Pratique du droit de l'urbanisme

Pratique du droit de l'urbanisme
Pratique du droit
de l’urbanisme
Urbanisme réglementaire,
individuel et opérationnel
CHEZ LE MÊME ÉDITEUR
B. COUETTE. – Guide pratique de la loi MOP, 2005
B. DE POLIGNAC, J.-P MONCEAU. – L’expertise immobilière, 2005, 4e édition
P. GRELIER WYCKOFF. – Pratique du droit de la construction
Marchés publics et privés, 2007, 5e édition
P. GRELIER WYCKOFF. – Mémento des marchés publics de travaux
Intervenants, passation et exécution, 2007, 3e édition
P. GRELIER WYCKOFF. – Mémento des marchés privés de travaux
Intervenants, passation et exécution, 2006, 2e édition
DU MÊME AUTEUR
L’élection présidentielle américaine de 1984
Libraire générale de Droit et de Jurisprudence, 1987
George Bush président : histoire d’une élection
Presses universitaires de Nancy, 1989
Le Président des États-Unis
PUF, « Que sais-je ? », 1991, 2e édition
Lexique des collectivités locales
PUF, 1995
Pratique du droit
de l’urbanisme
Urbanisme réglementaire,
individuel et opérationnel
Patrick GÉRARD
Agrégé des Facultés de droit
Conseiller d’État
Préface de Georges Liet-Veaux
Ouvrage couronné par l’Académie des Sciences morales et politiques
(Prix d’Aumale 1993)
Cinquième édition 2007
ÉDITIONS EYROLLES
61, bd Saint-Germain
75240 Paris Cedex 05
www.editions-eyrolles.com
Crédit photographique de couverture :
© Gérard Karsenty
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© Groupe Eyrolles 2000, 2002, 2003, 2007, ISBN : 978-2-212-12161-2
SOMMAIRE
INTRODUCTION.................................................................................IX
Partie 1
L’urbanisme réglementaire
1
LES RÈGLES IMPOSÉES AUX COMMUNES .........................5
1.1. Les dispositions générales ................................................................ 5
1.1.1. Les dispositions législatives générales ................................... 5
1.1.2. Les dispositions législatives particulières .............................. 6
1.1.3. Les schémas d’aménagement régionaux .............................. 12
1.1.4. La mise en œuvre des orientations gouvernementales ......... 16
1.2. Les projets particuliers de l’État..................................................... 18
1.2.1. Les projets d’intérêt général ................................................. 18
1.2.2. Les opérations d’intérêt national .......................................... 20
1.2.3. L’aménagement du quartier d’affaires de La Défense ......... 21
1.3. Les quatre dispositions obligatoires
du règlement national d’urbanisme ................................................ 22
1.3.1. Disposition protectrice de la salubrité
ou de la sécurité publique..................................................... 23
1.3.2. Disposition protectrice des sites ou vestiges archéologiques.... 23
1.3.3. Disposition protectrice de l’environnement ......................... 23
1.3.4. Disposition protectrice des sites et paysages........................ 24
1.4. Les servitudes d’utilité publique .................................................... 25
1.4.1. Régime juridique .................................................................. 25
1.4.2. Classification ........................................................................ 27
2
LES RÈGLES CHOISIES PAR LES COMMUNES ................ 33
2.1. La fin du régime du plafond légal de densité ................................. 34
2.1.1. Détermination de la surface hors œuvre nette ...................... 34
II Pratique du droit de l’urbanisme
2.1.2. Le régime du plafond ........................................................... 37
2.1.3. La suppression du plafond.................................................... 38
2.2. L’élaboration d’un schéma de cohérence territoriale ..................... 39
2.2.1. Contenu ................................................................................ 39
2.2.2. Procédure.............................................................................. 42
2.2.3. Effets .................................................................................... 47
2.2.4. Annulation du SCOT ........................................................... 50
2.3. L’option du PLU............................................................................. 50
2.3.1. Le choix du PLU .................................................................. 51
2.3.2. L’absence de PLU ................................................................ 81
Partie 2
L’urbanisme individuel
3
LE PERMIS DE CONSTRUIRE................................................ 97
3.1. La demande de permis .................................................................... 98
3.1.1. Le pétitionnaire..................................................................... 98
3.1.2. Le dossier ............................................................................. 99
3.1.3. L’objet ................................................................................ 112
3.1.4. Le destinataire de la demande de permis............................ 124
3.2. La réponse à la demande .............................................................. 125
3.2.1. L’autorité compétente......................................................... 125
3.2.2. L’instruction ....................................................................... 128
3.2.3. La décision ......................................................................... 135
3.3. Les conséquences du permis......................................................... 140
3.3.1. Les conséquences administratives...................................... 140
3.3.2. Les conséquences matérielles............................................. 141
3.4. Le contentieux de la décision ....................................................... 154
3.4.1. Le contentieux administratif............................................... 154
3.4.2. Le contentieux judiciaire .................................................... 167
4
LES AUTRES DÉCISIONS INDIVIDUELLES ......................173
4.1. Le certificat d’urbanisme.............................................................. 174
4.1.1. La demande ........................................................................ 174
4.1.2. L’instruction ....................................................................... 175
Sommaire
4.1.3. La décision ......................................................................... 176
4.1.4. Les effets ............................................................................ 177
4.1.5. Le contentieux .................................................................... 178
4.2. Les autorisations individuelles ..................................................... 180
4.2.1. Le permis de démolir.......................................................... 180
4.2.2. L’autorisation d’exploitation commerciale ........................ 183
4.2.3. Les agréments en Île-de-France ......................................... 188
4.3. Le droit de préemption urbain ...................................................... 192
4.3.1. L’institution du droit de préemption urbain ....................... 194
4.3.2. L’exercice du droit de préemption urbain .......................... 198
4.3.3. Le régime du bien préempté............................................... 204
Partie 3
L’urbanisme opérationnel
5
LES PROCÉDURES D’ACQUISITION FONCIÈRE............215
5.1. L’expropriation............................................................................. 215
5.1.1. Les conditions de l’expropriation....................................... 216
5.1.2. La procédure d’expropriation............................................. 219
5.2. La préemption dans les zones d’aménagement différé................. 237
5.2.1. La création de la ZAD ........................................................ 238
5.2.2. L’exercice du droit de préemption ..................................... 239
5.3. La préemption dans les espaces naturels et agricoles périurbains..... 241
5.3.1. La délimitation d’un périmètre........................................... 241
5.3.2. Le programme d’action ...................................................... 242
6
LES OPÉRATIONS D’AMÉNAGEMENT .............................243
6.1. Les programmes d’aménagement d’ensemble ............................. 243
6.1.1. L’approbation du programme ............................................ 244
6.1.2. La participation financière au programme ......................... 244
6.2. Les zones d’aménagement concerté ............................................. 245
6.2.1. La création de la ZAC ........................................................ 246
6.2.2. La mise en œuvre de la ZAC.............................................. 253
6.2.3. L’évolution de la ZAC ....................................................... 257
III
IV Pratique du droit de l’urbanisme
6.3. Les lotissements............................................................................ 257
6.3.1. Les conditions du lotissement ............................................ 258
6.3.2. Les effets de l’autorisation ................................................. 269
BIBLIOGRAPHIE .............................................................................277
Codes ............................................................................................ 277
Lois, ordonnances et décrets......................................................... 277
Ouvrages ....................................................................................... 277
Juris-Classeur................................................................................ 278
Revues et périodiques ................................................................... 278
Études et rapports ......................................................................... 279
Synthèse annuelle ......................................................................... 279
Thèses ........................................................................................... 279
ADRESSES UTILES .........................................................................281
LISTE DES SIGLES..........................................................................283
INDEX................................................................................................287
PRÉFACE À LA PREMIÈRE
ÉDITION (1993)
On a beaucoup écrit sur l’urbanisme. Mais encore fallait-il descendre des spéculations théoriques ou des bavardages superficiels pour offrir un véritable guide
juridique concret au public de plus en plus nombreux intéressé par ces
problèmes.
Patrick Gérard a parfaitement répondu à cette attente en se plaçant sur le terrain
de la pratique : que faire en telle situation ? Comment l’administration doit-elle
se comporter ? Peut-on espérer des réparations ou redouter des contributions ?
S’agissant par exemple de l’expropriation, fonctionnaires et propriétaires sont
conduits pas à pas, d’étape en étape, sortes de stations du calvaire pour les uns,
dédales pleins d’embûches pour les autres.
En tous ces chapitres, Patrick Gérard s’appuie sur une documentation de toute
dernière actualité, ce qui est utile en raison de la mobilité des textes et même de
la jurisprudence.
Pour bien comprendre l’importance respective des institutions et des procédures, des tableaux agrémentent le raisonnement juridique. Ainsi, la statistique
oriente l’effort.
De tout cela résulte un « vade-mecum » du propriétaire, du constructeur, des
professionnels de l’immobilier, des administrateurs, particulièrement des
services des collectivités locales.
Il n’est pas possible évidemment de satisfaire pleinement les chercheurs. Patrick
Gérard ouvre la voie par des orientations bibliographiques. Comment trouverait-il le volume nécessaire pour traiter de l’abondante jurisprudence des adaptations mineures ou des erreurs manifestes d’appréciation ?
Le plan adopté est des meilleurs. Il existe en effet trois urbanismes : l’un réglementaire, l’autre d’application et le troisième opérationnel.
Qu’il soit permis à cette occasion d’exprimer un regret sur la façon dont la
décentralisation a été opérée dans les années 1982 et 1983. Une fringale de
municipalisme a conduit à une confusion des pouvoirs au profit des maires : le
pouvoir réglementaire et le pouvoir exécutif. Il était dès lors inévitable d’aboutir
à une tyrannie locale, les règlements étant parfois interprétés et plus souvent
modifiés en fonction du désir de délivrer ou de refuser telle ou telle autorisation
individuelle. Même sans malice, l’instabilité devient chronique, au regret de
tous.
VI Pratique du droit de l’urbanisme
La France est un pays qui a le curieux privilège d’avoir à la fois tout appris et
tout oublié. Il y a quelques décades, une confusion des pouvoirs analogue s’est
instaurée dans les politiques de remembrement et de reconstruction. Aux témoignages d’un ancien directeur des ministères, Monsieur Thiébaut, les services en
étaient venus à reconstruire avant de remembrer. C’était déjà la charrue avant les
bœufs !
Il est donc urgent, à notre sens, d’enlever le pouvoir réglementaire aux autorités
municipales pour l’attribuer principalement aux autorités régionales. Il y a en
effet un urbanisme par région, et non par commune. À la région les règles générales et aux maires les mesures d’exécution.
La troisième partie sur l’urbanisme opérationnel ne peut troubler que les âmes
candides. Qui dit concertation dit souvent – hélas ! – corruption. C’est la raison
pour laquelle jadis un marché public devait en principe être passé par adjudication. C’est faire preuve d’angélisme que de croire aux progrès de la morale, à tel
point que l’intérêt général seul préside malheureusement quelquefois à des
ententes parfaitement occultes entre hommes d’affaires et agents publics.
Patrick Gérard ne manque pas d’insister à plusieurs reprises sur le besoin de
sécurité des administrés. C’est un problème à la mode ; il a fait l’objet du
Congrès national des notaires à Cannes en 1993. Patrick Gérard cite par ailleurs
le fameux rapport : « L’urbanisme : pour un droit plus efficace » publié par la
Documentation française à la suite d’un travail collectif approfondi conduit par
un conseiller d’État, Monsieur Labetoulle.
L’inflation des textes a fait l’objet d’un récent réquisitoire de Monsieur André
Holleaux, conseiller d’État honoraire, éminent chroniqueur des Petites Affiches,
s’exprimant le 26 octobre 1992, sous le titre « Les juges et l’urbanisme ».
Nous souffrons, au plan national comme au plan local, d’une boulimie réglementaire qui approche du seuil intolérable. Il n’est pas de secousse sociale
d’actualité qui ne reçoive, en prétendue solution, des documents de toutes
sortes, remèdes de papier, du genre : plans, programmes, chartes, cartes,
schémas, zones, directives, opérations. La jurisprudence a de la peine à fixer ce
qui est impératif ou ne l’est pas – si elle en a le temps, avant qu’en emporte le
vent.
Les plans d’occupation eux-mêmes sont décevants. Comme l’expose Patrick
Gérard, ces plans ont une « structure type » définie par le Code de l’urbanisme.
Pourquoi faut-il que chaque commune se croie obligée d’adopter une structure
propre ? Le résultat est déconcertant : il y a un Code de l’urbanisme par
commune !
On comprend dès lors aisément que les tribunaux administratifs soient débordés
de recours fondés sur la diversité des interprétations de termes propres à
chacune des zones couvertes. Chaque POS a son vocabulaire.
Il serait urgent de donner aux définitions fixées par le Code de l’urbanisme une
valeur impérative. C’est d’ailleurs une précaution élémentaire : la définition des
Préface à la première édition (1993)
zones urbaines et naturelles a été conçue comme une garantie des administrés
contre les fantaisies du pouvoir.
Sous cette réserve, le plan d’occupation des sols devrait être la synthèse unique
et exclusive de toutes les règles d’urbanisme, comme le permis de construire
devrait être la synthèse unique et exclusive des autorisations individuelles imposées au constructeur. Après l’échec du beau principe d’exclusivité trônant dans
la loi du 15 juin 1943, on s’achemine à nouveau dans cette voie pour les
permis : mais y songe-t-on pour les plans ?
Telles sont les réflexions que suggère l’examen pratique et circonstancié du
droit de l’urbanisme contemporain. Pour que ce genre de réforme prospère,
encore faut-il bien connaître la matière. Patrick Gérard apporte sur ce point un
excellent concours.
Georges Liet-Veaux
Agrégé des Facultés de droit
Professeur honoraire au Conservatoire
national des arts et métiers
VII
INTRODUCTION
1. Au XXe siècle, le mot « urbanisme » est entré dans le vocabulaire français. Il ne
figurait pas dans le Littré dans lequel on pouvait lire : « urbain : habitant d’une
ville » ; « urbanistes : religieuses de l’ordre de Sainte-Claire à qui le pape
Urbain VIII avait donné le droit de posséder des fonds » ; « urbaniser : donner le
caractère de la ville, le caractère citadin ».
Pourtant les règles concernant l’aménagement des villes sont anciennes. Les
fouilles archéologiques ont fait apparaître que les cités grecques étaient harmonieusement construites ; Platon souhaitait que les Gardiens des lois édictassent,
en matière de salubrité, de voirie urbaine et de construction, des règlements que
des magistrats spécialisés – les Astynomes – feraient appliquer « jusqu’à
contraindre par des amendes les propriétaires qui négligeraient de faire ce qui
leur incombe » (Les Lois, livre VI, 779). Sous la République romaine, la loi des
Douze Tables comportait plusieurs dispositions relatives à la construction et aux
routes. En Égypte, Alexandrie, fondée en 332 av. J.-C., fut la première ville à
délimiter des quartiers affectés chacun à une activité : un quartier des ports, un
quartier des gymnases, un quartier intellectuel, un quartier militaire. Au Moyen
Âge, à l’intérieur de l’enceinte de Philippe-Auguste, édifiée en 1190, Paris
comprenait deux quartiers distincts, traversés par des rues que le roi avait fait
paver : le quartier « de grève », quartier du port et de l’embauche de la maind’œuvre, et le quartier « des halles », quartier des commerces et des
marchands ; l’île de la Cité était réservée aux fonctions principales de la ville,
centre du pouvoir politique et du pouvoir religieux.
En Espagne, Charles-Quint promulgua en 1523 une ordonnance destinée à ses
représentants dans les nouveaux territoires américains ; il y édictait les dispositions à suivre pour la fondation des villes au Mexique, au Guatemala, à SaintDomingue, à Cuba, en Équateur ou au Pérou : « Quand vous ferez le plan de la
ville, faites la distribution de ses places, de ses rues et de ses terrains à la corde
et à la règle, en commençant par la grand-place d’où sortiront les rues vers les
ports et les chemins principaux, et en laissant des espaces ouverts qui permettront à la ville de s’agrandir à mesure que sa population augmentera. »
Peu à peu, en France, des dispositions contraignantes apparurent : en 1607,
Henri IV prescrivit l’alignement des édifices par rapport à la voie publique ; en
1852, le préfet Haussmann institua à Paris une autorisation de bâtir, dix ans
après que Richard de Radonvilliers eut suggéré de donner le nom d’urbanisme à
« l’ensemble des arts et des techniques concourant à l’aménagement des
villes » ; en 1898 fut adoptée la loi sur la police des édifices menaçant ruine,
permettant, le cas échéant, leur démolition ; la loi du 31 décembre 1913 sur les
monuments historiques imposa le consentement du ministre des Beaux-Arts
pour détruire, déplacer, même en partie, restaurer, réparer ou modifier un
X Pratique du droit de l’urbanisme
immeuble classé. La même année fut fondée la Fédération internationale pour
l’habitation et l’urbanisme (le mot est usité à partir de 1911).
2. Le concept d’urbanisme et la volonté qu’il portait d’organiser de manière cohérente le territoire de la ville s’affirmèrent et se précisèrent avec le phénomène de
l’exode rural : entre 1872 et 1911, la population de Marseille passa de 312 000 à
550 000 habitants, celle de Lyon de 323 000 à 524 000 habitants. L’urbanisation
produisit des difficultés considérables de logement, d’hygiène publique, de sécurité, de circulation... Parallèlement s’installa une préoccupation d’esthétique : les
édiles devaient embellir les villes dans l’espoir que leurs habitants s’y trouvent
aussi heureux qu’à la campagne.
La volonté de l’État de maîtriser l’extension (ou l’explosion) urbaine génère,
dans la première moitié du XXe siècle, la création de deux instruments :
• Premier instrument : le plan d’urbanisme. Après la Belgique, l’Angleterre,
l’Italie, la Suède, la Hollande, la Suisse et l’Allemagne, la France introduit le
plan dans sa législation afin de préciser les objectifs et moyens du développement du territoire des communes urbaines ; trois grandes lois marquent l’histoire de ce plan :
– la loi « Cornudet » du 14 mars 1919, voulant organiser la reconstruction
après les dégâts causés par la Guerre de 1914-1918, dispose que, dans les
trois ans, « toute ville de plus de 10 000 habitants est tenue d’avoir un
projet d’aménagement, d’embellissement et d’extension » ; mais cette loi,
modifiée en 1924, fut appliquée avec une grande réticence : moins de 250
villes avaient un tel projet en 1939 ;
– la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967, voulant encourager
l’extension urbaine, incite les conseils municipaux des communes
comprises dans une agglomération de plus de 10 000 habitants à participer
à l’élaboration d’un plan d’occupation des sols (POS) ; cette loi connaît un
certain succès : en 1987, près de 10 000 communes ont un POS ; en 1997,
elles sont plus de 15 000 ;
– la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre
2000 – appelée couramment loi « SRU » – veut revenir sur le mouvement
d’extension des villes et encourager la densité des centres-villes afin de
limiter les dépenses d’équipements routiers, diminuer les déplacements
automobiles, favoriser la mixité de l’habitat et revaloriser les espaces
ruraux. Elle crée à cet effet deux nouveaux documents d’urbanisme : le
schéma de cohérence territoriale (SCOT), qui constitue l’aboutissement
d’une réflexion intercommunale, et le plan local d’urbanisme (PLU), qui
présente une vision du territoire communal plus large que celle du POS.
• Second instrument : le permis. Les propriétaires qui veulent construire sur
leur terrain doivent demander une autorisation administrative même si cette
obligation paraît porter atteinte à la conception classique du droit de propriété
consacrée par le Code civil. La loi du 15 juin 1943 impose à celui qui veut
édifier une construction d’obtenir préalablement un permis. Depuis 2004,
600 000 permis de construire environ sont délivrés chaque année. L’ordonnance du 8 décembre 2005 réforme profondément le régime du permis de
construire à compter du 1er octobre 2007.
Introduction
3. L’État, qui dispose depuis 1716 de la direction générale des Ponts et Chaussées, n’a
pas cessé d’intervenir dans l’organisation du territoire : ainsi la fin de la Seconde
Guerre mondiale amène la création en 1944 d’un ministère de la Reconstruction et
de l’Urbanisme. Aujourd’hui, l’action gouvernementale dans ce domaine est
partagée : le ministère de la Santé édicte des normes relatives à l’hygiène et à la
salubrité publiques ; un ministre du Logement est chargé de ce secteur sensible,
élément essentiel de la politique menée pour les banlieues en situation difficile ; le
ministre de la Solidarité veille à l’accessibilité des personnes handicapées au
domaine public comme aux immeubles privés ; au ministère de la Culture, la direction de l’architecture et du patrimoine, appuyée par les architectes des bâtiments de
France, a pour mission de promouvoir une architecture et un urbanisme s’intégrant
harmonieusement dans le milieu environnant ; le ministère de l’Agriculture montre
une attention croissante aux territoires ruraux et à l’espace forestier.
