Roland | pt-2000 | El efecto económico de las Constituciones: ¿Las instituciones

El efecto económico de las Constituciones:
¿Las instituciones de presupuesto hacen
que las formas de gobierno sean más similares?
Martín Ardanaz y Carlos Scartascini
1.
Introducción
Uno de los principales hechos estilizados en la economía política institucional es que la forma
de gobierno afecta el nivel del gasto público. Entre otros, Persson y Tabellini, en una serie de
artículos teóricos con G. Roland,1 desarrollaron modelos de negociación legislativa que
predicen que los sistemas presidenciales de gobierno producirán gobiernos más pequeños, y en
posteriores trabajos basados empíricamente brindan pruebas que apoyan esta aseveración
(Persson y Tabellini, 2003).
La lógica detrás de su resultado teórico es la siguiente. En los sistemas presidenciales, las
decisiones respecto del volumen del presupuesto y las decisiones respecto de cómo asignar el
presupuesto entre usos alternativos son realizadas en forma secuencial por diferentes actores que
responden a diferentes distritos electorales. Estos actores podrían ser el presidente y la
legislatura, o distintos comités dentro de la legislatura. Si aquellos que proponen el tamaño del
pastel no participan en su asignación y aquellos que deciden la asignación tienen incentivos para
beneficiarse ellos mismos y sus bases de apoyo, entonces los impuestos y los niveles de gastos
van a ser fijados a bajos niveles por los respectivos tomadores de decisiones, llevando a un
tamaño más pequeño del gobierno. En cambio, en los sistemas parlamentarios, sin una
separación tan explícita de los poderes, un gobierno más cohesionado tomará ambas decisiones
del presupuesto en forma simultánea (ya sea porque ambos votos son tomados al mismo tiempo,
o porque los mismos actores toman las mismas decisiones). La falta de controles y equilibrios
en este caso hace tanto más fácil que una mayoría de los políticos se complote y extraiga
mayores ingresos de la población en general, lo que lleva, en consecuencia, a gobiernos más
grandes.2 Persson y Tabellini (en adelante PT) (2003) probaron esta implicancia de su teoría en
una muestra de 85 países democráticos, y encontraron que el impacto del sistema de gobierno
era grande: otras cosas quedaron igual, el gasto del gobierno en países con un sistema
presidencial es de alrededor de 5 puntos porcentuales del PBI más bajo que en los que tienen
democracias parlamentarias.3
1
Ver en particular Persson, Roland y Tabellini (1997 y 2000). Aún cuando PT no son los únicos autores
que han explorado esta relación, basamos nuestro análisis en su trabajo porque son los que han recibido la
mayor atención y elogios. Por ejemplo, según Keefer (2004:258) “El análisis en Persson y otros (2000)
es la característica vinculante más rigurosa de los sistemas presidenciales y parlamentarios para los
resultados políticos”. Ver también Acemoglu (2005) y Rodden (2009) para apreciaciones similares.
2
“Nuestros resultados sugieren que los dos regímenes políticos están asociados con resultados políticos
muy diferentes. La separación de poderes en el régimen presidencial-congreso produce un gobierno más
pequeño… Intuitivamente, la separación de los poderes permite a los votantes disciplinar a los políticos, y
esto reduce el derroche y modera la carga impositiva… La cohesión legislativa en el régimen
parlamentario, por otra parte, lleva a un gobierno más grande… Intuitivamente, hay ahora más alcance
para el complot entre los políticos…” Persson y Tabellini (2000:252).
3
Este resultado ha demostrado ser menos sólido cuando se incluye una muestra más grande de países
(Blum y otros, 2009) pero sólido para mejorar los métodos de estimación y muestras relativamente más
grandes que el PT original (Rockey, 2012). Este artículo recupera los resultados de PT usando una
muestra incluso más grande que la de Blume (Cuadro 1, Columna 1). Hay razones detrás de por qué el
resultado de PT no sea invariable a la muestra usada, y este artículo ofrece una (no todos los sistemas
presidenciales son iguales), de allí que importe la selección de la muestra.
Resulta interesante que, mientras que PT agrupan todas las democracias presidenciales y
parlamentarias como si el grado de separación de poderes fuera homogéneo, hay en realidad
gran variación interna entre las formas de gobierno.4 Por ejemplo, a lo largo de los sistemas
presidenciales, si bien la separación entre aquellos que deciden sobre el tamaño del presupuesto
y aquellos que lo asignan puede ser una buena descripción de lo que ocurre en los Estados
Unidos, en otros sistemas presidenciales (como los de América Latina y África), el presidente
tiene en realidad una cantidad significativa de discreción sobre el presupuesto no sólo respecto
de su volumen sino también respecto de su asignación (Hallerberg, Scartascini, y Stein, 2009;
ADB, 2008). A lo largo de los regímenes parlamentarios, las instituciones de presupuesto
varían mucho también, afectando la estructura del proceso de negociación dentro del gabinete
(por ejemplo, el poder de agenda de gasto de los ministros respecto del ministro de finanzas) y
dentro del parlamento (Hallerberg, Strauch, y von Hagen, 2009).
Estos ejemplos sugieren que el efecto de la forma del gobierno sobre el gasto público debe estar
condicionado a las instituciones de presupuesto instaladas, en particular, en aquellos que afectan
el grado de separación de los poderes en el proceso de decisión del presupuesto entre los dos
principales poderes del gobierno: el Ejecutivo (Gabinete) y el Legislativo.5 Nuestro artículo
prueba esta hipótesis basado empíricamente en una muestra de más de 80 democracias.
