(rapport au Congrès européen de Séville) Philippe Auvergn

(rapport au Congrès européen de Séville) Philippe Auvergn
1
A PROPOS DE L’INTERMED IATION
S UR LE MARCHE DU TRAVAIL EN FRANCE1
(rapport au Congrès européen de Séville)
Philippe Auvergnon
Directeur de recherche CNRS
Université de Bordeaux
De la Place de Grève à Paris sous l’Ancien régime 2, aux sites internet de recherche d’emploi
d’aujourd’hui 3, en passant par les « bourses du travail », les bureaux de placement privés ou
publics mais aussi par les « petites annonces », les « candidatures spontanées », les réseaux
d’école ou de la famille, la diversité historique comme actuelle des façons de trouver un
travail - ou un travailleur - démontre, si l’en était besoin, l’importance des intermédiations sur
le marché du travail.
Cependant, les modalités du rapprochement de l’offre et de la demande d’emploi continuent,
au sein même de l’Union européenne, à avoir des caractéristiques nationales. Ainsi, en
France, les intermédiaires contribuent à près de 30% des recrutements 4, les annonces sont
encore la source d’un peu plus de 12% des recrutements et les « candidatures spontanées » de
près de 25%. Les recrutements par « relation » demeurent à l’origine de près d’un tiers des
nouvelles embauches en France (32,6%), de façon bien supérieure à la situation prévalant au
Royaume-Uni, mais inférieure à celle observable en Espagne 5. En ne s’intéressant à
l’intermédiation sur le marché du travail que sous l’angle des « canaux formels de
recrutement », en oubliant les canaux informels (réseaux de relation, réembauches,…), on ne
traite donc que d’une partie du phénomène. Cependant, l’étendue des réformes du cadre
juridique et institutionnel intervenues en France, justifie en soi d’adopter pareille approche
restrictive.
On sait en la matière l’impact du droit de la concurrence 6, celui de la jurisprudence de la
CJCE7, ou encore l’évolution - pour ne pas dire le renversement d’approche – en droit
international incarnée par l’adoption de la Convention n°181 de l’OIT reconnaissant « le rôle
que les agences d’emploi privées peuvent jouer dans le bon fonctionnement du marché du
1
Rapport au Xe Congrès européen de droit du travail et de la sécurité sociale organisé à Séville les 21-23
septembre 2011, une publication en langue anglaise en est issue in European Labour Law Journal 2011, p. 323
2
On sait que la place de Grève (près de l’actuelle Mairie de Paris) est à l’origine du mot « gréviste », sur la base
d’un contresens : il s’agissait de concentrations d’ouvriers qui ne travaillaient pas, mais qui étaient à la recherche
d’un travail. Ils allaient en Grève… d’où l’expression « se mettre en grève » (Cf. not. R. Castel, La
métamorphose de la question sociale, Paris, Gallimard, 1995)
3
Sur l’e-recrutement, voir notamment : E. Marchal et G. Rieucau, Le recrutement, La Découverte, coll. Repères,
Paris 2010, sp. p. 58.
4
Sur la bas e de l’enquêt e Ofer (Offre d’emploi et de recrutement) réalisée en 2005. Les interm édiaires publics
représenteraient 18,6% des recrutements, au dessus de l a « part de marché » des « autres intermédiaires »
(10,8%) : Cf. C. Bessy et E. Marchal, L’usage des canaux de recrutement par les entreprises, CEE 2007 n° 89 ;
voir également E. Marchal et G. Rieucau, op. cit., sp. p. 20 et s.
5
Cf. C. Bessy et G. de Larquier, Spécialisation et efficacité des intermédiaires du placem ent, CEE 2009 n° 113.
6
Cf. not. G. Lyon-Caen, Droit social et droit de la concurrence, in « Les orientations sociales du droit
contemporains, Mélanges offerts à J. Savatier, PUF 1992, p. 331 et s.
7
Cf. not CJCE 6è ch., 23 avril 1991, affaire 41/90 Höfner, JOCE n° C 132, 23 mai 1991, p. 7). Le monopole
d’un office public, en l’occurrence l’offi ce fédéral allemand pour l’emploi, est alors jugé non conforme aux
règles communautaires de la concurrence et donc abusi f.
2
travail » 8. C’est en tous cas de ces orientations européennes et internationales que doivent être
rapprochées la libéralisation et la restructuration du marché de l’intermédiation intervenues en
France (I). La conversion au marché « avec tambours et trompettes » n’a néanmoins pas tout
emporté sur son passage, et notamment pas le chômage de masse 9. Si l’opérateur public n’est
pas attaqué sur le segment du placement des chômeurs souvent peu qualifiés, les agences
d’emploi privées s’intéressent aujourd’hui aux salariés qualifiés déjà en poste ou demandeurs
d’un reclassement professionnel10. On ne doit toutefois pas surévaluer, en pratique, la
dynamique d’un droit très libéral. L’impact de la logique de marché reste, dans les faits, des
plus relatives (II).
I – LIBERALIS ATION ET RES TRUCTURATION DE L’INTERMED IATION
Au cours du dernier quart de siècle et de façon accélérée au cours des dernières années,
l’intermédiation sur le marché du travail a fait l’objet d’une libéralisation. L’orientation
donnée en ce sens par les réformes du droit (A) s’est accompagnée d’une réorganisation
institutionnelle. Cette dernière n’a pas été sans poser quelques difficultés en pratique (B).
A – ORIENTATION : LES REFORMES DU DROIT
Sans remonter à Théophraste Renaudot11, la liberté présidait aux opérations d’intermédiation
au tout début du XXème siècle. M ais cela ne dura pas, « pour faire contrepoids aux bureaux
privés, une nouvelle catégorie d’intermédiaires sur le marché du travail était apparue : les
bureaux publics de placement et les fonds communaux de chômage. L’idée était que le
placement répond à une mission d’intérêt général, de service public. Le bénéfice d’un service
gratuit de placement résultait de l’article 4 du décret du 9 septembre 1905 »12. Le premier
quart du siècle fut marqué par une volonté affirmée d’intervention de l’Etat sur le marché du
travail qu’il s’agisse d’organisation ou de fonctionnement. Par la suite, le régime de Vichy et
la reconstruction ont profondément affecté l’organisation du marché du travail, « placé
désormais sous l’étroite surveillance des pouvoirs publics »13. Le placement devient l’un des
instruments de l’intervention de l’Etat « dans la poursuite d’objectifs d’intérêt général :
assurer les besoins en main-d’œuvre, ainsi que la fluidité et la transparence du marché du
travail ». (…) « De 1945 à 1967, la mission de placement exercé par l’Etat était prise en
charge par les agents des services locaux du ministère du travail (services du travail et de la
main-d’œuvre) » 14. Puis, on souhaite se doter d’un instrument plus efficace en créant, par une
ordonnance du 13 juillet 1967, l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE). On ne laisse alors
8
Cf. Convention OIT n° 181 sur les agences privées d’emploi, adoptée le 19 juin 1997, entrée en vigueur le 10
mai 2000. Bien qu’une loi du 18 janvier 2005 ait ouvert l a voie (même définition du placement), cette
convention n’a pas encore été rati fiée par la France.
9
Fin juillet 2011, 4 391 900 personnes inscrites à Pôle emploi ét aient tenues de faire des act es positi fs de
recherche d’emploi ; parmi elles 2 756 500 étaient sans emploi et 1 371 500 exerçaient une activité réduite,
courte ou longue (Cf. DARES, Indicateurs août 2011 n ° 062)
10
Cf. not. C. Bessy et G. de Larquier, op. Cit., p. 6 et s.
11
En 1628, Théophraste Renaudot, auteur d’un Traité des pauvres, crée dans l’île de la Cité à Paris un « bureau
d’adresses et de rencontre », regardé comme le premier bureau de placement moderne. Il est aussi le fondateur
de la Gaz ette dans laquelle paraissent les premières petites annonces, d’abord utilisées pour recrut er des
domestiques dans les grandes villes (Cf. B. Balzani, Du bureau des pauvres à l’industrie du placement des
travailleurs : un héritage controversé pour les associations intermédiaires, communication aux Journées de
sociologie du travail, Aix-en-Provence, 21-23 juin 2001).
12
C. Willmann, Placement et recrutement, LexisNexis 2009, Travail Traité Fasc. 17-10, p. 10.
13
Idem.
14
Idem.
3
subsister que quelques très rares exceptions au monopole public de placement de l’ANPE 15.
C’est ce dernier qui a été définitivement enterré en 2005. La loi consacre alors l’existence
d’un marché de l’intermédiation (1) et affiche un « service public de l’emploi » à géométrie
complexe (2).
1 – La consécration d’un marché de l’intermédiation
Le monopole public du placement, instauré en 1945, avait été mis en cause par une
ordonnance du 20 décembre 1986. Sous la réserve d’y être autorisé et de passer une
convention avec l’ANPE, d’autres organismes que cette dernière, se sont vus alors reconnaître
le droit d’intervenir sur le marché du travail. L’ordonnance de 1986 a permis « de passer d’un
régime de monopole quasi exclusif à un régime de partage, contrôlé par les pouvoirs publics,
entre l’ANPE et ses correspondants »16. Le glissement normatif peut paraître léger. Il va
fonder un développement important du recours à des opérateurs externes 17. Surtout, il s’est
produit à un moment bien particulier, celui où « un marché intérieur unique se mettait en
place en Europe (1985) et où une ordonnance du 31 décembre 1986 concernant la liberté des
prix généralisait la libre concurrence » 18. Si l’on doit prendre acte de ce « double mouvement
concomitant »19 d’externalisation de certaines prestations par l’institution publique20 et de
généralisation du droit de la concurrence, on doit également observer combien « dans les
relations entre opérateurs publics et sous-traitants », le droit concurrentiel ne s’imposa que
lentement, l’ANPE mais aussi les services de l’Etat (directions du travail et de l’emploi)
continuant pendant une dizaine d’années « de choisir discrétionnairement concessionnaire ou
délégataire, sans formalisme contraignant »21. S’agissant de l’action concurrente entre service
public et intermédiaires privés, c’est bien évidemment la CJCE qui est à l’origine de la
prévalence des règles du marché sur le monopole public 22. On sait que le juge communautaire
condamna « non seulement ce monopole mais aussi les législations venant limiter la
concurrence dans toutes formes de médiation » 23.
Près de vingt ans plus tard, la loi du 18 janvier 2005 dite de « programmation pour la cohésion
sociale » 24 est venue achever de « supprimer le monopole public de placement résultant d’une
ordonnance du 24 mai 1945 » 25. Elle a supprimé l’interdiction, pénalement sanctionnée, des
15
Il s’agit des bureaux de placement gratuits créés avant l’ordonnance de 1967 notamment par des syndicats
professionnels, des « bourses du travail », des sociétés de secours mutuels et des associations d’anciens élèves ou
bien encore d’organismes de placement gratuits rel evant d’organismes paritaires, d’associations reconnues
d’utilité publique ou d’anciens élèves ayant passé convention avec l’ANPE, agréées par le ministère du travail et
devenant « correspondant de l’ANPE. L’Association pour l’emploi des cadres, ingénieurs et techni ciens (APEC)
sera le premier organisme à rentrer en 1969 dans ce cadre.
16
C. Willmann, op. cit.
17
Cf. not. D. Balmary, Politique de l’emploi et recours à des opérateurs externes, Rapport au Commissariat au
Plan, 2003.
18
Y. Rousseau, Nouvelle gouvernance du marché du travail : institutions, acteurs et servi ces pour l’emploi,
Conclusions, CES-MATISSE, 28 janvier 2008 (http://matisse.univ-paris1.fr/semtemps/25janv_conclu.pdf).
19
Idem.
20
A savoir à l’époque l’Agence Nationale Pour l’Emploi et, par exemple, des prestations pour le retour à
l’emploi de femmes sous-traitées par l’association « Retravailler » créée par Evelyne Sullerot.
21
Y. Rousseau, op. cit.
22
Cf. not. CJCE, 23 avril 1991, Höfner, op. cit., ; CJCE, 11 décembre 1997, Affai re C 55/96 Job Center, Rec.
CJCE 1997 ; M. Nicolella, Le monopole des bureaux publics de placement de main-d’œuvre est abusi f s’il n’est
pas en mesure de satisfaire la demande de marché du travail : Gaz. Pal. 1998, 2, somm. P. 306).
23
Y. Rousseau, op. cit.
24
Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005.
25
Cf. not. M. Véricel, Restructuration du marché du travail et ouverture à l a concurrence du service public de
l’emploi, Dr. ouvr. 2008 p. 209.
4
bureaux privés de placement, en autorisant l’intervention des agences privées de l’emploi. La
loi affirme que « l’activité de placement consiste à fournir, à titre habituel, des services visant
à rapprocher offres et demandes d’emploi, sans que la personne physique ou morale assurant
cette activité ne devienne partie aux relations de travail susceptibles d’en découler ». Cette
définition légale, très libérale, s’en tient donc à distinguer le placement du marchandage ou de
l’activité de travail temporaire en ce que le placeur n’est pas lui-même partie à la relation de
travail. Toutefois, si l’on doit distinguer les activités, ceci n’interdit pas qu’une entreprise de
travail temporaire comme une agence privée de placement intervienne. La loi précise
simplement que « toute personne physique ou morale de droit privé dont l’activité principale
consiste à fournir des services de placement est tenue d’en faire la déclaration préalable à
l’autorité administrative » 26.