Mais la responsabilité première des questions d’aménagement résidait dans
deux autres ministères : héritier du ministère des Travaux publics, le puissant
ministère de l’Équipement, dont les attributions avaient été élargies aux transports, au tourisme parfois à l’aménagement du territoire et à la mer, avait
compétence sur les politiques de construction et d’urbanisme ; créé en 1971, le
ministère de l’Environnement, devenu celui de l’Écologie, cherchait, avec une
autorité politique relativement limitée, à faire prévaloir le concept de développement durable dans les décisions publiques et privées. Ces deux ministères ont
fusionné, lors de la formation du premier gouvernement Fillon le 18 mai 2007,
en un « ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement
durables ». Au sein de ce grand ministère, la direction générale de l’urbanisme,
de l’habitat et de la construction, placée sous l’autorité du ministre de
l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables et du ministre du
Logement et de la Ville, regroupe trois services (développement urbain et
habitat, stratégie et législation, qualité et professions) ; elle prépare les projets
de loi, d’ordonnance ou de décret relatifs à l’urbanisme et suit leur exécution ;
les quatre-vingt-onze directions départementales de l’équipement (DDE) et les
huit directions départementales de l’équipement et de l’agriculture – créées le
1er janvier 2007 – relaient les instructions ministérielles, sous l’autorité du
préfet, dans chacune de leurs 1 308 subdivisions territoriales.
Pour mettre en œuvre leur politique, les autorités publiques édictent des
normes : les règlements de l’État, pour la plupart pris sous forme de décret par
le Premier ministre, après avis du Conseil d’État (en sa fonction de conseil au
Gouvernement) et insérés dans le Code de l’urbanisme, doivent être conformes
aux lois adoptées par le Parlement ; les règlements locaux d’urbanisme – ceux
des PLU notamment – doivent être conformes aux normes nationales ; les décisions individuelles d’urbanisme – permis de construire par exemple – doivent
être à leur tour conformes aux normes générales, locales et nationales.
La France, comme quatorze autres États de l’Union européenne, confie le
respect de ces normes à une justice administrative autonome, distincte de la
justice judiciaire ; les litiges portés devant la juridiction administrative
s’accroissent chaque année d’environ 8 % : sur 172 557 affaires enregistrées par
les tribunaux administratifs en 2006, 12 809 concernent l’urbanisme, dont le
contentieux arrive ainsi en sixième position, après le contentieux des étrangers,
XI
XII Pratique du droit de l’urbanisme
le contentieux social, le contentieux fiscal, le contentieux de la police administrative et le contentieux de la fonction publique. Saisi d’un litige, le tribunal
administratif instruit le dossier et rend en audience publique, « au nom du
peuple français » (Code de justice administrative, art. R. 741-3), un jugement.
Ce jugement est susceptible d’appel auprès de la cour administrative d’appel qui
prononce un arrêt (Code de justice administrative, article R. 741-4). Celui-ci
peut à son tour faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État
qui, en sa fonction de juridiction administrative suprême, rend une décision
(Code de justice administrative, art. R. 741-5). Le juge apporte ainsi aux textes
normatifs concernant l’urbanisme, nombreux et parfois mal rédigés, une interprétation relativement importante.
Les larges attributions du ministre de l’Écologie
Décret n˚ 2007-995 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre d’État,
ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables
Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre,
Vu le décret n˚ 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres ;
Vu le décret n˚ 93-1272 du 1er décembre 1993 modifié relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Industrie, des Postes et Télécommunications et du Commerce extérieur ;
Vu le décret n˚ 2000-426 du 19 mai 2000 modifié portant organisation de l’administration centrale du
ministère chargé de l’Environnement ;
Vu le décret n˚ 2005-470 du 16 mai 2005 relatif au Conseil général des ponts et chaussées ;
Vu le décret n˚ 2005-471 du 16 mai 2005 modifié fixant l’organisation de l’administration centrale du
ministère de l’Équipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer ;
Vu le décret n˚ 2005-1791 du 31 décembre 2005 créant une délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires ;
Vu le décret n˚ 2006-260 du 6 mars 2006 portant création du centre d’analyse stratégique ;
Vu le décret du 17 mai 2007 portant nomination du Premier ministre ;
Vu le décret du 18 mai 2007 relatif à la composition du Gouvernement ;
Le Conseil d’État (section des travaux publics) entendu ;
Le conseil des ministres entendu,
Décrète :
Article 1 – Le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement dans les domaines du développement
durable et de l’environnement, de l’énergie et des matières premières, de la sécurité industrielle, des
transports et de leurs infrastructures, de l’équipement, de l’urbanisme et de l’aménagement foncier, de
l’aménagement de l’espace rural et de la forêt, de l’aménagement et du développement du territoire et
de la mer, à l’exception de la pêche, des cultures marines et de la construction et de la réparation navales.
Il participe à l’élaboration des programmes de recherche concernant ses attributions.
I. - Au titre du développement durable :
Il veille à l’intégration des objectifs de développement durable dans l’élaboration et la mise en œuvre
de l’ensemble des politiques conduites par le Gouvernement ainsi qu’à leur évaluation environnementale. Il contribue au développement de la politique destinée à associer les citoyens à la détermination
des choix concernant les projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire, propose toute mesure propre à améliorer la qualité de la vie et contribue au déve-
Introduction
loppement de l’éducation, de la formation et de l’information des citoyens en matière d’environnement.
Il élabore, anime et coordonne la politique de lutte contre l’effet de serre et les changements climatiques, la politique de l’eau et la protection de la biodiversité.
Il peut présider, par délégation du Premier ministre, le comité interministériel pour le développement
durable mentionné à l’article D. 134-8 du Code de l’environnement.
II. - Au titre de la politique de l’environnement, il exerce notamment les attributions suivantes :
1˚) Il est responsable des actions de protection de la nature, des paysages et des sites ainsi que de celles concernant la protection du littoral et de la montagne ;
2˚) Il assure :
a) La police et la gestion de la chasse et de la pêche en eau douce ;
b) La police de l’exploitation des carrières ;
c) La protection, la police et la gestion des eaux ;
d) En liaison avec les ministres intéressés, la police des installations classées et la politique de réduction et de traitement des déchets ;
3˚) Il participe, en liaison avec les ministres intéressés :
a) À la réduction des nuisances sonores et à la préservation de la qualité de l’air ;
b) À la détermination de la politique d’aménagement de l’espace rural et de la forêt ;
c) À la détermination de la politique de la santé en tant que cette dernière est liée à l’environnement ;
d) À l’élaboration de la législation fiscale en matière d’environnement et d’énergie ;
4˚) Il assure la coordination des actions concernant la prévention des risques majeurs d’origine technologique ou naturelle et propose toute mesure destinée à développer les industries et services de
l’environnement ;
5˚) Il élabore et met en œuvre, conjointement avec le ministre chargé de l’Industrie, la politique en
matière de sûreté nucléaire, y compris en ce qui concerne le transport des matières radioactives et fissiles à usage civil.
III. - Au titre de l’énergie et des matières premières, il élabore et met en œuvre la politique de
l’énergie et des matières premières, afin notamment d’assurer la sécurité d’approvisionnement, la lutte
contre le réchauffement climatique et la compétitivité de l’économie. Il prépare les actions relatives à ce
dernier objectif conjointement avec le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi.
IV. - Au titre des transports et de leurs infrastructures, il exerce notamment les attributions relatives
aux transports ferroviaires, guidés et routiers, à la sécurité et à la circulation routières, aux voies navigables, à l’aviation civile, aux applications satellitaires, à la météorologie et à l’organisation des transports
pour la défense. Il prépare la réglementation sociale dans le domaine des transports, en contrôle l’application et suit les questions sociales du secteur.
Il élabore la politique d’intermodalité et veille en particulier au développement des plates-formes multimodales ferroviaires et portuaires.
Il contribue à la politique industrielle concernant le secteur des transports.
V. - Au titre de l’équipement, il exerce notamment les attributions suivantes :
1˚) Il a la charge des questions économiques du secteur de l’équipement, du bâtiment et des travaux
publics et, en liaison avec le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi, de l’ingénierie ; il suit
les questions sociales dans ces secteurs ; il met en œuvre les actions de politique industrielle concernant ces secteurs ;
2˚) Il élabore et met en œuvre la politique d’équipement routier et autoroutier ;
3˚) Il élabore les règles techniques relatives à la construction des bâtiments et des ouvrages de génie
civil et veille à leur application.
VI. - Au titre de l’urbanisme, il exerce notamment les attributions suivantes :
1˚) Il élabore les règles relatives à la planification urbaine, à l’occupation du sol, à l’urbanisme opérationnel et veille à leur application ;
2˚) Il participe à l’élaboration de la législation de l’expropriation et en suit l’application ;
XIII
XIV Pratique du droit de l’urbanisme
3˚) Il participe à l’élaboration de la législation fiscale et financière en matière d’urbanisme et d’aménagement et en suit l’application.
VII. - Au titre de la mer, il exerce notamment les attributions relatives aux transports maritimes et à la
marine marchande, à la plaisance et aux activités nautiques, aux ports, au littoral et au domaine public
maritime, à la sécurité, à la navigation, à la formation et à l’inspection du travail maritime et, sous
réserve de celles dévolues au ministre de l’Agriculture et de la Pêche, aux gens de mer. Il suit les questions sociales dans le domaine maritime.
Il peut présider, par délégation du Premier ministre, le comité interministériel de la mer mentionné au
décret n˚ 95-1232 du 22 novembre 1995.
VIII. - Au titre de l’aménagement du territoire, il participe à la détermination de la politique nationale
d’aménagement et de développement du territoire, veille à la mise en place des instruments, notamment contractuels, permettant d’assurer le développement économique et social équilibré de l’ensemble du territoire national dans l’Espace européen et met en œuvre la politique d’implantation des
administrations et des services publics.
Il est responsable de la mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire et de son évaluation.
Il peut présider, par délégation du Premier ministre, le comité interministériel d’aménagement et de
compétitivité des territoires mentionné au décret n˚ 2005-1270 du 12 octobre 2005.
Article 2 – I. - Le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, a autorité sur les services mentionnés dans le décret n˚ 2005-471 du 16 mai 2005 susvisé relatif
à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Équipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer, et notamment :
1˚) Le Conseil général des ponts et chaussées ;
2˚) L’inspection générale des services des affaires maritimes ;
3˚) L’inspection générale de l’enseignement maritime ;
4˚) L’inspection générale du travail des transports ;
5˚) Le service de défense et de sécurité ;
6˚) Le délégué à l’action foncière ;
7˚) Le secrétariat général ;
8˚) La direction générale du personnel et de l’administration ;
9˚) La direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, conjointement avec le ministre du Logement et de la Ville ;
10˚) La direction générale des routes ;
11˚) La direction générale de la mer et des transports ;
12˚) La direction générale de l’aviation civile ;
13˚) La direction de la sécurité et de la circulation routières ;
14˚) La direction de l’Établissement national des invalides de la marine,
à l’exception de l’inspection générale du tourisme et de la direction du tourisme placées sous l’autorité
du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi.
II. - Le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, a
autorité sur les services mentionnés dans le décret du 19 mai 2000 relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Environnement, et notamment :
1˚) Le service de l’inspection générale de l’environnement ;
2˚) Le secrétaire général ;
3˚) La direction générale de l’administration ;
4˚) La direction des études économiques et de l’évaluation environnementale ;
5˚) La direction de l’eau ;
6˚) La direction de la prévention des pollutions et des risques ;
7˚) La direction de la nature et des paysages ;
Introduction
8˚) La délégation au développement durable ;
9˚) Le haut fonctionnaire de défense et de sécurité mentionné au décret du 19 mai 2000 susvisé.
Il dispose de la mission interministérielle de l’effet de serre instituée par le décret n˚ 92-528 du
16 juin 1992.
Conjointement avec le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi et le ministre de la Santé,
de la Jeunesse et des Sports, le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables a en outre autorité sur la direction de l’action régionale, de la qualité et de la sécurité industrielle lorsque celle-ci exerce ses compétences en matière de sûreté nucléaire et de
radioprotection.
III. - Pour l’exercice de ses attributions en matière de politique de l’énergie et des matières premières
et de sécurité industrielle, le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables :
1˚) A autorité sur la direction générale de l’énergie et des matières premières ;
2˚) A autorité, conjointement avec le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi, sur la direction générale des entreprises pour l’exercice de ses attributions en matière de sécurité industrielle ;
3˚) Dispose du Conseil général des mines ;
4˚) Dispose en tant que de besoin du secrétariat général mentionné au décret n˚ 2006-947 du
28 juillet 2006 et de la direction des affaires juridiques mentionnée au décret n˚ 98-975 du
2 novembre 1998 placés sous l’autorité du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi.
IV. - Pour l’exercice de ses attributions au titre de la mer, le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du
Développement et de l’Aménagement durables, dispose du secrétariat général de la mer.
V. - Pour l’exercice de ses attributions en matière d’aménagement et de développement du territoire, le
ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, dispose de la
délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires et, en tant que de
besoin, des services des ministères qui peuvent concourir à la préparation et à la mise en œuvre de
cette politique. Il peut notamment faire appel au Conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et
des espaces ruraux, à la direction générale de la forêt et des affaires rurales et au secrétariat général du
ministère de l’Agriculture.
VI. - Le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, peut
faire appel au centre d’analyse stratégique.
Article 3 – Le Premier ministre, le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de
l’Aménagement durables, le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi, la ministre de la
Santé, de la Jeunesse et des Sports et la ministre du Logement et de la Ville sont responsables, chacun
en ce qui le concerne, de l’application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 31 mai 2007.
Par le Président de la République : NICOLAS SARKOZY
Le Premier ministre,
FRANÇOIS FILLON
Le ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables,
ALAIN JUPPÉ
Le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi,
JEAN-LOUIS BORLOO
La ministre de la Santé, de la Jeunesse et des Sports,
ROSELYNE BACHELOT-NARQUIN
La ministre du Logement et de la Ville,
CHRISTINE BOUTIN
Source : Journal officiel n˚ 125 du 1er juin 2007, page 9959.
XV
XVI Pratique du droit de l’urbanisme
4. Ainsi se forme le droit de l’urbanisme qui doit, dans la période récente, tenir
compte de trois besoins exprimés par la société :
• Le besoin de développement économique et social
Ce besoin s’exprime d’abord dans le cadre des villes, puisque, d’après les
données de l’INSEE, 76 % des habitants de France métropolitaine vivent
aujourd’hui dans des espaces à dominante urbaine ; il est au cœur des politiques d’aménagement. L’urbanisation appelle une réflexion des décideurs
nationaux et locaux sur les quartiers existants, les espaces inhabités, le coût
du foncier, le rôle structurant de certains équipements collectifs et des axes de
transport, l’attractivité du territoire pour les entreprises, les liens entre activités économiques et habitat, l’accessibilité des services publics, la mixité
sociale, l’éradication des logements insalubres, la garantie de sécurité publique, la place des personnes âgées ou des étudiants, l’offre de commerces ou
de loisirs, etc. Cette réflexion peut conduire à la création de zones
d’aménagement : zones à urbaniser en priorité, zones d’activités, zones
d’aménagement concerté... L’urbanisme, affirmait déjà l’instruction ministérielle du 8 avril 1960 sur les plans d’urbanisme directeurs, est « un instrument
d’action » : en 1991, le législateur reconnaît aux citoyens un énigmatique
« droit à la ville » ; en 2000, il veut promouvoir « la solidarité et le renouvellement urbains »; en 2006, il prend un « engagement national pour le
logement »; en 2007, il crée le « droit au logement opposable ».
La maîtrise du développement est aussi le fondement de plusieurs réglementations étrangères. En Allemagne, « l’armature urbaine » est la notion centrale
de la politique de l’urbanisme : la ville de Berlin s’est dotée, en 1994, d’un
schéma directeur (Flächennützungsplan) traduisant ses perspectives d’aménagement en capitale fédérale de la République réunifiée. En Hongrie, la Cour
constitutionnelle, dans une résolution du 16 juillet 1992, a estimé que le plan
d’aménagement général d’une localité « constitue un acte de pouvoir
public ». En Espagne, la Cour constitutionnelle, dans une décision du 17 mars
1997, a considéré que l’urbanisme était « la détermination du “comment,
quand et où” l’habitat urbain doit surgir et se développer ». Au RoyaumeUni, la loi de 2004 réformant le droit de l’urbanisme (Planning and Compulsory Purchase Act) en Angleterre et au Pays de Galles a instauré une obligation de cohérence entre les stratégies spatiales élaborées par les différentes
autorités nationales, régionales et locales.
• Le besoin de préservation historique et écologique
Il est à l’origine de plusieurs législations portant notamment sur :
– la protection des monuments historiques et de leurs abords ;
– les secteurs sauvegardés (institués par la loi Malraux du 4 août 1962) ;
– la protection du littoral, de la montagne ou des paysages :
Le législateur encourage les citoyens à former des associations pour
défendre la protection de la nature, l’amélioration du cadre de vie ou pour
représenter les intérêts locaux d’usagers en justice ou auprès des pouvoirs
publics. Les associations agréées de protection de l’environnement (Code
de l’environnement, article L. 141-1) et les associations locales d’usagers
agréées, qui « exercent des activités statutaires désintéressées en rapport
avec l’urbanisme » (Code de l’urbanisme, article R. 121-5), sont consul-
Introduction
tées, à leur demande, pour l’élaboration des documents d’urbanisme (Code
de l’urbanisme, article L. 121-5). L’agrément est accordé par le préfet aux
associations ayant des activités depuis au moins trois ans, après examen de
leurs statuts, de leur fonctionnement et de leur gestion ; un refus d’agrément
peut être contesté devant le juge, qui peut alors décider de l’accorder (Cour
administrative d’appel de Nantes, 30 mai 2003, Association « Qualité de la
vie à Larmor-Baden », Rec. T. p. 871) ; la liste des associations agréées
(20 000 environ) est publiée chaque année au Recueil des actes administratifs du département.
Souhaitant préserver la diversité biologique et valoriser les territoires,
l’Union européenne a constitué le réseau « Natura 2000 », qui compte
25 000 sites écologiques en 2007 (dont 1 700 en France). En Italie, depuis
la révision constitutionnelle de 2001, l’article 9 de la Constitution énonce
que « la République protège le paysage et le patrimoine artistique et
culturel de la Nation » ;
– la qualité de l’air :
La réduction de la circulation automobile dans les agglomérations de plus
de 100 000 habitants doit être l’un des objectifs centraux des plans de
déplacements urbains. D’ailleurs le « droit de vivre dans un environnement
équilibré et respectueux de la santé » est proclamé par la Charte de l’environnement de 2004, intégrée depuis 2005 au Préambule de la Constitution
de la Ve République ;
– les économies d’énergie :
Afin d’encourager les constructeurs à réaliser des immeubles plus
économes en énergie, la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les
orientations de la politique énergétique prévoit, en son article 30, un mécanisme d’incitation : le conseil municipal peut désormais décider que, sur le
territoire de la commune, les droits à construire sont augmentés de 20 %
pour toute construction remplissant des critères de performance énergétique
ou comportant des équipements de production d’énergie renouvelable
(article L. 128-1 du Code de l’urbanisme).
• Le besoin de proximité des décisions
L’organisation de la République est, aux termes de l’article 1er de la Constitution, « décentralisée ». Depuis les lois « Defferre » de 1982 et 1983, l’approbation d’un plan d’occupation des sols (POS) – aujourd’hui d’un plan local
d’urbanisme (PLU) – par un conseil municipal entraîne en principe la responsabilité de la commune, et non plus de l’État, en matière d’urbanisme et la
délivrance des permis de construire par le maire ; la région partage avec l’État
la responsabilité du développement économique et de grands équipements
collectifs. Mais les décisions locales sont contrôlées pour éviter des abus et
garantir l’égalité des citoyens ; dans chaque département, le préfet, auquel la
Constitution (art. 72, alinéa 6) confie la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois, vérifie la légalité des actes pris par
les organes élus des collectivités territoriales. Par une circulaire du 17 janvier
2006, le ministre délégué aux Collectivités territoriales a demandé aux préfets
de renforcer leur contrôle de légalité sur trois domaines : l’intercommunalité,
la commande publique et l’urbanisme.