Basándonos en percepciones de la literatura sobre instituciones presupuestarias y una gran
encuesta trasnacional sobre prácticas y procedimientos de presupuesto, representamos el grado
de separación de los poderes evaluando los poderes relativos en el proceso de presupuesto de las
dos ramas del gobierno durante la etapa de aprobación del proceso de presupuesto.
Encontramos que el presidencialismo tiene un impacto negativo más grande sobre el tamaño del
gobierno cuando la discreción del ejecutivo respecto de la asignación del presupuesto es baja (es
decir, en un contexto de separación de poderes). Este hallazgo está en línea con las expectativas
de PT. Sin embargo, este resultado se desvanece o es incluso revertido cuando la discreción del
presupuesto sobre el proceso de presupuesto es más alta (o cuando la discreción del legislativo
es más baja). En otras palabras, cuando la restricción sobre la separación de poderes ya no es
obligatoria –ahora el presidente puede asignar todas las rentas asociadas con un tamaño del
gobierno más grande- tiene el incentivo de impuestos y gastos más altos (como en el caso
parlamentario de PT). De allí que las instituciones de presupuesto que imponen restricciones
sobre la capacidad de la legislatura para modificar las propuestas de presupuesto pueden hacer
que los regímenes políticos parezcan más similares en términos de resultados fiscales. Este
último hallazgo no ha sido abordado por la literatura existente.
Este artículo complementa recientes estudios que consideran el efecto de las instituciones de
presupuesto sobre el tamaño del gobierno, como por ejemplo Blume y Voigt (2013). De modo
similar a los hallazgos, las instituciones de presupuesto más restrictivas (por ellas mismas)
tienden a reducir el tamaño del gobierno.6 El artículo también sigue algunas de las ampliaciones
4
En este artículo ponemos de relieve una de tales diferencias. Ver Keefer (2004) y Voigt (2011) para
ejemplos acerca de otras áreas en las que se puede expandir el análisis.
5
Estas reglas son llamadas en general instituciones de presupuesto de procedimiento, y pueden ser
acordadas a lo largo de una continuidad “jerárquica colegiada”, dependiendo de los poderes dentro del
ejecutivo y respecto de la legislatura. Otros tipos de instituciones de presupuesto incluyen i) límites
fiscales o reglas numéricas y ii) reglas sobre transparencia (Alesina y Perotti, 1995; Alesina y otros,
1999).
6
En este corto artículo no dedicamos mucho espacio a la muy prolífica e influyente literatura sobre el
papel de las instituciones de presupuesto en los resultados fiscales, aún cuando ha brindado la inspiración
y el marco conceptual para el trabajo que desarrollamos aquí. Entre algunos de los trabajos más
sugeridas por Keefer (2004:258) chequeando si “las conclusiones son sensibles a los cambios en
[sus] supuestos” de PT, y por Voigt (2011: 321) agregando algunas variables independientes al
análisis y usándolas en forma interactiva con la forma de gobierno.
El artículo prosigue del siguiente modo. La siguiente sección resume brevemente el argumento
de PT y extiende su discusión al rol de las instituciones de presupuesto y las interacciones con
las distintas formas de gobierno. Las Secciones 3 a 5 describen los datos, los ejercicios
empíricos y los chequeos a cuanto a solidez, respectivamente. La Sección 6 corresponde a la
conclusión.
2.
Regímenes políticos, separación de poderes y proceso de presupuesto
En los modelos de Persson y Tabellini, las formas de gobierno están representadas por las
diferencias en la asignación específica a los actores políticos de la autoridad que toma
decisiones sobre una pieza clave de la legislación: el presupuesto. Como tales, los regímenes
difieren en el modo en que se organiza el proceso de presupuesto, en particular, por la división
de los poderes para fijar agenda y las reglas de negociación legislativa que definen quién realiza
propuestas de presupuesto, y quien puede aprobarlas, modificarlas o vetarlas. En los sistemas
presidenciales, el proceso de presupuesto está modelado como una asignación secuencial de
decisiones políticas (primero, tamaño, y luego asignación del presupuesto a través de los
sectores o proyectos) a las distintas ramas del gobierno (el ejecutivo y el legislativo),7 o a los
distintos comités dentro de la legislatura.8 Esto da como resultado la “separación de poderes”
durante la etapa de aprobación.9 En los regímenes parlamentarios, votar las mismas cuestiones
políticas no es secuencial: los impuestos y la composición del presupuesto son propuestos en
forma conjunta por una coalición mayoritaria. Dado la existencia de un requisito de confianza,
se produce una crisis de gobierno si la propuesta de presupuesto es vetada por uno de los socios
de la coalición.
Esto da como resultado una mayor cohesión legislativa bajo el
parlamentarismo.
Si bien tales generalizaciones sirven el propósito de presentar diferencias institucionales
importantes entre las formas de gobierno, el enfoque de representar a los sistemas presidencial y
parlamentario basado en las prerrogativas de presupuesto de los distintos actores puede
oscurecer tanto como aclarar a falta de una discusión detallada de las instituciones de
presupuesto, es decir, las reglas según las cuales los presupuestos son redactados, aprobados e
implementados (Alesina y Perotti, 1995). Específicamente, si bien el modelo PT de
presidencialismo (parlamentarismo) puede ser una buena aproximación a la forma de gobierno
en los Estados Unidos (Reino Unido), los procedimientos de presupuesto varían en gran medida
dentro de estos sistemas, y por ende, debemos esperar resultados fiscales que reflejen tales
fuentes de variación.
