Merloni | FO 87.1 E IX | Alma Mater Studiorum – Università di Bologna

Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
Dipartimento di Scienze Giuridiche
Dottorato di ricerca in Diritto dei Trasporti Europeo (IUS/06)
XIX Ciclo
Coordinatore: Prof. Stefano Zunarelli
REGIMI PROPRIETARI, ASSETTI GESTIONALI
E FINANZIAMENTO PUBBLICO
DEI PORTI NELL’UNIONE EUROPEA
Relatore:
Chiar.mo Prof.
STEFANO ZUNARELLI
Dottoranda:
Dott.ssa
MARIANNA TRANCHIDA
Anno esame finale 2007
INDICE
Capitolo I
IL SISTEMA PORTUALE EUROPEO: REGIMI
PROPRIETARI, ASSETTI GESTIONALI E MODALITA’ DI
FINANZIAMENTO
1. Il regime giuridico comunitario dei porti dell’Unione Europea. .......... .p. 1
1.1 I tentativi di adozione di una direttiva comunitaria in materia di accesso ai
servizi portuali europei……………………………………………………..p. 2
1.2 L’opportunità di un’armonizzazione delle normative nazionali in materia di
portualità………………………………………………………………........p. 5
2. I regimi proprietari dei porti europei…………………………………….p. 6
2.1. Regimi proprietari ed efficienza portuale………………………………...p. 8
3. I differenti modelli gestionali dei porti europei…………………………..p.
10
3.1 Il principio di separazione tra attività di regolazione e attività di impresa
nell’ambito dei porti comunitari………………………………………………p. 15
3.2 Il modello europeo di “Port Authority”…………………………………...p.
16
4. Il sistema di finanziamento dei porti europei…………………………….p.
18
4.1 Le risorse finanziarie dei porti europei…………………………………...p. 18
4.1.1 La struttura delle entrate correnti……………………………………....p. 18
4.1.2 Entrate in conto capitale e risorse destinate ad investimenti…………..p. 22
4.2 Finanziamento pubblico…………………………………………………..p. 27
4.3 Forme e modalità di investimento in ambito portuale……………………p. 28
4.3.1 La natura degli investimenti in infrastrutture portuali.............................p. 28
4.3.2 Le differenti tipologie di infrastrutture portuali finanziabili…………....p. 31
I
4.3.3 Le forme contrattuali del partenariato pubblico-privato negli investimenti
portuali………………………………………………………………………...p. 36
Capitolo II
L’ORDINAMENTO
PORTUALE
ITALIANO:
DALLA
RIFORMA DEL 1994 ALLE ATTUALI PROSPETTIVE DI
MODIFICA
1. La riforma dell’ordinamento portuale italiano ...................................... p. 38
2. L’introduzione di un nuovo modello di gestione dei porti italiani ........ p. 41
3. Le Autorità portuali: profili strutturali e funzionali…………………….p.
48
3.1 La struttura istituzionale…………………………………………………..p. 48
3.1.1 Il Presidente dell’Autorità portuale: procedura di nomina…………….p. 48
3.1.2 Il Presidente dell’Autorità portuale: principali funzioni……………….p. 62
3.1.3 Il Comitato Portuale…………………………………………………….p. 65
3.1.4 Gli altri organi dell’Autorità portuale: Segretariato Generale e Segreteria
tecnico-operativa, Collegio dei Revisori dei Conti, Commissione Consultiva…….
…………………………………………………………………………………p. 69
3.2 Le funzioni dell’Autorità portuale………………………………………...p. 74
3.2.1. Le attività strategiche delle Autorità portuali italiane…………………p. 81
3.2.1.1 Accordi tra Autorità portuali, società ferroviarie ed Enti locali.
Partecipazioni in società ferroviarie………………………………………….p. 83
3.2.1.2 Costituzione o partecipazione in società dirette alla promozione
dell’intermodalità e della logistica…………………………………………....p. 86
3.2.1.3 Investimenti in aree dedicate alla logistica…………………………...p. 87
4. La natura giuridica dell’Autorità portuale: problemi di qualificazione..p.
91
II
5. Le risorse finanziarie delle Autorità portuali…………………………....p.
100
5.1 Le singole voci di entrata…………………………………………………p.
101
5.1.1 I canoni di concessione e i proventi di autorizzazione………………....p.
101
5.1.2 Le tasse portuali sulle merci sbarcate e imbarcate…………………….p.
102
5.1.3. Le entrate diverse………………………………………………………p.
104
5.2 Il gettito fiscale generato nei porti ma non di competenza delle Autorità
portuali………………………………………………………………………..p.
104
5.2.1. La tassa di ancoraggio………………………………………………...p. 105
5.2.2 La sovrattassa di ancoraggio…………………………………………..p. 106
5.2.3 La tassa supplementare di ancoraggio………………………………...p. 107
5.2.4 La tassa erariale di sbarco e imbarcoI………………………………...p. 108
5.2.4.1 La tassa sui carri ferroviari e sugli automezzi……………………….p.
109
5.2.4.2 La tassa di sbarco sulle merci provenienti dall’estero………………p. 109
6. L’autonomia finanziaria delle Autorità portuali italiane……………….p.
110
6.1 L’evoluzione più recente della normativa sull’autonomia finanziaria......p. 114
7. Le attuali prospettive di riforma dell’ordinamento portuale italiano:
qualche
riflessione…………………………………………………………....p.
118
Capitolo III
IL SISTEMA PORTUALE SPAGNOLO
III
1. I porti come beni del demanio pubblico (statale)………………………..p.
122
2. Porti statali e Porti regionali………………………………………………...p.
124
3. La disciplina normativa dei porti statali, ovvero di interesse generale....p.
125
4. Le innovazioni introdotte nell’ordinamento portuale spagnolo dalla Legge
n. 48 del 2003…………………………………………………………………p.
126
4.1 La rinnovata classificazione dei servizi portuali…………………………p.
127
4.2 La dismissione delle partecipazioni statali nelle società di stivaggio e
destivaggio……………………………………………………………………p.
130
4.3 L’introduzione del concetto di auto-produzione…………………………p. 131
5. L’assetto istituzionale del sistema portuale statale spagnolo…………...p.
132
5.1 Il Puertos del Estado……………………………………………………...p.
132
5.2. Il ruolo delle Autorità portuali…………………………………………...p.
133
6. L’autonomia finanziaria delle Autorità portuali spagnole……………...p.
136
7. Il sistema di tassazione……………………………………………………p.
138
Capitolo IV
IL SISTEMA PORTUALE BELGA
IV
1 Il quadro giuridico di riferimento………………………………………...p.
143
2. L’assetto gestionale dei porti belgi...............................................………...p.
146
3. Il sistema di finanziamento pubblico delle infrastrutture portuali
fiamminghe…………………………………………………………………..p.
150
4. Il finanziamento pubblico delle infrastrutture portuali fiamminghe ed il
generale divieto di aiuti di Stato dettato dalla normativa comunitaria…..p.
155
BIBLIOGRAFIA
INDICE DELLE FIGURE E DELLE TABELLE
V
Capitolo I
IL SISTEMA PORTUALE EUROPEO: REGIMI
PROPRIETARI,
ASSETTI
GESTIONALI
E
MODALITA’ DI FINANZIAMENTO
1. Il regime giuridico comunitario dei porti dell’Unione
Europea. Deve innanzitutto essere segnalata l’inesistenza di una
armonizzazione delle normative dei singoli Stati membri relative al
settore portuale. Difatti, se da una parte è incontroversa la diretta
applicabilità a tutti i porti dell’Unione Europea di una sorta di
acquis comunitario, costituito da alcune delle norme del Trattato
istitutivo dotate di efficacia diretta (principalmente l’art. 49(CE)
libertà di prestazione dei servizi, gli artt. 81(CE), 82(CE) in materia
di concorrenza e l’art. 86(CE) relativo alla disciplina giuridica delle
imprese pubbliche o titolari di diritti esclusivi o speciali) dalla
consistente giurisprudenza della Corte di Giustizia, nonché dalle
prese di posizione della Commissione europea in materia,
dall’altra, il tentativo di adottare una direttiva comunitaria di
armonizzazione del settore portuale non è ad oggi ancora riuscito.
L’idea di emanare suddetta direttiva era stata per la prima volta
formalizzata nel Libro Verde sui porti europei del 1997, documento
contenente i principali orientamenti di politica comunitaria del
settore.
E’, tuttavia, noto l’iter tormentato che ha caratterizzato i vari
tentativi di adozione del provvedimento in parola, processo che
ancora oggi non sembra avere avuto una definitiva conclusione.
Ad una tale disomogeneità delle singole normative nazionali
corrispondono forti differenze fra gli attuali regimi proprietari e gli
1
assetti gestionali dei porti dell’Unione Europea – sebbene si registri
la progressiva affermazione di modelli unitari – difformità che
sono dipendenti in larga misura da motivazioni storiche,
geografiche, economiche e sociali che verranno ampiamente
esaminate nel prosieguo della trattazione.
1.1 I tentativi di adozione di una direttiva comunitaria in
materia di accesso ai servizi portuali europei. Nel novembre 2003,
a seguito di quasi tre anni di lavori(1), il primo progetto di direttiva
fu bocciato dal Parlamento Europeo in seconda lettura.
Medesima sorte per la seconda proposta, presentata dalla
Commissione, nel settembre 2004 e bocciata dal Parlamento
Europeo in prima lettura nel gennaio 2006.
A seguito di tali eventi, la Commissione aveva espresso
l’intenzione di ritirare definitivamente il progetto di direttiva,
proposta successivamente non definitivamente confermata.
L’Istituzione europea aveva, altresì, precisato in tale circostanza
che in materia portuale si sarebbe privilegiato l’utilizzo di
strumenti c.d. di soft law, come ad esempio comunicazioni relative
a specifici aspetti della portualità.
Soluzione, quest’ultima, che sembra in un certo senso più che
auspicabile alla luce delle peculiarità del settore portuale;
peculiarità che, come gran parte della dottrina sia nazionale(2) che
estera ha sostenuto, non erano state tenute in debito conto dal
Legislatore comunitario all’atto della redazione dei progetti di
direttiva presentati in materia.
Il quadro normativo che emerge dalle predette proposte legislative
è, difatti, parso ai più come deficitario dal punto di vista della
(1) La proposizione da parte della Commissione europea del primo progetto di
direttiva del Parlamento e del Consiglio datava, infatti, 13 febbraio 2001.
(2) Si cfr., ex pluris, CARBONE S.M. – MUNARI F., La disciplina dei porti tra
diritto comunitario e diritto interno, Milano, 2006, Giuffrè Editore, pp. 34-35.
2
corretta valutazione dell’attuale situazione giuridica, economica e
sociale dei porti europei ed eccessivamente improntato ad una
visione astratta ed ideologica del settore.
Segnatamente, i punti di maggiore debolezza riscontrati circa le
predette proposte sono stati individuati: nell’erronea parificazione
di tutti i servizi svolti in ambito portuale, considerando gli stessi
attività commerciali tout court; nell’incondizionata affermazione di
un principio di accesso al mercato dei servizi portuali a favore di
tutti gli operatori potenzialmente interessati agli stessi, nella
tentazione di imporre un intervento dirigista del settore da parte
delle Istituzioni comunitarie, in contrasto con l’applicazione del
principio di sussidarietà ex art. 5(CE).
In particolare, si è criticata la scelta di aver mutuato, quale modello
di riferimento, il settore aeroportuale, settore storicamente
caratterizzato dall’esistenza di mercati nazionali dominati dalle
compagnie di bandiera, le quali precludevano ai vettori esteri sia
l’acceso agli aeroporti statali – in ragione del sovrabbondante
numero di slot detenuto e non sempre pienamente esercitato – sia
quello ai servizi di assistenza a terra su tali scali – in forza dei
rapporti preferenziali instaurati con gli handlers.
Al contrario, nel settore portuale non si verifica analogo scenario.
In primo luogo, i monopoli eventualmente sussistenti, con
riferimento ad un singolo porto, sono di dimensioni modeste e non
risultano idonei a poter ostacolare in qualsivoglia maniera l’accesso
all’infrastruttura; i vettori marittimi risultano potersi, infatti,
avvalere di un’ampia facoltà di scelta rispetto allo scalo marittimo
che maggiormente corrisponde alle esigenze della propria linea. In
secondo luogo, la separazione tra vettori marittimi ed erogatori dei
servizi portuali risulta essere la regola.
Si è, dunque, rilevato come l’obiettivo primario di entrambe le
proposte di direttiva comunitaria, ed in particolare della seconda,
ovvero quello di garantire il più ampio accesso possibile al mercato
3
dei servizi portuali erogati in ciascuno scalo marittimo, non sia in
realtà prioritario nell’attuale contesto della portualità europea.
Un tale rimarco si fonda su un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, non appare essere comprovata l’esistenza di alcuna
barriera al libero utilizzo delle infrastrutture portuali comunitarie
da parte dei vettori marittimi a causa di un determinato assetto
degli operatori che nel terminal erogano i propri servizi. Negli
sporadici episodi in cui una simile situazione si è verificata, da una
parte, sussisteva la coincidenza tra soggetto proprietario e/o gestore
dell’infrastruttura e vettore marittimo, il quale tra l’altro risultava
essere direttamente o indirettamente – ossia per il tramite di una
propria collegata o controllata – concorrente della compagnia di
navigazione a cui l’accesso veniva negato, dall’altra, la distorsione
concorrenziale veniva, efficacemente ed in tempi brevi, fatta
cessare dalla diretta applicazione delle norme antitrust
comunitarie(3).
In secondo luogo, suddetto obiettivo presuppone l’esistenza di un
unico modello organizzativo implicante nei porti europei una
pluralità di imprese, concorrenti tra loro in relazione a qualsiasi
tipologia di servizio. Assunto quest’ultimo palesemente smentito
dal fallimento del “mercato”(4) rispetto all’erogazione di
determinati servizi portuali, segnatamente quelli di interesse
economico generale, relativamente ai quali rimane fondamentale
(3) Esemplificativamente può essere fatta menzione del caso c.d. “Porto di Rødby” e
della decisione della Commissione europea Sea Containers/Stena Sealink.
(4) Si cfr. le considerazioni svolte in argomento da MUSSO E., La regolazione del
settore portuale, in AA.VV., La portualità del 2000, Taranto, 2003, Fondazione
Ammiraglio Michelagnoli, pp. 193-213. In particolare, l’Autore sostiene l’opportunità
dell’intervento, attraverso il finanziamento ed il controllo o la gestione diretta, del
soggetto pubblico – dati i market failures registratisi – nella amministrazione dei
servizi portuali caratterizzati dall’esigenza dell’accessibilità da parte della collettività
dell’utenza e della continuità nell’erogazione, segnatamente si tratta dei servizi c.d. di
interesse generale e dei servizi tecnico-nautici.
4
l’attività di regolazione espletata dagli Stati membri a norma
dell’art. 86(CE).
Alla luce di quanto premesso, risulta attualmente de jure condendo
la questione dell’effettiva necessità di una normativa comunitaria
in materia di accesso ai servizi portuali, mentre apparirebbe più che
auspicabile un’armonizzazione delle discipline giuridiche nazionali
concernenti altri aspetti della portualità.
1.2 L’opportunità di un’armonizzazione delle normative
nazionali in materia di portualità. In primis, i progetti di direttiva
sopra richiamati focalizzavano opportunamente le differenze
attualmente esistenti tra regimi proprietari ed assetti gestionali dei
porti dei differenti Stati membri. A livello di normativa europea un
risultato utile in argomento sarebbe sicuramente rappresentato
dall’affermazione di un principio di obbligatoria separazione tra, da
una parte, amministrazione del porto e, dall’altra, svolgimento
delle attività economiche, con particolare riferimento alle
operazioni portuali. Principio che oggi non può dirsi certo comune.
Il fatto che non in tutti gli scali marittimi europei sia allo stato
realizzata una netta separazione tra, da una parte, amministrazione
del porto e, dall’altra, concreto svolgimento delle attività
economiche nell’ambito dello stesso – soluzione tra l’altro
pienamente attuata in Italia a seguito dell’entrata in vigore della
legge di riforma del sistema portuale(5) – rappresenta uno dei
principali fattori di distorsione nell’accesso alle infrastrutture
portuali da parte delle imprese interessate.
(5) Legge 28 gennaio 1994, n. 84, successivamente modificata ed integrata dalla
Legge 23 dicembre 1996, n. 247 (conversione il Legge, con modificazioni, del D.L.
21/10/1996)
e dalla L 27 febbraio 1998, n. 30 (conversione il Legge, con modificazioni, del D.L.
30/12/1997).
5
Inoltre, nella seconda proposta di direttiva, veniva puntualmente
sollevata la problematica relativa ai non chiari rapporti attualmente
esistenti tra, da una parte, Stati, Autorità portuali e/o municipalità
e, dall’altra, concessionari delle infrastrutture portuali e/o
terminalisti.
La graduazione esistente nel livello di trasparenza dei rapporti tra
Stati membri, amministrazioni, enti locali e gestori delle
infrastrutture portuali che si registra a livello europeo produce,
infatti, potenziali distorsioni della concorrenza, aumentando il
rischio di erogazione di illeciti aiuti di stato nelle singole realtà
portuali europee.
Infine, appaiono degne di una riconsiderazione, nella prospettiva di
una legislazione futura, le disposizioni dei progetti di direttiva che
concernevano l’introduzione di effettive misure dirette a garantire
la contendibilità delle aree portuali. Le previsioni richiamate si
riferivano, in particolare, all’obbligatorietà dell’utilizzo di
procedure concorsuali ad evidenza pubblica per l’assegnazione in
esclusiva di infrastrutture portuali ed alla imposizione di termini
ragionevoli di durata delle relative concessioni.
Appare, pertanto, auspicabile che sugli aspetti da ultimo illustrati,
tutti in nuce disciplinati nelle proposte di direttiva anzidette, il
Legislatore comunitario soffermi la propria attenzione nell’ottica di
una adeguata regolamentazione normativa uniforme a livello
europeo.
2. I regimi proprietari dei porti europei. Per quanto attiene
al regime giuridico relativo alla proprietà delle infrastrutture
portuali, a norma di quanto previsto dall’art. 295(CE), il Trattato
istitutivo “lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà
esistente negli Stati membri” (c.d. principio di neutralità).
6
Il diritto comunitario risulta, dunque, essere del tutto indifferente in
materia, potendosi avere a livello europeo indistintamente porti
pubblici, appartenenti allo Stato (parte del demanio marittimo nella
maggior parte dei Paesi latini) od agli Enti locali, oppure porti di
proprietà di soggetti privati (segnatamente porti inglesi).
Nei Paesi dell’Unione Europea in cui lo Stato o l’Ente locale è
proprietario delle infrastrutture e gestisce direttamente anche le
attività commerciali, in particolare provvede ad erogare i servizi
portuali, si procede, tuttavia, solitamente a costituire soggetti
imprenditoriali distinti, con forma giuridica privatistica ed
autonoma contabilità(6). Una tale situazione si riscontra, ad
esempio, nel sistema portuale francese.
Nei porti completamente privati, come lo sono i porti inglesi(7), sia
la proprietà degli assets che la produzione dei servizi risulta essere
in capo a soggetti privati. Il terminalista acquista, pertanto, l’area
portuale su cui intende impiantare la propria attività direttamente
dal proprietario privato (od eccezionalmente pubblico laddove si
trattasse di particolari terreni da riconvertire in zona portuale) della
stessa. La pianificazione economica ed anche territoriale dell’area
risulta, pertanto, di specifica competenza dell’impresa privata, la
quale dovrà solo rispettare la pianificazione territoriale generale. Il
controllo sull’attività portuale svolta sarà quella tipica del contesto
industriale, ovvero l’andamento dei titoli di borsa, la verifica dei
risultati economici da parte di azionisti o soci, ecc.
(6) Il fenomeno sopra descritto viene comunemente denominato con termine inglese
“corporatisation” e si contrappone a quello della c.d. “commercialisation”.
Quest’ultima fattispecie si verifica quando il soggetto pubblico, proprietario e gestore
dell’infrastruttura portuale, al fine di orientarsi in maniera più efficiente al mercato,
procede ad una riforma dei processi decisionali, dei meccanismi di selezione e
formazione del management , ristruttura ed ottimizza i propri obiettivi economici ed il
proprio sistema di controlli, senza, tuttavia, costituire una società di capitali ad hoc. In
argomento si cfr. MUSSO E., La regolazione del settore portuale, cit., p. 206.
(7) Gestiti dal soggetto pubblico (Stato od Autonomie locali) sino alla riforma del
1981.
7
Deve, tuttavia, essere anticipato, per quanto tale aspetto concerna
specificamente la questione dell’assetto gestionale del porto –
oggetto di esame in un successivo paragrafo – che esiste anche una
situazione per così dire intermedia, tra porti pubblici e porti privati.
È il caso dei c.d. Landlord Ports , il quale verrà diffusamente
trattato nel prosieguo, ovvero porti in cui la proprietà dell’area e
delle infrastrutture portuali è pubblica, mentre la produzione dei
servizi portuali è gestita da imprese private.
2.1. Regimi proprietari ed efficienza portuale. L’esistenza
di una correlazione tra il particolare regime proprietario di un porto
e la sua efficienza è stato oggetto di dibattito in dottrina(8). La
considerazione maggiormente rilevante che ne è emersa risulta
essere l’assunto che gli enti di gestione portuale pubblici non sono
sempre e necessariamente inefficienti. A sostegno di quest’ultima
tesi viene dai più citato il caso paradigmatico del porto di
Singapore, per quanto è evidente che l’esempio non sia
precisamente tratto da un’esperienza di portualità europea. Si può,
tuttavia, condividere l’argomento che fonda il successo di
un’impresa portuale, non tanto sul suo assetto proprietario, quanto
su di una gestione dell’infrastruttura e delle attività orientata al
mercato, caratterizzata da obiettivi economici chiari, elevate
capacità manageriali dei propri vertici e trasparenza delle
procedure contabili. In linea teorica, imprese portuali pubbliche
improntate alla corporasitation e commercialisation(9) dovrebbero
avere i requisiti sopra descritti.
Deve, tuttavia, essere evidenziato anche un aspetto ulteriore,
ovvero la differenza che intercorre tra una gestione basata su un
approccio politico – imperniata su criteri di equa distribuzione dei
(8) In particolare, si cfr. Notteboom e Winkelmans (2001).
(9) Si veda nota n. 6.
8
costi e dei benefici – ed una gestione, al contrario basata su un
approccio tecnocratico, focalizzata sull’efficienza e l’efficacia della
produzione del servizio. Mentre la prima tipologia di gestione, pur
essendo fondata su obiettivi politici di diffusa condivisione, manca
di capacità decisionale incisiva circa l’allocazione delle risorse e
produce outputs difficilmente controllabili; la seconda ha obiettivi
e, di conseguenza, risultati facilmente valutabili in termini di
redditività e sviluppo.
Storicamente i porti pubblici si sono orientati a forme di gestione
politica, mentre quelli privati tecnocratica. In ragione di
quest’ultimo rilievo, i porti pubblici europei hanno, nella maggior
parte dei casi, mancato di raggiungere i livelli di produttività ed
innovazione richiesti dai mutamenti strutturali dell’economia
marittima.
Alla luce delle sopra esposte considerazioni, pare potersi sostenere
che sia più importante incidere sull’assetto gestionale che sul
regime proprietario di un porto. Corporasitation e
Commercialisation potrebbero, dunque, essere valide alternative
alla privatizzazione nell’ottica di imporre un modello gestionale
tecnocratico anziché politico. Appare, inoltre, opportuno
sottolineare in argomento che una effettiva privatizzazione, nel
senso di mutamento degli orientamenti di gestione, non si realizza
con il mero trasferimento di quote societarie o di pacchetti
azionari(10). Al contrario, è necessario che al gestore portuale
privato venga conferito effettivo potere decisionale.
Non può, tuttavia, essere tralasciato conclusivamente che i porti
rivestono inevitabilmente un’importante funzione “politica”.
Innanzitutto con riferimento al governo del territorio, in cui
rientrano fondamentali scelte di destinazione d’uso relative a beni
(10) Non si realizza, infatti, una vera privatizzazione in tutti quei casi in cui sebbene
una società pubblica sia stata quotata in borsa, oppure quote della stessa siano state
cedute a soggetti privati, resta comunque controllata dai soci pubblici, i quali
detengono più del 50% del capitale oppure effettivo potere di controllo.
9
pubblici quali, segnatamente, le coste e l’ambiente ed, inoltre, allo
sviluppo economico della regione in cui è situato.
In una prospettiva di futura regolamentazione uniforme a livello
comunitario sembra, dunque, maggiormente corretto, oltre che
realistico, distinguere gli obiettivi di politica territoriale ed
economica da quelli di efficienza operativa, distinguendo a livello
istituzionale i soggetti competenti in ambito portuale. Sarebbe,
difatti, auspicabile che si procedesse all’introduzione di un modello
gestionale dei porti europei nel quale alle Autorità portuali,
rappresentanti della collettività nazionale e locale – a prescindere
dal regime proprietario – venissero attribuite funzioni e
responsabilità di pianificazione territoriale, di regolamentazione e
controllo dell’uso delle aree e delle attività svolte all’interno dello
scalo e di promozione dello sviluppo economico, mentre agli
operatori privati fosse imposto di perseguire l’efficienza aziendale
ed il massimo profitto nell’espletamento dei servizi commerciali,
con il solo vincolo del rispetto degli orientamenti dettati dalle
prime(11).
3. I differenti modelli gestionali dei porti europei. Come
rilevato con riferimento ai regimi proprietari, anche l’assetto
gestionale dei porti emerge essere difforme a livello europeo. Si
riscontrano, difatti, differenti modelli di “Ente portuale” negli Stati
membri dell’Unione Europea.
A fianco di porti in cui l’influenza e/o la presenza dei poteri
pubblici è forte, esistono, come visto in precedenza, porti
interamente gestiti da soggetti privati.
Come per la maggior parte delle infrastrutture di trasporto,
l’appartenenza per così dire dei porti al settore pubblico o,
(11) Si cfr. le considerazioni svolte in argomento da MUSSO E., La regolazione del
settore portuale, cit., p.209.
10
viceversa, al settore privato dell’economia si è evoluta storicamente
con l’evoluzione dei mercati ed il grado di concorrenza all’interno
degli stessi.
Parimenti, come nel XIX secolo i grandi assi ferroviari furono
realizzati prevalentemente grazie all’impulso ed al finanziamento
privato per poi venire solo successivamente, all’inizio del XX
secolo, nazionalizzati, anche i porti, teatro storico dell’iniziativa
privata, sono stati ricondotti sotto l’ala pubblica nel secolo scorso,
alla luce del generale riconoscimento della loro importanza
strategica nazionale. Al contrario delle ferrovie, tuttavia, la
competitività del settore portuale è cresciuta in maniera
significativa nel 1900, soprattutto per alcune tipologie di traffico
che hanno beneficiato in particolar modo della standardizzazione
dei sistemi di trasporto intermodale e di movimentazione delle
merci. La considerevole innovazione tecnologica, registrata nel
secolo scorso, ha, difatti, consentito di ridurre in maniera
esponenziale i costi connessi alle rotture di carico, innalzando in
maniera drastica l’efficienza del trasporto marittimo. Di
conseguenza, proseguendo il parallelo con il settore ferroviario,
mentre quest’ultimo diveniva un mercato scarsamente redditizio e
fortemente sussidiato dalla mano pubblica, i porti venivano
investiti da spinte concorrenziali di carattere regionale (fenomeno
che, con espressione inglese, viene denominato yardstick
competition). Deve, tuttavia, segnalarsi come storicamente il porto,
pur mantenendo intrinsecamente la natura di monopolio naturale,
ha perso progressivamente la propria connotazione locale,
sviluppando notevoli capacità di networking orizzontale e verticale,
ovvero di coordinamento con gli attori chiave della realtà portuale
e di collegamento con il retroporto e le altre modalità di trasporto.
A testimonianza di quanto da ultimo detto, basti citare l’esempio
del traffico container – attualmente la tipologia di traffico
tecnologicamente più avanzata e redditizia – nel quale oggi i porti
11
italiani del Tirreno sono in diretta concorrenza con i porti del c.d.
Northern Range (Rotterdam, Amburgo, Anversa, Le Havre, ecc.)
per servire i mercati dell’Europa centrale.
In tutti i casi, tenuto conto della tendenziale bivalenza delle attività
svolte nei porti, ossia di quelle di tipo strettamente pubblicistico,
inerenti la sicurezza dell’approdo, l’ampliamento e la
manutenzione delle infrastrutture, la concessione di aree demaniali,
ed a quelle di carattere più prettamente privatistico, le Autorità
portuali Europee – prescindere dallo status giuridico assegnato alle
stesse nei singoli ordinamenti, soggetto pubblico versus privato –
presentano di norma una natura sostanzialmente “mista”, la quale è
caratterizzata da elementi propri sia dell’ente pubblico che
dell’impresa(12).
Alla stregua dello specifico status giuridico e delle funzioni in
concreto svolte si è soliti distinguere differenti modelli di “Ente
Portuale”in relazione a quelle presenti nei singoli Stati Membri, pur
ripetendo che un modello organizzativo unitario non esiste e che
spesso le Autorità portuali dei diversi Paesi presentano tratti
peculiari di ciascuna delle figure di seguito elencate.
a)
Landlord Port: l’ente di gestione è responsabile della
valorizzazione del territorio e provvede, pertanto, alla realizzazione
delle infrastrutture (banchine, zone di parcheggio, di carico e di
scarico delle merci), affidando ai privati l’esclusiva gestione dei
traffici e dei servizi portuali accessori agli stessi.
b)
Tool Port: l’ente di gestione si occupa, oltre che della
creazione, anche dell’utilizzo delle infrastrutture, erogando servizi
accessori.
c)
Operative o Service Port: il porto resta completamente in
mano pubblica; l’ente di gestione provvede, altresì, a gestire e
svolgere le operazioni portuali.
(12) Si cfr. CARBONE S.M. – MUNARI F., La disciplina dei porti tra diritto
comunitario e diritto interno, Milano, 2006, Giuffrè Editore, p. 134.
12
d)
Company Port: il porto è interamente privatizzato (modello
inglese).
Tradizionalmente, gli enti di gestione dei porti dell’Europa
settentrionale godono di una certa autonomia dal governo centrale e
sono organizzati in maniera tale da soddisfare, nella più ampia
misura possibile gli interessi commerciali degli utenti
dell’infrastruttura, rispondendo, in altri termini, prevalentemente ad
esigenze di tipo privatistico.
Le Autorità portuali dell’area mediterranea svolgono, invece, di
norma, contemporaneamente funzioni pubblicistiche e privatistiche
quali, ad esempio: la programmazione territoriale, la promozione
commerciale, la politica sociale. Tali enti risultano, inoltre, essere
strettamente legati allo Stato, in considerazione della natura
demaniale degli scali.
Il modello gestionale introdotto dalla Legge di riforma
dell’ordinamento portuale italiano (Legge 28 gennaio 1994, n. 84)
è quello del Landlord Port. Le Autorità portuali italiane, infatti,
gestiscono l’infrastruttura portuale, la quale fa parte del demanio
marittimo statale, affidando la gestione delle operazioni e dei
servizi portuali a soggetti privati mediante il rilascio di concessioni
(agli operatori terminalisti e per quanto attiene i c.d. servizi di
interesse generale) o di autorizzazioni.
Questo modello di gestione – oltre a quello del Company Port,
adottato unicamente nel Regno Unito – pare quello maggiormente
in grado di consentire sia il rispetto delle connotazioni
pubblicistiche dell’infrastruttura, che la valorizzazione dei
segmenti di mercato operativi nell’ambito dello stesso e, dunque, di
meglio coniugare i vari interessi in gioco, nella prospettiva del
massimo sviluppo portuale.
Deve rilevarsi conclusivamente come nella maggior parte dei Paesi
dell’Unione Europea, fatta eccezione per la Gran Bretagna, al
“bene” porto venga riconosciuta natura pubblica. Tale rilievo
13
appare, invero, più che giustificabile per tutta una serie di ragioni
tra cui, in primis, la strategicità economica del settore a livello
nazionale e locale.
Di recente, tuttavia, si è aperto un dibattito circa l’adeguatezza e le
modalità con cui deve espletarsi l’intervento pubblico in tale
settore. In particolare, ad essere messa in discussione è la capacità
competitiva degli scali marittimi europei, partendo dall’assunto
delle caratteristiche intrinseche del “fare impresa” in ambito
pubblico, rispetto a quelle del “fare impresa”in ambito privato.
L’allarme, segnatamente, è stato lanciato dalla Corte dei Conti
francese(13) la quale in un articolato rapporto ha segnalato che in
Europa i porti che si connotano per l’assunzione di un modello
gestionale spiccatamente pubblico tenderebbero a perdere quote di
mercato. Un tale monito suona tanto più minaccioso se si tiene
conto della rinomata efficienza delle imprese pubbliche francesi.
Sulla stessa linea, è stato osservato in dottrina(14) che nel vecchio
continenti i porti più efficienti in termini di sfruttamento
dell’infrastruttura risultano essere quelli inglesi.
Pur non volendo trarre alcuna conclusione generale dalle
considerazioni da ultimo riportate – non fosse altro per l’evidenza
del più grande porto del mondo, ovvero Singapore, interamente in
mano pubblica – appare indubbia la condivisibilità dell’opinione
per cui l’innovazione, la flessibilità e la capacità di reagire in tempi
rapidi alle mutate condizioni di mercato tipiche del settore privato
sono caratteristiche ineludibili nella prospettiva di assicurare
adeguata competitività ai porti europei. Caratteristiche che
possono, altresì, coesistere con gli interessi pubblici, che
inevitabilmente sono legati agli scali marittimi, interessi che
(13) Cour des Comptes, Les ports français face aux mutations du transport maritime:
l’urgence de l’action, 2006, Juillet.
(14) CULLINANE K., SONG D. W., Estimating the Relative Efficiency of European
Container Ports: A Stochastic Frontier Analysis, in Port Economics Research in
Transportation Economics, 2006, Vol. 16, pp. 85-115.
14
potranno continuare ad essere tutelati dagli Stati membri in un
quadro che si auspica differente rispetto a quello attuale, almeno
per quanto concerne l’autonomia strutturale e finanziaria degli enti
di gestione portuale.
3.1 Il principio di separazione tra attività di regolazione e
attività di impresa nell’ambito dei porti comunitari. In ossequio al
principio di separazione deducibile dalla normativa comunitaria
relativa al settore dei trasporti, l’ “Ente Portuale”, in quanto
preposto alla gestione di un’infrastruttura essenziale – mediante la
quale vengono svolte attività di rilevanza pubblicistica ed erogati
servizi di interesse generale – non potrà, in linea di principio,
erogare direttamente servizi commerciali, dovendo limitarsi alla
gestione, sviluppo manutenzione dell’infrastruttura, garantendo un
equo accesso alla stessa.
Tale principio comunitario ha, invero, già trovato diretta attuazione
nel settore portuale, comportando il riassetto della struttura
organizzativa di quegli enti che, oltre alle funzioni amministrative
relative all’infrastruttura portuale, esercitavano anche attività
imprenditoriali in regime di monopolio o di esclusiva, spesso con
risultati inefficienti e praticando condotte anticoncorrenziali(15).
Il diritto comunitario ammette, invece, che l’Autorità portuale, a
cui è fatto divieto di erogare direttamente operazioni portuali,
servizi accessori alle stesse e/o attività commerciali lato senso,
possa invece esercitare servizi di interesse generale, in deroga al
più volte richiamato principio di separazione.
(15) Ad esempio, nel caso Holyhead la Commissione aveva ravvisato una violazione
del suddetto principio di separazione causa della condotta del gestore del porto
inglese che, amministrando l’infrastruttura portuale, favoriva – rispetto ai relativi
concorrenti – l’accesso al porto di una propria controllata che effettuava servizi
traghetto per passeggeri ed auto su una rotta da e per l’Irlanda.
15
Ulteriormente, in quei casi residuali in cui il diritto comunitario
autorizza l’ “Ente Portuale” ad erogare servizi portuali, che non
siano di interesse generale, appare incontroverso che il gestore
venga automaticamente assoggettato all’obbligo di osservare le
norme comunitarie a tutela della concorrenza(16).
3.2 Il modello europeo di “Port Authority”. Dai tentativi del
Legislatore comunitario di armonizzazione delle normative
nazionali in materia portuale, tentativi che, come sopra visto, sono
fino ad ora risultati parzialmente fallimentari, non fosse altro per la
doppia bocciatura del Parlamento europeo delle proposte di
direttiva presentate dalla Commissione europea, può, tuttavia
abbozzarsi un modello di “Port Authority”.
In particolare, nella seconda proposta di direttiva sull’accesso al
mercato dei servizi portuali, presentata dalla Commissione europea
nel 2004, l’Autorità portuale è definita come “l’organismo al quale
la normativa nazionale affida, insieme ad altre attività o in via
esclusiva, il compito di amministrare e gestire infrastrutture
portuali e coordinare e controllare le attività degli operatori
presenti nel porto o nel sistema portuale considerato”.
Emerge, dunque, un ente istituzionale preposto alla gestione del
porto e connotato da carattere di neutralità. Si tratta, tuttavia, di un
organismo che amministra le infrastrutture portuali, provvede a
rilasciare concessioni ed autorizzazioni, mediante procedure ad
evidenza pubblica (in ossequio al principio comunitario che opera
laddove il soggetto è finanziato tramite risorse pubbliche), ma che
può, altresì, fornire servizi portuali.
(16) Si c.f.r. Corte di Giustizia, 17 luglio 1997, causa C_242/95, GT Link A/S c. De
Danese Statbaner (DSB), in Raccolta, 1997, p. I-4449 ss.).
16
Nel complesso, pertanto, la Commissione sembrerebbe propendere
per la categoria delle Land Port Authority, ovvero un organismo
competente per quanto attiene alla valorizzazione del territorio e
delle infrastrutture, che lascia ai privati, almeno in linea di
principio, l’attività di gestione delle operazioni e dei servizi
portuali.
Appare, altresì, ammesso, quale eccezione al principio di
separazione di cui al precedente paragrafo, l’erogazione diretta da
parte dell’ente di gestione portuale di “servizi economici di
interesse generale”. Esemplificativamente, la Commissione
europea nel citato caso del porto di Rødby, con la decisione n.