XVII
XVIII Pratique du droit de l’urbanisme
5. Comment le préfet exerce-t-il le contrôle de légalité en matière d’urbanisme ?
La plupart des décisions des autorités locales concernant l’urbanisme sont transmises, généralement par voie électronique (application « ACTES »), au souspréfet de l’arrondissement ; elles sont transmises au préfet du département si la
commune est située dans l’arrondissement chef-lieu ou si le préfet a décidé de
centraliser le contrôle de légalité des actes d’urbanisme (cas de dix départements en 2007, notamment Loire-Atlantique, Yvelines, Hauts-de-Seine, Val-deMarne, Val-d’Oise).
Ainsi, en application de l’article L. 2131-2, 1˚ et 6˚ du Code général des collectivités territoriales, doivent être transmises à l’autorité préfectorale :
• les délibérations des assemblées territoriales (délibérations d’un établissement public de coopération intercommunale approuvant un schéma, d’un conseil municipal approuvant un plan local d’urbanisme, d’un conseil général
créant une zone de préemption pour protéger les espaces naturels
sensibles...) ;
• les décisions individuelles d’utilisation du sol (arrêté d’un maire accordant un
permis de construire ou une autre autorisation d’utilisation du sol), même négatives (Conseil d’État, 15 avril 1988, Commissaire de la République du département du Val-de-Marne c/ commune de Vitry-sur-Seine, Rec. T. p. 1084).
Dès sa réception en sous-préfecture ou en préfecture, la délibération ou la décision est enregistrée et devient en principe exécutoire : cela signifie que les
dispositions qu’elle contient peuvent être aussitôt mises en œuvre.
Le préfet confie le contrôle soit – cas de la plupart des préfectures – à une
« cellule technique de contrôle de légalité urbanisme » appuyée par la direction
départementale de l’équipement soit – plus rarement – directement à la DDE.
Examinant chaque acte reçu, les services de l’État s’interrogent sur sa légalité,
et non sur son opportunité : l’auteur avait-il compétence pour prendre cet acte ?
La procédure suivie a-t-elle été régulière ? Le respect des lois et des règlements
est-il assuré par les dispositions prises ? L’acte de la collectivité territoriale ne
révèle-t-il pas un détournement de pouvoir ?
Si l’autorité locale le lui demande, le préfet (ou le sous-préfet) peut lui adresser
un « certificat de non-recours » ; ce certificat signifie que le préfet n’a pas
l’intention de contester la décision devant le juge, mais ce document ne peut être
considéré comme un brevet de légalité.
Après examen, lorsque le préfet estime que l’acte est illégal, il peut adresser à
l’autorité locale (maire, président du conseil général) une lettre d’observations
ou lui demander le retrait de cet acte et, à défaut de réponse positive, le déférer
au tribunal administratif ; le sous-préfet d’arrondissement peut saisir directement le tribunal s’il a reçu expressément délégation du préfet à cet effet
(Conseil d’État, 12 décembre 1997, préfet du Tarn, Rec. T. p. 640).
6. Pour déférer un acte, l’autorité préfectorale doit :
• saisir le tribunal administratif dans un délai de deux mois partant de la date de
réception de l’acte en préfecture ou en sous-préfecture, ou, en cas d’observations
Introduction
formulées sur la légalité de l’acte, dans un délai de deux mois après la date de
refus par la collectivité territoriale de la modification ou du retrait de celui-ci ;
• s’il s’agit d’une décision individuelle (permis par exemple), notifier son
recours, par lettre recommandée dans les quinze jours, à l’autorité locale et,
au bénéficiaire, en précisant l’(es) illégalité(s) invoquée(s).
Le tribunal administratif instruit la demande du préfet et se prononce sur la légalité de l’acte par un jugement, susceptible d’appel auprès de la cour administrative d’appel (Conseil d’État, Section, 2 mars 1990, commune de Boulazac, Rec.
p. 57). Le cas échéant, le préfet peut demander au ministre de se pourvoir en
cassation contre l’arrêt de la cour devant le Conseil d’État (Conseil d’État,
Section, 28 janvier 1998, préfet du Var c/ Ferran, Rec. p. 22).
Précisons encore deux points sur les déférés préfectoraux :
• d’une part, toute personne qui s’estime lésée par une décision d’une collectivité
territoriale peut saisir le sous-préfet ou le préfet de cette décision afin qu’il défère
celle-ci au tribunal administratif ;
• d’autre part, la carence du préfet en matière de contrôle de légalité ne peut
engager la responsabilité de l’État qu’en cas de faute lourde (Conseil d’État,
21 juin 2000, Ministre de l’équipement c/ commune de Roquebrune-CapMartin, Rec. p. 236) .
Tableau I : le contrôle de légalité
sur les actes des collectivités territoriales
Étapes du contrôle
Nombre d’actes transmis
(dont urbanisme)
Nombre de lettres d’observations
(dont urbanisme)
Nombre d’actes déférés au tribunal
administratif
(dont urbanisme)
2001
2002
2003
7 871 379
(758 134)
7 734 832
(758 953)
7 735 473
(799 384)
112 114
(9 188)
96 041
(10 601)
95 947
(10 354)
1 652
(221)
1 264
(227)
1 605
(369)
Source : 19e rapport du gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes
des collectivités locales et des établissements publics locaux, ministère de l’Intérieur, 2004.
7. Enfin, il faut souligner que l’urbanisme reste un secteur des politiques publiques
partagé entre l’État et les collectivités locales : le droit de l’urbanisme, en vertu du
principe de subsidiarité, posé à l’article G, alinéa 5 du traité de Maastricht sur
l’Union européenne, a été laissé pour l’essentiel en dehors du champ d’action
communautaire, même s’il subit son influence en raison de sa proximité avec le
droit de l’environnement (V. par exemple : en France, le décret n˚ 2006-578 du
22 mai 2006 relatif à la participation du public en matière d’environnement, transposant la directive du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003, ou, en
Allemagne, la loi d’adaptation au droit européen en matière d’urbanisme « EAGBau » du 24 juin 2004 imposant aux communes un suivi des effets environnementaux de leur plan d’urbanisme). Toutefois le projet de Constitution européenne,
rejeté par la France lors du référendum du 29 mai 2005, prévoyait d’inscrire « la
XIX
XX Pratique du droit de l’urbanisme
cohérence territoriale » dans la liste des compétences partagées entre l’Union et les
États membres. Déjà la convention sur la protection des Alpes, signée à Salzbourg
en 1991, ou la loi « SRU » (solidarité et renouvellement urbains, 2000), qui impose
aux documents d’urbanisme concernant les territoires frontaliers de prendre en
compte « l’occupation des sols existant dans les territoires des États limitrophes »
(L. 121-4-1) incitent à une harmonisation de notre réglementation avec les réglementations des États voisins.
8. Plan de l’ouvrage
La personne qui forme un projet de construction sur un terrain doit d’abord
prendre connaissance des règles d’urbanisme applicables au secteur où est situé
ce terrain. Le respect de ces règles par son projet est sanctionné par une décision
individuelle prise par une autorité administrative. De leur côté, au lieu de s’intéresser aux constructions seulement à l’occasion des projets individuels qui leur
sont présentés, les dirigeants d’une collectivité publique peuvent réfléchir à
l’avenir de leur territoire et le doter d’un projet d’ensemble : c’est la technique
des opérations d’aménagement.
Ainsi apparaissent les trois branches du droit de l’urbanisme qui seront successivement présentées dans cet ouvrage :
• l’urbanisme réglementaire, qui fera l’objet de la première partie ;
• l’urbanisme individuel, qui fera l’objet de la deuxième partie ;
• l’urbanisme opérationnel, qui fera l’objet de la troisième partie.
9. Nota bene
1) Dans cet ouvrage, les articles du Code de l’urbanisme sont cités sans autre
référence que leur numéro (ainsi, « R. 123-1 » signifie : article R. 123-1 du
Code de l’urbanisme) ; lorsqu’il s’agit de dispositions inscrites dans d’autres
codes, leur dénomination complète est précisée (exemple : article L. 13-1 du
Code de l’expropriation).
2) Les jugements des tribunaux administratifs, les arrêts des cours administratives d’appel, les décisions du Conseil d’État ou du Tribunal des Conflits sont
suivis de la mention « Rec. » (Recueil) ou « Rec. T » (tables du Recueil) et
du numéro de la page lorsqu’ils sont publiés au Recueil Lebon. Il faut signaler qu’ils ont été, pour la plupart, commentés dans des revues juridiques
(V. Bibliographie à la fin de cet ouvrage). Pour les arrêts de la Cour de cassation est précisée, de même, la page du Bulletin des arrêts de la Cour où ils
sont publiés. Les décisions du Conseil constitutionnel sont citées par leur
numéro : elles sont facilement consultables dans le Recueil annuel des décisions du Conseil constitutionnel.
Les principales décisions de jurisprudence sont suivies de l’abréviation
GADU et renvoient le lecteur qui veut en prendre connaissance à l’ouvrage
classique de Jean-Paul Gilli, Hubert Charles et Jacques de Lanversin, Les
Grands Arrêts du droit de l’urbanisme (Dalloz, 4e édition, 1996).
3) Les ordonnances, lois et décrets sont cités avec leur date et leur numéro : ils
ont été publiés au Journal officiel de la République française (édition Lois et
Décrets) et sont consultables sur le site www.legifrance.gouv.fr.
Partie 1
L ’URB AN IS M E
RÉGLE M E N T AIRE
10. Les règles d’urbanisme sont nombreuses, souvent enchevêtrées. En 1954, elles
ont été rassemblées dans un bref code, le Code de l’urbanisme et de l’habitation.
Après la loi d’orientation foncière de 1967, il est apparu judicieux de scinder ce
code : le Code de l’urbanisme a été publié en 1973 et le Code de la construction et
de l’habitation en 1978. Cette division s’estompe depuis trente ans : la législation
sur l’urbanisme est de plus en plus liée à celle sur la construction ; la loi
« Engagement national pour le logement » du 13 juillet 2006, qui prévoit
d’inscrire dans les plans locaux d’urbanisme des emplacements réservés à la construction de logements locatifs sociaux, en est un bon exemple. Au fur et à mesure
de leur publication, les modifications apportées aux dispositions existantes sont
intégrées aux codes. La codification contribue ainsi à atteindre l’objectif constitutionnel « d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi » pour les citoyens (Conseil
constitutionnel, décision n˚ 99-421 DC du 16 décembre 1999).
Le Code de l’urbanisme comprend trois parties :
• L. : législative (lois ou ordonnances),
• R. : réglementaire (décrets en Conseil d’État),
• A. : arrêtés (ministériels) ;
et, dans chaque partie, six livres qui régissent un aspect du droit :
• Livre 1 : règles générales d’aménagement et d’urbanisme (art. 110 et suivants),
• Livre 2 : préemption et réserves foncières (art. 210 et suivants),
• Livre 3 : aménagement foncier (art. 300 et suivants),
• Livre 4 : règles applicables aux constructions, aménagements et démolitions
(art. 410 et suivants),
2 Pratique du droit de l’urbanisme
• Livre 5 : implantation des services, établissements et entreprises (art. 510 et
suivants),
• Livre 6 : dispositions relatives au contentieux de l’urbanisme (art. 600-1 et
suivants).
Chaque livre est divisé en titres, eux-mêmes divisés en chapitres, subdivisés en
articles : l’article L. 123, qui concerne les plans locaux d’urbanisme, est un
article issu de la loi ; c’est le troisième article du chapitre 2 du livre 1 du Code ;
les articles R. 123 et A. 123 désignent les textes d’application (règlement sous
forme de décret, arrêté) concernant le même objet.
11. La réglementation de l’urbanisme n’est pas uniforme sur le territoire de la Répu-
blique, car les politiques d’aménagement des collectivités territoriales sont
différentes : les régions à forte urbanisation ont peu de points communs avec les
régions rurales, un département situé sur le littoral n’a pas à résoudre les mêmes
questions qu’un département francilien, les communes n’ont pas la même superficie, la même histoire, la même population, les mêmes moyens financiers, les
mêmes options politiques, les mêmes besoins... Cependant, le Conseil constitutionnel a estimé que l’existence de différences entre les règles d’urbanisme –
résultant de l’intervention des autorités locales – ne portait pas atteinte au principe
d’égalité (décision n˚ 85-189 DC, 17 juillet 1985). Ainsi, l’État et les communes
exercent des responsabilités précises et complémentaires en matière d’urbanisme,
comme l’affirme nettement l’article L. 110, premier des articles du Code de
l’urbanisme : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation.
Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de
ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, d’assurer sans discrimination
aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de
services et de transport répondant à la diversité de ses besoins et de ses
ressources, de gérer le sol de façon économe, d’assurer la protection des milieux
naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité publiques, de
promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et
rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques
harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et
leurs décisions d’utilisation de l’espace. »
Puisque l’État et les collectivités territoriales ont vocation à intervenir pour
décider de l’utilisation du territoire, deux catégories de règles vont coexister
dans le droit français de l’urbanisme :
• les règles imposées aux communes (chapitre 1) ;
• les règles choisies par chaque commune (chapitre 2).
Comme l’a souligné le Conseil d’État dans son Rapport public 2006, « la
complexité croissante des normes menace l’État de droit ». Il est certain que la
fragmentation, l’imbrication et l’augmentation des règles d’urbanisme, souvent
accrues par les changements de majorité parlementaire ou municipale, contribuent à une instabilité préoccupante pour les praticiens comme pour les administrés. Ainsi, la loi « Solidarité et renouvellement urbains » n˚ 2000-1208 du
13 décembre 2000 a cherché à densifier le territoire urbain ; cette tendance a été
atténuée par la loi « Urbanisme et habitat » n˚ 2003-590 du 2 juillet 2003 (loi
L’urbanisme réglementaire
« Robien ») puis restaurée par la loi « Engagement national pour le logement »
(loi « Borloo ») n˚ 2006-872 du 13 juillet 2006, elle-même renforcée par la loi
instituant le droit au logement opposable n˚ 2007-290 du 5 mars 2007. De fait,
la multiplication des textes a conduit le Conseil d’État, au nom du principe de
sécurité juridique, à imposer au pouvoir réglementaire « d’édicter les mesures
transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle » (Conseil
d’État, Assemblée, 24 mars 2006, société KPMG, Rec. p. 154).
3
1
LES RÈGLES IMPOSÉES
AUX COMMUNES
12. Les autorités étatiques interviennent par des normes (lois, décrets) visant à
protéger le patrimoine commun de la nation. Elles édictent, d’une part, des règles
de fond que les communes (ou les établissements publics de coopération intercommunale ayant compétence en matière d’urbanisme) doivent respecter et,
d’autre part, des règles de procédure que les collectivités territoriales ne peuvent
aggraver (Conseil d’État, 24 janvier 1990, époux Naudon, Rec. T. 1032). Ces
règles peuvent faire l’objet, dans les départements et régions d’outre-mer,
« d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces
collectivités », aux termes de l’article 73 de la Constitution. Les infractions à ces
règles sont sanctionnées par le juge pénal (L. 160-1, alinéa 2).
Ces règles peuvent être regroupées en quatre catégories :
• les dispositions générales ;
• les projets particuliers de l’État ;
• certaines dispositions du règlement national d’urbanisme ;
• les servitudes d’utilité publique.
1.1. Les dispositions générales
13. L’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme organise une hiérarchie des normes :
les cartes communales et les plans locaux d’urbanisme doivent être
« compatibles » avec les orientations des schémas de cohérence territoriale, ou, en
l’absence de ceux-ci, avec les directives territoriales d’aménagement, ou, en
l’absence de celles-ci, avec les dispositions législatives relatives aux zones de
montagne et au littoral. Il faut distinguer quatre types de dispositions : les dispositions législatives générales, les dispositions législatives particulières, les schémas
d’aménagement régionaux et plusieurs dispositions de mise en œuvre des orientations gouvernementales.
1.1.1. Les dispositions législatives générales
Comme l’article L. 110 (cf. supra 11), l’article L. 121-1 revêt un caractère très
général. Il impose aux auteurs d’une directive territoriale d’aménagement ou
d’un document d’urbanisme de rechercher trois objectifs : en premier lieu, un
équilibre entre un développement urbain maîtrisé et la protection des espaces
Partie 1
6 Pratique du droit de l’urbanisme
naturels et des paysages (le non-respect de cet objectif d’équilibre a motivé
l’annulation du plan d’occupation des sols de Théoule, site inscrit : Conseil
d’État, 10 février 1997, Association pour la défense des sites de Théoule, Rec.
p. 35) ; en deuxième lieu, la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale
dans l’habitat ; en troisième et dernier lieu, une utilisation économe et équilibrée des espaces, en tenant compte de préoccupations environnementales :
maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, réduction
des nuisances sonores, préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du
sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts... Le caractère très général de ces
trois objectifs justifie que le Conseil constitutionnel ait invité le juge administratif à « exercer un simple contrôle de compatibilité » entre les documents
d’urbanisme et les dispositions de l’article L. 121-1 (décision n˚ 2000-436 DC
du 7 décembre 2000).
1.1.2. Les dispositions législatives particulières
A. La loi « Montagne » du 9 janvier 1985 (L. 145-1 à L. 145-13)
14. Cette loi relative au développement et à la protection de la montagne concerne les
massifs des Alpes, de Corse, le massif central, le massif jurassien, les Pyrénées et
le massif vosgien ; un préfet coordonnateur veille au respect de la loi pour chaque
massif et, pour les Alpes, il veille également au respect des stipulations de la
convention alpine de 1991, ratifiée par les sept États signataires et publiée en
France par le décret n˚ 96-437 du 24 mai 1996.
La loi pose des principes d’aménagement et de protection
de la montagne :
Elle contraint les collectivités locales (L. 145-3) à préserver les terres agricoles,
pastorales et forestières : le POS d’une commune de montagne prévoyant la
création de deux zones d’urbanisation future s’étendant, sur 35 hectares, sur des
terres agricoles de bonne valeur agronomique est illégal (Conseil d’État,
6 février 1998, commune de Faverges, Rec. p. 45).
Elle exige d’organiser l’urbanisation en continuité avec les bourgs, villages,
hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants
(Conseil d’État, 5 janvier 1994, Cribier, Rec. T. p. 1227). À cette exigence de
continuité, la loi « Urbanisme et habitat » a apporté toute une série d’exceptions
(L. 145-3, III, alinéa 4) afin de permettre aux communes « qui n’ont pas de
document d’urbanisme et qui ne subissent pas de pression foncière » (ministère
de l’Équipement, « Loi urbanisme et habitat, volet urbanisme, service après
vote », 2003, p. 16) d’autoriser, à titre exceptionnel, des constructions isolées.
La loi « Montagne » interdit (L. 145-5) la construction d’immeubles ou de
routes à moins de 300 mètres de la rive d’un lac de montagne d’une superficie
inférieure à 1 000 ha, mais admet plusieurs exceptions, étendues par l’article
188 de la loi du 12 février 2005 relative au développement des territoires
ruraux : notamment les refuges et gîtes pour la promenade et la randonnée et, si
le plan local d’urbanisme le prévoit, la réalisation d’un terrain de camping, d’un
L’urbanisme réglementaire
équipement culturel lié au caractère des lieux, ou d’un hameau nouveau intégré
à l’environnement. Elle interdit aussi la création de routes nouvelles de vision
panoramique dans la partie des zones de montagne située au-dessus de la limite
forestière, sauf exceptions (L. 145-6) : ainsi la construction du tunnel du
Somport et de sa voie d’accès était bien « justifiée par une liaison
internationale » (Conseil d’État, 23 octobre 1995, Association Artus, Rec. T.
p. 1073).
Pour tout ou partie d’un massif, il est possible d’établir une directive
territoriale d’aménagement (cf. infra 25). Celle-ci est édictée après avis ou
sur proposition d’un comité de massif composé d’élus et de représentants
d’activités associatives et touristiques. Ses prescriptions peuvent préciser les
modalités d’application de la loi afin d’assurer la préservation des gorges, des
grottes, des glaciers, des lacs, des marais ou des secteurs de haute montagne.
Chaque directive de massif est soumise à l’avis du conseil régional puis
approuvée, après enquête publique, par décret en Conseil d’État. Deux directives (Alpes du Nord, Alpes-Maritimes) existent déjà, une troisième (Massif
central) est en préparation.
En l’absence de directive territoriale d’aménagement, un décret en Conseil
d’État, pris après avis du comité de massif et des collectivités locales, puis
enquête publique, peut définir des prescriptions particulières pour tout ou partie
d’un massif (L. 145-7).
La loi soumet à autorisation la création de certaines unités touristiques
nouvelles.