Tomemos, por ejemplo, la variación en los regímenes presidenciales. En el caso de Chile, el
Presidente tiene ventaja respecto de la legislatura, no sólo con respecto al volumen del
presupuesto, sino también respecto de su asignación. Después de que el Ejecutivo somete la
propuesta de presupuesto al Congreso, la legislatura sólo puede reducir el tamaño de partidas
del presupuesto, y no puede reasignar el presupuesto (incluso si fuera para compensar
influyentes véase von Hagen (1991), Alesina y Perotti (1995), von Hagen y Harden (1995), Alesina y
otros (1999), Hallerberg y otros (2007), Hallerber, Strauch y von Hagen (2009), y Blume y Voigt (2013).
7
Ver Persson, Roland y Tabellini (1997).
8
Ver Persson, Roland y Tabellini (2000).
9
Ferejohn y Krehbiel (1987) brindan un tratamiento teórico anterior de la presupuestación secuencial en
el contexto de un modelo de votante medio.
cualesquiera incrementos potenciales en una partida con disminuciones en otra). En Brasil, si
bien los legisladores pueden, y así lo hacen, modificar la propuesta de presupuesto –en general
incluyendo programas por objetivos geográficos que benefician a su distrito electoral- es el
Presidente el que decide en último término si estas modificaciones son financiadas, aún cuando
hayan sido aprobadas en el presupuesto. Por último, mientras que en la mayoría de los países
puede afectar de jure tanto al volumen como a la composición del presupuesto, en varios de
ellos, como por ejemplo Argentina, Bolivia, Paraguay o la República Dominicana, el Ejecutivo
tiene poder de facto para reasignar el gasto durante la ejecución del presupuesto (Hallerberg,
Scartascini y Stein, 2009). Dicha dinámica no es exclusiva de los sistemas presidenciales en
América Latina. En África, si bien algunas legislaturas tienen poderes irrestrictos para
modificar el presupuesto (por ejemplo, Botsuana), en otras (como por ejemplo, Sudáfrica) la
legislatura no puede introducir ningún cambio; sólo puede aprobar o rechazar el presupuesto en
su conjunto (ADB, 2008).
La variación en los procedimientos de presupuesto también está presente en los gobiernos
parlamentarios. Por ejemplo, si bien en el Reino Unido las enmiendas parlamentarias a la
propuesta de presupuesto del gabinete son muy limitadas (en el espíritu de los modelos PT), en
Italia tales restricciones están ausentes. Asimismo, las enmiendas al presupuesto pueden no
causar siempre la caída del gobierno (ver, por ejemplo, los procedimientos en Dinamarca,
Austria y España). Por último, mientras que los votos globales sobre el presupuesto total son
tomados en una pluralidad de países, esta dista de ser la regla general (Hallerberg, Strauch y von
Hagen, 2009).
Las instituciones de presupuesto afectan las reglas del juego y de allí los resultados fiscales,
tanto al imponer restricciones a los resultados del proceso de presupuesto (normas fiscales o
numéricas), al distribuir facultades y responsabilidades de agenda entre los diversos actores que
participan en las negociaciones del presupuesto, como por ejemplo el poder Ejecutivo frente al
poder Legislativo (normas de procedimiento), o al incrementar el acceso y cantidad de
información (normas de transparencia), según lo comentado por Alesina y otros (1999). Nuestro
argumento general es que el impacto de los regímenes políticos sobre el tamaño del presupuesto
deben estar condicionados a las normas de procedimiento específicas (ya sea más colegiadas o
más jerárquicas) establecidas. Las normas más jerárquicas concentran el poder presupuestario
en el ministerio de finanzas dentro del gabinete, y en el ejecutivo en relación con la legislatura.
Mientras que gran parte de la literatura se ha concentrado en el modo en que tales normas
jerárquicas mitigan el problema del fondo común,10 siguiendo a PT, resaltamos un mecanismo
causal diferente: el problema de la separación de poderes, o el modo en que la decisión sobre el
tamaño del presupuesto se combina con (o se separa de) las decisiones de asignación.
En particular, esperamos el resultado de PT para obtener (el presidencialismo reduce el volumen
del gobierno) sólo cuando las instituciones de presupuesto son tales que se mantiene el supuesto
básico de la separación de poderes entre las dos ramas (por ejemplo, cuando la legislatura puede
modificar la propuesta del ejecutivo. Sin embargo, a medida que el presidente gana poder en las
negociaciones de presupuesto (o, a medida que la legislatura se convierte en un actor más
pasivo), el grado de separación de poderes se reduce, y de allí que debamos esperar que los
sistemas presidenciales se comporten más como los regímenes parlamentarios en términos de
definir el tamaño de gobierno (ahora el presidente tiene menos aprensión por enviar un
10
Que resulta del hecho de que cada persona desea extraer el máximo posible de un fondo común,
ignorando el efecto de este comportamiento sobre el volumen total del fondo y, por lo tanto, el bienestar
colectivo. Ver Blume y Voigt (2013) y sus referencias.
presupuesto más grande a la legislatura, dado que puede asignar los beneficios asociados con un
tamaño de gobierno más grande).11
Este análisis puede ser formalmente obtenido usando el modelo desarrollado por PT, en
particular, aquellos prestamente disponibles en Persson y Tabellini (2000).12 En el modelo
estándar de regímenes presidencial-congreso, existe un procedimiento de presupuesto de dos
etapas en el cual las propuestas sobre el tamaño del gobierno y la asignación de gastos es
asignada a diferentes actores. En el habla de las instituciones de presupuesto, ese modelo asume
implícitamente procedimientos de presupuesto laxos (o de baja jerarquía), en el sentido que la
legislatura puede modificar la propuesta de presupuesto del ejecutivo. Sin embargo ¿qué sucede
cuando las instituciones de presupuesto restringen lo que la legislatura puede hacer? Por
definición, la legislatura tiene menos margen para modificar el presupuesto y, por ende, bajo
tales condiciones los sistemas presidenciales deben aproximarse al modelo que PT llama
“simple legislatura” (donde el mismo actor propone niveles y asignación en forma
simultánea).13 Como muestra PT, el tamaño del gobierno debe ser más pequeño en el primer
caso (sistema presidencial con separación de poderes) que en el segundo (PT 2000: 266).
