30. Rapport présenté au Conseil européen de Nice par le
Secrétaire général/Haut représentant et la Commission, Améliorer la cohérence et l’efficacité de l’action de l’Union européenne
dans le domaine de la prévention des conflits, 7, 8 et 9 décembre
2000.
31. Presidency Conclusions at the Development Council,
Conflict prevention and development, 31 mai 2001.
32. Peace-building.
33. Article 11 de l’accord de Cotonou; LANDGRAF Martin,
Definitions and categories used by the European Commission,
Document, 9 novembre 1998.
20
l’Union européenne, en partant de l’expérience
acquise dans le secteur de la coopération, de se
doter d’un dispositif général de prévention des
conflits censé harmoniser les atouts de la diplomatie préventive avec celle de la construction de la
paix. L’Union européenne serait alors en mesure
d’agir sur le court et le long terme.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
Le test de crédibilité sera la capacité pour l’UE
d’articuler de manière cohérente et efficace ses
différents instruments afin de donner une cohérence à son action en faveur de la paix dans son
espace immédiat (Europe centrale et orientale et le
pourtour méditerranéen) et, au-delà, chez ses partenaires privilégiés du tiers monde.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
2. Les représentants spéciaux :
entre gestion et prévention des crises
et des conflits
Caroline Pailhe
2.1. La paralysie de l’Union
face à la crise yougoslave et l’envoi
de premiers mandataires
La crise qui a éclaté en ex-Yougoslavie en 1991
a révélé la faiblesse de l’Union européenne en
matière de politique étrangère et de sécurité commune. Les faibles tentatives de réaction en ordre
dispersé des Etats membres ainsi que l’impossibilité commune d’agir et de prévenir ce type de crise
aux portes mêmes du continent ont poussé l’Europe à mieux s’équiper sur la scène internationale
(Maastricht, 1992, Amsterdam, 1997). Parmi les
outils mis en place dès 1991, la nomination d’envoyés spéciaux s’est rapidement imposée, à l’instar de ceux du Secrétaire général des Nations
unies, devant permettre à l’Union de s’exprimer
d’une seule voix et de rehausser sa représentativité
à l’extérieur.
C’est donc pour tenter de résoudre le conflit en
ex-Yougoslavie, et en pleine désunion, que les premiers mandataires de l’Union européenne ont été
désignés en tant que co-présidents européens de la
Conférence internationale sur l’ex-Yougoslavie.
Les Britanniques Lord Carrington de 1991 à
1993 et Lord Owen jusqu’en 1995 ont ainsi, par
leurs propositions successives de plans de règlement du conflit et en collaboration avec les différents représentants spéciaux des Nations unies,
participé à l’élaboration des Accords de paix de
Dayton signés en novembre 1995 sous l’égide de
R. Holbrooke, sous-secrétaire d’Etat américain.
Parallèlement, le Suédois Carl Bildt1, l’Espagnol Carlos Westendorp et l’Autrichien Wolfgang
Petritsh2 ont, en tant que Hauts représentants de la
communauté internationale pour la Bosnie-Herzégovine dont la fonction est définie par les Accords
de paix, participé aux efforts de stabilisation et de
reconstruction dans la région.
2.2. La fonction de représentant spécial
selon les textes
Le Traité d’Amsterdam de 1997 (TUE), élaboré dans le but de réformer la PESC dont les lacunes étaient clairement apparues suite à l’éclate-
21
ment de l’ex-Yougoslavie, confirme de manière
lapidaire, dans son article 18.5, cette pratique déjà
usitée.
Selon le TUE, les représentants spéciaux sont
désignés par le Conseil par le biais d’une action
commune, qui leur confie un mandat « en liaison
avec des questions particulières ».
En pratique, l’objectif de leur fonction est de
trouver des solutions aux problèmes d’un pays ou
d’une région (région des Grands Lacs, MoyenOrient, Kosovo, …) et ainsi d’accroître l’efficacité
et augmenter la visibilité de la contribution extérieure de l’UE. Les représentants spéciaux disposent d’un mandat temporaire et sont nommés par le
Conseil. Ils accomplissent leur mandat sous l’autorité de la présidence et/ou du Haut représentant et,
dans la plupart des cas, en collaboration avec la
Commission.
Les mécanismes de nomination des représentants spéciaux et la responsabilité de leur mission
semblent ne pas avoir été satisfaisants. Pour pallier
à ces problèmes, les orientations du Conseil du 30
mars 2000 ont modifié les dispositions relatives à la
nomination des représentants spéciaux de l’Union
européenne (RSUE) et le régime qui leur était alors
applicable dans le but de « renforcer la responsabilité politique des RSUE devant le Conseil et de
résoudre la question de la responsabilité budgétaire
pour le financement des dépenses administratives
des RSUE »3.
Selon ces nouvelles dispositions, les RSUE signent désormais un contrat avec le Conseil et se
voient accorder le statut de « conseillers spéciaux » du Conseil alors que dans le cadre du
régime administratif temporaire en vigueur jusquelà, les RSUE signaient un contrat de « conseillers
spéciaux » avec la Commission. Au niveau budgétaire, depuis le 1er janvier 2001, c’est la section
« Conseil » du budget de l’UE qui prend en charge
les dépenses administratives liées à cette fonction,
mettant un terme à l’arrangement temporaire passé
avec la Commission qui assimilait ces dépenses à
1. Ancien co-président européen de la Conférence internationale sur l’ex-Yougoslavie ayant succédé à Lord Owen en 1995.
2. Ancien représentant spécial de l’UE pour le Kosovo du 30
mars 1999 au 29 juillet 1999.
3. Orientations du Conseil du 30 mars 2000, Document 7089/
00 PESC 136 FIN 104 – Note du Secrétariat au COREPER/CONSEIL
sur les « Représentants spéciaux de l’UE : Directives relatives à
la procédure de nomination et régime administratif ».
22
des coûts opérationnels imputés au chapitre du
budget de la PESC.
Parallèlement, toute action commune relative à
la nomination d’un RSUE comprend désormais les
éléments suivants : la nomination de la personne
désignée ; le mandat de la mission ; sa durée et les
modalités de sa prorogation éventuelle ; les dispositions concernant la mise en œuvre de son mandat ; les critères et les modalités pour la constitution
de son équipe ; les critères et les modalités concernant les rapports à adresser aux institutions compétentes de l’UE et le contrôle par ses institutions ; en
cas de dépenses opérationnelles : les moyens financiers, le montant affecté au déroulement de la
mission et les sources de financement, les modalités de coopération du représentant avec la Commission, qui est responsable de l’exécution du
budget ; les arrangements concernant les immunités et privilèges nécessaires à l’accomplissement
de la mission du représentant spécial et de son
équipe4.
2.3. Une nomination dans les faits :
le représentant spécial de l’Union
européenne en Afghanistan
La nomination des représentants spéciaux de
l’UE semble ne pas toujours correspondre à ce que
les textes prévoient et à ce que le sens commun
pourrait attendre d’une telle fonction.
Ainsi, le 10 décembre 2001, le Conseil adoptait
une action commune pour la nomination d’un représentant spécial de l’Union européenne pour l’Afghanistan5. Cette idée avait surgi dès la réunion des
ministres des Affaires étrangères des Quinze du 19
novembre. C’est l’Allemand Klaus Peter Klaiber,
61 ans et ancien secrétaire général adjoint de
l’OTAN aux affaires politiques qui a été désigné par
le Conseil sur proposition de l’Allemagne. Son
mandat stipule qu’il devra travailler en liaison étroite
avec le représentant spécial du Secrétaire général
des Nations unies, l’Algérien Lakhdar Brahimi, à la
mise en œuvre de la politique de l’Union en Afghanistan et soutenir les efforts de la communauté
internationale dans ce pays repris par les différentes résolutions du Conseil de sécurité. Cette mission est menée sous l’autorité du Secrétaire général/Haut représentant et en liaison étroite avec la
présidence, les Etats membres et la Commission6.
Sa mission se clôturera le 10 juin 2002, elle aura
donc duré 6 mois. Conformément aux directives
RAPPORT DU GRIP 2002/2
relatives à la procédure de nomination des représentants spéciaux de l’Union européenne citées
plus haut, les missions des Etats membres et de la
Commission peuvent, s’ils en font la demande,
financer la mission du représentant spécial7. Dans
le cas présent, les dépenses administratives du
représentant spécial en Afghanistan sont, à titre
exceptionnel et jusqu’au 31 décembre 2001, prises
en charge par l’Allemagne8.
Louis Michel, ministre belge des Affaires étrangères et alors président en exercice du Conseil
s’est opposé au principe selon lequel les représentants spéciaux soient financés par les Etats membres qui les proposent9. Car la pratique n’est pas
neuve. La mission de François Léotard, nommé
représentant spécial de l’UE dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine, a ainsi été
financièrement prise en charge « vu l’urgence et à
titre exceptionnel » par la France10. Or, en toute
logique, le financement de telles missions devrait
être assuré par les Quinze afin d’éviter toute
mainmise des grands pays sur ces postes clé, qui
influent sur la politique extérieure européenne.
Cependant, la nomination de M. Klaiber a été
annoncée à la presse avant même que tout débat ait
lieu à ce sujet au sein du Conseil.
L’exemple de cette nomination fait donc clairement apparaître les divergences qui peuvent exister entre les textes et la réalité ainsi que la lutte
d’influence entre les Etats membres dès qu’il s’agit
de politique étrangère commune. Le background
du représentant spécial de l’Union européenne
pour l’Afghanistan n’est également pas anodin. A
l’instar de Javier Solana, il fait partie de ces anciens
hauts fonctionnaires de l’Alliance de l’Atlantique
Nord qui rejoignent les structures civiles de l’Union.
2.4. La représentativité des actions
extérieures de l’Union : un manque flagrant
de cohérence
La difficulté pour l’Europe politique de s’exprimer d’une seule voix sur la scène internationale
4. Ibidem, point C. 2.
5. Action commune 2001/875/PESC, Journal officiel, L 326,
pp. 1-2, 11 décembre 2001.
6. Ibidem, article 2.
7. Op. cit., point D.3.
8. Action commune 2001/875/PESC, op. cit., article 5.
9. La Libre Belgique, 11 décembre 2001.
10. Action commune 2001/492/PESC, Journal officiel, L
180, p. 1, 3 juillet 2001, article 3.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
23
n’échappe à personne. La fonction de représentant
spécial de l’UE en relation avec une région ou une
crise particulière devrait en principe pallier à cette
lacune. Or, la complexité des textes et l’analyse
des faits contredisent en grande partie cette évidence.
Ainsi, l’ensemble de l’article 18 du TUE traite
de la représentativité de l’Union en matière de
politique étrangère et de sécurité commune et
l’articulation de cette représentativité entre la présidence, le Conseil et le Haut représentant, et la
Commission.
Selon le TUE, la représentation extérieure de
l’Union reste une prérogative de la présidence
rotative, qui peut de plus elle aussi nommer un
« représentant spécial de la présidence » dont la
mission est financée par celle-ci11. La présidence
est assistée par le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, qui n’agit
au nom du Conseil à l’égard des tiers qu’à la
demande de la présidence. Cette nouvelle fonction
prévue par le TUE a cependant l’avantage d’une
certaine stabilité par rapport aux présidences semestrielles.
Quant aux représentants spéciaux, la cohérence entre leur action et la politique de l’Union est
assurée par la présidence, sous l’autorité du Conseil et assistée du Secrétaire général/Haut représentant. Les RSUE sont responsables devant le
Secrétaire général/Haut représentant et relèvent
directement de son autorité pour les aspects administratifs et financiers. En ce qui concerne la mise
en œuvre de leur mandat politique, les RSUE présentent régulièrement des rapports, de leur propre
initiative, ou lorsqu’ils y sont invités, au Conseil, par
l’intermédiaire du Secrétaire général/Haut représentant. Les RSUE informent régulièrement les
missions des Etats membres et la Commission de
leurs activités12. Par ailleurs, les missions des
différents représentants spéciaux se font généralement en partenariat avec les envoyés spéciaux du
Secrétaire général des Nations unies et/ou de
l’OSCE.
La multiplicité des acteurs aptes à s’exprimer et
à agir en matière de politique étrangère ne facilite
pas la détermination d’une position commune de
l’Union face aux crises dans le monde. Les différents outils diplomatiques de l’Union ainsi que le
particularisme exacerbé des politiques étrangères
nationales limitent de facto l’efficacité des uns et
des autres sur la scène internationale.
2.5. Entre gestion et prévention des crises
et des conflits
Dans les faits, et comme le rappelle une note du
Secrétariat du Conseil aux délégations des Etats
membres portant sur les instruments non militaires
de gestion des crises de l’Union européenne13, les
représentants spéciaux sont principalement utilisés
comme instrument diplomatique de gestion des
crises.
Depuis l’intérêt marqué par l’Union pour la
prévention des conflits, plusieurs instances européennes recommandent d’utiliser les représentants spéciaux aussi à des fins de prévention.
Selon la Communication de la Commission
sur la prévention des conflits du 11 avril 2001, les
représentants spéciaux constituent, à côté du dialogue politique en tant que tel, un des instruments
politiques et diplomatiques de l’UE pour désamorcer une crise naissante14. Si, jusqu’à présent, les
nominations ont porté sur des conflits ouverts, des
missions de diplomatie préventive pourraient donc
leur être confiées.
La Commission estime qu’il est nécessaire
d’accroître la reconnaissance des RSUE en tant que
médiateurs de plein droit qui agissent au nom de
l’Union et clarifier les mandats attribués par le
Conseil quant aux positions que les envoyés auront
à prendre.
La Commission recommande donc d’utiliser les
représentants spéciaux plus largement comme
médiateurs, de les habiliter à prendre des positions
claires au nom de l’UE et de prévoir la possibilité de
courte mission (6 mois). La Commission propose
au Secrétaire général/Haut représentant de collaborer à des propositions concrètes à ce sujet.
11. Des représentants de la présidence ont ainsi été désignés
en mission d’observation au Timor en été 1999 et lors du conflit
entre l’Erythrée et l’Ethiopie fin 1999.
12. Orientations du Conseil du 30 mars 2000, Document
7089/00 PESC 136 FIN 104 – Note du Secrétariat au COREPER/
CONSEIL sur les « Représentants spéciaux de l’UE : Directives
relatives à la procédure de nomination et régime administratif »,
point D. 1.
13. Conseil de l’Union européenne, 11044/1/99 REV 1, 3
décembre 1999.
14. COM(2001) 211 final, p. 26.
24
Le Programme de l’UE pour la prévention
des conflits violents, présenté par la présidence
suédoise et adopté au Conseil européen de Göteborg les 15 et 16 juin 200115, s’intéresse aux représentants spéciaux dans le cadre de la cohérence
aux niveaux de l’alerte rapide, de l’action et de la
définition de la politique européenne. Le programme
recommande ainsi aux représentants spéciaux mais
également aux Etats membres, à leurs chefs de
mission, aux délégations de la Communauté européenne et aux autres représentants de la Commission ainsi qu’au Secrétariat général du Conseil – y
compris l’Unité de planification de la politique et
d’alerte rapide (UPPAR) et l’état-major de l’Union
européenne (EMUE) –, de fournir régulièrement des
informations sur l’évolution des situations de conflit
potentiel, notamment en mettant au point et en
utilisant des supports standard et des méthodes
harmonisées pour les rapports d’alerte rapide16.
Quant aux instruments de l’UE en matière de
prévention à long et court termes, le programme
suédois recommande également que le Conseil
développe ses instruments diplomatiques, notamment en améliorant l’efficacité des missions de ses
représentants spéciaux17.
2.6. Conclusions
La formule du représentant spécial agissant sur
mandat du Conseil apparaît comme l’une des plus
prometteuses pour le développement de la PESC,
tout au moins si une véritable volonté politique
s’attache à améliorer cet outil diplomatique.
Actuellement, les représentants spéciaux permettent très certainement à l’Union européenne
d’affirmer sa présence et de faciliter ses relations
avec les différents protagonistes au sein d’une
région en crise et/ou en reconstruction. Ils sont
également en mesure de fournir une expertise pour
les zones non prioritaires de la PESC.
Cependant, à la lumière des faits et comme le
soulignent plusieurs documents officiels européens,
il reste beaucoup de marge pour étendre leur
mandat et accroître l’efficacité de leur fonction
dans les domaines de la prévention, de la gestion et
de la résolution des conflits.
Ainsi, le Conseil devrait pouvoir charger un
représentant spécial d’une mission de prévention
des conflits. Plus généralement, le représentant
spécial devrait pouvoir coordonner les différentes
RAPPORT DU GRIP 2002/2
politiques de l’Union dirigées vers un conflit ou une
région particulière de manière plus autonome. Son
mandat et les instances responsables de sa mission
devraient être établis clairement sans cependant
annihiler une certaine souplesse d’action.
Quant à la durée de sa mission, elle devrait
s’inscrire dans le long terme et dépendre moins de
la rotation de la présidence et/ou des desiderata
particuliers des Etats membres. S’il est vrai que les
6 mois habituellement prévus par les actions communes nommant les représentants spéciaux permettent sans doute une certaine flexibilité, les parties en conflit seraient plus à même de collaborer
avec une personnalité qui connaît en profondeur le
conflit, qui y travaille de manière continue et qui représente toutes les composantes de l’Union au lieu
de l’aborder pour le compte d’un secteur particulier
et pour une période de temps limitée. L’exemple
donné par Aldo Ajello est illustratif à cet égard.
Nommé représentant spécial pour la région des
Grands Lacs africains depuis le 25 mars 1996, et en
vertu d’actions communes successives venant proroger son mandat jusqu’au 31 décembre 2002, il a
acquis au cours de sa fonction une expertise qui fait
de lui un acteur important dans la région18.
Il s’agirait en définitive de statuer sur la nature
même de la fonction de représentant spécial. S’agitil d’un simple exécuteur des politiques décidées par
le Conseil et la présidence de l’UE ou d’un décideur
habilité à gérer sa mission en fonction des réalités
du terrain ? Dans le premier cas, l’Union n’aurait
besoin que d’un bon bureaucrate. Dans le deuxième
cas, elle devrait faire appel à des diplomates d’envergure, pouvant faire montre d’une forte personnalité, d’une grande sensibilité politique, capables
de flexibilité et d’initiatives et à qui les structures de
l’Union seraient prêtes à donner une marge de
manœuvre suffisante au bon accomplissement de
leur mission.
15. Press Release : Brussels (07-06-2001) – NR : 9537/1/01.
16. Ibidem, article 10, paragraphe 3.
17. Ibidem, article 13, paragraphe 9.
18. AJELLO A., Cavalier de la paix, Quelle politique européenne commune pour l’Afrique ?, propos recueillis par RICHARD
P-O., Les Livres du GRIP n° 251-252, GRIP/Complexe, Bruxelles, 2000.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
II. La gestion des crises
et des conflits
1. La gestion civile des crises
Félix Nkundabagenzi
1.1. Le cadre général
Avec l’effondrement du mur de Berlin, en 1989,
la probabilité d’un conflit armé à l’échelle de toute
l’Europe semble avoir disparu. Par contre, au cours
des 15 dernières années, plusieurs conflits ont
déchiré l’Europe centrale, orientale et balkanique
ainsi que les pays pauvres de la planète. Certains de
ces conflits sont perçus par l’Union européenne
comme une menace à sa sécurité ou comme un défi
à ses valeurs. Néanmoins, même si une attaque
directe contre un Etat membre de l’Union européenne n’est pas une hypothèse réaliste, cela ne
signifie pas pour autant que l’Europe soit à l’abri de
tous les dangers. Dans le nouveau contexte géopolitique de l’après-Guerre froide, diverses menaces
pèsent de manière systématique sur la sécurité
européenne1 :
- Les conflits de territoire latents pouvant déboucher sur des conflits ouverts ;
- Les rivalités ethniques conduisant à l’implosion
des Etats ou à des massacres de groupes
minoritaires ;
- Les menaces économiques telles que les atteintes à la sécurité des approvisionnements ou des
voies de communication ;
- Le manque de culture démocratique ou d’expérience de l’économie de marché qui engendre la
déstabilisation d’un pays ou de régions entières
au profit de groupes armés, de mafias et du
crime organisé ;
- Les disparités économiques trop criantes entre
deux Etats qui provoquent des flux migratoires
déstabilisants pour des pays ou zones fragiles ;
- Le terrorisme qui prolifère sur le terreau de
l’injustice sociale, économique ou culturelle ;
- La prolifération, la diffusion et le trafic des technologies militaires et de leurs vecteurs ; etc.
Face à ces menaces, l’Union européenne a
décidé de se doter d’une capacité autonome de
prévention et de gestion des conflits. Dans sa
relation aux pays tiers, l’Union européenne s’appuyait traditionnellement exclusivement sur ses
25
relations commerciales, économiques ou de coopération au développement avec ses partenaires. Le
Traité de Maastricht (signé en 1992) ainsi que le
Traité d’Amsterdam (1997) ont permis le développement de l’instrument diplomatique grâce à la
PESC, ainsi qu’une capacité d’intervention civile et
militaire dans la gestion des crises, par le biais des
missions de Petersberg2.
1.2. Les instruments de la Politique
extérieure commune de sécurité
et de défense (PECSD)
La réponse à ses risques et menaces nouveaux
sera échafaudée à travers la politique extérieure
commune de sécurité et de défense. Lors du
Conseil européen de Cologne (4 et 5 juin 1999), les
chefs d’Etats et de gouvernements ont affiché leur
détermination « à voir l’Union européenne jouer
pleinement son rôle sur la scène internationale » en la dotant « des moyens et capacités
nécessaires pour assumer ses responsabilités
concernant une politique européenne commune
en matière de sécurité et de défense ». Les alliés
et les partenaires de l’UE sont associés à cette
démarche afin qu’ils puissent prendre part « dans
toute la mesure du possible », à la mise en œuvre
de cette capacité, sans remettre en question l’autonomie de décision et d’action de l’UE.
La PECSD repose sur deux catégories d’instruments pour faire face à des crises ou des conflits :
d’une part, des moyens civils destinés à prévenir
les crises ou à y mettre fin ; d’autre part, des
moyens militaires3 devant être déployés quand
les moyens civils auront démontré leurs limites.
Ces deux outils sont censés être complémentaires
dans la mesure où leur usage est envisagé de
manière simultanée ou successive.
Avant d’entrer dans le détail des moyens civils
de la PECSD, il est utile de rappeler le rôle des
organes de la Politique extérieure et de sécurité
1. Parlement européen, Rapport sur l’établissement d’une
politique européenne commune en matière de sécurité et de
défense après Cologne et Helsinki, A5-0339/2000 Final Par. 2,
21 novembre 2000.
2. Celles ci recouvrent les missions humanitaires, y compris
l’évacuation de ressortissants, les missions de maintien de la paix
et enfin, les missions de forces de combat pour la gestion des crises,
y compris les missions de rétablissement de la paix (Article 17.2
TUE).
3. Voir PECLOW Valérie, « L’Europe et la gestion militaire des
crises : des instruments pour quelles missions ? », …
26
commune qui servent de point d’appui aux outils de
gestion civile des crises.
Les organes de la PESC
La PESC repose sur l’action combinée et concertée de plusieurs instances. Le Conseil européen, réunissant chaque semestre les chefs d’Etats
et de gouvernements des Etats membres (accompagnés par leurs ministres des Affaires étrangères) ainsi que le Président de la Commission européenne, définit les principes et les orientations
générales de la politique extérieure de l’Union.
Dans le cadre du Conseil des affaires générales
de l’Union européenne, réunissant les ministres des
Etats membres compétents pour les questions PESC,
l’Union met en œuvre les décisions fondamentales
prises au niveau du Conseil européen. Relevons
que la Présidence qui est assumée par un Etat
membre, tous les 6 mois, joue un rôle d’impulsion,
de suivi et d’animation du travail des organes
chargé de la préparation des travaux des conseils
européens. En vertu notamment de l’article 27 du
Traité de l’Union européenne (TUE), la Commission européenne est associée aux travaux dans
le domaine de la PESC afin d’assurer une cohérence
entre les outils de politique extérieure, économique,
commerciale et de développement de l’Union.
Pour leur part, les Etats membres sont appelés à
contribuer au développement de la PESC de l’UE.
Ils peuvent saisir le conseil de toute question de
politique étrangère et de sécurité et doivent veiller
à une cohérence de leurs politiques nationales et
celle de l’Union.