15. Une unité touristique nouvelle est une opération de développement touristique. Le
schéma de cohérence territoriale peut préciser l’implantation et l’organisation
générale des UTN (R. 122-3, dernier alinéa). En l’absence de SCOT, la création
d’une UTN qui a pour objet (L. 145-9) soit l’augmentation de la capacité d’hébergement touristique de plus de 12 000 m2 de surface de plancher hors œuvre, soit
la création ou l’extension de remontées mécaniques ayant pour effet de créer un
nouveau domaine skiable ou de l’étendre de plus de 10 hectares (R. 145-1 à
R. 145-10 modifiés par le décret n˚ 2006-1683 du 22 décembre 2006 relatif à
l’urbanisme en montagne) doit être autorisée : elle est demandée par le conseil
municipal si la commune dispose d’un plan local d’urbanisme (cour adm. appel
Bordeaux, 27 juin 1996, Union Midi-Pyrénées Nature Environnement, Rec. T.
p. 1202) ou au moins, pour les projets de moindre importance, d’une carte
communale (L. 145-11).
L’UTN est autorisée, après avis du comité de massif et consultation du public,
par arrêté du préfet ; les travaux doivent alors être entrepris dans un délai de
quatre ans. Le juge vérifie que la création d’une UTN n’apporte pas d’atteintes
excessives à la qualité du site et aux grands équilibres naturels (Conseil d’État,
Section, 15 mai 1992, commune de Cruseilles et ministre de l’Équipement c/
Association FRAPNA Haute-Savoie et Club alpin français, Rec. p. 210) ; mais
il n’a pas à s’assurer que la réalisation de l’UTN est elle-même prévue au POS
ou au PLU (Conseil d’État, 16 juin 2000, ministre de l’Équipement c/ association Union-Midi-Pyrénées-Nature-Environnement, Rec. p. 235).
7
8 Pratique du droit de l’urbanisme
B. La loi « Littoral » du 3 janvier 1986 (L. 146-1 à L. 146-9)
16. Elle s’applique aux communes riveraines des mers et des océans, des étangs salés
et des plans d’eau intérieurs de plus de 1 000 hectares ainsi qu’aux communes
riveraines des estuaires et des deltas dont la liste est fixée à l’article R. 321-1 du
Code de l’environnement. Une circulaire ministérielle (UHC/DU1 n˚ 2006-31 du
14 mars 2006) a demandé aux préfets de mieux faire appliquer cette loi, dont
l’interprétation a donné lieu à un important contentieux.
Cette loi limite la possibilité de réaliser des routes proches du littoral,
par trois mécanismes :
• interdiction de créer de nouvelles routes de transit à moins de 2 000 mètres du
rivage ; cette disposition ne s’applique pas aux rives des plans d’eau
intérieurs ;
• interdiction absolue de créer des routes sur les plages, cordons lagunaires,
dunes ou en corniche ;
• limitation apportée à l’aménagement d’une route dans la bande littorale
(100 mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux
pour les plans d’eau intérieurs) : un tel aménagement n’est possible que dans
les espaces urbanisés ou lorsqu’il est nécessaire à des services publics ou à
des activités économiques nécessitant la proximité immédiate de l’eau.
Cependant, l’implantation ou l’aménagement de nouvelles routes, qui sont
rendus nécessaires en raison de l’insularité ou de la configuration des lieux,
peuvent être réalisés après avis de la commission départementale des sites
(Conseil d’État, 30 décembre 1996, Société de protection de la nature de
Sète-Frontignan-Baraduc, Rec. p. 512).
Il est toutefois possible de construire une route nouvelle lorsque sa réalisation
est nécessaire au fonctionnement d’un service public portuaire et que sa localisation répond à une nécessité technique impérative (Conseil d’État,
29 décembre 1999, Mautalent, Rec. T. p. 1065), ou à des besoins de sécurité
civile ou militaire (L. 146-8).
Cette loi a pour objectif de mettre fin au « mitage », constitué par la dissémination des constructions, dans des communes où environ 15 % des logements
neufs sont construits chaque année.
17. Elle distingue trois zones en fonction de la distance par rapport au rivage :
Dans les zones les plus lointaines (L. 146-4-I), l’urbanisation ne peut se
réaliser que soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit
en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (Conseil d’État,
3 juillet 1996, SCI Mandelieu Maure Vieil, Rec. p. 261). Une dérogation à cette
règle peut être donnée avec accord du préfet pour « les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le
voisinage des zones habitées ». En outre, les travaux de mise aux normes des
bâtiments agricoles sont possibles sans dérogation.
Dans les espaces proches du rivage (L. 146-4-II), l’extension de l’urbanisation doit revêtir un caractère limité eu égard à l’implantation, l’importance, la
L’urbanisme réglementaire
densité et la destination des constructions envisagées (Conseil d’État, 28 juillet
2000, Fédération pour les espaces naturels et l’environnement catalan, Rec.
p. 363).
À cet égard, deux situations peuvent se présenter :
• L’extension est conforme au schéma de cohérence territoriale ou au schéma
de mise en valeur de la mer ou au schéma d’aménagement régional : il faut
alors que le PLU soit compatible avec les dispositions du schéma ;
• L’extension n’est pas prévue par un schéma ; elle doit alors :
– soit être justifiée dans le PLU selon des critères liés à la configuration des
lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau ;
– soit être autorisée par le préfet, sur demande motivée du conseil municipal,
après avis de la commission départementale des sites, appréciant l’impact
de l’urbanisation sur la nature : l’autorisation n’est nécessaire que s’il s’agit
bien d’une extension (Conseil d’État, 7 février 2005, société Soleil d’or et
commune de Menton, Rec. T. p. 1132).
18. Le long d’une bande littorale de 100 mètres à compter de la limite haute du
rivage, il est interdit de construire en dehors des espaces urbanisés (L. 146-4-III).
Le Conseil d’État a admis que « la limite haute du rivage était assimilable à la
limite du domaine public » (Conseil d’État, 12 mai 1997, société Coprotour, Rec.
p. 188). Un POS ou un PLU peut disposer que la bande littorale s’étend à plus de
100 mètres (à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour
les plans d’eau intérieurs) si la sensibilité des milieux ou l’érosion des côtes le
justifie (Conseil d’État, 17 juin 1998, Association de défense des propriétaires
longevillais, Rec. T. p. 1237).
À proximité des lacs de montagne d’une superficie supérieure à 1 000 hectares,
un décret en Conseil d’État, pris à l’initiative du préfet ou des communes environnantes et après enquête publique, détermine les champs d’application
respectifs des lois « Littoral » et « Montagne » (nouvel article R. 145-11 introduit par le décret n˚ 2006-993 du 1er août 2006).
La règle d’interdiction de construire sur la bande littorale comporte deux
exceptions : la première concerne l’installation des équipements nécessaires à la
défense nationale, à des services publics ou à des activités économiques
« exigeant la proximité immédiate de l’eau » ; une telle construction nécessite
préalablement une enquête publique « renforcée », conformément à la loi du
12 juillet 1983 (cf. infra 270). La seconde exception concerne les communes
dotées d’un schéma d’aménagement des plages (décret n˚ 2006-1741 du
23 décembre 2006) : ce schéma autorise, à l’intérieur de la bande des
100 mètres, le maintien ou la reconstruction d’équipements existants « dès lors
que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation
de l’environnement et d’organisation de la fréquentation touristique » (L. 1466-1) ; il indique les constructions à démolir et définit les prescriptions imposées
aux bénéficiaires des autorisations. Le schéma, soumis à enquête publique par le
préfet, est approuvé par décret en Conseil d’État avant d’être annexé au plan
local d’urbanisme, s’il existe (R. 146-4).
9
10 Pratique du droit de l’urbanisme
Cette loi exige que les documents et décisions d’urbanisme préservent les
espaces remarquables du littoral (L. 146-6).
En particulier, les dunes, les plages, les îlots inhabités, les forêts et zones
boisées, les marais, les gisements de minéraux ou de fossiles, les récifs coralliens, les zones de nidification de l’avifaune… doivent être préservés (R. 1461) ; ainsi, plus de 15 % de la superficie des communes littorales sont quasiinconstructibles : l’accord du préfet à une opération de ZAC sur un site remarquable constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’État
(Conseil d’État, 7 février 2003, Secrétaire d’État au logement c/SNC EmpainGraham, Rec. T. p. 1024). Cependant, des aménagements légers peuvent être
créés après enquête publique renforcée (L. 146-6, alinéa 2) : il s’agit de
permettre l’implantation de chemins piétonniers ou cyclables, d’objets mobiliers destinés à l’accueil du public (postes d’observation de la faune, postes de
secours, sanitaires...), d’aménagements nécessaires à des activités agricoles ou
de pêche ne créant pas de surface hors œuvre nette et ne dénaturant pas le caractère des lieux.
Présent dans 1 140 communes littorales, doté d’un patrimoine de 86 000
hectares, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres peut
proposer toute mesure propre à éviter les constructions contiguës au domaine
public maritime (Code de l’environnement, art. R. 243-1) ; il peut se porter
partie civile en cas d’infraction à cette législation (art. L. 132-1 du même code),
qui peut être complétée par des directives territoriales d’aménagement.
C. Les dispositions législatives relatives aux enceintes fortifiées de Paris, Lille
et Strasbourg
19. À Paris et à Lille, un décret des 8-10 juillet 1791 avait institué des servitudes mili-
taires imposant l’interdiction de construire autour des enceintes fortifiées. La loi
n˚ 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement a abrogé ces servitudes, mais prescrit que dans ces zones,
l’implantation des constructions, c’est-à-dire la surface hors œuvre brute du
niveau édifié sur le sol, ne devait pas dépasser 20 % de la superficie globale
(art. 42-IV). La loi n˚ 90-1079 du 5 décembre 1990 a repris ces dispositions pour
l’enceinte fortifiée de la capitale alsacienne et la voie ferrée de Strasbourg à Kehl.
D. La loi « Voisinage des aérodromes » du 11 juillet 1985 (L. 147-1 à L. 147-6)
20. Cette loi prescrit aux préfets d’élaborer, pour les principaux aérodromes, un plan
d’exposition au bruit après consultation des conseils municipaux, de l’Autorité de
contrôle des nuisances sonores aéroportuaires et de la commission consultative de
l’environnement constituée pour chaque aérodrome ; le préfet doit organiser sur le
projet de plan une enquête publique « renforcée ».
Le plan fait apparaître clairement (Conseil d’État, 29 septembre 2000,
Mme Grele, Rec. T. p. 1277) les zones proches de l’aérodrome en fonction d’un
indice mesurant le bruit Lden : level day evening night (R. 147-1) : zones de
bruit fort A (indice supérieur à 70), zone de bruit fort B (indice compris entre 62
L’urbanisme réglementaire
et 70), zone de bruit modéré C (indice compris entre 55 et 65), zone de bruit D
(à partir de 50) ; les indices inférieurs des zones B et C sont fixés par chaque
PEB. Le PEB approuvé – c’est le cas du PEB de l’aérodrome de Roissy depuis
l’arrêté interpréfectoral du 3 avril 2007 – est annexé au PLU (R. 123-14, 4˚).
Dans les zones du PEB, les constructions sont soumises à un régime particulier
(L. 147-5) :
Les constructions à usage d’habitation sont interdites, sauf :
• en zones A, B et C, celles qui sont nécessaires ou liées à l’activité
aéronautique ;
• en zones B et C, ainsi que dans les secteurs déjà urbanisés de la zone A, les
logements de fonction et les installations nécessaires à l’activité agricole ;
• en zone C, les constructions individuelles non groupées situées dans des secteurs déjà urbanisés et n’entraînant qu’un faible accroissement de la population.
La rénovation des constructions existantes :
La rénovation, la réhabilitation, l’amélioration, l’extension mesurée des constructions existantes peuvent être admises si elles n’entraînent pas d’accroissement de la capacité d’accueil d’habitants exposés aux nuisances ; en zone C, les
PEB peuvent déterminer des secteurs où des opérations de renouvellement
urbain peuvent être autorisées si « elles n’entraînent pas d’augmentation significative de la population soumise aux nuisances sonores ». Dès qu’un PEB est
prescrit ou mis en révision, ses futures dispositions concernant les constructions
en zones C et D peuvent être mises en application anticipée, pendant toute la
période d’élaboration ou de révision, par un arrêté du préfet (L. 147-7 et L. 1477-1) ; le requérant qui conteste cet arrêté devant le juge administratif ne peut,
dans sa demande, mettre en cause la légalité de la décision prescrivant l’élaboration ou la révision du PEB (Conseil d’État, 6 juin 2007, commune de Groslay,
Rec. p. XX).
Les équipements publics :
Seuls sont admis, en zones A et B, les équipements publics nécessaires à l’activité aéronautique ou indispensables aux populations existantes : le permis de
construire un pavillon supplémentaire dans une résidence pour personnes âgées
située en zone B du plan d’exposition au bruit de l’aérodrome d’Orly est annulé
(Conseil d’État, 25 mars 1994, Stern, Rec. T. p. 1228).
Les mesures d’isolation acoustique :
Elles s’imposent à toutes les constructions, même en zone D, et peuvent bénéficier des subventions affectées aux plans de gêne sonore (Code de l’environnement, art. L 571-15). Dès qu’un nouvel aérodrome est programmé, les
propriétaires proches peuvent exercer le droit de délaissement en mettant l’État
en demeure d’acquérir leurs biens (L. 230-1).
11
12 Pratique du droit de l’urbanisme
E. La disposition législative sur les entrées de ville
21. Afin d’enrayer la dégradation des « vitrines » des grandes agglomérations, la loi
« Barnier » n˚ 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection
de l’environnement a voulu traiter la question des entrées de ville.
Principe
Il est interdit (L. 111-1-4) de construire dans une bande de 100 mètres de part et
d’autre de l’axe des autoroutes, des routes express et des déviations, et dans une
bande de 75 mètres de part et d’autre de l’axe des autres routes classées à
grande circulation. Ce principe d’inconstructibilité ne concerne toutefois pas les
constructions nécessaires aux infrastructures routières, les bâtiments d’exploitation agricole ni l’adaptation ou la réfection des constructions existantes.
Exceptions
Une commune peut prévoir dans son PLU des constructions en entrée de ville
en motivant soigneusement son choix au regard des nuisances, de la sécurité, de
la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l’urbanisme et des paysages
(Conseil d’État, 17 décembre 2004, Laillevaux, Rec. p. 464). La communauté
urbaine de Bordeaux, dans le règlement de son PLU, consacre un chapitre 6 aux
entrées de ville en prévoyant notamment, pour chaque entrée, des dispositions
spécifiques pour le stationnement, les constructions et les plantations.
Une commune non dotée d’un PLU doit demander l’autorisation de construire
au préfet, en produisant une étude approuvée par la commission départementale
des sites.
F. La disposition législative sur le jardin du Luxembourg
Le jardin du Luxembourg, à Paris, est affecté au Sénat. Celui-ci, au nom du
principe de la séparation des pouvoirs et de l’autonomie des assemblées parlementaires qui en découle, a inséré, dans la loi « Urbanisme et habitat » du
2 juillet 2003, un article 76 aux termes duquel « les règles relatives aux constructions, démolitions, travaux, aménagements et installations dans le périmètre
et sur les grilles du jardin, sont fixées par les autorités du Sénat ». Il appartient
donc aux questeurs du Sénat de définir, s’ils le souhaitent et pour tout ou partie
de la réglementation d’urbanisme, des dispositions particulières concernant
aussi bien le contenu du droit que la forme des décisions d’application.
1.1.3. Les schémas d’aménagement régionaux
Applicables à certaines parties du territoire, ils sont établis à l’issue d’une
concertation entre l’État et les régions concernées et doivent faire l’objet d’une
évaluation environnementale (R. 121-14), qui donne lieu à un avis du ministre
de l’Environnement sur le projet de document (R. 121-15).
L’urbanisme réglementaire
A. Le schéma directeur de la région d’Île-de-France (L. 141-1 à L. 141-3)
22. Les gouvernements de la IIIe République s’étaient inquiétés du développement
non maîtrisé des communes entourant Paris et la loi du 11 mai 1932 avait confié
au ministre de l’Intérieur le soin d’élaborer un projet régional. Aujourd’hui, en
raison de la situation particulière de l’Île-de-France (première région française,
19 % de la population, 28 % du PIB, 64 % des sièges sociaux d’entreprises, 40 %
des chercheurs, 44 % des cadres, 26 % des étudiants, 36 % de la population étrangère, 157 zones urbaines sensibles, 37 millions de déplacements par jour), il reste
nécessaire de garantir la cohérence et l’équilibre du développement de la régioncapitale, dont la superficie ne représente que 12 000 km2 (soit 2 % du territoire).
C’est la fonction du schéma directeur spécifique à cette région (SDRIF).
Procédure
En association avec l’État, représenté par le préfet de région, le schéma directeur de la région d’Île-de-France est préparé sous la responsabilité du conseil
régional d’Île-de-France, à son initiative ou à celle de l’État. Le conseil régional
recueille les propositions du conseil de Paris, des conseils généraux de Seine-etMarne, des Yvelines, de l’Essonne, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis,
du Val-de-Marne et du Val-d’Oise, des chambres consulaires et du conseil
économique et social régional. Une enquête publique est organisée sur le projet,
avant son approbation prononcée par décret en Conseil d’État ; le SDRIF
s’impose aux documents d’urbanisme locaux des 1 281 communes de la région,
qui doivent être compatibles avec ses orientations (Conseil d’État,
29 juillet 2002, Association seine-et-marnaise pour la sauvegarde de la nature,
Rec. p. 303).
La procédure de révision est analogue à la procédure d’élaboration ; si la révision a été engagée à l’initiative de l’État et n’a pas, après une année, abouti à un
document conforme aux orientations définies par l’État, la révision est imposée
par décret en Conseil d’État (L. 141-1, alinéa 10).
Contenu
23. Alors que le premier plan du Grand Londres date de 1944, le premier schéma
directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAURIF) a été élaboré en 1965 sous
la direction de Paul Delouvrier, délégué du district de la région parisienne. Il est
notamment à l’origine de la création de cinq villes nouvelles, de l’installation d’un
centre d’affaires à La Défense, de la réalisation du réseau express régional et de
l’aéroport de Roissy… Les deuxième (1976) et troisième (1994) SDRIF ont
marqué la prééminence de l’État ; le prochain SDRIF (2008), dont l’élaboration a
été prescrite par le décret du 31 août 2005, marquera davantage le poids des orientations fixées par le conseil régional. Le schéma directeur révisé est accompagné
d’un rapport, d’une carte de destination générale des sols au 1/150 000e et d’une
annexe. Il permet aux communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale d’ouvrir à l’urbanisation les zones naturelles et les zones d’urbanisation
future délimitées par leur PLU (L. 122-2, alinéa 6).
13
14 Pratique du droit de l’urbanisme
Le conseil régional d’Île-de-France a arrêté, le 16 février 2007, le projet de
SDRIF qui retient les orientations suivantes pour le développement francilien
d’ici 2030 :
• un objectif de construction de 60 000 logements par an, majoritairement à
Paris et dans les départements de la petite couronne ; dans la grande couronne, de nouveaux quartiers seront créés à Coulommiers, Provins, Nemours,
Étampes, Dourdan, Rambouillet, Survilliers ;
• des transports collectifs développés de banlieue à banlieue et permettant le
désenclavement de l’Est régional ;
• des espaces naturels sensibles mis en valeur par un « grand corridor
biologique » et protégés par des règles de construction très strictes.
L’enquête publique sur ce projet, en 2007, devrait permettre d’envisager
l’approbation du SDRIF en 2008, alors que le Président de la République a
exprimé le souhait que s’organise un « Grand Paris ».
Au Royaume-Uni, la loi (Greater London Authority Act 1999, art. 41) fixe au
maire de Londres une mission analogue : établir le document définissant la stratégie de développement de l’espace (Space Development Strategy) du grand
Londres. Les plans locaux (Unitary Development Plans) des trente-deux arrondissements et de la City of London doivent se conformer au document stratégique.
B. Le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse
24. Le conseil exécutif de la Corse élabore un plan (PADDUC), soumis à avis du
conseil des sites de Corse et du conseil économique, social et culturel de Corse,
puis soumis à enquête publique et enfin approuvé par l’Assemblée de Corse ; ce
plan, qui fixe les orientations fondamentales en matière d’aménagement de
l’espace (Code général des collectivités territoriales, art. L. 4424-9), comprend un
rapport de présentation, six cartes établies au 1/200 000e et des annexes. Les
schémas de cohérence territoriale, les PLU et les cartes communales doivent être
compatibles avec lui ; en l’absence de SCOT, les communes peuvent ouvrir à
l’urbanisation les zones d’urbanisation future et les zones naturelles délimitées
par leur PLU (L. 122-2). Les dispositions du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse qui précisent les modalités d’application de la loi
« Littoral » ou de la loi « Montagne » sont directement applicables aux permis
concernés (cour adm. appel Marseille, 18 mars 1999, ministre de l’Équipement c/
SCI Vetricella, Rec. p. 672) ; le PADDUC vaut schéma de mise en valeur de la
mer.