En resumen, definiendo G como tamaño del gobierno, L como un país parlamentario, P como
un país presidencial, y BI la existencia de instituciones de presupuesto restrictivas (más
jerárquicas), esperamos que:
GP < GL (Resultado incondicional de PT)
GLBI < GL (Resultado literatura sobre instituciones de presupuesto para países parlamentarios)
Pero dado que las instituciones de presupuesto jerárquico reducen el fondo común (GP cae) y
también reducen la separación de poderes (GP aumenta), entonces
GPBI no debería ser necesariamente más bajo que GP, y
GPBI no debería ser necesariamente más bajo que GLBI
Estas relaciones condicionales no han sido analizadas previamente en la literatura.
3.
Datos
Usamos gasto del gobierno central como medida del tamaño del gobierno (también usamos
ingresos fiscales en la sección sobre solidez); las fuentes y definiciones están incluidas en el
Apéndice. Siguiendo a Shugart y Carey (1992), codificamos formas de gobierno con una
variable simulada si la constitución política permite la elección directa de un presidente, y la
confianza de la cámara baja no es necesaria para que el ejecutivo permanezca en el poder
11
Por supuesto, el efecto independiente de las instituciones de presupuesto como mecanismo para reducir
los problemas de fondo común debe estar todavía implementado para ambos tipos de regímenes. La
diferencia clave que puntualizamos es que existe un canal adicional (e inverso) de influencia –reducción
de la separación de poderes- que tiene más influencia en los países presidenciales.
12
Ver especialmente el Capítulo 10. No replicamos sus modelos aquí por razones de espacio y porque se
han convertido en parte de la caja de herramientas estándar de la mayoría de los economistas políticos.
13
Si “las decisiones sobre impuestos se combinan con las decisiones de asignación, volvemos al
equilibrio de la simple legislatura” (Persson, Roland y Tabellini, 2000: 1143).
(PRES).14 Esta definición nos permite captar la conceptualización en PT: los sistemas
presidenciales presentan mayor rendición de cuentas para los votantes, menor cohesión entre los
poderes, y de allí menor complot. Para obtener una medida del grado de separación de los
poderes en el proceso de preparación del presupuesto, usamos la última edición de la Encuesta
sobre Prácticas y Procedimientos de Presupuesto (2007-2008).15 Basado en una pregunta
relativa a los poderes de la legislatura para modificar la propuesta del ejecutivo, generamos una
variable, discreción sobre presupuesto del ejecutivo, que toma el valor 1 cuando “la legislatura
no puede realizar ningún cambio; sólo puede aprobar o rechazar el presupuesto en su conjunto.”
Esta variable capta exactamente la esencia de nuestro argumento porque implica que en aquellos
países en los que la variable toma un valor 1, la decisión sobre el tamaño y la asignación es
hecha en conjunto. En la sección sobre solidez, se usa una versión discreta de la variable, y
también hacemos una prueba placebo usando otra variable de la institución de presupuesto.16
Hay información disponible para 92 países que abarca una diversa muestra de países,
incluyendo países con diferentes instituciones políticas, de distintas regiones geográficas, y en
todas las etapas del desarrollo económico. El Cuadro A.1 del Apéndice brinda la lista de países
incluidos en la encuesta, y el Cuadro A.2 presenta las fuentes y definiciones de las variables
usadas en el análisis empírico.
4.
Evidencia
Para hacer que los resultados sean más fácilmente comparables con la literatura existente y para
mostrar que las diferencias que podamos encontrar no están impulsadas por cambios en la
especificación original, seguimos la misma estrategia empírica que PT.17 El Cuadro 1 presenta
resultados de un análisis transversal en el cual el tamaño del gobierno es revertido sobre un
número de variables políticas y económicas. Siguiendo las discreciones de PT, cada modelo es
corrido en dos diferentes muestras de democracias: una muestra “amplia”, incluyendo aquellos
países con un Índice Freedom House (Gastil) inferior a 5, y una muestra “estrecha”, basada en
una definición más estricta de democracia (un Índice Freedom House inferior a 3.5).18
14
Nuestra definición abarca de este modo la clasificación de PT, quienes codifican a los regímenes como
presidenciales si no es necesario el requisito de confianza para que el ejecutivo permanezca en el poder.
15
La base de datos sobre Prácticas y Procedimientos de Presupuesto es desarrollada por la OCDE y el
Banco Mundial, con la Colaboración del BID. Esta base de datos integral cubre 359 preguntas sobre casi
todos los tópicos relacionados con prácticas y procedimientos presupuestarios. Incluye información sobre
cada etapa del proceso de presupuesto en cada una de las ramas del gobierno. En la última ronda, 92
países han contestado la encuesta, que está disponible en
http://www.oecd.org/governance/budgetingandpublicexpenditures/internationalbudgetpracticesandproced
uresdatabase.htm
16
Una limitación de esta variable es que sólo capta los aspectos formales del proceso de presupuesto,
mientras que las prácticas reales pueden diferir significativamente de las normas escritas, especialmente
en países con bajos niveles de institucionalización.
