guide juridique et références - Rhin

guide juridique et références - Rhin
SDAGE
Schéma Directeur
d’Aménagement
et de Gestion des Eaux
du Bassin Rhin-Meuse
guide juridique et références
Document réalisé par la DIREN de BASSIN RHIN-MEUSE avec le concours de l’Institut
pour une Politique Européenne de l’Environnement et de l’Agence de l’eau Rhin-Meuse.
Sommaire
7
1 - Guide Juridique
Préambule
Fiches réflexes
Fiches d’information réglementaires
61
2 - Références
a - Liste des documents d’étapes du SDAGE Rhin-Meuse
b - Liste des documents d’intérêt pour l’application
du SDAGE
c - Personnalités ayant participé aux travaux d’élaboration
du projet de SDAGE Rhin-Meuse
d - Liste des acteurs de l’eau ayant participé aux travaux
d’élaboration du projet de SDAGE Rhin-Meuse
Octobre 1996
Avertissement
Le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) est un outil
d’orientation dans le domaine de l’eau dont la mise en oeuvre soulève des questions de la
par t des acteurs de l’eau, ce qui est normal s’agissant d’une démarche nouvelle.
L’articulation entre le SDAGE, la réglementation et les autres outils d’orientation et de
planification est la question la plus souvent posée.
Le présent document se veut être un guide juridique qui énumère les principaux textes
réglementaires relatifs aux décisions administratives de l’Etat, des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics dont l’application est liée au respect des mesures du
SDAGE citées dans ce document. A ce titre, il sera utile pour les services de l’Etat dans
leurs missions de police, mais aussi à tous ceux concernés par son application.
Il convient toutefois de garder à l’esprit que le SDAGE est avant tout un document
d’encadrement des Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) et que, dans
leur grande majorité, les décisions individuelles devront se référer aux SAGE approuvés
plutôt qu’au SDAGE.
Le présent guide juridique ne constitue pas un recueil exhaustif des textes réglementaires en
matière de gestion de l’eau, il s’agit d’un guide pour faciliter une lecture juridique du SDAGE.
Le document comprend trois parties :
1 - un préambule explicitant la por tée juridique du SDAGE dans l’état actuel de la
connaissance en la matière.
2 - des fiches réflexes devant permettre à un ser vice instructeur d’une décision
administrative de se rapporter rapidement aux principales mesures du SDAGE concernées
par cette décision.
3 - des fiches d’information réglementaire pour certaines mesures du SDAGE. Ainsi pour
chaque mesure ou objectif du SDAGE cité dans le guide est rappelé :
* le titre, la page dans le document principal SDAGE, pour situer la mesure,
* l’énoncé de la mesure ou de l’objectif du SDAGE concerné,
* le cadre légal et réglementaire devant fournir aux lecteurs les clefs pour une
approche juridique,
* d’autres références ainsi que des initiatives des acteurs utiles à reconnaître,
* un cours commentaire qui restitue la mesure dans un contexte général et me
tionne les relations entre les différentes mesures.
5
Préambule
SUR LA PORTÉE JURIDIQUE DU SDAGE
Dans la hiérarchie des textes juridiques, la
portée juridique du SDAGE est inférieure à
celle des conventions internationales, des
lois et de leurs décrets et ar rêtés
d’application. Cependant, du fait de son
approbation par le Préfet coordonnateur de
bassin, il devient un acte administratif dont
la valeur juridique est certaine.
Compatibilité :
Il ne faut pas qu’une décision, en
l’occurrence, programmes et décisions
administratives dans le domaine de l’eau
prises par l’administration au sens large y
compris les Collectivités Locales, les
Etablissements Publics de l’Etat nationaux
et locaux, etc. soient contrair es aux
dispositions fixées par le SDAGE ou ne
puissent compromettre la réalisation des
objectifs de ce dernier.