Deux restrictions ou conditions demeurent. Tout d’abord, « aucun service de placement ne
peut être refusé à une personne à la recherche d’un emploi ou à un employeur pour l’un des
motifs »27 énumérés aujourd’hui par le Code du travail, à savoir en raison de son origine, de
son sexe, de ses mœurs, de son orientation sexuelle, de son âge, de sa situation de famille ou
de sa grossesse, de ses caractéristiques génétiques, de son appartenance ou de sa nonappartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation ou une race, de ses opinions
politiques, de ses activités syndicales ou mutualistes, de ses convictions religieuses, de son
apparence physique, de son nom de famille ou en raison de son état de santé ou de son
handicap 28. De même, « Aucune offre d’emploi ne peut comporter de référence à l’une de ces
caractéristiques » 29. Par ailleurs, « aucune rétribution, directe ou indirecte, ne peut être exigée
des personnes à la recherche d’un emploi en contrepartie de la fourniture de services de
placement (…) »30, sous réserve des dispositions spécifiques à quelques professions ; en effet
le placement à titre onéreux était autorisé et le reste pour des intermédiaires tels que les agents
d’artistes du spectacle31, les titulaires d’une licence d’agence de mannequin 32 ou d’une licence
d’agent sportif33.
2 – L’affichage légal d’un « service public de l’emploi »
La notion de « service public de l’emploi » (SPE) est apparue pour la première fois, dans un
contexte de chômage de masse croissant, dans une circulaire administrative de 1984 34, c’est-àdire hors base légale ou réglementaire. Cette définition par voie de circulaire, complétée par
une ordonnance en 1986 35, propose déjà un « SPE » très éclaté entre les services déconcentrés
du ministère de l’Emploi, chargés de la mise en œuvre des politiques d’emploi et gérant la
plupart des aides publiques au placement, l’ANPE en charge du placement des demandeurs
d’emploi, l’Unedic et les Assedic qui assurent alors l’indemnisation du chômage et procèdent
à l’inscription des demandeurs d’emploi, l’AFPA instrument principal de la politique de
26
Cf. article 4 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005.
Article L. 5321-2 du Code du travail.
28
Article L. 1132-1 du Code du travail.
29
Article L. 5321-2 du Code du travail.
30
Article L. 5321-3 du Code du travail.
31
Article L. 7121-9 et L. 7121-10 du Code du travail.
32
Article L. 7123-11 du Code du travail.
33
Article L. 222-6 du Code du sport.
34
Circulaire ministérielle du 7 mars 1984 relative à la mise en place du service public de l’emploi, BO TR 84/32.
35
L’ordonnance du 20 décembre 1986 qui avait mis au monopole public de placement par l’ANPE (Cf. infra) a
complété la configuration du SPE en y ajoutant divers autres intervenants, notamment les « cellules de
reclass ement dans le cadre d’un plan de s auvegarde de l’emploi », ou encore les « associations intermédiaires »
(Cf. not. B. Brunhes, Un service public de l’emploi pour les années 1990, Rapport au Commissaire au Plan
1989).
27
5
formation qualifiante des adultes. La composition de ce « SPE » apparaît, par ailleurs,
singulièrement incomplète dès lors que de nombreux organismes non cités collaborent
également à ce service, notamment à la mission de placement. De fait, au début des années
90, « le dispositif français d’intervention sur le marché du travail apparaissait comme un
labyrinthe impénétrable aux usagers, voire aux responsables des services eux-mêmes. La
diversité des organismes, la superposition des instruments, l’éclatement des financements,
l’enchevêtrement des procédures, défiaient la rationalité »36.
Les critiques formulées contre la « balkanisation » du SPE ont amené les pouvoirs publics à
instaurer des mécanismes de concertation. M ais, les rigidités institutionnelles et culturelles
entre les différents partenaires de cette formule (notamment l’ANPE et les missions locales)
ont beaucoup nui à leur collaboration et certainement à la qualité du service rendu. De 1984 à
2004 ont ainsi coexisté un « service public de placement », légalement organisé par le Code
du travail, et un « service public de l’emploi », n’ayant d’autre fondement que la circulaire de
1984, et « sans doute plus de réalité pour l’Administration que pour le public »37.
La loi du 18 janvier 2005 a poursuivi « plus loin et plus radicalement la logique d’ouverture
du marché du travail à tous les intervenants du marché du travail, en abandonnant la notion de
« service public du placement » au profit de celle, plus large et plus vague, de « service public
de l’emploi » 38. La consécration légale de ce concept ne s’inscrit pas dans une dynamique de
rapprochement « mais au contraire d’éclatement puisque de nouveaux intervenants (agences
privés d’emploi, entreprises de travail temporaire) rejoignent le cercle des acteurs du service
public de l’emploi » 39. De fait, la loi de 2005 dessine un « SPE » en trois cercles
correspondant à trois grandes catégories d’intervenants. Le premier cercle intègre ceux qui
« assurent » le service public de l’emploi (Services de l’Etat, ANPE puis « Pôle emploi »,
assurance chômage et AFPA)40 ; la loi a prévu que ce cercle devrait être organisé par une
convention tripartite passée entre l’Etat, l’ANPE et l’UNEDIC, l’AFPA étant pour sa part
appelée à en signer une annexe. En pratique, une convention tripartite a été effectivement
signée au niveau national 41, avec difficultés et sous certaines conditions, notamment de
réaffirmation de l’autonomie de partenaires sociaux. Le deuxième cercle est celui des
collectivités territoriales et de leurs groupements qui « concourent » au service public de
l’emploi 42, alors que le troisième réunit ceux qui « y participent », c’est-à-dire « les
36
Ph. Auvergnon, P. Martin, The reform of the Public Employment Service in France: Modernisation and New
Governance Issues, Bulletin of Comparative Labour Relations, Kluwer, 2009, n° 71, p. 147.
37
Y. Rousseau, Du monopole public du placement à un nouveau service public de l’emploi, Dr. soc. 2005, p.
460.
38
C. Willmann, Placement et recrutement, LexisNexis 2009, Travail Traité Fasc. 17-10, p. 8 ; voir en
particulier : Y. Rousseau, op. cit., p. 456 et s. On peut s’interroger, en se souvenant de Léon Duguit théoricien de
la notion de « service public », sur le fait de savoir si l’on fait bien référence à ce dernier lorsqu’on invoque un
« service public de l’emploi » ? Terminologie dépassée par temps de vent libéral mais politiquement utile ?
Notion correspondant au mieux à l’idée européenne de services d’intérêt général ?
39
C. Willmann, op. cit., p. 18.
40
Article L. 5311-2 du Code du travail
41
Convention Etat-ANPE-Unedic du 5 mai 2006 rel ative à la coordination des actions du service public, L.S. 6
juin 2006, n° 8699, D4, 426. Si la loi du 18 janvier 2005 a donné une base à l’établissement de conv entions de
partenariat entre les acteurs du SPE au niveau national, régional ou local, de nombreuses conventions avaient
déjà été conclues et témoignaient de la volonté de travailler ensemble ou tout au moins de l’affichage formel
d’une telle volonté (Cf. not. Convention ANPE/Unédic du 23 juillet 1983 dite convention Gide, etc).
42
Article L. 5311-3 du Code du travail. Bien que l’emploi soit et reste une responsabilité de l’Ét at, les
collectivités territori ales sont depuis longtemps invitées à concourir à son développement et à la lutte contre l e
chômage. Selon la loi du 18 janvier 2005, ces collectivités et leurs groupements « concourent » au service public
de l’emploi. Les formes selon lesquelles les départements (insertion) et les communes (placement) doivent
6
organismes publics ou privés dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au
placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi »,
les organismes spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées, les
organismes liés à l’Etat par une convention relative à « l’insertion par l’activité économique
de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières »
(entreprises et associations d’insertion), les entreprises de travail de temporaire 43. La loi de
2005 ne dit rien des conditions de « concours » ou de « participation » au « service public de
l’emploi ». On a pu observer que « concours et participation à un service public sont des
notions qui paraissent ne correspondre à aucune définition juridiquement consacrée les
distinguant l ’une de l’autre ou différente de celle d’association » 44. Pragmatiquement, on peut
estimer que « ces intervenants, notamment les opérateurs privés, n’ont pas une mission de
service public, mais toute ou partie de leurs activités rentre dans le champ défini comme celui
du SPE : c’est pourquoi ils participent à celui-ci (en étant soumis à ses règles de nondiscrimination et de gratuité pour les demandeurs d’emploi) » 45.
Cette configuration légale du « service public de l’emploi », effectuée en 2005, n’a pas été
remise en cause par la loi du 13 février 2008 relative à l’organisation du service public de
l’emploi ; celle-ci a réuni dans un même ensemble les institutions du premier cercle du SPE
principalement en charge du placement (ANPE) et de l’indemnisation du chômage (Réseau
Assedic). Cette « fusion » que le législateur de 2005 n’avait pas osée, correspondait à un
engagement du candidat élu à la présidence de la République en 2007.
B – ORGANIS ATION : LES DIFFICULTES DU TERRAIN
Les réformes concernant l’intermédiation sur le marché du travail ont induit sur le terrain des
difficultés certaines. Il en est allé ainsi du choix fait en 2008 d’une fusion brutale en un même
« Pôle Emploi » de l’ANPE, établissement en charge du placement et du réseau des Assedic,
associations privées gérées par les partenaires sociaux assurant l’indemnisation. Le fait que
cette fusion soit intervenue par temps d’aggravation de la situation de l’emploi (crise de 2008)
n’a pas arrangé les choses (1). De façon beaucoup moins conjoncturelle, les difficultés du
terrain tiennent aux incertitudes relatives au pilotage territorial de la question de l’emploi (2).
1 – Le choix et les incidences d’une fusion institutionnelle par temps de crise
La loi du 13 février 2008 a choisi comme statut juridique du nouvel opérateur, ultérieurement
dénommé « Pôle emploi » 46, celui d’une institution nationale publique dotée de la
personnalité morale et de l’autonomie financière 47. Comme on l’a déjà indiqué les missions
antérieurement dévolues à l’ANPE et aux ASSEDIC ont eu vocation à être assurées par la
nouvelle institution, l’UNEDIC ne conservant que la charge de la gestion du régime
d’assurance chômage.
conclure une convention avec l’Etat et, si nécessaire, avec l’ANPE, étaient déjà prévues par l’ordonnance de
198642 , et elles restent en vigueur. Aucune ne l’est pour les régions.
43
Article L. 5311-4 du Code du travail
44
Y. Rousseau, op. cit., p. 461.
45
C. Willmann, op. cit., p. 15.
46
La création du nouveau logo de l’institution aurait coûté 135 000 euros dans l e cadre d’un appel d’offres
attribué à la société Nomen. Quant au « coût » de la fusion il pourrait s’élever sur 5 ans à 500 millions d’euros
(Cf. J.P. Alduy, Rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information relative à Pôle emploi,
Rapport du Sénat, 2011, n° 713, p. 47).
47
Article L. 5312-1 du Code du travail.
7
En plus d’éventuelles actions confiées par l’Etat, les collectivités territoriales et l’institution
gestionnaire du régime d’assurance chômage (UNEDIC)48, la loi fixe à « Pôle Emploi » cinq
missions : prospecter le marché du travail, accueillir et accompagner les demandeurs
d’emploi, tenir la liste des demandeurs d’emploi, verser les allocations de chômage
(UNEDIC) et de solidarité (Etat), recueillir et diffuser les données relatives au marché du
travail 49. La première de ses missions vise expressément l’intermédiation puisqu’il s’agit de
« prospecter la marché du travail, développer une expertise sur l’évolution des emplois et des
qualifications, procéder à la collecte des offres d’emploi, aider et conseiller les entreprises
dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre les offres et les demandes d’emploi et
participer activement à la lutte contre les discriminations à l’embauche et pour l’égalité
professionnelle »50.
L’institution est, selon la loi, « administrée par un conseil d’administration et dirigée par un
directeur général » 51. Si la composition de son conseil d’administration paraît incarnée une
gouvernance tripartite52, en réalité « l’élément fort » est le directeur général, ne serait-ce que
parce qu’il n’est pas nommé par le conseil d’administration mais, après simple avis de ce
dernier, par décret. Il « exerce la direction de l’institution dans le cadre des orientations
définies par le conseil d’administration ; il prépare les délibérations de ce conseil et en assure
l’exécution » 53. Certes, le conseil d’administration « peut adopter, à la majorité des deux tiers
de ses membres, une délibération demandant sa révocation » 54, mais les deux-tiers ne pourront
être réunis sans la volonté de l’Etat…55 Pour sa part, le conseil d’administration « règle par
ses délibérations les affaires relatives à l’objet de l’institution. Les décisions relatives au
budget et aux emprunts ainsi qu’aux encours maximaux des crédits de trésorerie sont prises à
la majorité des deux tiers des membres présents »56.
Le budget de « Pôle Emploi » comporte quatre sections « non fongibles qui doivent chacune
être présentées à l’équilibre » 57 : les deux premières concernent la mission d’indemnisation du
non-emploi : « Assurance chômage » (allocations et cotisations sociales afférentes à ces
allocations, « Solidarité » (allocations et aides versées pour le compte de l’Etat) ; les deux
autres sections intéresse directement l’activité d’intermédiation au travers des moyens
« d’Intervention » (dépenses concourant au placement, à l’orientation, à l’insertion
professionnelle, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi) et aux
« Fonctionnement et investissement » (charges de personnel et de fonctionnement,...). Il est
prévu que « le financement de ces deux dernières sections est assuré par une contribution de
l’Etat et une contribution de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage (…)
ainsi que, le cas échéant, les subventions des collectivités territoriales et autres organismes
publics et les produits reçus au titre des prestations pour services rendus, toutes autres recettes
48
Article L. 5312-1, 6° du Code du travail.
Article L. 5312-1, 1° à 5°.
50
Article L. 5312-1, 1°.
