VÉRIFICATION

VÉRIFICATION
VÉRIFICATION
DU SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA DANS LE
CADRE DE L’EXAMEN STRATÉGIQUE ET FONCTIONNEL DE 2011-2012
(PARTIE VII DE LA LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES)
RAPPORT FINAL
Janvier 2016
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© Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada 2016
No de cat. : SF31-123/2016F-PDF
ISBN : 978-0-660-04070-7
FAITS SAILLANTS
Quand ils envisagent des changements majeurs, comme des
compressions budgétaires ou la création ou l’élimination de
programmes, les décideurs ne doivent pas procéder à l’aveuglette.
Ils doivent s’assurer qu’ils s’acquittent de leurs obligations
législatives, y compris des obligations prévues par la Loi. Le fait de
ne pas tenir compte de la Loi et des obligations connexes pendant
ces types d’examens peut avoir des répercussions importantes
sur les Canadiens, surtout ceux des groupes minoritaires comme
les communautés de langue officielle en situation minoritaire. Le
commissaire aux langues officielles a noté les effets négatifs que
les examens antérieurs des dépenses du gouvernement ont eus sur
ces communautés et a pressé le gouvernement fédéral de prendre
les mesures correctives nécessaires pour se conformer entièrement
à la Loi en comprenant les besoins des communautés de langue
officielle en situation minoritaire et en les prenant en considération
dans les examens des dépenses.
QU’AVONS-NOUS EXAMINÉ?
Le Commissariat aux langues officielles a procédé à une vérification
du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat)
de mars à décembre 2014 afin de déterminer si le Secrétariat
s’acquitte bien de ses obligations aux termes de la partie VII de
la Loi sur les langues officielles (la Loi) pendant les examens des
dépenses. La vérification a porté particulièrement sur l’Examen
stratégique et fonctionnel de 2011-2012 (ESF), aussi connu sous
le nom de Plan d’action pour la réduction du déficit. Notre examen
s’est concentré exclusivement sur le besoin de prendre des mesures
positives qui appuient le développement des communautés de
langue officielle en situation minoritaire.
La vérification avait deux objectifs : déterminer si le Secrétariat,
à titre d’organisme central responsable de l’administration
des examens des dépenses, avait pour l’ESF une stratégie de
planification qui tenait compte de ses obligations aux termes de la
partie VII de la Loi; et déterminer si le Secrétariat peut démontrer
qu’il a tenu compte de ces obligations en procédant aux analyses
dans le but de fournir des recommandations sur les présentations
faites par les institutions fédérales dans le cadre de l’ESF.
QU’AVONS-NOUS CONSTATÉ?
• Il y a peu de données probantes établissant une stratégie pour
aider le Secrétariat à s’acquitter de ses obligations aux termes
de la partie VII pendant l’ESF. Par exemple, le plan d’action du
Secrétariat en matière de langues officielles ne comprenait
aucune activité ou mesure liée à l’ESF.
Vous trouverez d’autres détails concernant la méthode de
vérification dans la section « À propos de la vérification » à la
fin du présent rapport. • Il y avait un manque de clarté et une certaine confusion
interne concernant la personne chargée d’assurer la
conformité à la partie VII pendant l’ESF. Un cadre de
responsabilité clair en matière de langues officielles aiderait le
Secrétariat à définir les rôles et à établir des responsabilités
précises.
POURQUOI CETTE VÉRIFICATION EST-ELLE IMPORTANTE?
L’examen des dépenses est un mécanisme utilisé de façon
périodique permettant au gouvernement d’examiner les dépenses
de programmes et de réaffecter le financement aux programmes qui
sont des priorités pour les Canadiens, tout en assurant l’optimisation
des ressources consacrées aux dépenses publiques. L’ESF a consisté
en un exercice approfondi pangouvernemental d’une durée d’un an
annoncé dans le budget de 2011 et visait à dégager des économies
permanentes d’au moins 4 milliards de dollars en 2014-2015 afin
que le gouvernement réalise son plan de rétablir l’équilibre budgétaire.
• Pendant l’ESF, le Secrétariat n’a fourni aucune orientation
précise aux institutions fédérales sur leur obligation d’analyser
et d’atténuer les répercussions négatives potentielles sur les
communautés de langue officielle en situation minoritaire. Ses
directives renvoyaient aux langues officielles seulement de
façon générale.
• Pendant l’ESF, le Secrétariat avait une capacité suffisante en
ce qui a trait au nombre d’analystes pour s’assurer que les
répercussions potentielles sur les communautés de langue
officielle en situation minoritaire avaient toutes été prises
en considération pendant l’analyse des présentations. Les
1
analystes ont reçu des renseignements clairs sur les langues
officielles pour les aider dans leurs analyses et bénéficié
d’une aide suffisante des spécialistes. Toutefois, cette
information n’a pas été fournie assez tôt dans le processus
pour aider les analystes quand ils interagissaient avec les
institutions pendant la phase de rédaction de la présentation.
Le commissaire aux langues officielles a formulé trois
recommandations à l’intention du Secrétariat pour l’aider à
s’acquitter de ses obligations aux termes de la partie VII pendant les
examens des dépenses.
Nous sommes satisfaits des mesures proposées pour les
recommandations 1 et 2. Toutefois, nous ne sommes que
partiellement satisfaits des mesures proposées en réponse à la
recommandation 3. Ces recommandations, de même que les
commentaires et le plan d’action du Secrétariat pour donner suite à
ces recommandations ainsi que les commentaires du commissaire
sont présentés à l’annexe B du présent rapport. Nous soutenons que
le Secrétariat devrait mettre en œuvre toutes les recommandations
pour satisfaire à ses obligations prévues à la partie VII de la Loi.
• Nous n’avons pas pu avoir accès à certains documents, y
compris des présentations institutionnelles, le Secrétariat
soutenant qu’ils sont protégés en tant que documents
confidentiels du Cabinet. Par conséquent, nous n’avons
pas pu déterminer si le Secrétariat a pris des mesures pour
garantir que les institutions fédérales participant à l’ESF
ont tenu compte des besoins des communautés de langue
officielle en situation minoritaire dans leur analyse. Nous
n’avons pas pu déterminer, non plus, si le Secrétariat a pris
en considération l’analyse des institutions dans la préparation
des recommandations au Conseil du Trésor.
2
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION.................................................................................................................................................................................... 4
Obligations du Secrétariat au titre de la Loi sur les langues officielles............................................................................................ 4
Contexte....................................................................................................................................................................................... 5
Objectif de la vérification............................................................................................................................................................... 5
ANALYSE DES CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS................................................................................................................. 6
OBJECTIF 1....................................................................................................................................................................................... 6
Déterminer si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada possédait une stratégie de planification pour l’Examen stratégique
et fonctionnel qui tenait compte de ses obligations prévues à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.
Plan d’action en matière de langues officielles............................................................................................................................... 6
Cadre de responsabilisation en matière de langues officielles........................................................................................................ 7
Politiques, lignes directrices et normes.......................................................................................................................................... 8
Orientation fournie aux institutions................................................................................................................................................. 8
OBJECTIF 2..................................................................................................................................................................................... 10
Déterminer si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada peut démontrer qu’il a tenu compte de ses obligations en vertu de
la Loi sur les langues officielles dans son analyse visant à formuler des recommandations relatives aux présentations pendant
l’Examen stratégique et fonctionnel.
Capacité d’analyse...................................................................................................................................................................... 10
Processus d’analyse de l’ESF...................................................................................................................................................... 11
Analyse des répercussions négatives éventuelles sur les communautés de langue officielle en situation minoritaire...................... 11
CONCLUSION..................................................................................................................................................................................... 12
À PROPOS DE LA VÉRIFICATION....................................................................................................................................................... 13
Activités vérifiées du Secrétariat.................................................................................................................................................. 13
Portée et approche..................................................................................................................................................................... 13
Équipe de vérification.................................................................................................................................................................. 13
ANNEXE A OBJECTIFS ET CRITÈRES DE LA VÉRIFICATION.................................................................................................................... 14
ANNEXE B LISTE DES RECOMMANDATIONS PAR OBJECTIF, COMMENTAIRES ET PLAN D’ACTION DU SECRÉTARIAT
DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA AINSI QUE LES COMMENTAIRES DU COMMISSAIRE...................................................................... 15
3
INTRODUCTION
langue officielle en situation minoritaire. Cela signifie aussi que,
si une institution croit que ses décisions ou activités pourraient
avoir des répercussions négatives sur les communautés de langue
officielle en situation minoritaire, elle doit prendre des mesures pour
atténuer ces répercussions.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor (le Secrétariat) du Canada est
l’organe administratif du Conseil du Trésor. Le Conseil du Trésor est
un comité du Cabinet du Conseil privé de la Reine pour le Canada.