17
Blume y otros (2009) siguen la misma estrategia empírica por razones similares.
18
El Índice Freedom House o Gastil sobre los derechos políticos y las libertades civiles varía en una
escala discreta de 1 a 7, con valores bajos asociados con mejores instituciones democráticas. Según cada
índice, países con un puntaje de 1 o 2 son “libres”, y los países con un puntaje de 3 a 5 son “semi-libres”,
mientras que aquellos con un puntaje de 6 a 7 “no son libres”. Dado que un valor 3.5 es bastante
arbitrario, en la sección sobre solidez también usamos un criterio alternativo que es más comúnmente
usado en la literatura (estructura política 2 > 0).
Cuadro 1. Determinantes del tamaño del gobierno (OLS)
Variable dependiente
(1)
-3-344*
(1.826)
PRES
Gastos CG
(2)
(3)
-4.029**
-4.048*
1.665)
(2.288)
(2.224)
9.650**
(4)
-4.394*
(2.403)
-7.339***
(1.846)
10.940***
(3.865)
-2.091
(1.475)
0.558
(1.087)
0.028
(0.021)
0.908***
(0.271)
-0.097
(0.228)
-1.036
(1.120)
1.927
(2.033)
4.482*
(2.505)
(2.370)
-1.781
(1.674)
-0.491
(1.165)
0.021
(0.019)
0.870***
(0.300)
-0.015
(0.254)
1.810
(1.141)
1.523
(2.037)
4.245
(2.598)
-8.207***
Simulación discreción ejecutivo
PRES*Simulac.discreción
ejecutivo
-2.773**
MAJ
(1.262)
-0.381
(0.960)
0.014
(0.025)
0.924***
(0.226)
-0.127
(0.184)
0.655
(0.879)
1.452
(1.569)
4.801*
(2.464)
PBI
COMERCIO
POP65
POP15_64
FH
FED
OCDE
-1.248
(1.300)
-0.871
(1.111)
0.048**
(0.020)
1.123***
(0.220)
-0.134
(0.205)
-0.890
(1.215)
1.514
(1.855)
6.016**
(2.586)
Ingresos CG
(5)
(6)
-4.306*
-4.589*
(2.372)
(2.519)
-6.785***
5.5.159**
(2.169)
(2.270)
6.542*
3.886
(3.640)
-2.785*
(1.538)
0.632
(1.119)
0.034*
(0.019)
0.711*
(0.298)
-0.142
(0.244)
-0.714
(1.156)
2.032
(1.986)
5.171**
(2.557)
(3.437)
-2.366
(1.728)
0.579
(1.436)
0.039*
(0.023)
0.719**
(0.316)
-0.115
(0.322)
-1.394
(1.923)
1.213
(2.038)
5.625*
(2.975)
Gastos CG
(7)
(8)
-4.495*
-3.336
(2.183)
(2.776)
-7.325***
(1.740)
13.809***
(3.322)
-1.920
(1.579)
0.216
(1.182)
0.017
(0.018)
0.909***
(0.283)
-0.153
(0.245)
1.212
(1.069)
2.101
(2.013)
2.893
(2.635)
Discreción baja del ejecutivo
Discreción media del ejecutivo
-1.557
(1.701)
0.473
(1.113)
0.010
(0.018)
0.934***
(0.283)
-0.194
(0.247)
1.172
(1.002)
1.739
(2.076)
2.359
(2.713)
-0.573
(2.463)
-3.088
(4.576)
-7.702***
Discreción alta del ejecutivo
PRES*Discreción
ejecutivo
baja
del
(1.995)
-2.444
PRES*Discreción
ejecutivo
media
del
(3.587)
1.655
26.093**
(12.952)
(5.679)
12.489***
(4.039)
27.736**
(15.431)
Est.polit2-0
Est.polit2-0
77
0.683
77
0.69
PRES*Discreción alta del ejecutivo
Constante
Muestra
Observaciones
R al cuadrado
31.926***
(10.876)
Amplia
121
0.567
Errores importantes estándar entre paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<1.
40.270***
(11.879)
Estrecha
91
0.652
32.255**
(12.613)
Amplia
76
0.684
19.000
(13.617)
Estrecha
72
0.685
33.499**
(13.568)
Amplia
76
0.652
35.898**
(17.122)
Estrecha
65
0.641
Las columnas 1 y 2 reproducen las especificaciones básicas de PT (2003, Cuadro 6.1, p. 159)
usando nuestra muestra disponible para el período bajo análisis (2005-2008).19 Además de
PRES, esta especificación incluye las siguientes variables: una variable simulada que indica la
presencia de normas electorales mayoritarias (MAJ), el ingreso per cápita (PBI), la parte de las
exportaciones e importaciones en el PBI (COMERCIO), la parte de población de entre 15 y64
años (POP15_64), y mayor de 65 (POP65), respectivamente: una simulación para países
federales (FED) y de la OCDE (OCDE), y el puntaje de Freedom House (FH).
En forma coherente con resultados previos, encontramos que los regímenes presidenciales están
asociados con gastos del gobierno más pequeños: los gastos del gobierno son de entre tres y
cuatro puntos porcentuales del PBI más bajos que los de las democracias parlamentarias. Las
columnas 3 y 4 introducen nuestra especificación principal, en la cual el presidencialismo es
interactuado con una medida del grado de separación de poderes del proceso de presupuesto, la
simulación de la discreción de presupuesto del ejecutivo. Compatible con trabajos anteriores
(por ejemplo, Blume y Voigt, 2013) más restrictivos las instituciones de presupuesto están
asociadas con gobiernos más pequeños porque instituciones más jerárquicas reducen el
problema del fondo común (Hallerberg, Strauch y von Hagen, 2009).