Aussi, le présent guide a pour objet de
préciser la por tée juridique du SDAGE,
autant que faire se peut dans l’état actuel
de la jurispr udence en la matièr e. Il
explicite ce qui est entendu par les notions
de compatibilité et de prise en compte ; il
énonce les principales décisions faisant
par tie du domaine de l’eau ; il relate les
relations entre le SDAGE et les schémas
dir ecteurs
d’urbanisme
et
plus
généralement entre le SDAGE et les autres
législations spécifiques.
Prise en compte :
Il s’agit de la prise en considération du
SDAGE lors de l’élaboration d’une décision
administrative en dehors du domaine de
l’eau, qui ne peut l’ignorer.
En matièr e de prise en compte, la
jurisprudence est moins bien établie qu’en
matière de compatibilité ; néanmoins, il
apparaît possible d’établir une analogie
entre les SDAGE et les inventaires ZNIEFF,
chacun de ces documents n’étant pas
opposable aux tiers mais devant être pris
en compte par l’autorité chargée de prendre
une décision. Or, une jurispr udence
constante admet que la méconnaissance
de l’existence d’une ZNIEFF constitue une
erreur manifeste d’appréciation, et il est
donc raisonnable de penser qu’il en sera de
même pour le SDAGE.
1.1 - Les notions de compatibilité et
de prise en compte
La loi sur l’eau du 3 janvier 1992 stipule
dans son article 3 :
«Un ou des SDAGE fixent... les orientations
fondamentales d’une gestion équilibrée de
la ressource en eau»...
«Les pr ogrammes et les décisions
administratives dans le domaine de l’eau
doivent êtr e compatibles ou r endus
compatibles avec leurs dispositions. Les
autres décisions administratives doivent
prendre en compte les dispositions de ces
schémas directeurs».
Le SDAGE énonce dans son chapitre IV des
mesures qui correspondent à des objectifs
majeurs ou des priorités for tes, qui
appellent la pleine application des principes
de compatibilité et de prise en compte,
dans un cadre réglementaire explicité dans
le guide juridique, ainsi que des mesures
qui s’adressent aux partenaires dans une
logique de forte incitation.
Le SDAGE n’est pas un simple recueil de
dispositions réglementaires existantes ; ces
dernières n’ont pas besoin du SDAGE pour
exister. Le SDAGE, en les rappelant, les
replace dans le contexte général de la
politique de l’eau du bassin pour une
meilleure vision et cohérence d’ensemble.
La loi sur l’eau procédant à une
hiérar chisation entr e les notions de
«compatibilité» et de «prise en compte», il
convient de définir ce qu’on entend
juridiquement pour chacune de ces notions
conformément à la doctrine juridique en
vigueur.
7
contr e les inondations, dépollution,
pr otection des eaux souter raines,
pr otection et restauration des sites,
écosystèmes et zones humides.
- Aménagement, entretien et exploitation
des cours d’eau, canaux, lacs et plans
d’eau domaniaux concédés aux collectivités
ter ritoriales et syndicats mixtes (cf.
article 33 de la loi sur l’eau - 1992).
- Définition par les collectivités territoriales
des zones d’assainissement collectif, des
zones relevant de l’assainissement non
collectif, des zones où des mesures doivent
être prises pour limiter l’imperméabilisation
des sols, des zones où il est nécessaire de
prévoir des installations spécifiques de
protection du milieu naturel (cf. article 35
de la loi sur l’eau - 1992).
- Autorisation et règlement d’eau annexé
aux nouvelles concessions (cf article 47 de
la loi sur l’eau - 1992 et décret procédure
du 13/10/94).
- Règlements d’eau des ouvrages futurs, ou
existants en cas de révision.
- Les actes de gestion du domaine public
fluvial.
- Ainsi que les pr ogrammes et les
délibérations des Conseils d’administration
des Agences de l’eau.
Le SDAGE ne peut pas, à son niveau,
réduire des droits existants, modifier des
procédures ou empiéter sur des niveaux de
déconcentration encadrés par des
dispositions législatives, des décrets ou
des arrêtés édictés au niveau central ou au
niveau dépar temental. Il dégage, en
revanche, des principes, des orientations,
des priorités communes qui vont encadrer
l’exercice des polices administratives.