Si l’intégration fonctionnelle de l’Europe a pu se
matérialiser dans plusieurs domaines de compétences relevant des Etats (premier pilier), on constate
que la PESC (2ème pilier) tente de concilier une
approche intergouvernementale et un embryon de
fonctionnalisme. La mise en place de la capacité
civile et militaire de gestion commune des crises
pose peut-être les bases d’une éventuelle future
« communautarisation » de la politique extérieure
européenne.
Les outils diplomatiques
Sur le plan de la mise en œuvre de sa diplomatie,
l’UE se repose sur les moyens opérationnels que
sont : le Haut représentant PESC, l’Unité de
planification politique et d’alerte rapide (UPPAR)
RAPPORT DU GRIP 2002/2
ainsi qu’une série d’instruments juridiques. Le
Haut représentant PESC doit assister le Conseil
dans la formulation, la préparation et la mise en
œuvre des politiques en matière de relations extérieures et de sécurité. L’UPPAR élabore des études
et des analyses pour une action européenne en
cette matière à court et moyen termes. Elle agit en
soutien au Haut représentant PESC. Les instruments juridiques ont pour objet de coordonner les
approches des Etats membres en leur offrant un
cadre d’action prévoyant les objectifs, la durée, les
moyens mis en œuvre ainsi que les aspects opérationnels : les stratégies, les positions et les actions
communes couvrent tant les domaines géographiques que thématiques.
1.3. La gestion civile des crises
Une capacité autonome de gestion des crises
Javier Solana estime que « face à une crise, le
recours à l’armée devra toujours être envisagé
en dernier ressort. Adopter une politique de
défense commune, c’est aussi se doter de nouveaux instruments, plus adaptés que les forces
armées pour assurer le maintien de la paix et la
sécurité »4. Les conseils européens de Cologne
(juin 1999), de Helsinki (décembre 1999) et de
Feira (juin 2000) ont été à l’origine d’évolutions
institutionnelles permettant à l’Europe de se doter
d’une capacité autonome de gestion commune des
crises. Dans le cadre des responsabilités internationales qu’elle souhaiterait assumer, l’UE a clairement identifié ses domaines d’intervention qui touchent à la prévention des conflits ainsi que des
missions de gestion de crises (missions de
Petersberg5). Sur le plan organique, le Conseil se
voit doté de structures nouvelles qui doivent aider
à la prise de décision et à son exécution. Le pivot
de ce dispositif est le comité politique et de sécurité
(COPS) qui exerce le contrôle politique et la direction stratégique des opérations décidées par le
Conseil. Le COPS a notamment pour mission d’exa-
4. AHTISSARI M., «Les capacités civiles de l’UE doivent être
à la hauteur de ses capacités militaires » Revue des Questions
Humanitaires, été 2000, p. 41.
5. Les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de
maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la
gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la
paix (article 17§2, Titre V, TUE).
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
27
miner les projets de conclusions des Conseils de
ministres (Conseil Affaires générales), de donner
des orientations pour les sujets relevant de la PESC,
de conduire le dialogue (notamment avec l’OTAN et
les Etats tiers)6. Le COPS est secondé par un comité
militaire, chargé de faire des recommandations en
matière militaire, dont dépend un état-major militaire responsable de la planification stratégique des
missions de Petersberg7. Pour faire face aux
lenteurs constatées dans la mise en œuvre des
décisions dont la portée est de court terme, la
Commission européenne a mis en place un fonds
appelé mécanisme de réaction rapide (MRR) qui
sera géré par la cellule de gestion des crises au sein
de la DG Relex. Ce fond sert à financer rapidement
les opérations menées par l’UE, les organisations
internationales voire les ONG en matière de gestion des crises8.
La gestion non militaire des crises au sein de
l’UE s’intègre dans une démarche générale de
contribution à la paix recouvrant de multiples aspects : sauver des vies humaines ; maintenir l’ordre
public ; prévenir, gérer et résoudre pacifiquement
des conflits ; gérer les effets secondaires néfastes
sur les Etats membres de l’UE ; et coordonner
l’action européenne9. Ces objectifs sont traduits en
des missions civiles concernant la police, le renforcement de l’Etat de droit, le renforcement de
l’administration civile et la protection civile10. Ces
missions civiles ont été identifiées, suite aux expériences des guerres balkaniques, comme étant le
noyau dur des opérations de gestion et de résolution
des crises.
la réhabilitation de l’Etat, affaibli par la guerre, dans
ses fonctions régaliennes. Afin de répondre à ces
objectifs, les Etats membres de l’UE se sont engagés, durant la présidence portugaise, à se doter,
pour l’an 2003, d’une force de 5.000 policiers
pouvant être déployés sur le théâtre des opérations
de paix : un déploiement de 1.000 hommes dans les
30 premiers jours d’une crise est prévu. La capacité de police est celle dont les travaux de mise en
œuvre ont le plus progressé. Suite aux réponses
nationales à l’appel à contributions volontaires, le
Conseil européen de Nice, en décembre 2000, a
estimé12 que cet objectif numérique pourrait être
atteint dans les délais prévus. Des critères communs de sélection et de formation ainsi qu’une base
de données européenne, en cette matière, ont été
établis. Conformément aux prévisions du Conseil
européen de Nice, lors du Sommet de Laeken, les
Quinze se sont félicités du fait que « l’Union est
désormais capable de conduire des opérations de
gestion de crise », notamment en matière de police.
Dans le cadre de la 3ème génération d’intervenants civils, l’UE a décidé de se doter, pour 2003,
d’une première réserve de 200 fonctionnaires pour
des opérations de gestion administrative ainsi que
d’un contingent de 2.000 personnes dans le domaine de la protection civile.
Les acteurs de la gestion civile des crises
L’UE distingue actuellement trois générations
d’intervenants pour les missions civiles de paix.
Dans le cadre de son action de diplomatie préventive, l’UE s’appuie sur les diplomates à savoir la
Présidence, le Haut représentant PESC ainsi que les
Représentants spéciaux. La seconde génération
d’intervenants civils seront les policiers. La troisième génération est représentée par les agents
publics qui s’attèleront au renforcement de l’Etat
de droit (fonctionnaires, magistrats, etc.)11 et les
membres de la société civile appelés à intervenir
dans le cadre de la protection civile.
Durant les opérations de gestion de crise, l’Union
va donc concentrer ses efforts essentiellement sur
1.4. Les enjeux de la cohérence
et de la transparence
Les déclarations de Cologne et d’Helsinki ont
tracé le cadre institutionnel de la PECSD : celle-ci se
6. Rapport de la Présidence sur la politique européenne de
sécurité et de défense, Conseil européen de Nice, 4 décembre 2000.
7. Conclusions de la Présidence, Conseil européen d’Helsinki,
10 et 11 décembre 1999 ; Conclusions de la Présidence, Conseil
européen de Feira, 19 et 20 juin 2000; «La nouvelle phase de la
PESD d’après les textes approuvés par le Conseil européen de Feira
: Rapport de la Présidence sur le renforcement de la politique
européenne commune en matière de sécurité et de défense»,
Bulletin quotidien Europe, Europe document 2198/2199- Doc.
Atlantique n°112, 29 juin 2000.
8. Voir la contribution de Caroline Pailhe
9 GOURLAY C. et PICKARD R., «EU Non-military crisis
management: violence control or peace-building ?», European
Security Review, n°1, juillet 2000.
10. Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Feira,
19 et 20 juin 2000.
11. Rapport de la Présidence sur la politique européenne de
sécurité et de défense, Conseil européen de Nice, 4 décembre 2000.
12. Conclusions du Conseil européen de Göteborg, 15 et juin
2001.
28
développera sous l’autorité du Conseil « Affaires
générales », assisté du Comité politique et de sécurité (COPS), du Comité militaire et de l’état-major
militaire. Le Conseil « Affaires générales », en tant
qu’organe directeur de la PESC, décidera des actions de gestion des crises que l’Union européenne
pourra entreprendre.
Cohérence et analyse
Dans ce cadre, le Secrétaire général/Haut représentant pour la PESC aura une contribution
essentielle à apporter à l’efficacité et à la cohérence de la PESC ainsi qu’à la mise au point de la
PECSD. A ce propos, le Parlement européen exprimait, en novembre 2000, qu’« il serait souhaitable que dans l’avenir, une même autorité supervise les deux. Pour l’heure, les moyens civils
relèvent principalement du pilier communautaire et de la Commission, alors que les moyens
militaires relèvent encore du pilier intergouvernemental et sont soumis à l’autorité du Conseil
« Affaires générales » ainsi qu’à celle du Haut
représentant pour la P ESC , lui-même placé
auprès du Conseil. Il faut souhaiter qu’une
parfaite coordination entre les uns et les autres
permette d’éviter les contradictions, voire les
incohérences »13. L’idéal serait, en définissant
clairement le rôle de chacun, d’arriver à constituer
une chaîne de commandement claire reliant le
niveau où se prennent les décisions politiques à
celui de leur exécution, sur le terrain. En outre, il est
nécessaire que l’Union européenne puisse travailler en temps réel. Ainsi, le COPS devrait être en
mesure de prendre des décisions rapides dans le
cadre que lui aura fixé le Conseil « Affaires générales ». Ceci suppose que l’Union dispose d’une
capacité de récolte et de traitement de l’information qui soit suffisante ; or, les organes actuels, tels
que l’UPPAR sont insuffisants.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
La transparence ou la place du contrôle
démocratique
Le Traité de l’Union européenne14 donne au
Parlement européen le droit d’être consulté par la
Présidence du Conseil « sur les principaux aspects
et les choix fondamentaux de la PESC » et la
Présidence « veille à ce que les vues du Parlement
européen soient dûment prises en considération ».
Mais, sur le plan du contrôle des opérations militaires, les pouvoirs du Parlement européen sont en
réalité modestes : on n’y trouve ni pouvoir de décision, ni compétence budgétaire en matière militaire
puisque les dépenses militaires restent à la charge
des Etats. Néanmoins, à partir de cette base juridique étroite, le Parlement européen pourrait exercer
une réelle influence, dans le champ de la gestion
civile des crises, dans la mesure où il dispose d’un
moyen de pression non négligeable grâce à son
pouvoir budgétaire pour le financement des actions
civiles qui, elles, relèvent du premier pilier.
Toutefois, une série de préalables doivent être
éclaircis en ce qui concerne le rôle du Parlement
européen. D’une part, il faudra régler les procédures de transmission des documents secrets ou
confidentiels. D’autre part, le Parlement européen
songe à se doter de moyens administratifs lui
permettant de suivre de façon permanente et approfondie le développement de la PECSD. Enfin, il
sera nécessaire de réfléchir sur les modalités d’une
coopération entre le Parlement européen et les
parlements nationaux pour qu’un contrôle démocratique soit exercé sur tous les aspects de la
gestion des crises par l’Union européenne.
13. Parlement européen, Rapport sur l’établissement d’une
politique européenne commune en matière de sécurité et de
défense après Cologne et Helsinki, A5-0339/2000 Final Par. 2,
21 novembre 2000.
14. Article 21 du TUE.
- Assurer un contrôle
politique et une direction
stratégique ainsi qu'un
dispositif d'analyse ;
- il faudra approfondir les
mécanismes de consultation
avec les pays tiers et l'OTAN.
• Adoption de procédures
décisionnelles concernant cette future capacité
autonome :
- les domaines d'action seront
la police, l'aide humanitaire,
la réhabilitation des fonctions
• Sur le plan de la gestion
civile :
- d'ici 2003, l'UE devra être
capable de déployer dans un
délai de 60 jours, pendant 1
an, 50 à 60.000 personnes ;
Sur le plan de la gestion
militaire :
- Réaffirmation que l'Alliance
atlantique reste le fondement
de la défense collective des
membres de l'UE.
•
1. Pays membres de l'OTAN et d'autres pays candidats à l'adhésion à l'UE.
2. Décision prise lors du Conseil Affaires générales 14 et 15 mars 2000.
3. Idem.
4. Idem.
5. Comité créé le 22 mai 2000.
Décisions
- Développement des
activités en matière de
prévention des conflits ;
- Réalisation des missions de
Petersberg ;
- Volonté européenne de se
doter d'une capacité d'action
autonome ;
• Il est décidé de créer, au sein
du Conseil, un COPS, un CM et
un EM : à titre provisoire, à
partir du 1er mars 2000, seront
crées des structures intérimaires du COPS, du CM. Le
SG/HR sera renforcé par des
experts militaires nationaux.
• L'UE reconnaît que c'est au
Conseil de sécurité de l'ONU
qu'il appartient de veiller au
maintien de la paix et de la
sécurité internationale.
Renforcement de la politique
européenne commune en
matière de sécurité et de
défense :
• Adoption de principes
directeurs :
10 et 11 décembre 1999
3 et 4 juin 1999
Date
Conseil européen de Helsinki
Conseil européen de
Cologne
Réunion
- Engagement d'améliorer les forces européennes en matière de disponibilité, de déployabilité,
etc. ;
- Entérinement des
décisions du CAG du 20
novembre 20007 ;
1) Elaboration de
l'objectif global et
des objectifs de
capacités militaires :
• Sur le plan de la
gestion militaire :
7, 8 et 9 décembre 2000
Conseil européen
de Nice
- Engagement d'amélio• Sur le plan de la gestion
rer les capacités stratécivile :
giques (mobilité d'étatsmajors, commandement,
- Entérinement du comité
contrôle, etc.) ;
chargé de réfléchir sur les
actions en matière de
- Renforcement des
gestion civile des crises 5 ;
capacités opérationnelles dans le cadre de
- Mise en place d'un mécanisme de coordination entre la gestion de crise ;
le conseil et la commission ;
- Adoption d'un mécanis- Adoption du principe d'une me d'évaluation des
progrès réalisés (inspiré
étude devant définir les
de celui de l'OTAN).
objectifs concrets dans le
Création du COPS
intérimaire 4.
- Création d'un EM
intérimaire 3 ;
- Entérinement du détachement d'experts nationaux
auprès du SG/HR 2 ;
- Adoption d'arrangements
concernant les modalités de
consultation et de coopération avec l'OTAN et les
pays tiers intéressés ;
• Sur le plan de la gestion
militaire :
19 et 20 juin 2000
Conseil européen de Santa
Maria da Feira
• Sur le plan de la
gestion civile des
crises :
Instauration d'une
relation permanente de
coopération avec l'OTAN .
- Adoption d'une
politique de l'UE en
matière d'exercices, y
compris les exercices
conjoints avec l'OTAN
(période de 2001 à
2006) ;
- Mise au point des
mécanismes de suivi et
d'évaluation pour les
capacités militaires ;
- Examen des offres des
pays tiers en matière de
coopération militaire ;
- Préparation avec la
Belgique de la Conférence de novembre 2001
sur les capacités
militaires ;
• Sur le plan de la
gestion militaire :
15 et 16 juin 2001
Conseil européen
de Göteborg
• Sur le plan de gestion
civile :
- Renforcement de la
coopération avec les partenaires
de l’UE : ONU, O TAN , etc.
- Discussion en cours pour
l’établissement d’un conseil des
ministres de la Défense ;
- Adoption du plan d’action
européen sur les capacités
militaires (suite à la conférence
du 19 novembre 2001) ;
• Sur le plan de la gestion
militaire :
Le Conseil prend acte des
évolutions suivantes :
Au Conseil européen de Laeken,
adoption d’une Déclaration
d’opérationnalité de la PECSD.
Suite aux attentats du 11
septembre, un Conseil européen
extraordinaire s’est tenu le 21
septembre 2001 pour adopter un
plan d’action en matière de lutte
contre le terrorisme.
14 et 15 décembre 2001
Conseil européen de Laeken
Tableau des évolutions en matière de gestion civile et militaire des crises au sein de l’UE
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
29
3 et 4 juin 1999
Date
domaine de la gestion
civile6 ;
19 et 20 juin 2000
Conseil européen de Santa
Maria da Feira
- mise au point d'une base de
données des moyens
- Fixation des objectifs
nationaux et de l'UE
concrets pour la capacité de
disponibles pour ces actions ; police civile et adoption de
l'objectif final de 5.000
- réflexion sur les synergies
policiers disponibles en
inter-piliers de l'UE ;
2003 ;
- lancement de l'idée d'un
- Prise en considération
fonds de financement rapide
d'une proposition de
des opérations civiles.
règlement du conseil pour la
création d'un dispositif de
réaction rapide.
régaliennes de l'Etat, etc. ;
10 et 11 décembre 1999
Conseil européen de Helsinki
b. En engageant des
a. En initiant en particulier des travaux dans le
domaine du renforcement ou du rétablissement du système judiciaire et pénitentiaire
des pays en crise ;
1) Poursuite des engagements de Feira dans
les domaines de la police, renforcement de
l'Etat de droit, administration civile et de la protection civile :
• Sur le plan de la
gestion civile :
Le CM et l'EM de l'UE
dont la composition, la
compétence et le fonc tionnement ont été
adoptés ainsi que les
arrangements concernant les procédures de
consultation et de
coopération avec l'OTAN
et les pays tiers.
2) création de structures militaires
permanentes :
7, 8 et 9 décembre 2000
Conseil européen
de Nice
- Entrée en fonction de l’Institut
d’études et de sécurité et le centre satellitaire (prévu 1/01/02).
Détermination des
modalités de
financement ;
Création d'un pool d'experts pour la réhabilitation des fonctions
régaliennes de l'Etat ;
- Etablissement d'une
liste de 200 fonctionnaires pour des opérations
de gestion de crise ;
2) adoption de nouveaux
objectifs concrets pour
les aspects de civils de
la gestion des crises :
- Etude des rapports
entre police civile et
militaires, etc.
- Identification des capacités
dans les domaines de
l’administration civile, la
protection civile et de l’Etat de
droit ;
- Intégration d’une unité de
police au sein du COPS ;
- Déclaration d’engagements en
matière de capacités policières
(suite conférence du 19
novembre 2001) ;
14 et 15 décembre 2001
Conseil européen de Laeken
Adoption des mesures
communes de sélection,
des méthodes de
recrutement et de
formation des policiers ;
Evaluation positive des
contributions volontaires
aux forces de police ;
1) adoption d'un plan
d'action en matière de
police :
15 et 16 juin 2001
Conseil européen
de Göteborg
6. Le conseil adopte déjà les objectifs suivants pour la gestion civile des crises : la prévention des conflits, la consolidation de la paix et la capacité de coordonner les dimensions civile et militaire de la gestion des crises. Dans ce
cadre, le Conseil considère comme des domaines d'action prioritaires : la police, le renforcement de l'Etat de droit, le soutien à l'administration civile et la protection civile.
7. CAG, du 20.11.00 : Déclaration d'engagement de capacités militaires qui prévoit deux choses : d'une part, une réaffirmation de la préséance du CSONU dans le maintien de la paix et la sécurité internationale, et d'autre part
une identification des domaines d'action concernant les forces (adoption d'un catalogue de forces) et les capacités stratégiques (commandement, contrôle, renseignement, etc.).
- Les procédures de consultation sont à prévoir avec
l'OTAN et les pays tiers
intéressés1.
- Les moyens militaires
devront se caractériser par
leur capacité de projection,
interopérabilité, flexibilité, etc.
• Mise en œuvre des
moyens militaires :
- Les tâches seront confiées
au Conseil Affaires générales, à un futur comité
politique et de sécurité
(COPS), un futur comité
militaire (CM) ainsi qu'un
futur Etat-major (EM).
Conseil européen de
Cologne
Réunion
30
RAPPORT DU GRIP 2002/2
Conseil européen de
Cologne
3 et 4 juin 1999
Réunion
Date
10 et 11 décembre 1999
Conseil européen de Helsinki
19 et 20 juin 2000
Conseil européen de Santa
Maria da Feira
régaliennes de l'Etat ;
travaux de coopération
avec l'ONU, l'OSCE et le
Conseil de l'Europe.
- Adoption d'un objectif
de 2.000 personnes pour
2) création du COPS dont des actions de protection
civile
la composition, la compétence et le fonctionne• Sur le plan de la prément ont été adoptés.
vention des conflits :
3) incorporation dans
- Adoption d'un
l'UE des fonctions
programme de l'UE pour
appropriées de l'UEO
la prévention des conflits
conformément à la
violents ;
Déclaration de Marseille.
- Adoption d'une
4) dans le domaine de la
conclusion sur la
prévention des conflits,
coopération UE-ONU en
entérinement des rematière de prévention
commandations condes conflits et de gestion
crètes présentées par le
des crises.
SG/GR et la Commission européenne
concernant la manière
d'améliorer la cohérence, l'efficacité de l'UE
dans ce domaine.
15 et 16 juin 2001
Conseil européen
de Göteborg
7, 8 et 9 décembre 2000
Conseil européen
de Nice
14 et 15 décembre 2001
Conseil européen de Laeken
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
31
RAPPORT DU GRIP 2002/2
32
2. L’Europe et la gestion militaire
des crises : des instruments
pour quelles missions?
Valérie Peclow
Les décisions prises aux Conseils européens de
Cologne (juin 1999), Helsinki (décembre 1999),
Feira (juin 2000), Nice (décembre 2000), Göteborg
(juin 2001) et plus récemment Laeken (décembre
2001), traduisent une ferme volonté des Etats
membres de progresser rapidement dans la construction d’une dimension militaire considérée comme
un moyen de la prévention et de la gestion des crises. Mais au-delà de la mise en place fonctionnaliste
d’une série d’organes et d’instruments militaires,
quel est le projet politique global de l’UE ? Quel rôle
veut-elle jouer sur la scène internationale ? Quelles
sont les nouvelles missions auxquelles les Européens se préparent? Aucune réponse claire n’est
apportée à ces questions. Cependant certains documents nous permettent d’approcher le sujet.
C’est à travers les textes des Traités de Maastricht
(1992), d’Amsterdam (1997) et de Nice (2000)1 ,
en nous appuyant sur les déclarations des différents Conseils européens et sur les positions de
différents Etats membres que nous allons tenter ici
de comprendre ce que l’UE pourrait entreprendre
avec l’outil militaire dont elle se dote. D’autres
indices nous seront également fournis par l’examen des moyens que les Etats membres ont décidé
de mettre en commun lors des conférences d’engagement des capacités militaires 2 .
2.1. Quels sont les objectifs de l’UE ?
Le Traité de Maastricht signé en 1992 avait
ouvert le débat sur la mise en place d’une dimension militaire européenne en désignant l’Union de
l’Europe Occidentale (UEO) comme bras armé de
la nouvelle Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC). Cette PESC incluait, selon les termes
de ce Traité « l’ensemble des questions relatives à
la sécurité de l’Union européenne, y compris la
définition à terme d’une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une
défense commune »3 .
Les objectifs de la PESC ont ensuite été définis
par le Traité d’Amsterdam en 1997 comme étant,
entre autre, « la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l’indépendance
et de l’intégrité de l’Union conformément aux principes de la Charte des Nations unies »4 . Si les valeurs communes sont énumérées par le Traité - La
démocratie, l’Etat de droit, les droits de l’homme,
les libertés fondamentales -, les intérêts fondamentaux de l’UE ne sont précisés nulle part. Les références à l’indépendance et à l’intégrité de l’UE ont
quant à elles des implications clairement défensives.
Quoique les principes de la Charte des Nations
unies prévalent de manière évidente dans les termes sur la sauvegarde de l’UE, il subsiste néanmoins une ambiguïté quant à la subordination de
l’ensemble de la PESC à ces mêmes principes.
« Le renforcement de la sécurité de l’Union
sous toutes ses formes » renvoie à une définition
large de la sécurité et lie ainsi la PESC (processus
intergouvernemental), les relations extérieures du
1er pilier (communautaire) et les affaires intérieures
et de justice5 du troisième pilier. En évoquant « le
maintien de la paix et le renforcement de la sécurité
internationale (…) », le Traité autorise implicitement la projection des forces armées en dehors du
territoire de l’Union.
2.2. Quelles missions l’UE envisage-t-elle ?
Le Traité d’Amsterdam établit des liens institutionnels plus étroits entre l’UE et l’UEO. Il envisage les missions humanitaires et de maintien de la
paix appelées missions de Petersberg et qui seraient accomplies par l’UEO6 . Les Etats membres
de l’UE ont utilisé la déclaration de Petersberg de
juin 1992 des 9 membres de l’UEO plutôt que
d’élaborer un nouveau document autour duquel il
n’y aurait peut-être plus de consensus. La formulation choisie prévoit un large éventail de mesures
possibles allant des missions humanitaires à des
missions d’évacuation de ressortissants européens
1. Le Traité de Nice modifie le Traité sur l’UE, les Traités
instituant les Communautés européennes et certains actes connexes. Le Traité de Nice n’est pas encore entré en vigueur au
moment de la rédaction de cet article mais servira de référence
en tant que dernière mise à jour.