Il est composé de six ministres, du président du Conseil du Trésor,
qui préside le comité, et du ministre des Finances. Le Secrétariat
soutient le Conseil du Trésor en formulant des recommandations et
en fournissant des conseils sur la réglementation, les directives et
les politiques de gestion, ainsi que les dépenses de programme. De
cette façon, le Secrétariat aide à garantir l’utilisation judicieuse des
deniers publics et l’obtention de résultats pour les Canadiens.
Par exemple, en ce qui concerne l’élaboration de présentations
de dépenses et de soumissions, la revue de leurs politiques et
directives ou l’examen de programmes, les institutions fédérales
doivent réaliser ces activités en s’acquittant de l’obligation énoncée
au paragraphe 41(2) de la Loi. Cette obligation s’applique au
Secrétariat pendant toutes les activités ou tous les exercices qu’il
est chargé d’administrer, y compris la mise à jour des directives
et des politiques ou la surveillance et le fait de fournir du soutien,
une orientation et des conseils pendant les examens des dépenses
budgétaires ou les examens opérationnels.
Cette vérification est axée uniquement sur les rôles et
responsabilités du Secrétariat, et surtout sur son rôle, à titre
d’organisme central, d’exercer un leadership dans le lancement des
initiatives horizontales pangouvernementales ainsi que sur celui en
matière de remise en question et de surveillance. La vérification
a examiné ces fonctions en lien avec l’Examen stratégique et
fonctionnel de 2011-2012 (ESF).
On s’attendrait donc à ce que le Secrétariat fasse ce qui suit
pendant les examens des dépenses afin de tenir compte de ses
obligations au titre de la partie VII de la Loi dans le contexte du
rôle et de la responsabilité qui lui sont confiés en tant qu’organe
administratif du Conseil du Trésor :
OBLIGATIONS DU SECRÉTARIAT AU TITRE DE LA LOI SUR
LES LANGUES OFFICIELLES
• Fournir une orientation et du soutien aux institutions fédérales,
notamment l’information dont elles ont besoin pour déterminer
si leurs présentations ont une incidence sur la vitalité des
communautés de langue officielle en situation minoritaire au
Canada et sur la pleine reconnaissance et utilisation du français
et de l’anglais dans la société canadienne;
Le paragraphe 46(1) de la partie VIII de la Loi sur les langues
officielles (la Loi ) stipule que le « Conseil du Trésor est chargé
de l’élaboration et de la coordination générales des principes et
programmes fédéraux d’application des parties IV, V et VI dans les
institutions fédérales ». Le Secrétariat appuie le Conseil du Trésor
dans ces fonctions.
• Analyser les présentations des institutions fédérales et
interroger ces dernières à leur sujet pour déterminer si les
changements de programme suggérés dans les présentations
pourraient avoir des répercussions sur la vitalité des
communautés de langue officielle en situation minoritaire;
En tant qu’institution fédérale, le Secrétariat a des obligations au
titre des parties IV, V, VI et VII de la Loi. Cette vérification portait
uniquement sur ses obligations au titre de la partie VII de la Loi. Aux
termes du paragraphe 41(2) de la partie VII de la Loi, les institutions
fédérales doivent prendre des mesures positives qui favorisent
l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation
minoritaire et qui font la promotion de la pleine reconnaissance et
de l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne.
Cette vérification s’est concentrée exclusivement sur l’obligation
de prendre des mesures positives qui favorisent l’épanouissement
des communautés de langue officielle en situation minoritaire.
L’obligation de prendre des mesures positives signifie que les
institutions doivent adopter une approche proactive et systématique
tenant compte des besoins et des intérêts des communautés de
• Informer le Conseil du Trésor ou le Comité d’examen
stratégique et fonctionnel (CESF) des résultats de cette
analyse et présenter les options proposées par les institutions
pour atténuer ou éliminer les effets négatifs éventuels des
décisions liées à l’ESF sur la vitalité des communautés de
langue officielle en situation minoritaire;
• Si la mise en œuvre des décisions fait l’objet d’une surveillance,
déterminer s’il y a eu des effets négatifs sur la vitalité des
communautés de langue officielle en situation minoritaire et
établir un rapport sur les répercussions négatives éventuelles à
l’intention du Conseil du Trésor. (Il est à noter que cette mesure
n’a pas fait l’objet d’un examen pendant la vérification.)
4
OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION
Il est important de mentionner que les obligations dont le Secrétariat
doit s’acquitter à titre d’organe administratif du Conseil du Trésor
pendant la surveillance des initiatives pangouvernementales,
comme les examens des dépenses, ne réduisent et n’éliminent
pas les obligations propres aux autres institutions fédérales au titre
de la Loi. Toutes les institutions fédérales ont la responsabilité de
s’assurer que les présentations qu’elles soumettent dans le cadre
des examens des dépenses sont conformes à la Loi.
Le principal objectif de cette vérification était de déterminer la façon
dont le Secrétariat s’est conformé à la partie VII de la Loi pendant
l’ESF, aussi connu sous le nom de Plan d’action pour la réduction
du déficit. La vérification a porté sur les phases de planification et
d’analyse de l’ESF. Elle visait spécialement à déterminer la mesure
dans laquelle le Secrétariat s’est acquitté de ses obligations
linguistiques pendant l’ESF en confirmant que les institutions
fédérales ont pris des mesures concrètes pour s’assurer qu’elles
n’ont pas une répercussion négative sur l’épanouissement des
communautés de langue officielle en situation minoritaire au titre de
la partie VII de la Loi.
Il est également important de faire la distinction entre les
responsabilités du Secrétariat et celles de Patrimoine canadien au
titre de la partie VII de la Loi. Aux termes de la partie VII, le ministre
du Patrimoine canadien doit encourager et promouvoir une approche
coordonnée de la mise en œuvre par les institutions fédérales
des engagements énoncés à l’article 41 de la Loi. De façon
générale, Patrimoine canadien a, au titre de la partie VII, un rôle
de coordination caractérisé par la sensibilisation et la surveillance,
alors que les institutions fédérales, y compris le Secrétariat, doivent
s’acquitter de leurs obligations énoncées dans la partie VII dans le
cadre de leurs activités, tel que mentionné précédemment.
Vous trouverez d’autres détails concernant la méthode de
vérification dans la section « À propos de la vérification » à la fin
du présent rapport. L’annexe A donne des renseignements sur les
objectifs et les critères de vérification.
CONTEXTE
Depuis le début de son mandat, en 2006, le commissaire aux
langues officielles est intervenu trois fois auprès du Secrétariat
concernant des examens des dépenses. Dans son rapport annuel
2012-2013, le commissaire a commenté les répercussions
négatives éventuelles qui pourraient survenir en raison des
compressions ou des changements de programme en réaction aux
examens des dépenses. Dans ce rapport, il s’est engagé à surveiller
de très près les enjeux liés aux compressions budgétaires dans les
prochaines années. Cette vérification est l’une des initiatives faisant
partie de cette surveillance continue. De plus, le commissaire a
écrit au secrétaire du Conseil du Trésor en mai 2010 pour que les
obligations énoncées dans la partie VII de la Loi soient prises en
considération dans le processus décisionnel pour les prochains
examens des dépenses. Le secrétaire de l’époque a répondu en
juillet 2010, affirmant que, même si la ronde actuelle d’examens des
dépenses était déjà bien entamée, le Secrétariat envisagerait des
façons d’ajuster le processus d’examen des dépenses au prochain
cycle d’examens, qui commencerait en 2011. Le commissaire a
aussi recommandé, dans son rapport annuel 2007-2008, que le
Secrétariat (l’institution fédérale responsable des examens des
dépenses) prenne les mesures nécessaires pour s’assurer que
les examens des dépenses et autres examens similaires réalisés
au sein du gouvernement fédéral sont conçus et menés à bien en
pleine conformité avec les engagements, les obligations et les rôles
établis dans la partie VII de la Loi.