1.2 - Les notions de décisions dans
le domaine de l’eau et hors du
domaine de l’eau
Il convient d’identifier les décisions prises
dans le domaine de l’eau pour lesquelles la
compatibilité avec le SDAGE s’impose.
Cette identification a fait l’objet d’une
définition plus précise bien que non
exhaustive au paragraphe 7 de la circulaire
du 15 octobre 1992 relative au SAGE ; elle
porte sur les objets de décisions suivants :
- Mise en oeuvre de la procédure SAGE
(cf. article 5 de la loi sur l’eau - 1992).
- Installations, ouvrages, travaux soumis à
autorisation ou déclaration,
définis dans la nomenclature, objet du
décret d’application de l’article 10 de la loi
sur l’eau - 1992 (prélèvements, rejets...).
- Prescriptions nationales ou particulières
fixées par le décret d’application de
l’ar ticle 9 de la loi sur l’eau - 1992
(sécheresse, accidents, inondations,...).
- Installations classées pour la protection
de l’environnement (cf. article 14 de la loi
sur l’eau - 1992).
- Périmètres de protection des captages
d’alimentation en eau potable (cf article 14
de la loi sur l’eau - 1992).
- Af fectations temporaires de débits à
certains usages (cf. article 15 de la loi).
- Plans de prévention des risques naturels
(cf. loi du 2 février 1995).
- Travaux conser vatoires nécessités par
l’abandon d’exploitations minières
(cf. article 17 de la loi sur l’eau - 1992).
- Documents d’orientation et de
programmation des travaux des collectivités
ter ritoriales et de leurs groupement,
syndicats mixtes, visés dans l’article 31 de
la loi sur l’eau - 1992, tels que :
aménagements et entretien de cours d’eau,
approvisionnement en eau, maîtrise des
eaux pluviales et du ruissellement, défense
De même, il convient de souligner, que les
décisions prises en dehors du domaine de
l’eau qui ont une incidence indirecte mais
cer taine sur le milieu aquatique, qu’il
s’agisse par exemple d’un plan, ou d’un
programme, doivent prendre en compte le
SDAGE lors de leur élaboration ou de leur
révision.
1.3 - Le contrôle juridictionnel du
SDAGE
En ce qui concerne le contrôle juridictionnel
ef fectué sur les actes promulgués en
référence ou sous couvert du SDAGE, il va
de soi que celui-ci sera un élément
fondamental dans l’évolution de la loi sur
l’eau par la voie de la jurisprudence.
Néanmoins, il faut garder à l’esprit que le
SDAGE représente un ensemble homogène
et que l’extraction de quelques mesures ne
doit pas fair e oublier la cohér ence
d’ensemble du document qui constitue un
tout indissociable permettant de saisir les
orientations fondamentales du SDAGE.
8
C’est donc, dans l’éventualité d’un
contentieux, le juge investi de son pouvoir
d’interprétation qui, compte tenu de la
rédaction globale du document soumis à son
appréciation, pourra pour certaines mesures
du SDAGE justifier l’application de la notion
de compatibilité ou bien l’application de la
notion de prise en compte.
documents d’urbanisme et les autorisations
de construire ou d’aménagement urbain
(SDAU, POS, permis de construire, ZAC,
lotissement) devront prendre en compte le
SDAGE, voire être compatibles avec lui (par
exemple en matièr e de zonages en
assainissement, de pr otection des
captages d’eau potable ou en matière de
plans de prévention des risques naturels
liés aux questions d’inondations).
De plus, le juge appréciera si l’administration
au moment de la prise de décision disposait
d’un pouvoir discrétionnaire ou au contraire
d’une simple compétence liée.
1.5 - Les rapports SDAGE/Législations
thématiques spécifiques
Il y a pouvoir discrétionnaire lorsque, en
présence de cir constances «de fait»
données, l’administration est libr e de
pr endr e telle ou telle décision en la
motivant autrement dit, lorsque sa conduite
ne lui est pas dictée à l’avance par le droit
(par exemple en matière de choix d’un
mode de filière d’assainissement).