2. Qui se sont tenues les 20-21 novembre 2000 et 19
novembre 2001 à Bruxelles.
3. Titre V, art J.4 du Traité sur l’UE.
4. L’article 11 du Traité d’Amsterdam ratifié définit les
objectifs de la PESC. Le Traité de Nice ne modifie pas cet article.
5. Titre IV du Traité d’Amsterdam.
6. L’article 17 du Titre V du Traité d’Amsterdam ratifié
décrit les missions dites de Petersberg.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
33
en passant par des missions de maintien de la paix
de seconde génération7 ou d’interposition. Les
missions de forces de combat pour la gestion des
crises sont envisagées et englobent des mesures
coercitives, l’expression « rétablissement de la
paix » pouvant être comprise dans le sens
d’« imposition de la paix ».
Alors que la déclaration de Petersberg faisait
référence à une subordination implicite de l’usage
de la force de l’UEO au Conseil de sécurité des
NU8 , le Traité d’Amsterdam ne retient explicitement aucun lien entre les missions de Petersberg et
le mandat du Conseil de sécurité. Ce constat
soulève certaines interrogations quant à la légitimité des actions que l’UE pourrait entreprendre.
Les conclusions des différents conseils européens ont continuellement fait référence aux missions de Petersberg et à l’article 17 du Traité de
l’Union Européenne en insistant sur la volonté de
pouvoir accomplir tous les niveaux possibles que
ces missions comportent, jusqu’aux plus exigeants.
Le Traité de Nice revoit cet article 17 sans en
modifier ni compléter le sens et prévoit simplement
la possibilité pour l’UE de mener des « les missions
humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat
pour la gestion des crises, y compris les missions de
rétablissement de la paix. »9 Les missions de l’UE
sont donc toujours décrites en terme de fonction.
Elles ne sont pas différenciées par le niveau de
force militaire requis pour leur accomplissement.
Les textes des Conseils européens sont utiles
pour connaître la nature et la capacité de la force,
dont se dote l’UE ; cependant, en ce qui concerne
son utilisation, la référence générique aux missions
de Petersberg, ainsi qu’à la prévention et à la
gestion militaire des crises laisse la porte ouverte à
la gestion des crises avec ou sans le consentement
des Etats concernés, et avec ou sans un mandat du
Conseil de sécurité10 .
Si, comme nous l’avons souligné plus haut, il
existe un consensus sur le type d’opérations que les
Européens pourraient conduire, il n’y a par contre
pas encore d’accord suffisant quant au niveau
d’implication auquel pourraient les mener les missions de combat et de rétablissement de la paix. On
parle souvent de missions de Petersberg de bas et
de haut niveau11 . Il semble y avoir peu de controverse en ce qui concerne les missions de bas
Limites supérieures indicatives des tâches
de Petersberg par analogie
et description12
France
Italie
Tempête du désert (1991)/
Deliberate Force (1995)
Tempête du désert (1991)
Royaume- Opération Force alliée
Uni
(1999)
Allemagne IFOR/SFOR/KFOR (1995-2001)
Pays-Bas Opération Force alliée
(1999)
Suède
IFOR/SFOR/KFOR (1995-2001)
Restauration de
l’ordre
Restauration de
l’ordre
Gestion de crise
Maintien de la paix
Gestion de crise
Maintien de la paix
Source : Centre for Defence Studies 2001.
niveau. La plupart ne sont ni politiquement sensibles, ni militairement exigeantes. Par contre, la
définition d’une mission de Petersberg de haut
niveau varie d’un Etat membre à l’autre en fonction, notamment, de ses priorités.
ll serait souhaitable que les Etats membres de
l’UE se mettent rapidement d’accord, dans la
transparence, sur une définition plus claire des
tâches de Petersberg, ainsi que sur l’ampleur et
l’intensité des opérations envisagées.
Une autre question demeure: les tâches de
Petersberg représentent-elles les ambitions les plus
étendues de l’UE, ou ne sont-elles qu’une première
étape vers d’autres rôles plus exigeants?
2.3. Quels sont Les moyens mis en place ?
Le Conseil européen d’Helsinki des 10 et 11
décembre 1999 décide que l’UE devra disposer en
2003 d’une force de réaction rapide et pourra
déployer dans un délai maximum de 60 jours jusqu’à 60.000 hommes mobilisables pour des missions de type Petersberg durant une année. C’est
7. Ne requiert plus le consentement des parties.
8. « Toute décision de recourir aux unités militaires relevant
de l’UEO sera prise par le Conseil de l’UEO, conformément aux
dispositions de la Charte des Nations unies », Déclaration de
Petersberg, Bonn, 19 juin 1992, http://www.weu.int
9. Traité de Nice modifiant le Traité sur l’Union européenne,
les Traités instituant les Communautés européennes et certains
actes connexes, Journal officiel des Communautés européennes,
C80/1, 10/03/2001.
10. OOTEGA M., « L’Union européenne, les missions de
Petersberg et l’intervention », Les Cahiers de Chaillot, mars
2001.
11. Voir à ce propos l’étude publiée par le Centre for Defence
Studies, Achieving the Helsinki Headline Goals, 12/11/2001.
34
ce que l’on désigne souvent par l’expression Helsinki Headline Goals.
Les Conseils européens, depuis celui de Cologne en juin 1999, ont poursuivi la construction de
cette force de réaction rapide pour la gestion des
crises et procédé aux modifications institutionnelles nécessaires sans pour autant s’attaquer à une
réforme du Traité.
Le Conseil européen de Nice (décembre 2000)
a entériné les engagements pris lors de la conférence d’engagement des capacités militaires du 20
novembre 2000 à Bruxelles. Les15 Etats membres
de l’UE se sont engagés à contribuer à la force de
réaction rapide de manière à atteindre les objectifs
établis à Helsinki.
En fin de compte, les différents apports constitueront une réserve de plus de 100.000 hommes et
approximativement 400 avions de combat et 100
bâtiments. Les procédures décisionnelles quant à
l’usage de ces capacités militaires et concernant la
participation des Etats membres et non membres
de l’UE, candidats et membres de l’OTAN ont été
établies.
Le Rapport de la Présidence suédoise, présenté
à Göteborg les 15 et 16 juin 2001, confirmait que
« la priorité a été accordée à la poursuite du
développement des capacités militaires et civiles »
et que « L’UE est déterminée à mettre sur pied une
capacité autonome lui permettant de prendre des
décisions et, là où l’OTAN en tant que telle n’est pas
engagée, de lancer et de mener des opérations
militaires sous la direction de l’Union européenne,
en réponse à des crises internationales. »13 . Afin
d’assurer la pérennité du processus un mécanisme
de suivi et d’évaluation des capacités militaires
sera mis au point. Un programme 2001-2006 d’exercices, certains menés conjointement avec l’OTAN,
a été approuvé par le Conseil. La question du
financement des opérations ayant des implications
militaires ou dans le domaine de la défense est
désormais également abordée.
Le Conseil européen de Laeken annonçait en
décembre 2001 une volonté d’évoluer vers une
Union « plus simple, plus forte dans la poursuite de
ses objectifs essentiels et plus présente dans le
monde »14 . La politique européenne de sécurité et
de défense est désormais déclarée opérationnelle,
l’Union est maintenant « capable de conduire des
opérations de gestion de crise ». C’est le « déve-
RAPPORT DU GRIP 2002/2
loppement des moyens et capacités à sa disposition
(qui) permettra à l’Union d’assumer progressivement des opérations de plus en plus complexes ».
Les moyens militaires mis en place seront donc, en
fin de compte, les éléments qui détermineront les
missions que mènera l’UE!
Le Helsinki Headline Goals doit être achevé
pour 2003, mais n’est en réalité qu’une première
étape d’un processus plus long dont on ne perçoit
pas clairement la finalité.
Le projet de développement sur le long terme
devrait être formellement formulé. Il serait bien
entendu très utile pour la planification militaire,
mais il apparaît surtout comme un élément essentiel
du débat public qui devrait s’engager sur le futur de
la sécurité de l’Union.
2.4. Le rapprochement UE-OTAN
Le nouveau concept stratégique adopté par
l’Alliance atlantique en avril 1999 à Washington15
n’est bien entendu pas celui de l’Union européenne. Cependant 11 Etats membres de l’UE
représentant plus de 90% de la population de l’UE
sont membres de l’OTAN et ont adopté ce concept.
Il aura donc, à travers ses participants, des implications dans le développement de la dimension de
sécurité et de défense de l’Union européenne, avec
le risque que celles-ci ne fassent pas l’objet d’un
réel débat public.
D’autre part, la force européenne est envisagée
comme pouvant être utilisée pour des opérations de
l’OTAN (les GFIM) et la mise à disposition de capacités de l’OTAN pour des opérations commandées
par l’UE est envisagée également, comme l’an-
12. Centre for Defence Studies, Achieving the Helsinki
Headline Goals, 12/11/2001. Aucun gouvernement de l’UE n’a
encore spécifié officiellement quelles étaient les limites supérieures des missions de Petersberg ; Le Centre for Defence Studies se
base dans son étude sur les positions des principaux contributeurs
militaires européens.
13 Rapport de la Présidence au Conseil européen de Göteborg
sur la politique européenne en matière de sécurité et de défense,
annexe III des Conclusions de la Présidence, 15 et 16 juin 2001.
http://ue.eu.int
14. Conclusions de la Présidence, Conseil européen de
Laeken, 14 et 15 décembre 2001.
15 Lire à ce propos Les Etats-Unis s’en vont-ils en guerre?,
Ed. GRIP/Complexe, 2000.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
35
nonce le Conseil européen d’Helsinki16 . Plus récemment, le Conseil européen de Göteborg, réaffirme la volonté européenne de parvenir à un
« véritable partenariat stratégique avec l’OTAN
(...) »17 et le Conseil européen de Laeken annonce
la détermination de l’Union de « finaliser rapidement les arrangements avec l’OTAN. Ceux-ci renforceront les capacités de l’Union européennes
dans la conduite des opérations de gestion de crise
couvrant l’ensemble des tâches de Petersberg ».
Le développement d’un concept stratégique
européen ne pourra probablement pas être envisagé tant que les relations politiques entre UE et
OTAN ne sont pas formellement établies dans ce
domaine. Mais un accord est en vue, les Européens
promettant l’absence de duplication inutile des
moyens entre OTAN et UE et obtenant en échange
l’accès aux moyens de l’OTAN18 .
Si l’UE élabore son propre concept stratégique,
certains aspects du concept stratégique de l’OTAN
y figureront très certainement19 . Mais l’UE veutelle réellement devenir « le sous-traitant d’une
politique militaire atlantique conçue d’abord à
Washington »20 et se rapprocher intimement d’une
OTAN qui se dessine actuellement avant tout
comme un instrument d’élargissement des « démocraties de marché »?
16. « Ces capacités leur permettront de conduire efficacement des opérations dirigées par l’UE et, pour ceux qui sont
concernés, de jouer pleinement leur rôle dans le cadre d’opérations de l’OTAN et dirigées par l’Otan. Des capacités européennes
plus efficaces seront développées sur la base de capacités nationales, binationales et multinationales existantes, qui seront
réunies pour des opérations de gestion de crise menées par l’UE
avec ou sans l’appui des moyens et des capacités de l’OTAN »,
Rapport sur l’état des travaux établi par la Présidence pour le
Conseil européen d’Helsinki concernant le renforcement de la
politique européenne commune en matière de sécurité et de
défense, http://europa.eu.int.
17. Conseil européen de Göteborg, Rapport de la Présidence
sur la Politique européenne en matière de sécurité et de défense,
http://ue.eu.int.
18. Le canevas de ces relations est prêt à être adopté mais
l’un des Etats membres de l’OTAN, la Turquie, freine encore
actuellement le processus.
19. Voir à ce propos ORTEGA M., « L’Union européenne, les
missions de Petersberg et l’intervention », Les Cahiers de Chaillot,
mars 2001.
20. REMACLE E., « La Guerre comme instrument de l’imperium
démocratique », Les Etats-Unis s’en vont-ils en guerre?, Ed.
GRIP/Complexe, 2000.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
36
3. Le Mécanisme de réaction rapide :
Accélérer la mise en œuvre
et le financement des activités
de gestion civile des crises
Caroline Pailhe
3.1. Rapidité, coordination et cohérence :
les lacunes de la PESD
Depuis l’adoption du Traité d’Amsterdam en
1997, l’Union européenne développe une politique
européenne commune de sécurité et de défense
basée sur la gestion militaire et civile des crises. Un
des défis récurrents auxquels l’Union doit faire
face dans ces matières est son incapacité, engendrée par sa structure même de fonctionnement, à
mener – et à financer – des interventions rapides,
coordonnées et cohérentes.
C’est précisément cette lacune que la Commission a voulu combler en proposant l’instauration du
Mécanisme de réaction rapide. Parallèlement, le
Mécanisme constitue, avec la création de l’unité de
prévention des conflits, gestion des crises et questions politiques ACP de la Commission1, la première mesure prise par l’instance exécutive de
l’Union en vue de remplir son rôle civil dans le
cadre de la politique européenne de défense et de
sécurité commune. Cette initiative fait également
partie des différents efforts déployés par la Commission pour relier les opérations civiles de l’UE au
budget des Communautés2.
3.2. Un projet en gestation
Dans le cadre du Conseil européen d’Helsinki
des 10 et 11 décembre 1999, la Présidence finlandaise présentait deux rapports portant sur le renforcement de la politique européenne commune en
matière de sécurité et de défense et sur la gestion
non militaire des crises par l’Union européenne.
Dans l’annexe 2 centrée sur la gestion non militaire,
un plan d’action est proposé afin (1) de renforcer
la synergie et la capacité de réaction des moyens
existants sur le plan national, collectif et non gouvernemental ; (2) de renforcer et de faciliter les
contributions de l’UE à d’autres organisations et
les activités autonomes de l’Union et (3) d’assurer
la cohérence inter-piliers3. Afin de concrétiser ces
objectifs, la Présidence suggère, notamment, l’institution par la Commission d’un Fonds de réaction
rapide, devant permettre un financement accéléré
des activités de l’UE, de contribuer aux opérations
conduites par d’autres organisations internationales et de financer les activités des ONG.
Lors du Conseil européen de Lisbonne des 23 et
24 mars 2000, la Commission et le Secrétaire
général/Haut représentant présentent un rapport
sur les Balkans occidentaux dans lequel ils tentent,
face à la complexité de l’engagement de l’Union
dans cette région, d’alimenter la réflexion du Conseil européen sur les différents instruments qui y
sont mis en œuvre. Patten et Solana proposent
plusieurs recommandations afin d’améliorer la réponse européenne et reconnaissent l’opportunité
d’instituer un Fonds de réaction rapide. Ils envisagent donc la possibilité de procédures accélérées,
tant sur le plan de l’action politique que de l’aide, qui
pourraient être utilisées en cas d’urgence et afin de
rendre la politique de l’UE plus opérationnelle. La
création d’un Fonds de réaction rapide devrait
permettre de faire face à des actions urgentes à
entreprendre dans le cadre de la PESC et également
de mener à bien des projets difficiles à financer par
ailleurs4.
3.3. Le projet de règlement proposé
au Conseil
Le 11 avril 2000, la Commission propose donc
au Conseil un projet de règlement portant sur
l’instauration d’un dispositif de réaction rapide
(DRR) destiné à répondre à des situations ou des
menaces de crise et à assurer un financement
immédiat des activités civiles liées aux opérations
urgentes de gestion des crises et de prévention des
1. Plus communément appelée « unité de gestion des crises ».
2. Voir la récente communication de la Commission au
Conseil et au Parlement européen, « Financement des opérations
de gestion civile des crises », COM(2001) 647 final, 28 novembre
2001, http://europa.eu.int/eur-lex/fr/com/cnc/2001/com
2001_0647fr01.pdf.
3. Rapports de la Présidence pour le Conseil européen
d’Helsinki concernant « Le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense » et « La
gestion non militaire des crises par l’Union européenne », Conseil
européen d’Helsinki, 10 et 11 décembre 1999, Conclusions de la
Présidence, Annexe IV, http://europa.eu.int/council/off/conclu/
dec99/dec99_fr.htm.
4. Rapport sur les Balkans occidentaux adressé au Conseil
européen de Lisbonne par le Secrétaire général/Haut représentant
en association avec la Commission, 21 mars 2000, 2032/2/00,
disponible à http://ue.eu.int/newsroom/main.cfm?LANG=2.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
37
conflits5. Selon Chris Patten, Commissaire chargé
des relations extérieures, la Commission a en effet
tiré les leçons des expériences de la communauté
internationale en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo
et au Timor oriental6. L’avantage du dispositif
repose dans sa rapidité et sa flexibilité, comparé
aux instruments communautaires existants, généralement lents et peu adaptés aux situations d’urgence. Il permet de mener partout dans le monde
des actions immédiates et limitées dans le temps,
avant, pendant ou après une crise et de combiner
pour ce faire différents instruments d’intervention
de manière ad hoc. L’union serait ainsi en mesure
de mener une action rapide, globale et cohérente
concernant sa politique de sécurité à l’étranger,
tout en augmentant sa visibilité et son efficacité.
frances humaines par le biais de livraisons de
produits. Alors que ECHO se présente comme relativement neutre, le dispositif doit quant à lui jouer un
rôle dans le cadre politique de la gestion des crises
de la PESD.
Selon la proposition de la Commission, une
équipe réduite de la nouvelle unité de gestion des
crises de la Direction générale « Relations extérieures » serait en charge de gérer ce nouveau
dispositif, aidée si nécessaire par d’autres services
de la Commission. Cette équipe jouerait un rôle
équivalent à celui du Centre de situation du Conseil,
dont la fonction est d’observer 24h sur 24 les
situations potentielles de crises pouvant survenir
sur la scène internationale, afin de donner une
alerte précoce. La Commission serait assistée par
un comité consultatif composé de représentants
des Etats membres et présidé par le représentant
de la Commission. Ce comité serait consulté avant
chaque décision d’intervention.
A côté des évaluations régulières de la Commission et d’un rapport annuel présenté au Parlement et au Conseil, une évaluation globale des
interventions devrait être présentée par la Commission au Parlement et au Conseil, ainsi que
d’éventuelles modifications du règlement, trois ans
après son entrée en vigueur8.
3.4. Instruments
Les actions proposées via ce dispositif auraient
pour principal objectif de « préserver ou rétablir,
dans des situations de crise réelle ou naissante,
l’ordre public, la sûreté et la sécurité et de lutter
contre toute violation des droits de l’homme, toute
discrimination ou violence ethnique, religieuse et
sexuelle »7. Il serait dès lors possible de mobiliser
rapidement des forces de police, des fonctionnaires
des douanes, des magistrats ainsi que d’autres
intervenants non militaires. Le dispositif devrait
donc permettre une mise à disposition plus rapide
des instruments communautaires que sont l’allègement des crises financières, les travaux dans le
domaine des droits de l’homme, l’observation des
élections, le renforcement des institutions, le soutien aux médias, la gestion des frontières, les
missions humanitaires, les opérations de déminage,
la formation et l’équipement de la police, l’aide
civile d’urgence, la réhabilitation, la reconstruction,
la restauration de la paix, la réintégration et la
médiation. Ces instruments serviraient essentiellement d’aide initiale, en coordination avec d’éventuels moyens militaires et tout en préparant une
aide ultérieure à plus long terme.
3.5. Fonctionnement
Le dispositif devrait s’inspirer du fonctionnement de l’European Community Humanitarian
Office (ECHO). Le type d’actions des deux mécanismes sont bien évidemment différents. L’action
humanitaire européenne vise à soulager les souf-
3.6. Partenariats
Afin de mettre en œuvre ce dispositif, des
partenariats peuvent être instaurés avec « des
autorités nationales et leurs agences, des organisations et agences régionales et internationales, des
ONG et des opérateurs publics et privés disposant
de l’expérience et du savoir-faire requis »9.
5. COM (2000) 119, Proposition de règlement du Conseil
portant sur la création du dispositif de réaction rapide, Journal
officiel n° C 311 E, 31 octobre 2000, pp. 213-216.
6. « ESDP : Commission proposes Rapid Reaction Facility to
mobilise civilian crisis instruments », http://europa.eu.int/comm/
external_relations/news/04_00_ip_00_365.htm.
7. COM (2000) 119, Proposition de règlement du Conseil
portant sur la création du dispositif de réaction rapide, Journal
officiel n° C 311 E, 31 octobre 2000, article 2.
8. COM (2000) 119, Proposition de règlement du Conseil
portant sur la création du dispositif de réaction rapide, Journal
officiel n° C 311 E, 31 octobre 2000, articles 11 et 12.
9. COM (2000) 119, Proposition de règlement du Conseil
portant sur la création du dispositif de réaction rapide, Journal
officiel n° C 311 E, 31 octobre 2000, article 4 (1).
38
3.7. Financement
Selon les perspectives envisagées alors par la
Commission, le fonds bénéficierait d’une ligne
budgétaire séparée. Il disposerait de 30 millions
d’euros pour 2001 et de 40 millions d’euros par an
jusqu’en 2006. Le coût de chaque intervention
serait limité à 12 millions d’euros et sa durée ne
pourrait excéder 9 mois10.
3.8. La consultation du Parlement
Le 7 décembre 2000, la Commission des affaires étrangères, des droits de l’homme, de la sécurité commune et de la politique de défense du
Parlement européen, avec l’avis de la Commission
des budgets, déposait un rapport après avoir examiné la proposition de règlement du Conseil11. Le
Parlement étant traditionnellement en faveur du
renforcement de la gestion non militaire des crises,
un avis préliminaire positif avait été émis dès le 15
juin 200012. Le Parlement salue donc le rôle plus
actif que la Commission désire jouer dans la prévention et la gestion des crises mais fait remarquer
que plusieurs problèmes juridiques institutionnels et
financiers restent en suspens dans sa proposition.
En conclusion, le Parlement s’interroge sur
l’opportunité de créer un nouvel instrument complémentaire, non pas à ECHO, mais à la PESC. Ce
nouvel instrument peut en effet faire apparaître une
rivalité potentielle entre la Commission et le Commissaire chargé des relations extérieures, d’une
part, et le Haut représentant du Conseil pour la
PESC, de l’autre. Le Parlement s’inquiète également du risque budgétaire que représente la prolifération des initiatives, en absence de certitude
quant à leur rentabilité et de claire définition entre
les actions PESC (deuxième pilier) et les actions du
dispositif (premier pilier). De plus, selon le Parlement, cette initiative risque de devenir rapidement
incontrôlable si des interventions sont d’abord initiées dans le cadre du dispositif et nécessitent
ensuite des apports complémentaires relevant de la
PESC/PESD. Alors que la Commission proposait la
création d’une nouvelle ligne budgétaire communautaire, les parlementaires européens privilégient
les contributions directes des Etats membres, relevant donc du deuxième pilier, pour des interventions qui relèvent clairement de la politique étrangère de l’Union13.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
Le 17 janvier 2001, le Parlement approuvait la
proposition, après plusieurs amendements apportés au texte de la Commission 14.
Le dispositif (Rapid Reaction Facility – RRF)
prend alors le nom de « Mécanisme de réaction
rapide » (Rapid Reaction Mechanism – RRM)
afin d’éviter toute confusion malheureuse avec la
Force de réaction rapide (Rapid Reaction Force
- RRF) élaborée dans le cadre de la gestion militaire
des crises.
3.9. L’adoption par le Conseil
Le 26 février 2001, le Conseil « Affaires générales » adopte finalement le mécanisme de réaction rapide15. Celui-ci est clairement défini comme
devant « permettre à la Communauté de répondre,
de façon rapide, efficace et souple, à des situations
d’urgence ou de crise ou à des menaces de crise »16.
Il se base sur les différents instruments juridiques
communautaires existants repris en annexe du
règlement. Le mécanisme sera donc déclenché si
une situation de crise est de nature à porter atteinte
aux bénéfices des politiques et programmes d’assistance et de coopération, à leur efficacité et/ou à
leur bonne exécution.
Le mode de fonctionnement du mécanisme au
sein de la Commission n’est désormais plus abordé.
10. COM (2000) 119, Proposition de règlement du Conseil
portant sur la création du dispositif de réaction rapide, Journal
officiel n° C 311 E, 31 octobre 2000, article 7 (1 et 2).
11. Rapport sur la proposition de règlement du Conseil
portant sur la création du dispositif de réaction rapide (COM(2000)
119 – C5-0272/2000 – 2000/0081 (CNS)), Parlement européen,
final A5-0392/2000, Rapporteur : William Francis Newton Dunn,
7 décembre 2000.