51
Article L. 5312-2
52
Article L. 5312-4 du Code du travail. Le conseil d’administration est composé de 18 membres représentants de
l’Etat (5), des employeurs (5), des syndicats (5), des collectivités territorial es (1) auxquels s’ajoutent des
membres désignés par le ministre en charge de l’emploi (2).
53
Article L. 5312-4 du Code du travail.
54
Article L. 5312-6.
55
Sur les 18 membres du Conseil d’administration 5 représentent l’Etat et 2 sont désignés par le ministre en
charge de l’emploi…
56
Article L. 5312-5 du Code du travail.
57
Article L. 5312-7.
49
8
autorisées par les lois et règlements en vigueur, les produits financiers et les produits
exceptionnels »58. La loi indique de façon plus ou moins rassurante que « la contribution de
l’Etat et la contribution de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage sont
fixées à un niveau compatible avec la poursuite des activités de l’institution, compte tenu de
l’évolution du marché du travail » 59.
In fine, on relèvera qu’une « convention pluriannuelle conclue entre l’Etat, l’organisme
gestionnaire du régime d’assurance chômage (…) et l’institution publique mentionnée (…),
définit les objectifs assignés à « Pôle Emploi » au regard de « la situation de l’emploi et au vu
des moyens prévisionnels qui lui sont alloués par l’organisme gestionnaire du régime
d’assurance chômage et l’Etat ». La convention doit notamment préciser : les personnes
devant bénéficier prioritairement des interventions de « Pôle emploi «, les objectifs
d’amélioration des services rendus aux demandeurs d’emploi et aux entreprises, en particulier
le nombre de demandeurs d’emplois suivis en moyenne par conseiller, l’évolution de
l’organisation territoriale de l’institution, les conditions de recours aux organismes privés
exerçant une activité de placement, les conditions dans lesquelles les actions de l’institution
sont évaluées à partir d’indicateurs de performance 60.
Un rapport d’information du Sénat relatif à « Pôle emploi « a récemment conclu au « bien
fondé, dans son principe, de la fusion de l’ANPE et des Assedic » ; il souligne à ce titre la
simplification pour les usagers des démarches61, la suppression de redondances
administratives, le développement en interne de nouvelles prestations62 et un traitement plus
égalitaire singulièrement entre demandeurs d’emploi bénéficiant ou non d’une indemnisation
du chômage 63. M ais, le rapport insiste sur le fait que la fusion s’est déroulée dans un court
laps de temps, qu’elle n’a pas été facilitée par un contexte de forte hausse du chômage 64 et
surtout que des erreurs ont été commises. Si cette « fusion » devait quasi mécaniquement se
traduire par plus d’efficacité de l’intermédiation, plus de trois ans après le constat est celui
d’une qualité d’accompagnement des demandeurs d’emploi dégradée 65.
La convention pluriannuelle signée entre l’Etat, l’Unedic et « Pôle emploi «, le 2 avril 2009
fixait pour objectif pour 2011 un ratio de 60 demandeurs d’emploi suivis par conseiller, en
donnant la priorité au suivi des publics les plus éloignés de l’emploi. Il serait au minimum en
moyenne de 100 à 11066. Si la même convention tripartite est allé jusqu’à afficher dans son
annexe trente-trois « indicateurs de performance », pour le moins le contexte de crise et les
problèmes suscités par une fusion effectuée brutalement par temps d’aggravation de la
situation de l’emploi, ont conduit, loin de toute « gouvernance par la performance », à veiller
58
Idem.
Idem.
60
Article L. 5312-3 du Code du travail.
61
Les demandeurs d’emploi n’ont plus besoin de se rendre dans des lieux di fférents selon que leur dem ande
porte sur l eur indemnisation ou sur leur recherche d’emploi. Ils disposent d’un unique numéro d’accès aux
services téléphoniques, le 3949, les employeurs pouvant de leur côté appelés le 3995. Il existe un site unique
(pole-emploi.fr).
62
Ex. Le trans fert des psychologues du travail de l’AFPA a permis à Pôle emploi de développer une nouvelle
prestation d’orientation professionnelle spéci alisée (Pops).
63
Avant la fusion, l’ANPE et les Assedic disposaient chacune de leurs propres dispositifs d’aide à l’embauche et
au retour à l’emploi. Les Assedic réservai ent leurs aides aux seuls demandeurs d’emploi indemnisés, soit environ
un chômeur sur deux.
64
Cf. crise financi ère de 2008 et aggravation de la crise de l’emploi.
65
J.-P. Alduy, Rapport d’information fait au nom de la Mission commune d’information relative à Pôle emploi,
Rapport du Sénat 2010-2011, n° 713, tome 1, 5 juillet 2011.
66
J.-P. Alduy, op. cit., p. 9.
59
9
avant tout à la question très sensible de l’indemnisation du chômage avant toute amélioration
de l’accompagnement des demandeurs d’emploi.
Les problèmes suscités par l’intégration dans la même institution et des « équipes mixtes » de
30 000 collaborateurs de l’ANPE et de 15 000 salariés des Assedic, paraissent aujourd’hui en
partie résolus67. On ne peut toutefois passer sous silence le coût humain et financier de
l’opération68. L’idée ayant présidé à la fusion de l’instauration d’un « métier unique » n’a pas
fini d’avoir des effets négatifs. L’ensemble des agents devait, à l’issue d’une période de
formation, « être capables d’exercer indifféremment les métiers de l’indemnisation et du
placement. Cette polyvalence aurait apportée à « Pôle emploi « une formidable souplesse dans
la gestion de son personnel et aurait permis de mettre en face de chaque demandeur d’emploi
un conseiller capable de répondre à toutes les interrogations »69. C’est ainsi qu’outre un coût
financier historiquement très sous-estimé70, la fusion a eu et continue d’avoir un important
« coût humain » lié au mal-être et au stress qu’elle a entrainé pour le personnel. On y a
constaté une importante, et parfois dramatique (suicides), montée des risques
psychosociaux71. In fine, on soulignera que les conditions dans lesquelles s’est opérée la
fusion n’ont pas vraiment permis à « Pôle emploi «, malgré ses structures régionales 72, pour le
moment d’améliorer son ancrage territorial 73.
2 – Les incertitudes du pilotage territorial de la question de l’emploi
Par temps de discours récurrents sur la globalisation, sur la flexibilité - sécurisée ou non ! -, la
mobilité professionnelle et géographique,… il peut paraître paradoxal en matière
d’intermédiation, d’entendre surtout parler de proximité, de réalités locales, d’acteurs et de
réseaux locaux. En réalité, la « territorialisation » de l’intermédiation est justifiée par le
constat d’une faible propension à la mobilité géographique qui, en toute hypothèse, ne serait
une réponse que pour des chercheurs d’emploi singulièrement qualifiés. L’efficacité résiderait
donc dans une attaque de proximité des questions d’emploi. Celle-ci a l’avantage de
s’appuyer non seulement sur la connaissance des réalités socio-économiques mais aussi sur
l’exercice de responsabilités locales ; plus les politiques et mesures de l’emploi seraient mises
67
Un système inform atique commun, dénommé Neptune, a enfin ét é déployé dans le courant du premier
semestre de 2011.
68
Outre l’existence de deux directions générales et de deux « réseaux », avant la fusion le personnel des Assedic
était composé de salariés de droit privé alors que le personnel de l’ANPE était composé d’agents de droit public
soumis à un statut réglementaire fixé par un décret n° 1370 du 31 décembre 2003. Les deux catégories d’agents
ont été trans férées de plein droit à Pôle emploi. A compter de l’entrée en vigueur le 1er janvier 2010 de l a
« convention collective nationale des agents de droit privé de Pôle emploi », les agents issus de l’ANPE se sont
vus reconnaître un délai de 2 ans pour garder leur statut ou opter pour la convention collective (en juillet 2011
60% avaient opté pour cette dernière et… bénéfi cié d’une hausse de salaire de l’ordre de 20%)
69
J.-P. Alduy, op. cit., p. 44.
70
J.-P. Alduy, op. cit., p. 46.
71
J.-P. Alduy, op. cit., p. 48 à 54.
72
L’article L. 5312-10 du Code du travail précise : « Au sein de chaque direction régionale, une instance
paritaire, composée de représentants des employeurs et des salariés désignés par les organis ations syndicales
d’employeurs et de s alariés représent atives au niveau national et interprofessionnel, veille à l’application de
l’accord d’assurance chômage prévu à l’article L. 5422-20 et est consultée sur la programmation des
interventions au niveau territorial ».
73
Si la fusion dans un temps court et par temps de crise aggravée de l’emploi a certainement induit une
« excessive centralisation », on doit souligner que la déclinaison dans chaque région de la convention tripartite
Etat-Unedic-Pôle emploi doit permettre une « imprégnation régionale » voire à termes plus d’autonomie y
compris financière des directions régionales et des agences de Pôle emploi (Cf. R-M. van Lerberghe, Rapport sur
la territorialisation de Pôle emploi, 2010)
10
en œuvre en prenant en compte les particularités des situations locales de l’emploi, plus elles
s’avéreraient efficaces.
En France, pays pourtant connu pour son « jacobinisme », le problème vient aujourd’hui
plutôt de l’existence d’une pluralité de niveaux territoriaux de compétences et de décisions ;
on fait ici référence aux diverses catégories de collectivités territoriales 74 mais aussi à divers
échelons d’initiative et de coopération, tels que les « bassins d’emploi », les « pays »,… A
cela s’ajoute, comme on l’a indiqué, un « Service public de l’emploi » auquel dorénavant
« concourent » les « collectivités locales et leurs groupements » et auquel « participent » tous
les organismes publics et privés intervenant en matière d’insertion professionnelle. Cette
officialisation renforce « le poids de ces différents organismes » 75. On a très tôt fait
l’hypothèse que « la multiplication des membres du service public au niveau départemental et
surtout local risque de rendre encore plus difficile la coordination de leurs actions » 76.
Effectivement la confrontation du « service public de l’emploi » aux spécificités de
l’organisation territoriale et de la répartition des compétences, pose aujourd’hui un vrai
problème d’animation et de coordination de l’intermédiation du SPE au plan local (a). Par
ailleurs, qu’on s’en félicite ou non, les collectivités territoriales sont aujourd’hui des
partenaires incontournables en matière d’intermédiation (b), comme d’ailleurs les acteurs
locaux de « l’insertion par l’activité économique » (c).
a) la coordination de l’intermédiation du S PE au plan local
Deux interrogations doivent ici être mentionnées : l’une concerne la raison d’être des
« M aisons de l’Emploi », l’autre le pilotage du Service publics de l’emploi local (SPEL).
C’est ici que la déficience (actuelle) de « territorialisation » de « Pôle emploi « se fait sans
doute le plus sentir.
Les « M aisons de l’emploi » ont été promues par la loi de 18 janvier 2005 77. Il s’agissait
d’instaurer au niveau local des sortes de « guichet unique » pour l’ensemble des services
pouvant être attendus d’un chômeur. Sur la foi d’une expérience réussie dans une ville dont le
ministre de l’emploi de l’époque avait été maire 78, on entendait surtout répondre à
l’éclatement institutionnel et géographique des prestations de l’ANPE et des Assedic, dès lors
que l’on n’avait pas politiquement osé « fusionner » les deux réseaux. Ceci ayant été fait trois
ans plus tard, les missions des « M aisons de l’emploi » ont été revues afin de ne pas faire
doublon avec le nouveau « Pôle emploi ». Aujourd’hui, ces « M aisons » sont sensées
concourir « à la coordination des politiques publiques et du partenariat local des acteurs
publics et privés qui agissent en faveur de l’emploi, de la formation, de l’insertion et du
développement économique », exercer une « mission d’observation de la situation de l’emploi
et d’anticipation des mutations économiques », contribuer « à la coordination des actions du
service public de l’emploi » et participer en complémentarité avec « Pôle emploi «, les
74
En 2011 France compte aujourd’hui 27 régions dont 5 d’Outre-Mer, 101 départements dont 5 d’Outre-M er et
36 682 communes. Le niveau régional et départemental correspond à la fois à une collectivité territorial e
spéci fique et à une ci rconscription administrative de déconcentration des services de l’Etat. Quant aux
communes, on observera que l eur nombre est nettement plus él evé que dans la plupart des pays européens dans
lesquels une division territoriale similaire existe. Diverses formes de coopération intercommunale existent, ainsi
des syndicats de commune, des communautés de communes, …
75
M. Véricel, La réorganis ation du service public de l’emploi, La Semaine Juridique Ed. G., 2005, 1115.
76
Idem.
77
Cf. not. L’article 49 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation de la cohésion sociale.
78
La ville : Valencienne ; le ministre : Jean-Louis Borloo.
11
réseaux spécialisés et les acteurs locaux dans le respect des compétences des régions et des
départements à l’accueil, l’information, l’orientation et l’accompagnement des personnes à la
recherche d’une formation ou d’un emploi, ainsi qu’au « maintien et au développement de
l’activité et de l’emploi ainsi qu’à l’aide à la création et à la reprise d’entreprise »79. En
réalité, les élus locaux ayant souhaité avoir « leur » M aison de l’emploi, ne peuvent pas
politiquement assumer leur suppression ; ces structures ne semblent aujourd’hui, le plus
souvent, qu’apporter un peu de complexité et d’illisibilité. Leur mort douce ou leur placement
en situation de coma profond paraît s’avancer au travers de la réduction de leurs
financements, singulièrement via l’Etat, malgré la résistance des politiciens locaux.