94/119/CE, aveva, infatti, ribadito la compatibilità con il diritto
comunitario dell’esercizio dei servizi ferroviari in ambito portuale
da parte dell’ente di gestione, sulla base dell’assunto che tali
servizi rivestano natura di attività economica di interesse generale.
Deve, inoltre, precisarsi che laddove l’Autorità portuale sia
ammessa ad erogare direttamente servizi portuali, le proposte di
direttiva sopra citate prevedevano l’istituzione di un organismo
nazionale indipendente il quale sovrintendesse alle procedure di
gara per l’affidamento del servizio.
L’Autorità portuale italiana, ente istituito, contestualmente alla
riforma dell’ordinamento portuale italiano, dalla Legge 28 gennaio
1994, n. 84 pare, come verrà approfondito nel prosieguo della
trattazione, ben incarnare il modello europeo ed anzi, per certe
caratteristiche, addirittura superarlo.
17
4. Il sistema di finanziamento dei porti europei.
4.1 Le risorse finanziarie dei porti europei. Si compongono,
in generale, di entrate correnti e di finanziamenti pubblici, ovvero
entrate in conto capitale.
4.1.1 La struttura delle entrate correnti. Le prime sono
costituite fondamentalmente da: tasse e diritti marittimi, canoni
demaniali e proventi derivanti dal rilascio di concessioni ed
autorizzazioni finalizzate all’espletamento di operazioni e servizi
portuali, nonché da introiti di varia natura (corrispettivi della
cessione a titolo oneroso di beni, entrate prodotte dallo svolgimento
di attività di promozione e marketing o di altri servizi remunerativi,
attività logistiche, contributi pubblici in conto gestione, ecc.).
La maggiore fonte di reddito di natura corrente è, tuttavia,
rappresentata, a livello europeo, dalla riscossione e
dall’incameramento di tasse e diritti marittimi.
A titolo esemplificativo: nei porti spagnoli, segnatamente
Barcellona e Valencia, gli introiti derivanti dai diritti portuali
rappresentano il 36-37% delle entrate correnti; nel porto francese di
Marsiglia questa percentuale è ancora maggiore ed, infine, a
Rotterdam pari a circa il 51%.
Deve, in tutti i casi, segnalarsi la peculiarità dei porti italiani, nei
quali le Autorità portuali, come sarà approfondito nello specifico
capitolo dedicato all’ordinamento portuale italiano, godono di
un’autonomia finanziaria ridotta rispetto a quella della maggior
parte delle altre realtà portuali europee. In particolare, ciò si
verifica per quanto concerne il reddito derivante dal gettito fiscale.
Infatti, posto che nei porti italiani vengono applicate,
principalmente, tre tipologie di tasse: la tassa di ancoraggio, la
18
tassa erariale e la tassa di imbarco e sbarco, si deve sottolineare
come le prime siano state di competenza del bilancio statale fino ad
oggi e come, sino all’anno 2005, solo il 50% del gettito derivante
dalla riscossione della tassa di imbarco e sbarco sia stato devoluto
alle Autorità portuali italiane.
Alla luce di queste premesse va, inoltre, evidenziata, un’altra
particolarità del sistema di finanziamento degli scali italiani, i quali
si collocano ad una certa distanza dai concorrenti europei anche per
quanto concerne la percentuale di incidenza dei diritti portuali, che
– con specifico riferimento al caso dei porti liguri(17) –
rappresentano in media un 25% delle entrate correnti totali, contro
il dato medio europeo che si assesta sul 44%.
Quest’ultimo rilievo – come verrà di seguito esposto, nonché
approfondito nel prosieguo della trattazione – discende da un
duplice ordine di ragioni: in primis, dal forte sbilanciamento sui
canoni demaniali della struttura delle entrate correnti, a discapito
del gettito fiscale ingenerato dalla riscossone di tasse e diritti
marittimi sul traffico portuale e, in secondo luogo, dal ridotto
ammontare – rispetto agli importi unitari applicati nei porti europei
– di tali tasse e diritti marittimi, i quali appaiono non debitamente
aggiornati e inadeguati rispetto al livello qualitativo dei servizi
offerti nei porti italiani.
Passando alla disamina dei proventi generati da canoni demaniali, a
prescindere dalla maggiore disomogeneità registrata a livello
europeo, è interessante, infatti, rilevare la netta superiorità di questa
voce di entrata nei bilanci delle Autorità portuali italiane, rispetto a
(17) Nei porti di Savona e La Spezia la percentuale delle entrate correnti rappresentata
dai diritti portuali era pari, nel 2005, al 23%. Parzialmente differente la situazione del
Porto di Genova dove, in applicazione dell’art. 5 della Legge n. 84/94, a partire dal
2003 è stata introdotta una sovratassa sulle merci imbarcate e sbarcate in ragione dei
costi sostenuti dall’Autorità portuale per le opere di grande infrastrutturazione. Nel
2004, a Genova si sono, dunque, incassati diritti portuali per una percentuale pari al
31% delle entrate correnti totali.
19
quanto avvenga nella generalità delle altre realtà portuali europee.
Emerge, in particolare, un’incidenza del 51% sulle entrate correnti
dei porti liguri, contro il 29% dei restanti porti europei presi a
campione nella figura sottostante.
Figura 1 - Composizione delle entrate correnti delle Autorità portuali in
alcune realtà europee
A parità di volumi di traffico e di movimentazione merci, emerge,
dunque, in maniera lapalissiana lo svantaggio competitivo subito
dai porti italiani rispetto ai competitors europei. Il quadro
normativo attualmente in vigore in Italia – per quanto nel prosieguo
della trattazione si tratteranno anche le recenti modifiche introdotte
in materia di autonomia finanziaria delle Autorità portuali italiane
dalla legge “Finanziaria” 2007 – non permette, per le ragioni sopra
esposte, agli enti di gestione portuale di fruire pienamente, in
termini di reddito, dell’incremento dei flussi di traffico in un dato
20
scalo. Al contrario, negli altri porti europei si registra un rapporto
di diretta proporzionalità tra volumi di merci movimentate e ricavi
derivanti dalla riscossione di tasse e diritti portuali, il cui gettito è
ad esclusivo appannaggio degli enti preposti alla gestione del porto,
i quali, in ultima istanza, hanno un interesse diretto alla crescita in
termini quantitativi del traffico marittimo sullo scalo.
Figura 2 – Rapporto tra tasse e diritti portuali (espressi in euro) e volume
della movimentazione di merci annuale (in tonnellate)
In conclusione, dalle considerazioni di cui sopra discende, in
generale, una più ampia disponibilità di risorse finanziarie correnti
nei porti europei rispetto a quelli italiani(18).
(18) In argomento, si cfr. l’analisi contenuta in BACCELLI O., RAVASIO M.,
SPARACINO G., Porti Italiani. Strategie per l’autonomia finanziaria e
l’intermodalità. Il caso dei porti liguri., Milano, 2007, Egea, pp. 110-114.
21
Tabella 1 – Entrate correnti di alcuni enti di gestione portuale europei
(espresse in euro)
4.1.2 Entrate in conto capitale e risorse destinate ad
investimenti. Alla stregua di quanto esposto nel paragrafo
precedente, pare opportuno effettuare un’ulteriore analisi circa le
risorse annualmente a disposizioni dei vari enti di gestione portuale
europea, mettendo in correlazione l’importo e la composizione di
tali risorse con l’impiego delle stesse per la realizzazione di
investimenti infrastrutturali e/o di potenziamento dello scalo
marittimo.
Sulla base dei dati statici di cui si dispone, detta disamina sarà
circoscritta ad alcuni porti del Mediterraneo nord-occidentale,
segnatamente: Barcellona, Marsiglia e Valencia ed i porti liguri di
Genova, Savona e la Spezia. L’indagine su un tale campione, per
quanto circoscritto, permette comunque di trarre interessanti
conclusioni, le quali, oltre a porre in evidenza modelli di gestione
virtuosa che caratterizzano realtà portuali mediterranee in diretta
concorrenza con i porti italiani del Tirreno, in una certa misura
possono essere mutuate su scala europea.
22
Innanzitutto, deve essere posto in evidenza il differente peso che
nell’ammontare complessivo delle risorse disponibili di ciascuna
realtà portuale rivestono, rispettivamente: i ricavi della gestione
operativa, finanziamenti pubblici e, da ultimo, le somme ottenute
mediante il ricorso al capitale di debito (esemplificativamente,
contratti di mutuo ed altri debiti finanziari).
Tale rilievo è fondamentale per valutare in che misura lo sviluppo
di un porto discenda dalla capacità di autofinanziarsi dell’ente di
gestione – comprendendo anche la capacità/propensione
all’indebitamento – oppure, al contrario, sia dipendente
dall’intervento pubblico.
Si deve, inoltre, premettere che ulteriore dato di partenza – tra
l’altro, ampiamente evidenziato in precedenza – è rappresentato
dall’assunto che nei porti europei le risorse finanziarie annue di cui
dispongono gli enti di gestione, e dunque che possono essere
utilizzate per investimenti, sono in media notevolmente più ampie
di quelle delle Autorità portuali italiane. Come visto, infatti,
l’autonomia finanziaria delle Autorità portuali italiane è inferiore
rispetto a quella degli altri enti europei.
Con particolare riferimento ai porti spagnoli - i quali, negli ultimi
anni, hanno registrato il tasso più elevato di crescita nel
Mediterraneo – questi dispongono mediamente di oltre 4 euro per
ogni tonnellata di merce movimentata da destinare agli
investimenti, valore doppio rispetto ai circa 2 euro per tonnellata
dei porti liguri(19).
(19) Specificamente, nel biennio 2003-2004 l’Autorità portuale di Barcellona
disponeva annualmente di 5,1 euro per tonnellata di merce movimenta da destinare
agli investimenti mentre Genova soli 1,98; Valencia, nel biennio 2004-2005,
disponeva di 3,09 euro per tonnellata di merce movimentata; nello stesso periodo La
Spezia 2,27 euro e Savona 1,83 euro; Marsiglia,infine, si colloca a fondo classifica
con 0,87 euro per tonnellata di merce movimentata nel 2003-2004. In argomento, si
cfr. BACCELLI O., RAVASIO M., SPARACINO G., ult op cit., p. 119-122.
23
Tabella 2 – Risorse nette annue disponibili per investimenti in alcuni porti
europei (valori in euro)
Tabella 3 – Risorse nette annue disponibili per investimenti nei porti liguri
(valori in euro)
24
Dalla composizione delle risorse annue disponibili, evidenziata
nelle figure sopra riportate, emerge, inoltre, un’ulteriore duplicità
di considerazioni.
In primo luogo, nei porti spagnoli e francesi la disponibilità di
risorse da destinare ad investimenti appare molto più stabile su
base annua di quanto avvenga nei porti italiani. Infatti, si rileva
come nel porto di Genova le risorse per investimenti passino da
circa 204,5 milioni di euro nel 2003, a circa 12 milioni nel 2004;
nel porto di La Spezia da circa 12 a circa 69 milioni tra 2004 e
2005. Più stabile, invece, la situazione nel porto di Savona dove,
tra 2004 e 2005, le risorse sono variate da circa 35,5 milioni a circa
20 milioni. Tale fenomeno è fondamentalmente dovuto al fatto che
nelle realtà portuali italiane, contrariamente a quello che avviene
nelle realtà spagnole o francesi, le risorse per investimenti si
esauriscono essenzialmente nei contributi pubblici in conto
capitale, ossia in una fonte fortemente slegata dalla gestione del
porto e dipendente dalle scelte politiche del Paese.
In secondo luogo, si osserva come l’andamento delle risorse dei
porti italiani sia svincolato da quello dei traffici, comportando,
assieme all’esiguità delle possibilità di autofinanziamento, un
impatto fortemente negativo sulla programmabilità degli
investimenti in ambito portuale. Al contrario, nella maggior parte
dei porti spagnoli e francesi, buona parte degli investimenti
infrastrutturali può essere realizzata grazie all’elevata marginalità
della gestione corrente. Nei tre porti europei presi a campione,
infatti, i flussi di cassa e i guadagni ancora da allocare
rappresentano negli ultimi due anni circa il 54,4% delle risorse
complessivamente disponibili. Percentuale che si contrappone
drasticamente al dato registrato nei porti liguri modello, in cui le
risorse derivanti dalla gestione operativa sono pari solo al 7,4%.
Da ultimo, pare opportuno evidenziare che l’entità dei flussi di
cassa ed, in generale, delle entrate di cui un’Autorità portuale può
25
disporre autonomamente e a prescindere dall’intervento di terzi
soggetti, anche pubblici, assume un’importanza strategica
fondamentale in relazione alla possibilità di ricorrere al capitale di
debito e, dunque, alla possibilità di reperire sul mercato ulteriori
fonti di finanziamento da investire. In argomento, appare evidente
la quasi inesistenza di un tale ricorso da parte delle Autorità
portuali liguri. Se, infatti, nei porti spagnoli e francesi, le somme
ottenute mediante contratti di mutuo ed altri debiti finanziari
rappresentano circa il 23% delle risorse annuali, nei porti italiani
non superano lo 0,02%.
In ultima analisi, può concludersi che una gestione corrente
remunerativa ad opera degli enti di gestione portuale garantisce
risorse dirette – in quanto svicolate dalla discrezionalità degli
finanziamenti pubblici – utilizzabili per gli investimenti e, pertanto,
un ruolo attivo delle Autorità portuali europee nello sviluppo dei
propri scali.
Figura 3 – Risorse nette annue disponibili per investimenti nelle realtà
europee considerate (valori monetari in milioni di euro)
26
4.2 Finanziamento pubblico. Con riferimento all’aspetto del
finanziamento pubblico dei porti europei, specificamente
sviluppato nei successivi capitoli con riferimento alle differenti
realtà portuali, deve, in linea generale, essere sottolineata
l’applicabilità della disciplina normativa comunitaria in materia di
aiuti di Stato e l’operatività del relativo divieto.
Il criterio osservato dalla Commissione per individuare un
finanziamento incompatibile, a prescindere dalla tipologia di
infrastruttura od installazione realizzata in ambito portuale, è quello
c.d. della selettività, enunciato all’art. 87.1(CE). E’ dunque
incompatibile con il diritto comunitario il finanziamento posto a
vantaggio di una singola o di un numero limitato di imprese.
Con specifico riferimento ai porti, la Commissione suole
distinguere: public (general) infrastructures (ossia infrastrutture
accessibili da parte della generalità dell’utenza, quali, ad esempio:
banchine, canali, costruzioni e strutture funzionali all’inserimento
del porto all’interno di una rete transeuropea), in linea di massima
legittimamente finanziabili con risorse pubbliche; e user specific
infrastructures, dirette a specifici operatori, in linea di principio
non finanziabili in quanto il sussidio rappresenterebbe illegittimo
aiuto di stato.
27
4.3 Forme e modalità di investimento in ambito portuale.
4.3.1 La natura degli investimenti in infrastrutture
portuali. Come risaputo la letteratura economica(20) ha
tradizionalmente considerato le infrastrutture di trasporto dei
monopoli naturali caratterizzati da rendimenti di scala crescenti.
E’, altresì, noto che i costi fissi riconducibili alla realizzazione ed
alla gestione di tali infrastrutture sono particolarmente elevati e che
è stata prassi consueta erogare finanziamenti pubblici a fondo
perduto. L’intervento pubblico nel settore dei trasporti, in
particolare, è stato giustificato nella prospettiva di evitare che
imprese private potessero abusare della posizione di monopolio
rappresentata dalla gestione dell’infrastruttura a discapito della
collettività.
Oggi, tuttavia, ci si interroga sull’opportunità di un maggiore
coinvolgimento dei privati, attraverso, da un lato, la partecipazione
di tali soggetti nella fase di costruzione delle infrastrutture, con
finanziamento parziale o totale dei relativi costi, e, dall’altro, nella
fase di gestione, predisponendo apposite forme di regolazione del
prezzo dei servizi.
Deve, tuttavia, sottolinearsi innanzitutto la peculiarità di tali
infrastrutture che, in ragione delle loro caratteristiche intrinseche,
risultano difficilmente finanziabili senza l’intervento della mano
pubblica.
Le infrastrutture di trasporto sono connotate da una vita economica
particolarmente lunga, nel settore portuale dai 20 ai 100 anni in
media, richiedendo, pertanto, lunghi periodi di sfruttamento per
rendere remunerativo l’investimento. Inoltre, gli ingenti
(20) In argomento, tra vari contributi, si cfr. il recente saggio di WIEGMANS B. W.,
NIJKAMP P., RIETVELD P., UBBELS B., Investments in Container Terminals:
Public Private Partnerships in Europe, in International Journal of Maritime
Economics, 2006, Vol. 4/1, pp. 1-19.
28
finanziamenti, necessari alla realizzazione di queste opere,
prevedono, altresì, lunghi tempi di rientro, stimati in non meno di
15/30 anni a seconda dei casi.
L’investimento iniziale, come detto, richiede un notevole apporto
di capitale.
La fase di progettazione e di approvazione dell’infrastruttura è
caratterizzata da tempi significativi e spesso procrastina il concreto
avvio della costruzione, rispetto a quanto originariamente
pianificato. Tale circostanza è in primo luogo dovuta alla difficoltà
di far convergere gli interessi, principalmente politici, dei diversi
attori in gioco.
La fase di costruzione è altrettanto lunga e comporta ritardo
nell’inizio della gestione operativa, ritardo che causa difficoltà nel
rapido rientro del capitale investito, pur non evitando il sorgere di
costi di gestione corrente (ad esempio, per quanto concerne il
pagamento degli interessi passivi generati dall’accensione di un
mutuo per il finanziamento dell’opera).
Gli investimenti in infrastrutture portuali sono di natura
irreversibile e, quindi, presentano costi figurativi aggiuntivi, i c.d.
sunk cost, che in concreto hanno l’effetto di barriere all’uscita.
Ciascun progetto infrastrutturale è tendenzialmente unico ed
irriproducibile, imponendo di redigere necessariamente studi di
fattibilità preventivi particolarmente accurati sotto il profilo
tecnico, economico e finanziario.
I costi fissi, come anticipato, hanno un’incidenza molto elevata sui
costi complessivi di gestione dell’infrastruttura(21).
(21) Rispetto a quelle elencate nel corso della trattazione, sono state individuate in
dottrina ulteriori caratteristiche degli investimenti in infrastrutture portuali. Ad
esempio, si è rilevato che l’infrastruttura portuale è atta a produrre forme di
redditività indiretta, mediante il ciclo fiscale ed i c.d. spillover regionali, ma che, al
contempo, genera esternalità negative di tipo ambientale. Questi sono elementi
aggiuntivi di cui l’investitore dovrà certamente tenere conto. Si cfr. in argomento
MUSSO E., FERRARI C., BERNACCHIO M., Port Investement: Profitability,
29
Le peculiarità sopra evidenziate denotano, infatti, la per così dire
naturale non proficuità degli investimenti in infrastrutture portuali
per le imprese private. Emerge, difatti, di tutta evidenza la
irrealizzabilità in tempi brevi di profitti; la difficoltà per il soggetto
privato di reperire attraverso il canale bancario le somme
necessarie; la rischiosità di un investimento irreversibile.
Il ricorso a modelli di partnenariato pubblico-privato per la
realizzazione di infrastrutture portuali è, tuttavia, in fase di rapido
sviluppo. Si è riusciti, infatti, a rendere in una certa misura
profittevole il coinvolgimento dei privati, attraverso moderni
strumenti contrattuali nei quali si ripartiscono efficacemente i rischi
tipici di un tale tipo di investimento.
Come evidenziato in dottrina(22), possono essere individuati rischi
di diverso genere legati alla realizzazione ed alla gestione di
un’infrastruttura portuale , segnatamente:
a) politico, rischi connessi al contesto politico nazionale/locale
nel quale l’opera viene realizzata, i quali sono suscettibili di
bloccare progetti già avviati, ritardare l’esecuzione di
progetti in atto, ecc;
b) finanziario, legati alla fluttuazione dei tassi di interesse, di
cambio all’inflazione;
c) di costruzione, ritardi o complicazioni nella fase di cantiere,
tali da determinare sottostime dei costi di investimento
rispetto a quelli previsti nello studio di fattibilità;
d) operativo, connesso allo svolgimento delle operazioni
portuali ed all’espletamento delle attività caratteristiche, una
volta realizzata l’infrastruttura;
e) commerciale e/o industriale, legato alla sottostima dei costi
operativi oppure alla sovrastima dei ricavi tariffari.
Economic Impact, Financing, in Port Economics, Research in Transportation
Economics, 2006, Vol. 16, pp. 171-218.
(22) Si cfr. BACCELLI O., RAVASIO M., SPARACINO G., op. ult. cit., p. 155.
30
Dall’assetto degli equilibri delle moderne forme di cooperazione
pubblico-privata nel settore degli investimenti portuali, può
mettersi in luce come, di norma, il rischio politico legato alla
realizzazione dell’infrastruttura sia assunto dal soggetto pubblico,
mentre i rischi operativi e commerciali ricadano sui soggetti
privati. I rischi relativi alla costruzione ed al finanziamento
dell’opera sono, invece, differentemente ripartiti a seconda della
tipologia contrattuale prescelta per regolare il rapporto tra soggetto
pubblico e soggetto privato.
4.3.2 Le differenti tipologie di infrastrutture portuali
finanziabili. Gli investimenti nel settore delle infrastrutture portuali
comunemente si dividono in:
- investimenti aventi ad oggetto infrastrutture generiche, le
quali consentono l’accesso al porto dal lato terra (connessioni
stradali, ferroviarie) e dal lato mare (bacini, canali, chiuse, dighe,
frangiflutti, fari);
- investimenti relativi ad un determinato terminal e
concernenti banchine, fondali, connessioni stradali e ferroviarie
dedicate, illuminazione, pavimentazione, ecc.;
- investimenti in sovrastrutture relative ad uno specifico
terminal (depositi, immobili, gru, installazioni per la
movimentazione delle merci).
Tradizionalmente la prima categoria di investimenti è operata
direttamente dai Governi nazionali degli Stati membri, trattandosi
di infrastrutture che corrispondono pienamente al concetto di bene
pubblico, ovvero al concetto economico di bene non escludibile e
non rivale nell’attività di consumo. L’attore pubblico si assume,
dunque, tutte le differenti tipologie di rischio richiamate nel
precedente paragrafo.
31
Per quanto concerne, invece, la terza tipologia di investimento,
deve essere puntualizzato che le sovrastrutture non sono beni
equiparabili tout court alle infrastrutture. Si tratta di beni che
spesso fanno parte del novero di quelli mobili e che, in tutti i casi,
sono funzionalmente connessi all’operatività di un determinato
terminal, anziché della generalità del porto.
Come osservabile nella realtà dei porti europei, questo tipo di
investimenti viene generalmente sostenuto interamente dalle
imprese private, le quali, tra l’altro, devono essenzialmente
assumersi solo rischi di tipo operativo. Deve, tuttavia, mettersi in
luce che in alcuni porti europei le sovrastrutture sono ancora di
proprietà pubblica e vengano concesse in utilizzo agli operatori
terminalisti secondo schemi contrattuali differenti, questo
fenomeno si registra, in particolare, in realtà portuali in cui non si è
ancora compiutamente definita la transizione da un modello di
gestione improntato al c.d. “Service o Comprehensive Port”ad un
modello di “Landlord Port”.
Se, come da ultimo evidenziato, può darsi per assodata la
ripartizione di ruoli tra pubblico e privato per quanto concerne le
infrastrutture generiche e le sovrastrutture, attualmente sta
affermandosi la tendenza ad un sempre più spiccato
coinvolgimento dei privati nel finanziamento di opere pubbliche
dedicate ad un terminal specifico.
Tali infrastrutture presentano, invero, tutte le tipologie di rischio
segnalate con riferimento alle opere c.d. generiche preordinate
all’accesso al porto.
La partecipazione di imprese private a tali investimenti trova una
delle sue principali cause nel costante sviluppo dei traffici
marittimi e nella concentrazione realizzatisi tra compagnie
marittime al fine di sfruttare gli effetti benefici dell’economia di
scala. Queste divengono, in tal maniera, di dimensioni economiche
globali, potendo sostenere con maggiore facilità i rischi connessi ad
32
un investimento in un’opera infrastrutturale. In un tale quadro, si è,
altresì, verificata la crescita dimensionale delle navi e la
specializzazione dei terminal portuali, i quali spesso sono dedicati
ad un unico cliente, che può addirittura divenirne proprietario,
realizzando forme di integrazione verticale lungo la catena del
trasporto, in aggiunta a quelle di integrazione orizzontale da ultimo
citate.
In prospettiva, ma già possono annoverarsi differenti esperienze a
livello europeo(23), le grandi compagnie marittime realizzeranno
(23) Pare interessante a proposito di investimenti diretti di compagnie marittime in
terminal portuali citare, innanzitutto, l’esempio del porto di Marsiglia. Nel porto
francese è stato, infatti, presentato un progetto, denominato “Terminal FOS 2XL”,
diretto alla realizzazione di un nuovo terminal container ed all’espansione di uno
esistente, il Fos Graveleau, per un’estensione totale di 90 ettari ed un aumento globale
della capacità di movimentazione di 800.000 TEU/anno. Nel 2009, quando il nuovo
Terminal A ed il potenziato Terminal B saranno operativi, si prevede che la capacità
dell’area Fos del porto di Marsiglia passerà dagli attuali 700.000 TEU/anno a 1, 5
milioni di TEU/anno. Il costo totale dell’investimento ammonta a 365 milioni di euro,
i quali sono stati ripartiti tra pubblico e privato, rispettivamente, nella percentuale del
48% e del 52%. In particolare, 175 milioni di euro sono rappresentati da
finanziamenti pubblici, mentre 190 milioni di euro corrispondono all’investimento
sostenuto dalle compagnie marittime che saranno concessionarie della gestione dei 2
terminal. Si tratta, segnatamente, della cordata denominata “Port Sinergie Group”,
composta da CMA-CGM (terza compagnia nel ranking mondiale per capacità della
flotta container, con una quota di mercato pari al 5%) e P&O Ports, e della MSC
(Mediterranean Shipping Company). L’Autorità portuale di Marsiglia ha selezionato,
sulla base di un bando internazionale, come vincitrici le offerte pervenute dai soggetti
da ultimo citati, affidando in concessione il Terminal A a “Port Sinergie Group”ed il
Terminal B a MSC. Tali concessioni supereranno, inoltre, il regime di gestione fino
ad oggi in vigore, ovvero la gestione diretta dell’Autorità portuale di Marsiglia del
Terminal Fos Graveleau.
Un altro esempio tratto dalla realtà portuale francese è rappresentato dal progetto
“Terminal Container Port 2000” di Le Havre. L’obiettivo di tale progetto era
quello di triplicare, tra il 2005 ed il 2009, la capacità di movimentazione dei container
nel porto di Le Havre, passando da 2 a 6 milioni di TEU all’anno. L’investimento
aveva ad oggetto la realizzazione di 6 nuove banchine per una spesa complessiva di
1,1 miliardi di euro. Il finanziamento pubblico del progetto è stato pari a 825 milioni
di euro (75% del totale), utilizzati per la costruzione dei moli, per i raccordi terrestri e
per le misure ambientali. L’investimento dei privati, invece, di 275 milioni di euro
(25% del totale) i quali, in questo caso, sono stati impiegati specificamente per lo
sviluppo e l’implementazione delle sovrastrutture del terminal. Nel corso del 2004 si
33
sempre più in maniera diretta – per quanto sulla base di progetti
condivisi con le Autorità portuali competenti – i terminal,
investendo sia nell’infrastruttura che nella sovrastruttura.
In particolare, l’espansione del settore privato nell’economia
portuale e, principalmente nel settore dei terminal container, è
direttamente proporzionale alle possibilità di una chiara e corretta
ripartizione dei rischi con il partner pubblico. E’, tuttavia, indubbio
che tali investimenti producono guadagni sia per l’operatore
terminalista, e sempre più per le compagnie marittime, sia per
l’Autorità portuale, il cui ruolo rimane chiave. L’ente di gestione
svolge, infatti, funzioni insostituibili in termini di promozione e
sviluppo della partnership pubblico-privato e di controllo dei
soggetti privati che svolgono le proprie attività in ambito portuale.
Sotto quest’ultimo profilo è stato paventato il rischio che la
partecipazione dei privati al finanziamento di infrastrutture portuali
sia foriero di distorsioni della concorrenza.
è svolta una procedura di consultazione all’esito della quale sono state affidate le
concessioni della durata di 36 anni per la gestione dei nuovi terminal. Il primo
terminal assegnato è stato il Terminal de France. L’infrastruttura composta di 2
banchine di 350m ciascuna, 6 gru superpanamax ed 1 gru ferroviaria è stata
aggudicata ad una partnership composta da: Générale de Manutention Portuarie e
sempre “Port Sinergie Group”, composto, come detto da CMA-CGM e P&O Ports. Il
secondo terminali, il Terminal Porte Ovéane, il quale sarà operativo dalla seconda
metà del 2007 è stato assegnato in concessione, invece, dalla società Perrigault del
gruppo Terminaux de Normandie e da APB Terminals, società consociata al gruppo
AP Moller- Maersk del gruppo Maersk, il quale dopo la fusione con P&O Nedlloyd
detiene una quota del 20% sul mercato mondiale dei traffici container.
Spostandoci, invece, nei Paesi Bassi, si segnala il progetto relativo all’area
Maasvlakte del porto di Rotterdam nell’ambito della quale è stato realizzato l’
“Euromax Terminal”. L’investimento complessivo per il nuovo terminal da 1,7
milioni di TEU/anno, il quale sarà completato nel 2008, ma già operativo dalla fine
del 2007, è stato di 525 milioni di euro. Di cui 300 milioni (57% del totale) investiti
dall’Autorità portuale di Rotterdam, che nel 2004 ha ottenuto a tale scopo un
finanziamento dalla BEI di 200 milioni, e 225 milioni investiti dalla joint venture
costituita da European Container Terminal e Nedlloyd B.V.. L’investimento pubblico
ha, in particolare, finanziato l’infrastruttura e le opere di dragaggio, mentre
l’investimento privato lo sviluppo del nuovi terminal, comprese le sovrastrutture e le
attrezzature.
34
Le compagnie marittime leader del mercato mondiale, più volte
sopra citate, potrebbero, infatti, investire al fine di procurasi
capacità infrastrutturali superiori alle loro effettive necessità per
mantenere, invero, la loro quota di mercato. Tanto maggiore è la
disponibilità immediata di ormeggi in uno scalo, tanto minori sono
i tempi di sosta per la movimentazione delle merci. Ciò potrebbe,
dunque, indurre i grandi player internazionali a sfruttare le risorse
finanziarie pubbliche per costruire infrastrutture che avrebbero
interesse diretto a realizzare direttamente in via autonoma.
Un tale comportamento potrebbe, infatti, rappresentare in concreto
una reale minaccia per i concorrenti, laddove questi fossero indotti
a credere che il soggetto stia aumentando rapidamente la propria
produzione in un determinato scalo – opinione rafforzata dalle
caratteristiche di irreversibilità dell’investimento effettuato – e
dunque, dovessero decidere di abbandonare ogni azione di
concorrenza diretta, in quanto ormai non più realizzabile,
adeguando la loro condotta a quella dell’impresa dominante.
Dalle ultime considerazioni può, pertanto, concludersi che nel
settore portuale esistono interessi pubblici al coinvolgimento di
capitali privati e ,parimenti, interessi privati al coinvolgimento di
capitali pubblici. Gli investimenti privati, i quali consentono
sicuramente di selezionare i progetti più efficienti e di sviluppare in
misura maggiore gli scali marittimi, dovranno, tuttavia, essere
sottoposti ad un’efficace regolamentazione pubblica affinché si
preservino gli interessi collettivi che imperniano ogni porto(24).
(24) Per approfondimenti sul tema, cfr. MUSSO E., FERRARI C., BERNACCHIO
M., op. ult. cit. , pp. 171-218 e cfr. BACCELLI O., RAVASIO M., SPARACINO G.,
op. ult. cit., p. 155.
35
4.3.3 Le forme contrattuali del partenariato pubblicoprivato negli investimenti portuali. La promozione degli
investimenti in ambito portuale attraverso le partnership pubblicoprivato si caratterizza, inoltre, per il ricorso a ricorrenti tipologie
contrattuali, le quali hanno una distribuzione alquanto omogenea a
livello europeo. Nella prassi portuale si registra:
- la vendita di una parte o della totalità del porto al settore privato,
modalità, tuttavia raramente perseguita nell’Unione Europea;
- concessioni di lungo termine in virtù delle quali gli operatori
terminalisti ottengono il diritto di utilizzo in esclusiva di una parte
delle infrastrutture dello scalo, ed altresì la possibilità di rinnovo, a
fronte di specifici impegni ad investire in nuove infrastrutture o
sovrastrutture portuali;
- contratti di leasing operativo affiancato ad un apposito accordo
operativo, secondo uno schema simile a quello concessorio, nel
qual, tuttavia, al terminalista non sono imposti specifici impegni in
termini di investimento;
- contratti di management mediante i quali si trasferisce in capo
all’operatore la responsabilità di gestire, coniugando
efficientemente capitale e lavoro, l’infrastruttura assegnata,
erogando servizi in nome e per conto dell’ente portuale;
- contratti di servizio che assegnano al settore privato il compito di
fornire differenti tipologie di servizio in outsourcing;
- contratti di leasing aventi ad oggetto la fornitura delle
sovrastrutture e degli equipaggiamenti di banchina.
Tra quelle sopra annoverate, le forme contrattuali maggiormente
diffuse nei porti europei sono il leasing operativo e le concessioni
c.d. di sfruttamento, le quali, come si è visto, implicano anche
36
l’esplicito impegno del concessionario ad effettuare investimenti
infrastrutturali(25).
(25) In Italia, le recenti modifiche apportate al testo della Legge Merloni hanno introdotto la
possibilità per un imprenditore privato, ma altresì pubblico come avvenuto nel porto di
Savona, di realizzare opere pubbliche secondo schemi di project financing , mediante forme
contrattuali del tipo Build Operate and Transfer (BOT) e Build Own Operate and Transfer
(BOOT).
37
Capitolo II
L’ORDINAMENTO
PORTUALE
ITALIANO:
DALLA RIFORMA DEL 1994 ALLE ATTUALI
PROSPETTIVE DI MODIFICA
1. La riforma dell’ordinamento portuale italiano. La riforma
dell’ordinamento portuale italiano, attuata mediante la Legge 28
gennaio 1994, n. 84(1), e sue successive modifiche ed integrazioni,
ha prodotto sostanziali novità nel modello istituzionale di gestione
dei porti.
Sono state istituite le Autorità portuali – le quali hanno sostituito i
precedenti Enti portuali e le c.d. Aziende dei Mezzi Meccanici e
dei Magazzini Generali – nei porti di maggiore rilevanza a livello
nazionale; è stato introdotto un regime di concorrenza nella
fornitura delle operazioni portuali, attualmente espletate da imprese
private concessionarie o titolari di autorizzazione; è stata, altresì,
riconosciuta la libertà di fissazione delle tariffe per le operazioni
(1) Legge 28 gennaio 1994, n. 84, Riordino della legislazione in materia portuale,
pubblicata in Suppl. Ord. alla G.U. 4 febbraio 1994, n. 28, successivamente
modificata ed integrata dalla: a) Legge 23 dicembre 1996, n. 647, Conversione in
legge con modificazioni, del D.L. 21 ottobre 1996, n. 535, recante disposizioni
urgenti per i settori portuale, marittimo, cantieristico ed amatoriale, nonché
interventi per assicurare taluni collegamenti aerei (in G.U. 23 dicembre 1996, n.
300); b) Legge 27 febbraio 1998, n. 30, Conversione in legge, con modificazioni, del
D.L. 30 dicembre 1997, n. 457, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo del
settore dei trasporti e l’incremento dell’occupazione (in G.U. 28 febbraio 1998, n.
49); c) Legge 7 dicembre 1999, n. 472, Interventi nel settore dei trasporti (in Suppl.
Ord. n. 220 /L alla G.U. 16 dicembre 1999, n. 294); d) Legge 30 giugno 2000, n. 186,
Modifiche alla Legge 28 gennaio 19994, n. 84, in materia di operazioni portuali e di
fornitura del lavoro portuale temporaneo (in G.U. 7 luglio 2000, n. 157).
38
portuali, fatto salvo il vincolo della pubblicità; è stata, infine,
abolita la riserva di lavoro portuale.
E’ avvenuta, pertanto, una separazione tra, da una parte, indirizzo,
programmazione e controllo delle operazioni portuali e, dall’altra,
svolgimento delle stesse in forma di attività imprenditoriale.
Le Autorità portuali, laddove istituite, sono dunque divenute
l’organo della Pubblica Amministrazione delegato ad amministrare
i porti, mentre le imprese private vengono autorizzate a svolgere le
operazioni di carico, scarico, trasbordo, movimentazione e deposito
delle merci ed, inoltre, possono ottenere la concessione di aree e
banchine per lo svolgimento delle suddette operazioni portuali.
Tale assetto appare pienamente in linea con il principio, delineato
nel precedente capitolo, di separazione, da una parte, delle funzioni
di regolazione e, dall’altra, dal concreto svolgimento delle attività
di impresa.
Il Legislatore italiano della riforma sembra, in tal senso, aver
adottato la scelta di mutuare il più volte citato modello del
Landlord Port Authority, abbandonando – come si approfondirà nel
prosieguo della trattazione – quello del Comprehensive Port
Authority, che aveva visto la propria concretizzazione
nell’organizzazione degli Enti portuali ante riforma.
Ad un ente di gestione caratterizzato dalla contestuale attribuzione
di poteri regolamentari ed imprenditoriale si è, difatti, sostituito un
nuovo organismo, a cui sono demandati i compiti di generale
amministrazione del porto, mentre l’erogazione dei servizi portuali
è, come già detto, di competenza del settore privato.
Se prima della riforma dell’ordinamento portuale italiano la
Pubblica Amministrazione, mediante gli Enti portuali, era la sola
titolare della gestione del porto – sia nella sua dimensione “statica”
di bene demaniale, che in quella “dinamica”, quale centro di
attività imprenditoriali – oggi l’Autorità portuale sovrintende
esclusivamente all’esercizio delle funzioni di pianificazione dello
39
spazio portuale, di programmazione delle attività da svolgere in
tale ambito, di regolazione dei relativi servizi, nonché di vigilanza
e controllo sugli stessi, occupandosi direttamente della prima delle
suddette dimensioni e solo indirettamente della seconda, la quale,
come ampiamente sopra esposto, compete precipuamente agli
operatori portuali.