12. Résolution du Parlement européen sur la mise en place de
la politique européenne commune en matière de sécurité et de
défense, en vue du Conseil européen de Feira, 15 juin 2000, B50505/2000.
13. Sur les réticentes du Parlement face au dispositif, voir
également : Kosaka, H., « The EU Rapid Reaction Facility : A
Quick Fix or Fudge ? », European Security Review, n° 1, juillet
2000, pp. 1-2.
14. Résolution législative du Parlement européen sur la
proposition de règlement du Conseil portant sur la création du
dispositif de réaction rapide (COM(2000) 119 – C5-0272/2000
– 2000/0081(CNS)), Parlement européen, A5-0392/2000, 17
janvier 2001.
15. Règlement (CE) n° 381/2001 du Conseil du 26 février
2001 portant sur la création d’un mécanisme de réaction rapide,
Journal officiel n° L057, 27 février 2001, pp. 5-9.
16. Ibidem, article 1.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
39
Par contre, la Commission devra informer le Conseil sans délai de son intention d’agir et avant
d’arrêter toute décision. Avant le 31 décembre
2005, le Conseil réexaminera le règlement sur base
d’un rapport d’évaluation globale élaboré par la
Commission, accompagné d’éventuelles propositions de modifications.
Une ligne budgétaire séparée est finalement
créée mais un plafond budgétaire est fixé annuellement par l’autorité financière. L’enveloppe totale
envisagée s’élève, pour 2001, à 20 millions d’euros
et à 25 millions d’euros pour 2002. Toute action
sera limitée à six mois et non au cas par cas comme
le demandait le Parlement.
En Afghanistan, la Commission a décidé, le 13
décembre 2001, de financer un programme de 4,9
millions d’euros, dans le cadre du Mécanisme de
réaction rapide, afin d’entamer rapidement la reconstruction politique, économique et sociale du
pays après la chute des Talibans. L’objectif principal de ce programme est de fournir un soutien
rapide au gouvernement intérimaire de Kaboul qui
a pris ses fonctions le 22 décembre 2001 et de
restaurer la confiance parmi la population et les
différents groupes ethniques. Les mesures prévues consistent à :
- permettre au gouvernement intérimaire de fonctionner dès son installation en fournissant une
aide technique immédiate (2 millions d’euros) ;
- soutenir les efforts des Nations unies et en
particulier du Représentant spécial M. Brahimi
en facilitant le processus de reconstruction par
le gouvernement afghan (500.000 euros) ;
- restaurer la confiance parmi la population en
mettant en œuvre des actions de déminage
(1,285 millions d’euros), en renforçant les médias
indépendants (234.759 euros) et en soutenant le
rôle de la société civile pakistanaise (300.000
euros) ;
- identifier les actions futures dans le but de
préparer la stratégie à moyen terme de la
Commission en Afghanistan et dans les pays
voisins19.
Cette enveloppe a également permis d’organiser à Bruxelles, les 20 et 21 décembre 2001, la
conférence des donateurs au cours de laquelle ont
été identifiés les besoins financiers à long et à court
3.10. Premières applications
Suite à une première crise internationale en
mars 2001, la Commission a adopté deux enveloppes d’aide d’urgence pour l’ancienne république
yougoslave de Macédoine, venant s’ajouter aux
différents programmes d’aide gérés depuis le 1er
janvier 2002 par l’Agence européenne de reconstruction. Ce fut la première action entreprise par la
Commission dans le cadre du Mécanisme de réaction rapide. La première enveloppe s’élève à 2,5
millions d’euros destinés à la reconstruction de
maisons dans les régions affectées par la guerre.
La deuxième, décidée le 3 octobre 2001, s’élève à
10,3 millions d’euros et est destinée au financement
d’un Programme de restauration de la confiance.
Cette aide a pour but de soutenir rapidement la mise
en œuvre de l’Accord cadre d’Ohrid, signé le 13
août 2001 par les représentants politiques de la
coalition gouvernementale macédonienne. Ce programme de remise en confiance comprend des
mesures pour favoriser le retour des réfugiés et des
personnes déplacées par (1) l’amélioration des
équipements dans les communautés locales à travers le pays, telle que la restauration de l’électricité
et la réparation des infrastructures de base devant
permettre la reprise de la vie quotidienne ; (2) le
déminage ; (3) la mise en œuvre de mesures de
restauration de la confiance dans la société civile,
les médias, la réforme de l’administration et l’aide
à la réforme de la police17.
La mise en œuvre de ces programmes est en
cours et a déjà donné lieu à la signature de contrats
de sous-traitance avec diverses ONG et compagnies publiques et privées18.
17 « EU support for building confidence in fYROM », http:/
/europa.eu.int/comm/external_relations/see/news/
ip01_1368.htm, 4 octobre 2001.
18 Notamment avec la compagnie d’électricité de Macédoine afin de réhabiliter le système de distribution dans les districts
affectés par la guerre et avec l’ONG italienne Movimondo qui est
chargée de reconstruire, depuis septembre 2001, des maisons dans
la municipalité de Tearce près de Tetovo.
19. « EU support for Afghanistan : European Commission
launches quick impact actions », http://europa.eu.int/comm/
external_relations/afghanistan/intro/ip01_1834.htm, 13 décembre 2001.
40
terme de l’Afghanistan et les « projets à démarrage rapide »20.
Dès la semaine suivante, un contrat a été signé
avec l’ONG Baltic Media Centre (BMC) pour le
renforcement des médias indépendants en
Afghanistan. BMC a instauré un partenariat avec
Radio Afghanistan et émettra sur les ondes de
celle-ci tous les jours entre 6h30 et 8h30 du matin.
L’émission s’appelle « Good Morning
Afghanistan » et, depuis le 25 février 2002, diffuse
des informations factuelles mais également des
émissions de divertissement et d’éducation. Touchant 80% de la population, elle vise la restauration
de la confiance entre les différents groupes ethniques du pays21.
3.11. Conclusions
Tel qu’il fut adopté, le MRR n’est pas à proprement parler un nouvel instrument, il permet simplement d’accélérer les instruments communautaires
actuels, ce qui améliore sans aucun doute la capacité de réponse européenne face à une crise. Ce
mécanisme simplifie, durant une courte période de
six mois, les arcanes des instruments communautaires et permet de libérer leur potentiel là où des
situations urgentes nécessitent une action rapide.
Ce nouveau dispositif contribue donc faiblement à la problématique plus générale de l’approche européenne de prévention et de gestion des
conflits. Comme dans la plupart des initiatives européennes en matière de PESC, une confusion persistante entre prévention des conflits et gestion
civile des crises empêche de clarifier les objectifs
que s’assigne l’Union. Quant à la mise en oeuvre
des actions financées par le dispositif, il serait intéressant de voir comment fonctionnent les différents partenariats instaurés avec la Commission.
La délégation des actions prévues ne limite-t-elle
pas de facto le cadre d’intervention de la Commission ? Les atouts des ONG dans ces actions sur le
terrain, notamment l’absence de contrainte temporelle et d’obligation de résultats, ne sont-ils pas mis
en péril ?
Plus généralement, le clivage inter-piliers que la
proposition de la Commission voulait franchir en
matière de gestion civile des crises, est de nouveau
réaffirmé face aux problèmes juridiques institutionnels soulevés. Ainsi, le Conseil a non seulement
réduit substantiellement l’enveloppe budgétaire du
RAPPORT DU GRIP 2002/2
Mécanisme, qui apparaît désormais comme relativement modeste, il a également exigé que la Commission se limite au cadre de ses instruments existants au moment de l’adoption du règlement. La
Commission n’est donc pas autorisée à entamer de
nouvelles initiatives pouvant bénéficier de ce fonds22.
Cette initiative rend donc compte de manière
flagrante de la difficulté généralisée de surmonter
les clivages inter-piliers lorsqu’il s’agit de décider,
et a fortiori de financer, des actions de gestion des
crises. En effet, alors que la gestion des crises a été
déclarée opérationnelle fin 2001, le problème du
financement de ces interventions est l’une des
questions institutionnelles qui reste en suspens et
qui donne lieu à de nombreux débats où s’affrontent le Conseil et la Commission23. Le résultat de
ces négociations affectera non seulement la capacité de réaction rapide de l’Union mais aura également des implications à long terme sur les compétences institutionnelles de l’UE et leur distribution
entre les différents piliers. De manière indirecte,
c’est la structure de fonctionnement de l’Union
européenne et l’ébauche d’une Europe de la défense intégrée qui sont abordées par ces réformes.
20. La première journée de cette conférence a été consacrée
à l’écoute des donateurs bilatéraux et des organisations non
gouvernementales, les premières susceptibles de faire démarrer les
premiers projets de réhabilitation et de reconstruction de
l’Afghanistan. Les ONG et les donateurs bilatéraux ont ainsi eu
l’occasion de se rencontrer et de se mettre d’accord sur les projets
à démarrage rapide. « Groupe de pilotage pour l’Assistance à la
reconstruction de l’Afghanistan », http://europa.eu.int/comm/
external_relations/afghanistan/intro/pr21_12_01.htm, 20 et 21
décembre 2001.
21. « « Good Morning Afghanistan ! » … goes on air »,
http://europa.eu.int/comm/external_relations/afghanistan/intro/
ip02_304.htm, 24 février 2002.
22. Voir les commentaires d’un fonctionnaire de la DG
Relex : Lundin, L.-E., « The Commission’s Role in Developing
a Coherent EU Conflict Prevention and Civilian Crisis Management Capacity », EU Civilian Crisis Management Capability,
Conference Report, SWEFOR et SPAS, 20 avril 2001, Stockholm,
p. 23.
23. Le Conseil propose de créer un fonds ad hoc, en dehors
du budget des Communautés, pour les opérations de gestion des
crises, financé directement par les Etats membres. Cette proposition met à mal le monopole de la Commission sur les matières
budgétaires. Et puisque ce nouveau fonds aurait trait tout aussi bien
aux aspects civils que militaires de la PESD, elle désagrège les
compétences de la Commission en matière de gestion civile des
crises, alors même que la majorité des opérations civiles entreprises jusqu’à présent ont été initiées et gérées dans le cadre des
instruments communautaires.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
III. Les partenariats de l’UE
1. Le Pacte de stabilité
pour l’Europe du Sud-Est
Valérie Peclow
1.1. L’élargissement et l’association
comme moyens d’une politique de sécurité
de l’Union européenne
L’Europe a traditionnellement intérêt à la stabilisation et au développement des Balkans. Or,
depuis l’éclatement de la Yougoslavie en 1991,
l’UE n’a pu que constater l’échec de sa politique
dans cette région, tant au niveau humain que
diplomatique et économique. Elle a pris conscience, de manière encore plus aiguë depuis les
événements de 1999 au Kosovo1, que si elle n’exportait pas la stabilité dans les Balkans, les Balkans
exporteraient leur instabilité vers elle. De ce constat, une question découle : quel est le meilleur
moyen de mettre en place les conditions favorables
à la résolution de cette instabilité chronique? A
cette question, l’UE répond par un seul concept,
issu de sa propre histoire: l’intégration.
Le Processus de stabilisation et d’association
L’UE développe pour les Balkans un certain
nombre d’instruments2 basés d’une part sur le
modèle utilisé lors de la reconstruction de l’Europe
occidentale après la Seconde Guerre mondiale et
d’autre part sur les politiques de la Communauté
européenne envers les pays d’Europe centrale et
orientale après la chute du communisme en 1993.
Elle élabore ainsi en 1999 une nouvelle approche
spécifique sous la forme d’un « Processus de
stabilisation et d’association » (PSA) offrant à 5
Etats de la région balkanique4 la possibilité de
signer avec elle un nouveau type d’accord. Le PSA
vise à approfondir leurs transformations politiques,
institutionnelles, économiques et juridiques afin qu’ils
puissent prendre part à un processus formel d’adhésion à l’Union. Pour permettre l’ouverture des
négociations d’un accord de stabilisation et d’association, les Etats candidats doivent au préalable
accepter de respecter les principes démocratiques,
les droits humains, la primauté du droit, la protection
des minorités, l’économie de marché.
41
Ces accords sont adaptés aux spécificités de
chaque pays tout en insistant sur le développement
d’une coopération régionale.
Les programmes de coopération régionale
Reconnaissant que la prévention des conflits et
la gestion des crises sont à envisager à long terme,
les programmes de coopération de l’UE tentent
d’intégrer ces concepts.
L’assistance de l’UE aux Etats du Sud-Est de
l’Europe est distribuée par les programmes OBNOVA
(reconstruction en ex-Yougoslavie) et/ou Phare
(programme pour l’Europe centrale et orientale).
Le 10 mai 2000, la Commission européenne a
proposé de simplifier l’assistance fournie aux 5
Etats du Sud-Est européen en remplaçant les différents programmes en un seul : le Programme pour
l’assistance, la reconstruction, le développement et
la stabilisation: CARDS.
Le principal objectif de CARDS est de soutenir la
participation des 5 Etats au PSA. CARDS se concentre donc sur la reconstruction et la modernisation
des institutions et des administrations dans le sens
du renforcement de la démocratie, de l’Etat de droit
et du respect des droits des minorités. Ce programme attribue également des ressources à la mise en
oeuvre de réformes économiques et sociales orientées vers l’économie de marché. La reconstruction
et le retour des réfugiés restent une priorité mais ne
sont pas dissociés du développement économique
et institutionnel des pays bénéficiaires.
1. Voir à ce propos le rapport du GRIP « Bilan de la guerre du
Kosovo », PECLOW V., BERGHEZAN G., ADAM B., 2000.
2. Il faut signaler plusieurs décisions importantes de l’UE
antérieures à ce qui est développé ici: le Processus de Royaumont
fut la première tentative de stabilisation lancée en 1996 par l’UE
en direction des Balkans. Et en avril 1997, le Conseil « Affaires
générales » de l’UE adopta l’« Approche régionale » qui établit
la conditionnalité politique et économique pour le développement de relations bilatérales avec l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la République fédérale de Yougoslavie et l’exRépublique yougoslave de Macédoine.
3. Dans les années 90, la Communauté européenne a opté
pour le développement de relations contractuelles avec les PECO :
des « Europe Agreements » ont été conclus avec 10 Etats
d’Europe centrale et orientale et des « Accords de partenariat et
de coopération » ont été signés avec 10 autres Etats de l’ancienne
Union soviétique.
4. Le PSA est adopté par le Conseil européen de Cologne en
juin 1999 et concerne l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la
Croatie, la RFY et l’ex-République yougoslave de Macédoine. La
Slovénie est quant à elle candidate à l’adhésion à l’UE.
42
RAPPORT DU GRIP 2002/2
1.2. Le rôle de leader de l’Union européenne
dans la création du Pacte de stabilité
Le Pacte de stabilité n’est pas en soi un outil
propre à l’Union européenne, mais le concept de
base sur lequel il repose participe de la même
philosophie de coopération régionale et d’intégration progressive dans les structures européennes
que le PSA.
Partant du constat que la participation à l’Europe est probablement le seul objectif politique sur
lequel tous les Etats balkaniques sont d’accord de
manière unanime, l’UE dispose d’un levier puissant
pour promouvoir des réformes structurelles et la
démocratisation dans la région.
Ainsi, outre le fait qu’elle se trouve être à
l’origine de l’initiative, l’Union européenne a été
admise dès le départ en tant que leader du Pacte de
stabilité. Par ailleurs, la politique de l’UE dans les
Balkans constituera pour elle un défi à plusieurs
niveaux : sa capacité d’entretenir une relation
stable avec des pays qui ne pourront pas s’intégrer
à court terme, son aptitude à gérer les crises, sa
capacité de forger un modèle politique et culturel
pour l’ensemble du continent.
tion des conflits de l’UE en direction des Pays
d’Europe centrale et orientale (PECO).
Le « Pacte pour la stabilité et la sécurité en
Europe » était une initiative française qui fut endossée par l’Union européenne en une première action
commune et consistait, en réalité, en une simple
liste d’accords de bon voisinage des Pays d’Europe
centrale entre eux et avec leurs voisins d’Europe
orientale ou de l’UE. L’OSCE fut chargée du suivi
d’une cinquantaine d’accords pour la plupart conclus avant le Pacte.
Si ce Pacte avait des ambitions modestes, il était
de nature clairement préventive. La perspective
d’une adhésion à l’UE et à l’OTAN existait aussi,
même si aucun rapport direct ne fut établi au
préalable. Par contre, il faisait l’impasse totale sur
l’Europe du Sud-Est.
Le « Pacte pour l’Europe du Sud-Est » est
nettement plus ambitieux et intervient alors que les
tensions ont déjà dégénéré en conflit violent et
laissé des traces tangibles au coeur des différentes
populations. Les difficultés seront d’autant plus
grandes et la stabilisation d’autant plus lente et
problématique.
1.3. La mise en place du Pacte de stabilité
Le lancement du Pacte de stabilité
pour l’Europe du Sud-Est
La Présidence allemande de l’Union européenne
propose en avril 1999, peu après le début des
bombardements de l’OTAN contre la RFY, de
réaliser un pacte de stabilité pour fédérer les
initiatives existantes dans la région balkanique.
L’UE annonce, dès le 17 mai 1999, sa volonté de
jouer le rôle de leader du Pacte de stabilité pour
l’Europe du Sud-Est par le biais de l’adoption d’une
position commune5. De fin mai à début juin 1999, un
document est négocié entre 28 Etats concernés :
les Etats de l’UE, des Etats non européens membres du G8 et l’ensemble des pays de la région
exception faite de la RFY. Le 10 juin 1999, les
ministres des Affaires étrangères adoptent offi-
La situation dans les Balkans
Les Balkans ont été touchés la désagrégation
économique et sociale liée à la transition vers le
capitalisme, à l’instar de l’ensemble des Etats
d’Europe de l’Est. Leur situation a cependant été
aggravée par les conséquences des conflits liés à la
dissolution de la Yougoslavie et aux embargos
successifs. Plus récemment, en 1999, les bombardements de l’OTAN sur la République fédérale
yougoslave ont non seulement provoqué des dégâts
matériels importants en RFY mais ont également
entraîné de graves retombées économiques,
infrastructurelles et environnementales pour l’ensemble des Balkans. L’existence même du Pacte
de stabilité peut être comprise comme le constat
implicite que la guerre menée par l’OTAN contre la
RFY a accentué l’instabilité de toute la région.
Le Pacte pour la stabilité et la sécurité
en Europe
Le terme de « Pacte de stabilité » avait déjà été
utilisé en 1993 pour désigner une action de préven-
5. 4 documents de la PESC encadrent le fonctionnement du
Pacte : la position commune du 17 mai 1999 pour le lancement,
la position commune du 2 juillet 1999 désignant le coordinateur
spécial pour le Pacte de stabilité en la personne de Bodo Hombach,
l’action commune du 19 juillet 1999 pour financer le sommet de
Sarajevo, l’action commune du 29 juillet 1999 confirmant Bodo
Hombach au poste de représentant spécial de l’UE pour le Pacte
de stabilité et pour la région.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
Les participants
au Pacte de stabilité sont :
- les 15 Etats membres de l’UE et la Commission
européenne
- les pays du sud-est de l’Europe et leurs voisins :
l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, l’ex-République fédérale yougoslave de Macédoine, la Hongrie, la Roumanie, la Slovénie et la
Turquie
- certains membres du G8 : les USA, le Canada, le
Japon et la Russie
- d’autres pays tels que la Norvège et la Suisse
- des organisations internationales : ONU, OSCE, Conseil de l’Europe, le HCR, l’OTAN, l’OCDE, l’UEO
- des institutions financières internationales : la Banque mondiale, le FMI, la BERD, la BEI
- des initiatives régionales : la Coopération économique de la mer Noire, l’Initiative centre-européenne, la
« South East European Cooperative Initiative » (SECI),
le Processus de coopération balkanique, le Processus de Royaumont
A l’origine, le Pacte excluait la République fédérale de
Yougoslavie. Elle n’est membre du Pacte que depuis
le 26 octobre 2000.
ciellement à Cologne le Pacte de stabilité pour
l’Europe du Sud-Est. Au cours du sommet de
Sarajevo, le 30 juillet 1999, le Pacte est solennellement consacré par les chefs d’Etat et de gouvernement6.
1.4. Le contenu du Pacte de stabilité
Le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est
est avant tout une déclaration politique d’engagement de la communauté internationale dans les
Balkans. Bodo Hombach, coordinateur spécial du
Pacte de stabilité jusqu’à la nomination du Dr.
Erhard Busek le 10 décembre 2001, définit sa
finalité comme étant de « créer la prospérité, la
démocratie et la stabilité dans le sud-est de l’Europe comme précondition à l’intégration de la
région dans les structures européennes et transatlantiques »7.
Le Pacte se base sur l’idée que les Etats des
Balkans ont besoin de « développer une stratégie
partagée pour la stabilité et le développement de la
région » et qu’en travaillant ensemble sur les problèmes structurels et sur les questions irrésolues, la
communauté internationale pourrait faciliter le développement à la fois économique et démocratique
de la région.
43
Il ne s’agit pas d’une nouvelle organisation
internationale. Le Pacte ne dispose pas de structures de mise en oeuvre, ni de ressources financières
propres. On a souvent parlé du Pacte de stabilité
comme d’un nouveau Plan Marshall apportant des
niveaux sans précédent de moyens financiers et
d’efficacité. Il s’agit d’une mauvaise compréhension potentiellement frustratrice et pouvant conduire à la perte de confiance des Etats balkaniques.
Le Pacte de stabilité existe en tant qu’accordcadre tentant d’améliorer la coordination de l’assistance internationale et mettant l’accent sur la
coopération régionale. Son efficacité dépendra
donc de celle des participants – surtout occidentaux –, de leurs ressources financières et de leur
engagement politique.
Le Pacte de stabilité est organisé en 3 « tables
de travail », selon la terminologie adoptée : la
démocratisation et les droits de l’homme, la sécurité et enfin le développement et la reconstruction
économiques.
Chaque table réunit l’ensemble des pays participants et les institutions internationales concernées. Ces tables sont sensées aider les participants
à identifier de nouvelles opportunités de coopération et à améliorer la coordination des efforts déjà
existants. Les tables de travail sont chapeautées
par une table régionale qui a adopté un plan d’étude
global lors de sa première réunion.
La table de travail « démocratisation et droits de
l’homme » a pour but d’enraciner les pratiques démocratiques dans les Etats du Sud-Est et vise à permettre la cohabitation des différentes populations.
6. Les participants au Pacte de stabilité sont : les Etats
membres de l’UE et la Commission européenne, les pays du sudest de l’Europe et leurs voisins (l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine,
la Bulgarie, la Croatie, l’ex-République Fédérale yougoslave de
Macédoine, la Hongrie, la Roumanie, la Slovénie et la Turquie),
certains membres du G8 : les USA, le Canada, le Japon et la Russie,
d’autres pays tels que la Norvège et la Suisse, des organisations
internationales : ONU, OSCE, le Conseil de l’Europe, le HCR,
l’OTAN, l’OCDE, l’UEO, des institutions financières internationales : la BM, le FMI, la BERD, la BEI, des initiatives régionales : la
Coopération économique de la mer Noire, l’Initiative centreeuropéenne, la « South East European Cooperative Initiative »(SECI), le Processus de coopération balkanique, le Processus
de Royaumont. A l’origine, le Pacte excluait la République
fédérale de Yougoslavie. Elle est membre du Pacte depuis le le 26
octobre 2000.
7. HOMBACH Bodo, « A Partnership for Progress: The Stability
Pact For South Eastern Europe », site du Pacte de stabilité, http:/
/www.stabilitypact.org
44
La table « reconstruction économique régionale » concerne la reconstitution d’une coopération économique régionale et a pour objectif d’aider
les réformes structurelles afin d’introduire les mécanismes du marché. L’UE joue un rôle essentiel
dans cette table de travail : elle a fondé une agence
de reconstruction pour le Kosovo et a instauré une
clause de coopération régionale dans tous ses
accords de stabilisation et d’association.
La table « sécurité » comprend deux axes sécuritaires correspondant à deux sous-tables de travail.
D’une part, la sous-table « défense et sécurité »
qui se consacre surtout au contrôle des armements ; l’instauration de mesures de sécurité et de
confiance ainsi que d’instruments de sécurité collective incombant traditionnellement à l’OSCE. D’autre
part, la sous-table « justice et affaires intérieures »
dont les priorités concernent aussi bien les réformes judiciaires que la lutte contre la corruption, le
crime organisé et les trafics d’êtres humains.