Resulta interesante ver que la interacción entre las instituciones de presupuesto y el
presidencialismo tiene un signo positivo. Para comprender las implicancias del resultado en la
Columna 3, la Figura 1 muestra los efectos estimados (con intervalos de confianza asociados) de
presidencialismo del tamaño del gobierno bajo dos escenarios institucionales diferentes: cuando
la discreción del ejecutivo sobre el proceso de presupuesto es baja (cuando las variables de la
discreción de presupuesto del ejecutivo es igual a 0) y alto (cuando la discreción de presupuesto
del ejecutivo es igual a 1 y la legislatura no tiene poder para modificar la propuesta del
ejecutivo). La cifra muestra que el efecto de PRES sólo es significativo (y negativo) cuando la
discreción del ejecutivo sobre la asignación del presupuesto es baja, es decir, cuando la
legislatura tiene margen para cambiar la propuesta de presupuesto del ejecutivo/gabinete (por
consiguiente, cuando hay separación de poderes –como en el modelo de PT). En cambio, el
efecto de PRES no difiere estadísticamente de cero cuando los procedimientos de presupuesto
restringen la capacidad de la legislatura para modificar el presupuesto (por consiguiente, cuando
hay menor separación de poderes).
Figura 1. Efectos marginales de PRES, con intervalos de confianza del 90%
Ver Figura 1 en el original página 12
EDB = Discreción de presupuesto del ejecutivo
5.
Solidez
Las columnas 5 a 8 presentan varios chequeos de solidez para nuestros resultados de línea de
base. Por ejemplo, en las columnas 5 y 6, la variable dependiente es en cambio el ingreso del
gobierno. De modo similar a PT, los resultados son un tanto menos sólidos –aún cuando la
dirección de los resultados no tiene cambio. En la columna 7, cambiamos al representante por el
nivel de democracia, considerando sólo países con puntajes de estructura política (polity)
19
Dado el período del análisis, el tamaño de nuestra muestra es más del 40% más grande que el de PT, y
levemente más grande que el de Blume y otros (2009).
estrictamente positivos.20 Resulta interesante ver que bajo esta especificación el tamaño del
coeficiente sobre el término de interacción implica que el tamaño del gobierno bajo PRES es
más grande que en los regímenes parlamentarios cuando los procedimientos de presupuesto
restringen la capacidad de la legislatura para modificar el presupuesto. En otras palabras, el
efecto de la separación de poderes (ahora el presidente puede asignar todas las rentas asociadas
con un tamaño de gobierno más grande, por lo tanto, tiene un incentivo para aumentar
impuestos y gastos) puede incluso superar el efecto de fondo común (la reducción en gastos
asociada con un proceso de decisión que es menos colegiado). Un hallazgo similar se observa
cuando introducimos en la Columna 8 una medida alternativa (discreta) del grado de separación
de los poderes en el proceso de presupuesto. Usando la estrategia de codificación en Alesina y
otros (1999), los procedimientos de presupuesto son codificados en una escala en la cual los
valores más altos implican restricciones más altas sobre lo que la legislatura puede hacer una
vez que recibe la propuesta de presupuesto del legislativo. Las cuatro opciones de la encuesta
son:

Sin discreción del Ejecutivo: “La legislatura tiene poderes irrestrictos para modificar el
presupuesto”;

Discreción baja del Ejecutivo: “La legislatura puede efectuar modificaciones pero sólo
si no cambia el déficit/superávit total propuesto por el Ejecutivo”;

Discreción media del Ejecutivo: “La legislatura sólo puede disminuir gastos/ingresos
existentes (es decir, la legislatura no puede aumentar partidas existentes ni crear
nuevas)”; y

Discreción alta del Ejecutivo: “La legislatura no puede introducir cambios, sólo puede
aprobar o rechazar el presupuesto en su conjunto”.
Como observamos a partir de la lista, mientras que las distintas opciones parecen captar
mayores restricciones sobre la legislatura, sólo la última categoría es claramente diferente de las
otras. Como tal, es difícil efectuar predicciones respecto de si debemos esperar algunos
resultados lineales o no-lineales, y si podemos esperar cualquier diferencia en absoluto entre las
tres primeras categorías. En tanto la legislatura tenga ciertas facultades de enmienda, existe la
separación de poderes en la asignación (esta es la razón por la cual hemos confiado en la versión
simulada como nuestra principal variable).
Usando esta variable, la Figura 2 grafica los efectos marginales del presidencialismo sobre los
gastos del gobierno a través de los distintos valores de la medida de discreción del presupuesto.
Figura 2. Efectos marginales de PRES, con intervalos de confianza del 90%
Ver Figura 2, página 14 del original
Sin discreción
Baja
Media
Índice de discreción del Ejecutivo
Alta
La figura muestra que el impacto de los sistemas presidenciales sobre el tamaño del gobierno
tiende a ser negativo y significante cuando el índice de procedimientos del presupuesto toma
valores bajos –es decir, cuando la legislatura tiene más poder para modificar el presupuesto.