Le SDAGE affiche aussi des orientations se
rappor tant à des opérations relevant de
législations autres que celles de l’eau.
Ainsi, le SDAGE fournit des indications utiles
à la prise en compte de ses objectifs, aux
autorités chargées de l’élaboration de
documents
par ticuliers
(Schémas
dépar tementaux de Vocation Piscicole,
Schémas départementaux des Carrières...)
et à celles chargées des prises de décisions
(Urbanismes, Installations Classées...).
Il y a au contraire compétence liée lorsque
l’administration est tenue de prendre telle
ou telle décision, c’est-à-dire, lorsque sa
conduite lui est dictée à l’avance par la
règle de droit (par exemple en matière
d’autorisation de prélèvement ou de rejet).
On soulignera, toutefois, que le respect au
fond de la loi sur l’eau (1992), c’est-à-dire la
cohérence des décisions avec les dispositions
du SDAGE, reste de mise pour les thèmes
ayant un impact sur le domaine aquatique.
Le contrôle juridictionnel permettra ainsi
en matière de compatibilité de vérifier si
pour une décision donnée une erreur
manifeste d’appréciation a été commise,
c’est-à-dir e celle-ci est contrair e ou
compromet la réalisation des objectifs du
SDAGE à son échelle et dans sa durée. De
même en matière de prise en compte il
pourra vérifier que la décision prise n’a pas
méconnu l’existence du document de
SDAGE.
1.6 - La portée des éléments
cartographiques du SDAGE
La por tée juridique du SDAGE s’analyse
aussi bien au niveau du contenu de ses
dispositions qu’au niveau de leur
représentation graphique.
Il convient donc de préciser que la cartographie
retenue dans le document de SDAGE procède
avant tout d’un but pédagogique et vise en
premier lieu à donner une localisation à grand
trait ou par «olive» des secteurs géographiques
où il entend faire porter son action.
Cette localisation est en outre à rapprocher des
atlas réalisés au niveau du bassin et pourra
ultérieurement être complétée et affinée par les
documents d’application du type SAGE.
1.4 - Les rapports SDAGE/Droit de
l’urbanisme
Le SDAGE constitue un instr ument de
cohérence dans le domaine de l’eau, dont
la planification d’urbanisme doit tirer profit
et enseignement.
Ainsi, si le SDAGE doit prendre en compte
les principaux programmes arrêtés par les
collectivités publiques, de même les
(voir aussi intr oduction du document
cartographique)
9
Fiches réflexes
En complément aux fiches d’information
réglementair e du guide juridique, les
services instructeurs de l’Etat ont émis le
souhait de disposer d’un moyen rapide pour
identifier les principales mesures du SDAGE
à examiner dans l’instr uction d’une
décision administrative.
3. Cette démar che se traduit par
l’élaboration de fiches réflexe. A titre
d’exemple, la fiche réflexe concernant le
thème «carrière» est joint ci-après ; elle
rappelle les 19 mesures du SDAGE qui
visent principalement la problématique
«carrières».
En effet, il est intéressant pour celui qui
doit appliquer le SDAGE de disposer au sein
du guide juridique d’un «mode d’emploi» du
document, comportant une liste des points
à vérifier avant toute prise de décision (le
projet ou le problème qui m’est soumis a-t-il
une influence directe ou indirecte sur le
milieu aquatique ? comment s’inscrit-il
dans les 10 grandes orientations du
SDAGE ? pour quels thèmes dois-je avoir
une attention de manière générale et
compte-tenu du cas d’espèce une attention
particulière ?...).
Ces fiches réflexe sont complémentaires
aux fiches d’information réglementaire du
guide juridique, puisque l’utilisateur, une
fois qu’il aura identifié les mesures
précises du SDAGE à appliquer, pourra
r etour ner aux fiches d’infor mation
réglementaire pour y trouver les principales
sour ces réglementair es existantes et
utilisables.