1.5. Les réalisations,
entre espoirs et frustrations
La collecte de fonds
Le Pacte de stabilité coordonne des initiatives
régionales nouvelles ou déjà existantes, mais organise également des collectes de fonds afin de
supporter des programmes régionaux.
En mars 2000, la Conférence régionale de
collecte de fonds de Bruxelles a récolté quelque 2,4
milliards d’euros et une seconde conférence de
donateurs est prévue en automne 2001.
Néanmoins, beaucoup plus d’argent a été promis que donné effectivement. Cette situation entraîne malheureusement une perte de confiance
chez les Etats bénéficiaires qui ne voient pas
arriver l’aide promise. Soit les délais de paiement
sont trop longs (Roumanie et Bulgarie), soit l’argent n’est pas versé du tout (ex-République yougoslave de Macédoine).
La décision récente de mettre en place un
« réseau des donateurs », une structure censée
coordonner les efforts, introduira peut-être un peu
de transparence dans le processus.
Les tables de travail
On constate un déséquilibre entre les progrès
réalisés par les différentes tables de travail. La
RAPPORT DU GRIP 2002/2
priorité semble être donnée au développement de
l’économie de marché sur celui de la sécurité, des
droits de l’homme et de la démocratie.
L’approche du Pacte de stabilité est essentiellement basée sur le principe des relations économiques stabilisatrices et s’inscrit, comme toute l’aide
occidentale, dans une logique d’accélération des
privatisations et d’ouverture à la présence des
firmes multinationales dans la région, ce qui entraîne le creusement des écarts de niveaux de vie
et de la croissance entre les Etats voisins mais
également au sein même des populations de chaque pays8.
La coopération régionale
Les Etats du Sud-Est de l’Europe restent suspicieux vis-à-vis d’un rapprochement à travers une
coopération régionale. Ils craignent que ce processus puisse servir à la reconstitution de la Yougoslavie et le perçoivent comme menaçant leur souveraineté récemment acquise. Ils sont par contre plus
enclins à un rapprochement avec des structures
plus larges telles que l’UE et l’OTAN.
Certains changements sont cependant encourageants. Le régime de Slobodan Milosevic, principal foyer de tensions dans la région, n’existe plus et
l’ouverture démocratique du pays semble maintenant un fait acquis. Le plus important obstacle politique au développement d’une intégration véritablement régionale, n’excluant pas la RFY, est levé.
L’adhésion à l’Union européenne
Les gouvernements de la région ont tendance à
voir en l’intégration aux structures européennes la
résolution de tous leurs problèmes. Or, l’adhésion
à l’UE nécessitera une lente mise en place de
réformes politiques, économiques et sociales douloureuses et la prise de décisions difficiles.
En conditionnant l’attribution de l’assistance à
la coopération préalable entre Etats balkaniques, le
Pacte de stabilité agit comme un catalyseur de
l’intégration régionale. Mais cette démarche a un
effet pernicieux. La perspective d’une adhésion en
bloc avancée par l’UE9 est rejetée par les Etats des
8. SAMARY Catherine, Un « Pacte de stabilité pour les
Balkans» ?, site de l’Institut de Documentation et de Recherche
sur la Paix, http://wwwidrp.citeglobe.com.
9. Le Conseil européen d’Helsinki a abandonné l’approche
par vagues.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
45
Balkans car elle signifie pour eux une intégration au
rythme du plus lent. Les pays qui devaient participer à la prochaine vague d’adhésion à l’UE (Slovénie, Hongrie) ou à la deuxième vague (Roumanie,
Bulgarie) s’estiment ramenés au même niveau que
les autres Etats. Ils risquent de percevoir le Pacte
de stabilité comme un moyen de retarder indéfiniment leur entrée dans l’UE.
ans est peut-être l’une des premières problématiques à envisager. Le Pacte de stabilité ne se
superpose-t-il pas aux PSA et aux stratégies d’adhésion (pour la Bulgarie et la Roumanie) ?
En dressant une liste de toutes les initiatives
existantes, il est aisé de se représenter la complexité de la situation. Le Pacte apparaît comme
une « structure pyramidale de responsabilités »10 à
laquelle participent de nombreux acteurs, aucun
d’eux n’étant au bout du compte véritablement
responsable.
L’Union pâtit de cette confusion en perdant la
visibilité de ses actions de prévention des conflits et
d’assistance à la reconstruction politique et économique post-conflit.
1.6. Conclusions
Si le Pacte de stabilité a le mérite d’exister et de
regrouper autour d’un même objectif un grand
nombre d’acteurs, on peut néanmoins se demander
si son principe même et la qualité de sa mise en
place ne peuvent être améliorés avant que les
participants-clés ne perdent patience et confiance
et qu’ils ne se détournent de lui. Plus de deux ans
après son lancement, l’Europe du Sud-Est reste
instable, insécurisée, économiquement en crise.
La pléthore d’acteurs et de processus impliqués
dans la stabilisation et la reconstruction des Balk-
10. Projet de rapport général : La contribution de l’Union à
la stabilité et à la sécurité de l’Europe, Assemblée parlementaire
de l’OTAN, Affaires civiles, Rapporteur général : KRONINGG
Volker citant M. Hager, expert du Centre For European Policy
Studies.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
46
2. Le partenariat euro-méditerranéen
Caroline Pailhe
2.1. La Méditerranée : une zone stratégique
prioritaire pour l’Europe
Pour l’Europe, la fin du système bipolaire et le
tournant de la guerre du Golfe transforment radicalement « l’équation de sécurité » et font désormais
de la Méditerranée une zone prioritaire pour l’Union
européenne.
Dès le Conseil européen de Corfou des 24 et 25
juin 1994, les Etats membres reconnaissent l’importance pour les pays riverains de la Méditerranée
d’examiner conjointement les problèmes politiques,
économiques et sociaux afin de rechercher des
solutions plus efficaces dans le contexte d’une
coopération régionale. Le Conseil européen charge
ainsi le Conseil d’évaluer, avec la Commission, la
politique globale de l’UE dans la région du bassin
méditerranéen et d’envisager d’éventuelles initiatives en vue de renforcer cette politique à court et
à moyen terme, notamment la tenue d’une conférence à laquelle participeraient l’Union européenne
et ses partenaires méditerranéens.
La Commission émet donc une communication
au Conseil et au Parlement européen sur le « Renforcement de la politique méditerranéenne de
l’Union européenne : établissement d’un partenariat euro-méditerranéen » qui servira de base à un
rapport élaboré par le Conseil et présenté au
Conseil européen d’Essen des 9 et 10 décembre
19941. La Méditerranée devient ainsi pour l’Union
européenne une « zone prioritaire d’importance
stratégique »2.
L’Union européenne veut en effet faire face à
un certain nombre de menaces telles : que la
pression démographique sur les rives sud et est de
la Méditerranée, entraînant l’augmentation de
l’émigration et de la paupérisation ; l’instabilité
politique des pays de la rive sud, exacerbée par la
montée en puissance de l’intégrisme religieux ; la
prolifération des armes conventionnelles et de destruction massive ; les menaces liées à l’indépendance énergétique des pays du nord vis-à-vis du
versant sud du bassin. C’est donc dans un contexte
hautement sécuritaire que fut préparée et menée la
Conférence de Barcelone3.
2.2. Le partenariat
Après 20 ans de coopération commerciale et
d’aide au développement bilatérale intensive entre
les deux rives de la Méditerranée, les ministres des
Affaires étrangères des 15 Etats membres de l’UE
et leurs 12 partenaires méditerranéens se réunissent donc à Barcelone les 27 et 28 novembre 1995,
marquant le début d’une nouvelle phase de « partenariat » des relations, appelée Processus de Barcelone ou plus généralement Partenariat euroméditerranéen (PEM)4.
La Déclaration de Barcelone, adoptée à cette
occasion, engage les 27 partenaires sur trois volets
distincts.
Le premier volet concerne le partenariat politique et de sécurité et propose l’adoption d’une
déclaration de principes fixant des objectifs communs comme le respect des textes fondamentaux,
de l’Etat de droit, des libertés et des droits de
l’homme. Dans le domaine de la sécurité, les Etats
s’engagent sur les principes de non-ingérence, le
respect de l’intégrité territoriale, le non-recours à la
force et le règlement pacifique des différends, la
lutte contre la criminalité organisée et la drogue, le
respect des traités de désarmement et de nonprolifération, ainsi que la recherche des équilibres
militaires les plus bas.
Le partenariat économique et financier a
pour objectif la constitution d’ici à 2010 d’une zone
de libre-échange. La période de transition vise à
préparer les économies du sud et de l’est de la
1. COM(94)427.
2. Conseil européen d’Essen des 9 et 10 décembre 1994,
Conclusions de la Présidence.
3. Voir notamment : RAVENEL Bernard, Damoclès, n°73,
2ème trimestre 1997, pp.12-16 et n° 74 & 75, 3ème & 4ème
trimestre 1997, pp. 40-51 ; DAGUZAN Jean-François, « La Méditerranée en quête d’une organisation politico-stratégique »,
Défense nationale, n° 10, octobre 1997, pp. 14-29 et « Prévention des crises et des conflits : quelles perspectives pour la
Méditerranée ? », L’Europe et la prévention des crises et des
conflits, Robert Bussière (ed), L’Harmattan, 2000, pp. 173-191.
4. Les 12 partenaires méditerranéens situés au sud et à l’est
de la Méditerranée sont le Maroc, l’Algérie, la Tunisie (Maghreb) ; l’Egypte, Israël, la Jordanie, l’Autorité palestinienne, le
Liban, la Syrie (Machrek) ; la Turquie, Chypre et Malte. La Libye
a un statut d’observateur lors de certaines rencontres depuis la
3ème Conférence euro-méditerranéenne de Stuttgart des 15 et 16
avril 1999.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
47
Méditerranée à affronter les conditions de la concurrence mondiale, et d’abord européenne. Les
priorités de la coopération seront donc les investissements, le soutien aux entreprises, l’environnement, la pêche, l’énergie, l’infrastructure et les
transports, la R&D.
Enfin, le partenariat dans les domaines social, culturel et humain concerne : le développement des ressources humaines dans les activités de
formation et d’éducation, et le social ; les migrations, reconnues comme jouant « un rôle important » dans les relations méditerranéennes ; la lutte
commune contre le trafic de stupéfiants, le terrorisme, la criminalité internationale, la coopération
judiciaire et la lutte contre la corruption ; la culture,
les médias et la santé.
clôture de la réunion ministérielle euro-méditerranéenne ad hoc de Palerme, les 3 et 4 juin 1998 ;
Conclusions formelles de la troisième conférence euro-méditerranéenne des ministres des
Affaires étrangères de Stuttgart, les 15 et 16
avril 1999 ; Conclusions formelles de la quatrième conférence euro-méditerranéenne des
ministres des Affaires étrangères de Marseille,
les 15 et 16 novembre 2000 ; Conclusions de la
Présidence de la réunion euro-méditerranéenne
des ministres des Affaires étrangères de Bruxelles, les 5 et 6 novembre 2001 ;
- un « Comité euro-méditerranéen du processus
de Barcelone » réunissant des représentants de
l’Union européenne et un représentant de chacun des partenaires méditerranéens, qui se
réunissent tous les trois mois pour évaluer le
suivi du processus de Barcelone ;
- des conférences ministérielles sectorielles dont
le travail préparatoire et le suivi des réunions
sont effectués par la Commission européenne ;
- des réunions et conférences thématiques ad
hoc réunissant des représentants des gouvernements et des membres de la société civile ;
- les forums parlementaires et de la société civile,
des réseaux regroupant des instituts économiques, des fédérations industrielles et des instituts de politique étrangère, ainsi que les médias.
2.3. La structure administrative et politique
D’un point de vue organique, la structure administrative et politique du Partenariat euro-méditerranéen comporte une voie bilatérale et une voie
régionale.
Les outils principaux de la voie bilatérale sont
les accords d’association entre l’Union européenne
et les partenaires méditerranéens. Une fois ratifiés
par les parlements nationaux des pays de l’Union
européenne, les accords d’association font l’objet
d’un suivi lors des réunions du Conseil d’association établi entre l’Union européenne et chacun des
pays partenaires.
La voie régionale comprend :
- des réunions régulières des ministres des Affaires étrangères, qui ont conduit à l’adoption des
documents suivants : Conclusions de la deuxième
conférence ministérielle euro-méditerranéenne
de Malte, les 15 et 16 avril 1997 ; Déclaration de
2.4. La coopération bilatérale :
les accords d’association
Les accords d’association euro-méditerranéens
sont les principaux accords contractuels entre la
Communauté européenne et ses partenaires méditerranéens. Ils remplacent des accords de coopération conclus dans les années 1970 et couvrent les
Partenaire
Conclusion des négociations
Signature de l'accord Entrée en vigueur
Tunisie
Israël
Maroc
Autoritépalestinienne
Jordanie
Egypte
Liban
Algérie
Syrie
Juin 1995
Septembre 1995
Novembre 1995
Décembre 1996
Avril 1997
Négociations conclues en juin 1999
Négociations en cours
Négociations conclues en décembre 2001
Négociations en cours
Juillet 1995
Novembre 1995
Février 1996
Février 1997
Novembre 1997
-
Mars 1998
Juin 2000
Mars 2000
Juillet 1997
-
Source : Commission européenne, Le processus de Barcelone, cinq ans après – 1995-2000, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 2000, p. 37 et Le Monde, 21 décembre 2001.
48
trois domaines principaux repris par la Déclaration
de Barcelone. Ces accords abordent le respect des
droits de l’homme, le dialogue politique, la libre
circulation des marchandises, la coopération économique, sociale, culturelle et financière et sont
soumis au principe de la conditionnalité.
2.5. Le programme MEDA
A l’instar des programmes PHARE et TACIS pour
l’Europe centrale et de l’Est, le programme MEDA
est bien plus qu’un programme classique d’aide au
développement. Dispensant des aides non remboursables aux partenaires de la région, il est le
principal instrument financier de l’Union européenne pour la mise en œuvre du Partenariat euroméditerranéen. Pour la période 1995-1999, il représentait 3.435 millions d’euros sur un total de 4.685
millions d’euros affectés à la coopération financière entre l’UE et ses partenaires méditerranéens5. Pour la période 2000-2006, MEDA dispose
d’un budget de 5.350 millions d’euros.
Environ 90% des ressources affectées à MEDA
financent des programmes bilatéraux instaurés
avec les partenaires, parmi lesquels on retrouve
l’Algérie, l’Egypte, le Liban, le Maroc, la Syrie, la
Tunisie, la Turquie et l’Autorité palestinienne. Les
10% restants sont consacrés aux activités régionales.
Ces ressources font l’objet d’une programmation. Au niveau bilatéral, des documents de stratégie par pays et des programmes indicatifs de trois
ans sont élaborés conjointement entre l’UE et ses
partenaires. Au niveau régional, un document de
stratégie régionale et un programme indicatif couvrent les activités multilatérales. Ces programmes
sont révisés annuellement.
Les programmes bilatéraux se concentrent sur
le soutien à la transition économique et contribuent
à compenser l’impact social des programmes
d’ajustement structurel. Les programmes régionaux fonctionnent dans les trois domaines principaux de la déclaration de Barcelone. Ainsi, sous le
partenariat politique et de sécurité, MEDA finance
entre autres le réseau EUROMESCO, qui regroupe
divers instituts de recherche en matière de politique
extérieure. Sous le partenariat économique et financier, le programme soutient la mise en réseau
des chambres de commerce et des organisations
patronales et fournit un appui pour des programmes
RAPPORT DU GRIP 2002/2
régionaux notamment en faveur de l’environnement. En ce qui concerne les questions sociales et
culturelles, les programmes régionaux financent
des actions dans le domaine de l’audiovisuel, les
échanges entre les jeunes et la préservation du
patrimoine culturel méditerranéen6.
Les interventions financières de MEDA sont
coordonnées avec celles des autres bailleurs de la
région comme la Banque européenne d’investissements (BEI), la Banque mondiale et les programmes bilatéraux des Etats membres. La BEI a ainsi
prévu d’attribuer des fonds – remboursables –
d’environ 7,4 milliards d’euros à la région pour la
période 2000-2006.
Plusieurs difficultés ont donné lieu à un faible
taux de paiement des aides envisagées. Seuls 26 %,
soit 890 millions d’euros, avaient été effectivement
déboursés à la fin de 1999, comme le montrent les
tableaux suivants.
La lourdeur administrative des structures européennes pour mettre en œuvre les différents projets a conduit à une importante révision du fonctionnement du programme. A cette fin, le 27 novembre
2000, le Conseil a adopté un nouveau règlement
modifiant l’organisation de MEDA, devant favoriser
une rationalisation de la prise de décision et de la
La mise en œuvre de la coopération
financière en Méditerranée
Période 1995-1999
(en millions d’euros)
Total des engagements au titre d’aide de l’UE
à la région méditerranéenne
dont - MEDA
- processus de paix (aide en faveur
des Palestiniens)
Total des paiements au titre de l’aide de l’UE
à la région méditerranéenne
dont - MEDA
- processus de paix (aide en faveur
des Palestiniens)
Total des prêts de la BEI en faveur de la région
4.442
3.435
424
1.615
890
256
4.808
Source : Commission européenne, Le processus de Barcelone,
cinq ans après – 1995-2000, Office des publications officielles
des Communautés européennes, Luxembourg, 2000, p. 21.
5. Commission européenne, Le processus de Barcelone, cinq
ans après – 1995-2000, Office des publications officielles des
Communautés européennes, Luxembourg, 2000, pp. 20-25.
6. Commission européenne, op. cit., p. 21.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
Engagements et paiements MEDA
aux niveaux bilatéral et régional
Période 1995-1999
(en millions d’euros)
Engagements
Algérie
Egypte
Jordanie
Liban
Maroc
Syrie
Tunisie
Turquie
Cisjordanie/Bande de Gaza
Programmes régionaux
(assistance technique comprise)
Total
Paiements
164
686
254
182
656
99
428
375
111
30
157
108
1
127
0
168
15
54
480
230
3.435
890
Source : Commission européenne, Le processus de Barcelone,
cinq ans après – 1995-2000, Office des publications officielles
des Communautés européennes, Luxembourg, 2000, p. 22.
mise en œuvre des différentes actions7. Ce programme, appelé désormais MEDA II, est géré par
l’agence EUROPEAID, le nouveau service de coopération, qui a commencé ses travaux le 1er janvier
2001. Dans le cadre général de la réforme qui
prône une prise de décision décentralisée,
EUROPEAID assure, dans un premier temps, l’identification et l’évaluation des projets. Dans un
deuxième temps, la gestion des programmes sera
graduellement reprise par les différentes délégations de la Commission, avec le soutien de
EUROPEAID. Les délégations de la Commission,
présentes en Algérie, à Chypre, en Egypte, en
Israël, en Jordanie, au Liban, à Malte, au Maroc, en
Syrie, en Tunisie et en Turquie et qui disposent de
bureaux à Gaza et en Cisjordanie, sont donc amenées progressivement à jouer un rôle clé dans le
partenariat euro-méditerranéen, notamment par la
gestion de ce programme communautaire.
2.6. Perspectives
Après les attentats du 11 septembre 2001, la
réunion euro-méditerranéenne des ministres des
Affaires étrangères, qui s’est tenue à Bruxelles les
5 et 6 novembre 2001, a accordé une attention toute
particulière à la lutte contre le terrorisme. Il a ainsi
été convenu d’intensifier la coopération dans le
domaine de la justice et des affaires intérieures.
Une fois de plus, les participants n’ont pu que
constater que la dynamique du processus est, en
49
grande partie, tributaire du règlement du conflit
israélo-palestinien et que les initiatives européennes en la matière restent inefficaces.
Suite aux recommandations du Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001, la
Commission a soumis le 27 février 2002 un rapport
au Conseil proposant la création d’une banque
euro-méditerranéenne pour le développement8.
Cette nouvelle institution financière est envisagée
comme une filiale de la BEI et reprendrait les
activités de celle-ci. Cette proposition donnera lieu
à un rapport du Conseil ECOFIN pour enfin être
examinée dans le cadre du Conseil européen de
Barcelone.
Pour sa part, la Présidence espagnole a placé la
redynamisation du processus de Barcelone et du
processus de paix au Moyen-Orient parmi ses
priorités9. En tant que pays méditerranéen, l’Espagne peut se révéler active dans ces matières afin
d’opérer un rééquilibrage géopolitique interne dans
une Europe très portée vers l’est du continent.
D’un point de vue plus opérationnel, la Commission européenne a dressé un cahier des charges
ambitieux pour cette décennie. Elle entend en
effet : parvenir à la conclusion de l’ensemble des
accords d’association ; achever d’établir la zone
de libre-échange ; mettre l’agriculture à l’ordre du
jour ; poursuivre l’ajustement structurel ; mettre
sur pied des réseaux d’infrastructure
transfrontaliers ; rendre le programme MEDA plus
efficace ; conclure et mettre en oeuvre la charte
euro-méditerranéenne pour la paix et la stabilité ;
renforcer le partenariat politique et de sécurité ;
intensifier la coopération dans le domaine humain ;
faire progresser le processus de paix au ProcheOrient ; intégrer les partenaires méditerranéens du
Nord dans l’Union européenne et renforcer la
visibilité et le sentiment d’ « appropriation » du
processus par les partenaires du Sud10.
7. Règlement (CE) n ° 2698/2000 du Conseil du 27 novembre
2000, Journal officiel, n ° L 311 du 12 décembre 2000, p. 1.
8. « Commission proposes creation of a Euro-Mediterranean
Bank as an EIB subsidiary », http : //europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/news/ip02_321.htm, 27 février 2002.
9. Plus d’Europe, Programme de la Présidence espagnole
de l’UE, disponible sur http : //www.ue2002.es
10. Source : Commission européenne, Le processus de Barcelone, cinq ans après – 1995-2000, Office des publications
officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 2000,
pp. 16-19.
50
2.7. Conclusions
On le voit, le partenariat euro-méditerranéen se
veut ambitieux tant sur les plans politique et
sécuritaire, économique et financier que dans les
domaines social, culturel et humain.
Dans les faits pourtant, c’est principalement le
volet économique de la déclaration de Barcelone
qui porte ses fruits. C’est jusqu’à présent le seul
élément tangible du partenariat, même si des difficultés ont présidé au déblocage des fonds et, plus
généralement, à la mise en œuvre du programme
MEDA.
D’une manière générale, l’Europe semble s’être
plus ou moins enfermée dans une logique économique et sécuritaire, où le colosse commercial chercherait à mieux gérer son environnement immédiat
et à le « satelliser » au nom de la stabilité. Car force
est de constater que Barcelone privilégie les rapports essentiellement bilatéraux entre l’Union européenne et chacun des partenaires méditerranéens,
au détriment d’une véritable intégration régionale
et d’une coopération globale entre les partenaires
du Sud eux-mêmes.
Dans le domaine économique également, la
démarche européenne est souvent perçue comme
défensive en raison d’un engagement économique
RAPPORT DU GRIP 2002/2
somme toute timide et du maintien de sa fermeture
aux produits agricoles.
Par ailleurs, le principe de conditionnalité des
accords de coopération qui tend à assujettir aide et
coopération au respect des droits de l’homme et
aux libertés fondamentales a ses revers. Ainsi,
l’UE a signé le tout premier accord de coopération
en 1995 avec la Tunisie et a mis en avant le
« modèle tunisien » alors que les droits des personnes y sont régulièrement bafoués.
En définitive, le partenariat euro-méditerranéen
se présente encore trop souvent comme un moyen
de limiter et de contenir les dangers en provenance
du Sud et non comme une véritable volonté de
parvenir à un équilibre dans les rapports entre le
Nord et le Sud. Les partenaires du Sud ont dès lors
bien du mal à s’approprier le processus.
Néanmoins, la mise en œuvre de cette dynamique issue de Barcelone a au moins permis de déterminer un cadre de rencontre et de consultation global et prometteur, réunissant pour la première fois
tous les acteurs de la région. Les trois corbeilles du
processus de Barcelone représentent également
les trois défis majeurs de la Méditerranée : politique
et sécurité, coopération économique et financière
et enfin, dialogue social, culturel et humain.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
3. La prévention des conflits africains :
les perspectives offertes par l’accord
de Cotonou
Félix Nkundabagenzi
L’accord de partenariat signé à Cotonou, le 23
juin 2000, entre la Communauté européenne et les
pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP)
aborde directement la problématique de la prévention des conflits. Le groupe Afrique représente 48
pays des 77 Etats composant les ACP. Cet accord
de partenariat se présente comme l’héritier des
Conventions de Yaoundé et de Lomé qui organisaient principalement des relations commerciales,
économiques et d’aide au développement entre
l’Europe et les pays ACP. C’est en prenant appui
sur cet instrument que nous décrirons l’apport de
l’Union européenne à la prévention durable des
conflits en Afrique subsaharienne. Il faut d’emblée
relever que la contribution européenne en cette
matière se développe tant dans la relation de
coopération classique (la Direction générale au
développement notamment, DEVE) qu’à travers sa
politique extérieure (incarnée entre autres par la
Direction générale aux relations extérieures, RELEX).