C. Les schémas d’aménagement des régions d’outre-mer
Les régions de Guadeloupe, Guyane, Martinique et la Réunion doivent être
dotées d’un schéma d’aménagement régional (code général des collectivités
territoriales, art. L. 4433-7) : préparé par une commission constituée à l’initiative du président du conseil régional, il comprend un rapport de présentation et
des documents graphiques établis au 1/100 000e ; l’un des chapitres est relatif à
L’urbanisme réglementaire
la mise en valeur de la mer. Soumis à l’avis du préfet, du conseil économique et
social régional, mis à la disposition du public, le SAR est ensuite adopté par le
conseil régional et approuvé par décret en Conseil d’État : pour la Réunion,
décret du 6 novembre 1995 ; pour la Martinique, décret du 23 décembre 1998 ;
pour la Guadeloupe, décret du 5 janvier 2001 ; pour la Guyane, décret du
2 mai 2002. L’approbation d’un SAR permet aux communes d’ouvrir à l’urbanisation les zones naturelles ou d’urbanisation future délimitées par leur PLU,
même en l’absence de schéma de cohérence territoriale (L. 122-2, alinéa 6) ; le
SAR a les mêmes effets qu’une DTA ; les SCOT et PLU ainsi que les chartes
des parcs nationaux doivent être compatibles avec le SAR.
La loi « Littoral » connaît des modalités particulières d’application dans les
DOM, en raison notamment de l’existence de la zone des « cinquante pas
géométriques » (L. 156-1 à L. 156-4), incorporée au domaine public et affectée
au Conservatoire du littoral (1 000 hectares en Guadeloupe). La loi organique
du 21 février 2007 a donné compétence à la collectivité départementale de
Mayotte pour élaborer un plan d’aménagement et de développement durable de
Mayotte (Code général des collectivités territoriales, art. L.O. 6161-42).
D. Les schémas de mise en valeur de la mer
Les lois de décentralisation, « Littoral » et « Développement des territoires
ruraux » (n˚ 2005-157 du 23 février 2005) ont prévu que dans les zones
côtières, le préfet pouvait élaborer un schéma de mise en valeur de la mer. Le
préfet, qui consulte les conseils municipaux, général et régional et associe le
préfet maritime (Brest, Toulon, Cherbourg), délimite un périmètre, puis propose
un schéma discuté dans un groupe de travail avant d’être communiqué aux
conseils municipaux, général, régional et aux chambres consulaires. Le projet
de schéma est soumis à enquête publique. Il est ensuite approuvé par arrêté du
préfet (V. l’arrêté du préfet du Morbihan du 10 février 2006 approuvant le
SMVM du golfe du Morbihan), sauf si les deux tiers des communes représentant la population ont émis un avis négatif, auquel cas il ne peut être approuvé
que par décret en Conseil d’État. L’établissement intercommunal qui élabore un
schéma de cohérence territoriale peut également inclure un chapitre « SMVM »
dans ce SCOT (L. 122-1).
Ce schéma comporte un rapport et des documents graphiques qui décrivent les
caractéristiques du milieu marin ; l’utilisation des espaces maritimes et terrestres et les liens entre eux ; la vocation des différentes zones ; les espaces bénéficiant d’une protection particulière ; l’emplacement des équipements existants et
prévus. Le SMVM doit naturellement être compatible avec la loi « Littoral »
(Conseil d’État, 7 juillet 1997, Mme Madaule, Rec. T. p. 1033) ; l’extension
limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage n’a pas besoin
d’être justifiée dans le PLU si elle est compatible avec les dispositions du
SMVM (L. 146-4, II, alinéa 2).
15
16 Pratique du droit de l’urbanisme
1.1.4. La mise en œuvre des orientations
gouvernementales
25. Il a fallu moins de dix ans après les lois de décentralisation de 1982-1983 pour
qu’un mouvement de recentralisation soit constaté à travers plusieurs législations
successives : s’inscrivent notamment dans ce mouvement la création des directives territoriales d’aménagement et d’autres documents de protection. Dans le
même esprit, la révision constitutionnelle de 2001 en Italie a confié au pouvoir
législatif (art. 117) le soin de fixer « les principes fondamentaux du gouvernement
du territoire ».
A. Les directives territoriales d’aménagement
Elles ont été instituées par la loi « Pasqua » de 1995 sur l’aménagement du territoire et ne concernent que certaines parties du territoire.
Contenu
La DTA décrit les principaux objectifs de l’État « en matière de localisation des
grandes infrastructures de transports et des grands équipements, ainsi qu’en
matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages »
(L. 111-1-1) et précise, s’il y a lieu, les modalités d’application des lois
« Montagne » et « Littoral » aux particularités locales. Elle doit mettre en cohérence, pour vingt ans, l’aménagement, les fonctions économiques, la protection
des espaces, et assurer une harmonisation avec les autres régions et l’échelle
européenne.
Le rapport de présentation doit préciser comment sont respectés les objectifs
généraux fixés aux documents d’urbanisme (cf. supra 13) et comprendre une
évaluation environnementale (R. 111-28). C’est pourquoi il « décrit et évalue
les incidences notables que peut avoir le document sur l’environnement. Il
présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du
possible, compenser ces incidences négatives. Il expose les raisons pour
lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l’environnement,
parmi les partis d’aménagement envisagés, le projet a été retenu. » (L. 121-11).
Élaboration
Bien qu’elle nécessite un dialogue avec les collectivités locales – dont l’avis est
réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de
leur saisine –, la DTA est la marque de la primauté de l’État : le gouvernement
en prend l’initiative, éventuellement à la demande d’une région, lors d’un
Conseil national d’aménagement et de développement du territoire (CNADT),
la fait préparer par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la
compétitivité des territoires et le préfet de région concerné la soumet à enquête
publique (R. 111-27) et l’édicte par décret en Conseil d’État.
Déjà six DTA concernent : les Alpes-Maritimes (2003), les bassins miniers du
Nord et de la Lorraine (2005), l’estuaire de la Seine (2006), l’estuaire de la
L’urbanisme réglementaire
Loire (2006), l’aire métropolitaine lyonnaise (2007) et les Bouches-du-Rhône
(2007). Une DTA sur les Alpes du Nord devrait être publiée avant 2009.
Conséquences
Les schémas directeurs et les schémas de cohérence territoriale des communes
situées dans l’aire d’une DTA doivent être compatibles avec cette directive. Le
schéma directeur de la région Île-de-France (L. 141-1) et le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse ont les mêmes effets que les
DTA. Les autorisations d’urbanisme doivent être conformes aux DTA (Conseil
d’État, 27 juillet 2005, Comité de sauvegarde du Port-Vauban, Vieille-Ville et
Antibes-Est, Rec. p. 378). Un bilan d’application de la DTA doit être effectué au
plus tard après dix ans de mise en œuvre (R. 111-29).
B. Les autres instruments de protection
26. La loi n˚ 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des
paysages donne également à l’État la possibilité d’édicter, « sur des territoires
remarquables par leur intérêt paysager », des directives de protection et de
mise en valeur des paysages. De telles directives ne peuvent concerner des territoires où s’applique une DTA. Élaborée par le préfet, à l’initiative du ministre de
l’Environnement ou de collectivités territoriales intéressées, la DPMVP est
soumise à concertation avec l’ensemble des collectivités locales intéressées, les
associations agréées de protection de l’environnement et les organisations professionnelles concernées. La directive est approuvée par décret en Conseil d’État : V.
le décret du 4 janvier 2007 approuvant la directive sur les paysages des Alpilles,
qui est la première directive intervenue. Une directive sur les paysages autour de
la cathédrale de Chartres est, depuis un arrêté ministériel de 1997, en préparation.
La directive de protection et de mise en valeur des paysages détermine les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères ;
elle met en valeur le patrimoine, les traditions. En conséquence, les schémas de
cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles
avec elle. Signalons que le Muséum national d’histoire naturelle dresse l’inventaire du patrimoine naturel, qui comprend les richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques. Les
informations utiles de cet inventaire sont communiquées au préfet et à la collectivité territoriale lors de l’élaboration d’un plan (Code de l’environnement,
L. 411-5).
Quant au document de gestion de l’espace agricole et forestier, établi par
chaque préfet de département, il doit être « consulté lors de l’élaboration des
documents d’urbanisme » (art. L. 112-1 du Code rural) et tenu à la disposition
du public. Le préfet peut également délimiter des zones agricoles protégées
(art. L. 112-2 du Code rural) dont la préservation présente un intérêt général en
raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique.
Ces zones doivent figurer en annexe du PLU.
17
18 Pratique du droit de l’urbanisme
Enfin une carte archéologique nationale (dénommée « Patriarche ») rassemblant les données archéologiques disponibles est dressée par l’État et communiquée aux autorités locales chargées d’élaborer des documents d’urbanisme et de
délivrer des autorisations d’urbanisme (art. 37 du décret n˚ 2002-89 du 16
janvier 2002).
1.2. Les projets particuliers de l’État
27. Puisque l’État a pour fonction d’arbitrer entre les intérêts régionaux et de veiller à
l’équilibre du territoire, le préfet doit veiller à « la prise en compte » (L. 121-2)
par les communes des projets d’intérêt général et des opérations d’intérêt national.
La loi de 2007 sur le quartier d’affaires de La Défense combine les deux régimes.
1.2.1. Les projets d’intérêt général
L’idée est simple : si l’État tient à un projet, qu’il a qualifié d’intérêt général, ce
projet devra être intégré aux documents d’urbanisme locaux.
A. Définition d’un PIG
Quatre critères donnent à un projet la qualification de projet d’intérêt général :
L’objet
Le PIG est un projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant « un
caractère d’utilité publique » (L. 121-9) ; il doit être destiné « à la réalisation
d’une opération d’aménagement ou d’équipement, au fonctionnement d’un
service public, à l’accueil et au logement des populations défavorisées ou de
ressources modestes, à la protection du patrimoine national ou culturel, à la
prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à
l’aménagement agricole et rural » (R. 121-3). L’objet en est donc très large : il
est envisagé de qualifier de PIG le projet de traversée dijonnaise de la ligne à
grande vitesse Rhin-Rhône.
Le juge a été conduit à confirmer que l’implantation du parc Eurodisneyland à
Marne-la-Vallée (Conseil d’État, 23 mars 1992, M. Martin et autres, Rec.
p. 130), la construction d’un collecteur d’eaux usées dans le cadre de l’opération Seine propre (cour adm. appel Paris, 30 avril 1996, ministre de l’Équipement, Rec. T. p. 1205) ou la protection contre les dommages liés aux risques
d’inondation de la Loire dans l’agglomération orléanaise (cour adm. appel
Nantes, 16 mars 2000, association « vigilance environnement ») étaient bien des
projets d’intérêt général.
28. Pour se prononcer à ce sujet, le juge administratif, depuis la décision rendue par le
Conseil d’État le 28 mai 1971, ministre de l’Équipement et du Logement c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé
L’urbanisme réglementaire
« Ville Nouvelle Est » (Rec. p. 409), établit un bilan : « une opération ne peut être
légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le
coût financier et éventuellement les inconvénients qu’elle comporte ne sont pas
excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ». Appliquant cette technique du bilan
au Centre de conférences internationales de Paris souhaité en 1991 par le président
de la République, le juge avait estimé qu’« eu égard à l’amélioration qu’elle doit
apporter aux conditions d’accueil et de travail des délégations étrangères, l’implantation de ce centre de conférences internationales dans ce secteur de la ville de
Paris est de nature à contribuer au renforcement du rayonnement diplomatique du
pays et de sa capitale » et qu’« il ne résulte pas de l’instruction que les sujétions
qu’elle comportera pour les riverains, les nuisances qu’elle est susceptible d’engendrer pour l’environnement, les conditions de son insertion dans le site concerné et le
coût des investissements nécessaires soient de nature à lui retirer son caractère
d’utilité publique » (Conseil d’État, Section, 30 octobre 1992, ministre des Affaires
étrangères et secrétaire d’État aux grands travaux c/ Association de sauvegarde du
site Alma-Champ-de-Mars, GADU, p. 210). Ce projet fut cependant abandonné.
En revanche, le projet d’autoroute A 16 comportait d’« importantes nuisances...
tant en ce qui concerne le bruit que la qualité de l’air (...) et l’atteinte qu’il
porte au parc de la Courneuve » de nature à lui retirer la qualification de PIG
(Conseil d’État, 21 juin 1999, commune de La Courneuve, Rec. p. 208).
L’initiative
29. Peuvent être à l’origine d’un PIG : l’État, dans la plupart des cas, les établisse-
ments publics ou les personnes qui ont la « capacité d’exproprier » (R. 121-3).
Ainsi, un préfet peut arrêter comme projet d’intérêt général l’institution d’une
zone de protection des risques résultant de la présence d’une usine (Conseil
d’État, 3 février 1992, commune de Soulom, Rec. p. 52). Une commune ne peut
prendre l’initiative d’un PIG ; elle peut en revanche contester un PIG concernant,
même partiellement, son territoire (Conseil d’État, 21 juin 1999, commune de La
Courneuve, précité).
La qualification
En principe, seul le préfet a compétence pour prendre l’arrêté qualifiant un
projet de PIG, quel que soit l’intervenant.
Le temps
Le projet doit être réalisable assez rapidement ; il faut donc qu’une décision
précise ait été arrêtée et mise à la disposition du public ou que le projet ait été
inscrit dans un document d’urbanisme approuvé et publié ; l’arrêté préfectoral,
valable trois ans, peut être renouvelé (R. 121-4).
B. Effets d’un PIG
30. L’arrêté préfectoral qualifiant un projet de PIG est édicté « en vue de sa prise en
compte dans un document d’urbanisme » (R. 121-4). En conséquence :
19
20 Pratique du droit de l’urbanisme
Dès qu’une commune décide d’élaborer (ou de réviser) un PLU, ou qu’un
établissement public intercommunal décide d’élaborer (ou de réviser) un SCOT,
le préfet doit porter à la connaissance de l’autorité territoriale les PIG concernant le territoire. Au long de la procédure d’élaboration du document, il doit
communiquer tout élément nouveau à ce sujet (R. 121-1).
Lorsque la commune est déjà dotée d’un POS ou d’un PLU, le préfet
demande au maire d’intégrer le PIG au plan par la voie de la modification ou de
la révision (L. 123-14). Si, au bout d’un mois, la commune n’a pas répondu ou a
répondu négativement, le préfet décide d’engager lui-même la modification ou
la révision du plan après avis du conseil municipal et enquête publique. Il en est
de même si la commune a répondu positivement et n’a pas, dans un délai de six
mois, approuvé la modification ou la révision du document. Il est possible de
contester, à l’appui d’un recours contre cette modification ou cette révision, le
principe de la réalisation d’un PIG (Conseil d’État, 4 juillet 1997, Les Verts Îlede-France, Rec. p. 287).
1.2.2. Les opérations d’intérêt national
31. Il s’agit d’opérations (L. 121-9) décidées par l’État dans le cadre de sa politique
d’aménagement du territoire ou de développement du logement.
A. Les OIN favorisant l’aménagement du territoire
La liste établie par décret en Conseil d’État est codifiée à l’article R. 121-4-1.
Les OIN sont les travaux effectués dans un périmètre se situant dans le cadre :
• des agglomérations nouvelles (Marne-la-Vallée, les Rives de l’étang de
Berre…) ;
• de l’aménagement de La Défense ;
• des domaines industrialo-portuaires (Le Havre, Bordeaux, Dunkerque) ;
• de la zone de Fos-sur-Mer ;
• de l’opération Euroméditerranée à Marseille (restructuration de 310 hectares
entre le port, le centre-ville et la gare Saint-Charles) ;
• de l’opération Seine-Arche à Nanterre ;
• de l’aménagement et du développement des aérodromes de Paris-Orly, ParisLe Bourget et Paris-Charles de Gaulle ;
• de l’opération d’aménagement et de rénovation urbaine de Saint-Étienne
(décret n˚ 2007-89 du 24 janvier 2007).
Trois autres opérations : Seine-Amont, Seine-Aval, Saint-Quentin-PalaiseauVersailles devraient être également déclarées d’intérêt national.
Le périmètre de chaque opération est fixé par arrêté du ministre de l’Écologie,
du Développement et de l’Aménagement durables.
L’urbanisme réglementaire
B. Les OIN favorisant le développement du logement
La loi n˚ 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement prévoit (art. 1) que la réalisation de logements sociaux, sur des immeubles
appartenant à l’État ou à ses établissements publics ou cédés par eux, est
d’intérêt national. À cet effet, des décrets peuvent, jusqu’au 1er janvier 2010,
délimiter des périmètres d’opération d’intérêt national.
Les communes sont consultées sur ces projets de décret ; les décrets deviennent
caducs à l’expiration d’un délai de dix ans.
C. Le régime des OIN
Dans le périmètre d’une OIN, les constructions et installations nécessaires à la
réalisation d’opérations d’intérêt national sont toujours possibles, quelles que
soient les règles d’urbanisme locales (L. 111-1-2, 2˚). À cet effet, les autorisations de construire sont délivrées au nom de l’État (L. 422-2, c), même dans le
cas où la commune est dotée d’un POS ou d’un PLU approuvé ; les ZAC (V.
infra 292) ne peuvent y être créées que par le préfet (L. 311-1, al. 3). Une fois
l’opération terminée, le territoire concerné revient au régime de droit commun
(cf. pour l’agglomération nouvelle d’Évry, le décret n˚ 2000-813 du 28 août
2000).
Le régime français de ces opérations ne va pas aussi loin que le droit espagnol,
qui dispense de permis de construire la construction de grandes infrastructures
décidées par l’État.
1.2.3. L’aménagement du quartier d’affaires
de La Défense
Aménagé à partir des années 1960, le quartier d’affaires de La Défense, dans le
département des Hauts-de-Seine, compte aujourd’hui, sur 160 hectares,
3 millions de mètres carrés de bureaux et environ 2 500 sièges sociaux d’entreprises, où travaillent 150 000 salariés. Certaines tours ne correspondant plus aux
exigences du XXIe siècle, plusieurs sièges sociaux d’entreprises ont quitté ce
quartier pour s’installer à Londres ou Barcelone ; il a donc été décidé de
relancer ce quartier d’affaires : un plan de développement prévoit notamment la
construction d’ici 2015 de 850 000 m2 de bureaux et de 100 000 m2 de logements nouveaux, l’édification de deux nouvelles tours de plus de 300 mètres de
hauteur et la rénovation de tours existantes.
Pour faciliter la mise en œuvre de ce plan, la loi n˚ 2007-254 du 27 février 2007
relative aux règles d’urbanisme applicables dans le périmètre de l’opération
d’intérêt national de La Défense insère dans le Code de l’urbanisme trois
articles :
• le nouvel article L. 141-3 vise à sécuriser l’application des règles juridiques
permettant à l’État de mettre en œuvre des projets d’intérêt général dans le
périmètre de l’opération d’intérêt national de La Défense :
21
22 Pratique du droit de l’urbanisme
– la modernisation et le développement de La Défense présentent un caractère d’intérêt national ;
– un décret en Conseil d’État du 20 août 2007 fixe les orientations générales
d’urbanisme relatives à la modernisation et au développement du quartier
de La Défense ;
– l’autorité administrative pourra qualifier les constructions, travaux, installations et aménagements nécessaires à leur réalisation de projets d’intérêt
général ;
• le nouvel article L. 141-4 du Code de l’urbanisme énonce qu’un décret en Conseil d’État – il a été pris le 20 août 2007 – peut prévoir, sur le fondement de
l’article L. 111-1 du Code de l’urbanisme, des adaptations aux règles générales
d’urbanisme spécifiques aux zones du quartier de La Défense non couvertes par
un document d’urbanisme (il s’agit par exemple de faciliter la construction de
tours sur la commune de Courbevoie, sans attendre l’approbation de son PLU) ;
• les nouveaux articles L. 328-1 à L. 328-10 créent un établissement public de
gestion du quartier d’affaires de La Défense.
1.3. Les quatre dispositions obligatoires
du règlement national d’urbanisme
32. Le Code de l’urbanisme (L. 111-1) a renvoyé à un décret le soin de fixer des
règles générales d’urbanisme : celles-ci sont donc rassemblées aux articles
R. 111-2 à R. 111-24 et forment le Règlement national d’urbanisme (RNU),
qui a été refondu par le décret n˚ 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l’application
de l’ordonnance du 8 décembre 2005.