Aussi, ce «mode d’emploi» du guide
juridique a été constr uit de la façon
suivante, afin qu’il soit d’un usage pratique
et direct pour les utilisateurs :
1. Les principaux thèmes qui sont
traités lors d’instructions administratives
ont été identifiés, et sont récapitulés sur la
liste ci-jointe. Ces thèmes concernent les
autorisations données au titre de la police
de l’eau, de la police de la pêche, de la
police des installations classées ou de
l’urbanisme.
2. Pour chacun de ces thèmes, les
mesures les plus concernées du SDAGE
sont identifiées. Toutefois, il faut garder à
l’esprit que le SDAGE représente un
ensemble homogène et que l’extraction de
quelques mesures ne doit pas faire oublier
la cohérence d’ensemble du document.
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Liste récapitulative
DES THÈMES DES FICHES RÉFLEXE
THEMATIQUE
Prélèvement ou rejet dans cours d’eau
Travaux dans un cours d’eau
Recyclage des boues
Plan d’eau
Carrières
Pisciculture
Hydroélectricité
Prélèvement dans un système aquifère
Périmètre de protection
Risque inondation
Maîtrise foncière, remembrement, zones humides
Pêche et loisirs
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Fiche réflexe
P O U R A N A LY S E D E C O M P A T I B I L I T É
O U
P R I S E
E N
C O M P T E
Thème «Carrières
IV-A.2.2.2) Principes de gestion des nappes vulnérables et des écosystèmes associés
Page 40 :
- éviter la contamination de la nappe par les points d’accès (forages, puits
d’irrigation, gravières, gouffres, puits de mines, etc...) par des
réaménagements adéquats à l’arrêt de l’exploitation. (*)
IV-1.2.3.7) Gérer la nappe des calcaires de l’Oxfordien et des alluvions de la Meuse moyenne
Page 43 :
- inciter au maintien de surfaces alluviales non gravièrables pour les besoins
en eau à long terme.
IV-B.8.1) Encourager les exploitants de carrières à poursuivre la mise en oeuvre de
bonnes pratiques environnementales
Page 56 :
- dans les Schémas Départementaux des Carrières (SDC), les SAGE et autres
documents opposables, veiller à la préservation des zones humides, des
périmètres de protection des captages, des gisements des nappes aquifères,
et de la morphologie des cours d’eau en prenant en compte la typologie des cours
d’eau.
Page 57 :
- toute exploitation de granulats dans le lit mineur est interdite, dans le cadre
des dispositions réglementaires existantes, conformément aux dispositions
de l’arrêté ministériel du 22 septembre 1994. (*)
Page 57 :
- le principe général est d’interdire toute exploitation de granulats dans les
situations géographiques particulières suivantes :
* les zones de mobilité résiduelle des cours d’eau
* les zones exceptionnelles du point de vue biologique. (*)
Page 57 :
- dans les espaces du lit majeur, orienter l’exploitation des granulats et
minimiser le plus possible l’impact sur l’artificialisation du cours d’eau à long
terme. En particulier l’exploitation des granulats ne devra pas nécessiter
d’artificialisation supplémentaire des berges ou du lit du cours d’eau, autre
que celle résultant des ouvrages hydrauliques de mise en communication
entre cours d’eau et gravières ou de mesures préventives contre les crues
lorsque la protection de la nappe le nécessite. (*)
15
Page 57 :
Dans le cadre de l’élaboration des SDC, une carte de synthèse précisera les
zones correspondant aux deux critères mentionnés ci-dessus de motivation
des interdictions.
Dans l’élaboration des SDC, le critère de minimisation de l’artificialisation du
cours d’eau à long terme sera également pris en compte. Dans l’attente de
l’approbation de chaque carte, ces critères figureront parmi les principaux
critères d’appréciation de l’étude d’impact du projet d’exploitation de carrières.