5
ANALYSE DES CONSTATATIONS ET
RECOMMANDATIONS
document contient aussi une liste des extrants, des indicateurs de
rendement et des résultats attendus de ces activités. L’analyse du
Plan d’action concernant l’article 41 a révélé qu’il ne comprend pas
de mesures précises en ce qui a trait aux examens des dépenses
et aux obligations du Secrétariat prévues la partie VII de la Loi. Nous
avons aussi constaté des lacunes concernant les responsabilités et
le potentiel d’exécution du plan. Malgré les nombreuses activités
énumérées, le plan ne précise pas qui est responsable de chaque
activité et ne fournit pas d’échéanciers de livraison clairs. De plus,
il n’y a pas de données probantes qui portent à croire que le plan
est mis à jour chaque année en tenant compte d’éléments comme
les changements importants dans les priorités gouvernementales et
institutionnelles.
OBJECTIF 1 : DÉTERMINER SI LE SECRÉTARIAT DU CONSEIL
DU TRÉSOR DU CANADA POSSÉDAIT UNE STRATÉGIE DE
PLANIFICATION POUR L’EXAMEN STRATÉGIQUE ET FONCTIONNEL
QUI TENAIT COMPTE DE SES OBLIGATIONS PRÉVUES À LA
PARTIE VII DE LA LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES.
a) Vérifier si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait
prévu et élaboré une stratégie, un plan d’action en matière
de langues officielles et un cadre de responsabilisation en
matière de langues officielles ainsi que des politiques, des
lignes directrices et des normes qui lui auraient permis
de tenir compte de ses obligations prévues à la partie VII
pendant l’Examen stratégique et fonctionnel.
Des entrevues avec des représentants du Secrétariat ont révélé
l’importance accordée à l’exercice de l’ESF et ont montré qu’il
s’agissait d’une priorité ministérielle en 2011 et en 2012. Dans son
Rapport sur les plans et les priorités 2011-2012, le Secrétariat a
aussi insisté sur l’importance accordée à cet exercice, en incluant
les examens des dépenses dans ses plans afin de soutenir l’une de
ses trois priorités stratégiques pour la période de 2011 à 2014. Bien
que le Plan d’action concernant l’article 41 couvre la même période,
cette priorité institutionnelle clé n’y est mentionnée nulle part.
PLAN D’ACTION EN MATIÈRE DE LANGUES OFFICIELLES
Un plan d’action en matière de langues officielles est un document
clé qui aide une institution à s’assurer qu’elle fait des progrès
en vue de s’acquitter de ses obligations au titre de la Loi. Nous
nous attendons à ce qu’un plan d’action comprenne des mesures
précises pour se conformer à toutes les parties de la Loi au titre
desquelles l’institution a des obligations, de même que des mesures
précises pour tous ses programmes et toutes ses activités. Un
plan d’action devrait également inclure des échéanciers précis,
des indicateurs de rendement qui aideront l’institution à évaluer
la réussite de ses mesures et les domaines de responsabilité, y
compris les personnes ou les unités responsables des mesures
énumérées.
En outre, malgré les deux interventions du commissaire auprès du
secrétaire, demandant que les langues officielles soient prises en
considération dans le processus d’examen des dépenses, le plan ne
mentionne ni les activités d’examen des dépenses ni les mesures
ou engagements émanant de la réponse fournie par le secrétaire en
juillet 2010.
Le Secrétariat a élaboré son Plan d’action pour les langues
officielles 2012-2015, qui contient des mesures visant à assurer la
conformité avec les parties IV, V et VI de la Loi. L’annexe A du plan
contient le Plan d’action axé sur les résultats – Mise en œuvre de
l’article 41 de la Loi sur les langues officielles – 2011-2014
(Plan d’action concernant l’article 41), qui est le plan du Secrétariat
pour assurer la conformité avec la partie VII de la Loi. Aux fins
de cette vérification, l’analyse a porté principalement sur le Plan
d’action concernant l’article 41, qui contient les mesures proposées
par le Secrétariat pour se conformer à la partie VII de la Loi.
RECOMMANDATION 1
Le commissaire aux langues officielles recommande que le
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada élabore un plan
d’action en matière de langues officielles comprenant :
a) des mesures et activités précises pour s’assurer que ses
obligations au titre de la partie VII de la Loi sur les langues
officielles sont prises en considération dans le processus
décisionnel pendant les examens des dépenses, lesquelles
mesures consistent notamment à fournir une orientation et du
soutien aux institutions pendant les examens des dépenses;
La vérification a permis de conclure que le Plan d’action
concernant l’article 41 contient des activités prévues pour
chacune des catégories suivantes : sensibilisation, consultations,
communications, coordination et établissement de liaison,
financement et exécution des programmes et responsabilité. Le
b) des échéanciers clairs, des indicateurs de rendement et
des mécanismes de responsabilisation pour les mesures et
activités énumérées.
6
CADRE DE RESPONSABILISATION EN MATIÈRE
DE LANGUES OFFICIELLES
Un cadre de responsabilisation en matière de langues officielles
devrait aussi couvrir les responsabilités en matière de langues
officielles liées à toutes les activités clés de l’institution. Pendant
cette vérification, il a été difficile de comprendre quel secteur du
Secrétariat est chargé de veiller à ce que les langues officielles
fassent partie du processus décisionnel pendant l’ESF. Après un
certain nombre d’entrevues, il n’était toujours pas clair quel secteur
du Secrétariat a la responsabilité de fournir aux institutions, pendant
l’ESF, l’orientation et le soutien nécessaires pour déterminer si les
initiatives dans leurs présentations auraient une répercussion sur la
vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire.
Un cadre de responsabilisation en matière de langues officielles
établit les principes directeurs pour la gestion efficace du
programme des langues officielles d’une institution. Il établit et
définit aussi les rôles et les responsabilités des champions des
langues officielles, des cadres supérieurs, des gestionnaires, des
chefs d’équipe et de tous les employés qui ont des obligations
au titre de la Loi. Le Secrétariat ne dispose pas d’un cadre de
responsabilisation en matière de langues officielles. Il a présenté un
extrait de son Plan d’action pour les langues officielles 2012-2015
en remplacement d’un cadre de responsabilisation. Ce document
expose les rôles liés aux langues officielles des membres du Comité
de direction, des gestionnaires et des employés du Secrétariat de
même que ceux des membres du Comité consultatif des ministères
sur les langues officielles.
Les difficultés associées à la précision des responsabilités en
matière de langues officielles au Secrétariat ont été aggravées par
le fait que l’institution est chargée d’aider le Conseil du Trésor à
s’acquitter de ses obligations au titre de la partie VIII de la Loi. Au
titre de cette partie de la Loi, le Conseil du Trésor est responsable
de l’orientation générale et de la coordination des politiques et
des programmes du gouvernement fédéral visant à mettre en
œuvre les parties IV, V et VI de la Loi. Cette responsabilité consiste
principalement en deux rôles : aider les institutions fédérales à
comprendre leurs obligations et à s’en acquitter, et surveiller les
institutions fédérales et établir des rapports sur les résultats. Les
entrevues ont permis de confirmer que le Centre d’excellence en
langues officielles (CELO) est l’entité du Secrétariat responsable de
l’administration du programme des langues officielles pour ce qui
est de soutenir le Conseil du Trésor dans ses responsabilités au titre
de la partie VIII de la Loi. Toutefois, les entrevues ont aussi révélé
que le CELO n’a aucune responsabilité dans l’application de la
partie VII de la Loi pour soutenir les programmes, les activités ou les
exercices du Secrétariat.