Este resultado es compatible con las predicciones de PT. Sin embargo, debemos notar que el
20
El puntaje de estructura política resta el puntaje del país en un índice de “Autoridad” de su puntaje en
un índice de “Democracia” (resultante en una gama de -10 a 10).
efecto tiende a disiparse y es incluso revertido cuando la legislatura pierde prerrogativas para
modificar la propuesta del ejecutivo en el proceso de presupuesto (y, en consecuencia, el grado
de separación de los poderes en el proceso de presupuesto disminuye). En realidad, para valores
muy altos de este índice de discreción, PRES tiene un coeficiente positivo y significativo sobre
el tamaño del gobierno.21
Por último, también hemos corrido todas las regresiones usando un indicador de presupuesto
alternativo como prueba placebo, a fin de probar si nuestros resultados están siendo impulsados
en cambio por algún mecanismo no observado correlacionado con la reforma de las
instituciones de presupuesto. Basado en la base de datos de las normas fiscales del FMI,22
introdujimos una variable simulada para aquellos países con normas de presupuesto equilibradas
(BBR) en el período de análisis e interactuamos con PRES.23 Usando esta variable no
encontramos ningún efecto (interacción) directo o indirecto significativo para BBR (ver
Apéndice, Cuadro A.3). Esta evidencia soporta la idea de que el efecto que estamos recogiendo
está sin duda relacionado con el mecanismo que estamos describiendo.
En resumen, la evidencia parece sugerir que los efectos económicos de las constituciones, en
particular la forma de gobierno, están condicionados a los poderes de procedimiento del
ejecutivo y la legislatura durante el proceso de presupuesto. Esta relación ha sido descuidada
previamente por la literatura existente.
6.
Conclusión
Que las constituciones afectan los resultados de la política pública ha sido un hecho largamente
indiscutido. Por ejemplo, el marco subyacente del Cálculo de Buchanan y Tullock (1962) se
basa en el hecho que diferentes reglas de decisión (instituciones) conducen a diferentes
resultados (políticos). No obstante, PT hicieron que los resultados de economías políticas fueran
accesibles para los economistas convencionales. Entre esos resultados, el hecho que los sistemas
presidenciales conducen a gobiernos más pequeños (por las diferencias en la separación de los
poderes) sobresale como uno de los hechos estilizados más importantes en la política
comparativa de la literatura sobre finanzas públicas.
Sin embargo, como muchos otros antes que nosotros han sostenido, las formas de gobierno
varían mucho. En particular, si el marco teórico subyacente se basa en las diferencias en el
grado de separación de los poderes durante las negociaciones del presupuesto, tales rasgos del
modelo deberían ser debidamente medidas y empíricamente testeadas. Este artículo ofrece un
primer paso en esta dirección al interactuar la forma del gobierno con las prerrogativas de las
distintas ramas durante el proceso de presupuesto (en donde se toman las decisiones fiscales).
Encontramos que los procesos de presupuesto que reducen la separación de poderes tienden a
amortiguar o incluso a revertir los efectos del presidencialismo sobre los gastos e ingresos
totales del gobierno (además del resultado más tradicional en cuando a que reducen el problema
del fondo común).
Este breve artículo no apunta a brindar una única respuesta unificada para resolver todas las
áreas potenciales en las que el trabajo de PT puede ser ampliado y mejorado, pero al poner de
relieve una de las áreas que necesitan mayor desarrollo, debería ayudar a futuros investigadores
21
Un prueba de las diferencias entre las categorías mínimas y máximas del índice interactuado con PRES
muestra que estos coeficientes son estadísticamente distintos de cero a niveles convencionales (p < 0.01).
22
Disponible en http://www.imf.org/external/datamapper/FiscalRules/map/map.htm
23
La correlación entre BBR y la Discreción B es negativa (-0.11)
a construir mejores modelos empíricos y, es de esperar, contribuir al desarrollo del “arte de la
economía política constitucional” (Voigt, 2011: 328).
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Apéndice
Cuadro A1. Países que figuran en la encuesta de presupuesto
País
Albania
Argentina
Australia
Austria
Benín
Bolivia
Bosnia y Herzegovina
Botsuana
Brasil
Bulgaria
Burkina Faso
Camboya
Canadá
Chile
Costa Rica
Croacia
Chipre
República Checa
Dinamarca
Etiopía
Fiyi
Finlandia
Francia
Alemania
Ghana
Grecia
Guinea
Haití
Hong Kong SAR, China
Código wb
ALB
ARG
AUS
AUT
BEN
BOL
BIH
BWA
BRA
BGR
BFA
KHM
CAN
CHL
CRI
HRV
CYP
CZE
DNK
ETH
FJI
FIN
FRA
DEU
GHA
GRC
GIN
HTI
HKG
País
Hungría
Islandia
Indonesis
Irlanda
Italia
Japón
Jordán
Kenia
Rep. Corea
República de Kirguistán
Latvia
Liberia
Lituania
Luxemburgo
Madagascar
Malawi
Mali
Malta
Mauricio
México
Moldavia
Mongolia
Mozambique
Namibia
Holanda
Nueva Zelanda
Papúa Nueva Guinea
Perú
Filipinas
Código wb
HUN
ISL
IDN
IRL
ITA
JPN
JOR
KEN
KOR
KGZ
LVA
LBR
LTU
LUX
MDG
MWI
MLI
MLT
MUS
MEX
MDA
MNG
MOZ
NAM
NLD
NZL
PNG
PER
PHL
País
Polonia
Portugal
Qatar
Federación Rusa
Ruanda
Serbia
Sierra Leona
República de Eslovaquia
Eslovenia
Islas Solomon
Sudáfrica
España
Surinam
Suazilandia
Suecia
Suiza
Taiwán Prov.de China
Tayikistán
Tailandia
Túnez
Turquía
Uganda
Ucrania
Emiratos Árabes Unidos
Reino Unido
Estados Unidos
Uruguay
Venezuela, RB
Vietnam
Código wb
POL
PRT
QAT
RUS
RWA
SRB
SLE
SVK
SVN
SLB
ZAF
ESP
SUR
SWZ
SWE
CHE
TWN
TJK
THA
TUN
TUR
UGA
IKR
ARE
GBR
USA
URY
VEN
VNM
Cuadro A2. Resumen Estadísticas
(Variables expresadas como promedio para el período 2005-2008)
Variable
Obs.