Sur la totalité des règles du RNU, quatre sont obligatoires pour toutes les
communes de France (R. 111-1), même si elles sont dotées d’un POS ou d’un
PLU et, naturellement, les litiges relatifs à leur application peuvent être soumis
au juge administratif. Que prévoient ces règles ? Elles énoncent que, dans
certains cas, les projets de constructions, aménagements, installations et
travaux, peuvent être « refusés ou n’être acceptés que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales ».
L’autorité administrative dispose alors d’un pouvoir d’appréciation : soit elle
accepte le projet et le juge, s’il est saisi, vérifiera que la décision ne repose pas
« sur des faits matériellement inexacts, sur une erreur de droit, sur une erreur
manifeste d’appréciation » ou qu’elle n’est pas « entachée de détournement de
pouvoir » (Conseil d’État, 29 mars 1968, Société du lotissement de la plage de
Pampelonne, GADU, p. 575) ; soit elle refuse le projet ou lui impose des prescriptions et le juge, s’il est saisi, pourra substituer son appréciation à celle de
l’administration, par exemple en n’admettant pas les conditions fixées (Conseil
d’État, 4 avril 1914, Gomel, GADU, p. 574). Il faut noter que les plans locaux
d’urbanisme peuvent édicter des règles plus exigeantes que celles du RNU ;
dans cette hypothèse, ce sont les règles du PLU qui s’appliquent (Conseil
d’État, 20 avril 2005, société Bouygues Télécom, Rec. T. p. 1146).
L’urbanisme réglementaire
Voici les quatre dispositions du RNU qui s’appliquent ainsi sur tout le
territoire :
1.3.1. Disposition protectrice de la salubrité
ou de la sécurité publique
33. Lorsque le projet est de nature, par sa situation, ses caractéristiques, son impor-
tance, son implantation à proximité d’autres installations, à porter atteinte à la
salubrité ou à la sécurité publique (R. 111-2). Par exemple, le permis de construire
peut être refusé à un constructeur qui veut installer un élevage de volailles à côté
d’un immeuble d’habitation (Conseil d’État, 24 juillet 1987, Gouzou, Rec. T.
p. 1015), ou édifier une maison sur un terrain exposé à des risques d’inondation
(cour adm. appel Lyon, 24 mars 1998, Mme Massa, req. n˚ 95 LY 00217) ; les
risques d’atteinte à la sécurité publique, et notamment le risque d’incendie, sont
« aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l’opération projetée
peut engendrer pour les tiers » (Conseil d’État, 13 juillet 2006, ministre des
Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer c/ M. Begue).
1.3.2. Disposition protectrice des sites ou vestiges
archéologiques
Lorsque le projet est de nature, par sa localisation et ses caractéristiques à
compromettre la conservation ou la mise en valeur d’un site ou de vestiges
archéologiques (R. 111-4). Une antenne de téléphonie mobile n’étant pas un
vestige archéologique, la construction d’une nouvelle antenne remplaçant
l’antenne endommagée ne méconnaît pas cette disposition du RNU (Conseil
d’État, 13 décembre 2006, M. et Mme Caitucoli).
1.3.3. Disposition protectrice de l’environnement
34. Lorsque le projet est de nature, par son importance, sa situation ou sa destina-
tion, à « avoir des conséquences dommageables pour l’environnement » (R. 11115).
Ainsi, le projet de construire un centre de traitement de déchets ménagers à
Fos-sur-Mer, entrant dans la catégorie des installations classées pour la protection de l’environnement, a fait l’objet d’une enquête publique puis a bénéficié,
avant la délivrance du permis, d’une autorisation d’exploitation délivrée dans le
cadre des articles L. 511-1 et L. 512-1 et suivants du code de l’environnement ;
le permis ne méconnaît pas l’article R. 111-15 du RNU (Conseil d’État,
15 février 2007, Syndicat d’agglomération nouvelle Ouest-Provence).
23
24 Pratique du droit de l’urbanisme
De façon générale, l’article R. 111-15 dispose que tout projet doit respecter
« les préoccupations d’environnement » définies aux articles L. 110-1 et L. 1102 du Code de l’environnement.
Les articles L. 110-1 et L. 110-2 du Code de l’environnement
Article L. 110-1 – « I. – Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de
l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent
font partie du patrimoine commun de la nation.
II. – Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont
d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins
de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée,
des principes suivants :
1º) Le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances
scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût
économiquement acceptable ;
2º) Le principe d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ;
3º) Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ;
4º) Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou
l’aménagement du territoire. »
Article L. 110-2 – « Les lois et règlements organisent le droit de chacun à un environnement sain et contribuent à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales.
Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l’environnement.
Les personnes publiques et privées doivent, dans toutes leurs activités, se conformer aux mêmes
exigences. »
1.3.4. Disposition protectrice des sites et paysages
Lorsque les constructions projetées « par leur situation, leur architecture, leurs
dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ou à la conservation des
perspectives monumentales » (R. 111-21).
EXEMPLE : Un permis de construire avait été accordé sur des terrains jouxtant immédiatement les marais salants de Guérande ; le projet consistait en la réalisation de 240 logements,
répartis en 34 bâtiments ; compte tenu, « d’une part des caractéristiques architecturales de
cet ensemble de bâtiments et, notamment, des matériaux choisis qui ne sont pas en harmonie avec l’habitat avoisinant, et, d’autre part, de la réalisation envisagée d’un front bâti
regroupant les immeubles ayant la plus grande hauteur en limite immédiate des marais », le
juge a annulé le permis au motif que « la construction autorisée est de nature à porter
L’urbanisme réglementaire
atteinte aux caractères du site avoisinant et, en particulier, au site particulièrement sensible
et exceptionnel que constituent les marais salants » (Conseil d’État, 3 mai 2004,
Mme Barrière, Rec. p. 904).
Il faut ajouter deux remarques :
• la violation des règles de l’article R. 111-21 du Code de l’urbanisme peut être
invoquée au soutien d’une action en démolition engagée sur le fondement de
l’article 1382 du Code civil : l’annulation d’un permis de construire accordé
pour un immeuble situé dans le secteur de la villa des Ternes (Paris, 17e) permet à un requérant démontrant un préjudice de demander au juge civil la
démolition de l’immeuble (Cass. civ. 3˚, 28 mars 2001, Roger Christa c/ Nouvel Rousselot, Bull. civ. III, n° 40) ;
• l’article R. 111-21 ne s’applique pas à un projet situé dans une zone de protection du patrimoine, architectural, urbain et paysager ou dans un secteur
sauvegardé, car ce sont les règles du document protégeant alors cette zone ou
ce secteur qui doivent être respectées (R. 111-1).
1.4. Les servitudes d’utilité publique
35. Les servitudes constituent des restrictions – des « charges », dit l’article 637 du Code
civil – imposées à l’exercice du droit de propriété sur un immeuble au bénéfice d’un
immeuble appartenant à un autre propriétaire ou au bénéfice de la collectivité
publique. Le Code civil établit une distinction entre trois catégories de servitudes en
fonction de leur origine : les servitudes dérivant de la situation naturelle des lieux
(exemple : servitude d’écoulement des eaux), les servitudes dérivant d’obligations
légales (exemples : servitudes de distance, de vue, de passage), les servitudes dérivant
de conventions entre les propriétaires (exemple : droit de puisage d’eau).
Parmi les servitudes dérivant d’obligations légales (art. 649 et 650 du Code
civil), certaines ont pour objet « l’utilité publique ou communale » ; on les
dénomme aussi « servitudes administratives » car elles créent des « charges
pesant sur un fonds déterminé » (Conseil d’État, 5 novembre 2003, SCI Les blés
d’or, Rec. p. 455).
1.4.1. Régime juridique
Le régime de ces servitudes se caractérise par trois traits :
A. Les servitudes administratives sont créées par la loi
36. Ces servitudes sont effectivement créées par la loi, mais il s’agit en principe d’une
loi n’entrant pas dans le domaine de l’urbanisme et ne figurant donc pas au Code
de l’urbanisme. Par exemple :
la loi du 30 octobre 1935 sur la protection des eaux potables institue un périmètre de protection pour les parcs de conchyliculture ;
25
26 Pratique du droit de l’urbanisme
la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement dispose que dans les communes exposées à des risques naturels prévisibles (inondations, mouvements de terrain, avalanches, incendies de forêt,
séismes, cyclones…), les préfets doivent élaborer un plan de prévention des
risques naturels prévisibles.
B. Les servitudes administratives s’imposent aux territoires concernés
37. Toute servitude pouvant concerner une commune doit s’appliquer à son territoire.
De cette obligation découlent trois conséquences :
1re conséquence : dès qu’il a connaissance qu’une collectivité locale va
élaborer ou réviser un document d’urbanisme (PLU, SCOT), le préfet porte à la
connaissance de l’autorité territoriale les servitudes d’utilité publique applicables au territoire concerné (R. 121-1).
2e conséquence : les PLU doivent comporter, en annexe, la liste des servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol (L. 126-1 et R. 123-14,1˚).
Ces servitudes sont représentées sur les plans par des symboles graphiques dont
les caractères sont décrits à l’article A. 126-1. En cas d’oubli, le préfet doit
mettre en demeure le maire d’établir cette liste. Si le maire ne l’a pas établie
dans un délai de trois mois, le préfet y procède d’office.
3e conséquence : lorsqu’une nouvelle servitude d’utilité publique est instituée, le maire doit procéder à la mise à jour de l’annexe du PLU (R. 126-2). Le
préfet y procède d’office si le maire ne l’a pas fait dans les trois mois (R. 123-22
alinéa 3).
C. Les servitudes administratives peuvent ouvrir droit à réparation
38. Un droit à indemnisation est reconnu à toute personne qui subit un préjudice en
raison d’une servitude d’utilité publique ; cependant cette réparation nécessite la
réunion de trois conditions définies par le Conseil d’État :
1re condition : la loi qui a créé cette servitude ne doit pas avoir exclu
l’indemnisation.
2e condition : l’atteinte à des droits acquis ou la modification de l’état antérieur des lieux doit être réelle (Conseil d’État, 8 janvier 1993, Compagnie
fermière et foncière de Font-Romeu, Rec. T. p. 1078).
3e condition : le préjudice subi par le propriétaire doit avoir un « caractère
direct, certain, grave et spécial » (Conseil d’État, Section, 14 mars 1986,
commune de Gap-Romette, Rec. p. 74) ; tel n’est pas le cas en principe des
servitudes créées par un plan de prévention des risques naturels prévisibles
(cour adm. appel Nancy, 10 avril 2003, société Le Nid, Rec. p. 981).
L’urbanisme réglementaire
1.4.2. Classification
Les servitudes d’utilité publique sont assez nombreuses : on en recense plus de
soixante-dix ; l’annexe de l’article R. 126-1 classe les principales servitudes
affectant l’utilisation des sols en quatre catégories.
A. Servitudes relatives à la conservation du patrimoine
Liste
39. Patrimoine naturel : forêts, littoral maritime, dunes côtières, eaux, réserves natu-
relles.
Patrimoine culturel : monuments historiques, sites (art. L. 341-1 à L. 341-22 du
Code de l’environnement), zones de protection du patrimoine architectural
urbain et paysager, patrimoine archéologique.
Patrimoine sportif.
Exemples
Les chartes des parcs naturels régionaux, régies par l’article L. 333-1 du
Code de l’environnement, définissent les orientations et mesures de protection
des paysages de ces parcs, au nombre de 45 en 2007. Élaborée par la région, en
accord avec les collectivités territoriales concernées, soumise à enquête
publique, la charte est approuvée par décret (V. par exemple le décret du
24 août 2006 portant classement de cinq communes dans le parc naturel
régional des Ballons des Vosges) ; elle s’impose pour douze ans au plus aux
documents d’urbanisme locaux qui doivent être compatibles avec ses orientations et ses mesures.
Il en est de même des chartes (Code de l’environnement, article L. 331-3, III,
alinéa 2) des neuf parcs nationaux : les Cévennes, les Écrins, la Guadeloupe, le
Mercantour, les Pyrénées, la Vanoise, Port-Cros, le parc amazonien de Guyane
et le parc national de La Réunion créé par le décret du 5 mars 2007 : les travaux
dans « le cœur d’un parc national » sont soumis aux prescriptions de l’article
L. 331-4 du Code de l’environnement modifié par la loi n˚ 2006-436 du
14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux
parcs régionaux.
La servitude de passage des piétons en bordure du littoral maritime : instituée
par la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme, elle figure à ce
titre, contrairement aux autres servitudes d’utilité publique, dans le Code de
l’urbanisme (L. 160-6 à 160-8). En réalité, il existe deux servitudes de ce type.
D’une part, la servitude « longitudinale », créée en 1681 par l’Ordonnance sur
la Marine signée de Colbert : elle comporte une assiette de trois mètres de
largeur. Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime – ce qui
ne concerne donc pas les propriétés riveraines des étendues lacustres – sont
grevées de cette servitude destinée à assurer exclusivement le passage des
piétons. Le préfet peut, par décision motivée prise après avis du conseil muni-
27
28 Pratique du droit de l’urbanisme
cipal et enquête publique, modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude (cf. Conseil d’État, 25 novembre 1988, ministre de l’Urbanisme c/
Association pour la sauvegarde du Pays fouesnantais, Rec. p. 427) voire, exceptionnellement, la suspendre (R. 160-14 ; cf. trib. adm. Rennes, 21 juin 2000,
M. Morvan, req. n˚ 952171 : annulation d’un tracé nuisant à l’élevage d’un
important troupeau de moutons). D’autre part, la loi « Littoral » du
3 janvier 1986 a créé une servitude « transversale » dont l’institution n’est pas
obligatoire : elle permet aux piétons d’accéder au rivage en traversant les voies
et chemins des propriétés privées ; elle ne peut être instituée qu’en cas
d’absence de voie publique située à moins de 500 mètres.
La servitude « longitudinale » n’ouvre droit à indemnité que s’il en résulte pour
le propriétaire un dommage direct, matériel et certain ; concernant la servitude
de marchepied le long du lac d’Annecy : Conseil d’État, 22 octobre 1975,
Grivaz, Rec. p. 526.
40. Les servitudes créées par les zones de protection du patrimoine architectural,
urbain et paysager. Nées de la loi de décentralisation de 1983, ces zones peuvent
être instituées « autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et
espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthétique, historique ou culturel » (art. L. 642-1 du Code du patrimoine).
• L’initiative de l’institution de la ZPPAUP appartient au conseil municipal
depuis l’ordonnance n˚ 2005-1128 du 8 septembre 2005, mais le ministre de
la Culture peut aussi prendre cette initiative ; le juge administratif peut contrôler le périmètre de la zone (cour adm. appel Lyon, Majnoni d’Intignano,
7 juillet 2005, Rec. T. p. 1146).
• L’élaboration de prescriptions particulières à l’intérieur de la zone concernée est effectuée par le(s) maire(s), en liaison étroite avec les services de
l’État, et notamment l’architecte des Bâtiments de France. Elle aboutit à un
document comportant notamment un rapport de présentation, un énoncé des
règles – par exemple, des interdictions de construire – et un document graphique. L’ensemble des prescriptions doit être soumis, après accord du conseil
municipal, à enquête publique « renforcée », puis à l’avis de la section de la
commission régionale du patrimoine et des sites : celle-ci comprend, sous la
présidence du préfet de région, dix membres dont trois représentants de l’État,
trois élus locaux, quatre personnalités qualifiées. Après accord du préfet de
département sur la création de la zone et du conseil municipal, le maire crée la
ZPPAUP (art. 91 du décret du 30 mars 2007) et annexe ses prescriptions au
PLU.
• À l’intérieur du périmètre de la ZPPAUP, les travaux de construction ou de
démolition ne peuvent être autorisés par le préfet de région qu’après avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France. En cas de désaccord entre le
maire et l’architecte des Bâtiments de France, le maire saisit le préfet de
région, qui statue après avoir consulté la section de la commission régionale
du patrimoine et des sites (R. 423-68).
En 2007, on dénombre moins de 300 ZPPAUP, ce qui témoigne d’un succès
limité de cette procédure. La ZPPAUP de Troyes repère par exemple les anciens
bâtiments d’usine de bonneterie afin de les conserver et de les restaurer ; la
L’urbanisme réglementaire
ZPPAUP de La Baule prescrit des mesures de protection pour 2 000 villas
qu’elle recense.
41. Les
servitudes créées par les monuments historiques. La loi du
31 décembre 1913 sur les monuments historiques distingue deux procédures de
protection :
La procédure de classement d’un immeuble qui, aux termes de l’article
L. 621-1 du Code du patrimoine, « présente, au point de vue de l’histoire ou de
l’art, un intérêt public », est déclenchée par un propriétaire privé ou public, une
association de sauvegarde, ou les services patrimoniaux de l’État (conservation
régionale des monuments historiques, service régional de l’archéologie et de
l’inventaire, conseiller en ethnologie…). Le dossier est instruit par la conservation régionale des monuments historiques, puis soumis à la commission régionale du patrimoine et des sites ; après avoir entendu le préfet du département et
le maire de la commune concernés, la commission se prononce par un vote. Ce
vote peut conduire à un avis favorable au classement, à un avis défavorable,
voire à la suggestion de la mise à l’étude d’une ZPPAUP. La décision de classement est prise, après avis de la commission nationale des monuments historiques (CNMH), par arrêté du ministre de la Culture ; elle nécessite un décret en
Conseil d’État en cas de désaccord du propriétaire. En 2006 ont été par exemple
classés les casernes Kilmaire à Tarascon, l’ancien couvent des Cordeliers à
Beaucaire. L’immeuble classé ne peut être cédé sans que le ministre en soit
informé ; les travaux qui affectent sa consistance ou son aspect ou qui compromettent la conservation de cet immeuble font l’objet d’un accord du préfet de
région dans les six mois suivant la demande, ou du ministre de la Culture dans
les douze mois ; passé ce délai, l’autorisation est réputée accordée (art. 21 du
décret n˚ 2007-487 du 30 mars 2007). Tout immeuble situé dans le périmètre de
protection d’un édifice classé (c’est-à-dire en général dans un champ de visibilité de 500 mètres : article L. 621-30-1 du Code du patrimoine) ne peut faire
l’objet d’un permis de construire ou de démolir sans l’accord préalable de
l’architecte des Bâtiments de France (R. 423-67) ; il faut à cet égard faire quatre
observations :
• l’accord de l’ABF ne concerne que l’application de la loi de 1913 et ne préjuge donc pas de la position de l’autorité se prononçant sur le permis ;
• en cas de désaccord avec l’architecte des Bâtiments de France, le maire peut
saisir le préfet de région, qui se prononce dans les trois mois (R. 423-68)
après avoir consulté la section de la commission régionale du patrimoine et
des sites. Le ministre de la Culture peut lui-même évoquer tout dossier ;
• la décision de classement, si elle constitue une servitude pour les propriétaires
des immeubles situés dans le périmètre de protection, n’est pas indemnisable
(Cass. civ. 3e, 8 mars 2000, Ferme du Fresnoy c/ ministre de la Culture, Bull.
civ. III, n° 53) ;
• le pétitionnaire peut contester la décision de l’ABF à l’occasion du refus
d’autorisation des travaux.
La procédure d’inscription à l’inventaire supplémentaire des monuments
historiques concerne les immeubles qui, aux termes de l’article L. 621-25 du
Code du patrimoine, « sans justifier une demande de classement immédiat au
29
30 Pratique du droit de l’urbanisme
titre des monuments historiques, présentent un intérêt d’histoire ou d’art suffisant pour en rendre désirable la préservation ». Elle aboutit, après le même
cheminement, à un arrêté du préfet de région (art. 38 du décret du
30 mars 2007) ; ont été par exemple inscrits en 2006 la maison natale de François Mitterrand à Jarnac, le parc floral de la Source à Orléans, l’ancienne manufacture d’armes de Saint-Étienne, ou encore la pâtisserie Miremont à Biarritz.
La décision d’inscription doit tenir compte de l’état de l’immeuble et des modifications susceptibles d’y être apportées par des travaux afin d’en assurer la
conservation (Conseil d’État, 29 juillet 2002, Caisse d’allocation familiales de
Paris, Rec. p. 301). Toute décision concernant l’immeuble inscrit est notifiée au
ministre, qui peut s’y opposer en demandant le classement de l’immeuble. Tout
immeuble situé dans le périmètre de protection d’un édifice inscrit est soumis
aux mêmes servitudes qu’un immeuble situé dans le champ de visibilité d’un
édifice classé.
On comptait au 1er janvier 2007 environ 38 500 immeubles inscrits ou classés
en France ; la moitié des immeubles classés appartiennent à des propriétaires
privés. La liste des immeubles pour lesquels une décision de protection a été
prise est publiée annuellement au Journal officiel.