L’analyse de ce document a montré qu’il n’inclut pas toute
l’information qu’on s’attendrait à trouver dans un cadre de
responsabilisation en matière de langues officielles. Il n’y a pas
de références à des rôles comme ceux de champion des langues
officielles ou de coordonnateur national de la mise en œuvre de
l’article 41 de la Loi. Les entrevues ont révélé que le Secrétariat a
nommé des personnes pour combler ces deux rôles. Le document
ne contient pas de renseignements liés à la coordination du
programme des langues officielles ni sur la façon dont les diverses
personnes ayant des responsabilités devront rendre des comptes.
Un cadre de responsabilisation en matière de langues officielles
devrait inclure des références aux obligations énoncées dans
toutes les parties de la Loi au titre desquelles l’institution a des
responsabilités. L’information sur les rôles et les responsabilités
fournie dans le Plan d’action pour les langues officielles 2012-2015
fait principalement référence aux responsabilités associées au
programme des langues officielles interne, comme les obligations au
titre de la partie V de la Loi. La seule référence aux responsabilités
énoncées dans la partie VII de la Loi est liée à la sensibilisation
aux deux groupes de langue officielle auprès des employés du
Secrétariat. Il n’y a aucune référence aux autres responsabilités au
titre de la partie VII de la Loi, comme prendre des mesures positives
qui favorisent l’épanouissement des communautés de langue
officielle en situation minoritaire.
Comme le rôle du CELO est de fournir des conseils et du soutien
à toutes les institutions fédérales en lien avec les parties IV, V et VI
de la Loi, certains des représentants du Secrétariat rencontrés ont
déclaré que les directives aux institutions concernant les langues
officielles, y compris la partie VII de la Loi, auraient été fournies par
le CELO pendant l’ESF. Toutefois, le représentant du CELO a soutenu
à plusieurs reprises que le centre est responsable seulement de
fournir une orientation continue aux institutions par rapport aux
parties IV, V et VI de la Loi. Même si la partie VIII de la Loi établit les
responsabilités du Conseil du Trésor, les rôles énoncés dans le Plan
7
POLITIQUES, LIGNES DIRECTRICES ET NORMES
d’action pour les langues officielles 2012-2015 ne précisent pas
quelle partie du Secrétariat, à titre d’organe administratif du Conseil
du Trésor, est responsable de l’administration du programme en
lien avec les obligations énoncées dans la partie VIII de la Loi et ne
mentionnent pas non plus d’autres responsabilités du CELO. Pour
préciser les divers rôles et responsabilités au sein du Secrétariat,
celui-ci devrait avoir un cadre complet de responsabilités en matière
de langues officielles établissant une distinction claire entre les rôles
et les responsabilités liés à l’exécution des obligations du Conseil
du Trésor au titre de la partie VIII de la Loi et ses obligations en tant
qu’institution fédérale ordinaire aux termes de toutes les parties de
la Loi, y compris la partie VII.
Pendant les entrevues, les représentants du Secrétariat ont indiqué
qu’aucune politique, ligne directrice ou norme précise n’a été
élaborée pour garantir que le Secrétariat tienne compte de ses
obligations au titre de la partie VII pendant les exercices d’examen
des dépenses. Quand les directives concernant chaque processus
d’examen des dépenses tiennent compte de toutes les obligations
énoncées dans la partie VII, il n’est pas nécessaire d’avoir des
politiques et des lignes directrices distinctes. Toutefois, sans
politique, ligne directrice ou cadre de responsabilisation globaux
énonçant les obligations pendant les examens des dépenses,
il y a un risque que les institutions ne s’assurent pas de façon
constante que leurs obligations au titre de la partie VII sont prises
en considération dans chaque exercice. Nous encourageons
le Secrétariat à créer des lignes directrices sur la rédaction de
présentations pour les examens des dépenses qui comprennent
de l’information, une orientation, des conseils et des explications
sur l’application de la partie VII de la Loi pendant un processus
d’examen des dépenses.
Pendant la vérification, nous avons reçu l’ébauche du document
intitulé Rôles et responsabilités en matière de langues officielles du
Secrétariat, qui sera inclus dans son plan d’action en matière de
langues officielles 2015-2018. Dans ce document, le Secrétariat a
indiqué les responsabilités liées au CELO de même que la division
responsable du programme des langues officielles au sein du
Secrétariat. C’est une première étape positive; toutefois, nous
croyons que des mécanismes de responsabilisation et d’autres
précisions sur les rôles liés aux langues officielles dans toutes les
activités du Secrétariat sont requis pour s’assurer qu’il s’acquitte de
ses obligations aux termes de la partie VII.
b) Vérifier si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada,
lorsqu’il a aidé des institutions dans la préparation de leurs
présentations d’Examen stratégique et fonctionnel, avait
élaboré puis a fourni à ces dernières des politiques, des
outils et des directives visant expressément à les guider en
ce qui a trait à l’obligation qu’ont les institutions d’analyser
la répercussion potentielle sur les communautés de langue
officielle en situation minoritaire.
RECOMMANDATION 2
Le commissaire aux langues officielles recommande que le
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada élabore et mette
en œuvre un cadre de responsabilisation en matière de langues
officielles définissant clairement toutes ses obligations. Le cadre doit :
ORIENTATION FOURNIE AUX INSTITUTIONS
En juillet 2011, le Secrétariat a fourni aux institutions fédérales
plusieurs documents. L’objectif de ces documents était d’aider les
institutions à rédiger leurs présentations et d’assurer l’uniformité
d’une organisation à l’autre. Les documents comprenaient les
Directives sur la rédaction des examens stratégiques et fonctionnels
(Directives sur la rédaction), un modèle d’établissement de
rapports sur l’ESF intitulé Présentation aux ministères du Comité
d’examen stratégique et fonctionnel du Conseil du Trésor et un
cahier Excel comprenant de l’information requise pour le modèle
d’établissement de rapports. Dans les Directives sur la rédaction,
dans la section 1.3 concernant les considérations globales et les
répercussions, les langues officielles sont données comme exemple
des risques juridiques et des conséquences sous l’angle de la
Charte canadienne des droits et libertés. Elles sont de nouveau
mentionnées dans la section 4.1 sur la nature des répercussions
(dans l’évaluation des répercussions) comme exemple d’incidences
a)préciser le rôle et les responsabilités des divers secteurs et
des diverses personnes responsables de l’application et de la
mise en œuvre de toutes les parties de la Loi sur les langues
officielles, y compris la partie VII;
b)inclure les mécanismes de coordination et indiquer la façon
dont les personnes responsables des divers programmes et
des diverses activités devront rendre des comptes;
c)être approuvé par la haute direction et communiqué
clairement à tous les employés.
8
potentielles sur le plan légal. Les langues officielles sont un des
choix offerts dans le menu déroulant concernant la « nature des
répercussions » dans le cahier Excel concernant les évaluations des
répercussions. Dans cette section du cahier, les institutions fédérales
doivent fournir un résumé des répercussions et une cote de risque
pour chacune des présentations soumises. Il n’y a pas d’indication
que le Secrétariat ait fourni une orientation précise aux institutions
pendant l’ESF afin de les aider à tenir compte des langues officielles
et à analyser les répercussions éventuelles.
présentation au Conseil du Trésor. Dans le cadre du soutien qu’il
fournit aux institutions, il a créé des directives détaillées à l’intention
des rédacteurs des présentations comprenant une section sur les
exigences relatives aux langues officielles. Cette section du guide
de préparation d’une présentation au Conseil du Trésor fournit des
renseignements très clairs et précis sur ce qui est nécessaire pour
déterminer s’il y a des répercussions potentielles sur les langues
officielles. Cette information couvre toutes les parties pertinentes
de la Loi, y compris la partie VII. Les directives sur les présentations
au Conseil du Trésor exigent aussi que les institutions remplissent
et soumettent une liste de contrôle qui les aide à tenir compte
de toutes leurs obligations en matière de langues officielles. Une
présentation au Conseil du Trésor est considérée comme incomplète
si cette liste de vérification n’est pas dûment remplie. À la question
de savoir pourquoi des directives précises semblables à celles-ci
n’ont pas été fournies pendant l’ESF, le Secrétariat a dit qu’il
coordonne parfois ses activités avec Patrimoine canadien (qui est
responsable de la surveillance de la partie VII de la Loi ) afin d’aider
les institutions et de faire en sorte que les renseignements fournis
soient le plus complets possible. Cependant, l’analyse a permis
de conclure que les renseignements fournis aux institutions pour
l’ESF étaient loin d’être aussi complets que ceux fournis pour les
présentations au Conseil du Trésor.