Ce ne sont pas les M aisons de l’emploi qui coordonnent et encore moins pilotent le Service
public de l’emploi local (SPEL). Qui s’en charge alors ? Y a-t-il un pilote dans le SPEL ? Il
semble que l’Etat ait ici quelques velléités de retour « par en bas » dans le jeu 80. Une
circulaire de 2011 invite les services de l’Etat à organiser chaque mois une réunion du SPEL à
laquelle doivent obligatoirement participer un responsable de la Direccte81, un responsable de
« Pôle emploi « et les responsables des missions locales du bassin de l’emploi concerné. De
plus, « il appartient à chaque sous-préfet d’élargir le SPEL à tous les partenaires utiles en
associant, à titre facultatif : les maisons de l’emploi, Cap emploi (pour l’accompagnement des
travailleurs handicapés), des élus locaux, des entreprises, y compris du secteur de l’intérim, le
réseau consulaire, les partenaires sociaux locaux (…), le réseau des experts-comptables… »82.
Comme on a pu l’indiquer « cette implication de l’Etat dans le fonctionnement du SPEL est
légitime et utile », toutefois « les préfets et les sous-préfets, compte tenu des moyens dont ils
disposent et de leurs changements fréquents d’affectation, (…), peuvent difficilement
envisager de coordonner au quotidien le fonctionnement du SPEL ». On peut effectivement
craindre « que la coordination qu’ils opèrent soit plus formelle que réellement
opérationnelle » 83. « Pôle emploi « étant en pratique de plus en plus souvent assimilé au SPE,
on ne voit pas comment cet opérateur central dotés de moyens bien supérieurs aux autres
composantes, y compris aux services spécialisés de l’Etat, n’assurerait pas cette tâche de
coordination 84.
b) Le partenariat incontournable des collectivités territoriales
Sans revenir sur l’impasse des « M aisons de l’emploi », l’action inter-médiatrice de certains
maires peut parfois prêter à discussion85. M ais, de fait, le maire d’une commune est « en
première ligne » face à ses administrés sur les questions d’emploi et « il ne saurait donner le
sentiment de rester passif face à la montée du chômage dans sa commune ou à l’impact social
79
Article L. 5313-1 du Code du travail.
Derri ère ces « velléités » n’y a-t-il pas simplement qu’une manifestation de défens e de la corporation des
préfets et surtout des « sous-préfets » qu’il faudrait occuper pour perpétuer ?
81
Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi
(http://direccte.gouv.fr).
82
Instruction DGEFP n° 2011 -09 du 3 m ars 2011 relative à la mobilisation pour l’emploi au niveau infradépartem ental.
83
J. P. Alduy, op. cit., p. 170.
84
Le rapport sur la territorialisation de Pôle emploi (R.-M. Van Lerberghe, op. cit.) indique que Pôle emploi peut
être soit l’acteur pivot du partenariat local ou, pour les projets plus éloignés de son cœur de métier, simple
« contributeur ».
85
Ainsi lorsqu’ils se prêtent par trop aux exigences d’entrepris es négociant leur implantation locale, ou encore
veillent à l’emploi de proches dans les services de leur commune, etc.
80
12
d’une fermeture d’entreprise »86. La loi est venu officialiser leur possible rôle dans
l’intermédiation en prévoyant notamment que « dans les communes où il n’existe pas
d’agence de « Pôle emploi «, ni de bureau d’un organisme ayant conclu une convention avec
« Pôle emploi «, les maires sont chargés de recevoir et de consigner les déclarations des
demandeurs d’emploi et de les transmettre à ces organismes 87. De même, les communes
peuvent recevoir des offres d’emploi et réaliser des opérations de placement en faveur de
leurs administrés à la recherche d’un emploi, après avoir conclu à cet effet une convention
avec l’Etat et « Pôle emploi « 88. Plus généralement « les communes et leurs groupements ont
de responsabilités en matière de développement économique et sont informées de tous les
projets d’implantation d’entreprises sur leur territoire, grâce à leurs compétences en matière
d’urbanisme. Elles détiennent, de ce fait, des informations essentielles pour favoriser
d’éventuels placements. Elles peuvent donc contribuer utilement à l’analyse des besoins et à
l’élaboration des diagnostics locaux » 89.
Un partenariat du premier cercle du SPE, et singulièrement de « Pôle emploi «, paraît
également pertinent avec l’échelon départemental. Le Conseil général du département est
compétent en matière d’attribution et de suivi des titulaires du Revenu de Solidarité Active
(RSA)90, dispositif substitué au Revenu minimum d’Insertion (RM I). Des expérimentations
ont existé mais ne semblent pas aujourd’hui malheureusement poursuivies en matière
d’accompagnement renforcé, à la fois social et professionnel, des bénéficiaires de ce dispositif
qui s’avèrent assez souvent très « éloignés » du marché de l’emploi 91.
Enfin on soulignera l’intérêt d’une coordination avec les « Conseils de région » dans le
domaine précisément de la formation qui est aujourd’hui de compétence régionale. A l’heure
actuelle « entre 80% et 85% de la formation des demandeurs d’emploi est financée par les
régions et 15% par Pôle emploi ». On ne peut que souhaiter une complémentarité des
politiques de formation. C’est en partie le cas, l’opérateur public finançant plutôt des
formations d’adaptation au poste de travail, les Conseils régionaux des formations
qualifiantes. Dans certaines régions existent des « plateformes partenariales sur la formation »
permettant une coordination au quotidien entre les services de « Pôle emploi « et ceux du
Conseil régional (Région du Nord), parfois les deux institutions ont passé sur la question de la
formation une convention (Région Aquitaine) ou pragmatiquement constitué ensemble un
groupement d’achat de formations (Régions de Bourgogne et de Rhône-Alpes). Il n’en
demeure pas moins que les relations semblent encore aujourd’hui relever plus de l’initiative
ponctuelle que de la coordination systématique92. Est-ce parce que les Régions, compétentes
en matière de formation, revendiquent de plus en plus clairement l’animation du « réseau des
acteurs de la formation (…) et de l’accompagnement vers l’emploi » ainsi que « la
responsabilité et le pilotage des services publics d’accueil et d’accompagnement des
personnes à la recherche d’un emploi comme des employeurs envisageant des
recrutements » ?93
86
J. Marimbert, Rapport sur le rapprochement des services de l’emploi, Rapport au ministre des affaires sociales,
du travail et de la solidarité, 2004, p. 144.
87
Article L. 5322-1 du Code du travail.
88
Article L. 5322-2 du Code du travail.
89
J. Alduy, op. cit., p. 172.
90
Plus d’informations : www.rsa.gouv.fr.
91
J. Alduy, op. cit., p. 172.
92
J. Alduy, op. cit., p. 175.
93
Cf. ARF, Des Régions plus fortes pour une France plus efficace, Dossier de l’Association des Régions de
France, 2011 (http://www.arf.asso. fr/2011/04/des-regions-plus-fort es-pour-une-france-plus-efficace-2.html).
13
c) L’intérêt de la collaboration avec les acteurs locaux de l’insertion
Le niveau local est certainement celui où l’on peut travailler à rapprocher du marché de
l’emploi les publics les plus fragiles. A ce titre, « Pôle emploi « a tout intérêt à développer des
collaborations avec les acteurs de l’insertion. Ceci peut passer notamment par une implication
dans le fonctionnement des « Plans locaux pour l’insertion et l’emploi » (Plie) 94 créés à
l’initiative d’une commune ou d’un groupement de communes ; ces derniers mobilisent
l’ensemble des acteurs de l’insertion sociale et professionnelle au plan local afin de favoriser
l’accès ou le retour à l’emploi des personnes les plus en difficulté95.
De même, une action de coordination particulière est menée, parfois et de façon très inégale 96,
par « Pôle emploi « avec les acteurs de « l’insertion par l’activité économique ». Cette
dernière a pour objet « de permettre à des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés
sociales et professionnelles particulières, de bénéficier de contrats de travail en vue de
faciliter leur insertion professionnelle. Elle met en œuvre des modalités spécifiques d’accueil
et d’accompagnement »97. Les acteurs de ce segment de l’intermédiation ont donc vocation à
accompagner vers l’emploi des personnes qui en sont très éloignées, en étant – normalement
de façon transitoire - leur employeur98. Pour cela, ils peuvent conclure des conventions avec
l’Etat, lorsqu’ils prennent la forme d’entreprise d’insertion, d’entreprise de travail temporaire
d’insertion, d’ateliers et chantiers d’insertions ou d’associations intermédiaires 99. Dans le
cadre particulier de ces dernières, il est permis de mettre à titre onéreux la personne
embauchée à disposition de personnes physiques ou morales 100, y compris d’établissements
publics à la condition d’avoir conclu une convention de coopération avec « Pôle emploi «101.
En ce qui concerne le public bénéficiaire de cette intermédiation particulière, on a à très juste
titre souligné combien « la référence à des personnes nécessairement sans emploi est toutefois
gênante »102. En pratique, en effet, « les associations intermédiaires voient arriver dans leurs
centres des « nouveaux pauvres » : salariés modestes, commerçants en faillite, familles
monoparentale ou non à salaire unique, personnes isolées en zone rurale à qui il faut trouver
une solution ». Une circulaire administrative semble toutefois reconnaître une certaine
souplesse d’appréciation de son « public » à l’association intermédiaire en visant notamment
les « personnes démunies de toute ressource, en rupture familiale, en état de détresse
psychologique » 103.
94
On dénombrerait aujourd’hui 188 « Plie ». Ce dispositif ancien a ét é confirmé par la loi n° 98-657 du 29 juillet
1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Les PLIE ont des statuts juridiques variés :
association, groupement d’intérêt public, établissement intercommunal,…
95
Entre 2000 et 2006 les PLIE auraient accompagné 303 968 personnes avec un « taus de sortie positive moyen
de 45% sur un emploi durable (CDI ou CDD de plus de 6 mois) ou une formation quali fiant e (C f. Rapport du
Sénat 2011, p. 177)
96
On peut espérer une amélioration de cette collaboration après la signature en 2011 d’un « accord-cadre » entre
l’Etat, Pôle emploi et les réseaux de l’insertion par l’activité économique (Cf. J. Alduy, op. cit., p. 177).
97
Article L. 5132-1 du Code du travail.
98
Cf. not. S. Molla, Structures d’insertion par l’activité économique : CDD d’insertion et autres dispositions,
JCP S 2009, p. 1076.
99
Cf. article L. 5132-4 du Code du travail. La convention prévoit notamment le montant de l’aide de l’Etat au
regard du nombre, du type d’accompagnement et de suivi des personnes embauchés à titre temporaire le plus
souvent dans le cadre d’un CDD d’insertion, c’est-à-di re d’un contrat lui-même « aidé » (exonération de
cotisations sociales).
100
Article L. 5132-7 du Code du travail.
101
Article L. 5132-9 du Code du travail.
102
C. Willmann, Association intermédiaire, Travail Traité, Fasc. 3-42, p. 3.
103
Circulaire DGEFP, n° 2005/12 du 21 mars 2005.
14
M ême si l’intervention des acteurs de l’insertion par l’activité économique peut avoir des
effets limités104, leur intermédiation entre personnes en grandes difficultés et marché de
l’emploi est indéniablement importante en termes de dignité des personnes mais aussi de
cohésion sociale. Ces « structures privées » sont bien évidemment à distinguer d’opérateurs
privés tels que les « groupements d’employeurs »105 ; ces derniers peuvent eux-mêmes
contribuer par l’embauche et la mise à disposition de personnels, dans le cas précis le plus
souvent qualifiés, à des solutions locales d’emploi. Elles sont surtout à ne pas confondre avec
des opérateurs dont l’activité d’intermédiation vise à dégager des profits financiers. Encore ne
faut-il pas ici, comme on va le voir, surévaluer l’impact de la libéralisation, la pénétration de
la logique de marché ou encore croire à l’existence d’une concurrence généralisée.
II – IMPACT RELATIF D E LA LOGIQUE D E MARCHE
Les évolutions du droit paraissent témoigner d’un effondrement du compromis établi en 1945
entre placement relevant du seul opérateur public et activités privées de recrutement
marginalement tolérées. Dorénavant, l’intermédiation sur le marché du travail semble
renvoyer plus à une multiplicité de marchés qu’à une activité de service public. Pourtant, pardelà les discours, l’existence d’une mise en concurrence des acteurs publics et privés de
l’intermédiation ne doit pas être exagérée. Le marché du placement reste maîtrisé par
l’opérateur public (A), si celui du recrutement est désormais reconnu, la concurrence entre
intermédiaires y reste limitée (B).
A – PLACEMENT : LE MARCHE MAITRIS E
M ême si le monopole public de placement a été supprimé, « Pôle emploi », successeur de
l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), demeure l’acteur dominant de l’intermédiation sur
le marché du travail. La crise du milieu des années 1970 a historiquement chargé l’institution
publique de la question du placement de l’immense cohorte des demandeurs d’emploi. « Pôle
emploi « tente d’assurer cette mission seul ou en co-traitance, en étant très critiqué mais
pratiquement peu contesté (1). Par ailleurs, si depuis près de trente ans des opérateurs privés
réalisent des parts d’activité pour le compte de l’opérateur public, on relève un
développement incontestable de cette sous-traitance (2).
1 – Un opérateur public critiqué mais incontesté
Etre un généraliste de l’intermédiation sur le marché du travail dans un contexte de chômage
de masse est une activité pour le moins difficile. Accompagne-t-on d’ailleurs vers l’emploi ou
dans le chômage, dès lors qu’on ne croit pas que ce soit ni le droit ni une institution qui crée
104
Cf. not. M. Cervera et H. Defalvard, Accompagnement dans et vers l’emploi : pertes et profits dans les
structures d’insertion par l’activité économique, Travail et Emploi 2009, n° 119, p. 51.