Le soluzioni della legge di riforma sopra descritte appaiono,
dunque, essere orientate al raggiungimento di un equilibrio tra la
soddisfazione delle esigenze di natura economica ed il
perseguimento delle finalità pubblicistiche inevitabilmente legate
alla dimensione portuale. Esse, pertanto, risultano coerenti anche
con le recenti proposte formulate in sede comunitaria. Infatti, il
nuovo impianto normativo pare idoneo a valorizzare le capacità
degli imprenditori portuali, in quanto tende a stimolarne
l’efficienza, giovandosi al riguardo della presenza di un mercato
effettivamente concorrenziale, senza tuttavia ridurre l’importanza
dell’attività istituzionale di promozione, regolazione e controllo
svolta dalle Autorità portuali.
Il sistema di gestione e organizzazione, delineato dalla normativa
italiana ha, pertanto, effettivamente incrementato l’efficienza dei
porti italiani, adottando soluzioni che si sono rivelate in definitiva
coerenti con i criteri ispiratori della politica comunitaria dei
trasporti e del settore portuale, di cui, proprio con riguardo alle
competenze delle Autorità portuali, ha addirittura anticipato
contenuti.
Un particolare aspetto, tuttavia, ha creato alcune difficoltà
applicative: si tratta del non adeguato coordinamento delle
disposizioni della Legge n. 84/1994 con le norme del Codice della
Navigazione di cui non ha previsto l’abrogazione (si veda in
proposito l’art. 27 della medesima). Tale circostanza ha, in
passato, creato notevoli incertezze e difficoltà applicative – oggi,
peraltro, largamente superate – soprattutto con riferimento alla
40
ripartizione di alcune competenze fra Autorità portuali e Autorità
marittime. La legge di riforma si limita, infatti, a prevedere che
l’attività di gestione del porto, svolta dalle Autorità portuali, debba
coordinarsi con quella dell’Autorità marittima, alla quale spettano
essenzialmente compiti di sicurezza e polizia.
Pare, altresì, opportuno specificare in questa sede che le Autorità
marittime sono tuttora competenti dell’integrale amministrazione
del porto nei casi in cui non sia stata istituita un’Autorità portuale.
Infine, un ulteriore profilo innovativo introdotto dalla Legge n.
84/1994, non richiamato in precedenza, consiste nella
classificazione dei porti, per cui tutti i porti, esclusi quelli destinati
a fini miliari o di sicurezza, risultano valorizzati soprattutto nella
loro dimensione dinamica, quali centri di attività economiche e
commerciali e luogo di transito delle merci, in coerenza con le
esigenze di mercato.
Conclusivamente sembra, inoltre, appropriato anticipare che allo
Stato, anche in seguito alla riforma dell’ordinamento portuale,
restano attribuiti in via diretta compiti fondamentali in relazione
allo sviluppo ed alla promozione degli scali marittimi.
Gli oneri relativi alla realizzazione delle opere di grande
infrastrutturazione (costruzione di canali marittimi, dighe di difesa,
darsene,
bacini,
banchine
attrezzate,
escavazione
e
approfondimento dei fondali), previsti dagli strumenti di
pianificazione,
competono,
difatti,
in
primo
luogo
all’Amministrazione centrale, fatta salva la possibilità per le
Regioni, i Comuni o le Autorità portuali di intervenire direttamente
con proprie risorse.
2. L’introduzione di un nuovo modello di gestione dei
porti italiani. La disciplina italiana dei porti che ha preceduto
l’attuale normativa era costituita dalle disposizioni del Codice
41
delle Navigazione e del Regolamento per la navigazione
marittima, ma soprattutto da leggi speciali, che disciplinavano gli
enti preposti alla gestione dei principali porti.
Si trattava di enti pubblici economici – definiti tali dalle rispettive
leggi istitutive o qualificati in questi termini dalla giurisprudenza –
che svolgevano le tipiche funzioni amministrative delle autorità
preposte alla gestione dei beni demaniali e esercitavano al
contempo attività di impresa.
L’assetto organizzativo degli enti portuali prevedeva un
Presidente, il quale era a capo del Consiglio di Amministrazione,
rappresentante degli interessi centrali e locali, e da un Comitato
Direttivo, che esercitava funzioni deliberative, in via esclusiva o
congiuntamente al Consiglio di Amministrazione. Ogni Ente
portuale prevedeva, inoltre, la presenza di Revisori dei conti, che
esercitavano funzioni di controllo.
In alcuni scali esistevano, invece, le c.d. Aziende dei Mezzi
Meccanici e dei Magazzini generali(2) a cui erano affidate la
gestione e la manutenzione dei mezzi meccanici di carico e scarico
delle merci, l’espletamento dei relativi servizi, nonché la gestione
dei beni immobili e delle pertinenze di proprietà dello Stato,
funzionalmente destinati al servizio dei traffici marittimi.
A partire dagli anni ’80 il sistema di gestione così delineato ha
iniziato a manifestare le proprie criticità: in particolare, gli effetti
negativi derivanti dalla frammentarietà della disciplina, spesso
diversa da porto a porto, e la commistione di poteri regolamentari
e imprenditoriali in capo ai suddetti enti, rendevano i nostri porti
scarsamente competitivi. Questi fattori, unitamente alla profonda
evoluzione del trasporto marittimo conseguente alla diffusione di
(2) Istituite con Legge 9 ottobre 1967, n. 961, di “Istituzione delle Aziende dei Mezzi
Meccanici e dei Magazzini generali nei porti di Ancona, Cagliari, Livorno, La Spezia,
Messina, Savona” in G.U., 30 ottobre 1967, n. 272.
42
navi ro-ro e di navi porta-container(3), hanno costituito la spinta
per un adeguamento della disciplina portuale alle mutate esigenze
di mercato e per il riconoscimento di maggiori spazi di azione agli
operatori privati, con conseguente rilancio degli scali italiani
attraverso una più efficiente gestione delle strutture e degli
impianti portuali.
Nel corso degli stessi anni, pertanto, si è avvertita l’esigenza di
modificare l’impostazione adottata dal Legislatore del Codice
della Navigazione e nelle leggi istitutive degli Enti portuali. Tanto
che nelle more della adozione della Legge di riforma portuale, già
in occasione del Piano Generale dei Trasporti del 1986, era stato
individuato nella separazione tra il momento di amministrazione
del porto e quello operativo di esercizio delle attività produttive lo
strumento necessario per garantire maggiore efficienza ai porti
italiani. Peraltro, il passaggio decisivo verso una integrale riforma
del regime giuridico dei porti italiani, è stato compiuto con
l’adozione della ormai ben nota Legge n. 84/1994, che ha avuto
negli anni alcuni assestamenti, anche importanti, e che promette –
e per certi versi richiede – ulteriori evoluzioni nel prossimo futuro.
Tale legge di riforma, infatti, costituisce l’intervento normativo di
maggior rilievo degli ultimi decenni, da un lato, in quanto per la
prima volta si disciplina unitariamente e in modo coordinato:
sia il momento di “governo” delle aree portuali, ossia l’esercizio
delle funzioni finalizzate ad assicurare l’ordinato svolgimento
delle attività all’interno dell’area portuale; sia il momento
“imprenditoriale” della produzione dei servizi; sia, infine, il
momento della “pianificazione territoriale”.
Dall’altro lato, sulla base degli obiettivi dichiarati dalla legge di
riforma stessa, ci si è sforzati di realizzare un effettivo
(3) Innovazione epocale nell’economia marittima, la quale ha determinato la
trasformazione dei porti da luogo di lavorazione delle merci a luogo di solo transito
delle medesime.
43
coordinamento dell’attività portuale con quanto previsto nel Piano
Generale dei Trasporti e della Logistica, al fine di considerare
tutte le modalità di trasporto ed i relativi nodi logistici come un
sistema integrato.
In breve, secondo quanto già indicato nella sua norma di apertura,
la Legge n. 84/1994 si propone di disciplinare in una logica di
sistema rispetto alle altre modalità di trasporto – attraverso gli
strumenti in essa previsti (in particolare il Piano Regolatore
Portuale ed il Piano Operativo Triennale(4)) – l’attività di
amministrazione dei porti e quella di gestione delle attività
portuali.
La novità di maggior rilievo introdotta con la legge di riforma,
come già accennato, è la definitiva affermazione nel settore
portuale del principio di origine comunitaria che prevede la
separazione tra i compiti di amministrazione del porto, che
vengono affidati in via esclusiva alle Autorità portuali(5) ed i
(4) L’art. 5 della Legge n. 84/1994 assegna al Comitato Portuale, organo dell’
Autorità portuale, il compito di adottare il cosiddetto “Piano Regolatore Portuale”
previa intesa con il Comune o i Comuni interessati. Tale piano ha l’obiettivo di
delimitare e disegnare l’ambito e l’assetto complessivo del porto, comprese le aree
destinate alla produzione industriale, all’attività cantieristica e alle infrastrutture
stradali e ferroviarie. In conformità con il Piano Regolatore Portuale è redatto un
Piano Operativo Triennale che, approvato sempre dal comitato portuale e soggetto a
revisione annuale, concerne le strategie di sviluppo delle attività portuali e gli
interventi volti a garantire il rispetto degli obiettivi prefissati. Si cfr. in argomento
ROMAGNOLI A., Il piano regolatore portuale, in Dir. Mar., 2003, fasc. 1, pp. 61-88
ed, in generale, sul tema dell’istituzione delle Autorità portuali, ROMAGNOLI A.,
L’Autorità portuale: profili strutturali e funzionali, Bologna, 2003, Libreria Bonomo
Editore.
(5) In particolare, secondo quanto previsto dall’art. 6 della L. n. 84/94, l’Autorità
portuale esercita tre diverse tipologie di competenze: a) compiti di indirizzo,
programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle attività economiche
che si svolgono in ambito portuale (operazioni portuali, attività commerciali ed
industriali); b) compiti di manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni
del porto; c) affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura dei c.d. servizi
di interesse generale (illuminazione, pulizia, raccolta rifiuti, servizio idrico,
manutenzione e riparazioni) i quali sono elencati in due decreti del 1994 e 1996.
44
compiti di erogazione dei servizi e delle operazioni portuali,
riservati a soggetti privati.
A tal fine, gli enti portuali precedentemente esistenti sono stati
sostituiti, ai sensi della Legge n. 84/1994, da Autorità portuali, enti
di diritto pubblico, dotati di autonomia finanziaria e di bilancio,
assoggettate al potere di vigilanza del governo, segnatamente del
Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti, alle quali sono
tendenzialmente devolute funzioni di gestione del territorio e di
amministrazione del porto per il proseguimento di attività
pubblicistiche. Progressivamente alle Autorità portuali
originariamente previste dalla legge di riforma ne sono state
aggiunte altre nei porti caratterizzati da un significativo volume di
traffici; attualmente le Autorità portuali italiane risultano essere
25(6).
Negli altri porti, invece, le funzioni che la Legge n. 84/1994
attribuisce alle Autorità portuali restano affidate, come, in passato,
alle Autorità marittime, organi periferici del Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti.
Le Autorità portuali sono quindi enti aventi personalità giuridica,
che, secondo l’impianto della legge suddetta, conservano
unicamente poteri di programmazione, indirizzo e controllo(7),
(6) Segnatamente nei porti italiani in cui si registrava un livello di traffico superiore a
3 milioni di tonnellate annue al netto delle rinfuse liquide oppure la movimentazione
di almeno 200.000 TEU.
Attualmente risultano istituite le seguenti Autorità portuali: in Liguria, Genova,
Savona e La Spezia; in Toscana, Marina di Carrara, Livorno e Piombino; in Lazio,
Civitavecchia; in Campania, Napoli e Salerno; in Calabria, Gioia Tauro; in Sicilia,
Palermo, Messina, Catania, Augusta e Trapani; in Sardegna, Cagliari e Olbia; in
Puglia, Taranto, Brindisi, Manfredonia e Bari; nelle Marche, Ancona; in EmiliaRomagna, Ravenna; in Veneto, Venezia, in Friuli Venezia Giulia, Trieste.
(7) In realtà, l’esercizio di attività ulteriori rispetto a quelle di pianificazione e
programmazione non viene escluso tout court per quanto, tuttavia, risulti limitato ad
attività “accessorie o strumentali” rispetto a quelle istituzionali. Ferma l’assoluta
preclusione di svolgere direttamente, o per il tramite di partecipazioni azionarie,
attività dirette all’erogazione di operazioni e servizi portuali oppure attività
strettamente connesse alle prime, l’art. 6.6 della Legge n. 84/94, così come modificato
45
perdendo, invece, la possibilità di partecipare direttamente o
indirettamente alla gestione delle operazioni portuali o di altre
attività ad esse connesse.
Queste ultime attività, infatti, possono essere svolte soltanto da
imprese private, in virtù di apposite autorizzazioni rilasciate
dall’Autorità portuale (ex art. 16), sulla base di valutazioni relative
ai loro requisiti organizzativi e tecnici, alla loro capacità
finanziaria ed alla loro professionalità(8). Pare, tuttavia, opportuno
ricordare che, in alcuni casi, il possesso di una autorizzazione
all’esercizio delle operazioni portuali si accompagna anche ad una
concessione demaniale, ossia al diritto di disporre in modo
esclusivo di aree e banchine situate nell’area portuale, per lo
svolgimento delle operazioni portuali e di quelle ad esse
accessorie (ex art. 18)(9).
Le imprese autorizzate o quelle che sono titolari di una
concessione sono quindi le sole a poter svolgere le attività di
carico, scarico, trasbordo, deposito, movimentazione delle merci,
oppure parte delle medesime. Hanno, inoltre, facoltà di stabilire
discrezionalmente l’ammontare delle tariffe portuali, fatto salvo
dall’art. 8 bis del D.L. n. 457 del 1997, prevede che: “…le Autorità portuali possono
costituire ovvero partecipare a società esercenti attività accessorie o strumentali
rispetto ai compiti istituzionali affidati alle (…) medesime, anche ai fini della
promozione e dello sviluppo dell’intermodalità, della logistica e delle reti
trasportistiche”.
(8) L’art. 16 della Legge n. 84/94 dispone, infatti, che l’esercizio delle operazioni
portuali sia subordinato ad autorizzazione. Ai fini del rilascio di suddetta
autorizzazione, l’Autorità portuale determina:
a) i requisiti che gli operatori devono possedere;
b) i criteri, le modalità e i termini del rilascio;
c) i parametri per determinare il quantum della cauzione richiesta all’operatore per il
concreto avvio dell’attività autorizzata;
d) i criteri per il rilascio di eventuali autorizzazioni speciali.
(9) L’impresa autorizzata che ottiene altresì una concessione demaniale,
provvedimento che le conferisce il diritto di utilizzo esclusivo di una determinata
banchina od area del porto per l’espletamento delle operazioni portuali, assume le
vesti dell’operatore terminalista, o più comunemente, terminal operator.
46
l’obbligo di renderle note all’Autorità portuale, e su di esse grava
il divieto di operare discriminazioni nel trattamento dell’utenza.
Inoltre, in attuazione delle indicazioni fornite dalla Corte di
Giustizia della Comunità Europea in materia di libera circolazione
dei lavoratori in occasione della famosa causa “Siderurgica
Gabrielli”(10), la legge di riforma prevede la soppressione della
riserva di lavoro portuale e la possibilità di trasformazione delle
compagnie dei lavoratori portuali in società di diritto privato,
abilitate all’esercizio delle operazioni portuali; in tal caso,
peraltro, dovranno operare secondo gli stessi criteri ed in regime
di concorrenza con le altre imprese autorizzate allo svolgimento
delle operazioni portuali, ai sensi degli articoli 16 e 18 della Legge
n. 84/1994(11).
L’apertura concorrenziale realizzata da questa legge con
riferimento alle operazioni portuali non ha comunque coinvolto
alcuni servizi, tra i quali, ad esempio, i c.d. servizi tecnico-nautici,
ossia i servizi ancillari alla navigazione, resi nell’interesse delle
navi in occasione del loro arrivo nel porto o della loro partenza, in
quanto finalizzati al conseguimento di interessi pubblici ed in
particolare al mantenimento della sicurezza negli spazi marittimi
portuali. Tanto che, a quest’ultimo riguardo la Legge n. 84/94,
codificando, anche in virtù delle sue successive integrazioni, gli
esiti a cui è giunta la giurisprudenza italiana e comunitaria,
espressamente definisce i servizi tecnico-nautici in virtù
dell’accennato specifico ruolo loro assegnato nell’ambito
dell’ordinamento giuridico nazionale, quali servizi di interesse
generale ed ammette che siano erogati secondo un modello
organizzativo tale da escluderli da un regime concorrenziale, in
(10) Corte di Giustizia CE 10 dicembre 1991, causa C- 179/90, Siderurgica Gabrielli
c. Merci Convenzionali Porto di Genova, in Racc., 1991, p. I-5883 e ss.
(11) Le compagnie portuali, infatti, sono state trasformate in imprese di diritto privato
e l’art. 110 cod. nav. , norma che ne prevedeva l’istituzione, abrogato.
47
quanto funzionali al perseguimento dell’interesse pubblico al
quale sono destinati.
3. Le Autorità portuali: profili strutturali e funzionali.
3.1 La struttura istituzionale.
3.1.1 Il Presidente dell’Autorità portuale: procedura di
nomina. L’art. 7 della Legge n. 84/1994 annovera tra gli organi
dell’Autorità portuale, rispettivamente: il Presidente, il Comitato
Portuale, il Segretario Generale ed il Collegio dei Revisori dei
Conti.
Il Presidente dell’Autorità portuale, al di là delle funzioni di
rappresentanza nei rapporti “esterni” dell’Autorità medesima, è un
organo essenzialmente tecnico.
L’art. 8 della Legge n. 84/1994, infatti, prevede che la nomina del
Presidente debba necessariamente avvenire tra “esperti di
massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell’economia dei trasporti e portuali”.
Con specifico riferimento al procedimento di nomina, l’art. 8
prevede che Comune, Provincia e Camera di Commercio,
Industria, Artigianato ed Agricoltura individuino ciascuno un
candidato, formando così una terna da sottoporre al Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti. Nell’ambito della terna
indicata, il Ministero, previa intesa con la Regione interessata,
provvede con decreto alla nomina del Presidente dell’Autorità
portuale.
48
Appare, dunque, evidente come tale carica, in primis nelle
intenzioni del Legislatore del 1994, debba essere ricoperta da un
soggetto sul quale convergono, simultaneamente, le preferenze di
poteri locali, Regione e Stato.
La sussistenza dei requisiti tecnici e di professionalità è in ogni
caso un presupposto fondamentale per la nomina a Presidente
dell’Autorità portuale. La verifica circa tali requisiti avviene in
due momenti successivi: in primo luogo, nel momento di
individuazione dei candidati ad opera dei poteri locali (Comune,
Provincia e C.C.I.A.A.) ed, in secondo luogo, nel momento
dell’investitura, ad opera del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti e dalla Regione interessata. Del resto, la circostanza che
Ministro e Regione dispongano di un autonomo e ulteriore potere
di controllo circa la sussistenza dei requisiti in capo al candidato
alla presidenza trova conferma nella norma di cui all’ultima parte
dell’art. 8.1 della Legge n. 84/1994, secondo cui, nel caso in cui i
poteri locali non indichino i nomi dei possibili candidati nei
termini previsti, il Ministro, sempre previa intesa con la Regione,
provvede alla nomina del Presidente “comunque tra personalità
che risultano esperte e di massima e comprovata qualificazione
professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale”.
Individuati in positivo i requisiti di professionalità e di esperienza
che il Presidente dell’Autorità portuale deve possedere, la Legge
n. 84/1994 omette invece di indicare specifiche ipotesi di
incompatibilità per l’incarico di Presidente(12).
(12) In proposito, il Consiglio di Stato – chiamato a pronunciarsi in via consultiva
sulla nomina a Presidente dell’Autorità portuale di un armatore che rivestiva la carica
di presidente della Confederazione italiana armatori (Confitarma) – ha precisato che,
in ossequio ai principi di imparzialità e di indipendenza cui deve informarsi l’attività
della Pubblica Amministrazione, così come previsto dall’art. 97 Cost., sussiste una
situazione di incompatibilità quando, sulla base di un accertamento della situazione di
fatto, sia ravvisabile un conflitto di interessi, che, da un lato deve riguardare un
contrasto tra la posizione del singolo in quanto preposto o investito e la funzione
specifica che gli viene commessa e, dall’altro, non deve essere necessariamente in
49
La procedura di nomina stabilita dalla Legge n. 84/1994 si è
rivelata alquanto problematica in sede di applicazione proprio con
riferimento al difficile coordinamento tra i diversi poteri coinvolti.
Si è, infatti, verificato che gli organi locali, invece di sottoporre al
Ministro e al Presidente della Giunta regionale una terna di
nominativi, talora indicassero un unico nominativo, limitando così
il potere discrezionale del Ministro. Tale prassi è stata, tuttavia,
fermamente censurata dalla giurisprudenza amministrativa, che ha
escluso il potere degli enti locali di vincolare il Presidente della
Giunta regionale e il Ministro rispetto ad un unico candidato(13).
In proposito, sebbene alcuni ritengano che il Ministro sia in
qualche modo tenuto a nominare uno dei candidati indicati da
Comune, Provincia e C.C.I.A.A., alla luce del dato normativo (art.
8.1 Legge n. 84/1994) pare in verità più corretto affermare che il
Ministro possa respingere tale candidatura, fatta salva la necessità
atto, essendo sufficiente la potenzialità dello stesso, propria dell’immanenza di una
situazione che può evolvere in contrasto. Applicando tale principio, il Consiglio di
Stato ha quindi concluso che “nominando un armatore (ma considerazioni analoghe
possono svolgersi per gli appartenenti alle diverse categorie chiamate a comporre
(…) il comitato portuale) si perverrebbe ad una sovrapposizione degli interessi di
una categoria imprenditoriale sulle altre e si finirebbe per alterare il delicato
equilibrio raggiunto in sede normativa per consentire la coerenza delle scelte del
comitato portuale alle istanze di tutela e di equo contemperamento degli interessi
coinvolti” (si cfr. Consiglio di Stato, parere del 18 febbraio 2004, in Foro.It., 2004,
III, p. 386 ss.
(13) Segnatamente, un’ordinanza del 22 giugno 2005 del TAR Puglia – Sez. di Lecce,
Gennarini c. Comune di Taranto (non pubblicata) ha sospeso il decreto di nomina del
Presidente dell’Autorità portuale di Taranto sulla base dell’assunto che un unico
candidato, espresso da Comune, Provincia e C.C.I.A.A. locali, non fosse idoneo a
rappresentare la terna prescritta dall’art. 8 della Legge n. 84/94, essendo la pluralità di
nominativi requisito indispensabile al fine di consentire il legittimo potere di scelta
del Ministro e del Presidente della Giunta competenti alla nomina. Sulla illegittimità
del medesimo decreto di nomina il Consiglio di Stato, confermando la pronuncia del
TAR Puglia, ha avuto occasione di precisare che “la preventiva convergenza degli
enti locali su di un unico nominativo si risolve in un’espropriazione del potere
decisionale del Ministero e della Regione, in guisa da sovvertire lo spettro delle
competenze ed il connesso iter procedurale fissati dalla legge” (ordinanza 25 luglio
2005, Caramia c. Comune di Taranto, non pubblicata).
50
di fornire al riguardo adeguata motivazione del non gradimento, la
quale, peraltro, non pare necessariamente dover essere collegata
alla mancanza di requisiti tecnico-professionali.
Del resto, la lettura secondo cui il Ministro possa respingere tale
candidatura discrezionalmente, senza essere vincolato alle
indicazioni formulate dagli enti locali, trova conforto, anzitutto,
nelle disposizione secondo cui, laddove la designazione della terna
non pervenga nei tempi previsti, Ministro e Presidente della
Giunta regionale hanno facoltà di nominare il Presidente
dell’Autorità portuale in autonomia (ultima parte dell’art. 8.1).
La Corte Costituzionale, sulla scorta della presentazione, da parte
della Regione Toscana, di un ricorso per conflitto di attribuzione,
ha avuto modo di precisare con la recente sentenza n. 339/2005(14)
che, nel caso in cui il mandato presidenziale sia effettivamente
scaduto e non sia stata effettuata, nei tempi previsti, la
designazione della terna, deve ritenersi legittima la nomina, da
parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di un
Commissario proprio “onde assicurare il soddisfacimento delle
esigenze di continuità dell’azione amministrativa ed impedire
stasi connesse alla decadenza degli organi ordinari”.
La stessa Corte, nell’evidente volontà di imporre il dialogo e la
cooperazione fra i diversi livelli di potere interessati, ha,
(14) Corte Cost. 27 luglio 2005, n. 339. La sentenza in parola evidenzia come
principio cardine dei rapporti tra Stato e Regione, a seguito della riforma della
seconda parte del Titolo V della Costituzione, sia la “leale collaborazione” tra
Istituzioni. “L’intesa [diviene], dunque procedimento intermedio e strumentale
all’adozione dell’atto deliberativo, il quale (omissis) rappresenta il frutto di una
necessaria compartecipazione fra gli enti ed organi tra i quali l’intesa stessa deve
svilupparsi, anche – ove occorra – attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolano il raggiungimento di un accordo. ”. Per alcune interessanti
considerazioni in argomento si cfr. PROVINCIALI M., Ruolo e funzioni delle
Autorità portuali, in “Seminari del Master in Diritto ed Economia dei Trasporti e
della Logistica e del Dottorato di Ricerca in Diritto dei Trasporti Europeo”, Collana
diretta da Stefano Zunarelli, Volume n. 13, AA.VV., La riforma dell’ordinamento
portuale italiano, Bologna, 2006, Libreria Bonomo Editrice,pp. 43-57.
51
comunque,
espressamente
dichiarato
costituzionalmente
illegittima la nomina del nuovo Presidente dell’Autorità portuale
di Livorno da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, senza che sia stata raggiunta una previa intesa con la
Regione, allorché non siano state sperimentate “in termini di leale
collaborazione reiterate trattative volte a raggiungere l’intesa; e
che questa non sia stata conseguita, malgrado la più ampia
disponibilità che tutti gli enti ed organismi coinvolti sono chiamati
non soltanto a manifestare, ma anche a perseguire in concreto”.
Emerge, infatti, che l’annullamento del provvedimento unilaterale
del Ministro e, dunque, della nomina in esso contenuta, non
discende dall’illegittimità in sé della designazione del
commissario ad temporem, quanto dal mancato avvio, in
precedenza ed a posteriori rispetto al decreto, di effettive trattative
con la Regione al fine del raggiungimento della necessaria intesa.
Nell’articolata motivazione della citata pronuncia viene, in merito,
puntualizzato, come sopra richiamato, che l’atto di
commissariamento – il quale deriva dall’esercizio dei poteri
conferiti al Ministro competente per assicurare la continuità
dell’azione amministrativa – “….presuppone l’avvio e lo sviluppo
– in termini di leale cooperazione – di reiterate trattative volte a
raggiungere l’intesa…” nonché la loro prosecuzione anche dopo il
commissariamento medesimo.
In merito alle modalità attraverso le quali Ministero e Regione
possono raggiungere l’intesa, importanti indicazioni si possono
ricavare anche dalla precedente sentenza della Corte
Costituzionale n. 303/2003(15), in occasione della quale il Giudice
(15) Corte Costituzionale, sentenza 25 settembre - 1 ottobre 2003, n. 303,
paradigmatica pronuncia sulla c.d. “Legge Obiettivo”, in Dir. Mar., 2004, p. 955 e ss.
Pare opportuno tratteggiare brevemente alcune importanti considerazioni contenute
nella motivazione della pronuncia richiamata, le quali hanno un particolare rilievo per
quanto concerne l’ attuale estensione della potestà normativa statale in materia di
trasporti. Infatti, a seguito dell’inserimento – operato, come noto, dalla legge
52
costituzionale n. 3 del 2001 – della materia dei porti tra quelle a legislazione
concorrente ex art. 117 Cost., III comma, si è aperto un acceso dibattito circa la
necessità di un esercizio unitario della funzione legislativa in un settore di importanza
strategica nazionale come lo è quest’ultimo. Ad una lettura pedissequa dell’art. 117
Cost., secondo la quale l’attività unificante dello Stato sarebbe limitata alle sole
materie espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione dei
principi nelle materie di potestà concorrente, il Giudice di legittimità, con la sentenza
in parola, ne sostituisce una improntata al principio della c.d. “ sussidiarietà
procedimentalizzata”. Ovvero, così come le funzioni amministrative – generalmente
affidate ai Comuni – sulla base dell’applicazione del principio contenuto nell’art. 118
Cost., possono essere allocate ad un livello di governo differente, laddove ciò sia
necessario a garantire un esercizio unitario, così può avvenire, a parere della Corte,
per quanto concerne la funzione legislativa. La Consulta, in particolare, pone in
evidenza come la necessità dell’esercizio unitario di una funzione (amministrativa o
legislativa) trovi giustificazione, non tanto nel generale concetto di interesse
nazionale, quanto all’esito di un’apposita valutazione dalla quale emerga l’esigenza di
sussidiarietà. Presupposto della legittimità di un tale esercizio unitario è, inoltre, la
leale collaborazione tra soggetto pubblico competente e soggetto che, in concreto,
esercita la funzione. In particolare, deve risultare: a) che l’assunzione di funzioni
regionali da parte dello Stato sia proporzionata; b) che non sia irragionevole; c) che
sia garantita l’intesa con la Regione interessata. Sulla scorta delle considerazioni della
Corte sopra esposte, il Consiglio di Stato, nel parere n. 5014 del 15 dicembre 2003
relativo allo schema di DPR recante “Regolamento di organizzazione del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti”, ha ritenuto coerente un’organizzazione del
Ministero che ne enfatizzi il ruolo, a livello nazionale, di coordinamento e
propulsione dell’intermodalità dei trasporti, anche con riferimento alle grandi reti
infrastrutturali.
PROVINCIALI M., op. ult. cit., pp. 50-51, sostiene, in particolare, che in materia di
porti siano soddisfatte le condizioni, elencate dal Giudice di legittimità, per l’esercizio
da parte dello Stato delle inerenti funzioni normative. Innanzitutto, per quanto
concerne, il requisito della proporzionalità, la dimensione internazionale dei traffici
marittimi che interessano la maggior parte dei porti italiani, la valenza
transfronatliera, l’inserimento nelle reti europee di trasporto e il volume di
investimenti necessari a garantire un’adeguata infrastrutturazione degli stessi, sono
elementi che fanno apparire inadeguata la mera dimensione regionale per la
risoluzione delle problematiche di tale settore. Ne consegue, dunque, la
ragionevolezza dell’esercizio unitario a livello nazionale della potestà normativa in
materia portuale. Infine, appare altresì rispettata la condizione della leale
collaborazione e del coinvolgimento delle Regioni interessate in forza dello stesso
impianto dell’attuale legge di riforma dell’ordinamento portuale, la quale prevede
l’intesa quale elemento fondante dell’organizzazione e del funzionamento portuali
(esemplificativamente: all’atto delle istituzione dell’Autorità portuale, della nomina
del Presidente, per quanto concerne la partecipazione al Comitato Portuale, ecc.)..
In senso conforme alla citata sentenza n. 303/2003 si richiama, inoltre, Corte Cost. 24
giugno 2005 n. 242, in Giornale di Diritto Amministrativo, 2005, p. 97 ss.
53
di legittimità ha affrontato il problema dell’esercizio di
competenze concorrenti fra Stato e Regioni se pur in generale,
riferendosi alla materia delle infrastrutture e dei trasporti. In tale
sentenza, infatti, si è chiaramente affermato che in tutti i casi in
cui è prevista un’intesa, essa deve essere considerata quale
strumento attraverso il quale si soddisfa l’esigenza di esercizio
unitario di competenze concorrenti, nel rispetto del principio di
leale collaborazione, oltreché del principio di sussidiarietà(16). Si
è, altresì, precisato al riguardo che “rispondono al principio di
sussidiarietà e alla istanza unitaria che lo sorregge e sono
informate al principio di leale collaborazione” le eventuali
procedure di superamento del dissenso che, peraltro, possono
operare ed essere attivate solamente se i soggetti pubblici, tra i
quali è prevista l’intesa, abbiano avuto la possibilità di
rappresentare il proprio punto di vista e di motivare la loro
posizione. Inoltre, con specifico riferimento al coinvolgimento
delle Regioni per il raggiungimento dell’intesa, nella sopra citata
sentenza, la Corte ha precisato che deve trattarsi di un
coinvolgimento sostanziale, “poiché l’esigenza di servizio unitario
(…) può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale
solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui
assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealtà”.
In attuazione dei principi sanciti dalla Corte Costituzionale, si può,
quindi, affermare in estrema sintesi che l’intesa tra Ministero e
Regione per la nomina del Presidente dell’Autorità portuale deve
costituire l’esito di un procedimento concertato e di un
cooordinamento tra i due soggetti, ispirato al principio di leale
collaborazione, che consenta ad entrambe le parti coinvolte di
(16) Previsto dall’art. 5 CE ed introdotto dall’art. 118 Cost, a seguito della riforma del
Titolo V.
54
esprimere e motivare le rispettive posizioni, oltreché di effettuare
un adeguato sforzo al fine di far convergere le proprie posizioni.
In base a questi criteri era stata, d’altronde, integrata la legge di
riforma dell’ordinamento portuale ad opera della Legge 27 luglio
2004, n. 186(17). Con riferimento alla nomina del Presidente
dell’Autorità portuale, si era, infatti, puntualizzata la procedura di
concertazione tenendo conto, in particolare, delle novità in materia
di riparto di competenze tra Stato e Regioni alla luce
dell’intervenuta modifica dell’art. 117 della Costituzione,
nell’ambito della complessiva riforma della seconda parte del
Titolo V.
In particolare, il novellato art. 8.1-bis della Legge n. 84/1994
prevedeva che “esperite le procedure di cui al comma 1, qualora
entro trenta giorni non si [raggiungesse] l’intesa con la Regione
interessata, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
indica[sse] il prescelto nell’ambito di una terna formulata a tale
fine dal Presidente della Giunta regionale, tenendo conto anche
delle indicazioni degli Enti locali e delle Camere di Commercio,
Industria, Artigianato e Agricoltura interessati. Ove il Presidente
della Giunta regionale non [avesse provveduto] alla indicazione
della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo
indirizzatagli dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
questi [era legittimato] a chiede[re] al Presidente del Consiglio
dei Ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri,
che provvede[va] con deliberazione motivata”.
In verità, a seguito dell’introduzione delle modifiche previste con
la legge di conversione del c.d. decreto omnibus, la procedura di
nomina aveva immediatamente suscitato qualche perplessità con
riferimento ai presupposti in presenza dei quali il Ministero poteva
(17) Legge di conversione del c.d. “decreto omnibus” (D.L. 28 maggio 2004, 204, n.
136 recante disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della
Pubblica Amministrazione) in Suppl. Ord. N. 131 alla G.U., 28 luglio 2004, n. 175.
55
legittimamente sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri.
Tanto che, al fine di rimuoverle, il Consiglio di Stato aveva
formulato un parere(18), fornendo al riguardo importanti
indicazioni. Si era provveduto, innanzitutto, a chiarire che il
Ministro aveva un potere autonomo di designazione e di nomina
solo in funzione sostitutiva, e non anche alternativa, rispetto alla
designazione effettuata dagli Enti locali. Infatti, una volta che gli
Enti locali avessero designato la terna di candidati, il Ministro,
unicamente laddove nutrisse perplessità circa l’adeguatezza dei
candidati medesimi a ricoprire l’incarico, aveva facoltà di
formulare una seconda richiesta agli Enti territoriali e locali,
affinché designassero una nuova terna entro un termine all’uopo
prefissato per provvedere. Nel caso gli enti indicassero tale nuova
terna, la proposta era, inoltre, vincolante per il Ministro che poteva
provvedere alla nomina di soltanto uno tra i tre candidati. Nel caso
tale seconda terna non fosse indicata, il Ministro, previa intesa con
la Regione, poteva scegliere e nominare direttamente il Presidente.
Nell’ipotesi in cui la Regione non si trovasse d’accordo, né
relativamente alla designazione unilaterale effettuata dal Ministro,
né relativamente alla designazione ministeriale nell’ambito della
terna, indicata dagli enti locali e, pertanto, non prestasse la
necessaria intesa, al Presidente della giunta regionale competeva
la potestà di formulare, a sua volta, una terna di candidati nei
trenta giorni successivi alla richiesta di designazione formulata dal
Ministero. Scaduto inutilmente tale termine, secondo quanto
previsto dall’art. 8.1-bis, il Ministro poteva sottoporre “la
questione” al Consiglio dei Ministri.
Al riguardo, l’anzidetto parere del Consiglio di Stato chiariva,
innanzitutto, che “il potere di investire della questione il Consiglio
dei Ministri presuppone[va] solo l’ipotesi omissiva, ma non anche
quella di dissenso tra Ministro e Regione”. In altri termini, se il
(18) Consiglio di Stato, parere 2005, n. 89.
56
Presidente della Giunta regionale designava una terna di candidati,
il Ministro non poteva discostarsene. Una simile lettura, secondo il
Consiglio di Stato, trovava giustificazione nell’impianto e nelle
finalità della novella del 2004, la quale intendeva conferire alla
Regione un ruolo decisivo nel procedimento di nomina del
Presidente dell’Autorità portuale, nel rispetto del mutato quadro
costituzionale che annovera i porti tra le materie a competenza
concorrente.
Dopo aver precisato che l’investitura del Consiglio dei Ministri, ai
sensi dell’art. 8.1 bis, poteva avvenire solo per mancato esercizio
del potere di designazione regionale, il Consiglio di Stato, in
ossequio al principio di leale collaborazione di cui all’art. 120,
paragrafo, 2 della Costituzione, sottolineava, altresì, l’opportunità
che il Consiglio dei Ministri comunicasse preventivamente
all’ente regionale il proprio orientamento sulla persona da
incaricare, assegnando eventualmente un breve termine per
presentare nuove osservazioni o proposte, restando tuttavia inteso
che la nomina del Presidente dell’Autorità Portuale restava di
competenza del Ministero, secondo quanto espressamente previsto
dall’art. 8.1 della Legge n. 84/1994(19).