Les secteurs des programmes, qui sont responsables des
interactions avec les institutions et de l’analyse des présentations
pendant l’ESF, ont reçu des directives supplémentaires sur les
langues officielles, y compris un modèle intitulé Analyse de
l’incidence sur les langues officielles de l’initiative. La grille fournit
des questions claires pour aider à déterminer les répercussions
potentielles sur toutes les parties de la Loi, y compris la partie VII.
Elle fournit également une orientation claire sur les étapes à suivre
s’il est déterminé qu’une mesure pourrait avoir des répercussions
sur les langues officielles.
Le préambule de la grille indique qu’il « est recommandé de remplir
cette grille avec l’aide de la personne responsable de l’initiative et la
personne responsable des langues officielles au sein de l’institution
visée. Il peut être avisé de consulter ses services juridiques. »
Même si le libellé de ce préambule semble indiquer que la grille a
été conçue pour être remplie en collaboration avec les institutions
fédérales, elle n’a jamais été incluse dans la trousse d’information
initiale envoyée aux institutions. Nous avons également appris que
la grille a été envoyée aux analystes des programmes du Secrétariat
par courriel le 15 septembre 2011, c’est-à-dire trop tard dans le
processus d’élaboration des présentations pour que les analystes
des programmes remplissent la grille avec les institutions. Plusieurs
des analystes des programmes qui ont été rencontrés présumaient
que cette grille avait été communiquée aux institutions et ont
affirmé qu’il s’agissait de renseignements généralement fournis aux
institutions pour d’autres exercices. À la question de savoir pourquoi
la grille n’a pas été communiquée aux institutions, le secteur
responsable de la création de la grille a répondu que l’objectif de la
grille était non pas de fournir des directives aux institutions, mais
bien d’informer les analystes du Secrétariat.
RECOMMANDATION 3
Le commissaire aux langues officielles recommande que
le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada formule des
exigences détaillées concernant les langues officielles dans
les directives sur la rédaction pour les institutions fédérales
pendant les exercices d’examen des dépenses. Ces directives
de rédaction doivent :
a)inclure des indications précises pour l’analyse systématique
et obligatoire des répercussions des présentations d’examen
des dépenses des institutions sur toutes leurs obligations
en matière de langues officielles, y compris les obligations
énoncées dans la partie VII;
b)être communiquées aux institutions fédérales en même temps
que les directives sur la rédaction générales pour l’exercice de
façon à permettre aux institutions fédérales de tenir compte de
l’information pendant la phase de rédaction des présentations.
Même si le Secrétariat n’a pas fourni la grille aux institutions ni
rempli la grille avec les institutions pendant l’ESF, nous avons
appris que le Secrétariat fournit des renseignements plus précis
aux institutions pour d’autres exercices qu’il coordonne. Par
exemple, quand une institution fédérale prépare une présentation
pour le financement d’un nouveau programme, le Secrétariat la
conseille et la soutient pendant toutes les étapes du processus de
9
OBJECTIF 2 : DÉTERMINER SI LE SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU
TRÉSOR DU CANADA PEUT DÉMONTRER QU’IL A TENU COMPTE
DE SES OBLIGATIONS EN VERTU DE LA LOI SUR LES LANGUES
OFFICIELLES DANS SON ANALYSE VISANT À FORMULER DES
RECOMMANDATIONS RELATIVES AUX PRÉSENTATIONS PENDANT
L’EXAMEN STRATÉGIQUE ET FONCTIONNEL.
officielles. Les entrevues avec les représentants du Secrétariat ont
révélé que, même si les échéanciers étaient serrés et la charge
de travail souvent lourde, il y avait assez d’analystes pour aider les
institutions et procéder à des analyses complètes des présentations
reçues. Le spécialiste des programmes du CELO nous a aussi dit
qu’il y avait peu de questions sur les langues officielles et que la
charge de travail était acceptable pour les deux spécialistes des
langues officielles affectés à la tâche.
a) Vérifier si le processus d’analyse ainsi que la capacité de
l’effectif en matière d’analyse pour l’Examen stratégique et
fonctionnel étaient suffisants pour s’assurer que toutes les
répercussions potentielles sur les communautés de langue
officielle en situation minoritaire avaient été pleinement prises
en compte.
En ce qui concerne la capacité des analystes de s’assurer que
toutes les répercussions éventuelles sur les communautés de langue
officielle en situation minoritaire étaient prises en considération,
les entrevues avec les analystes des programmes ont confirmé
qu’ils ont une compréhension générale des langues officielles. Ils
ont acquis ces connaissances principalement par l’expérience,
car l’analyse des présentations au Conseil du Trésor fait partie
de leurs responsabilités habituelles. Comme il a été mentionné
précédemment, dans le cadre des présentations au Conseil du
Trésor, les institutions doivent procéder à une analyse complète des
répercussions sur les langues officielles, et le rôle des analystes des
programmes du Secrétariat consiste, entre autres, à questionner les
institutions sur leurs analyses.
CAPACITÉ D’ANALYSE
Les entrevues ont révélé que les analystes des programmes (y
compris les conseillers principaux, les conseillers et les analystes)
étaient les principaux points de contact avec les institutions clientes
responsables de la soumission de présentations relatives à l’ESF. Le
rôle de ces analystes pendant le processus d’ESF comportait deux
volets : fournir une orientation et du soutien aux institutions pendant
l’été 2011, avant que les institutions présentent les présentations
finales le 5 octobre, et analyser et remettre en question les
présentations. Après réception des présentations finales, les
analystes étaient aussi chargés de formuler des recommandations
que la haute direction présente au CESF. On nous a dit que les
institutions avaient un point de contact – leur analyste – et qu’il y
avait beaucoup d’échanges entre l’institution et les analystes avant
que les présentations finales soient soumises.
Les analystes des programmes ont acquis des connaissances
additionnelles sur les langues officielles grâce à la formation reçue
en septembre 2011. Le principal objectif de cette formation, qui
était donnée par le CELO, mais dont le contenu reflétait des conseils
émanant de Patrimoine canadien, était d’aider les analystes à
évaluer les répercussions potentielles sur les langues officielles
pendant l’examen des présentations reçues. D’après notre analyse
du contenu de la formation et les entrevues avec ceux qui l’ont
suivie, nous croyons qu’elle a préparé les analystes suffisamment
pour l’examen des présentations. Au cours de la formation, les
analystes ont aussi reçu le grille intitulée Analyse de l’incidence
sur les langues officielles de l’initiative qui, comme il a déjà été
mentionné, fournissait des questions claires pour déterminer les
répercussions potentielles sur toutes les parties de la Loi, y compris
la partie VII. Même s’il n’entre pas dans la portée de la présente
vérification, il est important de mentionner que le Secrétariat a aussi
créé, en 2015, un atelier pour les analystes des programmes afin
d’améliorer la compréhension que les analystes ont du rôle et des
obligations du Secrétariat au titre de la Loi en ce qui concerne les
présentations au Conseil du Trésor. Notre examen de cet atelier a
été très favorable, et nous félicitons le Secrétariat et Patrimoine
canadien pour cette initiative positive.
Notre examen de la capacité d’analyse pendant l’ESF s’appuyait sur
deux facteurs. Pour déterminer si la capacité était suffisante, nous
avons vérifié s’il y avait suffisamment de personnes pour effectuer
les tâches et si les personnes avaient les connaissances nécessaires
ou l’accès aux connaissances sur les obligations relatives aux
langues officielles afin d’analyser efficacement les présentations
sur le plan des répercussions potentielles sur les communautés de
langue officielle en situation minoritaire.