105
Ces groupements peuvent mettre à l a disposition de leurs membres des s alariés dans le cadre d’opérations à
but non lucratif (C f. article L. 1253-1 et s. du Code du travail). Voir notamment : Ph. Auvergnon, El
agrupamiento de empeadores : rel acion triangular de trabajo y formula juridica de empleo adaptada al s ector de
la agricultura, in « Monografico sobre las Relaciones Triangulares de Trabajo », Temas laborales, 56/2000, p.
163 ; J. Dalichoux et P. Fadeuilhe, Les groupements d’employeurs, Ed. Liaisons, 2008, 251 p. Une loi du 28
juillet 2011, n°893, pour le développement de l’alternance et la s écuris ation des parcours professionnels est
venue assouplir le cadre juridique des groupements d’employeurs.
15
l’emploi ? 106. En revanche, on peut juger une organisation au regard de la réalité de la
prestation qu’elle annonce. M algré les réformes et les objectifs affichés, la qualité et
notamment la personnalisation des services de « Pôle emploi « n’est pas garantie (a).
Néanmoins, l’institution publique tente de prendre en compte la spécificité du placement de
catégories particulières de demandeurs d’emploi dans le cadre de relations dite de co-traitance
avec certains réseaux (b). En tous cas les opérateurs privés ne se bousculent pas pour
concurrencer « Pôle emploi « dès lors que le placement doit rester gratuit pour le demandeur
d’emploi.
a) La personnalisation des services non garantie
Certains attendaient de la fusion de l’ANPE et des Assedic un « saut qualitatif » des services
aux demandeurs et, sans doute, surtout une meilleure efficacité de son intermédiation
permettant une amélioration des chiffres du chômage. Par delà les discours, on doit constater
que « Pôle emploi n’a pas réussi à maintenir la qualité de service » 107. M anifestement on a
privilégié à l’accompagnement des demandeurs d’emploi l’autre fonction de la nouvelle
institution, à savoir l’indemnisation. On peut comprendre « politiquement » un tel choix108.
M ais une fois passée la fusion, l’amélioration du traitement personnalisée s’impose dès lors
qu’on s’inscrit - doit-on le rappeler ? – dans un discours généralisé d’activation des dépenses
passives du chômage, de supposée « activation des chômeurs » 109. Ne serait-ce que pour ne
pas trop laisser à voir le ridicule d’un discours de culpabilisation des chômeurs lorsqu’on n’a
pas d’emploi à leur proposer, « Pôle emploi « doit, de toute urgence, « s’activer » à mieux les
accompagner.
Quand on considère le parcours d’un demandeur d’emploi arrivant à « Pôle emploi «, on
relève que le souci de lui offrir un service personnalisé est présent, en théorie, à chaque
étape110. En effet, dès son inscription il est sensé élaboré avec « son » conseiller « son »
« projet personnalisé d’accès à l’emploi ». Ce dernier, institué par une loi de 2008 relative
« aux droit et devoirs des demandeurs »111, précise les actions que « Pôle emploi « s’engage à
mettre en œuvre, notamment en matière d’accompagnement personnalisé et, le cas échéant, de
formation et d’aide à la mobilité. Il indique aussi, en tenant compte de la formation de la
personne, de ses qualification, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses
expériences professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation
du marché du travail local, la nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois
recherchés, la zone géographique privilégiées et le niveau de salaire attendu. Il détermine, en
d’autres termes, les critères sur la base duquel « Pôle emploi « lui proposera des « offres
raisonnables d’emploi » 112. En cas de maintien en situation de chômage au bout de trois mois
106
De façon générale les politiques de l’emploi ne joue pas sur la longueur de la file mais (au mieux) sur la
priorité dans la file…
107
J. P. Alduy, op. cit., p. 74.
108
Un travailleur ayant acquis des droits à indemnisation et devant vivre sans emploi peut d’évidence moins
comprendre l’absence de perception d’indemnités-chômage qu’une attente de proposition d’emploi.
109
Cf. not. M. Béraud, A. Eydoux, Activation des chômeurs et modernisation du service public de l’emploi : les
inflexions du régime français d’activation, Travail et Emploi, 2009, n° 119, p. 9.
110
Il reste bien évidemment à s’interroger sur un changement de nature de cette attention personnalisée (Cf. not.
L. Lavitry, De l’aide au contrôle. Les conseillers à l’emploi à l’épreuve de la personnalisation, Travail et Emploi
2009, n° 119, p. 63.
111
Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droit et devoirs des demandeurs d’emploi.
112
Sur la notion d’offre raisonnable d’emploi et les conséquences de son refus (Cf. not. Rapport du Sénat p. 75)
16
de recherche d’emploi, la personne bénéficie à partir du quatrième mois d’un entretien de
suivi mensuel personnalisé » avec « son » conseiller référent 113.
En réalité « Pôle emploi » doit gérer de tels flux que « la personnalisation attendue n’est pas
toujours au rendez-vous »114. L’institution connaît « une tendance à la « taylorisation » des
tâches, qui peut être utile pour réaliser des gains de productivité, mais qui peut aussi, si elle
est appliquée avec trop de rigueur, entrer en contradiction avec l’objectif de
personnalisation »115. En pratique, selon le bilan d’activité de « Pôle emploi « pour 2010, le
taux de réalisation des entretiens de suivi mensuel personnalisé serait de 35,7% 116. Ces
entretiens de quelques minutes sont parfois remplacés par des séances de groupe d’une
vingtaine personnes ou, dans 20 à 25% des cas, sont réalisés par voie d’entretiens
téléphoniques ou de courriers électroniques !117 De même si l’objectif a été fixé à 60
demandeurs d’emploi suivis par un conseiller, le ratio moyen s’établissait en 2010 à 105,8,
cette moyenne ne rendant pas compte de la tension professionnelle subie par beaucoup de
conseillers ; certains sont en charge, dans certains bassins d’emploi « sinistrés », de 130 voire
200 demandeurs d’emploi ; par ailleurs les chiffres avancés ne prennent en compte que le
« portefeuille actif » du conseiller, en sont exclus par exemple les chômeurs suivants une
formation qui ne s’en adresse pas moins à « leurs » conseillers 118.
Dans ces conditions, on ne doit pas s’étonner que les résultats en matière de retour à l’emploi
soient décevants si on les compare notamment à ceux d’autre pays européens. En France, le
taux de « sorties mensuelles vers l’emploi » équivaudrait à 4,8% du « stock » de demandeurs
d’emploi, contre 8,2% au Royaume-Uni et 9,1% en Allemagne 119.
b) La co-traitance de publics particuliers
Bien avant l’existence de « Pôle emploi «, l’opérateur public principal a entretenu des
relations avec des réseaux d’acteurs contribuant à l’insertion professionnelle de catégories
particulières de travailleurs, dans le cadre d’une relation dite de co-traitance. Cette
terminologie est sensée indiquer que « Pôle emploi « délègue à un réseau spécialisé le soin de
suivre une catégorie donnée de demandeurs d’emploi. Ce fut le cas de l’Association pour
l’emploi des cadres (APEC) depuis les premières années de l’ANPE et avec « Pôle emploi «
jusqu’en 2010 dans le cadre principalement d’un accord « de gré à gré », conclu en dehors des
règles de la commande publique et déléguant à l’APEC le placement de « cadres »
demandeurs d’emploi 120. L’APEC percevant une cotisation décidée dans un cadre
conventionnel mais rendue obligatoire par décision réglementaire, cette partie de son
financement a été assimilée à une aide de l’Etat. Sous la pression du droit de la concurrence
113
L’objectif est alors de faire le point sur les démarches de recherché d’emploi mais aussi de “ construire” avec
le conseiller un plan d’action à réaliser : cont act avec des entreprises, participation à des “ ateliers”, évaluation
des compétences,…
114
J. P. Alduy, op. cit., p. 76.
115
Idem. Par exemple 30 minutes pour un entretien d’élaboration du PPAE, 20 minutes pour un entretien de suivi
personnalisé
116
Alors que sur 12 mois, un demandeur d’emploi est reçu, en théorie, pendant cinq heures, la durée réelle des
contacts avec un conseiller est estimée par l’IGF à environ 1 heure. A titre de comparaison, un demandeur
d’emploi britannique passe 7 heurs 25 en face à face avec son conseiller sur 12 mois (J. P. Alduy, op. cit., p. 80).
117
… mais comptabilisés dans les statistiques de Pôle emploi comme de véritables « face à face » (Cf. J. P.
Alduy, op. cit., p. 80).
118
J. P. Alduy, op. cit., p. 81.
119
Cf. V. Hespel, P-E. Lecerf, E. Monnet, Etude comparative des effecti fs des s ervices publics de l’emploi en
France, en Allemagne et au Royaume-Uni, Rapport IGF, 2011, synthèse p. 21 et annexe 5.
120
Environ 30 000 par an, 35 000 en 2009.
17
et, surtout, de la Commission européenne, l’APEC n’intervient plus dans l’accompagnement
des cadres demandeurs d’emploi sauf en répondant concurremment à d’autres organismes à
des appels d’offres de « Pôle emploi « 121. Aujourd’hui, « Pôle emploi « continue de travailler
dans le cadre de la « co-traitance » avec deux réseaux, ceux des « M issions locales » et de
« Cap-emploi ».
Les « M issions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes » peuvent être
constituées entre l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des
organisations professionnelles et syndicales et des associations 122. Dans le cadre de leur
mission de service public pour l’emploi, elles ont pour objet d’aider les jeunes de seize à
vingt-cinq ans révolus à résoudre l’ensemble des problèmes que pose leur insertion
professionnelle et sociale en assurant des fonctions d’accueil, d’information, d’orientation et
d’accompagnement 123. Les relations entre « Pôle emploi « et les M issions locales sont régies
par une convention-cadre124. Au titre de la co-traitance un conseiller de « Pôle emploi « peut
« affecter » un jeune à une « M ission locale » dans les hypothèses suivantes : un projet
professionnel mal défini ou en inadéquation avec le marché du travail, une situation
personnelle susceptible d’être un frein à l’accès ou au maintien dans l’emploi, une absence de
repère ou de réseau dans la recherche d’emploi ou un découragement par des échecs
successifs, un niveau de qualification insuffisant au regard du projet professionnel. En
contrepartie, « Pôle emploi « verse aux missions locales une contribution financière non
corrélée à l’atteinte d’objectifs de retour à l’emploi 125.
Le réseau « Cap Emploi » réunit environ 120 organismes spécialisés dans le placement des
personnes handicapées. Financé par l’Association de gestion du fonds pour l’insertion
professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH)126, le réseau comprend un millier de
professionnels. Une convention commune précise les missions des structures regroupées sous
le label « Cap emploi » : élaborer des parcours d’insertion et accompagner les bénéficiaires
vers l’emploi durable en milieu ordinaire de travail, réaliser le placement du public
bénéficiaire et apporter leur appui aux entreprises d’accueil, notamment pour le suivi des
insertions réalisées, intervenir sur des situations individuelles de maintien dont elles ont la
connaissance 127. Les relations de co-traitance entre « Pôle emploi « et le réseau « Cap
emploi » sont organisées dans le cadre d’une convention 128. En pratique, les relations entre
121
A titre indicati f, l’appel d’offre de Pôle emploi intitulé « Atouts cadres » concernant de 30 à 35 000 cadres
par an, soit le volume antéri eurem ent traité par l’APEC s’est traduit par l’attribution de 5 lots soit 44% du
marché à un concurrent de l’APEC dénommé « Ingeus » (Cf. Rapport d’information du Sénat, op. cit., p. 150)
122
L. 5314-1 du Code du travail. Les missions locales prennent la form e d’une association ou d’un groupement
d’intérêt public
123
L. 5314-2 du Code du travail.
124
Cf. actuellement la Convention-cadre du 26 j anvier 2010 couvrant la période 2010-2014. Cette convention a
fait l’objet de 26 «déclinaisons » régionales, 471 conventions étant recensées au niveau local.
125
A titre indicati f, Pôle emploi a versé 35 millions d’euros en 2010 aux Missions locales pour
l’accompagnement de 150 000 jeunes. Par ailleurs, hors co-traitance, dans le cadre d’un « partenariat renforcé »,
des Missions locales assurent des activités de sous-traitance de Pôle emploi.
126
La mission de l’Agefiph est de développer l’insertion professionnelle des personnes handicapées et l eur
maintien dans l’emploi (www.agefiph. fr). Le Fonds qu’elle gère est constitué à partir de la contribution
financière des entreprises ne respect ant pas l’obligation légale d’emploi des personnes handicapées (6% des
effecti fs des entrepris es de 20 salariés et plus).
127
www.unith.org/Le-reseau-Cap-Emploi
128
Au titre de la co-traitance Pôle emploi aurait vers é en 2010 au réseau « Cap emploi » 26 millions d’euros. Si
l’on retient le chiffre de 375 euros par personne suivie, près de 70 000 personnes handicapées auraient donc ét é
concernées. La convention entre Pôle emploi et le réseau Cap emploi prévoit l’accueil par ce dernier en moyenne
annuelle de 70 000 personnes. Tendanciellem ent, Pôle emploi accompagne les deux tiers des travailleurs
handicapés et le réseau Cap emploi l’autre tiers.
18
co-traitants ne semblent pas totalement confiantes, au moins au niveau national. Un problème
récurrent semble être l’idée pour les Cap Emploi que l’ANPE hier et « Pôle emploi «
aujourd’hui leur enverraient des demandeurs d’emploi particulièrement difficiles à reclasser,
gardant pour leurs propres agents, les publics les plus proches de l’emploi 129.