IV-B.8.2) Inciter à la valorisation et au maintien du bon état des sites après exploitation
Page 57 :
- intégrer dès l’instruction de la demande d’autorisation, une orientation
consensuelle pour la valorisation ultérieure du site en fin d’exploitation. (*)
Le demande d’autorisation d’exploiter une gravière précisera les dispositions
prises par l’exploitant et le propriétaire pour s’assurer que pendant
l’exploitation de la carrière, les conditions de pérennisation du bon état du
site après exploitation restent réunies :
* définition prévisionnelle de la vocation du site réaménagé,
* définition précise des modalités de réaménagement tant pour la part qui
incombe à l’exploitant que celle incombant au propriétaire
Page 57 :
- il est recommandé que cet engagement soit complété sur les points suivants,
pour apprécier la cohérence à long terme du projet :
* évaluation des modalités et du coût de gestion post-exploitation,
*définition prévisionnelle par le propriétaire des moyens qui seront mis en
oeuvre pour assurer cette gestion.
Les conditions de réaménagement doivent favoriser la valorisation et la
pérennisation du bon état du site sans risque de contamination des eaux souterraines ;
IV-B.8.3) Inciter à la substitution des graves alluvionnaires par d’autres matériaux
Page 57 :
Ces mesures concernent les zones de consommation de matériaux où la
ressource en matériaux alluvionnaires est essentiellement situé dans des lits
majeurs de faible extension latérale.
Page 57 :
- procéder à des études et des recherches de matériaux locaux permettant de
limiter le recours aux ressources alluvionnaires. (*)
Page 57 :
- inciter les maîtres d’oeuvre à réviser leur cahier des charges pour favoriser
cette substitution, en conservant la qualité et la durabilité des ouvrages construits.
Inciter à des opérations de démonstration et à des tests d’épreuve des
nouveaux matériaux.
IV-E.2) Intégrer la gestion globale de l’eau dans la conception des projets
Page 68 :
- inciter les maîtres d’ouvrage à acquérir le plus tôt possible dans la
conception du projet les connaissances qui seront nécessaires pour poursuivre
la conception détaillée ultérieure, selon les principes d’une approche globale des
questions relatives à l’eau :
* les effets de rejets sur la qualité du milieu récepteur,
* les impacts de l’imperméabilisation des sols,
* les impacts des modifications des temps de concentrations,
* la modification du couvert végétal,
* la préservation des zones humides et des champs d’expansion des crues,
16
* les impacts de l’extraction des matériaux ou de la mise en oeuvre de
matériaux allochtones (réutilisation d’anciens dépôts notamment),
* les pollutions par temps de pluie,
* les pollutions accidentelles,
* l’artificialisation des milieux...
Page 68 :
- s’assurer, en concertation avec le maître d’ouvrage, que les points de
contrôle qui permettront de suivre l’évolution du milieu et l’impact du projet, à
partir de l’état zéro initial, sont définis,
Page 68 :
- s’assurer que les dispositifs destinés à compenser les effets sur le milieu
soient conçus pour pouvoir être entretenus facilement,
Page 68 ;
- s’assurer que l’exploitant de ces dispositifs soit bien identifié, qu’il dispose
des capacités techniques et présente la garantie de pérennité,
Page 68 :
- préconiser la réalisation d’un suivi (à une fréquence de l’ordre de 5 ans) du
comportement de la flore et de la faune pour tout projet soumis à autorisation
et nécessitant des mesures de réduction ou de compensation de l’impact sur
une zone humide (*)
IV-E.3) Garantir la remise en état et valorisation après le projet
Page 68 :
- s’assurer que les mesures à mettre en oeuvre pour la remise en état et une
nouvelle utilisation des emprises sont bien envisagées et financées par le projet,
Page 68 :
- veiller à ce que ces mesures aient une définition technique suffisante et
satisfaisante du point de vue des nouveaux équilibres recherchés à l’issue du projet,
Page 68 :
- veiller à vérifier qu’à l’issue du projet les contraintes et les charges qui
pourraient peser sur le nouveau gestionnaire des emprises sont compatibles
avec ses capacités techniques et ses ressources.
17
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Thank you for your participation!

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