Medio
Estad.Dev.
Min.
Max.
Govexp_gdp
Govrev_gdp
PRES
Discreción presupuesto ejecutivo (simulación)
76
76
76
76
34.38
33.56
0.43
0.12
9.93
9.77
0.50
0.33
16.1
14.6
0
0
53.17
56.24
1
1
MAJ
PBI
COMERCIO
POP65
POP15_64
FH
POLITY (Estructura política)
FED
OCDE
BBR
76
76
76
76
76
76
71
76
76
76
0.56
8.31
90.59
9.98
64.14
5.95
792
0.18
0.29
0.54
0.48
1.65
43.07
5.72
6.03
1.15
2.85
0.39
0.46
0.50
0
5.06
26.8
1.91
48.8
3.3
-2.4
0
0
0.00
1
10.89º
302.5
20.39
71.78
7
10
1
1
1
Definición
Fuente
Ingresos gobierno central como % del PBI
Gastos gobierno central como % del PBI
Simulac.= 1 si es sistema presidencial
Simulac. = 1 si la legislatura no puede introducir
ningún cambio en el presupuesto
Simulac.= 1 si la regla electoral es mayoritaria
Registro de PBI per cápita
Exportac. más importaciones como % del PBI
% de población mayor de 65 años
% de población entre 15 y 64 años
Índice Freedom House (Gastil)
Puntaje polity (estructura política)2
Simulac. = 1 si es sistema federal
Simulac. = 1 si el país es parte de la OCDE
Simulac. = 1 si el país tiene regla de presup.numérica
World Economic Outlook (IMF)
World Economic Outlook (IFM)
Base de datos de instituciones políticas (DPI, WB)
Encuesta sobre prácticas y procedimientos
presupuestarios
Base de datos de instituciones políticas (DPI, WB)
Indicadores de desarrollo mundial (WDI)
Indicadores de desarrollo mundial (WDI)
Indicadores de desarrollo mundial (WDI)
Indicadores de desarrollo mundial (WDI)
Freedom House
Polity (estructura política)
Foro de federaciones, Persson y Tabellini 2003
Indicadores de desarrollo mundial (WDI)
FMI-Base de datos de reglas fiscales
El índice toma valores 1-4 (1): Sin discreción
ejecutivo “La legislatura tiene poderes irrestrictos
para modificar el presupuesto”, (2) Discreción
ejecutivo baja: “La legislatura puede introducir
modificaciones pero sólo si no desafía el
déficit/superávit total propuesto por el Ejecutivo”, (3)
Discreción ejecutivo media: “La legislatura sólo
puede disminuir los gastos/ingresos existentes (por
ejemplo, la legislatura no puede aumentar partidas
existentes ni crear nuevas)”; y (4) Discreción
ejecutivo alta “La legislatura no puede introducir
ningún cambio, sólo puede aprobar o rechazar el
presupuesto en su conjunto”
* Resumen estadísticas para muestra de países incluidos en los modelos 3/8
Encuesta sobre prácticas y procedimientos de
presupuesto
Cuadro A3. Prueba placebo usando indicador de reglas de presupuesto equilibrado
PRES
BBR
PRES*BBR
MAI
PBI
COMERCIO
POP65
POP15_64
FH
FED
OCDE
Constante
Muestra
Observaciones
R al cuadrado
Gastos CG
(1)
(2)
-1.997
-3.706
(2.534)
(2.716)
-2.246
-3.594
(2.398)
(2.655)
-1.809
0.657
(3.646)
(4.212)
-2.805*
-2.125
(1.486)
(1.575)
0.660
0.241
(1.091)
(1.389)
0.026
0.035
(0.022)
(0.024)
1.210***
1.228***
(0.255)
(0.264)
-0.253
-0.174
(0.235)
(0.266)
-0.593
-0.968
(1.174)
(1.635)
1.388
0.767
(1.926)
(2.038)
2.892
4.378
(2.866)
(3.285)
37.051***
37.225**
(13.002)
(14.927)
Amplia
Estrecha
76
65
0.664
0.678
Errores importantes estándar entre paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<1.
Ingresos CG
(3)
(4)
-3.341
-4.866
(2.759)
(3.013)
-3.393
-4.369
(2.434)
(2.780)
0.553
3.006
(3.627)
(4.224)
-3.377**
-2.567
(1.537)
(1.647)
0.697
0.408
(1.129)
(1.467)
0.036*
0.047*
(0.021)
(0.025)
1.011***
1.010***
(0.265)
(0.269)
-0.292
-0.215
(0.247)
(0.302)
-0.159
-0.885
(1.264)
(1.917)
1.633
0.808
(1.924)
(2.017)
4.341
6.001*
(2.840)
(3.388)
37.611***
38.728**
(13.558)
(16.651)
Amplia
Estrecha
76
65
0.639
0.639
Gasto CG
(5)
-1.658
(2.507)
-2.856
(2.595)
-1.847
(3.728)
-2.589
(1.623)
0.350
(1.140)
0.017
(0.021)
1.277***
(0.271)
-0.265
(0.240)
0.936
(1.044)
1.298
(1.880)
2.059
(2.994)
31.387**
(13.293)
Polity2>0
77
0.664
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