Les limites de cette étude nous empêchent
d’aborder les politiques et les actions bilatérales de
certains Etats membres de l’Union européenne
dans le domaine de la prévention ou le règlement
des conflits africains : nous songeons, en particulier, aux programmes de création de forces africaines de maintien de la paix dans le cadre de projets
tels que RECAMP ou ACRI1.
51
3.1. La prolifération des conflits
en Afrique subsaharienne
Sur les 25 conflits les plus meurtriers dans le
monde, en 2000, près de 40% se sont déroulés en
Afrique subsaharienne. 28 sur 51 pays africains
connaissent des conflits. 26 de ces conflits sont des
conflits armés2. La quasi-totalité de ces conflits en
Afrique noire concerne des guerres de succession
au pouvoir ou de sécession au sein d’un même
territoire3. Les conflits entre Etats sont très minoritaires.
Si ces conflits n’ont pas provoqué le sousdéveloppement que connaissent la plupart de ces
pays africains affectés par ce drame, il n’en demeure pas moins que les guerres ralentissent le
développement voire provoquent la disparition de
certains Etats. Signalons enfin que l’Afrique
subsaharienne est dépendante à près de 70% de
son aide au développement de l’Union européenne :
cela donne la mesure de la relation privilégiée
unissant ce partenaire à la Communauté européenne et ses Etats membres.
1. RECAMP : le Renforcement des capacités africaines de
maintien de la paix, sponsorisé principalement par la France.
ACRI : African crisis response initiative, soutenu par les Etats-Unis
et auquel participent certains Etats membres comme la France,
etc.
2. Chiffres cités par KIPLAGAT Bethuel (Africa Peace Forum),
lors de la Conférence Vers une politique européenne cohérente
pour la prévention des conflits en Afrique : les défis de la
présidence belge, au Parlement européen, Bruxelles, le 17 septembre 2001.
3. AYISSI A., « Le défi de la sécurité collective régionale en
Afrique après la guerre froide : vers la diplomatie préventive et
la sécurité collective », UNIDIR, Travaux de recherche n°27,
Genève, 1994, pp. 41-43.
Tableau des crises et conflits en Afrique subsaharienne en 1999-2000
Situation de crises ou de violences
Pays
Pays directement impliqués dans un conflit international
Ethiopie, Erythrée, Ouganda, Rwanda, Burundi, Angola
Zimbabwe, Namibie, Maroc, Guinée, Liberia
Pays confrontés à la guerre civile,
à une rébellion interne ou des oppositions armées
Ouganda, Rwanda, Burundi, Angola, Sierra Leone, Soudan
Somalie, Sénégal, Comores, RD Congo, Tchad, Angola,
Congo-Brazzaville, Guinée, Liberia
Pays confrontés à des mouvements sociaux violents
Algérie, Gambie, Guinée-Bissau, Togo, Nigeria,Burkina-Faso,
Niger, Côte-d’Ivoire, Cameroun, Kenya, RCA, Zimbabwe
Source : Commission européenne et GRIP, 2000.
RAPPORT DU GRIP 2002/2
52
3.2. La prise en compte des enjeux
de sécurité
Dans la définition des objectifs4 de l’Accord de
partenariat ACP-CE, il est clairement indiqué que
la paix, la sécurité et la promotion d’un environnement politique stable et démocratique sont des buts
à atteindre par les partenaires. Cette prise de
position commune à l’Europe et ses partenaires
ACP est le fruit d’une évolution qui débuta avec
l’effondrement du mur de Berlin ainsi que la conséquence de la nécessité de gérer les crises politiques nouvelles affectant les pays pauvres en général, et l’Afrique en particulier.
Jusqu’à la dernière révision de la Convention de
Lomé (à partir de 1994), la relation eurafricaine
relevait exclusivement du domaine de la coopération au développement. Le principal instrument du
dialogue entre les partenaires était donc l’aide
publique au développement ainsi que les préférences économiques et commerciales consignées dans
ladite Convention. Comme décrit dans la partie
consacrée au rôle de la coopération au développement dans la prévention des conflits, les enjeux de
sécurité se sont imposés suite à une longue maturation de la doctrine du développement des bailleurs
de fonds. L’échec du développement de l’Afrique
et la multiplication des conflits sur ce continent ont
abouti à une redéfinition de cette relation privilégiée
pour l’approfondir d’une dimension politique. Cette
« politisation » ou « diplomatisation » de la relation
eurafricaine aura une double conséquence. D’une
part, pour les partenaires africains, elle entérine la
conditionnalité à laquelle est soumis l’octroi de
l’aide publique au développement, depuis le début
des années 905 : sur le plan politique (réformes
démocratiques, respect des droits de l’homme, Etat
de droit) et en matière économique6 (bonne
gouvernance). D’autre part, la diplomatisation grandissante des relations ACP-CE mettra fin, au sein
des institutions européennes, au monopole de la
direction générale du développement sur la gestion
des affaires africaines. La direction en charge des
relations politiques (stricto sensu) avec des pays
4. Article 1, Titre 1, Accord de partenariat ACP-CE,
Cotonou, 23 juin 2000.
5. Les raisons et les conditions de cette double conditionnalité
sont décrites dans la partie consacrée à l’apport de la coopération
au développement dans la prévention des conflits.
6. Articles 9 et 10 de, Titre II, Accord de partenariat ACPCE, signé à Cotonou, le 23 juin 2000.
Exemples d’initiatives européennes pour la paix en Afrique subsaharienne7
Dénomination
Contenu
Conclusions du Conseil affaires générales, La diplomatie
préventive, la résolution des conflits et le maintien de la
paix en Afrique, 4 décembre 1995.
Concerne le dialogue avec l’OUA et les organisations
sous-régionales africaines.
Position commune et conclusions du Conseil affaires
générales, La prévention et la résolution des conflits
en Afrique, 2 juin 1997
Une déclaration politique concernant les modalités de la
coopération entre l’UE et ses partenaires africains dans
ce domaine
Décision du Conseil, Concernant la mise en oeuvre de la
position commune 97/356/PESC sur la prévention et le
règlement des conflits en Afrique, 20 octobre 1997
Concerne la mise à la disposition de l’OUA de la somme
de 860.000 écus pour son Mécanismes de prévention,
de gestion et de règlement des conflits.
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement
européen, Coopération avec les pays ACP impliqués dans
des conflits armés, COM (1999), 204 fina
Ce document traite des mesures économiques et financières précises à prendre face à des conflits et évoque
la cohérence entre la PESC et DEVE dans ce cas.
Plan d’action du Caire, 3-4 avril 2000
Déclaration politique commune Europe – Afrique portant
notamment sur les objectifs et les modalités d’une coopération
en matière de prévention des conflits.
Article 11 de l’Accord de partenariat signé à Cotonou
le 23 juin 2000
Dans le cadre du dialogue politique entre l'Europe et ses
partenaires ACP, l’article 11 décrit les contours d’une
coopération de prévention des conflits.
7. Ne sont reprises dans ce tableau que les décisions importantes du Conseil ainsi que les recommandations de la Commission européenne portant sur la paix en Afrique. Ces exemples forment un cadre normatif à l’intérieur duquel des résolutions pour des pays spécifiques peuvent être adoptées.
Source : GRIP, 2001.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
53
tiers participe dorénavant à la gestion de la relation
eurafricaine.
Du dialogue sur les politiques de développement, on évolua donc vers un dialogue des politiques sur des nouveaux enjeux comme la sécurité.
L’accord de Cotonou marque la trace de ces
évolutions dans la mesure où c’est dans le cadre de
son Titre II consacré à la « Dimension politique »
du partenariat ACP-CE que se vit la coopération en
matière de prévention des conflits8. L’article 11 de
l’accord de Cotonou représente l’aboutissement
d’un processus de maturation de l’engagement
européen en faveur de la paix en Afrique qu’évoquent les résolutions et décisions prises depuis la
moitié des années 90.
L’accord de partenariat ACP-CE dispose, pour
contribuer durablement à la paix dans les pays
partenaires, de trois outils majeurs : le dialogue
politique (le cadre de travail), les actions de prévention des conflits (le programme de travail) et la
cohérence des politiques (la condition de réussite
du projet commun).
comme référence de régulation sociale. Dans ce
cas, la société civile, par exemple, doit pouvoir être
associée à la réflexion sur l’avenir du pays dans la
mesure où elle supplée l’Etat déficient dans l’encadrement social de la population.
Le même raisonnement peut être tenu vis-à-vis
des organisations régionales ou sous-régionales qui
font face aux conséquences transfrontalières des
crises émanant d’un pays déterminé. Dans le cas
de l’Afrique, il faut constater que celle-ci s’est
prise en charge. L’Organisation de l’unité africaine
(OUA, devenue l’Union africaine) s’est dotée
depuis 1993 d’un Mécanisme de prévention, de
gestion et de règlement des conflits. A son stade de
développement actuel, ce Mécanisme agit principalement dans des activités de diplomatie préventive et de gestion civile des crises. L’Union européenne prit acte de l’évolution de l’OUA, tenta de
renforcer ses capacités institutionnelles11 de son
homologue africain et consacra ce partenariat
politique en acceptant d’organiser le premier Sommet Europe-Afrique au Caire, les 3 et 4 avril 2000 :
au cours de ce Sommet, les chefs d’Etat et de
gouvernement d’Afrique et d’Europe adoptèrent le
Plan d’action du Caire, un projet commun de lutte
pour la paix.
Les organisations sous-régionales qui ont fait
leurs preuves en matière de gestion des conflits
sont également des partenaires privilégiés de l’Europe. La communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la Communauté de
développement d’Afrique australe (SADC) entretiennent des dialogues politiques récurrents avec
l’Europe dans le cadre des articles 8 et 11.
3.3. Le dialogue politique
Le premier outil de la coopération eurafricaine
dans la lutte pour la paix est le dialogue politique
défini à l’article 8 de cet accord. Le dialogue
favorise « les politiques générales visant à promouvoir la paix ainsi qu’à prévenir, gérer et
résoudre les conflits violents…»9. En ce sens, le
dialogue offre le cadre formel dans lequel pourront
en commun s’évaluer les crises potentielles, tracer
les politiques de prévention ou de gestion des
conflits et, s’envisager les mesures de consolidation de la paix.
Les acteurs de ce dialogue sont pluriels. C’est
là une autre nouveauté de cet accord de partenariat. En effet, si le Conseil des ministres ACP-CE
est le lieu d’élaboration d’une action commune de
l’Europe et des ACP, les articles 210 et 6 de
l’accord prévoient qu’outre les autorités publiques
(locales, nationales et régionales), les acteurs non
étatiques (le secteur privé, les partenaires économiques et sociaux et la société civile sous toutes ses
formes) peuvent également participer à ce dialogue des politiques sur les politiques de prévention
des conflits. Cette précision se révélera importante
dans ces situations conflictuelles qui aboutissent à
l’affaiblissement voire à la disparition de l’Etat
3.4. La prévention des conflits africains
L’article 11 de l’accord de Cotonou distingue
trois moments dans la lutte pour la paix : avant,
pendant et après le conflit.
8. Article 11, Titre II, Accord de partenariat ACP-CE, signé
à Cotonou, le 23 juin 2000.
9. Article 8, paragraphe 5 de l’Accord de partenariat ACPCE, Cotonou, 23 juin 2000.
10. « La participation : outre l’Etat en tant que partenaire
principal, le partenariat est ouvert à différents types d’acteurs, en
vue de favoriser la participation de toutes les couches de la
société, du secteur privé et des organisations de la société civile
à la vie politique, économique et sociale. »
11. Décision du Conseil, concernant la mise en œuvre de la
position commune 973/356/PESC sur la prévention et le règlement des conflits en Afrique, 20 octobre 1997.
54
Avant la guerre, donc en situation de prévention
des conflits, cet article précise les modalités d’une
coopération et détermine le champ de celle-ci. Sur
le plan des principes, la prévention des conflits doit
participer au processus d’appropriation par le partenaire de son destin. Cela se traduit par une
coopération visant à renforcer les capacités endogènes (processus d’appropriation), qu’elles soient
nationales, régionales, institutionnelles ou non étatiques. Une coopération qui soutient efficacement
l’émergence de capacités indigènes aboutirait, idéalement, à la création ou au renforcement « de
mécanismes efficaces de conciliation pacifique
des intérêts des groupes » sociaux en conflit12. Le
champ d’action en matière de lutte pour la paix
concerne des activités aussi variées que :
- le soutien aux efforts de médiation, négociation
ou réconciliation,
- la démobilisation, réinsertion d’anciens combattants,
- la lutte contre le phénomène des enfants-soldats,
- le soutien aux efforts de diminution des dépenses militaires,
- la lutte contre les mines antipersonnelles et
l’accumulation excessive et le trafic illicite des
armes légères.
Durant le conflit, la coopération au développement traditionnelle se révèle souvent difficile, inopportune voire contre-productive. L’Union européenne, à travers plusieurs débats au sein du
Parlement européen et au sein du Conseil des
ministres, s’est penchée sur les modalités concrètes d’une coopération avec des pays en guerre. Un
des enjeux cruciaux de cette interrogation est le
souci d’éviter que de l’argent de la coopération ne
soit détourné à des fins militaires par le pays
bénéficiaire13. Il reste que si la coopération au
développement est suspendue en temps de guerre,
les causes du conflit (pauvreté, inégalités dans
l’accès à des ressources naturelles ou matérielles,
etc.) pourraient s’aggraver et donc alimenter encore davantage le processus conflictuel. C’est
dans ce contexte cornélien qu’une réflexion se
développe sur la notion de zone grise séparant
l’action humanitaire d’urgence et la coopération au
développement14. La Commission européenne notamment souhaiterait voir son agence humanitaire
non seulement répondre aux urgences mais égale-
RAPPORT DU GRIP 2002/2
ment « préparer le terrain » pour des actions, de
moyen et long terme, qui permettraient le retour à
la paix. Cette « division du travail » est l’objet d’une
controverse entre ECHO et la Commission. Dans le
même ordre d’idées, signalons que le Conseil développement du 31 mai 2001 a tenté une autre division
du travail en concédant que la gestion des conflits
ne relevait pas des compétences de la coopération :
un sous-entendu signifiant qu’elle revient à la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) de
l’Union. Signalons, enfin, que le récent Conseil de
développement du 8 novembre 2001 a pris acte des
limites de l’approche purement répressive dans la
gestion d’une relation avec un pays en crise (suspension de l’aide pour non-respect des éléments
essentiels comme les droits de l’homme, l’Etat de
droit, la démocratie, etc.) et préconise ce qu’il
appelle une approche « d’engagement constructif »15. Autrement dit, un pays en crise a davantage
besoin d’un accompagnement, certes critique, que
d’une remise en cause unilatérale et brutale de la
coopération. Cet accompagnement devrait être
possible grâce à une flexibilité accrue des instruments d’aide et de programmation.
La coopération au développement est censée
donner la mesure de tous ses moyens en situation
post-conflictuelle. Dans ce cadre, outre les mesures de rétablissement de la paix, on envisage des
actions de consolidation de la paix et donc de
prévention durable des conflits.
3.5. La cohérence
Il va sans dire que ce dispositif ambitieux sur le
papier est en plein rodage. Sa traduction sur le
terrain se fait lentement et difficilement. D’évidents problèmes de coordination entre le secteur du
développement et d’autres services de la Communauté censés agir dans le domaine de la prévention
sont apparus et semblent compliqués à résoudre.
12. Article 11 point 2, Titre 2 de l’Accord de partenariat
ACP-CE, Cotonou, 23 juin 2000.
13. Point 4 de l’article 11, Titre 2 de l’Accord de partenariat
ACP-CE, Cotonou, 23 juin 2000.
Lire par exemple Communication de la Commission au
Conseil et au Parlement européen, Coopération avec les pays
ACP impliqués dans des conflits armés, COM (1999) 240 final,
19 mai 1999.
14. Point 5 de l’article 11, Titre 2 de l’Accord de partenariat
ACP-CE, Cotonou, 23 juin 2000.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
55
Outre la nécessité de la cohérence intra-institutionnelle, on doit également noter que les politiques
bilatérales des Etats membres paraissent souvent
concurrentes voire contradictoires avec celle de la
Communauté dans ce domaine. Enfin, il nous faut
évoquer la dimension humaine. Derrière les résolutions et les institutions se trouvent des hommes et
des femmes qui tentent d’appliquer cette nouvelle
vision de la coopération dans les pays en crise. Là
aussi, les témoignages font état du manque de
formation et du déficit en moyens comme obstacles
à la bonne traduction des principes en actions
concrètes et efficaces.
La montée en puissance des préoccupations de
sécurité dans la coopération au développement
tend à transformer l’Afrique subsaharienne en un
terrain d’expérimentation du dispositif européen en
matière de prévention des conflits. Un des outils
essentiels de ce dispositif est l’Accord de partenariat ACP-CE signé à Cotonou le 23 juin 2000. Cette
nouvelle convention de coopération eurafricaine
s’est dotée de compétences notamment dans la
prévention des conflits. Les effets de la politisation
de la relation eurafricaine se font déjà sentir dans
les tentatives de répartition des compétences intrainstitutionnelles au sein de l’UE, dans les efforts de
cohérence entre les politiques bilatérales des Etats
européens et l’UE ainsi que, sur le plan doctrinal,
dans l’approfondissement de la conditionnalité politique de l’aide publique au développement.
3.6. Conclusions
Au sein du groupe ACP, l’Afrique
subsaharienne est un partenaire privilégié de l’Union
européenne. Des raisons historiques, économiques
et culturelles expliquent l’investissement particulièrement important de l’Europe dans cette partie
du monde. L’Afrique subsaharienne est depuis
plusieurs décennies la proie de conflits,
majoritairement intra-étatiques, qui détruisent son
tissu social ainsi que des années d’efforts de
développement.
15. Conclusions de la présidence : Améliorer l’action de
l’UE dans le domaine du développement en faveur des pays ACP
touchés par des crises ou des conflits, Conseil développement, 8
novembre 2001.
56
Résumé et recommandations
L’émergence d’un nouveau concept
La prévention des conflits s’affirme désormais
comme une préoccupation de politique étrangère
tant au niveau des Etats que des organisations
régionales et internationales.
Depuis la moitié des années 90, elle est inscrite
à l’agenda de l’UE et a donné lieu, depuis fin 2000,
à un début de corps de doctrine, sur base de trois
documents élaborés par les plus hautes instances
exécutives (« Améliorer la cohérence et l’efficacité de l’action de l’Union européenne dans le
domaine de la prévention des conflits », Rapport
présenté au Conseil européen de Nice par le
Secrétaire général/Haut représentant et la Commission, 30 novembre 2000, 14088/00 ; Commission européenne, « Communication de la Commission sur la Prévention des conflits », 11 avril 2001,
COM(2001) 211 final ; Programme de l’Union
européenne pour la prévention des conflits violents,
adopté au Conseil de Göteborg des 15 et 16 juin
2001).
Cette évolution illustre une prise de conscience
grandissante de la volonté de l’Union de jouer un
rôle de prévention sur la scène internationale.
Pour continuer dans ce sens, l’Union européenne et les Etats membres devraient :
1) Poursuivre les efforts de la Commission afin de
maintenir la prévention des conflits dans toutes
les actions extérieures de l’Union (économiques, humanitaires, diplomatiques, d’aide au
développement et de politique étrangère) et
mieux adapter les différents mécanismes à cet
objectif.
2) Appliquer le programme d’action pour la prévention des conflits de la présidence suédoise
et, notamment, suivre la recommandation faite
aux Etats membres d’intégrer la prévention des
conflits dans leur politique nationale.
3) S’attacher à dépasser le manque de cohérence
dû à la division des compétences entre le premier (compétences de la Commission) et le
deuxième pilier (PESC/PESD), mais également à
l’intérieur de ceux-ci.
4) Poursuivre l’élaboration d’une véritable réflexion
stratégique et d’une doctrine politique euro-
RAPPORT DU GRIP 2002/2
péenne basées sur la prévention des conflits, en
évitant de subordonner celle-ci à la simple
gestion militaire et civile des crises.
5) Renforcer le rôle du Parlement européen et des
Parlements nationaux en ce qui concerne le
développement des outils civils et militaires de
gestion des crises afin d’accroître le contrôle
démocratique de la politique extérieure et de
sécurité commune de l’Union.
Les représentants spéciaux
Les représentants spéciaux permettent actuellement à l’Union européenne d’affirmer sa présence et de faciliter ses relations avec les différents
protagonistes au sein d’une région en crise et/ou en
reconstruction. Ils sont également en mesure de
fournir une expertise pour les zones non prioritaires
de la PESC.
Afin d’accroître l’efficacité de leur fonction
dans les domaines de la prévention, de la gestion et
de la résolution des conflits,
1) Le Conseil devrait étendre le mandat des représentants spéciaux afin d’y inclure des missions
de prévention des conflits en relation avec une
zone de tension ou une région particulière.
2) La mission des représentants spéciaux devrait
s’inscrire dans le long terme et moins dépendre
de la rotation de la présidence et/ou des desiderata particuliers des Etats membres.
3) L’Union européenne devrait faire appel à des
diplomates d’envergure et leur donner une
marge de manœuvre et des moyens (financiers
et statutaires) suffisants pour faciliter la coordination des différentes politiques de l’Union
dirigées vers un conflit ou une région particulière.
L’Union européenne et la gestion civile
des crises
Les Conseils européens de Cologne (juin 1999),
de Helsinki (décembre 1999) et de Feira (juin 2000)
ont permis à l’Europe de se doter d’une capacité
autonome de gestion commune des crises. Dans le
cadre des responsabilités internationales qu’elle
souhaiterait assumer, l’UE a identifié des domaines
d’intervention qui touchent notamment à la gestion
civile des crises et, à cette fin, elle s’est dotée de
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
57
structures nouvelles de décision. Les pivots de ce
dispositif sont le Conseil Affaires générales et le
Comité politique et de sécurité (COPS) qui exerce le
contrôle politique et la direction stratégique des
opérations décidées par le Conseil.
Afin d’accroître sa présence sur la scène internationale en tant que puissance civile, l’Union
européenne devrait :
1) Accélérer le développement et l’élaboration de
sa capacité civile de gestion des crises, à l’instar
des efforts importants investis dans les moyens
militaires.
2) Elaborer des outils essentiellement civils et pacifiques, au-delà du simple déploiement de policiers et des activités de protection civile. Dans
ce cadre, le Conseil des ministres devrait prendre en considération les propositions émanant
du Parlement européen, notamment celle qui
concerne la création d’un Corps civil de paix.
3) Renforcer ses outils de politique étrangère afin
de développer une véritable diplomatie européenne. A cet égard, l’UE devrait fournir les
moyens appropriés à ses délégués en termes de
formation et de moyens humains et matériels
pour qu’ils remplissent efficacement leur rôle,
notamment en ce qui concerne l’alerte précoce.
4) Associer la société civile à l’élaboration et à la
mise en œuvre de la gestion des crises sur le
terrain.
public qui devrait s’engager sur le futur de la
sécurité de l’Union.
Définir plus clairement les missions de
Petersberg, non seulement en termes de fonction mais également en termes de niveau de
force militaire requis pour leur mise en oeuvre.
Supprimer toute ambiguïté sur la légitimité des
missions qu’elle compte entreprendre en subordonnant clairement les missions de Petersberg
aux principes des Nations unies et du droit
international.
Etablir une chaîne de commandement efficace
et clairement articulée, subordonnant les décisions militaires aux structures politiques civiles.
Veiller à préserver sa propre capacité de décision, indépendamment de l’OTAN.
Aborder ces questions fondamentales dans la
transparence d’un débat public et dans l’enceinte d’un Parlement disposant d’un réel pouvoir législatif.