2 – Un développement de la sous-traitance incontestable
La sous-traitance par l’opérateur public dans le cadre du service public de l’emploi de
prestations ponctuelles (atelier de recherche d’emploi, bilan de compétence,…) n’est pas
chose nouvelle. Ceci a existé bien avant que la loi de cohésion sociale de 2005 ne fasse
disparaître le monopole étatique de placement 130. Toutefois, les opérateurs privés de
placement ont depuis lors occupé une place grandissante non plus dans la sous-traitance
ponctuelle et partielle mais dans l’accompagnement global des demandeurs d’emploi au
travers d’une « sous-traitance globale ». La justification d’un tel recours au secteur privé est –
paradoxalement ? – d’améliorer l’efficience du service public de l’emploi en permettant un
retour à l’emploi plus rapide et plus durable131. En ce sens deux arguments principaux sont
avancés. Le premier souligne que la mise en concurrence des opérateurs publics et des
entreprises privées constituent un facteur d’émulation réciproque ; elle doit favoriser les
expérimentations et permettre les échanges d’expérience. Le second argument est plus
pragmatique : la sous-traitance est un moyen pour l’opérateur public d’ajustement du niveau
de moyens nécessaires en fonctions des niveaux de chômage. Pour le coup ce « moyen
d’ajustement » a été très « mobilisé » depuis 2008. Deux programmes de sous-traitance
globale – « Cible emploi » et « M obilisation vers l’emploi » - ont été lancé en 2008 et ont
conduit à déléguer à des opérateurs privés de placement le suivi de 900 000 chômeurs sur la
période 2009-2010. Après la fusion et face à l’aggravation de la situation de l’emploi,
l’opérateur public a mis en place trois programmes de sous-traitance supplémentaires. Le
premier auquel on a déjà fait allusion, dénommé « Atout cadres », vise 30 à 35000 personnes
par an ; le second programme « Trajectoire », concerne des demandeurs d’emploi rencontrant
des difficultés d’insertion durable (CDD ou mission d’intérim récurrents) ; le troisième
programme cible les « licenciés économiques ». L’objectif de ces deux derniers programmes
est de déléguer l’accompagnement de 320 000 demandeurs d’emploi sur deux ans à des
opérateurs privés de placement 132.
Ce recours subit et important à la sous-traitance globale d’opérateurs privés s’explique en
grande partie par la nécessité de répondre à une très forte aggravation de la situation de
l’emploi au moment même où « Pôle emploi « se mettait en place. Cette sous-traitance va-telle continuer de progresser, se maintenir ou régresser ? Le directeur général de « Pôle emploi
« a parlé de « réduire la voilure » 133. Tout dépendra sans doute d’une reprise ou d’un
approfondissement de la crise de l’emploi. En tous cas, l’expérience de ses trois dernières
années n’a appelé l’enthousiasme d’aucun des acteurs. « Pôle emploi « s’est vu reprocher par
ses sous-traitants « la gestion erratique des flux de demandeurs d’emploi qu’il oriente vers
eux » 134. Outre la rigidité des cahiers des charges qui ne laisserait pas de place « au sur129
J. P. Alduy, op. cit., p. 143.
Cf. not. D. Balmary, Politique de l’emploi et recours à des opérateurs ext ernes, op. cit.
131
Cf. not. J. P. Alduy, op. cit. p. 153.
132
Les résultats des procédures d’appel d’offres montrent très cl airement un part age du marché entre une
diversité d’acteurs parmi lesquels apparaissent, en bonne position, « Manpower » et « Adecco »
133
Cf. Charpy, Directeur général de Pôle emploi devant la commission commune d’information du Sénat relative
à Pôle emploi (Rapport p. 156)
134
Cf. not. J. P. Alduy, op. cit. p. 159.
130
19
mesure et à l’innovation » 135, on dénonce le fait que « Pôle emploi « ne respecterait pas
toujours le niveau d’activité « plancher » prévu initialement par le contrat. Ceci a bien
évidemment des incidences en termes d’amortissement des coûts fixes (locaux,
consultants)136. De plus, les flux de demandeurs d’emploi confiés aux opérateurs privés, dans
le cadre d’un même contrat de sous-traitance, auraient un caractère irrégulier et imprévisible.
On cite l’exemple de la réception « de 500 personnes une semaine et de deux seulement la
semaine suivante » 137. Ceci aurait pour conséquences de produire de la précarité dans les
structures accueillantes et une qualité d’accompagnement dégradée.
Du côté de « Pôle emploi «, les hésitations quant à la poursuite du développement de la soustraitance globale à des opérateurs privés tiennent sans doute à la conscience de moyens
financiers limités et à une mise en balance coût/retour à l’emploi. En effet, l’évaluation d’un
certain nombre d’expériences menées a permis de mettre en évidence quelques résultats
intéressants, notamment à propos de l’efficacité comparée d’un accompagnement « renforcé »
par rapport à un accompagnement « standard » d’une part, et d’un accompagnement public
par rapport à un accompagnement privé138, d’autre part. Ces résultats montrent clairement
qu’investir dans un accompagnement « renforcé » est « rentable » en termes de sortie du
chômage. Ils montrent également que « les a priori idéologiques sur l’efficacité comparée de
l’accompagnement privé ou public ne rencontrent pas forcément de confirmation empirique :
des agents publics motivés mis en situation de faire autre chose que de la gestion statistique
de flux obtiennent des résultats comparables à ceux du secteur privé » 139.
B – RECRUTEMENT : LE MARCHE RECONNU
Hors participation au service public de l’emploi dans le cadre d’opérations de sous-traitance
ponctuelle ou globale, des opérateurs privés peuvent développer, de façon indiscutablement
légale depuis 2005, une activité de recrutement. Si certains cabinets de conseil continuent de
situer leur activité sur le segment de marché des « cadres » et autres « manages », d’autres ont
saisi l’opportunité d’une diversification (2). Sur le marché de l’aide aux entreprises,
l’opérateur public « Pôle emploi » tente, de façon quelque peu volontariste, d’exister (1).
1 – Un opérateur public volontariste mais peu efficace
La première des missions attribuée aujourd’hui par la loi à « Pôle emploi « est de « prospecter
le marché du travail, développer une expertise sur l’évolution des emplois et des
qualifications, procéder à la collecte des offres d’emploi, aider et conseiller les entreprises
dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre les offres et les demandes d’emploi et
participer activement à la lutte contre les discriminations à l’embauche et pour l’égalité
professionnelle »140. « Pôle emploi « est donc légitime dans un rôle de collecte et de
135
Cf. B. Guesné, directrice France d’Ingeus, devant la commission commune d’information du Sénat rel ative à
Pôle emploi (Rapport p. 158)
136
Cf. P. Beretti, PDG d’Altédia devant la commission commune d’information du Sénat relative à Pôle emploi
(Rapport p. 160). Altedia est la filiale d’Adecco. L’entreprise Altédi a a été créée par R. Soubie, Conseiller social
du Président de la République français e élu en 2007.
137
Cf. M. Gomez, directrice Manpower France, devant la commission commune d’information du Sénat relative
à Pôle emploi (Rapport p. 160)
138
Cf. not. S. Divay, Nouveaux opérateurs privés du SPE : les pratiques des cons eillers sont-elles novatrices ?,
Travail et Emploi 2009, n° 119, p. 37.
139
Cf. J. P. Alduy, op. cit., p. 157.
140
Cf. Article L. 5312-1 du Code du travail.
20
publication des offres d’emploi, c’est-à-dire dans une fonction de transparence du marché du
travail (a). Le principal opérateur public est également appelé, y compris depuis 2005 à titre
lucratif, à proposer divers services aux entreprises qui souhaitent recruter (b). Sa culture
historique d’un service public « gratuit » paraît toutefois, en pratique, annihiler pour le
moment les incitations légales à la marchandisation de ces prestations.
a) Une fonction de transparence du marché du travail
La loi de « cohésion sociale » du 19 janvier 2005 a supprimé pour les entreprises l’obligation
(antérieurement déjà très virtuelle) de notifier leurs postes de travail vacants à l’Agence
nationale pour l’emploi (ANPE), devenu en 2008 « Pôle emploi ». La loi a libéralisé la
diffusion des offres d’emploi et mis, notamment, fin à l’obligation pour les directeurs de
publication de transmettre leurs offres à l’Institution publique en charge de l’emploi. M algré
cette libéralisation, la collecte des offres d’emploi demeure non seulement une mission légale
mais une activité significative de « Pôle emploi ». En caricaturant quelque peu ce « passage
au marché », il est permis de dire que l’opérateur public n’attend plus de recevoir les offres
d’emploi mais « va les chercher auprès d’un réseau de plus de 470 000 « entreprises
clientes » 141. Toutefois, la « part de marché » de « Pôle emploi » ou son impact en termes de
transparence du marché apparaît faible. L’opérateur public ne recueillerait que 15% de
l’ensemble des offres d’emploi 142. Une analyse par segments du marché en fonction de la
durée du contrat d’embauche révèle en réalité que « Pôle emploi « occupe une part de marché
très faible, à peine 3 à 4%, des offres d’emploi occasionnels (CDD de moins d’un mois) mais
« détient » plus de 35% du marché des emplois plus durables (CDD de plus d’un mois et
CDI)143. Il n’en demeure pas moins qu’on constate une nette érosion de la collecte des offres
d’emploi par « Pôle emploi « 144. Ce dernier s’est engagé dans une politique volontariste 145.
Les effectifs mobilisés en direction des entreprises apparaissent suffisants mais peut-être
insuffisamment spécialisés 146. La prospection de petites et moyennes entreprises « clientes »
est certainement une piste à suivre147.
b) La proposition d’une diversité de services aux entreprises
Pour l’exercice de ses missions la loi du 18 janvier 2005 avait ouvert au profit de l’ex ANPE,
la possibilité de prendre des participations et de créer des filiales 148 pouvant fournir des
services payants149. L’opérateur public « Pôle emploi » peut donc juridiquement facturer
certains de ses services aux entreprises. L’objectif semblait assez clairement de permettre
141
Cf. J. P. Alduy, op. cit., p. 122. En 2010, Pôle emploi aurait ainsi collecté 3,3 millions offres d’emploi.
Cf. B. Roger-Vasselin, président de la commission des relations de travail au Medef, devant la commission
commune d’information du Sénat relative à Pôle emploi (Rapport, op. cit. p. 123).
143
Cf. J. P. Alduy, op. cit., p. 124. On souligne que cette “ spécialisation” de Pôle emploi dans la collecte des
emplois plus durables répond à une forme de rationalité économique dès lors que le coût de la collecte d’une
offre est le même quelle que soit la durée du contrat de travail proposé.
144
La variation entre 2007 et 2010 est de - 18,7% (Cf. Source Pôle emploi).
145
Cette politique paraît devoir cependant aller au-delà de la mise en place d’un site internet et d’un numéro
court, le « 3995 », dédié aux entreprises souhaitant notamment déposer des offres d’emploi
146
Pôle emploi mobiliserait plus d’effecti fs en di rection des employeurs que ces homologues européens.
Toutefois ces derniers ne seraient pas spécialisés dans la rel ation avec l’entreprise et assureraient une
polyvalence de fonctions peu effi caces (Cf. J. P. Alduy, op. cit., p. 128 et s.).
147
Cf. J.-M. Pottier, président de la commission formation et éducation de la CGPME, devant la commission
commune d’information du Sénat relative à Pôle emploi (Rapport, op. cit. p. 131).
148
Cf. Article R. 5312-30 du Code du travail.
149
Sauf pour les demandeurs d’emploi (Cf. L. 5321-3 et R. 5312-55 du Code du travail)
142
21
l’extension de son intervention à des actions dont il était absent ou pour lesquelles il ne
pouvait pas, jusqu’alors, être rémunéré.
Le Conseil économique et social avait émis des réserves sur la prise de participation ou la
création de filiales ainsi que sur la facturation de prestations aux entreprises 150. La crainte était
ici d’une part que ce type d’activités lucratives se fasse au détriment de la mission
fondamentale d’aide au retour à l’emploi de la masse des demandeurs d’emploi, d’autre part
que soit ainsi engendrée une distorsion de concurrence avec les opérateurs privés151. Le
changement de statut introduit par la loi de 2005 permet effectivement, grâce à des filiales, de
se positionner, par exemple, sur le suivi des plans de sauvegarde de l’emploi des grandes
entreprises et l’animation des cellules de reclassement en développant une offre de services 152.
M ais, les craintes du Conseil économique et social, toutes justifiées qu’elles soient, ne se sont
pas réalisées, sans doute du fait d’une imprégnation profonde de la culture du service public
des agents (et peut-être même des responsables) de « Pôle emploi «. La pratique aujourd’hui
est ici à mille lieux des possibilités données par la loi. L’option idéologique n’a pas accroché
le réel. Six ans après : Point de filiale, point de facturation153.
En revanche, la gamme des services proposés aux entreprises par « Pôle emploi « témoigne
d’une volonté « d’intermédiation active sur le marché du travail en levant les divers obstacles
au rapprochement de l’offre et de la demande » 154. Dans cette perspective on peut citer
notamment : une aide aux employeurs pour définir leurs besoins préalablement à la
formalisation des offres d’emploi (profil des candidats, analyse de poste de travail, choix du
type de contrat, aides à l’emploi disponibles, rédaction de l’offre, conseils sur la méthode de
recrutement,…), des services de présélection des candidats (en fonction de leur dossiers, en
évaluation en milieu de travail ou encore via la méthode de recrutement par simulation 155), un
accompagnement pour faciliter l’intégration et l’adaptation des futurs salariés,…
Par ailleurs, « Pôle emploi « développe « une action de nature plus structurelle qui contribue à
faire évoluer les conditions de fonctionnement même du marché du travail » 156. On relèvera
en ce sens une activité d’identification et d’anticipation de l’évolution des besoins en maind’œuvre des entreprises (statistiques, partenariats avec les grandes entreprises ou des IRP),
l’achat ou la prescription de formations opérationnelles ou qualifiantes pouvant répondre aux
besoins en main d’œuvre actuels ou anticipés des entreprises, des actions d’information et de
sensibilisation auprès des entreprises visant à modifier leur politique et leurs critères de
recrutement en faveur de certains publics.