B. Servitudes relatives à l’utilisation des ressources et des équipements
42. Elles concernent l’énergie, les mines et les carrières, les canalisations, les commu-
nications (fluviales, ferrées, routières, aériennes) et les télécommunications : cf.
par exemple le décret du 13 décembre 2006 fixant l’étendue des zones et les servitudes de protection contre les obstacles applicables autour de centres radioélectriques et sur le parcours de faisceaux hertziens traversant le département de la Côted’Or ; ou, à propos d’une servitude de circulation routière : Conseil d’État,
4 octobre 1968, ministre de la Construction c/ sieur Normand, Rec. p. 479.
C. Servitudes relatives à la défense nationale
Défense des côtes, atterrissage des avions militaires, abords des champs de tir…
D. Servitudes relatives à la salubrité et la sécurité publiques
Cimetières (art. L. 2223-1 et L. 2223-5 du Code général des collectivités territoriales), établissements de conchyliculture, plans de prévention des risques naturels prévisibles, zones et secteurs à risques importants d’accident à cinétique
rapide en raison de la présence de certains établissements industriels (Code de
l’environnement, art. L. 515-16).
De même, la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques, tirant les conséquences de l’explosion de l’usine chimique AZF de
Toulouse (septembre 2001), prescrit l’élaboration de plans de prévention des
risques technologiques autour des établissements industriels classés (art.
L. 515-15 du Code de l’environnement). Les plans de prévention des risques
naturels prévisibles (Code de l’environnement, art. L. 562-1 à L. 562-7) clas-
L’urbanisme réglementaire
sent les terrains en trois zones en fonction des risques encourus : zone rouge
(constructions interdites), zone bleue (constructions surveillées), zone blanche
(constructions autorisée). Les PPR sont soumis à enquête publique avant d’être
approuvés par arrêté du préfet, mais ce dernier peut, dès qu’il a annoncé son
intention d’élaborer un tel plan, le qualifier de PIG (cf. supra 27). Les maires
doivent, au moins tous les deux ans, informer leur population du contenu des
PPR.
31
2
LES RÈGLES CHOISIES
PAR LES COMMUNES
43. Alors qu’en Allemagne la compétence en matière d’urbanisme est, depuis la loi
constitutionnelle du 28 août 2006, principalement exercée par les Länder, qu’en
Espagne la loi « sur le régime foncier et les évaluations » du 13 avril 1998 confie
l’urbanisme aux régions, la France ne cesse de faire intervenir le législateur sur le
contenu des politiques urbaines. Certes « il n’appartient pas à l’État d’imposer un
modèle particulier d’organisation urbaine » (circulaire du ministre de l’Équipement aux préfets du 31 juillet 2003) : la commune – ou l’établissement public de
coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme – est libre
d’organiser son espace territorial, mais les procédures conduisant à cette organisation ont un caractère national ; lorsqu’il ne fixe pas les règles de fond (voir supra
chapitre 1), l’État fixe les règles de méthode que les collectivités territoriales
doivent respecter. Il peut d’ailleurs être contraint de le faire par l’Union
européenne : ainsi, la directive du Parlement européen et du Conseil du
27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et
programmes sur l’environnement a été transposée dans notre droit par l’ordonnance n˚ 2004-489 du 3 juin 2004 et par le décret n˚ 2005-608 du 27 mai 2005
relatif à l’évaluation des incidences des documents d’urbanisme sur l’environnement.
Lorsqu’une commune décide de définir une politique d’urbanisme, ses élus
doivent se poser au moins trois questions :
• Veulent-ils encourager la construction sur leur territoire ?
• Veulent-ils réfléchir avec les élus des communes voisines aux orientations
générales de l’organisation de l’espace ?
• Veulent-ils établir un projet d’aménagement et définir précisément les règles
qui concernent l’utilisation du sol ?
À chacune de ces trois questions, le droit de l’urbanisme propose une réponse :
• Encourager la construction est possible en mettant fin – lorsqu’il existe
encore – au régime du plafond légal de densité (PLD).
• Poser les orientations d’un urbanisme intercommunal est possible en établissant un schéma de cohérence territoriale (SCOT).
• Définir un projet d’aménagement et des règles d’utilisation du sol est possible
en élaborant un plan local d’urbanisme (PLU).
Partie 1
34 Pratique du droit de l’urbanisme
2.1. La fin du régime du plafond légal
de densité
44. La loi du 31 décembre 1975 portant réforme de la politique foncière avait institué
le plafond légal de densité (PLD) dans un double dessein : limiter les constructions en hauteur et freiner les constructions en centre-ville ; procurer aux
communes des recettes d’investissement. Ces objectifs n’ont pas été atteints.
La loi SRU du 13 décembre 2000 a voulu au contraire favoriser la construction
en centre-ville pour éviter les déplacements automobiles et les pollutions qu’ils
engendrent : son article 50-II interdit dorénavant toute institution du PLD et ne
le maintient, à titre facultatif, que dans les communes l’ayant mis en place avant
le 31 décembre 1999 – ce qui a pour conséquence de se référer, pour ces
communes, aux anciens articles L. 112-1 et suivants et L. 333-1 et suivants du
Code de l’urbanisme.
2.1.1. Détermination de la surface hors œuvre nette
45. C’est, en matière de construction, un élément que l’on retrouvera à plusieurs
reprises (infra 89, pour l’application du coefficient d’occupation des sols ou,
chapitre 3, pour le calcul de la taxe locale d’équipement) et qui concerne toutes
les constructions indépendamment du PLD. La surface hors œuvre nette d’une
construction est calculée conformément à l’article R. 112-2 : il faut partir de la
surface hors œuvre brute, en déduire plusieurs surfaces, et on obtient la SHON.
A. La surface hors œuvre brute
Pour tout projet de construction, il convient d’abord de connaître la surface hors
œuvre brute (SHOB). Par définition (R. 112-2, alinéa 1), celle-ci est « la somme
des surfaces de plancher de chaque niveau de construction », ce qui inclut
toutes les toitures-terrasses. En revanche sont exclus de la SHOB, par exemple,
les terrasses non couvertes de plain-pied avec le rez-de-chaussée ou les vides
d’ascenseurs ou de monte-charges (ainsi les trémies d’escalier : Conseil d’État,
11 décembre 2006, Callamard et Mermoud).
B. Les surfaces déduites de la SHOB
46. Une fois déterminée la SHOB d’une construction, il faut, pour obtenir la surface
hors œuvre nette (SHON), procéder à la déduction d’un certain nombre de
surfaces (R. 112-2, alinéa 2). Les circulaires ministérielles n˚ 90-80 du
12 novembre 1990 et n˚ 99-49 du 27 juillet 1999 énoncent ces surfaces à déduire :
• Surfaces de plancher hors œuvre des combles et des sous-sols non aménageables pour l’habitation ou pour des activités professionnelles, artisanales, commerciales, industrielles.
L’urbanisme réglementaire
Trois critères permettent de déterminer si des surfaces ne sont pas
aménageables :
– la hauteur des locaux (toutes les surfaces de hauteur sous toiture ou sous
plafond inférieure à 1,80 mètre dans les combles, même si elles sont destinées à un aménagement : V. Conseil d’État, 11 décembre 2006, Callamard
et Mermoud, Rec. T. p. XX) ;
– l’affectation des locaux (caves, chaufferies, locaux pour les ordures
ménagères) : cave à vin (trib. adm. Lyon, 1er avril 2003, M. Jean-François
Ragot, req. n˚ 01-4509) ;
– l’accessibilité des locaux : ainsi déduit-on les surfaces des machineries des
ascenseurs (non aménageables) ; mais non les surfaces des vestiaires
(aménageables).
• Surfaces de plancher hors œuvre des toitures-terrasses, des balcons, des loggias et des surfaces non closes situées au rez-de-chaussée (surfaces dépourvues soit d’une partie des murs de pourtour, soit de dispositifs techniques
permettant l’installation d’éléments de fermeture).
• Surfaces de plancher hors œuvre des bâtiments aménagés en vue du stationnement des véhicules ainsi que des aires de manœuvre et des sas de sécurité :
la surface d’un dépôt de bicyclettes et de voitures d’enfant situé au rez-dechaussée d’un immeuble et pourvu de trois petites fenêtres de 50 cm de largeur peut être déduite à ce titre (cour adm. appel Lyon, 22 novembre 1994,
SARL Alpinvest, Rec. T. p. 1230).
• Surfaces de plancher supplémentaires nécessaires à l’aménagement et à
l’amélioration de l’habitabilité des logements destinés aux personnes handicapées (L. 112-1, alinéa 2).
• Forfaitairement 5 % des surfaces hors œuvre affectées à l’habitation pour la
prise en compte de l’isolation phonique ou thermique de l’immeuble.
• À l’occasion de réfections d’immeubles à usage d’habitation, dans une limite
de 5 m2 par logement, les surfaces de plancher affectées à l’amélioration de
l’hygiène des locaux (création de salles d’eau, amélioration de la ventilation
ou du chauffage, agrandissement de la cuisine) et à la fermeture des balcons,
loggias et surfaces non closes situées en rez-de-chaussée.
• Surfaces de plancher dans les exploitations et coopératives agricoles des
locaux aménagés pour héberger les animaux, abriter les récoltes, ranger le
matériel et surfaces des serres de production.
Ces déductions, intéressantes puisqu’elles permettent en pratique la construction de surfaces qui ne seront pas prises en compte dans le calcul des taxes
d’urbanisme, conduisent à fixer la SHON.
35
36 Pratique du droit de l’urbanisme
Fiche de calcul SHOB-SHON
L’urbanisme réglementaire
C. La densité de construction
La densité de construction (D) s’exprime par un rapport numérique.
SHON de la construction projetée
Surface du terrain
47. D = ---------------------------------------------------------------------------------
EXEMPLE : Si D = 1,4, sur une surface de terrain de 650 m2, un propriétaire peut construire
un immeuble de 910 m2 de SHON, et donc de SHOB bien supérieure.
Cas particulier
Lorsqu’une construction nouvelle est édifiée sur un terrain qui comprend déjà
un bâtiment, la densité est calculée en ajoutant la surface de plancher de ce bâtiment à celle de la construction nouvelle (L. 112-3).
MÊME EXEMPLE : S’il y a déjà sur le terrain un immeuble de 500 m2 de SHON, il est possible
de construire un immeuble de 410 m2 maximal de SHON.
2.1.2. Le régime du plafond
Le plafond légal de densité pouvait, jusqu’au 31 décembre 1999, être institué
par la commune.
2.1.2.1. Création
48. Le conseil municipal créait le PLD et fixait une limite de densité de construction
qui devait être égale ou supérieure à 1.
Au 1er janvier 2007, 2 600 des 36 784 communes françaises – essentiellement
en région parisienne – avaient encore un PLD (Roissy-en-France : 1,5 ;
Argenteuil : 1,7). Il faut noter que la ville de Paris, ainsi que les communautés
urbaines de Lyon et de Marseille, n’ont plus de PLD depuis 1987.
2.1.2.2. Conséquences
49. Lorsqu’une commune a fixé un PLD, elle détient seule, au-delà de ce plafond, la
responsabilité de l’exercice du droit de construire (ancien art. L. 112-1, dernier
alinéa). Dès lors, tout propriétaire qui veut construire sur son terrain au-delà du
plafond n’est plus libre d’exercer ce droit : il doit acheter ce droit à la commune.
La somme qu’il doit verser est « égale à la valeur du terrain dont l’acquisition
serait nécessaire pour que la densité de la construction n’excède pas ce plafond »
(ancien art. L. 112-2).
A. Calcul du versement
Imaginons une commune ayant fixé un PLD, avec une densité de 1,2.
M. Durand, propriétaire d’un terrain de 100 m2, peut construire, sans dépasser
37
38 Pratique du droit de l’urbanisme
le PLD, 120 m2 de SHON. Pour pouvoir construire, si les règles d’urbanisme le
permettent à cet endroit, une maison de 300 m2 de SHON, il lui aurait fallu
avoir un terrain de 250 m2 ; c’est pourquoi M. Durand va acheter à la commune
150 m2 (250 – 100) de droits à construire. La valeur de référence du mètre carré
de terrain est celle du terrain nu et libre. En cas de divergence entre le propriétaire et la direction des services fiscaux, le juge de l’expropriation se prononce
(R. 333-4 dernier alinéa) ; il tient compte des éléments et caractères propres du
terrain destiné à la construction (Cass. civ. 3˚, 15 octobre 1980, ville de Paris,
Bull. civ. III, n˚ 158).
B. Acquittement de la participation
50. Le bénéficiaire de l’autorisation de construire doit verser au comptable du Trésor
la participation dont il est redevable au titre du dépassement de PLD en deux parts
égales : la première part, à l’expiration d’un délai de dix-huit mois à partir de la
date où il a obtenu l’autorisation de construire ; la seconde part, trente-six mois
après cette même date (ancien art. L. 333-2). La demande d’autorisation de construire précisant les éléments de calcul de la participation est « regardée comme
une déclaration du contribuable, que le service chargé d’établir l’assiette du
versement ne peut écarter qu’en effectuant un redressement au sens de l’article
L. 55 du Livre des procédures fiscales » (Conseil d’État, 21 décembre 1994, SCI
La Brise, Rec. p. 570). La participation versée est affectée pour les trois quarts à la
commune (recette figurant à la section d’investissement) et pour un quart au
département (ancien art. L. 333-3). Cependant, les constructeurs de HLM versent
la totalité de la participation à la commune (ancien art. L. 333-5). En 2004, ces
participations s’élevaient au total à 34 millions d’euros.
C. Dispense de la participation
Les collectivités publiques construisant des immeubles affectés à un service
public sont dispensées du PLD (ancien art. L. 112-2, alinéa 3). Les logements
destinés à des personnes défavorisées sont dispensés de participation. Pour les
autres logements sociaux bénéficiant d’un concours financier de l’État, lorsque
le conseil municipal peut autoriser un dépassement du coefficient d’occupation
du sol dans la limite de 20 %, la partie de la construction en dépassement n’est
pas assujettie au versement pour dépassement du PLD (L. 127-1 et R. 127-1). Il
en est de même, si le conseil municipal en délibère, des constructions labellisées
« haute performance énergétique » ou équipées d’installations d’énergie renouvelable (L. 128-1). Enfin, les immeubles affectés à l’habitation et les constructions édifiées dans une ZAC peuvent être dispensés de versement de PLD.
2.1.3. La suppression du plafond
51. La loi SRU (art. 50, II), afin d’encourager les constructions, a autorisé toute
commune ayant institué le PLD à l’abroger à tout moment, par simple délibération du conseil municipal. De plus, le PLD est supprimé de plein droit dans les
communes qui instituent la participation pour voirie et réseaux (cf. infra 188).
L’urbanisme réglementaire
2.2. L’élaboration d’un schéma de cohérence
territoriale
52. Les lois de décentralisation de 1982-1983 ont encouragé les communes à réfléchir
à l’avenir de leur territoire en offrant à celles qui élaborent des documents d’urbanisme une aide de l’État sous la forme :
• soit d’une participation financière dans le cadre d’un concours particulier
(18 millions d’euros en 2007) au sein de la dotation générale de décentralisation,
• soit d’une mise à disposition gratuite des services de la direction départementale de l’équipement (DDE) ou, dans certains départements, de la direction
départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF) (L. 121-7).
Les dépenses exposées pour l’élaboration des documents d’urbanisme sont
qualifiées de dépenses d’investissement et ouvrent droit aux attributions du
Fonds de compensation pour la TVA (L. 121-7).
Les communes peuvent également recueillir les conseils des agences d’urbanisme. Ces agences, qui sont en France au nombre de quarante-neuf, ont notamment pour mission « de suivre les évolutions urbaines, de participer à la
définition des politiques d’aménagement et de développement, à l’élaboration
des documents d’urbanisme, notamment des schémas de cohérence territoriale,
et de préparer les projets d’agglomération dans un souci d’harmonisation des
politiques publiques » (L. 121-3). À l’exception de l’Atelier parisien d’urbanisme (APUR), l’action d’une agence couvre le territoire d’une agglomération.
Créée par l’État et les collectivités territoriales, fonctionnant généralement sous
la forme d’une association régie par la loi de 1901 – ou sous la forme d’un groupement d’intérêt public –, une agence ne peut recevoir de financement public
que de l’État et de collectivités territoriales ou établissements publics ayant
compétence en matière d’urbanisme (circulaire 2006-97 du 26 décembre 2006).
Les schémas directeurs (SD) ont succédé en 1983 aux schémas directeurs
d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), institués par la loi d’orientation
foncière du 30 décembre 1967. Apparaissant inadaptés aux grands objectifs des
agglomérations des années 2000, difficiles à réviser, les SD ont à leur tour été
remplacés par les schémas de cohérence territoriale (SCOT), créés par la loi
SRU. Au 1er janvier 2007, 218 SCOT étaient en cours d’élaboration.
2.2.1. Contenu
53. Le schéma de cohérence territoriale fixe les grandes options concernant l’avenir
du territoire concerné ; comme tous les documents d’urbanisme, il doit respecter
les principes généraux énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 (cf. supra 13).
A. Objet
Il est précisé à l’article L. 122-1. Le schéma de cohérence territoriale doit :
39
40 Pratique du droit de l’urbanisme
• exposer un diagnostic sur le territoire, établissant ses besoins (développement
économique, aménagement, agriculture, environnement, habitat, transports,
équipements, services) ;
• présenter le projet d’aménagement et de développement durable retenu (habitat, loisirs, déplacements, stationnement, régulation du trafic automobile...) ;
• fixer des orientations générales d’organisation de l’espace autour d’un équilibre entre les espaces urbains et les espaces naturels ; à ce titre, le SCOT définit des objectifs en matière de logements sociaux, de dessertes en transports
collectifs, d’équipement commercial, de mise en valeur des entrées de ville,
etc. ;
• déterminer les espaces à protéger et prévoir les grands équipements, éventuellement freiner l’ouverture à l’urbanisation ;
• prendre en compte les programmes de l’État et des différentes collectivités
publiques, notamment la charte de développement du « pays », si les communes d’un territoire ont constitué cette entité ; être compatible avec la charte du
parc naturel régional ou du parc national, s’il y en a un, les orientations du
schéma d’aménagement et de gestion des eaux.
Éventuellement, le schéma de cohérence territoriale peut prévoir des schémas
de secteur qui complètent le SCOT en en détaillant le contenu pour certaines
parties du territoire ; en zone de montagne, il peut prévoir des unités touristiques nouvelles ; dans les communes littorales, il peut inclure, dans un chapitre
particulier, le schéma de mise en valeur de la mer (V. supra, chapitre 1).
B. Présentation
Le dossier de schéma de cohérence territoriale comporte un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable, un document
d’orientations générales et des documents graphiques.
Le rapport de présentation
54. Le rapport de présentation doit être soigneusement préparé. Il :
1) expose le diagnostic sur le territoire et ses besoins ;
2) décrit l’articulation du SCOT avec les autres documents d’urbanisme ;
3) analyse l’état initial de l’environnement et les perspectives de son évolution
en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d’être
touchées de manière notable par la mise en œuvre du schéma ;
4) analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du SCOT sur
l’environnement ;
5) explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable et le document d’orientations générales et, le cas échéant,
les raisons pour lesquelles des projets alternatifs ont été écartés, au regard
notamment des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau
international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix
opéré au regard des autres solutions envisagées ;
L’urbanisme réglementaire
6) présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du
schéma sur l’environnement ;
7) comprend un résumé non technique ;
8) précise, le cas échéant, les principales phases de réalisation envisagées.
Les éléments cités aux 5˚ et 6˚ contribuent à l’évaluation environnementale
imposée par l’article R. 121-14.
Le projet d’aménagement et de développement durable
Il fixe les objectifs retenus par le SCOT en matière d’habitat, de développement
économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de
stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile. Le schéma de
l’île de Ré peut retenir, parmi ses objectifs, le ralentissement de la fréquentation
touristique en haute saison (Conseil d’État, 10 janvier 2007, Fédération départementale de l’hôtellerie de plein air de Charente-Maritime, Rec. T. p. XX).
Le document d’orientations générales
Ce document, qui n’existait pas dans les dossiers de schéma directeur, précise :
• les orientations générales de l’organisation de l’espace ;
• les espaces et sites naturels ou urbains à protéger ;
• les grands équilibres entre les espaces urbains et les espaces naturels ;
• les objectifs en matière de logement social, d’équipement commercial, de
création de dessertes en transports collectifs, de protection des paysages, de
mise en valeur des entrées de ville, de prévention des risques ;
• les conditions de développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs
desservis par les transports collectifs. Conformément à l’objectif de densification de la loi SRU, le SCOT peut prévoir que le développement de l’urbanisation sera subordonné à la création de dessertes en transports collectifs et à
l’utilisation préalable des terrains disponibles situés en zone urbanisée et déjà
desservis par les réseaux d’eau, d’assainissement et d’électricité (R. 122-3,
5˚).