Successivamente al parere del Consiglio di Stato, la Corte
Costituzionale è stata, a sua volta, chiamata a valutare la
legittimità costituzionale delle disposizioni relative alla nomina
del Presidente dell’Autorità portuale (e, dunque, del più volte
citato art. 8.1-bis), a seguito delle novità introdotte con Legge n.
186/2004.
La Corte Costituzionale non ha esitato ad affermare l’illegittimità
del procedimento di nomina del Presidente dell’Autorità portuale,
(19) In ogni caso, il Ministero ha sempre il potere/dovere di sottoporre la nomina al
parere delle Camere, secondo quanto previsto dalla Legge n. 14/1978, in materia di
controllo parlamentare sulle nomine degli enti pubblici. Il relativo parere, se
negativo, potrà, pertanto, motivatamente giustificare il rifiuto della terna proposta
dagli enti locali e la richiesta di una nuova terna.
57
come previsto dal nuovo art. 8.1-bis della L. n. 84/994 ed anzi,
con specifico riferimento alla scelta di affidare la relativa
competenza al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti previa
intesa con la Regione, la Corte ha precisato che “nulla si oppone a
che, laddove vi sia un intreccio di interessi locali, regionali,
nazionali e internazionali, armonicamente coordinati in un
sistema compiuto, possa qualificarsi principio fondamentale della
materia anche l’allocazione, ex lege statale, a livello centrale del
potere di nomina di chi tali interessi deve coordinare e gestire”.
Sulla base di tale principio, la Corte Costituzionale, con sentenza 7
ottobre 2005, n. 378, riunendo i giudizi di legittimità,
rispettivamente, promossi dallo Stato e dalla Regione FriuliVenezia Giulia, ha dichiarato incostituzionale l’art. 6, comma 1,
del D.L. 28 maggio 2004, n. 136 (il quale aveva inserito nell’art. 8
L. n. 84/94, il comma 1-bis) ed, altresì, l’art. 1, comma 2, della
relativa Legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186, che faceva
salvi gli effetti degli atti compiuti nella vigenza del c.d. decreto
omnibus(20).
In accoglimento dell’istanza formulata dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, la Corte Costituzionale, con la pronuncia
da ultimo richiamata ha, altresì, dichiarato l’illegittimità
costituzionale della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n.
17/2004, che attribuiva sostanzialmente al Presidente della
(20) L’art. 1, comma 2, della Legge 27 luglio 2004, n. 186 prevedeva, infatti, che
fossero “fatti salvi gli effetti degli atti compiuti ai sensi dell’art. 8, comma 1-bis ,
della L. n. 84/94, introdotto dall’art. 6 del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, fino alla
data di entrata in vigore” della stessa. La Corte Costituzionale, nella citata sentenza
n. 378 del 2005, aveva precisato che l’art. 6 del c.d. decreto omnibus, da un lato
rompeva, ai danni della Regione, l’equilibrio tra le istanze di vario livello coinvolte
nel procedimento di nomina del Presidente dell’Autorità portuale e, dall’altro,
degradava l’intesa a “mero parere non vincolante”, attribuendo al Ministero,
indipendentemente dalle ragioni del mancato raggiungimento dell’intesa, una volta
decorsi i trenta giorni, il potere di chiedere al Consiglio dei Ministri (organo di cui il
medesimo Ministro fa parte) di procedere alla nomina.
58
Regione i poteri che l’art. 8.1 della Legge n. 84/1994 conferisce
invece al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti.
La pronuncia in parola ha, dunque, proceduto a statuire
l’illegittimità costituzionale sia della legge statale che di quella
regionale nella misura in cui le stesse prevedevano meccanismi
per il superamento del difetto d’intesa con riferimento alla nomina
del Presidente dell’Autorità portuale di Trieste. Entrambi i predetti
meccanismi sono, difatti, stati ritenuti dalla Consulta irrispettosi
del principio di codeterminazione e di leale cooperazione tra Stato
Regione, principio direttamente rinvenibile nel testo della L. n.
84/94.
L’attuale testo dell’art. 8.1 della Legge n. 84/94 recita, dunque: “Il
Presidente è nominato, previa intesa con la Regione interessata,
con decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione,
nell’ambito di una terna di esperti di massima e comprovata
qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti
e portuale designati rispettivamente dalla Provincia, dai Comuni
e dalle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e
Agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in
parte, con la circoscrizione di cui all’art. 6, comma 7. La terna è
comunicata al Ministro (…) tre mesi prima della scadenza del
mandato. Il Ministro, con atto motivato, può chiedere di
comunicare entro trenta giorni dalla richiesta una seconda terna
di candidati nell’ambito della quale effettuare la nomina. Qualora
non pervenga nei termini alcuna designazione, il Ministro nomina
il Presidente, previa intesa con la Regione interessata, comunque
tra personalità che risultano esperte e di massima e comprovata
qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti
e portuale”.
Ferme le considerazioni diffusamente esposte in precedenza e
senza soffermarsi sulle potenziali criticità che potrebbero
discendere dall’individuazione nella prassi dei criteri sulla base
59
dei quali determinare il candidato designato da più Comuni e/o
C.C.I.A.A. competenti – qualora nella circoscrizione portuale ve
ne sia una pluralità – appare evidente che l’attuale disposto
dell’art. 8.1 non contempla più l’ipotesi che in prima battuta
Ministro e Regione non raggiungano un’intesa sul candidato da
designare. Salva, infatti, la discrezionalità riconosciuta al Ministro
circa l’eventuale rifiuto della prima terna di designati; laddove, nei
termini prescritti, gli enti competenti ne formulino una nuova, il
Ministro sarà tenuto ad effettuare la nomina d’intesa con la
Regione, accordo che dovrà, altresì, sussistere, nel caso in cui, al
contrario, la seconda terna non sia presentata, al fine
dell’individuazione, quale Presidente dell’Autorità portuale, di un
“esperto di massima e comprovata qualificazione professionale”.
Parimenti, è dato constatare come l’attuale formulazione dell’art.
8.1 non annovera nemmeno la possibilità residuale di sottoporre la
questione della nomina al Consiglio dei Ministri(21).
Restano, tuttavia, aperte – nonostante le paradigmatiche
statuizioni della giurisprudenza di legittimità – le problematiche
sottese all’attuazione in concreto di termini e modalità di una tale
intesa tra Ministro e Regione, posto che la sussistenza della stessa
sembra essere insuperabile in materia di nomina del Presidente
dell’Autorità portuale.
Terminata l’analisi delle principali problematiche sottese alla
procedura di nomina si dirà che, una volta nominato il Presidente
dell’Autorità portuale, questi resta in carica per quattro anni con
possibilità di essere rinnovato per un solo mandato(22).
(21) Si segnala, per completezza, che l’art. 21, comma 1, del D.L. 10 gennaio 2006, n.
4 prevedeva il nuovo inserimento del comma 1-bis nell’art. 8 della Legge n. 84/94.
Tale modifica, tuttavia, non è stata confermata dalla relativa legge di conversione
(Legge 9 marzo 2006, n. 80).
(22) Così come espressamente previsto dall'art. 8.2 della Legge n. 84/1994. Si segnala,
incidentalmente che, la durata del mandato del Presidente dell’Autorità portuale è più
breve rispetto a quella dei Presidenti delle c.d. Authority indipendenti, quali, ad
60
In due sole ipotesi, a seguito del provvedimento ministeriale, il
Presidente dell’Autorità portuale può essere revocato dall’incarico
secondo quanto disposto dall’art. 7.3, Legge n. 84/94.
Si tratta, in particolare, in un caso, della mancata elaborazione ed
approvazione del Piano Operativo Triennale (art. 7.3, lett. a)) e,
nell’altro, di disavanzo del conto consuntivo (art. 7.3 lett. c).
Originariamente la revoca era prevista anche nel caso in cui non
fossero stati raggiunti gli obiettivi fissati dal Piano Operativo
Triennale, ma tale ipotesi è stata successivamente eliminata, nella
prospettiva di conferire maggiore autonomia al Presidente
dell’Autorità Portuale nell’esecuzione del proprio mandato.
In caso di revoca del Presidente, il Comitato Portuale, di cui nel
prosieguo, viene automaticamente sciolto ed il Ministro provvede
contestualmente a nominare un Commissario per un periodo
massimo di sei mesi(23). Inoltre, allorché si tratti di revoca per
disavanzo del conto consuntivo, il decreto ministeriale con il quale
viene nominato il Commissario deve prevedere altresì che
quest’ultimo adotti entro sessanta giorni un piano di risanamento,
il quale può prevedere oneri aggiuntivi a carico delle merci
sbarcate o imbarcate nel porto.
esempio, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato o l’Autorità per le
telecomunicazioni.
(23) Soluzione che viene, tra l’altro, adottata anche nel caso in cui non sia possibile,
una volta scaduto definitivamente il mandato del precedente, nominare un nuovo
Presidente.
61
3.1.2 Il Presidente dell’Autorità portuale: principali
funzioni. Norma di riferimento per comprendere la posizione di
centralità che il Presidente assume nella struttura dell’Autorità
portuale è l’art. 8 della Legge n. 84/1994 il quale individua in
dettaglio le funzioni attribuite al Presidente(24), le quali questi
dovrà esercitare autonomamente od in attuazione della relativa
delibera del Comitato Portuale.
In particolare, nel novero dei poteri esercitabili dal Presidente, in
autonomia rispetto agli altri organi dell’Autorità, rientrano:
a) quelli relativi alla presidenza del Comitato Portuale ed alla
convocazione del medesimo(25), (art. 8.3 lett.a);
b) il coordinamento delle attività svolte nel porto dalle
Pubbliche Amministrazioni, nonché il coordinamento ed il
controllo delle attività soggette ad autorizzazione o relative
a concessione, oltreché ai servizi portuali (art. 8.3 lett. f),
avvalendosi delle strutture dell’Autorità portuale ed
assegnando al riguardo le conseguenti responsabilità;
c) la promozione dell’istituzione dell’associazione del lavoro
portuale di cui all’art. 17 (art. 8.3 lett.l);
d) quelli necessari ad assicurare la navigabilità in ambito
portuale, provvedendo a mantenere e ad adeguare i relativi
fondali (art. 8.3 lett. m);
e) la nomina, entro trenta giorni dall’inizio del mandato,
rispettivamente di sei rappresentanti delle categorie di
operatori portuali più rilevanti, di sei rappresentati dei
(24) Le funzioni attribuite al Presidente dell’Autorità portuale devono essere
inquadrate necessariamente in quelle generali che l’art. 6 della Legge n. 84/1994
assegna all’ Autorità Portuale, ovvero: a) indirizzo, programmazione,
coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali; b) manutenzione
ordinaria e straordinaria delle parti comuni del porto; c) affidamento e controllo
delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di
interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali.
(25) Almeno una volta al mese secondo quanto previsto dall’art. 9.4 della Legge n.
84/94.
62
lavoratori e di un rappresentate delle imprese ferroviarie
operanti nel porto, i quali compongono il Comitato Portuale
(art. 9 lett. i, l, l-bis) ed, infine,
f) la presidenza della commissione consultiva (art. 15).
Accanto ai poteri che il Presidente dell’Autorità Portuale esercita
autonomamente, la Legge n. 84/1994 prevede, inoltre, funzioni
che il Presidente svolge in collaborazione con il Comitato
portuale. Tra queste la legge di riforma distingue, da una parte, le
ipotesi in cui il Presidente deve necessariamente ottenere
l’approvazione del Comitato e, dall’altra, quelle nelle quali invece
è sufficiente che acquisisca il parere del Comitato(26).
Più precisamente, il Presidente deve ottenere il parere favorevole
del Comitato Portuale per:
a) l’approvazione del Piano Operativo Triennale (art. 8.3 lett. b);
b) l’approvazione del Piano Regolatore Portuale (art. 8.8 lett. c);
c) le delibere riguardanti il bilancio preventivo e le relative
variazioni, il conto consuntivo e il trattamento del Segretario
Generale, nonché il recepimento degli accordi contrattuali relativi
al personale della segreteria tecnico-operativa (art. 8.3 lett. d);
d) le delibere riguardanti le concessioni di cui all’art. 6.5 relative
ai servizi di interesse economico generale ed alla manutenzione
ordinaria e straordinaria delle parti comuni (art. 8.3 lett. e).
Ancorché non direttamente previste dall’art. 8, rientrano nella
categoria degli atti per i quali il Presidente deve ottenere
l’approvazione del Comitato Portuale, altresì:
e) il regolamento di contabilità, che deve essere inviato per le
definitive determinazioni al Ministero delle Infrastrutture dei
Trasporti;
(26) Limitandosi la Legge n. 84/1994 a prevedere che il Comitato Portuale sia
“sentito” dal Presidente dell’Autorità portuale.
63
f) l’eventuale costituzione o partecipazione in società che
esercitano attività accessorie o strumentali rispetto ai compiti
istituzionali affidati alle Autorità portuali, secondo quanto previsto
dall’art. 6.6 (art. 9.3 lett. n-ter).
E’ invece sufficiente che il Comitato Portuale sia semplicemente
“sentito” dal Presidente per:
a) l’amministrazione delle aree e dei beni del demanio
marittimo(27) (art. 8.3 lett. h);
b) il rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio delle operazioni
portuali (art. 16);
c) l’assentimento di concessioni di aree demaniali (art. 18) che
abbiano durata non superiore a quattro anni (art. 8.3 lett. i).
Il Presidente dell’Autorità portuale svolge, inoltre, ulteriori
funzioni, che non discendono direttamente dal dettato dell’art. 8,
ma che sono ricavabili da una lettura complessiva della Legge n.
84/1994.
In particolare, secondo quanto previsto dall’art. 18.4, per le
iniziative di maggior rilevanza, il Presidente dell’Autorità portuale
può concludere, previa delibera del Comitato Portuale, accordi
sostitutivi delle concessioni demaniali ai sensi dell’art. 11 della
Legge n. 241/1990, tali accordi, così come le concessioni, possono
comprendere anche la realizzazione di opere infrastrutturali.
La Legge 27 febbraio 1998, n. 30 ha, infine, ulteriormente
rafforzato il ruolo del Presidente dell’Autorità portuale,
attribuendogli, in via residuale, tutte le competenze non
espressamente attribuite ad altri organi (art. 8.3 lett. n-bis).
In virtù di tale previsione normativa, pertanto, in tutti i casi in cui
la L. n. 84/1994 fa generico riferimento all’esercizio di una attività
da parte dell’Autorità portuale, senza ulteriori precisazioni, si deve
ritenere che la suddetta attività sia riconducibile al novero delle
(27) Nell’esercizio delle attribuzioni previste dagli articoli da 36 a 55 e 68 del Codice
della Navigazione.
64
funzioni attribuite dalla legge al Presidente. Emblematico in tal
senso è l’art. 18.8, il quale, nel prevedere il potere dell’Autorità
portuale di effettuare accertamenti con cadenza annuale per
verificare il permanere di requisiti in possesso al momento del
rilascio della concessione e l’attuazione degli investimenti
previsti, non indica quale organo sia incaricato di svolgere tali
funzioni. Grazie all’introduzione dell’art. 8.3 lett. n-bis, si è potuto
legittimamente ricondurre l’esercizio di suddette attività
nell’ambito dei poteri del Presidente dell’Autorità portuale.
Infine, la centralità de ruolo del Presidente è ulteriormente
confermata dal fatto che proprio al Presidente la Legge n. 84/1994
riserva l’esercizio di molti dei c.d. “atti a rilevanza esterna”.
Infatti, il Presidente formula pareri e proposte al Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti in ordine a provvedimenti: di
classificazione dei porti (art. 4.4); di revisione delle caratteristiche
dimensionali, tipologiche e funzionali dei porti (art. 4.6); di
individuazione annuale delle opere di grande infrastrutturazione
da realizzare nei porti di rilevanza economica internazionale e
nazionale (art. 5.10).
3.1.3 Il Comitato Portuale In aderenza con la nuova
impostazione delle legge di riforma portuale, il Comitato Portuale,
unico organo collegiale, ha una composizione tale da rispecchiare,
almeno apparentemente, la natura ambivalente del porto e,
pertanto, sia la dimensione di infrastruttura pubblica soggetta a
vincoli amministrativi territoriali, sia la dimensione
“mercantilistica”, ossia quella di luogo nel quale operano le
imprese.
A tal fine, accanto al Presidente dell’Autorità Portuale, che
all’interno del Comitato esercita tendenzialmente funzioni di
mediazione degli interessi coinvolti, fanno parte del Comitato
65
Portuale anche altre “autorità” pubbliche quali: il Comandante del
porto, il quale ricopre la carica di vicepresidente; il dirigente dei
servizi doganali in rappresentanza del Ministero dell’Economia e
delle Finanze; il dirigente del competente ufficio del genio civile
in rappresentanza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
il Presidente della Giunta regionale o un suo delegato; il
Presidente della Provincia ed il Sindaco del Comune in cui è
ubicato il porto ovvero, nel caso in cui la circoscrizione territoriale
dell’Autorità portuale comprenda più porti, i Sindaci dei Comuni
ricompresi nella circoscrizione stessa.
In rappresentanza della dimensione mercantilistica del porto,
siedono nel Comitato Portuale, altresì: il Presidente della Camera
di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura, sei
rappresentanti delle categorie principali che operano nel porto
(ossia armatori, industriali, imprenditori titolari di autorizzazioni
ex art. 16 e concessioni demaniali ex art. 18, spedizionieri, agenti e
raccomandatari marittimi, autotrasportatori operanti nell’ambito
portuale), sei rappresentanti dei lavoratori ed, infine, anche un
rappresentante delle imprese ferroviarie operanti nel porto, i quali,
come sopra indicato, sono nominati direttamente dal Presidente
dell’Autorità portuale (28).
Tuttavia, e al di là delle critiche che sono state fatte circa la
composizione del Comitato portuale, la presenza di un numero
così elevato di componenti ha invero reso in concreto più lenta e
difficile l’assunzione di decisioni collegiali e, pertanto, pare
doversi ammettere che la stessa non ha portato giovamento
all’organo in termini di efficienza. Non a caso, sono state avanzate
diverse proposte di revisione legislativa volte quanto meno a
ridurre il numero dei componenti del Comitato.
(28) La Legge n. 647/96 ha aumentato il numero dei rappresentanti della componente
imprenditoriale e lavorativa, al fine di consentire una maggiore rappresentatività degli
interessi privati.
66
Presupposto fondamentale per il coretto funzionamento del
Comitato portuale è che i suoi membri, appartenenti alle varie
categorie, possano esercitare le proprie funzioni in autonomia e
nell’interesse dell’Autorità portuale. E’ quindi necessario che i
membri del Comitato non siano vincolati ad alcun mandato
imperativo ed altresì che, in presenza di una situazione e/o di una
delibera rispetto alla quale possano trovarsi in conflitto di
interesse, si astengano dalla relativa discussione e votazione. In
caso contrario, verrebbero meno il senso e la portata delle
collegialità della discussione e dei suoi esiti nell’ambito del
Comitato Portuale. Quanto ora indicato, naturalmente, non elude
la possibilità, anzi l’opportunità, di “adeguate” consultazioni
preventive con le componenti imprenditoriali e sindacali, di cui
alcuni membri del Comitato portuale sono espressione, pur
dovendo conservare al riguardo la dovuta riservatezza su alcuni
documenti interni all’Autorità portuale dotati di tale carattere e
rilevanti per le determinazioni del Comitato Portuale, ma
esclusivamente a tale titolo messi a loro disposizione. In tal senso,
sarebbe comunque auspicabile un definitivo chiarimento
nell’ambito dei previsti, e da più parti proposti, interventi
normativi ad integrazione dell’attuale disciplina della Legge n.
84/1994.
In merito alle modalità di funzionamento del Comitato, la Legge
suddetta prevede che esso debba riunirsi almeno una volta al
mese, previa convocazione del Presidente, oppure ogni volta che
ne faccia espressa richiesta un terzo dei componenti. Le sedute
sono valide se è presente la metà più uno dei componenti in prima
convocazione ed un terzo dei componenti in seconda
convocazione. Le deliberazioni sono validamente assunte con il
voto favorevole della metà più uno dei presenti (art. 9.4). Per una
disciplina più dettagliata sullo svolgimento delle attività, è
67
prevista l’adozione da parte del Comitato medesimo di un
regolamento interno (art. 9.4, ultima parte).
In quanto organo rappresentativo delle istituzioni, oltreché degli
interessi degli operatori pubblici e privati che gravitano intorno al
porto, il Comitato Portuale è chiamato ad assumere decisioni sulle
questioni più importanti che attengono alla gestione del porto.
In linea generale, le funzioni attribuite dalla Legge n. 84/1994
possono essere distinte in funzioni “programmatorie” da un lato e
“tecnico-gestionali” dall’altro.
Rientrano tra i compiti di programmazione affidati al Comitato
portuale: l’approvazione del Piano Operativo Triennale relativo
alle strategie di sviluppo delle attività portuali, approvazione che
deve avvenire entro 90 giorni dall’insediamento; l’adozione del
Piano Regolatore Portuale, ossia l’atto che definisce ambito ed
assetto complessivo del porto (ivi comprese aree destinate alla
produzione industriale, all’attività cantieristica e alle infrastrutture
stradali e ferroviarie) e l’individuazione delle caratteristiche e
della destinazione funzionale delle aree interessate (art. 5.3);
l’approvazione della relazione annuale sull’attività promozionale,
organizzativa
ed
operativa
dello
scalo
oltreché
sull’amministrazione dei beni de demanio marittimo compresi
nella
circoscrizione
territoriale
dell’Autorità
portuale,
l’approvazione dl bilancio preventivo, che deve essere
obbligatoriamente in pareggio o in avanzo, le note di variazione
ed il conto consuntivo.
Per quanto riguarda, invece, le funzioni tecnico-gestionali, il
Comitato Portuale delibera su proposta del Presidente sulle
concessioni di servizi di interesse generale; esprime un parere
sull’amministrazione delle aree demaniali; delibera su proposta
del Presidente sulle autorizzazioni all’esercizio delle operazioni
portuali da parte delle imprese che ne fanno richiesta, operando al
riguardo la relativa selezione sulla scorta delle esigenze del
68
traffico e dello spazio disponibile, ed, altresì, sulle concessioni di
aree e banchine della durata superiore a quattro anni,
determinando l’ammontare dei relativi canoni; nomina, su
proposta del Presidente dell’Autorità portuale, il Segretario
Generale, che può tuttavia rimuovere in ogni momento con
delibera, sempre su proposta del Presidente.
In linea generale, la Legge n. 84/1994 attribuisce al Comitato
Portuale competenze di carattere essenzialmente deliberativo e/o
consultivo. Con specifico riferimento alle modalità di esercizio del
potere deliberativo del Comitato Portuale, l’art. 9.5 prevede che le
delibere adottate con parere favorevole delle Amministrazioni
Pubbliche debbano tener conto di intese, concerti e pareri che
queste ultime sono competenti ad adottare in base alle leggi
vigenti(29).
3.1.4 Gli altri organi dell’Autorità portuale: Segretariato
Generale e Segreteria tecnico-operativa, Collegio dei Revisori
dei Conti, Commissione Consultiva. Il funzionamento
dell’Autorità e conseguentemente l’efficienza e lo sviluppo dello
scalo portuale dipendono sostanzialmente dall’attività del
Presidente e del Comitato Portuale, i quali costituiscono gli organi
cui sono conferite le funzioni operative.
La Legge n. 84/1994 annovera tra gli organi dell’Autorità portuale
anche il Segretario Generale, che svolge funzioni di carattere
amministrativo e tra esse, in particolare, cura i rapporti con le
(29) La norma opera pertanto un implicito rinvio alla procedura prevista dall’art. 14
della L. n. 241/1990, che prevede la possibilità per il responsabile del procedimento
di indire apposita conferenza di servizi quando l’Amministrazione procedente abbia
intenzione di acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi. I questo caso, le
determinazioni, concordate da tutte le Amministrazioni intervenute, tengono luogo
degli atti predetti.
69
Amministrazioni statali, regionali e gli enti locali (art. 10 lett. d).
Si tratta di una funzione di coordinamento tra l’Autorità portuale e
le Amministrazioni interessate, funzione divenuta di estrema
importanza a seguito delle modifiche al Titolo V della
Costituzione. Il Segretario Generale, inoltre, si occupa della tenuta
dei registri, all’interno dei quali sono indicati i nominativi dei
lavoratori portuali, secondo quanto previsto dall’art. 24.2 della
medesima legge.
Il Segretario Generale è nominato dal Comitato Portuale, su
proposta del Presidente, “tra esperti di comprovata qualificazione
professionale nel settore disciplinato dalla presente legge” ed è
assunto con contatto di diritto privato, che ha durata quadriennale
e può essere rinnovato per una sola volta (art. 10).
Su proposta del Presidente, e delibera del Comitato Portuale, il
Segretario Generale può in qualsiasi momento essere rimosso dal
proprio incarico: ha infatti “natura fiduciaria”il rapporto che lega
il Segretario Generale e il Presidente dell’Autorità portuale. Ciò
significa che , anche in assenza di specifiche contestazioni circa lo
svolgimento dell’incarico assegnato, il semplice venir meno del
rapporto di fiducia nei confronti del Segretario Generale consente
a Presidente e Comitato Portuale di deciderne la rimozione (30).
La durata quadriennale del rapporto di lavoro, in uno con la natura
fiduciaria del rapporti tra Segretario Generale e Presidente, ha dato
corpo ad alcune questioni relative alla prosecuzione dell’attività
del Segretario Generale in caso di scadenza del Presidente non
coincidente con quella del primo. La lettura della Legge n.
(30) La giurisprudenza ha infatti precisato che il Segretario Generale svolge un
incarico “dirigenziale di tipo essenzialmente fiduciario” e conseguentemente egli è
revocabile anche senza la necessità di specifiche contestazioni di addebiti ed anche
in presenza di buoni risultati gestionali, a causa della cessazione, per qualsiasi
ragione, della fiducia sulla sua persona, con l’unica garanzia che la revoca su
proposta del Presidente deve essere deliberata dal Comitato Portuale.
70
84/1994, a rigore, non consente di ritenere che le due cariche
debbano essere congruenti e simultanee, né che le sorti del
rapporto organico tra Presidente e Autorità portuale debbano
provocare conseguenze su quello relativo al Segretario Generale.
Peraltro, vista la natura fiduciaria del rapporto, deve ritenersi che
un Presidente neoeletto possa, comunque, chiedere la rimozione
dall’incarico del Segretario Generale anche in anticipo rispetto alla
naturale scadenza, onde esercitare la possibilità di nominare un
nuovo Segretario. E in tal senso pare essersi sviluppata una certa
prassi.
Per lo svolgimento delle funzioni ad esso assegnate, il Segretario
Generale si avvale della Segreteria tecnico-operativa. La disciplina
contenuta nella Legge n. 84/1994 relativamente al ruolo della
Segreteria e alla sua composizione è molto scarna, limitandosi ad
affermare che, in sede di prima applicazione, deve essere
utilizzato il personale proveniente dalle precedenti organizzazioni
portuali. In particolare, quanto al numero ed ai requisiti che il
personale deve possedere, la legge in questione statuisce che siano
determinati in relazione alle specifiche esigenze di ciascuno scalo.
La delibera con la quale Presidente e Comitato Portuale
determinano l’organico della Segreteria è sottoposta al controllo
dell’autorità di vigilanza, ossia del Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti e tale delibera diviene esecutiva se il Ministero non
interviene nel termine di 45 giorni dal suo ricevimento.
Non è secondario osservare, inoltre, che sia il rapporto di lavoro
del Segretario Generale, sia quello del personale che fa parte della
Segreteria, sono disciplinati da contratti di diritto privato,
sottoposti alle rilevanti disposizioni del codice civile e dai
contratti collettivi nazionali di lavoro (art. 10.6)(31). La
(31) In particolare, tali contratti sono stipulati per la parte datoriale dall’Associazione
rappresentativa delle Autorità portuali e per la parte sindacale dalle Associazioni
maggiormente rappresentative del personale delle Autorità portuali.
71
qualificazione del rapporto di lavoro del Segretario in termini di
rapporto di diritto privato ha contribuito ad alimentare il dibattito
circa la possibilità di qualificare in termini di ente pubblico
economico l’Autorità portuale, sottoponendola in tal modo al
regime tributario previsto per le imprese.
Accanto a Presidente, Comitato Portuale e Segretario Generale, la
Legge n. 84/1994 individua quale ulteriore organo dell’Autorità
portuale il Collegio dei Revisori dei Conti. Si tratta di un organo
tecnico, composto da tre membri effettivi e tre supplenti, nominati
con decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione
nell’ambito degli iscritti all’albo dei revisori ufficiali dei conti. Il
Collegio resta in carica per quattro anni, anche se la legge non
precisa se i membri dello stesso possano essere nominati per più di
un mandato. Compito del Collegio è quello di esercitare una
generica attività di controllo di legittimità sugli atti dell’Autorità
portuale e sulla gestione, attività che comprende l’accertamento
della regolare tenuta dei libri contabili e la verifica trimestrale
della cassa. A tal fine, questi assiste con almeno uno dei suoi
membri alle riunioni del Comitato portuale e redige una relazione
sul conto consuntivo, riferendo periodicamente al Ministero circa
lo stato della situazione economica dell’Autorità portuale.
Completano il quadro istituzionale le Commissioni Consultive
istituite in ogni singolo porto e la Commissione Consultiva
Centrale. A rigore, tali Commissioni non rientrano nel novero
degli organi dell’Autorità portuale, ai sensi dell’art. 7 della Legge
n. 84/1994, sebbene le stesse svolgano indubbiamente
un’importante funzione in relazione alle questioni attinenti alla
gestione del porto.
In particolare, le Commissioni Consultive, previste all’interno di
ogni singolo porto, sono presiedute dal Presidente dell’Autorità
portuale e hanno una composizione che rispecchia, da un lato, gli
interessi dei lavoratori delle principali imprese che operano in
72
ambito portuale e dell’Autorità portuale e, dall’altro, gli interessi
dei medesimi imprenditori(32). Tali Commissioni sono, in
particolare, chiamate a rendere funzioni consultive su questioni
attinenti il rilascio, la sospensione e la revoca delle autorizzazioni
e delle concessioni; l’organizzazione del lavoro in porto, gli
organici delle imprese, l’avviamento della manodopera e la
formazione professionale dei lavoratori.
I parerei delle Commissioni Consultive, tuttavia, non sono
vincolanti.
La Commissione Centrale, invece, esercita funzioni consultive, in
favore delle Autorità portuali, delle Autorità marittime, del
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e delle Commissioni
Consultive presenti all’interno di ciascun porto, su materie più
specifiche, ossia attinenti all’organizzazione portuale, alla
sicurezza e all’igiene del lavoro. Fanno parte della Commissione
Consultiva Centrale: il Direttore Generale del lavoro marittimo e
portuale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in qualità
di Presidente, tre rappresentanti delle Regioni marittime designati
dalla Conferenza permanente tra Stato, Regioni e Province
autonome, sei rappresentanti delle categorie imprenditoriali e sei
rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livello nazionale, unitamente ad un dirigente del
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, un ufficiale superiore
del Comando generale delle Capitanerie di porto, un dirigente del
Ministero del Lavoro, un dirigente del Ministero della Sanità ed,
infine, il Presidente dell’Associazione Porti Italiani.
(32) Le Commissioni Consultive sono, infatti, di norma composte da (sono infatti
composte da cinque rappresentanti dei lavoratori delle imprese portuali, da sei
rappresentanti delle categorie imprenditoriali e da un rappresentante dei dipendenti
dell’Autorità portuale e dell’organizzazione portuale).
73
3.2 Le funzioni dell’Autorità portuale. La struttura
dell’Autorità portuale non si discosta in modo significativo da
quella dei precedenti Enti Portuali, la novità invero risiede
nell’assegnazione delle funzioni.
Secondo l’impostazione della, ormai più volte, richiamata Legge
n. 84/1994 il compito fondamentale dell’Autorità portuale è quello
di controllare e regolare l’esercizio delle attività economiche
finalizzate alla produzione dei servizi portuali, favorendo la
corretta e proficua utilizzazione delle strutture che compongono il
porto, esercitando altresì una vera e propria attività di promozione
dello scalo. Diversamente dal precedente regime, è espressamente
precluso all’Autorità portuale l’esercizio delle operazioni portuali
in concorrenza con altri operatori.
All’Autorità portuale è, pertanto, precipuamente assegnato il
compito di perseguire l’interesse pubblico allo sviluppo dei traffici
e dell’occupazione.
L’art. 6.1 della Legge n. 84/94 affida alle Autorità portuali
principalmente tre diverse categorie di funzioni:
a) indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e
controllo delle operazioni portuali e delle altre attività
commerciali ed industriali esercitate nei porti, con poteri di
regolamentazione e di ordinanza, anche in riferimento alla
sicurezza rispetto al rischio di incidenti connessi a tali attività ed
alle condizioni di igiene sui luoghi di lavoro;
b) manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni
nell’ambito portuale, ivi compresa quella di mantenimento dei
fondali, previa convenzione con il Ministero dei Lavori Pubblici
che preveda l’utilizzazione dei fondi all’uopo disponibili sullo
stato di previsione della medesima amministrazione;
c) attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali
di alcuni servizi di interesse generale, non coincidenti né
74
strettamente connessi alle operazioni portuali, da individuarsi con
decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Nell’ambito delle funzioni di cui alla lettera a) ed al fine di
incrementare i traffici, l’Autorità portuale ha il potere di assegnare
le autorizzazioni necessarie per l’esercizio delle operazioni
portuali, secondo quanto disposto dall’art. 16 della Legge n.
84/1994, nonché, ai sensi dell’art. 18 della medesima legge, di
affidare mediante concessione le aree demaniali e le banchine site
all’interno dello scalo. L’art 5.2 del D.M. n. 585/1995, adottato in
attuazione delle disposizioni in esame, prevede, inoltre, che nel
rilasciare le autorizzazioni all’esercizio di operazioni portuali
l’Autorità portuale debba attribuire priorità a quelle imprese che
possono assicurare un incremento ed una qualificazione dei
traffici, nonché, a parità di servizi offerti, condizioni di prezzo più
convenienti per gli utenti dei servizi.
Rientra, inoltre, nella medesima logica rivolta a migliorare in
termini di traffico e di occupazione lo scalo marittimo, l’esercizio
da parte dell’Autorità portuale delle funzioni di una vera e propria
“agenzia di promozione e di sviluppo” del porto, anche attraverso
la concreta predisposizione di materiali informativi,
l’organizzazione di corsi di formazione professionale ed un
costante collegamento con le Amministrazioni Pubbliche e le
organizzazioni del settore dei trasporti e della logistica.
Nell’esercizio della potestà di programmazione, l’Autorità
portuale risulta, inoltre, essere dotata dello specifico potere di
adottare regolamenti ed ordinanze. Essa può, altresì, utilizzare al
riguardo anche atti non tipizzati, destinati a spiegare efficacia
esclusivamente all’interno dell’ambito portuale.
Nell’espletamento della funzione di indirizzo, l’Autorità portuale
dovrà, in particolare, adottare il c.d. Piano Operativo Triennale,
che ha ad oggetto le strategie di sviluppo delle attività portuali e
gli interventi volti a garantire il rispetto degli obiettivi prefissati.
75
Si tratta essenzialmente di uno strumento di pianificazione
economica, all’interno del quale l’Autorità portuale indica le linee
strategiche che intende seguire, individuando anche le forme di
finanziamento da acquisire per consentirne la realizzazione.
Peraltro, la più importante attività di programmazione e di
indirizzo è esercitata dall’Autorità portuale attraverso la funzione
di pianificazione da attuarsi con la realizzazione del Piano
Regolatore Portuale mediante il quale l’Autorità portuale
individua le infrastrutture da realizzare, stabilisce la loro
collocazione sul territorio, determinando, altresì, le funzioni che le
singole aree ed infrastrutture portuali sono destinate ad assolvere.
L’art. 5 della Legge n. 84/1994 prevede, infatti, che il Piano
Regolatore Portuale delimiti l’ambito e l’assetto complessivo del
porto e quindi individui, da un lato, le aree destinate alla
produzione industriale, all’attività cantieristica e alle infrastrutture
stradali e ferroviarie e, dall’altro, le caratteristiche e la
destinazione funzionale di tali aree.
Pare, tuttavia, opportuno segnalare sin d’ora che l’attuale impianto
della Legge n. 84/94 mantiene espressamente in capo allo Stato
l’attività di realizzazione delle opere infrastrutturali (art. 5)
dispensando le Autorità portuali dal provvedervi in maniera
diretta. Tale impostazione – i cui limiti verranno evidenziati nel
prosieguo della trattazione – si riflette, inoltre, nell’attuale
struttura delle entrate e delle risorse di cui può disporre l’Autorità
portuale. A norma dell’art. 13 della Legge n. 84/94 l’Autorità
portuale introita direttamente solo i proventi derivanti dal rilascio
di autorizzazioni, concessioni demaniali, e quelli generati da
eventuali cessioni di beni od attività commerciali residuali, mentre
è principalmente lo Stato a fornirle i mezzi finanziari necessari per
la realizzazione delle opere infrastrutturali pianificate, mediante
l’erogazione di contributi a fondo perduto di entità e periodicità
variabile. Lo Stato, inoltre, incassa direttamente la quasi totalità
76
delle tasse e dei diritti marittimi, devolvendo alle Autorità portuali
italiane solo una quota degli stessi (fino alle recenti modifiche, di
cui si dirà diffusamente nei paragrafi seguenti, fondamentalmente
il 50% del gettito derivante dalle tasse portuali di imbarco e
sbarco).
L’Autorità portuale esercita, inoltre, una rilevante attività di
controllo e di vigilanza sulle operazioni economiche che vengono
svolte all’interno del porto, dal momento di inizio e per tutto il
periodo di esercizio di queste attività. Infatti, nel momento in cui
l’Autorità portuale autorizza una determinata impresa a svolgere le
operazioni portuali, ne verifica capacità e idoneità a garantire una
determinata efficienza operativa. E di tali requisiti l’Autorità
portuale dovrà altresì controllare la permanenza, contestualmente
alla verifica del raggiungimento degli obiettivi fissati nel
programma operativo che i soggetti autorizzati si sono impegnati a
realizzare.