2 – Les opérateurs privés entre tradition et opportunités
150
Cf. J. Bastide, D. Bourdeaux, H. Brin et C. Larose, L’avant-projet de loi de programmation pour la cohésion
sociale, présentation de l’avis du Conseil économique et social, 2004, sp. p. 27 (www.viepublique.fr/docum ents-vp/avis_ces_04083125.pdf).
151
Idem.
152
Cf. not. C. Willmann, op. cit., p. 16.
153
Source : Direction régional de Pôle emploi Aquitaine.
154
Cf. J. P. Alduy, op. cit., p. 125.
155
La « méthode de recrut ement par simulation » (MRS), mise en œuvre par des structures de Pôle emploi
appelées des « plates-formes de vocation » (!!!), occupe aujourd’hui une place non négligeabl e dans la panoplie
de services offerts par Pôle emploi. Il s’agit au travers d’exerci ces pratiques recréant les conditions du poste de
travail à pourvoir de repérer l es « habiletés ». On compte aujourd’hui 115 sites de MRS (au moins un par
départem ent) qui emploient 500 salariés. Leur travail a permis, en 2009, d’évaluer près de 140 000 demandeurs
d’emploi, donnant lieu au final à 39 000 recrutements (Cf. J. P. Alduy, op. cit., p. 127).
156
Idem.
22
Avant la loi de 2005, l’intervention privée sous forme de « conseil en recrutement » était
tolérée, à défaut d’être licite ; il existait en pratique sur la « niche » du recrutement des cadres
dirigeants. Si cette intermédiation privée traditionnelle continue d’être celle de cabinets de
recrutement ou de « chasseurs de tête », d’autres activités de « ressources humaines » ont été
développées et participent de formes d’intermédiation sur le marché du travail (a). Par delà la
tradition et les évolutions des cabinets de conseil, tout opérateur privé peut aujourd’hui
intervenir aux seules conditions de gratuité pour les demandeurs d’emploi et de non
discrimination. Cette ouverture générale au marché a constitué indéniablement une
officialisation de la diversité d’activités des entreprises de travail temporaire et une
opportunité de développement de diversification pour ces dernières (b)
a) La tradition du recrutement des cadres et les évolutions des cabinets de conseil
Des « cabinets de conseil en recrutement » ont développé depuis longtemps des activités de
prestations de services ponctuellement liés à un recrutement ou correspondant carrément à la
recherche et à la sélection de candidats à un poste ou une fonction157. Ces « opérateurs
privés » sont soumis - faut-il le rappeler ? - au principe de transparence et de pertinence
posée par le Code du travail en matière de méthodes et de techniques d’aide au
recrutement 158. On ne doit toutefois pas être trop innocent ; la fonction de base du recruteur
est d’abord de vérifier les compétences objectives des candidats, puis de s’assurer de la
compatibilité du candidat au « profil comportemental » souhaité par l’entreprise cliente 159.
Vis-à-vis de cette dernière, les obligations des « recruteurs » trouvent leur source dans le
contrat conclu160. Il s’agit d’une obligation de moyens. C’est à l’entreprise cliente d’apporter
la preuve de l’inexécution de ses obligations par le cabinet. Elle a pour sa part l’obligation de
fournir un certain nombre de renseignements et celle de payer la prestation, obligation
manifestement souvent source de litiges en pratique. Le « Syntec », syndicat du conseil en
recrutement, revendiquant le fait d’être la « seule structure représentative de la profession »161
a édicté une Charte de déontologie 162.
Si l’on met de côté les quelques cabinets de « chasseurs de tête », spécialisés dans la
« chasse » aux responsables d’entreprise de niveau très important (« General manager »,
« Top executive ») 163, les cabinets de conseil en recrutement interviennent essentiellement
dans la recherche de « cadres » de différents niveaux et spécialisations. La profession reste
très éclatée entre de nombreuses « Très Petites Entreprises »164 et quelques grandes sociétés
d’envergure nationale voire internationale 165.
157
Cette voie d’embauche reste toutefois marginale : « Dans l’enquête Emploi de 2006, moins de 2% des
embauches sont imputées à des cabinets de conseil » (Cf. E. Marchal et G. Rieucau, op. cit., p. 61).
158
Cf. L. 1221-8 du Code du travail. Pour un exemple de « digressions sur la vie privée » lors de procédures de
recrutement : E. Marchal et G. Rieucau, op. cit., p. 95.
159
Par exemple les enquêt es sur le passé professionnel et les options de vie privée n’apparaissent pas, dans cette
perspective, inutiles…
160
Sur ces aspects juridiques : C. Willmann, op. cit., p. 31 ; P.-H. Antonmattéi, Le recours à un cabinet de
conseil en recrut ement, in Les aspects juridique du recrutement, Litec 1994, p. 94.
161
Le Syntec réunit environ 150 cabinets de recrutement. (www.syntec-recrut ement.org).
162
www.syntec-recrutem ent.org
163
Le consultant de ce type de cabinet « joue un rôle acti f dans la construction de l’échange » ; par ailleurs, son
mode de tarifi cation alimenterait « des tensions inflationnistes sur des marchés de cadres dirigeants très
segmentés » (Cf. J. Gautié, O. Godechot, P.-E. Sorignet, Arrangement institutionnel et fonctionnement du
marché du travail, le cas des cabinets de chasseurs de tête », Sociologie du travail, vol. 47, n° 3, p. 383-404.
164
Près de 80% de sociétés unipersonnelles réaliseraient 50% du chi ffre d’affaire des cabinets de recrutem ent. A
la différence de l’activité d’out-placement, celle stricte de recrutement demande peu de logistique.
165
Cf. Altedia, BPI, Right management…
23
Les cabinets de conseil en recrutement ont connu des évolutions du fait de l’arrivée d’une
concurrence étrangère et de la crise cyclique de l’emploi. Très longtemps il s’est agi, en
France, d’une corporation fonctionnant sur la base d’un contrat d’exclusivité, quant au poste à
pourvoir, et du paiement à la signature du contrat. L’arrivée sur le marché de cabinets anglosaxons, n’exigeant pas l’exclusivité et pratiquant la rémunération « au succès », a modifié le
jeu. Elle a conduit à d’importants changements des pratiques professionnelles. Des techniques
voire des conceptions du métier du recrutement n’en paraissent pas moins coexister. D’une
part, certains grands prestataires fondent leur activité sur une importante « candidathèque »
permettant la mise à disposition rapide de profils correspondant à la cible du client 166. D’autre
part, des « conseils en recrutement » proposent une intermédiation plus sophistiquée en
apportant en amont une aide à la définition des besoins et des profils des candidats, puis en
mettant en œuvre un « sourcing » au regard du poste à pourvoir et de la stratégie de
l’entreprise, enfin, en conseillant l’entreprise sur l’intégration du candidat retenu167. Parmi ces
derniers, on peut encore trouver des cabinets exigeant l’exclusivité de l’opération de
recrutement, plus rarement le paiement à la signature du contrat… Le plus souvent la
rémunération de la prestation correspond aujourd’hui à un part fixe et à une part variable168 ;
un % est versé à la signature du contrat, puis lors de la validation par le client de la « short
list » de candidats sélectionnés ou du candidat retenu et, enfin, après consolidation dans
l’emploi du candidat embauché 169. La stricte obligation juridique de moyens se mâtine donc
d’une obligation de résultats ; la sanction est toutefois ici essentiellement financière et
d’image, même si les contentieux existent170.
Aux tournants des années 1980-90, la profession s’est adaptée à la crise cyclique de l’emploi
en ajoutant à l’activité du recrutement celle du « décrutement ». Des cabinets se sont ainsi
lancés dans le métier du reclassement professionnel, se diversifiant ou se spécialisant dans
l’out-placement 171. Ceci a concerné d’abord des individus « cadres supérieurs » dont des
entreprises voulaient se séparer « proprement ». L’accompagnement dans l’entre-deux de
l’emploi est payé par l’entreprise. On observe qu’à l’origine « dans les années 80,
l’outplacement concernait les cadres de plus de 50 ans, âge particulièrement critique en
France pour le retour à l’emploi »172. Aujourd’hui on recevrait « aussi des trentenaires. Ce
166
Ex. le groupe international (pour ne pas dire anglo-saxon !) « Michael Page » (www.michaelpage. fr).
C’est notamment le cas de cabinets adhérents au SYNTEC (www.syntec-recrutement.org).
168
Si un recrutement par un « chasseur de tête » d’un « Hight manager » (comité de direction) peut être facturé à
hauteur de 35 voire 40% du sal aire brut annuel, celui d’un « Top manager » voire, surtout en province,
d’un « Middle manager », équivaudrait en moyenne à 15 à 20% du salai re brut annuel de la personne recrut ée.
On doit toutefois ici prendre en compte l’existence de pratiques de « fidélisation », y compris d’accords-cadres
parfois passés au plan mondial avec des entreprises clientes, accords prévoyant l’exclusivité du recours et/ou une
mission pour plusieurs embauches cont re un prix moyen pouvant se situer à hauteur de 10% du s alaire brut
annuel.
169
La « consolidation dans l’emploi » correspond à une période déterminée contractuellement et, en tous cas, à la
période d’essai prévue au contrat de travail de la personne embauchée. En pratique, en cas de rupture du fait ou
non de l’entreprise, en fonction des contrats, 20 à 40% de la rémunération de la prestation ne seraient pas vers és
et/ou la « mission » serait reprise gracieusem ent.
170
Ils porteraient assez classiquement sur le non paiement par le client ; ils seraient suscités soit par une
« inattention » du consultant du cabinet, l’escroquerie du candidat ou la m auvaise foi du client. Ces contentieux
seraient en augmentation aujourd’hui du fait des progrès de la culture du résultat (Cf. entretien RH Partners)
171
Sur ces opérations de « reclassement externe », voir notamment : D. Porot, Outplacement mode d’emploi, Les
Editions d’organisation, Paris 1977 ; F. Héas, le reclassement du salarié en droit du travail, LGDJ Paris 1999, p.
277 et s.
172
Cf. B. Rousselet, L’outplacement ou comment ne pas abandonner un sal arié à son sort », novembre 2010
(www.entreprise-et-droit.com)
167
24
peut être le junior pour lequel il y a eu une erreur de recrutement. Il travaille bien mais n’est
pas en adéquation avec le poste »173. Par ailleurs, il n’y aurait « pas de métier susceptible de
faire l’objet d’un outplacement plus qu’un autre »174. On est ici clairement dans des opérations
de « fluidification » de la rupture de la relation de travail, souvent associée au plan juridique à
une transaction, visant donc à éviter les problèmes avec la personne concernée mais aussi à ne
pas inquiéter ou culpabiliser ceux qui restent. « L’out-placeur » vend du temps et une qualité
d’attention que semble, en l’état, absolument ne pas pouvoir fournir l’opérateur public « Pôle
emploi »175.
Par ailleurs, l’augmentation et la sophistication des procédures de licenciements économiques
(plans sociaux) a contribué à créer un autre marché de l’out-placement. Certains « cabinets de
ressources humaines » ou « sociétés de conseil » ont été ainsi créés sur le « créneau » de la
gestion sociale des restructurations176. Des cabinets existant déjà dans le recrutement sont
venus compléter leur activité - ou assurer leurs fins de mois ! - dans l’out-placement des
licenciés économiques. La nécessaire validation par l’administration du travail des « plans de
licenciements économiques », dénommés « sociaux » ou de « sauvegarde de l’emploi », a fait
de cette dernière parfois un prescripteur officieux de l’intervention de certains cabinets dans
des opérations d’out-placement (cellule de reclassement, etc.) parfois de plus d’une centaine
de travailleurs, tous métiers confondus. On est ici avant tout dans une opération
d’accompagnement social des suppressions d’emplois177.
Les cabinets privés spécialisés dans le « reclassement professionnel » sont aujourd’hui parfois
concurrencés par des filiales de grandes entreprises de travail temporaires, lorsqu’ils ne sont
pas absorbés par ces dernières 178.
b) L’opportunité d’une diversification officielle de l’activité des entreprises d’intérim
La loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 a permis aux « Entreprises de travail
temporaire » (ETT), hors leurs prestations d’intérim et à côté d’éventuelles prestations
d’accompagnement des demandeurs d’emploi179, de se « positionner » sur des missions de
recrutement en contrat à durée indéterminée (CDI) ou déterminée (CDD)180. De fait
auparavant en jouant avec l’encadrement légal, ces entreprises ne fournissaient pas déjà que
des travailleurs de remplacement. Elles ont, depuis leur légalisation en France en 1972,
également pourvus le volant de main-d’œuvre précaire ou « non statutaire » de biens des
173
Idem.
Idem.
175
En fonction de la prestation prévue au contrat l’out-placement d’un cadre coûterait l’entreprise de 6 à 12000
euros. Ici le coût y compris plus important ne serait pas le problème à la différence de celui des opérations d’outplacement réalisées dans le cadre de plans sociaux (Cf. infra)
176
Ainsi de « Bernard Brunhes Consultants », société de conseil créée en 1987 ou encore à « Altédia », Cabinet
de conseil en ressources humaines fondé en 1992 par Raymond Soubie.