En ce qui concerne le premier facteur, celui du nombre suffisant,
nous avons appris que, selon la taille de l’institution ou du dossier,
il pourrait y avoir un ou plusieurs analystes dans le secteur des
programmes responsables de l’analyse des présentations dans un
portefeuille donné. Nous avons aussi appris que deux personnes
du CELO avaient pour mandat de fournir une aide spécialisée aux
analystes et de répondre aux questions concernant les langues
10
Même si les analystes de programmes sont des généralistes et ont
reçu une formation sur les langues officielles pour les aider dans
leur rôle, ils reçoivent aussi un soutien adéquat de spécialistes de
divers domaines qui peuvent les aider à répondre à des questions
plus précises. Les entrevues ont révélé que les questions précises
sur les langues officielles auxquelles les analystes ne pouvaient pas
répondre ont été acheminées à deux spécialistes du CELO, qui est
situé dans le Secrétariat. Les analystes estimaient qu’ils étaient bien
soutenus par ces spécialistes.
Même si les analystes des programmes ont reçu suffisamment
d’outils et de formation pour tenir compte des langues officielles
pendant l’analyse des présentations, la vérification a révélé
que les outils et la formation n’ont pas été fournis avant le
15 septembre 2011. Par conséquent, cette information est arrivée
trop tard pour être utile aux analystes du Secrétariat dans les
séries d’échanges avec les institutions à l’été 2011, quand les
présentations ont été rédigées. L’information aurait pu être utile
pendant ces échanges, car les analystes étaient les principales
personnes-ressources des institutions et leur ont fourni des
directives et du soutien, y compris des conseils sur les facteurs à
prendre en considération dans la rédaction de leurs présentations.
Pendant les entrevues avec les analystes, nous avons compris que
les langues officielles n’étaient pas la répercussion ni le facteur le
plus important à prendre en considération pour certaines institutions
et étaient parfois éclipsées par d’autres risques ou priorités. Quand
les langues officielles ne sont pas une priorité pour une institution,
il y a un risque qu’elles n’obtiennent pas l’attention nécessaire.
Nous croyons que si des outils sur les langues officielles avaient
été fournis aux analystes au début du processus, ils auraient pu les
aider à souligner l’importance qui doit être accordée aux langues
officielles pendant la phase de rédaction des présentations.
Compte tenu de l’information, de la formation et du soutien
fournis aux analystes, nous estimons que ceux-ci avaient des
connaissances suffisantes ou avaient accès aux connaissances
nécessaires pour faire en sorte que les répercussions potentielles sur
les communautés de langue officielle en situation minoritaire soient
prises en considération pendant l’analyse des présentations de l’ESF.
PROCESSUS D’ANALYSE DE L’ESF
Notre examen du processus utilisé pendant l’ESF s’appuyait
principalement sur l’information reçue pendant les entrevues avec
les analystes, les gestionnaires et les cadres supérieurs jouant un
rôle dans l’exercice. Même si nous n’avons pas reçu une description
du processus pour l’ESF, nous avons reçu plusieurs documents et
courriels qui corroboraient les échéanciers et les renseignements
fournis pendant les entrevues. L’information recueillie nous a aidés à
analyser, à divers degrés, les étapes clés suivantes pendant l’ESF :
b) Vérifier si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a
pris, dans l’analyse des présentations, des mesures pour
s’assurer que les institutions avaient tenu compte des besoins
des communautés de langue officielle en situation minoritaire
en analysant la répercussion potentielle des restrictions
budgétaires sur ces communautés.
• Le 6 juin 2011 : Dépôt du budget de 2011 et annonce de l’ESF;
• Le 5 juillet 2011 : Directives fournies par le Secrétariat à
toutes les institutions;
ANALYSE DES RÉPERCUSSIONS NÉGATIVES ÉVENTUELLES
SUR LES COMMUNAUTÉS DE LANGUE OFFICIELLE EN
SITUATION MINORITAIRE
• Juillet-octobre 2011 : Séries d’échanges entre les
représentants du Secrétariat et les institutions pendant la
rédaction des présentations;
Lors des entrevues réalisées pendant la vérification, le Secrétariat
a affirmé avoir pris des mesures pour s’assurer que les institutions
tiennent compte des répercussions sur les langues officielles,
y compris des répercussions éventuelles sur les communautés
de langue officielle en situation minoritaire. Par exemple, on a
demandé aux institutions de fournir des renseignements sur les
mesures d’atténuation des risques si on considère que l’initiative
proposée peut avoir un effet négatif sur les langues officielles. Aussi,
pendant le processus d’ESF, le rôle des analystes consistait, entre
autres, à remettre en question les analyses et les présentations des
institutions. Si les analystes estimaient que les mesures proposées
étaient insuffisantes ou s’ils croyaient qu’il y avait des répercussions
potentielles qui n’avaient pas été identifiées, leur rôle dans le processus
était, entre autres, de remettre en question l’analyse des institutions.
• Le 5 octobre 2011 : Échéancier pour la soumission des
présentations au Secrétariat;
• Automne 2011 : Analyse des présentations par le Secrétariat
et rédaction des recommandations au CESF;
• Automne et hiver 2011 : Délibérations du CESF et décisions
fondées sur les recommandations du Secrétariat;
• Le 29 mars 2012 : Décisions annoncées dans le budget de 2012.
11
c) Vérifier si, dans le but d’élaborer des recommandations au
Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor du
Canada a tenu compte de l’analyse des institutions sur les
répercussions potentielles sur les communautés de langue
officielle en situation minoritaire.
Même si des confirmations verbales ont été reçues pendant des
entrevues où le Secrétariat a assuré que les institutions ont pris en
considération les obligations en matière de langues officielles, une
confirmation de vive voix ne suffit pas aux fins d’une vérification
pour valider entièrement si le Secrétariat a pris des mesures pour
faire en sorte que les institutions tiennent compte des besoins
des communautés de langue officielle en situation minoritaire ou
si les analyses des répercussions potentielles sur ces collectivités
réalisées par les institutions étaient prises en considération par le
Secrétariat. Pendant la vérification, nous avons demandé de pouvoir
examiner les éléments des présentations qui faisaient référence aux
langues officielles ou les analyses relatives à ces présentations. Le
Secrétariat, invoquant la confidentialité des documents du Cabinet,
nous a refusé l’accès aux documents et aux analyses provenant
des analystes durant la vérification. Par conséquent, nous n’avons
pas été en mesure d’obtenir l’information et l’analyse réalisée,
rédigée ou préparée par le Secrétariat pour l’ESF en lien avec les
présentations présentées au CESF. Ce refus d’accès s’appliquait
également aux documents complets et aux extraits de documents
qui font référence aux langues officielles. Le Secrétariat nous a
aussi informés du fait que les employés ne seraient pas autorisés
à discuter des détails du contenu de tout document ou de toute
analyse liée à l’ESF, affirmant qu’il considère aussi ces documents
comme des documents confidentiels du Cabinet.
Lors des entrevues réalisées pendant la vérification, le Secrétariat
a affirmé que, dans le cadre du processus de l’ESF, le Secrétariat
tenait compte de toutes les analyses institutionnelles des
répercussions potentielles, y compris des répercussions sur les
langues officielles, dans la préparation des recommandations au
CESF. Toutefois, on nous a refusé l’accès à la documentation ou aux
données probantes qui valideraient ces déclarations faites de vive
voix. Nous n’avons donc pas pu valider entièrement le troisième
critère de l’objectif 2 pendant cette vérification.
CONCLUSION
L’information fournie par le Secrétariat a révélé des faiblesses
importantes concernant la conformité à la partie VII de la Loi
pendant l’ESF. Le Secrétariat doit prendre plusieurs mesures
concrètes pour se conformer à la partie VII de la Loi pendant les
examens des dépenses, par exemple énumérer des mesures
précises dans son plan d’action en matière de langues officielles,
préciser les rôles et les responsabilités associés à la partie VII de
la Loi, et fournir aux institutions des directives claires, précises
et opportunes sur la façon de tenir compte des obligations liées
aux langues officielles pendant les examens des dépenses. Les
conclusions tirées dans le contexte de cette vérification et les
recommandations connexes à l’intention du Secrétariat sont limitées
par l’information reçue et les allégations du Secrétariat concernant
la confidentialité de certains documents du Cabinet.
En raison du manque de documentation et d’information, nous
n’avons pas été en mesure de valider entièrement le deuxième
critère de l’objectif 2 pendant cette vérification.