L’esercizio del potere di vigilanza sulle performance svolte dalle
imprese autorizzate costituisce, quindi, un momento fondamentale
per garantire che le imprese operino costantemente secondo criteri
di efficienza e produttività. A maggior ragione, l’esercizio di tale
potere è necessario nei confronti dei c.d. operatori terminalisti,
tanto che l’art: 18.8 della Legge n. 84/1994 precisa che l’Autorità
portuale debba effettuare, con cadenza annuale, specifici
accertamenti finalizzati alla verifica nei confronti delle imprese
terminaliste del permanere dei requisiti posseduti al momento del
rilascio della concessione, oltre che del perseguimento da parte
loro quanto meno degli obiettivi minimi posti, in termini di
traffico e di occupazione, dal piano di impresa sulla base del quale
è stata assegnata la concessione.
L’Autorità portuale svolge, in aggiunta a quelle sopra elencate,
anche funzioni consultive per quanto attiene alla determinazione
delle caratteristiche fondamentali del porto. Infatti, secondo
77
quanto previsto dall’art. 4 della Legge n. 84/1994, il Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti è tenuto ad interpellare le
Autorità portuali (e, ove non costituite, le Autorità marittime) per
la definizione delle caratteristiche dimensionali, tipologiche e
funzionali dei porti, per la determinazione di appartenenza di ogni
scalo alle varie classi e per l’eventuale revisione della precedente
classificazione.
All’Autorità portuale sono parimenti assegnate specifiche
competenze in materia di sicurezza rispetto ai rischi connessi alle
operazioni portuali e alle altre attività portuali, nonché rispetto alle
condizioni di igiene sui luoghi di lavoro (poteri in materia di
polizia e di sicurezza). Al riguardo, la generica formulazione
dell’art. 6.1, lett. a), pone evidenti problemi di coordinamento
rispetto alle competenze dell’Autorità marittima, Gli articoli 68 e
81 cod. nav. Prevedono, infatti, anche in capo al Comandante del
porto poteri di vigilanza sull’esercizio delle attività svolte in
ambito portuale, oltre ad un generale potere di provvedere per
tutto quanto concerne la sicurezza e la polizia del porto.
Analogamente, l’art. 3 della Legge n. 84/1994 (come modificato
dalla Legge n. 647/1996) conferisce all’Autorità marittima (e più
precisamente, all’Ispettorato Generale delle Capitanerie di Porto)
l’esercizio di competenze in materia di sicurezza della
navigazione, mentre l’art. 14 attribuisce all’Autorità marittima
competenze dirette in relazione alla sicurezza della navigazione
nel porto e nelle acque territoriali.
Alla stregua del quadro normativo vigente, sembra logico ritenere
che i poteri relativi alla sicurezza delle attività, che vengono
espletate nella parte, per così dire, “terrestre” del porto,
dovrebbero essere in linea di principio di competenza esclusiva
dell’Autorità portuale, mentre l’Autorità marittima dovrebbe
essere responsabile dell’esercizio delle funzioni di sicurezza per
quanto attiene le acque interne e la navigazione.
78
Le problematiche connesse alla ripartizione di competenze relative
alle c.d. “zone grigie”, ossia rispetto alle questioni per le quali
inevitabilmente le competenze delle due Autorità tendono a
sovrapporsi, si auspica siano progressivamente risolte in concreto,
attraverso forme di coordinamento che, nella prassi, hanno
dimostrato di attuarsi efficacemente. Del resto, tale soluzione è
coerente con quanto previsto dalla Legge n. 84/1994 in materia di
organizzazione dei servizi tecnico-nautici, nella misura in cui le
previsioni normative prescrivono che Autorità portuale e Autorità
marittima si coordino mediante specifiche intese.
L’Autorità portuale ha, infine, il dovere di provvedere alla
manutenzione delle c.d. parti comuni del porto, intendendo per
parti comuni le aree portuali e gli spechi d’acqua che sono
suscettibili di essere utilizzati dalle varie categorie di soggetti
imprenditoriali che vi operano.
Rientrano specificatamente nel novero delle attività di
manutenzione quelle finalizzate al mantenimento dei fondali del
porto alla profondità normalmente stabilità, oppure all’incremento
di quest’ultima in determinate zone, al fine di sviluppare la
potenziale utilizzazione commerciale delle stesse.
Nell’esercizio di tutte le competenze assegnatele, l’Autorità
portuale deve in ogni caso rispettare il divieto di esercitare la
gestione delle operazioni portuali (art. 6.6 e 16.1).
Suddetto divieto, come più volte enunciato nel corso della
trattazione, rappresenta l’attuazione del principio comunitario di
separazione tra gestione delle infrastrutture ed erogazione dei
servizi.
Del resto, proprio tale esplicito divieto di porre in essere
operazioni portuali, giustifica anche la scelta del Legislatore di
riconoscere all’Autorità portuale il potere di determinare il numero
massimo di imprese autorizzate ad esercitare operazioni portuali
sulla scorta delle esigenze di funzionalità del porto e del traffico,
79
nel rispetto della massima concorrenza possibile nel settore (art.
16.7).
Di recente il Consiglio di Stato(33) ha ribadito che la portata del
suddetto divieto è assoluta e che, in conseguenza, le Autorità
portuali possono “essere affidatarie dei soli compiti neutrali di
regolazione”. Pertanto, “la gestione delle attività portuali non può
essere legittimamente affidata ad una società indirettamente
partecipata, indipendentemente dal possesso delle Autorità
portuali di una quota di maggioranza o di controllo della società
mista”.
In verità, il divieto non è espresso in termini assoluti, la legge di
riforma dell’ordinamento portuale italiano ammette, infatti,
l’esercizio da parte dell’Autorità portuale di alcune attività di
carattere economico all’interno dei porti. Segnatamente, il citato
art. 6.1, lett. b) e c), lascia aperta la possibilità di esercitare alcune
attività economiche, tra le quali il D.L. 535/1996 contempla
l’esercizio di alcuni dei c.d. “servizi di interesse generale”
individuati nei D.M. 14 novembre 1994 e 4 aprile 1996(34).
Secondo quanto previsto dall’art. 23.5 della Legge n. 84/1994,
l’Autorità portuale ha, inoltre, la possibilità di esercitare
direttamente – e quindi in deroga al normale regime di
concessione attraverso gara pubblica – servizi di interesse
generale(35).
(33) Cons. di Stato, sentenza 1 settembre 2000, n. 4656, in Urbanistica e appalti,
2001, p. 658 e ss.
(34) D.M. 14 novembre 1994, pubblicato in G.U. 24 novembre 1994, n. 275 e D.M. 4
aprile 1996, pubblicato in G.U. 22 aprile 1996, n.94.
(35) La disposizione richiamata recita, in particolare: “Le Autorità portuali istituite nei
porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i servizi di interesse generale di cui
all’art. 6, coma 1, lettera c), possono continuare a svolgere in tutto o in parte tali
servizi, escluse le operazioni portuali, utilizzando fino ad esaurimento degli esuberi il
personale di cui al comma 2 del presente articolo, promuovendo anche la
costituzione di una o più società tra le imprese operanti nel porto, riservandosi una
partecipazione comunque non maggioritaria”.
80
L’art. 6.6 permette, infine, che le Autorità portuali possano
costituire o acquisire partecipazioni in società che esercitano
attività accessorie o strumentali rispetto ai propri compiti
istituzionali e quindi in settori collegati alla promozione e
sviluppo dell’attività portuale, quali ad esempio società di gestione
degli interporti(36).
3.2.1. Le attività strategiche delle Autorità portuali
italiane. Alla luce di quanto da ultimo detto in merito alla
possibilità concessa dal novellato(37) art. 6.6 L. n. 84/94, ovvero la
possibilità per le Autorità portuali di costituire o partecipare in
società esercenti attività accessorie o strumentali rispetto ai
compiti istituzionali affidati, con specifico riguardo
all’intermodalità ed alla logistica, pare opportuno dedicare parte
della presente trattazione alle iniziative più significative intraprese
nei porti italiani.
Una tale disamina assume un particolare rilievo se si considera la
strategicità di alcune delle attività avviate nei suddetti settori con
riferimento allo sviluppo dei traffici ed al potenziamento dello
scalo marittimo che le stesse possono comportare.
In misura ancora maggiore, l’importanza delle iniziative, che tra
breve si andranno a descrivere, è rappresentata dall’osservazione
dell’attuale contesto portuale italiano, il quale risulta caratterizzato
dalla fisiologica carenza di risorse finanziarie statali e, parimenti,
(36) In verità, in merito agli spazi di azione in attività economiche, già in sede di
discussione del disegno di legge di riforma, l’Autorità Garante per la Concorrenza ed
il Mercato aveva manifestato serie perplessità, nel timore che simili aperture
avrebbero potuto compromettere l’effettiva realizzazione della separazione tra
direzione, controllo e gestione dell’infrastruttura portuale rispetto all’esercizio delle
attività economiche nel suo ambito.
(37) L’attuale comma sesto dell’art. 6, L. n. 84/94 è stato, infatti, introdotto dall’art. 8bis del D.L. 30 dicembre 1997, n. 457, convertito in legge mediante la legge 27
febbraio 1998, n. 30.
81
da un’eccessiva complessità del procedimento di approvazione e
realizzazione di infrastrutture portuali(38). Soluzioni alternative
alla realizzazione di opere portuali secondo l’iter procedurale
classico – ossia attraverso finanziamenti statali a fondo perduto la
cui entità e sistematicità sono alquanto variabili, nonché la cui
effettiva erogazione spesso incerta – assumono un ruolo
fondamentale ed, in un certo senso, l’unica prospettiva per tentare
di competere a livello europeo ed internazionale, fintanto che non
si attuino pienamente le riforme legislative tese a rendere effettiva
l’autonomia finanziaria delle Autorità portuali, nonché ad affidare
a tali enti concreti poteri di decisione ed attuazione circa lo
sviluppo infrastrutturale dello scalo.
Le iniziative promosse dalle Autorità portuali italiane, per cercare
di fluidificare i flussi delle materie prime da e per i porti e per
(38) Deve, infatti, essere segnalato che a norma dell’art. 10. 5 della Legge n. 84/94 il
Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, sulla base delle proposte contenute nei
Piani Operativi triennali predisposti dalle Autorità portuali, individua annualmente
nei porti di rilevo economico internazionale e nazionale le opere di grande
infrastrutturazione da realizzare. In questa tipologia di opere rientrano: i canali
marittimi, le dighe foranee di difesa, le darsene, i bacini, l’escavazione e
l’approfondimento dei fondali, ma anche le banchine attrezzate (art. 5.9).Nei porti di
rilevanza economica regionale ed interregionale le medesime funzioni spettano alle
Regioni, le quali devono seguire le indicazioni contenute nelle direttive di
orientamento ministeriali (combinato disposto dell’art. 5. 7 e 5.11) Spetta, inoltre, in
primis allo Stato l’onere finanziario per la realizzazione delle predette opere di grande
infrastrutturazione nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale. Le
Regioni, il Comune (od i Comuni) interessati, nonché l’Autorità portuale hanno
facoltà di intervenire con proprie risorse, in concorso od in sostituzione dello Stato.
Parimenti, spetta alla Regione od alle Regioni interessate l’onere finanziario relativo
alla realizzazione delle opere nei porti di rilevanza economica regionale ed
interregionale (art. 5. 8).
Appare, dunque, evidente come il potere di decisione circa le opere portuali (con
l’inclusione anche dei terminal container e delle banchine attrezzate) da realizzare sia
comunque centralizzato. Tale circostanza, assieme all’alea legata allo stanziamento
delle risorse finanziare necessarie, rende l’attuale sistema non adeguato alle crescenti
istanze di sviluppo portuale legate in primo luogo allo sviluppo dei traffici container ,
risultando in concreto un ostacolo alla competitività internazionale degli scali italiani.
82
tentare di ridurre i costi del trasporto, sono state di vario genere e
possono essere ricompresse nelle seguenti macro categorie:
a) protocolli d’intesa stipulati con Trenitalia, RFI, Enti locali,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, società private
di gestione di servizi ferroviari o di centri logistici;
b) partecipazione in società ferroviarie;
c) acquisto di mezzi di manovra o di trazione ferroviaria;
d) costituzione o partecipazione in società di promozione
dell’intermodalità e della logistica;
e) acquisizione di aree specificamente dedicate ad attività
logistiche.
Innanzitutto, da questa prima elencazione risulta evidente che la
crescita di un porto moderno non può prescindere da un’adeguata
rete di collegamenti ferroviari che permettano di scambiare merci
con le piattaforme logistiche retroportuali e con il proprio
territorio di riferimento(39).
Inoltre, si segnala che il servizio ferroviario in ambito portuale è
ricompreso nel novero di quei servizi di interesse generale che le
Autorità portuali possono erogare a titolo oneroso all’utenza(40).
3.2.1.1 Accordi tra Autorità portuali, società ferroviarie ed
Enti locali. Partecipazioni in società ferroviarie. Le Autorità
portuali di Ancona, Civitavecchia, Genova(41), Gioia Tauro,
(39) Le ipotesi di realizzazione di nuove grandi infrastrutture che permettano di
collegare in maniera adeguata i nostri porti nell’ambito della dimensione
internazionale dei traffici (ad esempio: Terzo Valico, Pontremolese, Corridoio
Adriatico) sono purtroppo lontane dall’essere realizzate in tempi rapidi e si è stimato
che le stesse, anche una volta ultimate, sarebbero in grado di produrre effetti di
potenziamento dei flussi di trasporto solo nel lungo periodo.
(40) Sulla base del combinato disposto dell’art. 6. 1 lett. c) e D.M. 4 aprile 1996.
(41) Nel 2005 l’Autorità portuale di Genova ha sottoscritto con il Gruppo FS un
protocollo d’intesa che aveva l’obiettivo di potenziare, nel triennio 2005-2007, i
traffici ferroviari da e per il porto raggiungendo la quota di 50 treni giornalieri. RFI,
parte dell’accordo, si è assunta l’impegno di snellire e velocizzare i collegamenti tra
83
Taranto e Venezia hanno stipulato un protocollo d’intesa con il
Gruppo Ferrovie dello Stato avente ad oggetto la connessione
della rete ferroviaria portuale con quella nazionale, con lo scopo di
sviluppare i servizi ferroviari con origine o destinazione il porto.
Questa tipologia di accordo è mutuata dall’esperienza dei porti del
c.d. Northern Range, porti che, storicamente, hanno fondato il loro
successo sulla forte integrazione tra trasporto marittimo,
ferroviario e spesso anche fluviale, sinergia resa possibile
dall’efficienza dei collegamenti tra le differenti reti in ambito
portuale.
Nel porto di Genova, in data 13 luglio 2005 e per la durata di un
triennio, il servizio di manovra ferroviaria è stato affidato in
concessione all’A.T.I. Serfer-Servizi Ferroviari S.r.l..
L’Autorità portuale di Savona, assieme a Trenitalia Cargo ed altri
operatori ferroviari, ha sviluppato un progetto per gestire
autonomamente, mediante un soggetto certificato (si tratta della
società Serfer, alla quale sono stati dati in dotazione locomotori e
macchine da manovra, acquistati con fondi propri dell’Autorità
portuale) la manovra dei convogli e la trazione sulle linee
rete portuale e rete ferroviaria nazionale, mediante la costruzione di 15 binari
centralizzati e di un deposito locomotive. Nel terminal di Voltri, in particolare, sono
stati costruiti 2 binari aggiuntivi, rispetto ai 4 pre-esistenti, per tentare di rendere
possibile la doppia circolazione parallela sulle linee dei Giovi. L’Autorità portuale di
Genova ha, da parte sua, provveduto a realizzare le opere infrastrutturali necessarie
per una migliore connessione del bacino portuale di Sanpierdarena con la stazione
ferroviaria interna del Campiasso; a potenziare il parco ferroviario c.d. “fuori mura”
ed a sviluppare quello di Voltri, fino alla dimensione di 1200 metri di binari.
Trenitalia, infine, si è obbligata a potenziare la capacità dei treni cargo diretti in
Lombardia, Emilia e Veneto, ad aumentare la potenza di trazione delle locomotive su
queste tratte, al fine di raggiungere un incremento del volume di movimentazione dei
container dagli attuali 40-44 TEU a 50 TEU per treno. Trenitalia, inoltre, si è resa
disponibile a concordare con la società incaricata le modalità operative migliori per
introdurre nuovi modelli di gestione del carico delle merci a bordo dei vagoni. Si è
pensato, da un lato, di introdurre un sistema di navette cadenzate che consentano di
far affluire ad orari predeterminati la quantità di container previste e, dall’altra, di
riprogrammare su base mensile il numero dei treni in arrivo o partenza dal porto.
84
ferroviarie che collegano il porto con S. Giuseppe di Cairo,
Fossano e Alessandria(42).
L’Autorità portuale di Savona partecipa, altresì, dall’inizio del
2006, alla Società Funiviaria Alto Tirreno, società, partecipata
anche da due gruppi privati (Barone e Campostano, entrambi
detentori di una quota pari al 47%), che si occupa della
movimentazione e del trasporto a mezzo funivia – dal porto di
Savona-Vado al deposito di San Giuseppe di Cairo – di carbone.
In particolare, l’Autorità portuale di Trieste ha costituito, al 50%
con FS, una società denominata Adriafer S.r.l. a cui è stata affidata
la gestione dei servizi ferroviari portuali. Nel 2004, in seguito ad
una ricapitalizzazione, Adriafer è divenuta concessionaria, per la
durata di 15 anni, anche del servizio di interesse generale “di
manovra ferroviaria portuale”. Va, tuttavia, segnalato che
l’Autorità portuale di Trieste gestisce direttamente il piazzale di
smistamento ferroviario, importante struttura di raccordo tra i
terminal, i magazzini ed il traffico terrestre. I servizi sono erogati
mediante l’utilizzo di personale dipendente della stessa Autorità
portuale e personale fornito dalla Compagnia portuale. Sulla base
di una convenzione stipulata con FS/Trenitalia Cargo,
quest’ultima mette a disposizione parte del materiale rotabile e
delle locomotrici necessarie allo svolgimento delle attività di
carico/scarico e trasporto delle merci.
(42) Obiettivo principale del Piano Operativo Triennale (2006-2008) dell’Autorità
portuale di Savona è quello di sviluppare il servizio ferroviario tra il porto e
l’hinterland, puntando a trasferire su ferro – rispetto all’attuale modalità di trasporto
che è la gomma – un volume complessivo di 2 milioni di tonnellate di merci all’anno
(pari ad un incremento del 15% delle merci che attualmente vengono trasportate su
rotaia), con una media di 36 treni a settimana. Il nuovo sistema ferroviario dovrà,
inoltre, costituire la spina dorsale del “Sistema Logistico Integrato del Savonese e Val
Bormida”, progetto promosso dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Autorità portuale ed operatori privati, nella prospettiva di integrare il porto di Savona
Vado e le aree industriali dimesse situate tra Liguria e Piemonte e di reperire aree
utilizzabili per lo svolgimento di attività logistiche.
85
L’Autorità portuale di La Spezia – scalo nel quale nel primo
semestre del 2006 si è raggiunto l’eccellente risultato di oltre il
30% di traffico ferroviario rispetto al totale dei traffici – ha, invece
formato una joint venture con la società Serfer per realizzare nuovi
collegamenti con l’ inland terminal collocato nel retro-porto di S.
Stefano Magra, area che progressivamente si sta sempre più
integrando logisticamente con il porto. L’Autorità in parola è,
inoltre, impegnata nello sviluppo della rete ferroviaria portuale e
di quella di raccordo con il pontremolese.
L’Autorità portuale di Venezia ha costituito nel 1999 la società
“Servizi Ferroviari e Logistici” S.r.l., di cui detiene il 53,20% del
capitale. Tale società ha in concessione le aree del parco VeneziaScalo Marghera e vi gestisce i servizi di collegamento ferroviario.
Successivamente è stata, inoltre, costituita la “Società Esercizio
Raccordi Ferroviari Porto di Marghera” S.r.l., la quale esegue
servizi ferroviari per conto dei propri soci e degli operatori che
svolgono attività industriali e commerciali a Marghera.
Infine, l’Autorità portuale di Napoli detiene il 40% della società di
movimentazione ferroviaria Ferport Napoli, assieme a Serfer, la
quale è titolare del restante 60%. La società Ferport opera in
regime di autorizzazione amministrativa, mediante stipula di
apposite convenzioni di programma con Enti locali o soggetti
privati.
3.2.1.2 Costituzione o partecipazione in società dirette alla
promozione dell’intermodalità e della logistica. Le Autorità
portuali di Napoli e di Salerno partecipano, assieme a Regione
Campania, Gesac (società di gestione aeroportuale dell’Aeroporto
di Capo di Chino), Interporti di Nola e Battipaglia, Confindustria
ed Unioncamere in LOGICA, un’Agenzia regionale istituita per la
promozione della logistica e del trasporto merci, con lo specifico
86
obiettivo di creare un sistema integrato tra i nodi del trasporto
(porti, aeroporti, interporti, strade e ferrovie) campano al fine di
incrementarne lo sviluppo e l’efficienza.
L’Autorità portuale di Trieste ha, invece, costituto la società Alpe
Adria S.p.A. a cui partecipano, in maniera paritetica, anche il
Gruppo FS/FS Cargo e la Regione Friuli-Venezia Giulia attraverso
la sua finanziaria, Friulia S.p.A. L’attività di Alpe Adria si
incentra nella promozione dei traffici intermodali per lo sviluppo
degli scali marittimi regionali.
L’Autorità portuale di Venezia è socia del Consorzio “Portualità
Intermodalità e Logistica di Venezia e Treviso”, organismo creato
al fine della promozione, dello sviluppo, del coordinamento e
dello studio delle differenti modalità di trasporto, movimentazione
merci, nonché deposito e stoccaggio con particolare riferimento
alla realtà operativa del Veneto Nord orientale (Provincie di
Venezia, Treviso, Rovigo e Belluno).
L’Autorità portuale di Bari è, invece, socia della Bari Porto
Mediterraneo S.r.l., società di servizi nel cui oggetto sociale è,
altresì, compresa l’attività logistica.
Le Autorità portuali liguri, infine, fanno parte di SLALA “Società
Logistica dell’Arco Ligure e Alessandrino”. Tale società è stata
preordinata, fin dalla sua costituzione, alla programmazione ed
ottimizzazione degli investimenti infrastrutturali (senza, tuttavia,
occuparsi della gestione delle stesse), allo svolgimento di attività
di marketing territoriale per la promozione dei trasporti e della
logistica, con vocazione a divenire una vera e propria “Authority”
per la logistica.
3.2.1.3 Investimenti in aree dedicate alla logistica.
L’Autorità portuale di Genova ha presentato nel settembre 2006 il
progetto del “Retroporto di Castellazzo Bormida”, si tratta di
87
un’area di circa 1.116.000 metri quadrati, ubicata in provincia di
Alessandria, destinata allo svolgimento delle attività logistiche
funzionali al traffico container generato dal porto di Genova e
dagli altri porti liguri. Il retroporto sorgerà in una zona attraversata
dalla linea ferroviaria Genova-Alessandria e situata nei pressi
dell’autostrada A26 Voltri Gravellona Toci. E’ previsto, altresì, lo
sviluppo di un servizio di navette cadenziate che trasportino i
container dai terminal portuali alla piattaforma logistica di
Castellazzo di Bormida. Il costo complessivo del progetto
ammonta a 110 milioni di euro Di cui 96 milioni per l’acquisto dei
terreni e l’infrastrutturazione e 14 milioni di euro per i mezzi di
movimentazione. Per la realizzazione del progetto è sttao
costituito un apposita società “Logistic Terminal Europa” (LTE) a
cui partecipano: Autorità portuale di Genova, Legacoop Liguria ed
Abaco(il consorzio che gestisce il distripark di Genova – Voltri), i
costi di realizzazione iniziali saranno, tuttavia, interamente
sostenuti da quest’ultimo consorzio con risorse proprie. Una prima
area del retroporto, dell’estensione di 400.000 metri quadrati, sarà
operativa a fine 2008.
Il Piano Operativo Triennale (2006-2008) dell’Autorità portuale di
Savona prevede, inoltre, l’acquisizione di aree dedicate ad attività
logistiche nel comprensorio provinciale, mediante il recupero di
zone industriali del retroporto di Vado Ligure e della Val
Bormida. Si stima il costo di 1 milione di euro all’anno, l’Autorità
portuale vi ha provveduto con risorse proprie, tratandosi di un
investimento avente ad oggetto aree e mezzi, valutando di
ricorrere a forme di finanziamento bancario per gli stanziamenti
relativi a 2007 e 2008.
L’Autorità portuale di La Spezia possiede, invece, come sopra
accennato, un retroporto in località S. Stefano Magra, il quale è
gestito dalla società Spedia S.p.A., società per lo sviluppo
88
economico locale costituita da soci pubblici e privati. L’Autorità
portuale di La Spezia detiene una quota pari al 6, 62%.
A Piombino è , altresì, in cantiere un progetto – condiviso tra
Comune ed Autorità portuale – per l’acquisizione di una vasta area
retroportuale (circa 150.000 metri quadrati) nei pressi della
stazione ferroviaria di Piombino-Fiorentina, ove realizzare un
distripark in cui collocare magazzini, piazzali ed attrezzature per
la movimentazione e lo stoccaggio di svariate tipologie
merceologiche.
L’Autorità portuale di Taranto è socia, unitamente al Comune, alla
C.C.I.A.A. ed alla Provincia, di una società consortile, denominata
“Distripark Taranto”, propriamente costituita per la realizzazione
di una tale opera infrastrutturale. Il Consorzio fa parte, sin dal
2005, dell’European Intermodal Association (EIA), associazione
internazionale indipendente costituita allo scopo di promuovere
un’intermodalità sostenibile in Europa.
89
Tabella 4 – Prospetto sintetico delle attività svolte dalle Autorità portuali
italiane nel settore dell’intermodalità e della logistica
90
4. La natura giuridica dell’Autorità portuale: problemi
di qualificazione. L’art. 6.2(43) della Legge n. 84/1994 definisce
le Autorità portuali in termini di enti pubblici dotati di autonomia
di bilancio e finanziaria e, proprio in quanto enti pubblici, soggetti
alla vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti
(attualmente, a seguito della scissione nei due Ministeri,
rispettivamente, dei Trasporti e delle Infrastrutture, probabilmente
sarebbe più corretto dire che i poteri di controllo sono assunti in
capo al primo), nonché al controllo di legittimità della Corte dei
Conti.
Posta la natura di ente pubblico delle Autorità portuali italiane, la
quale sembra potersi considerare pacificamente riconosciuta in
dottrina e giurisprudenza – sulla scorta di una serie di elementi,
segnatamente: l’istituzione delle stesse a norma dell’art. 6.1 della
Legge n. 84/94 e successive disposizioni legislative; l’attribuzione
di compiti istituzionali diretti al perseguimento di finalità di
interesse pubblico, quali lo sviluppo dei traffici e il controllo del
corretto e sicuro svolgimento delle attività in ambito portuale; il
controllo ministeriale a cui sono assoggettate – un acceso dibattito
è, invece, scaturito in dottrina e giurisprudenza circa la
qualificabilità di tali enti pubblici come “economici”.
In particolare, hanno contribuito ad alimentare dubbi circa
l’attribuzione a queste della qualifica di enti pubblici economici,
gli spazi di azione in attività economiche che, come in precedenza
esposto, tuttora la Legge n. 84/1994 riserva alle Autorità portuali.
In passato, infatti, la Corte di Cassazione, in alcune pronunce, ha
qualificato le Autorità portuali come enti pubblici economici, sia
in ragione di alcune attività economiche ad esse assegnate, sia in
(43) L’art. 6.2 della Legge 28 gennaio 1994, n. 84 recita: “L’Autorità portuale ha
personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia amministrativa
salvo quanto disposto dall’articolo 12 [Vigilanza sull’Autorità portuale del Ministro
dei Trasporti], nonché di autonomia di bilancio e finanziaria nei limiti previsti dalla
presente legge. (omissis).”.
91
considerazione del fatto che le Autorità portuali si sostituiscono
alle precedenti organizzazioni portuali, assoggettate alla disciplina
degli enti pubblici economici ed, altresì, del fatto che parte del
personale operativo del nuovo ente – segnatamente il Segretario
generale – è assunto con contratto di diritto privato(44).
Il Consiglio di Stato(45) è, tuttavia, intervenuto sulla questione
relativa alla natura giuridica delle Autorità portuali, escludendo
che esse possano ritenersi enti pubblici economici.
La qualificazione delle Autorità portuali italiane quali enti
pubblici economici è stata negata dal Supremo Collegio
amministrativo alla luce del fatto che tali organismi sono
fondamentalmente preordinati al perseguimento di finalità di
pubblico interesse, le cui attività possono essere ricondotte solo in
minima parte alla prestazione di servizi a favore di terzi, dietro
pagamento di un vero e proprio corrispettivo.
In linea con quanto statuito dalla giurisprudenza da ultimo
richiamata l’opinione della dottrina(46) dominante, la quale ritiene
(44) In argomento, si cfr. Cass. SU 20 ottobre 1998, n. 10729, in Mass. Giur. It., 1998;
Cass. 14 ottobre 2000, n. 13729, in Mass. Giur. It., 2000; Cass. 3 luglio 2004, n.
12232 in Dir. Trasp., 2005, p. 747 e ss..
(45) Cons. di Stato, sentenza 9 luglio 2002, n. 1641, in Foro Amm. CDS, 2002, p. 3016
e ss. In primo luogo, il Supremo Collegio amministrativo ha precisato, confermando
tra l’altro una soluzione in passato adottata dalla Corte dei Conti (Sez. contr. Enti, 12
aprile 1994, n. 15; 19 luglio 1996, n. 38), che la qualificazione di ente di diritto
pubblico alle Autorità portuali si evince chiaramente dal dato normativo: l’art. 6 della
Legge n. 84/1994, dopo aver individuato le funzioni – di interesse generale –
assegnate alle Autorità portuali, afferma infatti che esse hanno personalità di diritto
pubblico e sono pertanto “enti pubblici di rilievo nazionale”. In aggiunta al dato
normativo il Consiglio di Stato ha , inoltre, evidenziato che “…le Autorità portuali,
sia per la configurazione formale ad esse attribuita dalla legge, sia per l’attività
svolta sia, ancora per le modalità di finanziamento, svolgono funzioni che [risultano]
nel complesso, preordinate al conseguimento di specifiche finalità di pubblico
interesse, secondo quanto espressamente stabilito dalle surrichiamate disposizioni di
legge”. In senso conforme, TAR Friuli-Venezia Giulia, sentenza 26 febbraio 1999, n.
146, in cui si afferma che: “è indubbio che l’Autorità portuale sia una Pubblica
Amministrazione e non un ente pubblico economico, dal momento che l’art. 6 e 2
della Legge 28 gennaio 1994, n. 84 esplicitamente le riconosce personalità giuridica
di diritto pubblico”.
92
che più che una deroga al principio di separazione tra gestione
delle infrastrutture ed erogazione dei servizi, le attività di natura
economica riservate dalla Legge n. 84/1994 alle Autorità portuali
debbano considerarsi come meramente funzionali al
perseguimento delle finalità di interesse pubblico relative alla
promozione ed allo sviluppo dell’infrastruttura portuale, nel
rispetto dell’obiettivo principale della riforma dell’ordinamento
dei porti italiani, ossia quello di evitare le pericolose commistioni
di ruoli che hanno caratterizzato il modello degli enti portuali
previgenti.
La dottrina citata ritiene, inoltre – in contrasto questa volta con la
giurisprudenza di legittimità sopra richiamata – che il regime
privatistico a cui è assoggettato il rapporto di impiego del
personale dipendente sia un elemento ininfluente per quanto
riguarda la qualificazione giuridica dell’ente. Infatti, si osserva che
tale circostanza non può, di per sé, far assumere la qualifica di
ente pubblico economico alle Autorità portuali, in quanto la
disciplina di diritto privato del rapporto di impiego, da un lato,
risponde alla necessità di riassorbimento del personale già in
servizio secondo tale regime presso i precedenti Enti Portuali e,
dall’altro, è coerente con una tendenza sempre più adottata anche
per i dipendenti di enti pubblici non economici.
Tali considerazioni, relative alla natura di ente pubblico non
economico delle Autorità portuali, sono state confermate anche
dalla giurisprudenza tributaria(47). Sotto il profilo fiscale, infatti, la
(46) Cfr. CARBONE S.M.- MUNARI F., La disciplina dei porti tra diritto
comunitario e diritto interno, cit., p.179 e ss.
(47) Si richiama, in particolare, Commissione Tributaria provinciale di La Spezia,
sentenza 16 dicembre 2004, n. 108, nella quale si afferma che: “dalla lettura dell’art.
6 [L. n. 84/94] la legislazione precedente risulta superata anche per quanto riguarda
i meccanismi di finanziamento dei nuovi Enti che, nella nuova formulazione,
obbediscono a canoni prettamente pubblicistici. Inoltre l’art. 13 della citata Legge n.
84/94, alle lettere a), b), c), d), e) precisa in maniera chiara ed inequivocabile le voci
relative alle entrate dei nuovi Enti: canoni demaniali; proventi sulla cessione di
93
giurisprudenza prevalente ha ritenuto che le Autorità portuali non
debbano essere assoggettate all’art. 8 TUIR (Testo Unico delle
Imposte dirette, D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917), norma, al
contrario, applicabile ad enti che hanno per oggetto esclusivo o
principale l’esercizio di attività economiche e commerciali, svolte
per il perseguimento degli scopi indicati da disposizioni di legge,
dal loro atto costitutivo o dal loro statuto, oppure tali in
concreto(48).
La giurisprudenza tributaria, in particolare, giunge alla
conclusione sopra esposta oltre che sulla scorta della
considerazione – condivisa da giurisprudenza amministrativa e
contabile – che la legge individua espressamente le limitate, e
sicuramente non prevalenti, attività economiche di interesse
generale attribuite alle Autorità portuali rispetto alle primarie
impianti; tasse portuali sulle merci imbarcate e sbarcate; contributi delle Regioni,
degli Enti Locali e di altri Enti ed organismi pubblici; entrate diverse. La natura
delle entrate suddette dimostra ancora una volta come sia preminenti, per i nuovi
Enti, l’attività pubblica, peraltro espletata sotto la vigilanza del Ministero… e sotto il
controllo contabile della Corte dei Conti…”.In senso contrario, tuttavia, la recente,
Commissione Tributaria provinciale di Ravenna, 12 luglio 2006, n. 69. La
Commissione Tributaria ha, difatti, ritenuto che la percezione dei canoni di
concessione demaniale da parte dell’Autorità portuale di Ravenna rappresentasse
esercizio di attività avente natura commerciale e, come tale, fosse assoggettabile ad
imposte dirette ed IVA. A parere della Commissione Tributaria, l’Autorità portuale,
pur essendo ente di natura non economica, nell’esercizio dell’attività di riscossione
dei canoni demaniali avrebbe esorbitato i limiti dell’esercizio di funzioni statali e,
pertanto, non sarebbe stata esentata dall’applicazione del TUIR. Si veda in senso
critico GENNARI D., Sulla natura giuridica dell’Autorità portuale con riguardo alla
percezione dei canoni di concessione demaniale, (nota a Commissione Tributaria
provinciale di Ravenna, 12 luglio 2006, n. 69), in Aviation&Marittime Journal,
2006/3, pp. 20-23.
(48) L’orientamento giurisprudenziale prevalente considera, invero, ente pubblico
economico, l’organismo che persegue finalità di lucro e di economicità proprie di
un’attività imprenditoriale; affermando che “l’indagine rivolta ad affermare se un
ente pubblico sia o meno economico deve essere compiuta tenendo presente la
disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività con riferimento agli scopi
dell’ente medesimo”. Si cfr. Cass. 17 dicembre 2002, n. 18015; Cass. 9 agosto 2001,
n. 10968; Cass., Sez. Un., 2 marzo 2001, n. 75).
94
funzioni pubblicistiche, anche sulla base della constatazione delle
forme di finanziamento di cui usufruiscono tali enti, le quali sono
ritenute corrispondere a canoni pubblicistici.
A prescindere dalle impostazioni talora difformi in giurisprudenza,
pare doversi concludere che la qualificazione giuridica
dell’Autorità portuale quale ente pubblico non economico è oggi
condivisa dalla pressoché totalità della dottrina marittimistica(49).
Nessun dubbio, quindi, per la dottrina dominante nell’attribuire
all’Autorità portuale la qualifica di ente pubblico non economico,
istituito per soddisfare bisogni di interesse generale, dotato di
personalità giuridica e sottoposto alla vigilanza del Ministero dei
Trasporti.
Pur condividendo sostanzialmente l’indirizzo consolidatisi in
dottrina e giurisprudenza – imperniato sul principio della
“prevalenza” – circa la natura di enti pubblici non economici delle
Autorità portuali, pare, tuttavia, opportuno in questa sede sollevare
alcune perplessità, o meglio, prospettare alcuni aspetti che,
qualora in futuro non venissero adeguatamente disciplinati,
potrebbero suscitare alcune criticità con riferimento alla necessaria
neutralità dell’ente di gestione portuale ed al rispetto del generale
divieto di esercizio diretto di attività economiche e commerciali.
Si sono, difatti, diffusamente trattate in precedenza tutte quelle
attività, di natura sicuramente economica, che le Autorità portuali
italiane hanno di recente intrapreso nel settore della logistica e
della intermodalità, costituendo all’uopo apposite società con Enti
locali ed, altresì, imprese private. Se la costituzione di tali società
appare più che legittima in quanto espressamente prevista dalla
seconda parte dell’art. 6.6 Legge n. 84/94, trattandosi dello
(49) Ex pluribus, si cfr. LEFEBVRE D’OVIDIO A. – PESCATORE G. – TULLIO L.,
Manuale di diritto della navigazione,Milano, 2004, Giuffrè Editore, p. 147;
CASANOVA M. – BRIGNARDELLO M., Diritto dei trasporti, Milano, 2004,
Giuffrè Editore, pp. 84-85; CARBONE S.M. – MUNARI F., ult. op. cit., p. 180;
ROMAGNOLI A., L’Autorità portuale:profili strutturali e funzionali,cit., pp.181 e ss.