L’Union européenne et la gestion militaire
des crises
Depuis le Conseil européen de Cologne en
1999, l’UE a fait de grands pas vers la mise en place
d’une dimension militaire. Fin 2001, lors du Conseil
européen de Laeken, la politique européenne de
sécurité et de défense a été déclarée opérationnelle
et l’Union est maintenant « capable de conduire
des opérations de gestion de crise ». Les missions
auxquelles se prépare l’UE demeurent néanmoins
mal définies et se situent hors de tout débat public.
L’Union européenne devrait :
1) Définir dans un premier temps son projet politique global, le rôle qu’elle veut jouer sur la scène
internationale et ses objectifs à long terme, et
ensuite se donner les moyens de les concrétiser.
Cette définition favoriserait non seulement la
planification militaire mais également le débat
2)
3)
4)
5)
6)
Le Mécanisme de réaction rapide :
accélérer la mise en œuvre et le
financement des activités
de gestion civile des crises
Dans le but d’assurer la cohérence inter-piliers
en matière de gestion civile des crises et d’accélérer la mise en œuvre et le financement de ces
interventions, la Commission proposait, le 11 avril
2000, la création d’un Mécanisme de réaction
rapide, devant permettre un financement accéléré
des activités de l’UE, de contribuer aux opérations
conduites par d’autres organisations internationales et de financer les activités des ONG.
Cette proposition fut finalement adoptée par le
Conseil le 26 février 2001 avec des modifications
notables qui rendent compte de la difficulté généralisée de l’UE de surmonter les clivages interpiliers, dus à sa structure même de fonctionnement,
lorsqu’il s’agit de décider, et a fortiori de financer,
des actions de gestion des crises.
Depuis son adoption, différentes interventions
sont en cours dans le cadre de ce dispositif, dans
l’ancienne république yougoslave de Macédoine et
en Afghanistan.
L’Union européenne devrait se doter des
moyens nécessaires, notamment financiers, pour
renforcer sa présence sur la scène internationale
RAPPORT DU GRIP 2002/2
58
par la mise en œuvre d’interventions rapides de
gestion civile des crises et de prévention des conflits. Dans ce cadre, et afin de faire face aux
problèmes récurrents en matière de décision et de
financement de ces activités, les différentes instances de l’UE devraient :
1) Elaborer des procédures plus efficaces et plus
transparentes pour le financement rapide des
interventions civiles, notamment dans le cadre
de la PESC.
2) S’assurer que les procédures de financement et
de gestion de ces interventions reflètent la complémentarité intrinsèque des actions des Communautés et de la PESC et soient donc menées
de manière cohérente entre les deux piliers.
La coopération au développement
au service de la prévention des conflits
L’Union européenne est le plus grand donateur
en matière d’aide publique au développement au
monde avec une contribution s’élevant à 58% de
l’aide provenant de l’ensemble des pays de l’OCDE.
Malgré ces apports, près de 40 ans après leur
indépendance, les pays les plus pauvres de la
planète ont régressé tant au niveau économique
que social ainsi qu’en termes de stabilité politique.
L’Union européenne a répondu à ce défi en axant
sa politique de coopération sur la conditionnalité
politique et la promotion de la paix par la stabilité
structurelle. De nombreux défis restent cependant
à relever.
A cette fin, l’Union européenne devrait :
1) S’assurer que l’application du principe de la
conditionnalité politique tienne compte des réalités historiques, culturelles et sociales des pays
concernés afin d’éviter qu’elle ne se révèle
contre-productive.
2) Veiller à ce que le document de programmation
stratégique joue pleinement son rôle d’alerte
précoce et ce, afin de promouvoir la stabilité
structurelle dans les pays en crise.
3) Faire en sorte qu’une réelle cohérence existe
entre tous les services et départements concernés par la coopération au développement et la
prévention des conflits, notamment entre les
DG développement et relations extérieures de
la Commission.
La prévention des conflits africains :
les perspectives offertes par l’accord
de Cotonou
Face à la prolifération des conflits intra-étatiques en Afrique subsaharienne, la communauté
internationale paraît démunie. Les catastrophes
humanitaires succèdent aux crises politiques et
économiques. Pour y répondre, l’Union européenne,
dans le cadre de sa relation privilégiée avec l’Afrique, a assorti sa coopération au développement
d’une dimension politique incluant la prévention des
conflits. L’accord de partenariat entre la CE et les
pays ACP, signé à Cotonou le 23 juin 2000, sert de
cadre à la politique de prévention des conflits de
l’UE en Afrique subsaharienne.
Pour continuer dans ce sens, l’Union européenne devrait :
1) S’assurer que tous les acteurs cités, dont la
société civile, puissent participer pleinement au
dialogue politique, dans le cadre duquel s’élabore la politique de prévention des conflits en
direction des pays africains.
2) Etablir une coopération régulière et suivie avec
les organisations régionales et sous-régionales
africaines en charge de la prévention des conflits afin notamment de faciliter le principe
d’appropriation appliqué en cette matière par
l’UE.
3) Veiller à ce que les informations et les analyses
à la disposition de l’UE coïncident avec la réalité
socio-politique africaines afin que ses actions
favorisent la démocratisation endogène des Etats
africains.
4) Mieux encadrer et former ses délégués dans les
pays tiers et leur donner les moyens humains et
matériels suffisants pour leur permettre de remplir leur mission dans le domaine de la prévention des conflits.
Le Pacte de stabilité
Avec l’éclatement de la Yougoslavie en 1991,
et de manière encore plus aiguë lors du conflit du
Kosovo, l’Union européenne a pris conscience de
l’importance de promouvoir la stabilité dans les
Balkans. Elle développe alors une série d’instruments originaux tels que le « Processus de stabilisation et d’association » (PSA) ou le « Programme
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
59
pour l’assistance, la reconstruction, le développement et la stabilisation » (CARDS).
Le « Pacte de stabilité pour l’Europe du SudEst », sans être un outil propre à l’UE, se base
néanmoins sur la même philosophie de coopération
régionale et d’intégration progressive dans les structures européennes. Lancé en 1999 à l’initiative de
l’UE, le Pacte de stabilité est un accord-cadre
établi entre de nombreux acteurs – Etats et organisations – dont le but est de « créer la prospérité,
la démocratie et la stabilité dans le sud-est de
l’Europe comme précondition à l’intégration de la
région dans les structures européennes et transatlantiques ».
Cependant, plus de deux ans après son lancement, l’Europe du Sud-Est reste une région instable, insécurisée et économiquement en crise.
En tant que leader du Pacte de stabilité, l’Union
européenne devrait améliorer concrètement la coordination de l’assistance internationale et encourager réellement la coopération régionale. A cette fin,
elle devrait :
1) Veiller à ce que les Etats donateurs respectent
le versement, dans des délais raisonnables, des
fonds auxquels ils se sont engagés afin de
conserver la confiance des Etats bénéficiaires.
2) S’attacher à ne pas privilégier le développement de l’économie de marché au détriment des
objectifs relatifs à la sécurité, aux droits de
l’homme et à la démocratie.
3) S’assurer que la mise en place d’une économie
de marché dans la région ne creuse pas davantage d’écart de niveaux de vie et de croissance
entre Etats voisins et au sein des populations de
chaque pays.
4) Veiller non seulement à resserrer les liens entre
l’UE et les Etats qui entreront à court terme en
son sein mais également entre les partenaires
eux-mêmes.
5) Etablir clairement les rôles et devoirs de chacun
des acteurs afin d’éviter la dissolution des responsabilités.
l’Europe une « zone prioritaire d’importance stratégique ». Les 27 et 28 novembre 1995, les ministres des Affaires étrangères des 15 Etats membres
de l’UE et leurs 12 partenaires méditerranéens se
réunissaient à Barcelone et adoptaient la Déclaration de Barcelone par laquelle ils s’engageaient sur
trois volets distincts : un partenariat politique et de
sécurité, un partenariat économique et financier, un
partenariat dans les domaines social, culturel et
humain.
Plus de cinq ans après cette première consultation, ce programme ambitieux n’a pas donné tous
les résultats escomptés. Le volet économique et
financier demeure le seul élément un tant soit peu
tangible du partenariat. Mais les espoirs et les
aspirations demeurent.
Afin de revitaliser le processus de Barcelone,
l’Union européenne devrait :
1) Donner la priorité à l’approche régionale des
trois corbeilles de Barcelone afin non seulement de resserrer les liens entre l’UE et ses
partenaires méditerranéens mais également
entre les partenaires eux-mêmes.
2) Privilégier le développement des moyens politiques issus de la Déclaration de Barcelone et y
insuffler des mécanismes de prévention des
conflits qui ne soient pas subordonnés à la
gestion civile et/ou militaire des crises.
3) S’engager plus fermement à régler le conflit
israélo-palestinien.
4) S’assurer que la coopération économique et
financière de l’UE vers les pays partenaires
ne soit pas subordonnée à la simple sécurité de
l’Europe et respecte le versement des fonds
auquel l’UE s’est engagée.
5) S’assurer que le maintien de la stabilité dans la
région ne prenne le pas sur la volonté de voir
s’amorcer dans les pays de la rive sud un réel
processus de démocratisation.
6) Mener ces démarches dans un réel équilibre
des rapports entre les pays du sud et du nord
de la région afin que les partenaires méditerranéens puissent s’approprier au mieux le
processus.
Le Partenariat euro-méditerranéen
Depuis la fin du système bipolaire et le tournant
de la guerre du Golfe, la Méditerranée est pour
60
ANNEXES
Améliorer la cohérence et l’efficacité de
l’action de l’Union européenne dans le
domaine de la prévention des conflits
Rapport présenté au Conseil européen de
Nice par le Secrétaire général/Haut représentant et la Commission
Press Release: Brussels (30-11-2000) - Nr: 14088/00
Synthèse
Principaux défis que l’Union européenne doit relever
en vue d’une prévention effective des conflits
- Réaffirmer que la prévention des conflits figure au
rang des priorités établies de l’action extérieure de
l’UE et l’y maintenir ;
- Fixer des priorités d’action dans le domaine de la
prévention des conflits et les appuyer ;
- Avancer la séquence de l’action de l’UE en adoptant
une approche progressivement anticipatoire moins
réactive ;
- Veiller à une utilisation cohérente des ressources
désormais très variées dont dispose l’UE pour
respecter ses priorités, et à une meilleure intégration des instruments de développement et des
instruments commerciaux, économiques et humanitaires dans les instruments de la PESC et dans
les capacités civiles et militaires de gestion des
crises ;
- Mettre en œuvre ces ressources de manière opportune, globale et intégrée ;
- Mettre en place des partenariats effectifs avec ceux
qui partagent nos valeurs et priorités aux niveaux
mondial, régional, national et local, et les appuyer ;
- Elaborer des approches communes ciblées sur
les pays et régions risquant d’entrer dans un conflit
en tenant compte des aspects touchant à la PESC,
au développement, au commerce, à l’économie
ainsi qu’à la justice et aux affaires intérieures.
Recommandations essentielles à court terme
- Le Conseil «Affaires générales» devrait examiner
sans délai la question de la prévention des conflits,
éventuellement au cours du débat d’orientation
annuel; les domaines d’action prioritaire de l’action
de l’UE devraient être déterminés périodiquement ;
- Le Secrétaire général/Haut représentant et la Commission devraient contribuer à superviser la mise
en œuvre des politiques ;
RAPPORT DU GRIP 2002/2
- Le Comité politique et de sécurité sera invité à
renforcer son rôle de point de contact pour la définition des politiques de prévention des conflits
dans le cadre de la PESC et de la PESD ;
- La Commission devrait présenter des communications sur la prévention des conflits et sur les liens
entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement ;
- Le Conseil et la Commission devraient poursuivre
l’examen des règlements et procédures budgétaires pertinents et examiner les questions de coordination entre les instruments communautaires et
ceux des États membres ;
- Il conviendrait d’intensifier la coopération avec les
Nations Unies, en s’appuyant sur les propositions
de son Secrétaire général et en soutenant l’initiative en faveur d’une plus grande efficacité des
Nations Unies lancée dans le cadre du rapport du
millénaire et du rapport Brahimi ;
- Renforcer le dialogue avec les partenaires essentiels et le soutien à ceux-ci, y compris l’OSCE, le
Conseil de l’Europe et le CICR, ainsi que les communautés universitaires et d’ONG ;
- Il conviendrait de tirer parti de l’expérience de nos
partenaires pour l’élaboration des plans d’action et
stratégies de l’UE à l’égard de pays et de régions
donnés ;
- Le droit d’accès à des zones de conflit potentiels
pour le C ICR , l’O SCE et les rapporteurs des
Nations Unies en matière de droits de l’homme
devrait être systématiquement défendu ;
- Il conviendrait d’inscrire au rang des priorités le
soutien à une action efficace dans le domaine des
armes légères, notamment dans le cadre des
Nations Unies et du G8 ;
- De nouveaux instruments internationaux devraient
être ratifiés et mis en œuvre, en particulier le nouveau Statut de Rome de la Cour pénale internationale et la Convention d’Ottawa sur l’interdiction de
l’emploi, du stockage, de la production et du transfert de mines antipersonnel et sur leur destruction ;
- Il faudrait réexaminer l’utilisation des instruments
diplomatiques de prévention des conflits, y compris le rôle des représentants spéciaux et des chefs
de mission ;
- Les groupes de travail du Conseil devraient être
invités à organiser plus souvent des discussions
informelles avec les organisations partenaires
compétentes ;
- Il conviendrait d’assurer une meilleure coordination des sources d’information mises à la disposition de l’Union ; l’Unité politique et la Commission
devraient élaborer régulièrement des documents
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
61
sur les questions de prévention des conflits, pour
examen par les décideurs politiques.
- Intensifier le dialogue avec les spécialistes et les
ONG afin d’être plus efficaces lors de l’identification
des risques de conflits et de garantir une convergence étroite des efforts sur les questions prioritaires.
Des actions cohérentes : le défi central
de la prévention des conflits
Recommandations
- La question de la prévention des conflits devrait être
examinée par le Conseil «Affaires générales» éventuellement lors de son débat d’orientation annuel
sur les relations extérieures, en l’intégrant à son
travail et en traitant le problème plus général de la
cohérence au niveau des formations du Conseil,
dont le Conseil «Développement».
- S’agissant de l’action de l’UE en matière de prévention des conflits, le Conseil «Affaires générales»
devrait définir régulièrement les domaines prioritaires en tenant compte des recommandations du
Secrétaire général/Haut représentant et de la Commission. Lorsque des priorités ont été définies, le
Conseil devrait inviter le Secrétaire général/Haut
représentant et la Commission à superviser la
mise en œuvre des politiques et à lui faire rapport
à ce sujet.
- L’Union devrait viser clairement à élaborer des
approches ciblées et communes à l’égard des
pays et régions exposés à un risque de conflit, en
tenant compte des aspects touchant à la PESC, au
développement, au commerce, à l’économie, à la
justice et aux affaires intérieures.
Mise en place de partenariats plus efficaces
Recommandations
- Poursuivre le développement des mécanismes de
coordination avec le système des Nations Unies en
s’inspirant des propositions déjà présentées par
le Secrétaire général des Nations Unies.
- Appuyer les efforts visant à renforcer l’efficacité des
Nations Unies en matière de prévention des conflits, en entretenant la dynamique induite par le
rapport du millénaire et par le rapport Brahimi sur
le maintien de la paix.
- Approfondir le dialogue avec d’autres partenaires
clés aux niveaux international et régional, tels que
l’OSCE, le Conseil de l’Europe et le CICRR, afin de
définir des priorités communes, de renforcer le
soutien apporté à leurs mandats et de coopérer
dans le cadre de la mise en œuvre des politiques
de l’UE.
- Tirer parti de l’expérience acquise par d’autres
acteurs dans l’élaboration des plans d’action et
des stratégies de l’UE à l’égard de certains pays et
régions.
- Promouvoir systématiquement les droits d’accès
aux zones de conflit potentiel des autres organisations mandatées, y compris le CICR, l’OSCE et les
rapporteurs des Nations Unies pour les droits de
l’homme.
- Intégrer de manière cohérente les priorités de la
prévention des conflits dans le dialogue politique
avec nos partenaires internationaux (comme c’est
déjà le cas avec le Canada et le Japon) ainsi
qu’avec ceux confrontés directement à un risque de
conflit.
- Appuyer les initiatives en matière de prévention des
conflits dans le cadre du G8, notamment dans les
domaines où le G8 peut apporter une valeur ajoutée particulière, tels que les armes légères et le
commerce illicite de produits de base de grande
valeur.
Mesures à long terme
Recommandations
- Il convient d’accorder une plus grande attention à la
cohérence et à la coordination des mesures envisagées ou adoptées au cours des différentes phases d’une situation de conflit ou de crise. La Commission présentera en janvier 2001 une communication sur les liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement, qui comprendra
notamment des propositions visant à assurer une
transition plus rapide et plus cohérente entre les
différentes phases d’assistance aux dans les pays
traversant une crise, de nature politique ou autre.
- Il faudrait dresser l’inventaire des instruments et
des politiques de l’UE susceptibles d’être mis à
contribution dans les situations de conflit. La Commission prévoit de présenter au printemps 2001
une communication sur la prévention des conflits,
qui sera axée sur l’utilisation et l’éventuelle adaptation des instruments communautaires dans ce
sens. La Commission travaillera également au
«Manuel de prévention des conflits» détaillant les
instruments et procédures concernés.
- Dans le contexte des discussions, à l’issue du
sommet d’Évian, sur les moyens d’améliorer la
coordination entre les instruments communautaires de coopération extérieure et les instruments
des États membres, il est recommandé de renforcer les échanges d’informations sur les questions
RAPPORT DU GRIP 2002/2
62
économiques et politiques, tant entre les capitales
que dans le pays même. Il s’agira notamment de
donner un nouvel élan à l’Electronic Bulletin Board
(EBB) créé par la Commission en 1999 pour relier
les responsables géographiques de la Commission, du Conseil et des États membres.
- Une décision rapide du Conseil sur la proposition
de refonte du règlement financier permettrait de
faciliter l’aboutissement de la réforme des programmes de coopération extérieure de la Communauté. Dans ce contexte, la Commission s’efforcera, au plan interne, de mobiliser plus rapidement
les fonds disponibles au titre de ses différents
programmes de coopération.
- L’Union devrait s’attacher, en priorité, à préparer
avec efficacité la Conférence internationale des
Nations Unies sur le commerce illicite des armes
légères sous tous ses aspects ainsi qu’à la ratification et à la mise en œuvre des nouveaux instruments internationaux, notamment le Statut de Rome
de la Cour pénale internationale et la Convention
d’Ottawa sur l’interdiction de l’emploi, du stockage,
de la production et du transfert des mines
antipersonnel et sur leur destruction.
Mesures à court terme
Recommandations
- Il conviendrait d’évaluer l’utilisation des instruments
diplomatiques destinés à la prévention des conflits
(dont l’envoi de représentants spéciaux) en ayant
comme objectif un engagement diplomatique mieux
défini, plus flexible et plus résolu.
- Le Comité politique et de sécurité devrait continuer
à exploiter son potentiel en tant que point focal dans
le cadre de la PESC et de la PECSD pour définir, mettre
en œuvre et accompagner les politiques de prévention des conflits.
- Les groupes du Conseil devraient aider le Comité
politique et de sécurité dans cette tâche et prendre
l’habitude de tenir des réunions communes et des
discussions informelles avec les organisations
compétentes.
- Il conviendrait de recourir davantage, et de manière
anticipatoire aux chefs de mission pour prévenir les
conflits, notamment en les chargeant de se rendre
dans les zones de conflit potentiel et d’établir des
rapports systématiques et réguliers.
- Il conviendrait d’assurer une meilleure coordination entre les multiples sources d’information désormais disponibles pour identifier et surveiller les
conflits potentiels, notamment par l’engagement
des États membres à partager toutes les informations pertinentes.
- L’Unité politique et la Commission devraient élaborer régulièrement des documents sur la prévention des conflits en vue de leur examen par les
décideurs politiques.
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
63
COMMISSION DES VOMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
BRUXELLES, LE 11.4.2001
COM (2001) 211 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LA PRÉVENTION DES CONFLITS
Annexe
Liste des recommandations
La Commission :
Prévention à long terme
•
donnera une plus grande priorité à son soutien à l’intégration régionale et en particulier
aux organisations régionales ayant un clair mandat de prévention des conflits ;
•
s’assurera que sa politique de développement et ses autres programmes de coopération
visent plus clairement à traiter les causes profondes de conflit de manière intégrée ;
•
utilisera dans tous les Country Strategy Papers des indicateurs appropriés pour analyser
les situations de conflit potentiel ;
•
développera des outils pratiques de programmation pour intégrer des mesures de
prévention des conflits dans les programmes de coopération avec des pays à risque ;
•
échangera systématiquement les Country Strategy Papers avec les documents
correspondant des Etats membres ;
•
mettra en place, sur une base pilote, et en collaboration étroite avec l’Unité Politique du
Conseil, un système d’échange régulier entre desk officers de la Commission, de l’Unité
Politique du Conseil et des Etats membres sur deux zones instables : Balkans, et Région
des Grands Lacs ;
• envisage de cofinancer les instruments de financement de la Banque mondiale et du FMI
qui appuieront la mise en oeuvre des PRSP dans les États ACP.
•
engagera, pour les pays à risque, là où la situation l’exige, des actions ciblées visant à
ouvrir la voie à un environnement démocratique plus favorable. En particulier, une
importance accrue sera accordée au soutien aux processus électoraux, aux activités
parlementaires et à l’administration de la justice. Ce faisant, la Commission s’efforcera
d’assurer une égalité de participation des hommes et femmes dans la vie sociale,
économique et politique ;
•
envisage, dans les limites de ses compétences, de s’engager plus activement dans le
domaine de la sécurité. Ceci pourra prendre la forme d’actions visant à l’amélioration des
services de police, la promotion de la reconversion civile, le désarmement et la non
prolifération (tant pour les armes de destruction massive que pour les armes
conventionnelles). La Commission pourrait soutenir des formations sur le respect des
droits de l’homme visant l’ensemble du secteur de la sécurité ;
•
concentrera son assistance, dans les situations de post-conflit, sur la consolidation de la
paix et la prévention des conflits futurs, en particulier à travers des programmes de
réhabilitation, des mesures de réhabilitation liées aux enfants, des programmes DDR de
même que des actions de soutien aux processus de réconciliation ;
34
RAPPORT DU GRIP 2002/2
64
• concentrera sa coopération et ses actions anti-drogue sur les deux principales routes de
trafic à destination de l’Europe à travers les Balkans et entre l’Amérique latine et la
Caraïbe. Ce faisant elle continuera à mobiliser l’expertise des Etats membres ;
• donnera une priorité accrue à son soutien visant à contrôler la circulation des petites
armes. Elle travaillera à l’élaboration d’une position ambitieuse de l’Union en vue de la
Conférence prochaine des Nations Unies sur le commerce illicite des armes légères et de
petit calibre. Dans le cadre de la gestion des programmes visant les petites armes, la
Commission examinera de manière détaillée la situation du secteur douanier ;
• jouera un rôle actif dans la Task Force, établi par le Processus de Kimberley, pour
l’établissement d’un système de certification des diamants bruts et présentera au Conseil
avant la fin de l’année, un document d’orientation présentant les options sur la question ;
• soutiendra, lorsque la volonté de collaborer au niveau régional existe réellement, les
actions régionales visant à une gestion équitable des ressources en eau ;
• traitera des questions de ressources naturelles et de dégradation de l’environnement à
travers ses programmes bilatéraux et régionaux et renforcera son soutien à la mise en
œuvre par les pays partenaires des Accords Environnementaux Multilatéraux. Une priorité
accrue sera accordée aux projets de réhabilitation environnementale dans les programmes
post-conflit ;
• cherchera à approfondir son dialogue avec les organisations internationales spécialisées,
en vue de mieux détecter et à un stade plus précoce les flux migratoires déstabilisateurs.