177
L’activité n’apparaît pas la même que celle de l’out-placement individuel. On répond ici à l’obligation légale
de « plan de sauvegarde de l’emploi », en privilégiant souvent le cabinet d’out-placem ent le moins cher (en
moyenne 2000 à 3000 euros par salarié compris dans le plan).
178
« Altedia » est intégré aujourd’hui au groupe Adecco, « Right management » fait partie du groupe Manpower.
179
Prestations d’accompagnement de demandeurs d’emploi soit sous-traitées à Pôle emploi (Cf. supra), soit très
théorique car soumise au principe de gratuité.
180
Il s’agit en pratique, dans 80% de cas, de recrutements en CDI ; les entreprises préfèrent logiquement utiliser
l’intérim ou ne pas payer pour effectuer un recrutement à durée déterminée. En 2010, 37 500 recrut ements ont
été réalisés par l’intermédiaire des agences d’emploi (8500 la première année suivant la loi de 2005). Ces
recrutements seraient en 2011 en croissance de 20%. (Source : PRISME « Bilan économique et soci al 2010 et
perspectives 2011)
174
25
entreprises, quand on ne recourait pas à elles pour voir « à l’essai », sous statut
« d’intérimaires », des travailleurs ultérieurement embauchés sous CDI. La loi de 2005 a
d’une certaine façon « blanchie » cette forme d’intermédiation préexistante bien qu’illicite des
ETT. Ces dernières ont alors indéniablement saisie l’opportunité d’afficher une diversification
de leur activité. En cela il est révélateur que l’organisation professionnelle du secteur du
travail temporaire est décidé d’un changement de dénomination commerciale, chaque
« entreprise de travail temporaire » étant appelée à devenir une « agence d’emploi » depuis
2008181. Ceci n’est pas lié uniquement à l’intitulé de la Convention n° 181de l’OIT182 mais à
la volonté d’apparaître comme des « prestataires de solutions globales en matière de
ressources humaines ». Les A gences (privées) d’emploi entendent ainsi se positionner comme
des intervenants sur des fonctions de recrutement en intérim mais aussi en CDI et CDD 183, de
placement/accompagnement des demandeurs d’emploi, de sous-traitance sur des tâches de
gestion de paie ou de rédaction de contrats de travail. Le secteur estime y compris que « la
réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels renforce la nécessité d’un
positionnement des agences d’emploi comme acteurs des transitions professionnelles et donc
la mobilisation de compétences spécifiques pour le recrutement en CDI-CDD »184. Il y a là,
pour les agences privées d’emploi un enjeu au regard de l’évolution de l’intermédiation sur le
marché du travail en France, singulièrement après la création de « Pôle emploi » en 2008 :
« L’apparition de ce nouvel opérateur » renforcerait « dans une optique concurrentielle la
nécessité d’une plus grande formalisation de l’offre de services des agences de l’emploi en
matière de recrutement en CDI et CDD »185.
De grands réseaux affichent ainsi aujourd’hui, sur l’ensemble du territoire français, leurs
« agences d’emploi et bureaux de recrutement »186, le plus souvent spécialisés par secteur ou
profession187, suivant en cela l’organisation des entreprises de travail temporaire. Toutefois, si
la profession estime qu’il est opportun de différencier les fonctions de recrutement en intérim
de celles en CDI-CDD188, une réflexion stratégique est engagée quant au positionnement des
agences privées sur le marché de l’intermédiation. Selon une étude, cinq grandes tendances
peuvent être dégagées 189. Tout d’abord certaines agences d’emploi ont développé leur activité
sur un créneau similaire à celui des cabinets de recrutement, c’est-à-dire du CDI sur des
181
Cf. « Prisme » (Professionnels de l’intérim, services et métiers de l’emploi). Cette organisation revendique
600 entreprises adhérentes correspondant à 90% du chi ffre d’affaires de la profession. La dénomination reste
toutefois à la convenance de chaque entreprise. La dénomination juridique reste celle d’entreprises de travail
temporaire. La Confédération internationale est depuis 2005 dénommée elle-même « Confédération
internationale des Agences d’Emploi Privées ».
182
Cf. la convention n° 181 de l’OIT sur les agences d’emploi privées, adoptée en 1997 et ent rée en vigueur en
200 (www.ilo.org/ilolex).
183
Certains sites web de rés eaux d’agences d’emploi privées proposent au « chercheur d’emploi » de cocher au
choix : CDI, CDD, Intérim, Emploi formation, Emploi saisonnier, Stages ou Autres (www.adecco. fr/trouver-un emploi/Pages/trouver-un-emploi.aspx).
184
Cf. OTT, Les compétences des permanents face à la nouvelle activité que constitue le recrutement en CDI et
en CDD, In Les dossiers de l’Observatoire du Travail Temporaire, 2009, p. 8.
185
Idem.
186
Un rés eau tel qu’ADECCO annonçait en 2009 en France : 845 agences d’emploi et bureaux de recrutem ent,
3670 collaborateurs perm anents et 27000 entreprises clientes par semaine.
187
Ces « agences local es d’emploi » sont le plus souvent spécialisées, comme l’activité de l’intérim, par
profession ou secteur (BTP, Hôtellerie/Restauration, Commerce/distribution, Transport, Médical, Services à la
personne à domicile,…).
188
Cf. OTT, op. cit., p. 44. On peut toutefois se demander s’il n’y a pas là essentiellement un discours
“marketing”, alors qu’en pratique régnerait la polyvalence.
189
Cf. OTT, op. cit., p. 12.
26
postes allant du « middle management » au « top management » 190. D’autres agences s’en
sont allées sur des « marchés intermédiaires », peu investis par les cabinets de recrutement
traditionnels et définis en fonction du type de postes, de contrats, d’entreprises clientes191. Il
arrive par ailleurs que des agences d’emploi privées se soient plus spécifiquement
positionnées sur des marchés « pénuriques » faisant appel à une main d’œuvre qualifiée 192.
Des grands réseaux ont pu prendre position sur des marchés nationaux ; il s’est agi alors
d’accompagner des entreprises clientes présentes sur l’ensemble du territoire (ex. Grandes
banques, entreprises de distribution d’énergie) dans le cadre d’opérations de recrutement
d’envergure nationale 193. Enfin, des agences d’emploi ont opté pour une « offre modulaire
portant uniquement sur certains des éléments du processus complet de recrutement : définition
du poste du travail, identification de candidats pré-qualification des candidatures, évaluation
des candidats, etc. »194.
On retrouve ici un certain nombre d’offres de prestations de service que propose également
aujourd’hui l’opérateur public « Pôle emploi »195. En pratique, sur ce marché reconnu et
totalement ouvert du recrutement, les agences d’emploi privées estiment que seuls les cabinets
de conseil en recrutement peuvent parfois être leurs concurrents. Par rapport à l’ensemble des
intermédiaires présents sur le marché du recrutement, elles mettent en avant un certain
nombre d’avantages comparatifs, parmi lesquels le fait de pouvoir compter sur un vivier
étendu de candidats en raison de leur activité d’intérim ; elles se différencieraient des cabinets
de recrutement en termes de réactivité, là encore du fait des habitudes de travail acquises dans
l’intérim. Elles soulignent par ailleurs se trouver sur des segments d’activités où peu
d’opérateurs privés sont encore présents (ouvriers qualifiés, employés, agents de maîtrise).
Enfin, les agences d’emploi factureraient leurs prestations à un coût légèrement inférieur à
celui des cabinets de recrutement 196.
En réalité, les recrutements opérés par l’intermédiaire des agences privées d’emploi
correspondent à des catégories professionnelles qui ne « bénéficiaient » pas auparavant de
services de recrutement d’opérateurs privés 197. La possibilité d’une offre concurrentielle paraît
ici aussi tenir à un dysfonctionnement ou une inefficacité de « Pôle emploi ». Il semble
véritablement y avoir concurrence entre « agences d’emploi » et « cabinets de recrutement »
que sur le seul créneau du « middle management ».
Conclusion :
Le marché de l’intermédiation sur le marché » du travail est, en France, depuis 2005, libre
d’accès à tout « rapprocheur » de l’offre et de la demande, aux seules conditions de non190
Certains groupes dont le m étier historique est l’intérim ont parfois procédé par rachat de cabinets de
recrutement spécialisés sur des profils de cadres dirigeants.
191
Ainsi des petites et moyennes entreprises ne disposant pas de service de « ressources humaines ».
192
Ainsi du secteur médical ou du BTP.
193
Certains réseaux ont ainsi mis en place des « plates-formes » assurant en un lieu unique la passation de test de
personnalité ou de compétences, relayées au niveau local par les agences du réseau (Cf. OTT, op. cit., p. 13)
194
OTT, op. cit., p. 13. Des entreprises clientes disposant d’une forte notoriét é peuvent ne faire appel à une
Agence d’emploi privée (AEP) que pour des prestations de pré-qualification des candidatures. Des entreprises
ayant des diffi cultés de recrutement pourront solliciter une AEP avant tout pour l’identification de candidats.
195
Cf. supra.
196
Pour des raisons évidentes d’image les Agences d’emploi souhaitent ne pas apparaître comme la formule
« low cost » du recrutement. On indique un niveau moyen de facturation équivalent à celui des cabinets de
recrutement (Source : ent retien Prisme). Les prestations s erai ent facturées parfois bien en dessous, les ETT ou
AEP étant accusée par cert ains cabinets de recrutement de faire du volume et de casser les prix.
197
En 2010 les candidats recrut és par des agences d’emploi étaient majoritairement employés « (54%), mais
aussi techniciens et agents de maîtrise (18%) et ouvriers (12%), source : Prisme, op. cit., p. 11.
27
discrimination et de gratuité pour les demandeurs d’emploi. Cette dernière obligation explique
certainement que bien que le monopole de placement public ait été supprimé, les opérateurs
privés n’aient pas vu l’intérêt de concurrencer l’opérateur public « Pôle emploi ». Ce dernier a
en revanche développé ces dernières années de façon très importante la sous-traitance privée
de l’accompagnement d’un nombre important de chômeurs. On a alors vanté l’intérêt de
mettre en concurrence intermédiaires publics et privés. L’expérience ne permet pas toutefois
de conclure à de tels bienfaits ou même à une meilleure efficacité des intermédiaires privés.
Ce recours à la sous-traitance privée a surtout fonctionné comme une variable d’ajustement à
l’augmentation du nombre des personnes tombées en chômage. Fondamentalement, la
situation de chômage de masse écrase tout débat sur les techniques et modes pertinents
d’intermédiation 198. Ces questions semblent devoir attendre des jours plus heureux, ceux d’un
chômage moins important, singulièrement de moindre durée et des personnes plus qualifiées.
Par-delà les incantations libérales, les « cabinets privés » continuent d’intervenir dans des
« niches », traditionnelles comme celle du recrutement des « cadres » ou « managers », ou
plus récente comme celle du « reclassement » individuel ou collectif (outplacement). En
revanche, la libéralisation du marché a indéniablement permis aux entreprises de travail
temporaire d’officialiser une activité autre que celle stricte de l’intérim. La nouveauté réside
sans aucun doute dans un développement de cette intermédiation privée à destination de
catégories mal prises en charge par l’opérateur public (ouvriers qualifiés, employés
spécialisés, agent de maîtrise) ou venant en concurrence avec le point bas d’activité des
cabinets de recrutement (middle management). On observe ainsi quelques subtils ou potentiels
déplacements de lignes sur un marché de l’intermédiation qui reste marqué par une pluralité
d’acteurs spécialisés correspondant, en fait, à une diversité de segments particuliers. En cela
la concurrence reste plus de l’ordre du discours que de la réalité.
Tout le monde devrait-il d’ailleurs tout faire ? « Pôle emploi » se dit « généraliste de
l’emploi » ; mais, de forts indices de dysfonctionnement ou de services « inappropriés » de cet
opérateur public conduisent à s’interroger sur la nécessité de sa spécialisation sur les publics
les plus en difficultés, ceci afin de contribuer, en tant qu’institution publique, au droit de tout
citoyen à l’emploi. Faudrait-il encore que « Pôle emploi » n’obéisse pas à sa propre logique
institutionnelle, que la créature n’est pas échappée à ses créateurs, c’est-à-dire à l’Etat comme
partenaires sociaux199… In fine, on observera combien la question de l’intermédiation sur le
marché du travail révèle la part d’affichage idéologique du droit. On a supprimé un
« monopole du placement public » qui, dans les faits, n’existait pas ; une institution publique
peut créer des filiales et facturer des services aux entreprises mais, depuis 2005, elle n’a fait ni
l’un ni l’autre. Son inefficacité est dénoncée par des acteurs privés mais ceux-ci s’interdisent
bien de venir prendre en charge la masse des demandeurs d’emploi. Quant à ses derniers, il
est prévu leur radiation s’ils refusent « à deux reprises une offre raisonnable d’emploi » 200
alors même qu’on ne leur propose le plus souvent rien ou n’importe quoi, alors même que
l’intermédiation les concernant s’avère le plus souvent en situation d’échec.
198
On pourrait ici reveni r sur l’abandon sans problème du « CV anonyme » pourtant prévu par une loi de 2006
sur l’égalité des chances pour les entreprises de plus de 50 salariés. Il est vrai que la loi n’était pas appliquée
faute d’intervention de décrets d’application.
199
Si les partenaires sociaux financent pour deux-tiers « Pôle emploi » via les cotisations « chômage », l’Etat
aurait quelque retard dans le paiem ent du troisième tiers. Paradoxalement, il apparaît certain que l’institution a
surtout échappé au contrôle des part enaires sociaux…
200
Cf. article L. 5412-1 du Code du travail, issu de la loi n° 758 du 1er août 2008 relative aux droits et devoirs
des demandeurs d’emploi.
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