Les entrevues ont révélé que le Secteur de la gestion des dépenses
du Secrétariat était responsable de la coordination de l’ESF. Parmi
ses responsabilités, mentionnons le marquage et le suivi des
répercussions dans les présentations reçues de divers ministères.
Le Secrétariat a indiqué que, dans le modèle d’établissement de
rapports sur l’ESF, les organisations inscrivaient une évaluation
globale des risques en lien avec leurs présentations et que ce
document était soumis aux ministres. Il a été confirmé de vive voix
que le Secrétariat fait un suivi des répercussions cumulatives de
tous les facteurs de risque cernés, y compris les langues officielles.
Toutefois, nous avons aussi appris qu’aucune autre analyse de ces
répercussions cumulatives n’a été réalisée par les institutions ou le
Secrétariat et que l’information a plutôt été présentée telle quelle
au CESF. Même si ce type d’analyse n’entre pas dans la portée de
la présente vérification, nous croyons que l’analyse de ces types de
répercussions cumulatives fournirait une autre possibilité importante
de déterminer si les communautés de langue officielle en situation
minoritaire risquent d’être affectées par les initiatives proposées. Le
simple marquage et suivi des incidents pourrait ne pas faire ressortir
les mêmes préoccupations.
Le commissaire a formulé trois recommandations visant à améliorer
la façon dont le Secrétariat s’acquitte de ses obligations aux termes de la
partie VII pendant les examens des dépenses. Nous sommes satisfaits des
mesures proposées pour les recommandations 1 et 2. Toutefois, nous
ne sommes que partiellement satisfaits des mesures proposées
en réponse à la recommandation 3. Ces recommandations, de
même que les commentaires et le plan d’action du Secrétariat pour
donner suite à ces recommandations ainsi que les commentaires
du commissaire sont présentés à l’annexe B du présent rapport.
Nous soutenons que le Secrétariat devrait mettre en œuvre toutes
les recommandations pour satisfaire à ses obligations prévues à la
partie VII de la Loi.
12
À PROPOS DE LA VÉRIFICATION
PORTÉE ET APPROCHE
La présente vérification a été menée conformément aux normes
énoncées dans la politique de vérification externe du Commissariat
aux langues officielles.
Cette vérification du Secrétariat a été réalisée de mars à
décembre 2014. Même si la réunion initiale avec l’institution, y
compris la présentation des objectifs et des critères, a eu lieu en
mars 2014, le Commissariat avait entrepris des échanges avec
le Secrétariat dès août 2013 afin de déterminer les types de
renseignements auxquels il pourrait peut-être avoir accès dans le
contexte de la vérification.
ACTIVITÉS VÉRIFIÉES DU SECRÉTARIAT
Le Secrétariat exerce un double mandat : appuyer le Conseil du
Trésor et assumer ses responsabilités en tant qu’organisme central.
La vérification cherchait à évaluer les obligations du Secrétariat au
titre de la partie VII de la Loi pendant l’ESF. Pendant la vérification,
nous avons examiné l’information et les documents élaborés et
utilisés dans le contexte de l’ESF. Plus particulièrement, les lignes
directrices, les gabarits, les plans d’action et les autres documents
et processus liés à l’ESF ont été examinés, de même que les
processus liés aux langues officielles. Nous prévoyions aussi
examiner les documents concernant le processus d’analyse du
Secrétariat, comme les notes au dossier, les procès-verbaux de
réunions, les grilles d’analyse et les éléments des présentations
concernant les langues officielles dans le contexte de l’ESF.
Toutefois, ces documents n’ont pas été fournis, car le Secrétariat
soutient que ce sont des documents confidentiels du Cabinet.
Pendant la vérification, nous avons rencontré plus d’une douzaine de
représentants du Secrétariat, y compris des cadres supérieurs, des
gestionnaires, des analystes et des spécialistes, qui ont joué un rôle
dans le processus d’analyse de l’ESF ou dans le programme des
langues officielles du Secrétariat.
Dans le cadre de sa collaboration avec les ministères fédéraux, les
organismes et les sociétés d’État, le Secrétariat joue trois rôles à
titre d’organisme central, à savoir :
• Un rôle de leader en ce qui concerne l’orientation et la
définition de l’excellence de la gestion du secteur public ainsi
que l’identification et le lancement d’initiatives horizontales à
l’échelle du gouvernement qui visent à améliorer l’efficacité
de l’administration;
• Un rôle de remise en question et de surveillance qui
comprend la production de rapports sur le rendement du
gouvernement en ce qui a trait à la gestion et au budget,
de même que l’élaboration de politiques et de normes de
gestion pangouvernementales;
• Un rôle de facilitateur des collectivités pour aider les
organisations à améliorer leur rendement sur le plan
de la gestion1.
La vérification a principalement porté sur les deux premiers rôles
d’organisme central du Secrétariat, et plus particulièrement
sur ces fonctions dans le contexte de l’ESF. L’objectif de l’ESF
était d’améliorer l’efficience et l’efficacité des opérations et des
programmes du gouvernement de façon à ce que le budget fédéral
puisse être équilibré en 2014-2015. L’ESF a été annoncé dans le
budget de 2011, et les résultats de l’ESF ont été présentés dans
le budget de 2012. Dans le budget de 2011, on a aussi annoncé
que l’ESF sera dirigé par le président du Conseil du Trésor, qui
présidera le comité responsable de l’évaluation des présentations
ministérielles. En tant qu’organe administratif du Conseil du
Trésor, le Secrétariat était responsable de l’administration et de
l’organisation de l’ESF.
Nous aimerions remercier l’unité de vérification interne du Secrétariat
pour sa collaboration et son aide constante pendant la vérification.
ÉQUIPE DE VÉRIFICATION
Pierre Coulombe
Directeur, Mesure du rendement
Johanne Morin
Directrice adjointe, unité de la vérification et de l’évaluation
Chantal Bois
Vérificatrice principale
Tracy Ferne
Vérificatrice principale
1 Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015, www.tbs-sct.gc.ca/rpp/2014-2015/tbd/tbd02-fra.asp#sec1_2_2.
13
ANNEXE A OBJECTIFS ET CRITÈRES DE LA VÉRIFICATION
OBJECTIFS
CRITÈRES
1) Déterminer si le Secrétariat du Conseil du
Trésor du Canada possédait une stratégie
de planification pour l’Examen stratégique
et fonctionnel qui tenait compte de ses
obligations prévues à la partie VII de la Loi
sur les langues officielles.
a) Vérifier si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait prévu et
élaboré une stratégie, un plan d’action en matière de langues officielles et
un cadre de responsabilisation en matière de langues officielles ainsi que
des politiques, des lignes directrices et des normes qui lui auraient permis
de tenir compte de ses obligations prévues à la partie VII pendant l’Examen
stratégique et fonctionnel.
b) Vérifier si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, lorsqu’il a aidé des
institutions dans la préparation de leurs présentations d’Examen stratégique
et fonctionnel, avait élaboré puis a fourni à ces dernières des politiques, des
outils et des directives visant expressément à les guider en ce qui a trait à
l’obligation qu’ont les institutions d’analyser la répercussion potentielle sur
les communautés de langue officielle en situation minoritaire.
2) Déterminer si le Secrétariat du Conseil
du Trésor du Canada peut démontrer
qu’il a tenu compte de ses obligations
en vertu de la Loi sur les langues
officielles dans son analyse visant à
formuler des recommandations relatives
aux présentations pendant l’Examen
stratégique et fonctionnel.
a) Vérifier si le processus d’analyse ainsi que la capacité de l’effectif en
matière d’analyse pour l’Examen stratégique et fonctionnel étaient
suffisants pour s’assurer que toutes les répercussions potentielles sur
les communautés de langue officielle en situation minoritaire avaient été
pleinement prises en compte.
b) Vérifier si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a pris, dans
l’analyse des présentations, des mesures pour s’assurer que les institutions
avaient tenu compte des besoins des communautés de langue officielle en
situation minoritaire en analysant la répercussion potentielle des restrictions
budgétaires sur ces communautés.
c) Vérifier si, dans le but d’élaborer des recommandations au Conseil du
Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a tenu compte
de l’analyse des institutions sur les répercussions potentielles sur les
communautés de langue officielle en situation minoritaire.