95
svolgimento di attività accessorie e strumentali rispetto ai compiti
istituzionali affidati e se, parimenti, tali iniziative risultano in un
certo senso necessitate dall’esigenza di trovare soluzioni logistiche
innovative e promuovere l’intermodalità nell’ottica dello sviluppo
di porti in cui i finanziamenti pubblici per la realizzazione delle
opere infrastrutturali sono ormai attesi da anni, la diretta
partecipazione delle Autorità portuali nella compagine sociale di
suddette società, desta qualche dubbio circa possibili commistioni
con determinati operatori privati a discapito di altri ed, in generale,
suscita il timore di indebiti vantaggi a detrimento dei potenziali
concorrenti. Tale rischio è tanto più forte se si pensa ad attività
quali, ad esempio: fornitura di servizi logistici, progettazione e
gestione di immobili anche al di fuori dell’ambito portuale,
erogazione di servizi di trasporto, in primis, ferroviari (i quali, tra
l’altro, se esercitati in ambito portuale rientrano nei servizi di
interesse generale(50) che l’Autorità portuale può esercitare
direttamente sulla base del combinato disposto degli artt. 6. 1 lett.
c) e 23.5, Legge n. 84/94).
Appare, dunque, auspicabile che il futuro Legislatore della materia
consideri attentamene l’introduzione di opportune forme di
garanzia al fine di assicurare che l’Autorità portuale, nell’esercizio
di attività d’impresa accessorie e strumentali ai fini istituzionali
che le sono attribuiti, resti nell’ambito di quelli che sono i limiti
fissati dalla legge e che, comunque, si tratti di attività
(50) In relazione ai quali, data la progressiva tendenza delle Autorità portuali italiane
ad investire proprie risorse in progetti diretti al potenziamento dell’ interconnessione
ferro-mare, all’uopo costituendo, anche con partner privati, apposite società che si
occupano dello sviluppo della rete ferroviaria all’interno e nell’hinterland del porto,
parrebbe opportuno verificare se si può ancora considerare – e comunque in che limiti
– che gli enti di gestione portuale svolgono tali servizi nell’interesse generale
dell’utenza. Si cfr. in argomento ZUNARELLI S., I servizi portuali di interesse nella
disciplina della legge 28 gennaio 1994, n. 84, in Dir. Trasp., 1995, pp. 441 ss.;
MARESCA M., La regolazione dei porti tra diritto interno e diritto comunitario,
Torino, 2001, Giappicchelli Editore, p. 45 e ss..
96
effettivamente preordinate allo sviluppo ed alla promozione del
porto. Tali misure, atte ad evitare che la commistione di funzioni
amministrative e gestionali comprometta il ruolo di imparzialità
delle Autorità portuali, potrebbero, ad esempio, essere:
l’applicazione di un’interpretazione normativa restrittiva
dell’attuale disposto dell’art. 6.6 della Legge n. 84/94;
l’introduzione dell’obbligo di separazione gestionale, contabile ed
organizzativa tra attività istituzionale ed attività imprenditoriali, la
costituzione di apposite authority pubbliche, partecipate anche
dalle Autorità portuali, al fine della promozione del territorio e
della intermodalità, la specificazione dell’attuale art. 13 e) della
Legge n. 84/94, il quale prevede che tra le risorse a disposizione
delle Autorità portuali vi possano essere anche “entrate diverse”.
A completamento di quanto detto circa la natura di ente pubblico
non economico, si aggiunge che le Autorità portuali sono state
ritenute cosa differente anche dalle c.d. Authority indipendenti(51).
Oltre ai poteri di vigilanza e agli altri poteri che il Ministero dei
Trasporti esercita sull’Autorità portuale, le modalità con cui si
svolgono sia la procedura di nomina e di revoca del Presidente che
quella di scioglimento del Comitato Portuale escludono che questi
enti possano essere assimilati alle Autorità amministrative
indipendenti. Sotto questo profilo sembra, pertanto, corretta la
qualificazione fornita in dottrina, secondo cui le Autorità portuali
sono enti pubblici non economici ad ordinamento speciale cui
spetta un ruolo di “amministrazione attiva tradizionale” e di
esercizio delle funzioni di regolamentazione e controllo delle
attività economiche nel mercato portuale.
E’ infatti proprio la soggezione dell’Autorità portuale al controllo
ed al potere di indirizzo del governo che costituisce uno dei fattori
(51) CARBONE S.M. – MUNARI F., ult. op. cit., pp. 181-183; ROMAGNOLI A.,
L’Autorità portuale:profili strutturali e funzionali,cit., pp.206 e ss.
97
principali – e comunque decisivo – per escludere che essa possa
rientrare nel novero delle c.d. Autorità indipendenti. Il controllo
dello Stato tramite il Ministero dei Trasporti si manifesta, come
accennato, sia attraverso l’esercizio del potere di vigilanza, sia
attraverso le funzioni di direttiva e di regolamento.
Secondo quanto previsto dall’art. 2 della Legge n. 84/1994,
l’Autorità portuale è, infatti, soggetta alla vigilanza del Ministero
dei Trasporti, che esercita un attività di indirizzo e di controllo di
legalità relativo allo svolgimento delle sue attività istituzionali. Si
tratta, quindi, di un controllo molto incisivo che si manifesta, in
particolare, nell’approvazione del bilancio di previsione, di
eventuali variazioni e del conto consuntivo, oltre che nella
determinazione dell’organico della segreteria operativa.
La Legge n. 84/1994 affida al Ministero molteplici funzioni.
Alcune di esse attengono al funzionamento dell’apparato
istituzionale dell’Autorità portuale: la nomina del Presidente,
come visto, d’intesa con la Regione competente per territorio; la
revoca del Presidente, nelle eccezionali circostanze indicate
dall’art. 7.2, e lo scioglimento del Comitato Portuale con
contestuale nomina di un commissario provvisorio; la
determinazioni dei limiti massimi dei compensi del Presidente
dell’Autorità portuale, dei componenti del Comitato Portuale e del
Collegio dei Revisori; l’approvazione del regolamento di
contabilità dell’Autorità stessa, le determinazione dei limiti della
circoscrizione territoriale di ciascuna Autorità portuale;
l’individuazione annuale delle opere di grande infrastrutturazione
da effettuare nei porti della seconda categoria, prima e seconda
classe (per gli interventi di competenza regionale, in conformità ai
piani regionali dei trasporti ed ai piani di sviluppo economico e
produttivo, il Ministro può emanare direttive di coordinamento); la
determinazione dei servizi di interesse generale diversi, e non
connessi con le operazioni portuali, che possono essere offerti a
98
titolo oneroso agli utenti portuali mediante affidamento e controllo
da parte dell’Autorità portuale; la regolamentazione sotto i profili
soggettivo, oggettivo ed economico dei presupposti necessari per
il rilascio delle autorizzazioni relative all’esercizio delle
operazioni portuali; la determinazione dei criteri generali della
disciplina del rapporto di lavoro del personale dell’Autorità
portuale in funzione dei quali dovranno essere uniformati i
contratti collettivi nazionali di lavoro; l’assoggettamento a
mobilità del personale in esubero rispetto all’organico di ciascuna
Autorità portuale; l’imposizione contributiva – annualmente
rideterminabile – a carico degli speditori, ricevitori ed imprese
autorizzate all’esercizio della operazioni portuali.
Proprio in virtù dell’ampiezza e dell’importanza dei poteri che la
Legge n. 84/1994 gli conferisce, il Ministero è pertanto in grado di
svolgere anche un grado di coordinamento ed armonizzazione del
funzionamento delle Autorità portuali preposte ai diversi scali e, in
tal modo, è in condizione di contribuire all’attuazione degli
obiettivi prefissati dal Piano Generale dei Trasporti. Infatti, questi
enti sono tenuti a presentargli periodiche relazioni in merito
all’andamento del porto e al suo funzionamento ed in particolare,
a fornire, in maniera sistematica, informazioni circa l’attività
svolta nella disciplina e nel controllo dell’esercizio dei servizi e
delle operazioni portuali.
L’attività dell’Autorità portuale è anche soggetta al controllo della
Corte dei Conti. Tuttavia, originariamente, nell’impianto pensato
dal legislatore per la riforma, non si trattava solo di un mero
controllo di legittimità, ma, altresì, di un controllo circa
l’efficienza della gestione, stanti i rilevanti interessi pubblici
connessi alle attività portuali. A seguito delle modifiche introdotte
dalla Legge n. 30/1998, il richiamo alla Legge n. 259/1958,
contenuto nella Legge n. 84/1994, è stato eliminato. Si ritiene,
pertanto, che, oggi, alla Corte dei Conti sia affidato
99
esclusivamente un controllo di legittimità e che siano comunque
escluse dal suddetto controllo le Autorità che non derivano dalle
organizzazioni portuali ed in particolare le società nelle quali
l’Autorità detiene una partecipazione con quote non maggioritarie.
5. Le risorse finanziarie delle Autorità Portuali. Le
Autorità Portuali godono, come detto, in virtù dell’art. 6, comma
2, della Legge n. 84/94, di autonomia di bilancio e finanziaria, nel
rispetto dell’obbligo, sancito dall’art. 9, comma 3, della medesima
legge, di pareggio del bilancio. A fronte delle spese sostenute per
opere portuali parzialmente o interamente finanziate, per
manutenzioni e servizi di interesse generale indivisibili, per il
personale e per il funzionamento della struttura organizzativa,
nonché per eventuali attività di promozione, ogni Autorità
portuale conta sulle seguenti risorse finanziarie, specificatamente
previste dall’art. 13 della Legge n. 84/1994:
- canoni di concessione delle aree demaniali e delle banchine,
e proventi di autorizzazioni per l’esercizio delle operazioni
e dei servizi portuali,
- eventuali proventi derivanti dalle cessioni di impianti a
soggetti concessionari delle banchine;
- tasse portuali sulle merci imbarcate e sbarcate;
- contributi delle regioni, degli enti locali e di altri enti e
organismi pubblici;
- entrate diverse.
100
5.1 Le singole voci di entrata.
5.1.1 I canoni di concessione e i proventi di autorizzazione.
Come esposto precedentemente, le operazioni portuali sono
esercitate da soggetti privati previa autorizzazione da parte delle
Autorità portuali, e, qualora l’attività richieda impianti e
macchinari specifici da collocare nelle aree e nelle banchine, tali
soggetti possono chiedere in concessione le aree demaniali e le
banchine stesse.
Il rilascio dell’autorizzazione è subordinato all’indicazione delle
tariffe, per filoni merceologici o per singoli servizi, nonché al
versamento di un canone annuo e di una cauzione, che sono
collegati al fatturato dell’impresa richiedente, ai programmi
operativi presentati, all’eventuale spazio in uso per l’espletamento
delle operazioni e al grado di pericolosità delle merci trattate (art.
6, comma 1, del decreto 31 marzo 1995, n. 585). Qualora non sia
possibile determinare il valore del fatturato derivante dalle
operazioni portuali, il canone viene calcolato sulla base del
quantitativo di merci movimentate. Infine, laddove nel programma
operativo siano previsti, a carico degli operatori, investimenti da
effettuare in relazione ad aree demaniali, l’ammontare del canone
annuale deve essere ridotto.
Il rilascio della concessione è, altresì, subordinato al pagamento di
un canone, determinato autonomamente dalle Autorità portuali nel
rispetto dei limiti imposti dalle disposizioni di legge. In
particolare: per la concessione di aree e banchine (art. 18 della
Legge n. 84/1994), è previsto che sia emanato da parte del
Ministero dei Trasporti di concerto con il Ministero dell’Economia
un decreto che fissi il limite minimo dell’importo di tale canone;
per le finalità turistico ricreative, l’art. 3 della Legge 4 dicembre
1993, n. 494, determina, inoltre, le misure base del canone, in
101
funzione delle caratteristiche e della destinazione delle aree (per
esempio: livello di valenza turistica, tipologia di impianti installati
ecc.). In genere, le Autorità portuali fissano i canoni sulla base
della durata della concessione, del valore di mercato delle aree e
degli impianti utilizzati, del volume dei traffici svolti, nonché
degli investimenti previsti e dal loro potenziale contributo allo
sviluppo del porto.
5.1.2 Le tasse portuali sulle merci sbarcate e imbarcate. La
tassa portuale di imbarco e sbarco, introdotta dalla Legge del 9
febbraio 1963, n. 82, è una tassa imposta sulla tonnellata metrica
di merce movimentata, ed è determinata in maniera parzialmente
variabile in ciascun porto, tenuto conto della natura delle merci e
del costo medio di gestione dei servizi. Prima del 1994, questa
tassa era applicata esclusivamente nei porti di Genova, Venezia,
Napoli, Livorno, Civitavecchia, Trieste, Savona e Brindisi,
essendo devoluta per due terzi agli Enti indicati dalla Legge 9
ottobre 1967, n. 961 e per un terzo allo Stato. A partire dal 1994 è
stata estesa alla totalità dei porti e, in compensazione delle rate dei
contratti di mutuo posti a carico dello Stato per il ripiano dei debiti
e dei disavanzi delle disciolte organizzazioni portuali – per un
debito complessivo di 500 milioni di euro – è stata stabilita la
devoluzione di solo il 50 per cento di tale tassa alle Autorità
portuali fino all’anno successivo a quello in cui fosse terminato il
pagamento di suddetti mutui. A partire dal 2006, le tasse portuali
sulle merci sbarcate e imbarcate sono interamente devolute alle
Autorità portuali di competenza. Ne sono, tuttavia, esenti tutte le
merci caricate sui carri ferroviari e sui veicoli che accedono alle
navi traghetto adibite ai collegamenti marittimi tra i porti
nazionali, nonché le merci nei contenitori caricati su navi apposite
102
ugualmente adibite ai collegamenti marittimi tra porti nazionali
(art. 3 del D.L. 13 marzo 1988, n. 69).
La Legge n. 84/1994 ha poi introdotto, all’art. 5, comma 8, la
facoltà per le Autorità portuali di applicare delle sovrattasse per le
merci sbarcate e imbarcate, ovvero degli aumenti relativi
all’importo dei canoni di concessione. Tali misure, a totale
discrezione delle Autorità portuali, si giustificano in presenza di
elevati costi sostenuti dalle stesse per le opere di grande
infrastrutturazione.
In maniera esemplificativa si riporta il caso del porto di Genova,
nell’ambito del quale, il 5 novembre 2003, il Comitato Portuale ha
deliberato l’istituzione di una sovrattassa sulle merci sbarcate e
imbarcate finalizzata al finanziamento di opere di interesse
comune. Nel corso del 2004 il gettito di tale sovrattassa è stato
destinato, al netto di una percentuale del 3 per cento in favore
dell’Agenzie delle Dogane per il servizio svolto, nella misura
dell’80 per cento al sostegno degli interventi riguardanti le
infrastrutture civili e marittime del porto e nella misura del 20 per
cento al sostegno degli interventi di infrastrutturazione informatica
del porto e dei varchi portuali.
Tabella 5 – Importi unitari della tassa portuale di imbarco e sbarco
Tabella – Importi unitari della tassa portuale di imbarco e sbarco
103
Tabella 6 – Importi unitari della sovrattassa portuale di imbarco e sbarco
5.1.3. Le entrate diverse. Tra queste rientrano tutto un
insieme di proventi di varia natura tra cui:eventuali utili prodotti
dalle società di promozione dell’intermodalità, della logistica o di
esercizio dei servizi di interesse comune, nei casi in cui l’esercizio
di tali attività da parte delle Autorità portuali sia consentito dalla
legge; eventuali canoni accessori per l’affidamento di servizi di
interesse generale a soggetti terzi, pari, prevalentemente, a una
percentuale del fatturato annuo delle imprese concessionarie.
Ulteriori entrate potrebbero derivare dalla cessione di spazi
pubblicitari o da eventuali donazioni o lasciti.
5.2 Il gettito fiscale generato nei porti ma non di
competenza delle Autorità Portuali. Le risorse finanziarie
descritte nei precedenti paragrafi non esauriscono il gettito fiscale
totale generato nei porti italiani. Difatti, una parte consistente di
tale gettito non costituisce un’entrata per le Autorità portuali,
bensì viene incamerata nel bilancio statale. O quantomeno, non
104
per la generalità delle Autorità portuali. Difatti, alcune delle tasse
marittime di cui si dirà sono in vigore soltanto in alcuni porti (per
esempio la tassa supplementare di ancoraggio).
In primo luogo bisogna considerare che nei porti, in particolare in
quelli a elevata valenza commerciale come i liguri, si provvede
alla riscossione di una molteplicità di diritti doganali che, pur
rappresentando una voce di entrata rilevante per il bilancio dello
Stato, esulano completamente dalle competenze delle Autorità
portuali: IVA, dazi di varia natura, accise, altre imposte e
sovrimposte di consumo a favore dello Stato. A titolo di esempio,
si consideri che nel 2005 a fronte di circa 2,15 miliardi di euro di
diritti doganali riscossi nel porto di Genova, il gettito dell’IVA
ammontava a 1,77 miliardi di euro mentre il gettito della tassa
portuale di sbarco e imbarco di competenza dell’Autorità portuale
non superava i 5,7 milioni di euro.
In secondo luogo, la normativa in vigore prevede alcune ulteriori
tasse marittime che, benché generate nei porti, non sono di
competenza delle Autorità portuali. Tali tasse verranno di seguito
analizzate.
5.2.1. La tassa di ancoraggio. E’ una tassa, calcolata sulla base
della stazza netta delle navi (tonnellaggio netto indicato nel
registro di immatricolazione), che si applica alle navi nazionali ed
estere che si ancorano in una spiaggia, rada o porto nazionale per
il compimento di operazioni commerciali. E’ una tassa periodica,
ossia viene pagata su base annuale, fatta salva la possibilità di
doverla corrispondere per un periodo minimo di trenta giorni,
indipendentemente dall’attività che la nave svolge o dall’entità del
carico. Sono previste esenzioni e riduzioni (in funzione della
quantità di merce sbarcata o imbarcata), nonché trattamenti
differenziati per tipologia d nave (navi da crociera o
105
rimorchiatori). La tassa di ancoraggio si paga nel primo porto di
approdo ma è devoluta, a partire dal 1 gennaio 1994, allo Stato e
non più al porto interessato.
Tabella 7 – Importi unitari della tassa di ancoraggio
5.2.2 La sovrattassa di ancoraggio. E’una sovrattassa
applicata alle navi di stazza nette superiore alle 350 tonnellate
provenienti o dirette all’estero, aventi merci in coperta ovvero
nelle sovrastrutture. Sono previste esenzioni se le navi hanno spazi
vuoti sotto coperta corrispondenti allo spazio occupato in coperta.
La disciplina è uguale alla tassa di ancoraggio.
106
Tabella 8 – Importo unitario della sovrattassa di ancoraggio
5.2.3 La tassa supplementare di ancoraggio. E’ una tassa
addizionale che si versa esclusivamente nei porti di Genova,
Venezia e Napoli ed è applicata alle navi commerciali ed alle navi
da crociera (per le quali è previsto un trattamento differenziato);
per quanto concerne le navi minori (sotto le 100 tonnellate di
stazza) ed, i rimorchiatori la tassa è ridotta e pagata una sola volta
unitamente alla tassa di ancoraggio. La tassa supplementare di
ancoraggio è corrisposta ad ogni approdo ed il relativo provento è
devoluto alle rispettive Autorità Portuali.
Tabella 9 – Importo unitario della tassa supplementare di ancoraggio
107
5.2.4 La tassa erariale di sbarco e imbarco. E’ una tassa
imposta sulla tonnellata metrica di merce imbarcata o sbarcata
nelle spiagge, rade o nei porti dello Stato. In passato veniva fissata
con Decreto ministeriale per ciascun porto tenuto conto della
natura delle merci e del costo medio di gestione dei servizi ed era
applicata in un numero ristretto di porti; oggi, è estesa alla totalità
dei porti e senza alcuna differenza di ammontare. Ne sono esenti
tutte le merci caricate sui carri ferroviari e sui veicoli che
accedono alle navi traghetto adibite ai collegamenti marittimi tra i
porti nazionali, nonché le merci nei contenitori sulle navi
portacontenitori ugualmente adibite ai collegamenti marittimi tra i
porti nazionali (art. 3 del D.L. 13 marzo 1988, n. 69).
Tabella 10 – Tassa erariale di sbarco e imbarco
108
5.2.4.1 La tassa sui carri ferroviari e sugli automezzi. La
tassa sui carri ferroviari si versa nel porto di Napoli, e tassa
analoga si versava nel porto di Genova (fino al 1984) per gli
automezzi e i rimorchi che entrano od escono dal porto, carichi di
merci o materiali oggetto di operazioni di imbarco/sbarco. Il
relativo provento è devoluto alle rispettive Autorità Portuali.
5.2.4.2 La tassa di sbarco sulle merci provenienti
dall’estero. E’ una tassa imposta sulla tonnellata metrica di merce
sbarcata, proveniente dall’estero. L’entità della tassa dipende dalla
categoria merceologica di appartenenza, fatta salva l’esenzione per
determinate categorie. Il relativo provento è devoluto allo Stato.
Tabella 11 e 12– Importo unitario della tassa sui carri ferroviari e sugli
automezzi e della tassa di sbarco sulle merci provenienti
dall’estero
109
6. L’autonomia finanziaria delle Autorità portuali
italiane. Appare evidente l’esigenza di potenziare l’autonomia
finanziaria di cui attualmente dispongono le Autorità portuali,
affinché tali enti possano disporre di risorse certe ed adeguate, le
quali sono necessarie sia per l’espletamento delle relative finalità
istituzionali, che per ottenere chances reali di poter concorrere
nell’attuale realtà portuale europea.
Da quanto sopra esposto emerge, in particolare, lo sbilanciamento
esistente nel sistema italiano di finanziamento dei porti rispetto a
quanto, invece, avviene nelle realtà europee concorrenti.
Se nel resto d’Europa gli enti di gestione portuale possono
beneficiare in via autonoma di risorse ingenti e direttamente
correlate al volume di traffico che interessa lo scalo (come
evidenziato negli appositi paragrafi del primo capitolo della
presente trattazione), in Italia è lo Stato ad essere esclusivo
beneficiario del gettito fiscale (prodotto dall’imposizione di IVA,
tributi ed accise nei porti) e ad incassare direttamente tasse e diritti
marittimi, devolvendo alle Autorità portuali, fino al recente
passato, in pratica solo il 50% degli introiti relativi all’imposizione
della tassa di imbarco e sbarco sulle merci movimentate, risorse
quest’ultime, tra l’altro destinate precipuamente alle spese di
manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni del
porto e, non, invece, alle opere di grande infrastrutturazione(52).
(52) Da un recente studio condotto dall’Istituto CERTET dell’Università Luigi
Bocconi di Milano è risultato che i porti liguri producono annualmente un gettito
fiscale complessivo pari a quasi 4 miliardi di euro (precisamente 3 miliardi e 954
milioni) – con un incremento del 26,5% tra 2005 e 2006 – di cui solamente lo 0,39%,
pari a 15,4 milioni annui, rappresenta la quota di spettanza, ossia quella che dallo
Stato viene ritrasferita alle Autorità portuali di Genova , La Spezia e Savona. E’,
inoltre, stato evidenziato che anche la quota rappresentata da contributi statali in
conto capitale ed in conto gestione è alquanto esigua, ossia il 2,7% del gettito
complessivo, pari ad un importo totale di 107 milioni di euro. I risultati dello studio in
questione sono riportati in BACCELLI O., RAVASIO M., SPARACINO G., Porti
Italiani. Strategie per l’autonomia finanziaria e l’intermodalità. Il caso dei porti
liguri., Milano, 2007, Egea.
110
E’, altresì, noto che, dalla loro istituzione ad oggi, le risorse
principali di cui hanno disposto le Autorità portuali sono state
fondamentalmente rappresentate dai canoni di concessione
demaniale; rilevandosi, da un lato, la non rilevanza in termini
monetari dell’apporto costituito dal gettito prodotto dalle tasse di
diretta
competenza
(comprendendovi
anche
quelle
autonomamente introducibili come, ad esempio, la sovratassa di
imbarco e sbarco che l’art. 5.8 della Legge n. 84/94 permette alle
Autorità portuale di imporre, laddove abbia sopportato ingenti
costi per la realizzazione di opere di grande infrastrutturazione) e,
dall’altra, non essendo stati significativi gli apporti in conto
gestione e gli altri contributi pubblici ex art. 13 lett. d) Legge n.
84/94.
Per quanto concerne i finanziamenti statali in conto capitale, quelli
che precipuamente dovrebbero essere finalizzati alla copertura
degli oneri delle opere di grande infrastrutturazione, la situazione
non è certo migliore. Tali finanziamenti, infatti, spesso non sono
stati erogati, oppure lo sono stati in termini molto più ridotti di
quello che era previsto ed, in tutti i casi, la loro incertezza e
difficile programmabilità (in termini di effettiva disponibilità)
produce tutta una serie di effetti negativi, tra cui, in primis, il
disincentivo degli investitori privati rispetto a possibili
partnership che potrebbero consentire lo sviluppo infrastrutturale
e, di conseguenza, dei traffici dei porti italiani.
Infine, i fattori sopra descritti concorrono tutti a determinare
l’esiguità delle entrate correnti di cui dispongono le Autorità
portuali e, dunque, ad impedire alle stesse di poter accedere al
capitale di credito per potenziare le proprie risorse ed, in ultima
istanza, di poter efficacemente svolgere le attività di
pianificazione e gestione che la legge conferisce loro.
A titolo esemplificativo si prospetta di seguito la situazione delle
entrate finanziarie registrata, tra il 2000 ed 2005, nel porto di
111
Genova, correlando la stessa alle risorse (rispettivamente: proprie,
pubbliche e private) impiegate in tale periodo per le opere di
infrastrutturazione.
Tabella 13 – Entrate correnti dell’Autorità portuale di Genova nel periodo
2000-2005 (valori in euro)
112
Figura 4 – Struttura degli investimenti nei porti liguri nel periodo 2002-2005:
autofinanziamento (valori in milioni di euro)
Figura 5 – Struttura degli investimenti nei porti liguri nel periodo 2002-2005:
investimenti privati (valori in milioni di euro)
Figura 6 – Struttura degli investimenti nei porti liguri nel periodo 2002-2005:
contributi pubblici in conto capitale (valori in milioni di euro)
113
La revisione del sistema dei diritti e delle tasse portuali era,
invero, già stata prospettata, nel senso di potenziare l’autonomia
finanziaria delle Autorità portuali italiane, dall’art. 20 della Legge
n. 342 del 2000, la quale, tuttavia, è rimasta sino ad oggi inattuata,
nonostante il favore espresso dal governo nella scorsa Legislatura.
In particolare, in una recente indagine conoscitiva condotta dalla
Commissione Trasporti della Camera dei Deputati nel 2005 si
legge che una maggiore autonomia finanziaria delle Autorità
portuali italiane è possibile .”…purché questa risulti bilanciata da
un’adeguata perequazione tra porti più e meno ricchi, nonché dal
porre in capo allo Stato un potere di verifica della coerenza degli
strumenti strategici delle Autorità portuali (omissis) con le linee
generali di sviluppo dei trasporti e delle infrastrutture di livello
nazionale”(53).
Quanto espresso dalla Commissione parlamentare richiama il
modello portuale spagnolo in cui, come si vedrà nel capitolo
successivo, a fronte di una forte spinta nella direzione della piena
autonomia delle Autorità portuali regionali, è stata creata
un’apposita Agenzia nazionale, il Puertos del Estrado, con il
compito di: verificare l’adeguatezza dell’esercizio delle funzioni
di pianificazione portuale rispetto alle finalità nazionali di politica
dei trasporti e di operare un’equa perequazione delle risorse
pubbliche disponibili.
Segnali di progresso in materia sono, tuttavia, contenuti nella
Legge Finanziaria 2007, oggetto del seguente paragrafo.
6.1 L’evoluzione più recente della normativa
sull’autonomia finanziaria. La legge Finanziaria 2007 (Legge 27
(53) Commissione IX Trasporti, Poste e Telecomunicazioni della Camera dei Deputati,
Indagine conoscitiva sull’assetto del settore portuale, seduta di martedì 20 dicembre
2005.
114
dicembre 2006, n. 296, recante Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato, pubblicata in G.U. n.
299 del 27 dicembre 2006 – Suppl. Ord. n. 244) attribuisce alle
Autorità Portuali italiane nuove prerogative tese a riconoscerne
l’autonomia gestionale e finanziaria.
Innanzitutto, il comma 982 dell’art. 1, dispone, che:
“Per assicurare l’autonomia finanziaria alle Autorità Portuali
navali e promuovere l’autofinanziamento delle attività e la
razionalizzazione della spesa (…) sono attribuiti a ciascuna
Autorità portuale, a decorrere dall’anno 2007 (…) a) il gettito
della tassa erariale (…) b) il gettito della tassa di ancoraggio.”.
Permettendo alle Autorità portuali di disporre interamente dei
gettiti derivanti dalle suddette tasse erariali, dalla tassa di
ancoraggio e da altre tipologie, eventualmente applicate nei
singoli porti – oltre che, ovviamente, di quelli relativi ai canoni ed
ai diritti vari di cui già beneficiano – si fondano i presupposti, per
tali enti, di un’effettiva possibilità(53) di autofinanziare la gestione
ordinaria e gli interventi di manutenzione delle parti comuni in
ambito portuale. Tale possibilità è, invero, strettamente connessa
all’utilizzo degli introiti ricavati dall’applicazione di tasse e diritti
marittimi, risorse proporzionali ai volumi di traffico prodotti nello
scalo. Questa circostanza dovrebbe rappresentare un primo
importante stimolo per le Autorità portuali a promuovere
l’effettivo sviluppo del porto.
Il comma 989 prevede, inoltre, che:
(53) Nel medesimo studio del CERTET richiamato alla nota precedente è, in
particolare, stato stimato che la devoluzione alle Autorità portuali italiane della
totalità dei diritti marittimi riscossi nei porti (prevista dal comma 982 dell’art. 1della
Legge finanziaria 2007) produrrà un forte incremento delle entrate correnti. In
particolare si è previsto che le Autorità portuali liguri nel 2007 avranno
complessivamente a disposizione 52 milioni di euro e, dunque, una cifra ben
superiore al doppio dei 15,4 milioni del 2005.
115
“…ai fini della gestione del sistema di autonomia finanziaria delle
Autorità portuali, il Governo è autorizzato a emanare un
regolamento (…) volto a rivedere la disciplina delle tasse e dei
diritti marittimi (…), nonché i criteri per l’istituzione delle
Autorità Portuali e la verifica del possesso dei requisiti previsti
per la conferma o per la loro eventuale soppressione, tenendo
conto della rilevanza nazionale e internazionale dei porti, del
collegamento con le reti strategiche nazionali e internazionali, del
volume dei traffici e delle capacità di autofinanziamento”.
Il disposto di questo secondo comma pare rafforzare quanto detto
da ultimo, infatti, sembrerebbe potersi ritenere che nelle intenzioni
del Legislatore della Legge Finanziaria: le Autorità Portuali che
non sono in grado di riscuotere tasse sufficienti a coprire i costi di
gestione operativa e le spese di manutenzione ordinaria e
straordinaria possono essere soppresse, valorizzando quindi la
capacità di autofinanziamento quale criterio di conferma del ruolo
di Autorità portuale. Appare, inoltre, importante il riferimento alla
possibilità di rivedere – mediante apposito regolamento
governativo – la disciplina normativa relativa a tasse e diritti
marittimi attualmente percepiti. Sono, difatti, note le lamentele
sollevate da più parti, circa l’attuale inadeguatezza dei relativi
importi unitari.
Un terzo comma rilevante appare, infine, essere il 990, il quale
recita:
“Al fine del completamento di autonomia finanziaria delle
Autorità Portuali, con decreto adottato di concerto dal Ministero
dei Trasporti, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e i
Ministero delle Infrastrutture, è determinata, per i porti rientranti
nelle circoscrizioni territoriali delle Autorità Portuali, la quota di
tributi diversi dalle tasse e diritti portuali da devolvere a ciascuna
Autorità Portuale, al fine della realizzazione di opere e servizi
previsti nei rispettivi piani regolatori portuali e piani operativi
116
triennali con contestuale soppressione dei trasferimenti dello
Stato a tal fine”.
Il Legislatore ha voluto, in tal maniera, introdurre un aspetto
particolarmente innovativo per quanto attiene il settore portuale
italiano, ovvero il rafforzamento di un ruolo concreto delle
Autorità Portuali nelle attività di pianificazione e programmazione
di opere infrastrutturali.
La possibilità di devolvere parte della imposte che attualmente
sono prerogativa del sistema fiscale generale (Iva alle
importazioni e dazi, in particolare) a vantaggio delle Autorità
portuali, è espressione di una logica preordinata a stringere
maggiormente la relazione fra entrate fiscali specifiche e obiettivi
politici correlati, con particolare riferimento alle opere di
infrastrutturazione
E’, difatti, noto il gap in termini di sviluppo infrastrutturale che i
porti italiani soffrono rispetto alla generalità dei concorrenti
europei, senza che sussistano ormai più rilevanti differenze tra
porti del c.d. Northern Range e porti mediterranei (segnatamente
spagnoli e francesi).
Pare, tuttavia, necessario ancora il trascorrere di ulteriore tempo
prima che le Autorità Portuali italiane possano beneficiare
concretamente, in termini di effettiva disponibilità di maggiori
risorse finanziarie, degli effetti positivi dei meccanismi introdotti
dai commi sopra citati della Finanziaria 2007, non fosse altro
perché uno step del completamento del processo di autonomia
finanziaria, è rappresentato dall’adozione di un apposito decreto
interministeriale, che ancora non è stato emanato, nonostante fosse
previsto per marzo 2007. Come, anticipato, tale provvedimento
deve, infatti, determinare la quota diversa dalle tasse e dai diritti
portuali (IVA e dazi fondamentalmente) da devolvere a ciascuna
Autorità portuale, affinché la stessa possa utilizzare direttamente
tali risorse, in alternativa ai finanziamenti statali in conto capitale,
117
per la realizzazione delle opere infrastrutturali. Dato l’elevato
gettito fiscale che si riscuote nei porti italiani (circa 4 miliardi di
euro annui nell’insieme dei porti liguri), anche solo la devoluzione
di una piccola percentuale dell’importo complessivamente
riscosso sarebbe in grado di attivare un’importante leva
finanziaria.
7. Le attuali prospettive di riforma dell’ordinamento
portuale italiano: qualche riflessione. Molte, come noto, sono
state le ipotesi di modifica della legge quadro che ha introdotto
l’attuale regime dei porti italiani. Nella passata Legislatura i
progetti di legge di riforma presentati dalle competenti
Commissioni parlamentari sono stati ben quattro, di cui, tuttavia,
nessuno è riuscito a terminare in tempo l’iter per la propria
adozione.
Ora, alla luce delle ampie considerazioni svolte nel corso della
presente trattazione, sembra opportuno in questa sede soffermarsi
brevemente su qualche riflessione in merito a quelli cha appaiono
gli aspetti della normativa in vigore su cui è più urgente un
intervento.
Premettendo, che l’impianto della Legge 28 gennaio 1994, n. 84
ha dimostrato, trascorsi oltre dieci anni dalla sua adozione, di
essere solido ed equilibrato e che i principi in esso contenuti
mantengono stringente attualità, in quanto pienamente coerenti
con il diritto comunitario ed in alcuni casi anche più evoluti
rispetto alle soluzioni adottate nelle legislazioni di altri Paesi
europei, le modifiche impellenti sembrano incentrarsi
principalmente su alcuni aspetti operativi che consentano agli Enti
di gestione portuale italiana di ottenere: un’effettiva autonomia
gestionale e finanziaria, nonché concreti poteri pianificatori e di
programmazione per quanto attiene alla realizzazione di opere
118
infrastrutturali, al fine di poter efficacemente competere con i
concorrenti europei nel mutato scenario dei traffici marittimi
internazionali.
Il ruolo neutrale, trasparente ed indipendente dell’Autorità
portuale va, dunque, assolutamente salvaguardato. Ed, anzi in
prospettiva futura, la separazione delle attività istituzionali di
regolamentazione, indirizzo e controllo da quelle economiche
direttamente esercitabili, resa ancor più netta(54), in ossequio alla
funzione di regolatore imparziale ed all’evoluto modello di
governance prescelto dal Legislatore del 1994.
Vanno, al contrario, necessariamente semplificate e snellite le
procedure di pianificazione. Il Piano Regolatore Portuale ed il
Piano Operativo Triennale dovranno essere approvati in tempi ben
più rapidi di quelli attuali. Ed, in generale, dovrà esserci una
maggiore certezza circa la realizzazione delle opere
infrastrutturali, la disponibilità delle relative risorse e la
ripartizione dei rischi tra soggetti pubblici e privati coinvolti.
E’, difatti, indispensabile che l’Autorità portuale assuma effettivi
poteri di pianificazione e di attuazione circa lo sviluppo degli scali
ed in relazione alle soluzioni logistiche ed intermodali da
(54) In dottrina c’è addirittura chi auspica una totale separazione, ritenendo che
“…l’Autorità dovrebbe ripiegarsi sulla sua attività “core” ed istituzionale, evitando di
impegnarsi direttamente nell’economia ed affidando a terzi la gestione di servizi –
siano essi Servizi di interesse generale siano essi servizi accessori a quelli
dell’amministrazione”, si cfr. MARESCA M., La governance dei sistemi portuali.
Linee di una riforma di dimensione europea, Bologna, 2006, il Mulino, pp. 144 e ss.
L’Autore ritiene che l’azione pubblicistica superiore dell’Autorità portuale si rafforzi
se le funzioni accessorie e strumentali ai fini istituzionali dell’ente vengano
esternalizzate e svolte da terzi prestatori di servizi, individuati sulla base di criteri
trasparenti. Il novero delle attività che le Autorità portuali non dovrebbero più
svolgere direttamente appare alquanto ampio ed, in un certo senso eccessivo, se si
pensa alla strategicità dei recenti progetti logistici e di promozione dell’intermodalità
di cui si è detto nell’ultima parte del primo capitolo della presente trattazione.
Vengono, difatti, menzionati dall’Autore: servizi ferroviari portuali ed extra-portuali,
servizi di acquisizione dati merci e loro tracciamento, amministrazione e promozione
del patrimonio immobiliare, ecc.
119
promuovere per addivenire ad un incremento dei traffici dello
scalo marittimo.
L’Autorità portuale dovrà, inoltre, secondo l’esempio dei porti del
Nord Europa, essere espressione diretta del tessuto economico e
sociale locale, per riuscire a creare le sinergie necessarie alla
realizzazione degli investimenti.