De telles organisations pourraient comprendre l’OIM et le HCR ;
• est engagée dans la promotion active des Principes Directeurs de l’OCDE pour les
Entreprises Multinationales, qui visent à encourager un comportement responsable des
entreprises dans leurs opérations à l'étranger, notamment dans les pays en
développement ;
Prévention à court terme
• travaillera avec le SG/HR sur les suivis réguliers des zones de conflits potentiels, y inclus
la mise en place de mécanismes d’alerte rapide ;
• considère que l'instrument de dialogue politique devrait être utilisé de façon plus
systématique dans des situations de crise naissante. Un tel dialogue devrait reposer sur une
ligne politique forte. Il devrait être plus ciblé, plus flexible dans le temps et plus
substantiel que dans le passé. La Commission est prête à travailler avec le SG/HR pour
développer des propositions concrètes dans ce domaine ;
• considère que les représentants spéciaux devraient être utilisés plus largement comme
médiateurs, qu‘ils devraient être habilités à prendre des positions claires sur les situations
pour lesquelles ils auraient été mandatés et que leur mission devrait également pouvoir
être de courte durée (par exemple 6 mois). La Commission est prête à travailler avec le
SG/HR pour développer des propositions concrètes dans ce domaine ;
• ouvrira un débat au sein du Conseil sur la manière de garantir la capacité de l’UE de
définir et d’appliquer des sanctions préventives ;
35
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
65
• encourage les Etats membres à travailler ensemble et de concert avec les NU et l’OSCE,
en ce qui concerne la formation dans les domaines de l'État de droit et l'administration
civile, pour le personnel à déployer pour des missions internationales, la Commission. La
Commission est prête à financer de tels programmes de formation avec de fonds
communautaires ;
Cooperation internationale
• propose d’intégrer plus systématiquement dans le dialogue politique avec les pays
partenaires des discussions sur les systèmes d’alerte rapide et le suivi régulier des zones de
conflit potentiel. Dans les situations de post-conflit, la Commission a l’intention de jouer
un rôle plus actif dans le cadre des approches « Amis de » et de stimuler l’échange
d’information entre donateurs ;
• considère que la prévention des conflits doit constituer un élément pivot du renforcement
du dialogue structuré mis en place entre l'Union et le Secrétaire général des Nations unies.
La Commission, qui a déjà élaboré un dialogue de programmation avec le HCR et le PAM,
propose quant à elle, d'établir un dialogue similaire avec d'autres agences, fonds et
programmes.
• est disposée, au niveau opérationnel, à échanger ses Country Strategy Papers avec les
Common Country Assessments des Nations unies. Elle étudie également actuellement la
possibilité d'apporter un soutien financier au Trust Fund pour la diplomatie préventive.
• a l'intention de soulever la question du lien entre l'épuisement des ressources naturelles et
la sécurité au cours des préparatifs du sommet de 2002 sur le développement durable qui se
tiendra à Johannesburg, dix ans après Rio.
• poursuivra sa coopération avec l'OSCE et le Conseil de l'Europe dans le domaine de la
prévention des conflits au moyen notamment de l'élaboration de modules/programmes
communs de formation du personnel engagé dans les opérations sur le terrain (cf. système
REACT de l'OSCE).
• profitera, dans le cadre du G8, de ce forum pour faire valoir les positions de l’Union sur les
questions d’armes de petit calibre et armes légères, de conflits et développement, de
commerce illégal du diamant, des enfants dans les conflits armés, des forces de police
civiles internationales, du rôle des femmes et de la responsabilité sociale des entreprises et
pour promouvoir une certaine cohérence par rapport aux autres instances internationales où
ces questions sont débattues.
• Accordera une priorité accrue, par l’intermédiaire de l’Initiative Européenne pour la
Démocratie et les Droits de l’Homme, aux activités contribuant à la prévention des conflits
et permettant de traiter les conséquences des conflits.
36
RAPPORT DU GRIP 2002/2
66
PROJET DE PROGRAMME DE L´UNION
EUROPÉENNE POUR LA PRÉVENTION
DES CONFLITS VIOLENTS
Press Release: Brussels (07-06-2001) - Nr: 9537/1/
01
1. Il est de la responsabilité politique et morale de la
communauté internationale d’intervenir pour éviter
la souffrance humaine et la destruction de ressources à la suite de conflits violents. L’Union européenne est une illustration particulièrement pertinente de la possibilité de prévenir les conflits dès
que l’on se fonde sur les valeurs démocratiques, le
respect des droits de l’homme, la justice et la
solidarité et que l’on vise la prospérité économique
et le développement durable. Grâce au processus
d’élargissement, cette communauté de paix et de
progrès sera étendue à un plus grand nombre
d’États européens.
2. Conformément aux valeurs fondamentales de l’UE,
la priorité politique la plus élevée sera accordée à
l’amélioration de l’efficacité et de la cohérence de
l’action extérieure de l’Union en matière de prévention des conflits, ce qui permettra aussi de renforcer
les capacités de prévention de la communauté
internationale dans son ensemble.
3. La prévention des conflits exige la mise en œuvre
d’une approche fondée sur la coopération pour
faciliter la recherche de solutions pacifiques aux
différends et suppose que l’on aborde les causes
profondes des conflits. C’est là un élément important de tous les aspects des relations extérieures
de l’Union européenne. La mise en place d’une
politique européenne en matière de sécurité et de
défense (PESD) a, depuis le début, pour objet de
renforcer la capacité d’action de l’Union dans le domaine primordial qu’est la prévention des conflits.
4. Dans le respect de la primauté des Nations Unies
pour ce qui est du rôle que joue cette organisation
dans la prévention des conflits, l’action de l’Union
se conformera aux principes et objectifs consacrés
dans la Charte des Nations Unies. Étant entendu
que la responsabilité de la prévention des conflits
incombe au premier chef aux parties concernées,
il est particulièrement important de contribuer à
renforcer les capacités régionales et locales en
respectant les principes de l’appropriation locale.
5. Par le présent programme, l’Union européenne
souligne sa volonté politique de faire de la prévention des conflits un des principaux objectifs de ses
relations extérieures. Elle entend continuer de renforcer sa capacité à prévenir les conflits violents et
contribuer à la diffusion d’une culture mondiale de
la prévention. La communication de la Commission sur la prévention des conflits est une heureuse
initiative qui contribue de manière appréciable aux
moyens à la disposition de l’UE pour prévenir les
conflits.
6. L’UE
- se fixera des priorités politiques précises en
matière d’actions préventives,
- améliorera la cohérence aux niveaux de l’alerte
rapide, de l’action et de la définition de la politique,
- renforcera ses instruments de prévention à long
et court termes, et
- mettra en place des partenariats efficaces.
I. Priorités politiques en matière d’actions
préventives
7. Pour que l’on puisse prévenir les conflits avec
efficacité, il faut que l’on soit en état d’intervenir
avant qu’une situation donnée ne dégénère en
conflit violent. La définition des possibilités d’actions suppose, pour commencer, que l’on fixe des
priorités et d’orientations politiques claires, en faisant régulièrement le point de la situation dans les
zones de conflit potentiel.
8. Pour pouvoir fixer des priorités politiques claires en
matière d’action préventive,
- le Conseil, au début de chaque présidence, mais
aussi lors du débat annuel d’orientation, prévoira
un vaste tour d’horizon sur les sujets de conflits
potentiels, le débat étant préparé avec l’aide du
Haut Représentant, des instances compétentes
du Conseil, y compris le Comité politique et de
sécurité (COPS) et de la Commission, afin de
mettre en évidence les domaines et les régions
prioritaires pour des actions préventives de l’UE;
- le Conseil poursuivra des stratégies de prévention cohérentes et globales en utilisant les instruments appropriés à sa disposition et en tenant
compte des actions en cours, en vue d’identifier
les enjeux, de fixer des objectifs clairs, d’affecter
des ressources suffisantes et d’assurer la coopération avec les partenaires extérieurs;
- la mise en œuvre des stratégies préventives sera
suivie par le Conseil qui se fondera, pour ce faire,
sur les contributions du Secrétaire général/Haut
Représentant (SG/HR) et de la Commission;
- la Commission est invitée à mettre en œuvre sa
proposition visant à renforcer, dans les documents de stratégie par pays, les éléments relatifs
à la prévention des conflits, comme le stipulent
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
67
d’ailleurs les conclusions du Conseil pour ce qui
est des liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement, entre autres en analysant de manière plus systématique les situations
de conflit potentiel.
au niveau technique, ce à quoi s’emploie la Commission;
II. Cohérence aux niveaux de l’alerte rapide,
de l’action et de la définition de la politique
9. L’efficacité de la prévention doit reposer sur des
informations et une analyse correctes ainsi que sur
des possibilités d’action bien définies en matière
de prévention à court et à long termes. Elle exige
une coopération renforcée sur le terrain. La cohérence doit être assurée aux différents niveaux que
sont l’alerte rapide, l’analyse, la planification, la
prise de décision, la mise en œuvre et l’évaluation.
10. Pour assurer la cohérence aux niveaux de l’alerte
rapide, de l’action et de la politique,
- le Coreper continuera de veiller à ce que les
différents domaines d’action de l’Union soient
cohérents entre eux, en s’attachant plus particulièrement à la cohérence des actions de prévention;
- exploitant les informations fournies par diverses
instances compétentes, le Comité politique et de
sécurité jouera un rôle encore plus important
dans le cadre de la PESC et de la PESD pour ce qui
est d’élaborer et suivre les mesures de prévention des conflits et de saisir le Conseil des dossiers à traiter;
- les États membres, leurs chefs de mission, les
représentants spéciaux de l’UE, les délégations
de la Communauté européenne et d’autres représentants de la Commission ainsi que le Secrétariat général du Conseil, y compris l’Unité de
planification de la politique et d’alerte rapide
(UPPAR) et l’état-major de l’Union européenne
(EMUE), devraient fournir régulièrement des informations sur l’évolution des situations de conflit
potentiel, entre autres en mettant au point et en
utilisant des supports standard et des méthodes
harmonisées pour les rapports d’alerte rapide;
- on exploitera au maximum les informations fournies par le personnel des Nations Unies et de
l’OSCE sur le terrain, ainsi que par d’autres organisations internationales et par la société civile;
- les États membres et la Commission sont encouragés à intensifier l’échange d’informations, entre autres en échangeant les documents stratégiques par pays et les documents de stratégie
respectifs des États membres, mais aussi en
instaurant un système d’échange d’informations
- il sera tiré pleinement parti des lignes directrices
qui ont été arrêtées par le Conseil
le 22 janvier 2001 et qui visent à renforcer la coopération opérationnelle entre, d’une part, la Communauté représentée par la Commission et,
d’autre part, les États membres dans le domaine
de l’action extérieure.
III. Instruments de l’UE en matière de prévention
à long et court termes
11. L’Union dispose d’une vaste panoplie d’instruments permettant de mener à bien des actions
préventives à long terme (structurelles) et à court
terme (directes). S’agissant du long terme, on
citera au nombre de ces instruments la coopération au développement, les échanges commerciaux, la maîtrise et le contrôle des armements, les
droits de l’homme, les politiques environnementales mais aussi le dialogue politique. Pour ce qui
est de la prévention à court terme, l’Union peut
également déployer un large éventail d’instruments
diplomatiques et humanitaires. Les structures et
capacités de gestion des crises civiles et militaires,
mises au point dans le cadre de la PESD, contribueront également aux capacités de l’Union de
prévenir les conflits.
12. L’Union doit utiliser ces instruments d’une manière plus ciblée et plus efficace et pour s’attaquer
aux causes profondes de conflits que sont la pauvreté, la mauvaise gestion des affaires publiques
et le non respect des droits de l’homme mais aussi
la course à l’exploitation de ressources naturelles
rares.
13. Afin de renforcer les instruments de l’UE en matière
de prévention à long et court termes,
- toutes les institutions compétentes de l’Union
intégreront la prévention des conflits dans leurs
domaines de compétence en tenant compte des
recommandations que la Commission a faites
dans sa communication sur la prévention des
conflits;
- la Commission est invitée à mettre en œuvre ses
recommandations pour ce qui est d’axer plus
nettement sa politique en matière de développement et les autres programmes de coopération
sur la résolution des causes profondes des conflits, en procédant de manière intégrée et dans le
cadre de l’objectif visant à réduire la pauvreté;
- l’UE aura recours au dialogue politique de manière systématique et ciblée pour s’efforcer de
RAPPORT DU GRIP 2002/2
68
résoudre les conflits potentiels et promouvoir la
prévention de ceux-ci;
- la Commission, tenant compte des conclusions
du Conseil relatives aux missions d’assistance
et d’observation électorales, du 31 mai 2001, est
invitée à mettre en œuvre ses recommandations
pour ce qui est de mieux cibler l’action en faveur
de la démocratie, une attention particulière devant
être consacrée au soutien aux processus électoraux, notamment sous forme d’envoi d’observateurs, à l’administration de la justice, à l’amélioration des services de police et à l’intégration du
volet «droits de l’homme» dans la formation de
toutes les forces de sécurité, tous ces éléments
devant contribuer à la prévention des conflits;
- au fur et à mesure que les besoins seront identifiés, l’Union renforcera ses capacités en mettant
sur pied des instruments dans les domaines tels
que les compétences en matière de droits de
l’homme et de démocratie, les missions d’enquêtes, le désarmement, la démobilisation et la
réintégration (DDR) et le déminage;
sion, chacun dans leur sphère de compétence
respective, examineront comment exploiter de
manière plus efficace à des fins préventives les
capacités de l’UE de gestion des crises.
IV. Coopération et partenariats
14. L’UE doit mettre en place et maintenir des partenariats, efficaces et interactifs, de prévention des crises avec les Nations Unies, l’OSCE, d’autres organisations internationales ou régionales et la société civile. Une coopération accrue s’impose à tous
les niveaux, de l’alerte rapide jusqu’à l’évaluation a
posteriori en passant par l’analyse et l’action. La
coordination sur place revêt une importance particulière. L’action de l’UE devrait s’inspirer des principes de valeur ajoutée et d’avantages comparatifs.
15. Pour intensifier la coopération et mettre en place
des partenariats efficaces,
-
l’UE intensifiera ses échanges d’information et la
coopération concrète avec le système des Nations
Unies, l’OSCE, le Conseil de l’Europe, et d’autres
organisations régionales ou sous-régionales ainsi
qu’avec les institutions financières internationales, en tirant pleinement parti des travaux menés
récemment sur l’intensification de la coopération
entre l’UE et les Nations Unies et entre l’UE et l’OSCE
dans le domaine de la prévention des conflits et de
la gestion des crises;
-
conformément aux principes approuvés lors des
Conseils européens de Feira et de Nice, l’UE et
l’OTAN contribueront également et de plus en plus
à prévenir les conflits en développant leur coopération en matière de gestion des crises, notamment
dans les Balkans occidentaux;
- l’Union soutiendra la ratification et la mise en
œuvre d’accords visant à s’attaquer au problème
que pose la prolifération non contrôlée d’armes
légères, y compris le programme d’action proposé par les Nations Unies;
-
il conviendrait également de renforcer l’échange
d’informations, le dialogue et la coopération concrète avec des acteurs humanitaires comme le
CICR, les organisations non gouvernementales
compétentes et le monde universitaire;
- les États membres et la Commission aborderont
la question du commerce illicite de matières premières de valeur élevée, notamment en faisant
progresser les travaux visant à mettre en évidence
les moyens de briser le lien existant entre le
commerce de diamants bruts et les conflits violents, et en soutenant le processus de Kimberly;
-
conformément à l’article 19 du traité sur l’Union
européenne, celle-ci et ses États membres coordonneront leur action pour promouvoir la prévention des conflits au sein des organisations internationales dont ils font partie;
-
il conviendrait de mettre au point des programmes
de formation conjointe, au siège et sur le terrain,
pour le personnel, de l’Union européenne, des Nations Unies et de l’OSCE, la Commission étant disposée à envisager de financer ces programmes;
-
l’UE invitera les organisations qui s’occupent de
prévention des conflits en Europe à une réunion sur
les moyens d’améliorer les capacités de préven-
- le Conseil examinera les moyens d’utiliser de
manière plus systématique à des fins de prévention, mais aussi d’alerte rapide et de stabilisation
de la situation après conflit, ainsi qu’en tant qu’élément du dialogue politique, les instruments permettant le désarmement, la maîtrise des armements, leur contrôle et leur non-prolifération,
y compris les mesures permettant de renforcer la
confiance et la sécurité, étant entendu que son
action ne devra pas faire double emploi avec les
activités d’organisations régionales ou internationales;
- le Conseil élaborera les propositions visant à
améliorer davantage ses instruments diplomatiques, entre autres en améliorant l’efficacité des
missions de ses représentants spéciaux et en tirant profit, à cet effet, des contributions du SG/HR;
- le Conseil, avec l’appui du SG/HR, et la Commis-
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
tion, dans le but de contribuer au dialogue sur la
consolidation de la paix engagé à l’initiative du
Secrétaire des Nations Unies;
-
l’Union devrait également contribuer à renforcer les
capacités de prévention des organisations régionales et sous-régionales non européennes, en
mettant en œuvre, entre autres, la recommandation
de la Commission en faveur de l’intégration régionale et sous-régionale, et plus particulièrement les
capacités de prévention des organisations qui ont
expressément pour mission de prévenir les conflits;
-
en s’appuyant, entre autres, sur les travaux menés
dans le cadre de l’ONU pour un partenariat à
l’échelle mondiale, sur les orientations de l’OCDE
pour ce qui est des sociétés multinationales et sur
les travaux du G8, on mettra au point des méthodes
de coopération entre l’UE et le secteur privé dans
le domaine de la prévention des conflits.
69
V. Mise en œuvre
16. L’UE et ses États membres ont la responsabilité
conjointe de mettre en œuvre le présent programme.
Les prochaines présidences sont invitées à encourager cette mise en œuvre et à établir des
recommandations pour l’étoffer encore davantage.
La Commission est invitée à mettre en œuvre, dans
sa sphère de compétence, les recommandations
qu’elle a formulées dans sa communication sur la
prévention des conflits. Les États membres sont
encouragés à mettre au point et développer des
plans d’action nationaux visant à accroître leurs
capacités de prévention des conflits.
17. La présidence devrait soumettre un premier bilan
de mise en œuvre du présent programme au Conseil européen qui se tiendra à Séville.
70
RAPPORT DU GRIP 2002/2
L'UNION EUROPÉENNE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS
GROUPE DE
RECHERCHE
ET D'INFORMATION
SUR LA PAIX ET LA
SÉCURITÉ
Fondé en 1979 à Bruxelles,
le GRIP est un institut de
recherche indépendant qui étudie les questions de défense, de
sécurité et de désarmement. Par
ses travaux, le GRIP veut
contribuer à une meilleure
compréhension de ces problématiques dans la perspective
d'une amélioration de la sécurité internationale en Europe
et dans le monde.
Adresse : rue Van Hoorde, 33
B -1030 Bruxelles
TEL: (32.2) 241.84.20
FAX: (32.2) 245.19.33
LES PUBLICATIONS DU GRIP
71
Depuis sa fondation, le GRIP est surtout connu par son travail d’édition. Au fil
du temps, les publications ont changé, tant au niveau du contenu, de la
présentation que de la périodicité. Depuis l’automne 1997, elles se
présentent sous trois formes :
1. Les Nouvelles du GRIP
Une lettre d’information trimestrielle de 8 pages : regard sur les grands
dossiers du moment, nouvelles insolites, aperçu des activités du centre, etc.
Cette lettre est envoyée d’office à tous les membres du GRIP en règle de cotisation de même qu’aux abonnés aux « Livres du GRIP ».
2. Les Livres du GRIP
Chaque année, le GRIP publie 5 ouvrages en collaboration avec les éditions
Complexe, abordant les questions internationales dans les domaines de la
géo-stratégie, de la défense et de la sécurité internationale.
Ces 5 ouvrages font partie de l’abonnement aux « Livres du GRIP » ; ils sont
également disponibles en librairie et au GRIP.
3. Les Rapports du GRIP
Cette nouvelle collection (format A4, sans périodicité) valorise des travaux de
recherche réalisés pour la plupart au GRIP.
Ces rapports sont envoyés d’office à tous ceux qui souscrivent un
abonnement de soutien ; ils peuvent aussi être commandés au GRIP.
E.Mail: admi@grip.org
Website: http://www.grip.org
Tarifs 2002
(bureaux ouverts du lundi
au vendredi de 8h30 à 13h et
de 13h30 à 17h)
Belgique
Autres
Europe
Autres
Monde
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16 euros
18 euros
605 FB
645 FB
726 FB
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85 euros
90 euros
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Abonnement à toutes les
publications (Rapports inclus)
125 euros
140 euros
150 euros
5.042 FB
5.647 FB
6.050 FB
Secrétariat et administration :
Edith Grosse, Caroline Pailhe,
Chantal Schamp
4. Abonnement de soutien
250 euros
250 euros
250 euros
10.084 FB
10.084 FB
10.084 FB
Centre de documentation :
Valérie Peclow, Alain Reisenfeld
2. L'abonnement annuel complet inclut la collection des Rapports (non périodiques), avec en moyenne six
parutions par année.
Directeur : Bernard Adam
1. Cotisation
Coordination : Bernard Adam,
Luc Mampaey, Caroline Pailhe,
Marc Schmitz
Recherche : Bernard Adam,
Georges Berghezan, Luc Mampaey, Félix Nkundabagenzi,
Sophie Nolet, Caroline Pailhe,
Valérie Peclow, Federico
Santopinto, Marc Schmitz,
Michel Wéry, Xavier Zeebroek
Edition, relations publiques :
Denys Detandt, Sabine Fievet,
Sophie Nolet, Marc Schmitz
Informatique : Luc Mampaey
Conseil d'administration :
Bernard Adam (administrateur
délégué), Rik Coolsaet, Laurent
Dumont, Gérard Lambert
(président), René Marchandise,
Michel Wautelet.
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RAPPORT DU GRIP 2002/2
72
Les Rapports du GRIP
1/97
Ex-Yougoslavie - L'embargo sur les armes et le réarmement actuel, Georges Berghezan, 32p., 7,44 euros.
2/97
FN Herstal : Quel avenir pour la tradition armurière ?, Luc Mampaey,
20p., 4,96 euros.
3/97
Burundi : trafics d'armes et aides militaires, Human Rights Watch,
60p., 11,16 euros.
1/98
L'industrie belge de défense - Adaptation, consolidation et mythe
de la reconversion, Luc Mampaey, 84p., 12,39 euros.
2/98
Kosovo : poudrière des Balkans, Sevdi Zymberaj et Bernard Adam, 21p.,
7,44 euros.
3/98
Concepts et potentiels nucléaires 1999-2000, André Dumoulin, 35p.,
7,44 euros.
4/98
La Belgique et les satellites de renseignement, André Dumoulin, 23p.,
4,96 euros.
5/98
Le programme HAARP : science ou désastre ?, Luc Mampaey, 84p.,
11,16 euros.
1/99
Les armes non létales - Une nouvelle course aux armements, Luc
Mampaey, 40p., 8,68 euros.
2/99
La guerre du Congo-Kinshasa - Analyse du conflit et transferts
d'armes vers l'Afrique centrale, Georges Berghezan et Félix
Nkundabagenzi, 54p., 9,92 euros.
3/99
Post-Cold War Conversion in Europe - Defence Restructuring in the
1990s and the Regional Dimension, collectif, 104p., 17,35 euros.
1/00
La détention d'armes par les civils - Armes à feu : un enjeu en matière de Santé publique, Sophie Nolet, 44p., 8,68 euros.
2/00
Marquage et traçage des armes légères, Ilhan Berkol, 72p., 14,87 euros.
3/00
Bilan de la guerre du Kosovo : Résultat des frappes - Fin du conflit La reconstruction - La situation en Serbie-Monténégro, Valérie
Peclow et Bernard Adam, 56 p., 9,92 euros.
4/00
National Missile Defense - Le retour de la guerre des étoiles et les
enjeux stratégiques, Aris Roubos et Michel Wautelet, 60p., 9,92 euros.
5/00
L'Union européenne et la prévention des conflits africains, Félix
Nkundabagenzi, 28p., 7,44 euros.
6/00
Groupe Herstal S.A. - L'heure des décisions, Luc Mampaey, 34p., 7,44
euros.
7/00
La disponibilité des armes légères illicites - Comment combattre
cette menace internationale, Peter Lock, 33p., 7,44 euros.
1/01
Le micro-désarmement - Le désarmement concret en armes légères et ses mesures associées, Michel Wéry avec la contribution de
Georges Berghezan et Félix Nkundabagenzi, 64p., 13 euros.
2/01
Le réarmement de la Sierra Leone - Un an après l'accord de paix de
Lomé, Eric G. Berman, une étude de Small Arms Survey, 42p., 8,50 euros.
3/01
La disponibilité des armes à feu - Quel impact sur la sécurité et la
santé publique?, collectif, 40p., 8,50 euros.
4/01
La conférence des Nations unies de juillet 2001 sur les armes légères - Analyse du processus et de ses résultats, Ilhan Berkol, 58p., 11
euros.
5/01
L'ONU face au terrorisme, Sandrine Santo, 38p., 8,50 euros.
Les « Rapports du GRIP » sont peu diffusés en librairie. Avant tout disponibles
au GRIP.
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