14
ANNEXE B LISTE DES RECOMMANDATIONS PAR OBJECTIF, COMMENTAIRES ET PLAN D’ACTION DU SECRÉTARIAT
DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA AINSI QUE LES COMMENTAIRES DU COMMISSAIRE
Dans sa réponse au rapport préliminaire de vérification, le
Secrétariat maintient que « le Conseil du Trésor, et par surcroît le
[Secrétariat du Conseil du Trésor], n’a aucun pouvoir sur l’orientation
générale ni la coordination de la partie VII de la [Loi ].» Plus
précisément, il énonce qu’il « n’a aucun pouvoir ni pour établir ou
recommander des politiques ou des directives, ni pour orienter ou
appuyer les institutions fédérales, ou encore d’exercer un rôle de
surveillance officiel au titre de la partie VII de la [Loi ]». Par ailleurs,
le Secrétariat indique qu’il « n’est pas doté d’un centre d’expertise
responsable de la mise en œuvre de la partie VII comparable
aux domaines qui relèvent du [Conseil du Trésor], dont la gestion
financière et la gestion des ressources humaines. De tels rôles ne
seraient conformes ni au mandat du [Secrétariat] ni au cadre prévu
par la [Loi] ».
Comme mentionné au début du rapport, dans la section intitulée
« Obligations du Secrétariat au titre de la Loi sur les langues
officielles », il y a une distinction à faire entre les responsabilités du
Secrétariat et celles de Patrimoine canadien en lien avec la partie VII
de la Loi. Quoique le Secrétariat n’ait pas un rôle de coordination et
de surveillance de la partie VII, il doit, comme toutes les institutions
fédérales, se conformer au paragraphe 41(2) de la Loi. Ainsi, dans
toutes les activités ou exercices qu’il est chargé d’administrer, y
compris les examens des dépenses budgétaires et les examens
opérationnels, le Secrétariat doit se conformer aux exigences de
la partie VII de la Loi. Il ne s’agit pas ici de bonnes pratiques, mais
plutôt d’obligations à respecter.
OBJECTIF 1
COMMENTAIRES ET PLAN D’ACTION DU SECRÉTARIAT
DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA
RECOMMANDATION 1 Le commissaire aux langues officielles recommande que le
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada élabore un plan
d’action en matière de langues officielles comprenant :
Le plan d’action en matière de langues officielles du Secrétariat
du Conseil du Trésor vise les parties IV, V, VI et VII de la Loi sur
les langues officielles et comprend des activités précises, des
échéanciers clairs et les résultats escomptés pour s’assurer que le
Secrétariat respecte ses obligations en matière de langues officielles.
a) des mesures et activités précises pour s’assurer que
ses obligations au titre de la partie VII de la Loi sur les
langues officielles sont prises en considération dans le
processus décisionnel pendant les examens des dépenses,
lesquelles mesures consistent notamment à fournir une
orientation et du soutien aux institutions pendant les
examens des dépenses;
Ce plan sera modifié d’ici le 31 décembre 2015 pour tenir compte
de l’intention du Secrétariat de continuer à adopter les bonnes
pratiques relevées dans le rapport de vérification au cours des futurs
examens des dépenses.
b) des échéanciers clairs, des indicateurs de rendement et des
mécanismes de responsabilisation pour les mesures et
activités énumérées.
COMMENTAIRES DU COMMISSAIRE
Nous sommes satisfaits que le Secrétariat modifiera son
plan d’action pour refléter les activités liées aux examens
des dépenses.
Bien que le plan d’action ne précise pas les modifications qu’il
compte apporter à cette fin, le Commissariat s’attend à retrouver les
éléments contenus dans la recommandation.
15
RECOMMANDATION 2 RECOMMANDATION 3 Le commissaire aux langues officielles recommande que le
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada élabore et mette en
œuvre un cadre de responsabilisation en matière de langues
officielles définissant clairement toutes ses obligations. Le cadre doit :
Le commissaire aux langues officielles recommande que
le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada formule des
exigences détaillées concernant les langues officielles dans
les directives sur la rédaction pour les institutions fédérales
pendant les exercices d’examen des dépenses. Ces directives
de rédaction doivent :
a) préciser le rôle et les responsabilités des divers secteurs et
des diverses personnes responsables de l’application et de la
mise en œuvre de toutes les parties de la Loi sur les langues
officielles, y compris la partie VII;
a) inclure des indications précises pour l’analyse systématique
et obligatoire des répercussions des présentations d’examen
des dépenses des institutions sur toutes leurs obligations
en matière de langues officielles, y compris les obligations
énoncées dans la partie VII;
b) inclure les mécanismes de coordination et indiquer la façon
dont les personnes responsables des divers programmes et
des diverses activités devront rendre des comptes;
b) être communiquées aux institutions fédérales en même temps
que les directives sur la rédaction générales pour l’exercice de
façon à permettre aux institutions fédérales de tenir compte de
l’information pendant la phase de rédaction des présentations.
c) être approuvé par la haute direction et communiqué
clairement à tous les employés.
COMMENTAIRES ET PLAN D’ACTION DU SECRÉTARIAT
DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA
COMMENTAIRES ET PLAN D’ACTION DU SECRÉTARIAT
DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA
Le Secrétariat du Conseil du Trésor s’appuiera sur l’annexe portant sur
les rôles et les responsabilités en place au titre de son plan d’action sur
les langues officielles afin d’élaborer un cadre de responsabilisation en
matière de langues officielles d’ici le 31 mars 2016, ce qui permettra
de préciser ses obligations, les rôles et les responsabilités des
divers secteurs et des personnes ainsi que les mécanismes de
coordination en place au Secrétariat.
Au cours de l’Examen stratégique et fonctionnel, le Secrétariat
du Conseil du Trésor a formulé des directives précises sur la
responsabilité des institutions fédérales de tenir compte des
incidences sur les langues officielles dans la présentation des
économies proposées pour les communautés de langue officielle en
situation minoritaire.
Ce cadre de responsabilisation en matière de langues officielles sera
approuvé par la haute direction et communiqué à tous les employés.
Alors qu’il s’agissait d’une bonne pratique à adopter et non
d’une obligation prévue par la Loi, au titre des efforts déployés
pour améliorer ses processus et ses pratiques, le Secrétariat
mènera des activités de consultation et de mobilisation auprès de
Patrimoine canadien d’ici le 31 décembre 2015 afin de solliciter
des commentaires sur l’efficacité de l’orientation donnée par le
Secrétariat sur l’évaluation des incidences liées aux économies
proposées, ce qui comprend les répercussions sur les communautés
de langue officielle en situation minoritaire. Le Secrétariat révisera
son orientation, au besoin, et s’assurera que, dans les cas où
il présente une telle orientation, l’information est transmise aux
institutions fédérales au début du processus.
COMMENTAIRES DU COMMISSAIRE
Nous sommes satisfaits des mesures proposées pour donner suite à
cette recommandation.
COMMENTAIRES DU COMMISSAIRE
Nous sommes partiellement satisfaits des mesures proposées pour
mettre en œuvre cette recommandation. Nous reconnaissons que
les directives que le Secrétariat a formulées sur la responsabilité
des institutions fédérales de tenir compte de l’incidence sur les
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langues officielles sont précises. Cependant, elles sont incomplètes,
puisqu’elles n’obligent pas les institutions fédérales à faire l’analyse
systématique des répercussions des examens des dépenses sur les
communautés de langue officielle. La réponse fournie ne nous permet
pas de conclure que ces éléments de la recommandation seront pris
en considération par le Secrétariat. Or, nos constats indiquent que le
Secrétariat dispose déjà d’outils qui pourraient servir à élaborer des
directives appropriées pour les exercices d’examen des dépenses.
Par ailleurs, nous sommes satisfaits de l’intention du Secrétariat
de transmettre toute information aux institutions fédérales au début
du processus.
Enfin, des consultations auprès de Patrimoine canadien, compte tenu de
son rôle de coordination de la partie VII, constituent une bonne pratique.
OBJECTIF 2 : AUCUNE RECOMMANDATION
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