In questo contesto è, pertanto, imprescindibile che l’Autorità
portuale acquisti una piena autonomia finanziaria, introitando –
così come previsto dalla Finanziaria 2007 – direttamente tasse e
diritti marittimi e disponendo, altresì, di parte delle risorse
derivanti dal gettito fiscale generato dal porto.
La maggiorazione delle entrate correnti permetterà, dunque, alle
Autorità portuali italiane di avere la liquidità necessaria per aprire
adeguate linee di credito ed approntare finalmente piani di
investimento pluriennali. Tali risorse, assieme a quelle di cui
sopra, verrebbero dunque impiegate direttamente per la
realizzazione di opere infrastrutturali portuali o logistiche che, più
facilmente che in passato, potrebbero essere cofinanziate da
privati (compagnie amatoriali e/o operatori terminalisti) data la
maggiore certezza del nuovo contesto ed una moderna ripartizione
dei relativi rischi di progettazione, costruzione e gestione.
Questa, tra l’altro, sembra allo stato attuale l’unica strategia
attuabile nell’ottica di superare, in tempi rapidi, l’evidente gap di
sviluppo infrastrutturale (specialmente nei confronti dei
concorrenti diretti spagnoli e francesi in rapida espansione, date le
ingenti disponibilità finanziarie) e, di conseguenza, per poter
invertire il trend negativo di progressiva perdita di traffico
instauratosi negli ultimi anni a favore dei porti europei sia del
Northern Range che del Mediterraneo.
Trend che mal si concilia con l’eccellenza internazionale
raggiunta dal comparto marittimo italiano nello scorso decennio,
trend che per poter essere arrestato non consente di tollerare
120
ulteriori ritardi nella creazione delle condizioni politiche e
normative per una reale evoluzione del sistema portuale italiano.
121
Capitolo III
IL SISTEMA PORTUALE SPAGNOLO
Il presente capitolo si prefigge l’obiettivo di tracciare un’analisi
comparata tra l’assetto istituzionale e finanziario del sistema dei
porti spagnoli e l’ordinamento portuale italiano sopra descritto. In
particolare, si confronteranno, da una parte, il porto di Barcellona
e, dall’altra, i porti liguri (Genova, La Spezia e Savona), tenuto
specificamente conto della correlazione esistente tra queste realtà
portuali in ragione della loro posizione geografica (tutti i porti
menzionati si affacciano, infatti, su di una medesima area del
bacino Mediterraneo), della conseguente “contendibilità” di
analoghi flussi di traffico marittimo internazionale ed, in un’ultima
istanza, della potenziale posizione concorrente nel comune mercato
rilevante di riferimento.
1. I porti come beni del demanio pubblico (statale). La
Costituzione spagnola, stabilendo l’esistenza di due categorie di
porti, ovvero porti statali o di interesse generale e porti regionali,
dà per presupposta la natura demaniale e dunque pubblica degli
stessi (1). I porti di interesse generale afferiscono, infatti, al
(1) L’art. 132, paragrafo 2, della Costituzione spagnola del 1978 enuncia: “Sono beni
del demanio pubblico statale quelli che la legge determina e, in ogni caso, la zona
maritimo-terestre, le spiagge, il mare territoriale e le risorse naturali della zona
economica esclusiva e della piattaforma continentale”. Come evidenziato da
autorevole dottrina, il fatto che la Carta costituzionale spagnola non menzioni
espressamente i porti marittimi nell’articolo sopra citato ha conseguenze non
irrilevanti. Infatti, la circostanza che il carattere demaniale dei porti non risulti essere
“costituzionalizzato”, salvo non si ritenga che i porti debbano necessariamente venire
122
demanio pubblico statale e, pertanto, sono di proprietà dello Stato,
mentre i porti da diporto, pescherecci, di rifugio, non commerciali
e, comunque, non di interesse generale, pur appartenendo al
demanio pubblico statale, sono di competenza delle Comunità
Autonome(2). L’appartenenza al demanio pubblico statale
comporta la conseguente inalienabilità, la non assoggettabilità a
procedure fallimentari, concorsuali amministrative, ad esecuzione
forzata e sequestro e l’imprescrittibilità – ossia l’acquisto a titolo
originario in costanza di possesso pacifico ed ininterrotto – dei
porti spagnoli statali e regionali, tutte caratteristiche comuni ai beni
demaniali degli ordinamenti giuridici di civil law (3).
ricompresi nella zona marittimo-terrestre e per quanto la natura pubblica statale di
questi ultimi venga incontrovertibilmente sancita in varie norme giuridiche di rango
inferiore (segnatamente: l’art. 339 del Código Civil Español del 1889, l’art. 4,
paragrafo 11, della Ley de Costas e l’art. 14 della LPEMM del 1992), comporta che
una futura legge parlamentare potrebbe potenzialmente prevedere forme di proprietà
privata dei porti marittimi di interesse generale. Deve, tuttavia, segnalarsi che sebbene
uno scenario come quello da ultimo paventato non sia in assoluto impossibile, alla
luce di un’interpretazione teleologica della norma costituzionale citata, la natura
demaniale dei porti spagnoli non sembra potersi mutare se non tramite una riforma
costituzionale. Infatti, se letteralmente i porti non sono richiamati nella Carta
costituzionale, è pur vero che nell’accezione del concetto di demanio marittimo, fatto
proprio dalla Costituzione spagnola, rientrano tutti quei beni che, al momento della
sua adozione nel 1978, facevano parte di suddetto concetto in forza di altra normativa
vigente. Si cfr. in argomento ARROYO I., Il ruolo dell’impresa terminalista e le
concessioni in ambito portuale, in “Seminari del Master in Diritto ed Economia dei
Trasporti e della Logistica e del Dottorato di Ricerca in Diritto dei Trasporti
Europeo”, Collana diretta da Stefano Zunarelli, Volume n. 13, AA.VV., La riforma
dell’ordinamento portuale italiano, Bologna, 2006, Libreria Bonomo Editrice,pp.
179-190.
(2) Sebbene l’art. 132, paragrafo 2, della Costituzione spagnola faccia esclusivamente
riferimento al demanio pubblico statale, si rileva come tutti gli Statuti delle Comunità
Autonome, nella cui circoscrizione si trovano i porti, non di interesse generale, di loro
competenza, siano univoci nel sancire l’appartenenza di tali porti al demanio pubblico
– pur qualificando, in certi casi, quest’ultimo come regionale – e , dunque,
nell’affermare la proprietà pubblica degli stessi. Si cfr. sul punto ARROYO I., op.
ultima cit., nota a p.181.
(3) L’Autore sopra richiamato sostiene, tuttavia, che un mutamento nella destinazione
e nell’utilizzo di tali beni, potrebbe comportare l’assoggettibilità degli stessi ad un
123
2. Porti statali e Porti regionali. La distinzione sopra
delineata comporta che i primi siano amministrati direttamente
dallo Stato, mediante l’Ente Autonomo dei Porti dello Stato, e sotto
la vigilanza del Ministero delle Opere Pubbliche e dei Trasporti
(Direzione Generale dei Porti), mentre i secondi rientrino nella
competenza della Comunità Autonoma nella cui circoscrizione
regionale sono situati. Il carattere di “interesse generale”, da cui
discende la catalogazione nel novero dei porti statali, viene
ricondotto dall’art. 5 della Ley de Puertos del Estado y Marina
Mercante del 1992(4) ad una serie di elementi, quali
esemplificativamente: attrarre traffici marittimi internazionali che
interessino più Comunità Autonome; avere un tasso di produttività
annua e volumi di traffico marittimo strategici in riferimento
all’economia nazionale; essere dotati di impianti tecnologici
particolarmente avanzati; avere una significativa influenza
sull’hinterland in ragione della tipologia e del volume delle
operazioni e dei servizi portuali erogati, mostrare elevati standard
di sicurezza con riferimento allo svolgimento dei traffici e dei
servizi marittimi. Alla LPEMM del 1992 è stato incluso dalla
Legge n. 62 del 1997 un allegato il quale elenca i porti statali
definiti di interesse generale. Attualmente vengono annoverati
46(5) porti statali rispetto ad un numero complessivo di 245.
regime di diritto privato e, quindi, la contestuale decadenza del regime pubblico
speciale dal quale risultano regolati. Si cfr. ARROYO I., op. ultima cit., p. 181.
(4) Legge del 24 novembre 1992 n. 27 (pubblicata in BOE n. 283, del 25 novembre
1992) parzialmente modificata dalla Legge del 26 dicembre 1997, n. 62 (pubblicata in
BOE n. 312, del 30 dicembre 1997).
(5) In realtà il numero preciso dei porti statali di interesse generale risulta controverso
poiché l’Allegato alla LPEMM annovera sia il porto che il suo estuario, come ad
esempio, nel caso dei porti galiziani di: Ferrol, Villagarcía de Arosa, MarínPontevedra, Vigo.
124
3. La disciplina normativa dei porti statali, ovvero di
interesse generale. Il sistema dei porti spagnoli statali è regolato,
oltre che dal dettato costituzionale, dalla citata Ley de Puertos del
Estado y Marina Mercante del 1992, così come integrata e
modificata dalla Legge n. 62 del 1997, e dalla Legge del 14
novembre 2003, n. 48(6), relativa, in particolare, al regime dei
servizi portuali. La LPEMM del 1992 istituisce il Puertos del
Estado, ente pubblico dipendente dal Ministero delle Opere
Pubbliche e dei Trasporti, dotato di personalità giuridica e di
risorse proprie, a cui afferisce la gestione dell’intero sistema
portuale statale spagnolo. Detto ente, a cui è attribuito il compito di
attuare la politica governativa in materia portuale, nonché di
promuovere l’efficienza del settore, coordina l’attività delle singole
Autorità portuali. Questi ultimi organismi, così come
parallelamente
avvenuto
contestualmente
alla
riforma
dell’ordinamento portuale italiano, sono stati istituiti dalla LPEMM
in sostituzione di precedenti enti di gestione portuale
(segnatamente: i c.d. porti autonomi e la giunta dei porti) La
LPEMM ha, infatti, dotato per la prima volta i porti di interesse
generale di enti di gestione autonomi, per quanto ancora
assoggettati al controllo statale, ed ha promosso l’entrata delle
società private nel mercato delle operazioni portuali. La legge n. 62
del 1997 ha, a sua volta, incentivato la partecipazione in ambito
portuale delle società private, fortificando, altresì – mediante la
previsione della nomina del Presidente e la determinazione della
composizione del Consiglio di Amministrazione da parte delle
Comunità Autonome interessate – l’indipendenza delle Autorità
portuali dallo Stato. La Legge del 27 novembre 2003, n. 48,
(6) Legge del 27 novembre 2003, n. 48, Régimen Económico y de Prestación de
Servicios en los Puertos de Interés General.
125
Régimen Económico y de Prestación de Servicios en los Puertos de
Interés General, ha, infine, riordinato la normativa in materia
portuale, dettando il complessivo assetto economico, finanziario e
fiscale dei porti statali.
4. Le innovazioni introdotte nell’ordinamento portuale
spagnolo dalla Legge n. 48 del 2003. La Legge n. 48 del 2003,
ispirandosi al modello contenuto nella prima proposta di Direttiva
comunitaria sull’accesso al mercato dei servizi portuali, rafforza il
processo di liberalizzazione e privatizzazione precedentemente
avviato in tale contesto, aumentando la presenza delle imprese
private, e diminuendo, parallelamente, l’incidenza del settore
pubblico. La legge n. 48 del 2003 provvede, inoltre, a definire le
tariffe portuali, le quali assumono carattere di imposte. Deve,
tuttavia, evidenziarsi fin da ora come il Legislatore spagnolo parta
comunque dal presupposto della caratterizzazione pubblicistica
delle attività svolte in ambito portuale e della necessità di garantire,
attraverso un efficace intervento pubblico: da una parte, la libera
concorrenza e l’effettiva parità di accesso in quelle aree di mercato
che sono dalla legge oggi demandate alla gestione dei privati e,
dall’altra, la sicurezza, la continuità, l’universalità, nonché la
ragionevolezza dei prezzi con riferimento ai servizi portuali, poiché
gli stessi, nel loro insieme ed in linea generale, vengono connotati
come servizi pubblici la cui offerta, a prescindere dalla specifica
natura del soggetto erogatore, deve essere assicurata in prima
istanza dalle Autorità portuali ed, in ultima, dallo Stato. Alla luce
delle innovazioni introdotte dalla Legge n. 48 del 2003 si possono,
dunque, esporre alcune preliminari considerazioni circa l’attuale
assetto dell’ordinamento giuridico dei porti statali spagnoli,
considerazioni che verranno di seguito approfondite. Innanzitutto,
pare opportuno rilevare che la natura demaniale dei porti spagnoli
126
di interesse generale non appare in alcuna maniera ostare
all’attribuzione ad imprese private della gestione dei servizi
portuali. Infatti la categoria dei servizi portuali c.d. basici
(pilotaggio, rimorchio, ormeggio, battellaggio, imbarco e sbarco di
passeggeri, carico, scarico, trasbordo, deposito e movimentazione
di merci, smaltimento di rifiuti) viene oggi pacificata qualificata
come comprensiva di attività prettamente commerciali, svolte da
soggetti privati in forza di apposita autorizzazione. In secondo
luogo, deve, tuttavia, evidenziarsi che le Autorità portuali hanno
facoltà di imporre sui predetti erogatori obblighi minimi di
servizio. Le Autorità portuali, invero, più che originarie titolari e,
di conseguenza, principali responsabili, risultano essere garanti
della libera concorrenza nella prestazione dei servizi portuali c.d.
basici da parte delle imprese autorizzate.
4.1 La rinnovata classificazione dei servizi portuali.
Innanzitutto, la Legge n. 48 del 2003 ha provveduto a riclassificare
i servizi portuali di più comune erogazione in quattro differenti
categorie: a) servizi basici; b) servizi generali; c) servizi
commerciali; d) servizi di segnaletica marittima. La categoria dei
servizi basici è una categoria ibrida nella quale gli articoli 60 e ss.
della Legge n. 48/2003 ricomprendono: servizi tecnico-nautici
(pilotaggio, rimorchio, ormeggio, battellaggio), imbarco e sbarco di
passeggeri, operazioni portuali (carico, scarico, trasbordo, deposito
e movimentazione della merce), nonché servizi portuali ancillari
alle operazioni portuali (stivaggio, destivaggio, rizzaggio, raccolta
dei rifiuti). Precedentemente all’entrata in vigore della Legge n. 48
del 2003, tale tipo di servizi venivano gestiti direttamente o
indirettamente dalle Autorità portuali, oggi sono prestati da
imprese private a tal uopo autorizzate, mediante il rilascio di
apposita licenza. A titolo esemplificativo i termini di durata di tali
127
licenze sono: dieci anni per il pilotaggio, otto anni per l’ormeggio,
tredici per il rimorchio, da otto a trenta, a seconda dell’importanza
dell’investimento e della contestuale concessione in esclusiva di
un’area demaniale, per la movimentazione di merci, da otto a
tredici per i servizi connessi alla raccolta dei rifiuti. Alla stregua di
quanto sopra enunciato circa le esigenze pubblicistiche sottese
all’erogazione della globalità di tali servizi, l’art. 60, paragrafo 3,
della Legge n. 48/2003, prevede che le Autorità portuali adottino
misure adeguate a garantire un’idonea copertura delle necessità
connesse allo svolgimento dei servizi basici portuali, istituendo,
all’art. 61 specifici obblighi di servizio pubblico con riferimento a
determinate tipologie degli stessi. I servizi generali sono, invece,
un novero di attività la cui erogazione è obbligatoriamente imposta
ex lege (artt. 58 e 59 della Legge n. 48/2003) direttamente alle
Autorità portuali. Si tratta di un insieme di servizi, una sorta di
pacchetto indivisibile, i quali vengono automaticamente prestati a
favore di tutti gli utenti portuali. In tale categoria sono
comunemente annoverati: i servizi di coordinamento del traffico
marittimo e terrestre nell’ambito del porto, nonché del generale
corretto svolgimento delle attività e dei servizi portuali;
l’installazione e manutenzione di adeguata segnaletica sia
marittima che terrestre; i servizi di polizia, sicurezza e gestione
delle emergenze, di illuminazione, di pulizia (eccetto quella dei
moli sui quali le merci vengono movimentate, poiché questi ultimi
servizi rientrano nei basici).I servizi commerciali sono, invece,
attività differenti rispetto a quelle strettamente classificabili come
portuali che, tuttavia, vengono svolte nell’ambito del demanio
pubblico portuale da parte di imprese private. In ragione della loro
particolare localizzazione tali attività, pur esercitate in regime di
libera concorrenza, devono essere espressamente autorizzate dai
competenti enti di gestione. Le Autorità portuali rilasciano,
pertanto, a tal uopo apposite autorizzazioni (artt. 88-90 della Legge
128
n. 48/2003).I servizi di segnaletica marittima, infine, consistenti
nell’installazione, manutenzione, controllo e ispezione degli aiuti
destinati a migliorare la sicurezza della navigazione marittima
lungo le coste spagnole, sono diretto appannaggio dello Stato, il
quale vi sovrintende direttamente, tramite proprie articolazioni
organiche, oppure li affida a privati in regime di concessione (si
tratta pur sempre di una gestione statale, per quanto indiretta, di tali
servizi). Dalla riqualificazione dei servizi portuali sopra descritta si
evince come il Legislatore spagnolo abbia inteso procedere ad una
netta separazione del concetto di titolarità, da una parte, e di
gestione degli stessi, dall’altra. Infatti, se prima dell’entrata in
vigore della Legge sul Régimen Económico y de Prestación de
Servicios en los Puertos de Interés General del 2003, entrambi i
concetti menzionati coincidevano in capo alle Autorità portuali,
attualmente la gestione dei servizi basici e commerciali viene
attribuita al settore privato, mentre alle prime sono riservati
esclusivamente i servizi di interesse generale. Residua, tuttavia,
una competenza di fondo delle Autorità portuali circa l’esigenza di
garantire che la domanda da parte dell’utenza portuale dei servizi,
segnatamente di quelli c.d. basici gestiti da imprese private – data
la natura di servizi pubblici o di attività economiche di interesse
generale riconosciuta agli stessi nell’ordinamento giuridico
spagnolo – venga in ogni caso corrisposta. Inoltre, appaiono
evidenti i poteri di coordinamento e di controllo mantenuti dalle
Autorità portuali con riferimento alla necessità di autorizzare
l’esercizio di qualsiasi attività commerciale svolta nell’ambito del
demanio pubblico portuale da privati, previo rilascio di apposita
licenza. Con riferimento alle categorie di servizi la cui gestione è
stata demandata ai privati deve, altresì, essere sottolineato il
vincolo imposto alle Autorità portuali circa l’eventuale limitazione
dei soggetti privati autorizzati. In ossequio ai principi di forte
liberalizzazione contenuti nella proposta di Direttiva Comunitaria,
129
a cui la Legge si ispira, le deroghe al principio di libero accesso al
mercato dei servizi portuali basici e commerciali, ed in particolare
dei primi, devono tassativamente avere carattere eccezionale. La
Legge n. 48 del 2003 impone, pertanto, espressamente alle Autorità
portuali l’obbligo di garantire la più ampia concorrenza nel mercato
dei servizi portuali, ammettendo la limitazione del numero delle
autorizzazioni disponibili solo in caso di motivate e straordinarie
esigenze.
4.2 La dismissione delle partecipazioni statali nelle società
di stivaggio e destivaggio. Corollario della netta imposizione,
attuata dalla Legge n. 48 del 2003, di un modello di
liberalizzazione e privatizzazione nel mercato dei servizi portuali è
la rinuncia dello Stato alla propria partecipazione nelle società di
stivaggio e destivaggio. Tali società, che in passato avevano la
forma giuridica di società anonime, con capitale di maggioranza
pubblico, vengono trasformate in Gruppi di Interesse Economico
Europeo(7). Si dispone, inoltre, che la quota di capitale detenuta
dalle Autorità portuali nelle società statali venga debitamente
liquidata all’atto della trasformazione. Fermo restando il divieto di
provvedere con proprio personale alle operazioni di stivaggio e
destivaggio, e dunque il conseguente obbligo per gli utenti portuali
di ricorrere al personale dei Gruppi di Interesse Economico
Europeo(8), i nuovi organismi hanno il duplice obiettivo di: da un
(7) Suddetta trasformazione veniva prevista dalla Disposizione Addizionale VI alla
Legge 48/2003 la quale disponeva che la stessa sarebbe dovuta avvenire entro un
anno dall’entrata in vigore della normativa. Le società statali di stivaggio e
destivaggio erano state costituite in ottemperanza al Real Decreto-Ley del 23 maggio
1986, n. 2 e venivano compiutamente disciplinate dalla Disposizione Addizionale
XIII e dalla Disposizione Transitoria III alla LPEMM 1992/1197
(8) L’art. 15, paragrafo 2 della Disposizione Addizionale VI alla Legge n. 48 del 2003
dispone che i lavoratori, i quali all’entrata in vigore di quest’ultima legge risultino
appartenere alla pianta organica delle società statali, continuino a fare parte, con
130
lato, mettere a disposizione delle imprese lavoratori specializzati –
la cui reperibilità sul mercato risulta alquanto difficoltosa – per il
compimento di attività accessorie ai servizi portuali basici e,
dall’altra, provvedere alla costante formazione dei propri
dipendenti al fine di fornire mano d’opera dall’elevata
professionalità.
4.3 L’introduzione del concetto di auto-produzione L’autoproduzione viene comunemente definita come la situazione nella
quale un’impresa di navigazione, anziché contrattare con soggetti
autorizzati la corresponsione di determinati servizi portuali,
provvede autonomamente, mediante proprio personale e mezzi, alla
produzione di tali servizi. L’art. 60, paragrafo 5, della Legge n. 48
del 2003 prevede la possibilità per le Autorità portuali di
autorizzare,
previo
parere
vincolante
rilasciato
dall’Amministrazione marittima circa il rispetto delle necessarie
condizioni di sicurezza, le imprese di navigazione ad auto-prodursi
determinati servizi basici, imponendo, tuttavia, di ricorrere
esclusivamente al personale imbarcato a bordo della nave. Si verte,
altresì, in un’ipotesi di integrazione di servizi nei casi in cui il
concessionario oppure il soggetto titolare di un’autorizzazione
esclusiva avente ad oggetto un’area demaniale, quale ad esempio
una stazione marittima oppure un terminal, presti, con proprio
personale e mezzi, servizi basici o tecnico-nautici alle navi. Anche
in queste ipotesi le Autorità portuali dovranno rilasciare apposite
autorizzazioni, previa verifica della sussistenza di determinate
condizioni (9).
medesimi diritti ed obblighi, della pianta organica dei nuovi Gruppi di Interesse
Economico.
(9) Condizioni espressamente disciplinate nella IV Sezione, rubricata “Autoproduzione ed integrazione dei servizi basici”, artt. 73-75, della Legge n. 48/2003.
131
5. L’assetto istituzionale del sistema portuale statale
spagnolo.
5.1 Il Puertos del Estado. Come anticipato, la disciplina
normativa vigente configura il Puertos del Estado, ente pubblico
che fa capo al Ministero delle Opere Pubbliche e dei Trasporti,
dotato di personalità giuridica e di proprie risorse, quale organismo
di coordinamento e di controllo delle singole Autorità portuali. Il
Puertos del Estado, implementando la politica portuale
governativa, determina le linee direttrici e gli obiettivi ai quali le
Autorità portuali devono informare la gestione dei porti che
amministrano, assegna le risorse necessarie a ciascuno di questi
enti di gestione portuale, verificando, inoltre, la concreta attuazione
delle predette linee programmatiche, nonché l’utilizzo dei fondi a
tal uopo attribuiti. In particolare, il Puertos del Estado provvede a:
a) definire e trasmettere al competente Ministero il piano di
attuazione triennale che integra quello redatto da ciascuna Autorità
portuale; b) presentare il piano economico-finanziario quadriennale
relativo al sistema portuale statale in conformità alle direttive
ministeriali; c) presentare annualmente il bilancio in conto capitale
e di gestione, integrato con quello delle singole Autorità portuali. Il
Puertos del Estado sovrintende, inoltre, alle attività di
pianificazione e controllo relative al sistema di segnalazione
marittima costiera nazionale, di cui promuove anche lo sviluppo
tecnologico ed, inoltre, coordina le attività di tutti gli organi
dell’Amministrazione che hanno competenza in ambito portuale
Infine, altra importante funzione del Puertos del Estado, oltre a
quella generale di sostegno delle attività di ricerca attinenti al
settore portuale, è quella di gestione del Fondo di Compensazione
Interportuale. Si tratta di uno strumento di redistribuzione, secondo
132
un principio solidaristico, delle risorse, il quale garantisce la
disponibilità di finanziamenti pubblici utili per lo sviluppo di
infrastrutture oppure utilizzabili per investimenti in ambito
portuale, di dimensioni tali da non ripagarsi facilmente nel brevemedio periodo. Le Autorità portuali sono, infatti, tenute a conferire
al suddetto fondo l’80% delle entrate introitate attraverso
l’erogazione dei servizi di segnalazione marittima (i quali, come
visto sopra, sono rimasti di competenza statale anche qualora
gestiti in regime di concessione) e fino al 12% delle entrate
derivanti dai servizi di imbarco e sbarco passeggeri.
5.2. Il ruolo delle Autorità portuali. Attualmente risultano
essere istituite 28 Autorità portuali(10). Le Autorità portuali
vengono concepite dalla Legge n. 48 del 2003 sul modello dei c.d.
Landlord Port, ovvero una tipologia di porto nella quale l’ente di
gestione è precipuamente preordinato alla valorizzazione del
territorio ed alla promozione dello scalo marittimo – tenendo in
particolare considerazione la demanialità delle aree portuali –
provvede,
pertanto,
alla
programmazione,
costruzione,
amministrazione e manutenzione delle infrastrutture, delegando, in
linea di principio, ai privati la gestione delle attività commerciali,
compresi i servizi portuali aventi tale carattere (basici e
commerciali, principalmente). Come sopra evidenziato, le Autorità
portuali mantengono, tuttavia, un potere di controllo sullo
svolgimento delle attività, ed in particolare sull’erogazione dei
servizi portuali, regolando le condizioni di accesso dei privati al
porto, mediante il rilascio delle necessarie autorizzazioni o
concessioni e tramite l’imposizione, qualora opportuno, di precisi
(10) Barcellona, Tarragona, Castellón, Baleares, Valencia, Alicante, Cartegena, Almer,
Motril, Malaga, Algiaciras, Melilla, Ceuta, Baia de Cádiz, Tenerife, Las Palmas,
Sevilla, Huelga, Vigo, Marin-Pontevedra, Vilagarcía, A Coruña, Ferrol- S. Cibrao,
Avilés, Gijón, Santander, Bilbao, Pasajes.
133
obblighi di servizio, senza menzionare i servizi gestiti direttamente
dalle Autorità portuali (generali e di segnalazione marittima,
segnatamente). In particolare, lo strumento concessorio e quello
autorizzatorio consentono di attribuire alle imprese private
erogatrici dei servizi portuali l’utilizzo, in esclusiva o meno, delle
aree demaniali portuali. Deve, tuttavia, precisarsi che i rapporti
giuridici instaurati con i prestatori di servizi portuali sono soggetti
al diritto privato, per quanto nella maggioranza dei casi assumano
forme contrattuali atipiche. Nell’ambito di questa funzione di
organizzazione e controllo sullo svolgimento delle attività portuali,
le Autorità portuali mantengono aggiornati i registri relativi
all’utilizzazione del demanio, compiendo censimenti periodici di
tutti i soggetti che operano in ambito portuale. Sempre con
riferimento all’aspetto dell’erogazione dei servizi portuali, le
Autorità portuali riscuotono le tasse ed i diritti governativi applicati
con riferimento alle concessioni ed autorizzazioni rilasciate;
determinano le tariffe, nell’ambito dei limiti fissati dal Ministero
delle Opere Pubbliche e dei Trasporti, per i servizi forniti
direttamente ed i criteri relativi alle condizioni di erogazione di
quelli di cui necessitano le società statali (anche se le linee direttrici
normative in materia vengono prefissate dal Puertos del Estado,
dallo Stato direttamente oppure dalle Comunità Autonome),
verificano l’osservanza della normativa in materia di merci
pericolose, sicurezza e sistemi antincendio. Le Autorità portuali
approvano, inoltre, un bilancio annuale ed un programma di
gestione nel quale sono indicati i finanziamenti e stabiliti gli
investimenti. Deve, inoltre, segnalarsi che nella redazione del
proprio business plan, base del bilancio previsionale e strumento
cardine di orientamento per la gestione economica dell’ente, le
Autorità portuali possono prevedere in maniera autonoma i propri
ricavi, definendo un importo di fatturato, il quale può oscillare tra
più o meno del 15% di quanto indicato dalle direttive del Puertos
134
del Estado, tenendo conto degli obiettivi generali e specifici
contenuti nei singoli Statuti. Autonomia viene, altresì, riconosciuta
alle Autorità portuali circa le scelte inerenti alla partecipazione
azionaria in altre società, sempre, tuttavia, osservando le
prescrizioni della normativa emanata dal Puertos del Estado e circa
l’attuazione di una politica di internalizzazione, nonché in relazione
all’adozione di opportune strategie di marketing. Quest’ultime due
attività sono, in ogni caso, anche soggette all’osservanza degli
indirizzi dettati dai Ministeri competenti (Finanze e Affari Esteri).
Le Autorità portuali predispongono, inoltre, un piano di attuazione
triennale ed un programma di bilancio in conto capitale e di
gestione. Gli enti di gestione portuale identificano annualmente
alcuni progetti in relazione a quanto esposto nei documenti
programmatici da ultimo citati, i quali vengono sottoposti al
Puertos del Estado per l’approvazione ed, una volta approvati,
integrano il bilancio in conto capitale e di gestione nonché il
programma di attuazione triennale redatti a livello nazionale con
riferimento a tutti i porti nazionali di interesse statale. Nell’ambito
della funzione di pianificazione, le Autorità portuali redigono: un
piano di utilizzazione dell’area portuale, il quale definisce
l’estensione territoriale dell’area portuale ed è approvato dal
Ministero degli Affari Interni, della Difesa e delle Opere Pubbliche
e Trasporti, previo consulto dei Puertos del Estado; a corredo del
precedente documento viene adottato un dettagliato Master Plan,
nel quale sono identificate le specifiche attività svolte all’interno
del porto, individuando le zone industriali, le infrastrutture
ferroviarie e viarie, oltre ovviamente alle banchine ed alle aree
dedicate allo svolgimento delle operazioni portuali. Inoltre, le
Autorità portuali provvedono ad elaborare un Piano Speciale,
costituente l’interfaccia tra Master Plan portuale e piano regolatore
cittadino, il quale viene trasmesso alla Regione o al Comune
competenti per l’approvazione; infine vengono predisposti un
135
Piano Strategico, che attua un’analisi di impatto ambientale rispetto
al Master Plan portuale e un Piano Economico-Finanziario,
contenente le previsioni di traffico e gli obiettivi in termini di
pianificazione finanziaria, gestionale e di sviluppo, ad integrazione
dei Master Plan portuali e quelli cittadini(11).
6. L’autonomia finanziaria delle Autorità portuali
spagnole. La Legge n. 48 del 2003 ha rafforzato il regime di
autonomia finanziaria delle Autorità portuali rispetto a quanto era
previsto nella LPEMM del 1992/1997. Il principio cardine che
ispira la materia alla luce del nuovo dettato normativo è
rappresentato dalla c.d. “autosostenibilità finanziaria”. Le Autorità
portuali devono, infatti, provvedere alla copertura dei costi di
gestione nonché degli investimenti programmati in forza,
principalmente, delle seguenti risorse economiche: a) canoni
relativi alle concessioni ed autorizzazioni (nel sistema spagnolo
equivalenti a tasse per l’occupazione privata del demanio pubblico
portuale e per l’utilizzo speciale dello stesso); b) tasse per l’utilizzo
delle infrastrutture portuali applicabili alle differenti tipologie di
imbarcazioni (diritti di approdo, imbarco e sbarco passeggeri,
merci, pesca); c) tasse e diritti portuali riscossi a fronte
dell’erogazione dei servizi generali e di quelli di segnalazione
marittima; d) tariffe percepite per la prestazione delle attività
commerciali residuali gestite direttamente; e) finanziamenti statali
erogati per azioni specifiche relative ad intermodalità, piani
logistici, ecc; f) contributi del Fondo di Compensazione
Interportuale. A stretto rigore la regola generale sancita dalla Legge
n. 48 del 2003 prevedrebbe che siano esclusivamente l’insieme
degli introiti ricavati mediante la riscossione delle tasse portuali a
(11) In argomento si cfr. BACCELLI O., RAVASIO M., SPARACINO G., Porti
italiani, Milano, 2007, Egea, pp. 125-127.
136
garantire la copertura dei costi di esercizio, finanziari,
dell’imposizione fiscale e ad assicurare un risultato economico
globale che, al netto del deprezzamento dei beni, permetta di
sostenere i nuovi investimenti(12). I costi di investimento sono
suddivisi a seconda che si tratti di infrastrutture, a carico delle
Autorità portuali, oppure installazioni ed attrezzature per la
movimentazione della merce, ambito in cui, generalmente, si
registra la partecipazione dei privati. In particolare i finanziamenti
delle opere infrastrutturali vengono ripartiti nella seguente maniera:
I) i costi relativi alle opere marittime (accessi al porto, frangiflutti,
protezioni costiere) sono totalmente sostenuti dalle Autorità
portuali, le quali, per il tramite del Puertos del Estado, possono
usufruire di fondi europei laddove accessibili; II) i costi relativi agli
accessi ferroviari e viari sono a carico del Ministero delle Opere
Pubbliche e dei Trasporti; III) i costi relativi alle infrastrutture
ferroviarie e viarie interne ai porti, così come quelli relativi
all’allacciamento degli immobili alla rete elettrica, idrica e del gas
sono supportati dalle Autorità portuali; IV) i costi relativi alla
costruzione e manutenzione di banchine, moli, sovrastrutture e
magazzini sono a carico delle Autorità portuali sebbene vi sia la
possibilità di coinvolgere i privati, fenomeno quest’ultimo in
aumento negli ultimi anni.
Tabella 14 – Entrate correnti di alcuni porti spagnoli e italiani a confronto
(12) Sul punto cfr. BACCELLI O., RAVASIO M., SPARACINO G., Porti italiani,
cit., p. 129.
137
7. Il sistema di tassazione. La classificazione delle tasse
portuali contenuta nella Legge n. 48 del 2003 prevede le seguenti
categorie: a) tasse per l’occupazione privata del demanio pubblico
portuale, equivalenti ai canoni demaniali dell’ordinamento italiano;
b) tasse per l’utilizzo speciale del demanio pubblico portuale,
dovute alle Autorità portuali per ottenere idonea autorizzazione o
licenza allo svolgimento di attività commerciali, industriali e di
servizi; c) tasse per l’erogazione di servizi non commerciali da
parte delle Autorità portuali (specificamente: tasa por servicios
generales, tasa por servicio de senalizacíon marítima); d) tasse per
l’utilizzo delle infrastrutture portuali, articolate in tasa al buque
(sulla nave), tasa de las embarcaciones deportivas y de ricreo
(tassa sulle imbarcazioni da diporto), tasa del pasaye (tassa sui
passeggeri), tasa de la mercancía (tassa sulla merce), tasa de la
pesca fresca (tassa sulla pesca).
Innanzitutto, le tasse equivalenti ai canoni demaniali ed a quelli
relativi ad autorizzazioni e licenze per l’uso speciale delle
infrastrutture portuali sono calcolate sulla base del valore di
mercato del demanio pubblico e della specifica utilizzazione dello
stesso da parte degli operatori.
In secondo luogo, le tasse dovute all’Autorità portuale quale
corrispettivo per l’erogazione dei servizi non economici, prestati
dalle stesse, non possono eccedere l’importo dei costi reali o
presunto degli stessi.
In terzo luogo, le tasse per l’utilizzo delle infrastrutture portuali
sono calcolate sulla scorta dei costi correlati alla dotazione
infrastrutturale di tutti i porti statali di interesse generale ed alle
spese di manutenzione degli stessi. Le tasse sono, pertanto,
equivalenti a livello nazionale, salvo l’applicazione di un
coefficiente di correzione che dovrebbe garantire la possibilità di
autofinanziamento per ogni Autorità portuale. Tali coefficienti sia
138
applicano esclusivamente alla aliquota relativa alla tasa al buque
(sulla nave), tasa del pasaye (tassa sui passeggeri), tasa de la
mercancía(tassa sulla merce) – le quali trovano spiccata analogia
con l’ordinamento italiano – sulla base del tasso di redditività di
esercizio di ciascuna Autorità portuale. Infatti, più virtuosa risulterà
la gestione economica meno elevato sarà il coefficiente da
applicare. La redditività viene calcolata quale rapporto tra, da una
parte, il reddito di esercizio al netto delle imposte e, dall’altra, le
immobilizzazioni nette medie dell’esercizio, ad esclusione di quelle
in corso.
COEFFICIENTE DI
CORREZIONE
1/0,85
1/0,90
1/0,95
0,95/1,05
1/1,05
1/1,10
1/1,15
MEDIA ANNUA DI
REDITTIVITÁ
DELL’AUTORITÁ
PORTUALE
> 7%
> 6% < 7%
> 5% < 6%
> 2% < 5%
> 1% < 2%
> 0% < 1%
<0
Alla luce delle considerazioni svolte negli ultimi due paragrafi
emerge con evidenza come, in virtù della normativa introdotta con
l’entrata in vigore della Legge n. 48 del 2003, nel sistema portuale
spagnolo le Autorità portuali godano di risorse finanziarie molto
più ampie rispetto a quelle italiane. Infatti, è lampante il vantaggio
competitivo, a parità di volumi di traffico, di cui godono le prime
rispetto alle seconde. Questo effetto è indotto in primis, così come
139
sopra evidenziato, dalla possibilità per le Autorità portuali spagnole
di disporre, in base al principio dell’autonomia finanziaria,
direttamente ed esclusivamente delle entrate derivanti dalle tasse
portuali.
Effetti virtuosi di questo regime giuridico sono, inoltre, la
disponibilità di rilevanti risorse finanziarie da investire in opere
infrastruttuali, possibilità che ha consentito ai porti spagnoli, ben
più efficacemente di quelli italiani, di provvedere adeguatamente
all’ampliamento delle aree portuali ed all’attrezzatura delle stesse
in base alle moderne esigenze dei traffici. Si aggiunga, che in
Spagna paiono, altresì, esistere le condizioni politiche e sociali per
riuscire a convogliare rilevanti finanziamenti privati nella
realizzazione delle infrastrutture portuali(13).
(13) A titolo di esempio, si richiama l’importante progetto “MOL PRAT” intrapreso
recentemente nel porto di Barcellona. L’iniziativa è diretta alla realizzazione di un
nuovo terminal container, il quale, una volta a regime, alla fine del 2008, avrà una
capacità di 2,5 milioni di TEU/anno, permettendo, in tal maniera, allo scalo catalano
di incrementare la propria quota di traffici fino a 4,5 milioni TEU/anno. La
particolarità del progetto, nel panorama europeo, è rappresentata oltre che dalla
mastodonticità e dall’ambizione dello stesso – l ’investimento complessivo
ammonterà, infatti, a 730 milioni di euro – dal ruolo fondamentale rivestito dagli
investitori privati, i quali finanzieranno ben il 90% dei costi complessivi. In
particolare, il partner privato è la società TerCat (Terminal Catalunya), partecipata al
30% dal gruppo amatoriale spagnolo Mestre ed al 70% dalla compagnia Hutchison
Wesports Limited di Hong Kong. TerCat metterà a disposizione 660 milioni di euro
in totale, di cui 160 milioni per la realizzazione delle opere civili di completamento
del terminal e 500 milioni per l’acquisto e l’installazione delle sovrastrutture
tecniche. L’investimento pubblico, approvato dall’Autorità portuale di Barcellona nel
marzo 2004, copre i restanti 70 milioni di euro, i quali risultano precipuamente
destinati alle spese di infrastrutturazione.
TerCat sarà, inoltre, il soggetto a cui verrà affidata la gestione in concessione
trentennale del terminal Mol Prat, terminal ubicato nella zona di espansione Sud del
porto di Barcellona. L’offerta di TerCat è stata, difatti, valutata come la migliore
all’esito di una procedura di valutazione ad evidenza pubblica, conclusa dall’Autorità
portuale di Barcellona il 31 maggio 2006. Interessante, inoltre, rilevare che nella
convenzione che disciplina la suddetta concessione è prevista la possibilità di
un’espansione di 30 ettari dell’area portuale concessa a decorrere dal 2015; di questa
estensione potrà beneficiare TerCat qualora dimostri di possedere i requisiti e di avere
raggiunto gli obiettivi prescritti nel businnes plan all’uopo predisposto dall’Autorità
140
Tabella 15 – Il sistema di tassazione di alcuni porti spagnoli (valori in euro)
portuale. Fermo, tuttavia, l’obbligo dell’Autorità portuale di non concedere a nessun
altro operatore l’area aggiuntiva, senza aver precedentemente verificato il
raggiungimento degli obiettivi da parte dell’attuale concessionario.
141
Capitolo IV
IL SISTEMA PORTUALE BELGA
I porti belgi (Anversa, Gand, Ostenda e Zeebrugge) sono tutti
situati nelle Fiandre e negli ultimi anni sono stati contraddistinti da
una crescita esponenziale dei traffici, la quale è dipesa senz’altro
dalla felice posizione geografica – tutti si trovano, infatti, nella
fascia costiera racchiusa tra il porto francese di Le Havre e quello
tedesco di Amburgo (sebbene solo Ostenda e Zeebrugge si
affaccino direttamente sul mare), zona in cui si concentrano i
maggiori flussi marittimi commerciali del Nord Europa – ma anche
dallo sviluppo infrastrutturale e tecnologico raggiunti (in
particolare, gli imponenti lavori di dragaggio del fiume Schelda
hanno oggi reso il porto di Anversa facilmente accessibile alle navi
giramondo e porta containers di ultima generazione), nonché della
specializzazione dei servizi erogati. Nel porto di Anversa, il quale
ricopre sicuramente una posizione di primo piano nel panorama
belga, vengono movimentati i 2/3 delle merci caricate e scaricate
nell’insieme dei porti fiamminghi ed il medesimo porto riceve più
della metà, rispetto al volume totale, dei carichi liquidi e secchi con
destinazione il Belgio. Il porto di Anversa è, inoltre, market leader,
nella fascia costiera che si estende da Le Havre ad Amburgo, per i
c.d. carichi convenzionali (ovvero ferro, acciaio, metalli non
ferrosi, legno, frutta, farina, zucchero, fertilizzanti) e detiene un
posto di prim’ordine per quanto concerne il traffico container. Il
porto di Gand, invece, svolge una funzione ausiliare rispetto a
quello di Anversa, data la naturale complementarietà per quanto
concerne la maggior parte dei traffici, mirando ad una strategia di
142
specializzazione in relazione a settori merceologici di nicchia
(esemplificativamente: succhi di frutta, frutta, cemento, argilla
cinese, ferraglia e prodotti di acciaio). Il porto di Ostenda è
dimensionalmente il più piccolo dei porti belgi ed è specializzato
nel trasporto roll-on e roll-off, in arrivo e con destinazione la Gran
Bretagna. È, tuttavia, il porto di Zeebrugge ad avere il primato per
quanto concerne il trasporto roll-on e roll-off di mezzi commerciali
sulle rotte Belgio-Gran Bretagna, ed ora anche Belgio-Scandinavia
e penisola iberica. In costante espansione inoltre il trasporto roll-on
e roll-off di autovetture private per tutte le destinazioni mondiali, il
trasporto container (anche grazie ai lavori di dragaggio che hanno
aumentato la profondità del porto) e quello di sostanze gassose e
carburanti.
Inserire tabella relativa alla crescita del traffico nei porti belgi dal
1980 al 2004, in Public Financing and Charging Practices of
Seaports in the EU, p. 229.
1 Il quadro giuridico di riferimento. Nell’ordinamento
giuridico belga la materia dei porti marittimi rientra nella
competenza legislativa regionale. Data l’anzidetta collocazione
geografica dei porti belgi, la disciplina normativa di settore è
contenuta in una legge regionale fiamminga: il c.d. “Decreto
Porti”del 2 marzo 1999. Il Legislatore fiammingo, nell’emanazione
di suddetto decreto, ha tenuto in particolare considerazione la
normativa comunitaria concernente i porti (norme del Trattato CE
sulla politica dei trasporti, nonché regole generali in materia di
aiuti di Stato, prassi della Commissione Europea, orientamenti
dettati dal Libro Verde del 1997). Il modello gestionale a cui il
Decreto Porti si è ispirato è quello dei Landlord Port. Sono,
dunque, state attribuite alle Autorità portuali, enti di
amministrazione di ciascun porto belga – la maggior parte dei quali
143
preesisteva alla normativa regionale – funzioni precipuamente
indirizzate allo sviluppo ed alla promozione dell’area portuale, alla
realizzazione, alla gestione ed alla manutenzione delle
infrastrutture. Al settore privato sono, invece, state delegate
competenze per quanto attiene l’espletamento delle attività
commerciali. Il Decreto Porti ha, inoltre, introdotto una forma
giuridica unitaria per i suddetti organismi amministrativi,
prevedendo l’obbligo di costituire apposite società di gestione
portuale, indipendenti, dal punto di vista economico e finanziario,
dal governo regionale – per quanto soggette alle direttive ed al
controllo del Vlaamse Havencommissie, come si vedrà in prosieguo
– e dunque direttamente responsabili per tutta una serie di
specifiche funzioni. Attualmente i porti di Anversa, Gand ed
Ostenda, tutti municipali, vengono gestiti da Autorità portuali,
aventi forma societaria e capitale pubblico. Il porto di Zeebrugge,
invece, è amministrato da una società di capitali a responsabilità
limitata a cui partecipano il Comune di Bruges ed imprese private.
A decorrere dal 17 maggio 2001, così come previsto dal citato
Decreto Porti, la Regione Fiamminga non fa più parte della
compagine sociale. Ciascuna Autorità portuale ha un
amministratore delegato, il quale viene anche denominato direttore
portuale, il quale nei porti municipali è designato dai Comuni
competenti, mentre nel caso del porto di Zeebrugge viene eletto dal
Consiglio di Amministrazione della società di gestione portuale.
L’attività delle Autorità portuali è coordinata e controllata da un
ente regionale: il Vlaamse Havencommissie, il quale dipende
direttamente dal Ministero fiammingo delle Opere Pubbliche. Alla
stregua della prescrizione contenuta nell’art. 23, paragrafo 1, del
Decreto Porti, il Vlaamse Havencommissie nomina un apposito
commissario portuale, il cui compito principale consiste nel
verificare, attraverso la partecipazione ai Consigli di
Amministrazioni delle singole Autorità portuali fiamminghe, il
144
rispetto della normativa regionale nell’assunzione di specifiche
decisioni, nonché nella generale amministrazione del porto. Per
quanto concerne l’aspetto del finanziamento pubblico dei porti il
Decreto in parola risulta, inoltre, fortemente ispirato al principio di
sussidarietà verticale. Difatti, la normativa regionale prevede una
netta ripartizione degli ambiti di intervento. Al settore pubblico,
Stato Federale e Regione Fiamminga (in netta maggioranza a
quest’ultima), è demandato il finanziamento delle opere
infrastrutturali preordinate all’accessibilità dello scalo (canali di
accesso al porto, darsene, chiuse, frangiflutti, luci e segnalatetica
marittima, bretelle ferroviarie e viarie di collegamento con
l’entroterra), nonché di quelle basilari per quanto attiene la
navigabilità all’interno del porto (canali, c.d. sea-locks, ossia
sezioni di canali racchiuse tra due barriere mobili al cui interno il
livello dell’acqua è mutante). Di competenza delle Autorità
portuali, invece, gli investimenti relativi alle infrastrutture
commerciali (banchine, piattaforme di carico e scarico, magazzini,
depositi). In questo settore, tuttavia, è prevista la possibilità di un
co-finanziamento pubblico. La misura dei sussidi statali o regionali
erogati è solitamente del 20%. Giustificazione delle sovvenzioni
pubbliche viene, nella maggior parte delle ipotesi, ravvisata
nell’interesse generale che ricoprono particolari infrastrutture od
attività portuali anche se le stesse, a stretto rigore, ovvero sulla
base della più volte richiamata disciplina regionale, sarebbero di
esclusiva competenza delle Autorità portuali. Infine, tutte le
installazioni ed attrezzature operative, collocate in terminal e
banchine, vengono finanziate dalle imprese private che utilizzano
le stesse. Risulta, pertanto, evidente il rafforzamento di competenze
e correlate responsabilità in capo alle Autorità portuali, le quali, in
ragione dell’esborso economico al quale sono obbligate dopo
l’entrata in vigore della disciplina regionale di settore, come ovvio,
investiranno di preferenza in quelle opere infrastrutturali che
145
presentano margini più elevati di rapida ricompensazione dei costi
di realizzazione.
2. L’assetto gestionale dei porti belgi. Alla luce
dell’autonomia gestionale e contabile di cui godono le Autorità
portuali fiamminghe, le stesse detengono un ampio margine di
discrezionalità per quanto concerne la determinazione della propria
politica tariffaria. È, tuttavia, opportuno segnalare che detta
indipendenza è bilanciata dalla grande trasparenza che caratterizza
i meccanismi tariffari adottati in ciascun porto. Vengono, infatti,
pubblicati annualmente listini e tariffari aggiornati che rendono
edotta l’utenza circa i canoni di locazione ed i prezzi dei servizi
erogati. Premesso, che le principali fonti di ricavo sono
rappresentate, da una parte, dai canoni di locazione, ossia il
corrispettivo richiesto agli operatori per l’utilizzo temporaneo, in
esclusiva o meno, delle infrastrutture commerciali (banchine
attrezzate, piattaforme di carico e scarico, magazzini, depositi, ecc.)
e dall’altra, dalle tasse e diritti portuali applicati alle compagnie di
navigazione le cui navi attraccano in porto, il quantum dei
corrispettivi richiesti, con riferimento ad entrambe le voci di
entrata, è fortemente influenzato dalle dinamiche di mercato e dalla
forte concorrenza che si registra tra gli scali della fascia costiera Le
Havre-Amburgo. Appare, inoltre, opportuno sottolineare che le
Autorità portuali non effettuano direttamente le operazioni portuali
(carico, scarico, trasbordo, deposito, movimentazione delle merci),
attività svolte esclusivamente da operatori privati Sulla scorta di
quanto detto nel paragrafo precedente a proposito della copertura
dei costi relativi alle opere infrastrutturali ed alla gestione dei
servizi erogati direttamente dalle Autorità portuali, in questa sede,
rinviando ad un opportuno approfondimento della tematica del
sistema di finanziamento pubblico dei porti belgi nel prosieguo
146
della trattazione, giova ribadire che l’intervento pubblico, in
particolare quello della Regione fiamminga (nelle forme del cofinanziamento o del sussidio), è limitato alla costruzione delle
infrastrutture di accesso al porto ed all’espletamento di quei servizi
di interesse generale che le Autorità portuali svolgono per conto del
Governo regionale (in primis, pilotaggio). Per quanto concerne,
invece, i costi di gestione e di manutenzione delle infrastrutture
commerciali portuali (banchine, depositi, magazzini, ecc) questi
sono a totale carico delle Autorità portuali, le quali erogano,
inoltre, a proprie spese, servizi quali il rimorchio o l’affitto delle
gru, servizi dai quali traggono introiti diretti. Le dinamiche
tariffarie relative alle voci di entrata sopra menzionate sono
fortemente correlate l’una all’altra. Difatti, di sovente, le Autorità
portuali intraprendono strategie commerciali volte, ad esempio, ad
una riduzione dei canoni di locazione a cui corrisponde il parallelo
innalzamento delle tariffe portuali, oppure decidono di abbassare
temporaneamente entrambe o ciascuna di queste voci di entrata con
riferimento a specifici traffici, al fine di attrarre gli stessi all’interno
dello scalo(1). L’attuazione di tali strategie deve, tuttavia, garantire
una piena copertura dei costi di amministrazione che gravano sulle
Autorità portuali. Tornando agli introiti collegati all’utilizzo
dell’area portuale e delle relative infrastrutture da parte degli
operatori privati, a fianco dei ricavi derivanti dalla riscossione dei
canoni di locazione, altra fonte di entrate è rappresentata
dall’erogazione di servizi quali: il noleggio di gru (il quale è
(1) Ad esempio, nel 2005 l’Autorità Portuale di Gand decise di non imporre la tassa
sulla nave e di ridurre quella relativa al carico con riferimento a quelle imbarcazioni
porta container che eseguivano trasporti a breve raggio o di cabotaggio. Tale scelta
era giustificata dalla necessità di promuovere, in un’ottica di intermodalità, l’utilizzo
del trasporto marittimo in sostituzione, segnatamente, di quello stradale; cercando, al
contempo, di evitare che il porto di Gand fosse escluso dalle direttrici di traffico
considerate. Si cfr. quanto riportato nello studio: Public Financing and Charging
Practices of Seaports in the EU, Bremen, 2006, p. 261, commissionato dalla
Commissione CE all’Institute of Shipping Economics and Logistics (ISL).
147
prestato dall’Autorità portuale di Anversa), il pagamento delle
tasse governative sugli immobili portuali (effettuato da parte
dell’Autorità portuale di Zeebrugge per conto dei diretti
utilizzatori), oppure la fornitura di energia elettrica. Le Autorità
portuali, come anticipato, possiedono un’ampia autonomia anche
circa la determinazione dei c.d. diritti portuali, ossia le tasse
applicate alle compagnie di navigazione. Fondamentalmente
esistono due categorie di diritti portuali: la tassa sulla nave, la quale
viene applicata in base alla stazza dell’imbarcazione ed al periodo
di permanenza nel porto, e la tassa sulla merce, proporzionale al
volume (per tonnellate od unità di carico – TEU) di merce caricata,
scaricata, trasbordata, depositata o movimentata. Le Autorità
portuali attuano specifiche politiche tariffarie, praticando sconti
mirati al generale incremento dei traffici, i quali sono modulati per
quanto attiene alle tasse sulla nave, su di una riduzione delle stesse
proporzionale al numero degli attracchi nel porto ad opera di una
stessa nave, oppure, per quanto concerne la tassa sul carico, al
volume di merci. Devono, inoltre, menzionarsi le entrate derivanti
dalle tariffe applicate alle compagnie di navigazione con
riferimento alla prestazione dei c.d. servizi tecnico-nautici. Le
Autorità portuali fiamminghe erogano direttamente i servizi di
rimorchio e quelli anti-incendio, mentre quelli di ormeggio e
disormeggio sono gestiti da operatori privati. Discorso a parte
meritano i servizi di pilotaggio, i quali – quando sono relativi alla
zona extra-portuale – rientrano nelle attività di competenza delle
Regione fiamminga in quanto funzionali all’accesso al porto(2).
(2) La Regione fiamminga ha costituito un’apposita Agenzia, operativa dal gennaio
2001, a cui ha demandato l’espletamento dei servizi di pilotaggio extra-portuali. Il
quadro normativo di riferimento era rappresentato dal Decreto sul Pilotaggio del 19
aprile 1995, così come integrato dalla revisione delle c.d. “Regole della Schelda”,
entrambi entrati in vigore il primo ottobre 2002. L’obiettivo perseguito con
l’istituzione di questo ente pubblico era quello di strutturare un sistema di servizi di
pilotaggio altamente specializzati con costi e tariffe trasparenti. I corrispettivi dovuti
dalla compagnie di navigazione, versati sotto forma di specifiche tasse, sono
148
Laddove gli stessi vengano erogati dalle Autorità portuali,
quest’ultime ricevono un sussidio pubblico. Resta fermo che i
servizi di pilotaggio prestati all’interno dell’area portuale sono
attività economiche di interesse generale e di diretta competenza
delle Autorità portuali in forza di quanto prescritto dall’art. 10 del
Regolamento di Polizia Municipale, il quale prevede che tale
attività debba essere espletata dagli enti di gestione portuale in
ragione delle esigenze pubblicistiche (segnatamente, il
mantenimento dell’ordine pubblico e della sicurezza della
navigazione all’interno del porto) sottese alla stessa. Le Autorità
portuali possono, tuttavia, decidere di affidare in concessione(3) ad
imprese private lo svolgimento dei servizi di pilotaggio. Tale
situazione è quella che storicamente si è verificata nel porto di
Anversa dove, a decorrere dal 1968 i servizi di pilotaggio sono
gestiti dalla società CVBA BRABO. La concessione è stata da
ultimo rinnovata nel 2002, stilando una convenzione della durata di
otto anni (dal 1/1/2003 al 31/12/2010)(4). Le tariffe praticate dalla
concessionaria del servizio di pilotaggio vengono autorizzate
dall’Autorità portuale. Una speciale tipologia di tasse è, inoltre,
rappresentata da quelle applicabili alle imbarcazioni che effettuano
navigazione fluviale interna. Tali tasse sono calcolate sulla base del
parametrati sulla stazza e sul pescaggio di ciascuna nave, nonché sulla lunghezza e le
caratteristiche della rotta per cui viene prestato il servizio di pilotaggio. In particolare,
l’importo delle tariffe viene concordato d’intesa tra Governo fiammingo e Governo
olandese ed è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Belga.
(3) Previa verifica di adeguata organizzazione, capacità economica e professionale del
soggetto concessionario.
(4) Una soluzione analoga è attuata nel porto di Zeebrugge dove l’erogazione dei
servizi di pilotaggio è stata affidata in concessione ad una società collegata alla
CVBA BRABO, la CVBA Breydel. Le tariffe dei servizi di pilotaggio vengono
fissate dall’Autorità Portuale di Zeebrugge, la quale provvede, inoltre, a riscuoterle. Il
71,5% dei proventi riscossi viene attribuito ai piloti, i quali provvedono a ripartirsi le
quote di competenza. Non è previsto alcun minimo garantito e pertanto il rischio del
servizio è completamente assunto dalla concessionaria. Al contrario, nel porto di
Gand, i servizi di pilotaggio vengono prestati direttamente dall’Amministrazione
regionale, tenuto conto che il porto sorge su un canale navigabile interno.
149
parametro rappresentato dalla tipologia di traffico (containers,
merci alla rinfusa, ro-ro, ecc.), dalla durata del periodo in cui la
nave staziona nel porto (solitamente viene computata una
percentuale fissa della tassa sulla base di questo elemento), dallo
spazio occupato dalla stessa (calcolato in metri, in volume, ecc)
oppure da un mix dei predetti parametri. Anche con riferimento a
questo tipo di tasse le Autorità portuali godono della possibilità di
prevedere autonomamente, sulla base di proprie strategie
commerciali, specifiche scontistiche.
3. Il sistema di finanziamento pubblico delle
infrastrutture portuali fiamminghe. Le norme in materia di
finanziamento pubblico del sistema portuale belga sono contenute
nel capitolo IV del Decreto Porti del 1999. In particolare gli artt.
29-35 e 44 del decreto in parola, nonché una serie di decisioni
attuative, rappresentano il quadro giuridico di riferimento. Come
anticipato in precedenza, il criterio ordinatore è rappresentato dalla
distinzione tra infrastrutture di accesso al porto (art. 16, paragrafo
2) ed infrastrutture commerciali interne. L’art. 29 del Decreto Porti
attribuisce una specifica responsabilità alla Regione fiamminga per
quanto concerne la costruzione, il mantenimento e la gestione degli
accessi marittimi e delle infrastrutture di collegamento
dall’entroterra al porto, le quali, dunque, vengono finanziate
dall’Amministrazione pubblica(5). Il Governo regionale è, inoltre,
responsabile della generale navigabilità dei canali marittimi e delle
chiuse esterne all’area portuale (la gestione e manutenzione dei
(5) Con decisione del 13 luglio 2001, attuativa dell’art. 31 del Decreto Porti e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale belga del 9 ottobre 2001, la Regione fiamminga ha
deciso di co-finanziare i lavori di dragaggio e la manutenzione delle zone di accesso
ai porti belgi in cui sono collocate strutture di attracco per le navi giramondo e per
quelle che effettuano navigazione fluviale, tenuto conto delle esigenze legate al
transhipment delle merci ed al trasporto passeggeri .
150
sea-locks interni – tratti di canale marittimo compresi tra due
barriere mobili all’interno dei quali il livello dell’acqua è mutante –
è, invece, di competenza delle relative Autorità portuali, per quanto
tali attività siano sovvenzionate dalla Regione fiamminga(6) a
norma di quanto previsto dall’art. 29 bis del più volte menzionato
Decreto Porti. La manutenzione dei punti di attracco è, invece, di
competenza delle Autorità portuali, così come quella dei bacini
interni al porto in cui vengono svolte le attività commerciali, non è,
infatti, prevista alcuna forma di sussidio pubblico per le opere
relative(7). Il 13 luglio 2001 la Regione fiamminga ha adottato, in
attuazione dell’art. 30 del Decreto Porti, una specifica decisione
riguardo alla co-finanziabilità ed all’erogazione di sussidi rispetto
ai progetti infrastrutturali presentati dalle Autorità portuali, è stato
deliberato di finanziare la realizzazione di infrastrutture ed
installazioni di interesse generale, compresa la sostituzione di
quelle obsolete. Con un’ulteriore decisione coeva è stata, altresì,
autorizzata l’attribuzione di sussidi pubblici con riferimento ai
(6) La Regione fiamminga, in particolare, assicura – mediante le analisi condotte da
una società di revisione indipend a tal uopo incaricata - che le somme di denaro
pubblico erogate quale corrispettivo dei costi relativi alla manutenzione dei sea-locks,
principalmente per gli stipendi del personale utilizzato, non siano maggiori rispetto a
quelli che si sosterrebbero facendo ricorso ad analoghi servizi a tariffe di mercato. In
tutti i casi questa forma di finanziamento di opere infrastrutturali non ricade nel
generale divieto di aiuti di Stato, essendo sotteso un interesse pubblico, ossia la
navigabilità delle vie marittime.
(7) Il Decreto Porti del 1999 delinea una specifica distinzione tra le darsene navigabili
all’interno del porto ed i bacini a fondo cieco nei quali le navi approdano e vengono
caricate e scaricate le merci. Le prime, chiamate con espressione inglese channeldocks, sono assimilate dalla normativa a parti del porto navigabili, tanto è vero che le
stesse sono punti di raccordo tra canali marittimi, i quali nel loro insieme
rappresentano la via navigabile di acceso al porto (la cui manutenzione – ad
esclusione dei punti di attracco – spetta direttamente al Governo regionale). Al
contrario, i bacini interni, denominati in inglese inlet-docks, sono canali a fondo cieco
all’interno dei quali le attività commerciali portuali hanno luogo. La Regione
fiamminga eroga un contributo specifico all’Autorità Portuale di Anversa per
l’esecuzione dei lavori di dragaggio e generale manutenzione dei channel-docks,
mentre affida in concessione ad imprese private l’esecuzione di suddette opere negli
altri porti belgi.
151
servizi di regolazione del traffico marittimo, di sicurezza ed
ambientali prestati dalle Autorità portuali(8). Si hanno, dunque,
forme di co-finanziamento per quanto concerne le infrastrutture di
proprietà regionale le quali, come nel caso dei canali di accesso
marittimo lungo i quali sono state installate banchine attrezzate per
il transhipment di merci o per l’imbarco/sbarco di passeggeri(9),
oltre ad una funzione pubblica – l’ effetto di difesa prodotto dalle
barriere in muratura – sono oggetto di utilizzazione commerciale.
L’intervento, anche finanziario, dell’Amministrazione regionale
rientra, infatti, a pieno titolo nelle propria competenza quale
soggetto responsabile della sicurezza ed efficienza del trasporto
lungo le vie navigabili. Diversamente, si tratta di sussidio quando
le sovvenzioni pubbliche sono dirette ad infrastrutture di proprietà
dell’Autorità portuale. In questo caso, come visto, il contributo
finanziario risulta limitato e soggetto a condizioni. In particolare,
l’importo del co-finanziamento o del sussidio è strettamente
connesso ai reali costi di costruzione o di manutenzione dell’opera
infrastrutturale. Quando quest’ultima viene realizzata, con propri
mezzi ed a proprio rischio, dall’Autorità portuale, l’importo del
contributo pubblico viene determinato con riferimento ai prezzi di
mercato, anche previo parere di apposito perito laddove
opportuno(10). In tutti i casi, la percentuale del co-finanziamento o
del sussidio non può superare: il 50% dei costi finanziabili per
quanto concerne le infrastrutture portuali di interesse generale (art.
(8) Decisione del 13 luglio 2001 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale belga dell’ottobre
2001. La Commissione europea con riferimento al finanziamento mediante fondi
pubblici regionali di questa tipologia di servizi ha escluso la sussistenza di alcun aiuto
di stato contrario alla normativa comunitaria (decisone del 16 ottobre 2002, caso n.
438/2002 – Belgio), trattandosi di attività economiche di interesse generale.
(9) Si veda nota n. 5.
(10) Si cfr. l’art. 5, paragrafo 2, della decisione del 13 luglio 2001 sul cofinanziamento e l’erogazione di sussidi pubblici regionali, nonché l’art. 4, paragrafo
2, punto 1, della decisione del 13 luglio 2001, sulle attrezzature di transhipment e per
l’imbarco/sbraco di passeggeri installate lungo le vie di accesso marittime al porto.
152
30 Decreto Porti), il 30% per le installazioni ed attrezzature
portuali con medesime caratteristiche delle precedenti (a decorrere
dal 2004 tale percentuale è stata ridotta al 20%) e il 20% per le
attrezzature di transhipment e di imbraco/sbarco passeggeri
installate lungo i canali marittimi di accesso al porto (art. 31).
L’art. 35 del Decreto Porti prevede, infine, che le installazioni ed
attrezzature commerciali all’interno del porto (strade di
collegamento dei differenti terminals, finiture e pavimentazioni
degli immobili, magazzini, depositi, gru, equipaggiamenti, ecc)
siano a completo carico degli operatori privati, senza alcun
aggravio per l’Amministrazione regionale. Discorso a parte va
condotto con riferimento alle infrastrutture ferroviarie, le quali
possono essere finanziate, nonché di proprietà, indifferentemente,
dei terminalisti o del gestore della rete ferroviaria nazionale,
Infrabel(11). In generale, è quest’ultima ipotesi che si verifica con
maggiore frequenza nel contesto portuale. Sebbene non vi siano
accordi formali tra Infrabel e le Autorità portuali dei porti
fiamminghi, si registra una progressiva tendenza ad addossare i
costi delle infrastrutture ferroviarie portuali sui terminalisti, sulla
base del principio che gli stessi sono concessionari in esclusiva di
aree portuali all’interno delle quali sono collocati i binari. Difatti, a
decorrere dal 2005, gli stessi potevano scegliere se rinnovare
oppure smantellare le strutture ferroviarie esistenti. Nel caso di
rinnovo, ed a condizione che i binari servano banchine attrezzate in
(11) Infrabel è stata costituita il primo gennaio 2005 a seguito della scissione del
monopolio ferroviario nazionale belga, NMBS/SNCB, in due distinte società, di cui
una preposta alla gestione della rete e l’altra a quella dei servizi di trasporto;
separazione societaria imposta dalla necessità di ottemperare alla normativa europea –
il c.d. “pacchetto infrastrutture”–. Infrabel quale gestore della rete ferroviaria
nazionale detiene una posizione di monopolista naturale. Le entrate registrate
nell’anno 2005 sono state rappresentate per un 70% da sovvenzioni pubbliche e per
un 30% dai corrispettivi percepiti per i servizi resi. In realtà, la rete ferroviaria è stata
quasi esclusivamente impiegata dalle compagnie ferroviarie statali di trasporto
passeggeri e merci (rispettivamente NMBS/SNCB passeggeri e B-cargo).
153
cui vengono espletati direttamente il trasbordo e la
movimentazione dei carichi, le opere realizzate da Infrabel non
sono più esclusivamente finanziate dalla stessa, ma vengono in
parte ammortate attraverso il pagamento di un canone annuale da
parte del terminalista. L’importo del canone è soggetto ad una
riduzione proporzionale al volume di utilizzo dell’infrastruttura,
fino ad un possibile azzeramento dello stesso. Il meccanismo di
sconto si fonda, infatti, sulla redditività derivata da un elevato tasso
di utilizzo della struttura ferroviaria, utilizzo che viene direttamente
determinato dal numero di vagoni impiegati annualmente per il
trasporto merci (il costo del servizio di trasporto ferroviario viene
sostenuto dalle compagnie di navigazione e dagli altri utenti che
sbarcano od imbarcano i propri carichi nel terminal) e, quindi,
indirettamente dal volume di merci movimentate nel terminal(11).
Alla luce di quanto premesso nel presente paragrafo emerge con
evidenza come il Decreto Porti del 1999 abbia delineato un quadro
giuridico chiaro dei rapporti tra Amministrazione regionale e porti
fiamminghi, in particolar modo per quanto concerne il
finanziamento pubblico delle infrastrutture. Appaiono, difatti,
indubbie: da una parte, la scelta di imputare alle Autorità portuali
una completa responsabilità finanziaria riguardo la realizzazione e
la manutenzione delle nuove opere (in particolare, banchine e
piattaforme di carico/scarico), nonché la prestazione di servizi
considerati commerciali (come il noleggio gru o il rimorchio) e,
dall’altra, la tendenza a diminuire sostanzialmente la percentuale di
fondi pubblici erogati per la copertura dei costi relativi ad
infrastrutture portuali di interesse generale. Quest’ultima tendenza
si va progressivamente imponendo anche con riferimento alle
sovvenzioni che la Regione Fiamminga attribuisce alle Autorità
(11) Nel giugno 2004 la percentuale di sconto sul canone annuale dovuto dal
terminalista ad Infrabel veniva calcolata sulla base di un ribasso unitario pari a 1,29
euro per vagone ferroviario utilizzato.
154
portuali per l’espletamento di servizi di propria competenza, come
ad esempio il dragaggio e i generali interventi di manutenzione
delle vie marittime di accesso al porto. Una situazione analoga si
registra circa i sussidi regionali che attualmente vengono destinati,
nella misura massima del 20%, alla manutenzione dei punti di
attracco situati all’entrata del porto, i quali sono destinati a non
essere più versati nel prossimo futuro. Non essendo i costi di tali
attività interamente coperti dai sussidi regionali, le Autorità
portuali risultano obbligate a ridistribuire gli stessi parzialmente
sugli utenti dello scalo marittimo. Appare, dunque, che il residuale
settore di intervento pubblico, di competenza finanziaria regionale,
sarà tra breve costituito esclusivamente dalle zone marittime di
accesso e da parte delle infrastrutture stradali che collegano
l’entroterra al porto. Ed anche se attualmente gli accessi ferroviari
al porto sono a carico dello Stato federale, attraverso la società
Infrabel, forme di partenariato pubblico-privato vanno
spiccatamente affermandosi, come sopra evidenziato. Deve, infine,
sottolinearsi che a seguito dell’entrata in vigore del Decreto Porti e
delle decisioni di attuazione relative al Capitolo 4, il livello di
trasparenza raggiunto dalle Autorità portuali in relazione alla
gestione finanziaria ed all’utilizzo dei finanziamenti pubblici per lo
svolgimento delle proprie attività è più che soddisfacente. Gli enti
di gestione portuale fiamminghi pubblicano, difatti, ogni anno
resoconti, redatti secondo il principio della separazione contabile,
in cui vengono dettagliatamente indicati: tipo di opere e/o servizi
espletati, utilizzazione delle differenti fonti monetarie, investimenti
realizzati, ecc.
4. Il finanziamento pubblico delle infrastrutture portuali
fiamminghe ed il generale divieto di aiuti di Stato dettato dalla
normativa comunitaria. Il sistema di finanziamento pubblico
155
delle infrastrutture portuali previsto dalla normativa regionale (in
particolare gli artt. 30 e 31 del Decreto porti del 1999 e le relative
decisioni di attuazione di cui detto sopra) nelle intenzioni del
Legislatore fiammingo non doveva ricadere nel generale divieto di
aiuti di Stato ex art. 87 e ss. del Trattato CE. Difatti, le opere e le
attività finanziabili rivestono carattere pubblico, in quanto
riconducibili ad interessi generali connessi alle politiche
governative e regionali di promozione del trasporto marittimo e di
sviluppo
delle
relative
infrastrutture.
L’intervo
dell’Amministrazione regionale in abito portuale non risulta diretto
a favorire particolari imprese o categorie di utenti, rivolgendosi alla
collettività dei cittadini belgi. Lo stesso risulta monetariamente
limitato, essendo previste esclusivamente le modalità del cofinanziamento o del sussidio in relazione ad opere infrastrutturali
concernenti l’accesso al porto, la navigabilità al suo interno oppure
l’erogazione di servizi di interesse generale, con l’esplicita
esclusione di tutte le infrastrutture od i servizi commerciali. Inoltre,
appare importante sottolineare che il criterio ispiratore dell’intera
materia è rappresentato dal principio della c.d. “multiutilizzabilità”dell’infrastruttura portuale finanziata, la cui fruizione
da parte della generalità degli utenti è subordinata al pagamento di
una tassa marittima. Per quanto concerne i casi in cui le Autorità
portuali sottopongono all’Amministrazione regionale richieste di
sovvenzioni dirette al finanziamento di infrastrutture (cantieri o
banchine attrezzate, ad esempio) che si intendono concedere in
esclusiva a singoli operatori, la Regione Fiamminga, di prassi,
subordina l’erogazione del contributo pubblico all’individuazione
del concessionario attraverso l’espletamento di un’adeguata
procedura concorsuale ad evidenza pubblica(12). In linea di
(12) Una tale prassi risulta pienamente in linea con quanto indicato nella Comunicazione del 13
febbraio 2001 della Commissione europea al Consiglio ed al Parlamento sul rafforzamento
della qualità dei servizi erogati in ambito portuale.
156
principio, infatti, i fondi regionali non sono erogati con riferimento
alla costruzione di infrastrutture ed installazioni o per l’acquisto di
attrezzature od equipaggiamenti tecnici passibili di uso esclusivo
da parte di singole imprese. Nell’eventualità che le Autorità
portuali richiedano fondi per interventi infrastrutturali che
potrebbero andare a diretto vantaggio di certi operatori, il Governo
Fiammingo, applicando l’art. 7 della decisione del 13 luglio 2001
in materia di finanziamento pubblico delle infrastrutture
portuali(13), procede a notificare lo specifico intervento alla
Commissione europea, al fine di ottenere un giudizio ex ante sulla
compatibilità dello stesso con la normativa comunitaria in materia
di aiuti di Stato. Nel caso in cui il giudizio dell’istituzione
comunitaria sia negativo, la richiesta verrà rigettata. Appare, infine,
rilevante ricordare che, con decisione del 20 ottobre 2004, la
Commissione europea ha autorizzato il c.d. “pacchetto
finanziamenti”, ovvero un insieme di misure che prevedevano
l’esborso complessivo di 342 milioni di euro da parte della Regione
fiamminga per il finanziamento di infrastrutture portuali e di lavori
di dragaggio negli scali marittimi belgi durante il periodo 20012004. In particolare, l’Istituzione comunitaria ha evidenziato che le
opere infrastrutturali relative all’accesso marittimo ai quattro porti
fiamminghi, nonché quelle attinenti l’efficienza e la sicurezza della
navigazione marittima all’interno degli stessi, non possono essere
considerate oggetto di attività economica, potenzialmente
distorsiva della concorrenza tra Stati membri, dovendo piuttosto
rientrare nell’esercizio di una funzione pubblica di diretta
competenza dell’Amministrazione regionale. Alla luce di
quest’interpretazione, la Commissione ha, pertanto, ritenuto che il
finanziamento di tali infrastrutture non possa rappresentare una
forma di aiuto di Stato vietato dal Trattato CE. Circa quella parte di
finanziamenti pubblici che erano, al contrario, indirizzati alla
(13) Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale belga del 30 agosto 2001.
157
realizzazione e manutenzione di banchine attrezzate, moli, rampe
di carico e scarico, ponti mobili, installazioni per il ro-ro, la
Commissione ha statuito che, per quanto gli stessi possano
astrattamente ricadere nel divieto di aiuti di Stato, in quanto relativi
all’espletamento di attività commerciali svolte di operatori privati
in concorrenza tra loro, nel caso di specie gli stessi andavano
autorizzati poiché direttamente riconducibili a scelte politiche,
corrispondenti ad interesse pubblici diffusi, di promozione e
sviluppo del porto, quale centro industriale regionale di importanza
strategica.
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