En zone de montagne, ce document précise l’implantation et l’organisation
générale des unités touristiques nouvelles (cf. supra 15).
Les documents graphiques
55. Ils accompagnent le document d’orientations générales. Les auteurs du SCOT
sont libres de présenter de tels documents ; leur seule obligation est d’« identifier
les terrains inscrits » (R. 122-3) dans les limites des espaces et sites naturels ou
urbains à protéger. Les documents graphiques, dans les anciens schémas directeurs, montraient :
• la destination générale des sols ;
• les sites d’extension de l’urbanisation et les secteurs de restructuration ;
• les espaces agricoles, forestiers et boisés ;
41
42 Pratique du droit de l’urbanisme
• les principaux équipements publics ;
• l’organisation générale de la circulation et des transports.
L’une des cartes fait, le cas échéant, ressortir les éléments essentiels de la
première phase de réalisation du parti d’aménagement.
2.2.2. Procédure
56. Le Code de l’urbanisme prévoit les procédures d’élaboration, d’abrogation et de
révision des SCOT que doivent respecter les collectivités territoriales.
A. Élaboration des schémas
Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale
prennent l’initiative de se doter d’un schéma (L. 122-3-I). Huit phases marquent
cette démarche, qui dure en général trois à cinq ans et coûte de 150 000 à
3 000 000 d’euros selon la taille du territoire concerné.
1re phase : proposition des communes
Au départ, la volonté de se doter d’un SCOT est présentée au préfet par
plusieurs communes formant en principe « un territoire d’un seul tenant et sans
enclave » (L. 122-3-II) : la cohérence du SCOT est d’abord géographique. La
proposition des communes émane des conseils municipaux qui s’expriment par
des délibérations adoptées par les deux tiers des communes représentant 50 %
de la population, ou bien par la moitié des communes représentant les deux tiers
de la population. Puis le préfet consulte le conseil général qui a trois mois pour
émettre un avis : passé ce délai, cet avis est réputé favorable. Enfin le préfet
délimite par arrêté le périmètre du schéma futur, après avoir vérifié sa pertinence (L. 122-3-IV et L. 145-4). Cet arrêté est affiché pendant un mois dans les
mairies des communes concernées, et mention de cet affichage est insérée dans
un journal diffusé dans le département ; il est également publié au recueil des
actes administratifs de l’État dans le département (R. 122-13).
2e phase : activation de l’intercommunalité
57. Les communes doivent confier l’élaboration de leur schéma de cohérence territo-
riale à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat
mixte (par exemple le syndicat d’aménagement et de gestion du parc naturel
régional), qui aura ultérieurement l’importante mission d’en assurer le suivi.
Il faut noter que les communautés urbaines, lorsqu’elles existent – la France en
comptait 14 au 1er janvier 2007 –, sont alors légalement compétentes pour
élaborer un tel schéma pour les communes qu’elles englobent (art. L. 5215-20,
I, 2˚, a du Code général des collectivités territoriales) ; il en est de même des
communautés d’agglomération (art. L. 5216-5, I, 2˚ du Code général des collectivités territoriales) – au nombre de 169 au 1er janvier 2007. Quant aux communautés de communes – au nombre de 2 400 –, elles ont la possibilité d’assumer
L’urbanisme réglementaire
une compétence en matière de schéma de cohérence territoriale si cela est
expressément précisé au titre du premier groupe de leurs compétences obligatoires, intitulé « aménagement de l’espace » (art. L. 5214-16, I, 1˚ du même
code).
Les élus membres du conseil de l’établissement intercommunal doivent en
premier lieu délibérer sur les objectifs et les modalités d’une concertation.
Cette concertation doit associer, pendant toute la durée de l’élaboration du
SCOT, d’abord les habitants, mais aussi les associations locales et les autres
personnes concernées, dont les représentants de la profession agricole (L. 3002-I, a). Cette concertation doit être variée : expositions, présentation à la presse,
réunions publiques peuvent la nourrir. La délibération qui organise cette concertation est affichée pendant un mois au siège de l’établissement public intercommunal et dans les mairies concernées – mention de cet affichage est insérée dans
un journal diffusé dans le département – et publiée au recueil des actes administratifs de l’établissement.
3e phase : association d’autres organismes et de l’État
58. Le président de l’établissement intercommunal, à son initiative ou à la demande
du préfet, de la région, du département, associe les services concernés à l’élaboration du projet de SCOT. Le préfet porte à la connaissance de l’établissement
public toutes « les informations nécessaires » (L. 121-2, alinéa 2), collectées par
la direction départementale de l’équipement (R. 121-2) et qui devront s’appliquer
au territoire : directive territoriale d’aménagement, dispositions législatives sur les
zones de montagne et le littoral, servitudes d’utilité publique, projets d’intérêt
général, opérations d’intérêt national, études techniques en matière de prévention
des risques et de protection de l’environnement. Le « porté à connaissance » – qui
doit être continu pendant toute l’élaboration du SCOT – est tenu à la disposition
du public.
Le président de l’établissement intercommunal consulte, s’il y a lieu, le document de gestion de l’espace agricole et forestier et la carte archéologique (cf.
supra 26) ; il a la possibilité de recueillir tous les avis utiles, notamment ceux
des associations ou organismes ayant compétence en matière d’habitat,
d’aménagement, d’environnement, de déplacements ou d’urbanisme (L. 122-7).
À chaque fois qu’ils le demandent, sont consultés pendant l’élaboration du
SCOT : le président du conseil régional, le président du conseil général, l’autorité compétente en matière d’organisation des transports urbains, les organes de
gestion du parc national ou du parc naturel régional, la chambre de commerce et
d’industrie, la chambre des métiers, la chambre d’agriculture et, en secteur
littoral, la section régionale de conchyliculture ainsi que les maires ou présidents d’établissements intercommunaux voisins.
Si le SCOT s’applique à un territoire frontalier, il doit prendre en compte l’urbanisme existant de l’autre côté de la frontière : aussi le président de l’établissement public intercommunal est-il invité à recueillir l’avis de la collectivité
locale frontalière et de tout organisme étranger compétent (L. 121-4-1).
43
44 Pratique du droit de l’urbanisme
4e phase : débat d’orientation
Lorsque le projet de SCOT commence à prendre forme, un débat est organisé au
sein du conseil de l’établissement public intercommunal. Il porte sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durable retenues. Il y a tout
intérêt à ce que le public soit informé, dans le cadre de la concertation, du
contenu de ce débat. Après le débat d’orientation, le président de l’établissement intercommunal doit recueillir l’accord du préfet sur le chapitre « schéma
de mise en valeur de la mer » si le SCOT en comprend un ; si le SCOT est
susceptible d’avoir des effets notables sur l’environnement d’un autre État européen, il en informe également le préfet qui saisit l’État concerné (R. 121-17).
5e phase : délibération sur le projet de schéma
Au moins quatre mois après le débat d’orientation, le projet de schéma mis au
point doit être discuté et adopté par le conseil de l’établissement public de
coopération intercommunale. Cette délibération peut aussi tirer le bilan de la
concertation, présenté par le président de l’établissement intercommunal au
conseil. La délibération « arrêtant le projet de SCOT » est transmise aux
conseils municipaux des communes concernées, aux organes délibérants des
personnes associées, au préfet, au comité de massif en zone de montagne, qui
ont un délai de trois mois pour donner leur avis. En l’absence de réponse dans
les trois mois, leur avis est réputé favorable. La délibération est affichée un mois
au siège de l’établissement intercommunal et dans toutes les mairies des
communes concernées.
Si le projet de schéma arrêté prévoit une réduction des espaces agricoles ou
forestiers, le président de l’établissement intercommunal doit recueillir les avis
de la chambre d’agriculture, de l’Institut national des appellations d’origine
dans les zones d’appellation d’origine contrôlée et du centre régional de la
propriété forestière (cour adm. appel Paris, 15 juin 2000, SIEP du canton de
Dourdan, Rec. p. 1279) ; ces avis doivent être rendus dans les deux mois, à
défaut, ils sont réputés favorables (R. 122-8).
En tous les cas, le schéma doit, trois mois au plus tard avant l’enquête publique,
être transmis au préfet qui émet un avis, préparé par le directeur régional de
l’environnement, sur la prise en compte de l’environnement par le SCOT ; cet
avis est réputé favorable s’il n’intervient pas dans les trois mois (R. 121-15).
6e phase : contestation éventuelle d’une commune
59. Une commune membre de l’établissement intercommunal peut estimer que « l’un
de ses intérêts essentiels est compromis par les dispositions du projet de schéma
en lui imposant, notamment, des nuisances ou des contraintes excessives »
(L. 122-9) ; il appartient alors à son conseil municipal de prendre une délibération
motivée énonçant les modifications demandées au projet de schéma. Le maire en
saisit le préfet, qui donne son avis dans les trois mois, après consultation de la
« commission de conciliation ». Cette commission existe dans chaque
département ; elle est composée de six élus locaux désignés par les maires et de
six personnalités qualifiées en matière d’aménagement, d’urbanisme, d’architecture ou d’environnement désignées par le préfet (R. 121-6). La commune qui,
L’urbanisme réglementaire
après cette conciliation, maintient son opposition peut se retirer du SCOT (L. 12212).
7e phase : enquête publique
Le président de l’établissement public intercommunal saisit le président du
tribunal administratif afin que celui-ci désigne dans les quinze jours un
commissaire-enquêteur ou une commission d’enquête ; il prend ensuite un
arrêté, publié dans deux journaux diffusés dans le département, et affiché au
siège de l’établissement intercommunal et dans les mairies concernées, par
lequel il organise l’enquête : il fixe la durée (supérieure à un mois), les jours et
heures auxquels le public est invité à venir consulter le dossier au siège de
l’établissement intercommunal, écrire ses observations sur le registre d’enquête
ou faire part de ses opinions ou interrogations au commissaire-enquêteur ; l’avis
d’annonce de l’enquête doit être publié quinze jours avant le premier jour de
l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci. Il est nécessaire que
l’information donnée au public soit complète : le dossier est composé du rapport
de présentation, du projet d’aménagement et de développement durable, du
document d’orientations générales, des documents graphiques, des avis des
personnes associées ou consultées – notamment ceux du préfet et du conseil
municipal si une commune a contesté le projet –, et peut être complété par
certains éléments du « porté à connaissance » du préfet (R. 122-10). Le
commissaire-enquêteur (ou la commission) se met au travail ; il (elle) peut
souhaiter prolonger l’enquête (de quinze jours au maximum) ou organiser une
réunion publique. Dans le mois suivant la clôture de l’enquête – le dépassement
du délai d’un mois n’entache pas d’irrégularité la procédure d’élaboration
(Conseil d’État, 8 janvier 1992, Mme Gaillard-Schouard, Rec. p. 9) –, le
commissaire-enquêteur établit un rapport et adresse au président de l’établissement intercommunal ses conclusions motivées, favorables ou défavorables au
projet ; des conclusions insuffisamment motivées entraînent l’illégalité du document (cour adm. appel Bordeaux, 6 juillet 2000, société GRC, req. n˚ 97 BX
02219).
8e phase : approbation
60. Le schéma, éventuellement modifié « pour tenir compte notamment des observa-
tions du public, des avis des communes, des personnes publiques consultées et du
préfet » (L. 122-11), doit être approuvé par l’organe délibérant de l’établissement
intercommunal. La délibération est transmise au préfet, à la région, au département et à certaines personnes associées ; elle est affichée pendant un mois au siège
de l’établissement intercommunal et dans toutes les communes membres, et
mention de cet affichage est insérée dans un journal diffusé dans le département ;
elle est publiée au recueil des actes de l’établissement intercommunal. Au
1er janvier 2007, on comptait 26 SCOT approuvés, couvrant 903 communes et
une population de 2 889 047 habitants.
Le schéma devient exécutoire deux mois après sa transmission au préfet
(L. 122-11). Pendant ce délai, le préfet peut encore demander des modifications
s’il estime que les dispositions du schéma ne sont pas compatibles avec une
directive territoriale d’aménagement ou les dispositions législatives particu-
45
46 Pratique du droit de l’urbanisme
lières aux zones de montagne ou au littoral ou compromettent gravement les
principes généraux énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 ; dans ce cas, le
SCOT deviendra exécutoire dès que sera transmise au préfet la délibération
apportant les modifications demandées.
Le dossier de SCOT est tenu à la disposition du public.
B. Évolution des schémas
61. La procédure de révision est analogue à la procédure d’élaboration ; le débat
d’orientation peut avoir lieu dès la mise en révision du schéma (L. 122-8,
alinéa 1). La révision, complète ou partielle, du SCOT est encouragée puisque
l’établissement public intercommunal est tenu, au plus tard dix ans après l’approbation, à l’obligation de délibérer sur le bilan du SCOT, notamment du point de
vue de ses conséquences pour l’environnement ; il doit prononcer son maintien en
vigueur ou sa mise en révision. Cette délibération est soumise aux mêmes formalités de publicité que celles qui s’appliquent à la délibération d’approbation.
Il est possible de se limiter à une procédure plus simple de modification
lorsqu’il n’est pas porté atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable (L. 122-13).
Il faut enfin préciser que, si l’établissement public intercommunal est étendu à
une (ou des) commune(s), le périmètre du SCOT y est de droit étendu, sans
nécessiter une révision de ce document (L. 122-5).
C. Fin des schémas
Les schémas directeurs sont appelés à disparaître, tandis que les SCOT devront
être revus périodiquement.
62. Les schémas directeurs
Les schémas directeurs qui ont été élaborés par un établissement public dissous
depuis la date de leur approbation sont devenus caducs au 1er janvier 2002 si les
communes concernées n’ont pas constitué avant cette date un nouvel établissement public (L. 122-18, alinéa 5). Les schémas directeurs approuvés avant la loi
SRU sont soumis au nouveau régime des SCOT ; ils deviennent caducs le
14 décembre 2010 s’ils n’ont pas été révisés ou modifiés avant cette date. Au
1er janvier 2007, on comptait encore 85 schémas directeurs approuvés et 6 en
révision pour devenir des SCOT.
Les schémas de cohérence territoriale
Il faut distinguer deux hypothèses :
• lorsque l’établissement public qui a approuvé un SCOT est dissous, et qu’un
autre établissement public n’est pas chargé d’assurer le suivi du document, le
SCOT est abrogé (L. 122-4, alinéa 2) ;
• lorsque dix ans après l’approbation du SCOT, l’établissement public – qui est
chargé du suivi de ce document – n’a pas procédé à une analyse des résultats
L’urbanisme réglementaire
de son application et n’a pas délibéré sur son maintien en vigueur ou sa mise
en révision, le SCOT est caduc (L. 122-14).
Tableau I : les schémas directeurs et de cohérence territoriale approuvés
Année
1991
1995
1997
2001
2004
2007
Nombre
192
198
210
121
114
111
Source : ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, DGUHC.
2.2.3. Effets
63. Le SCOT n’a d’effets qu’à partir du moment où il est exécutoire.
A. L’ouverture à l’urbanisation
Principe
En l’absence de SCOT, les zones naturelles (N) et les zones d’urbanisation
future (AU) créées par les plans locaux d’urbanisme (PLU) ne peuvent pas être
ouvertes à l’urbanisation ; même une révision du PLU ne peut être envisagée.
De même, les autorisations d’exploitation commerciale ou cinématographique
ne peuvent être accordées (L. 122-2, alinéa 2). Ces dispositions constituent une
forte incitation à l’élaboration d’un SCOT et montrent donc l’importance de la
délimitation des périmètres des SCOT.
Exceptions
Dans cinq hypothèses, malgré l’absence d’un SCOT, les zones naturelles et
d’urbanisation future délimitées par les PLU ne sont pas frappées
d’inconstructibilité :
• lorsque l’ouverture à l’urbanisation est accordée par dérogation donnée par le
préfet, après avis de la commission départementale des sites et de la chambre
d’agriculture ; cette dérogation ne peut être refusée que « si les inconvénients
éventuels de l’urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour
l’environnement ou pour les activités agricoles sont excessifs au regard de
l’intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du
plan » (loi « Urbanisme et habitat », art. 3) ;
• lorsqu’au début de la procédure d’élaboration, le périmètre du SCOT ayant
été arrêté par le préfet, le conseil délibérant de l’établissement public intercommunal décide de permettre l’ouverture à l’urbanisation de telle ou telle
zone d’une des communes concernées ;
• en Île-de-France, en Corse ou dans les départements d’outre-mer, lorsqu’un
schéma régional est applicable ;
• lorsque ces zones concernent des communes situées soit à plus de
15 kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habi-
47
48 Pratique du droit de l’urbanisme
tants, soit à plus de 15 kilomètres du rivage de la mer ; dans le premier cas, les
15 kilomètres sont calculés « à partir de la limite extérieure de la partie
agglomérée des unités urbaines de plus de 50 000 habitants, et non pas à partir de la limite extérieure des communes membres de l’unité urbaine » (circulaire n˚ 2001-3 du 18 janvier 2001) ;
• lorsqu’une (des) commune(s) membre(s) de l’établissement intercommunal
située(s) à moins de 15 kilomètres de la périphérie d’une agglomération de
plus de 50 000 habitants connaî(ssen)t « une rupture géographique due à des
circonstances naturelles, notamment au relief » (L. 122-2, alinéa 4), le préfet,
après avis de la commission de conciliation, peut par arrêté motivé autoriser
l’ouverture à l’urbanisation des zones concernées.
B. La mise en œuvre de la cohérence
Le SCOT doit, selon la volonté du législateur, devenir le document chef de file
et fédérateur des nombreux documents locaux existants en matière d’aménagement et de cadre de vie.
Obligation de compatibilité
64. Le schéma de cohérence territoriale approuvé impose qu’un certain nombre de
projets soient compatibles (L. 122-1) avec lui :
• les plans locaux d’urbanisme ;
• les programmes locaux de l’habitat, qui définissent « pour une durée au
moins égale à cinq ans les objectifs et les principes d’une politique visant à
répondre aux besoins en logements et à favoriser la mixité sociale, en assurant entre les communes et les quartiers d’une même commune, une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements » (Code de la
construction et de l’habitation, art. L. 302-1, alinéa 2) ; le PLH doit permettre
d’atteindre, dans les communes incluses dans une agglomération, un nombre
de logements locatifs sociaux représentant au moins 20 % des résidences
principales, faute de quoi un prélèvement est effectué chaque année sur les
ressources fiscales de la commune concernée (Code de la construction et de
l’habitation, articles L. 302-5 à L. 302-7) ;
• les plans de déplacements urbains, qui définissent, obligatoirement dans les
agglomérations de plus de 100 000 habitants, « les principes de l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du
stationnement, dans le périmètre de transports urbains » (art. 28 modifié de la
loi n˚ 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs) ;
• les schémas de développement commercial et autorisations d’exploitation
commerciale ;
• les plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardés ;
• les cartes communales ;
• les déclarations d’utilité publique ;
• les opérations foncières et opérations d’aménagement dont la liste est établie
à l’article R. 122-5 : zones d’aménagement différé, périmètres provisoires des
L’urbanisme réglementaire
ZAD ; zones d’aménagement concerté ; lotissements, remembrements réalisés par des associations foncières urbaines et constructions dépassant
5 000 m2 de SHON ; constitution, par des collectivités et établissements
publics, de réserves foncières de plus de 5 hectares d’un seul tenant.
Signification de la compatibilité
65. La compatibilité entre un projet et le schéma de cohérence territoriale dans lequel
il s’inscrit doit s’apprécier au regard du document d’orientations générales et des
documents graphiques du SCOT (R. 122-1, alinéa 2).
Que veut dire « compatible » ?
Cela ne revient pas à dire conforme : la jurisprudence concernant non les SCOT,
mais les ex-schémas directeurs, admet comme compatibles les dispositions qui
ne remettent en cause ni une option fondamentale du schéma, ni la destination
générale des sols et qui ne compromettent ni le maintien des espaces boisés, ni
la protection des sites (Conseil d’État, Assemblée, 22 février 1974, Adam,
GADU p. 191). Voici quelques exemples d’annulation pour incompatibilité avec
le schéma directeur :
• le POS classait en zone d’urbanisation des espaces boisés dans un secteur où
le schéma directeur du bassin d’Arcachon avait prévu un site naturel protégé
(Conseil d’État, 7 décembre 1990, commune de Lège-Cap-Ferret) ;
• à Lille, le schéma d’arrondissement avait prévu une zone d’espaces verts et
agricoles. Le POS d’une commune avait classé des terrains de ce secteur
constructibles pour des activités artisanales (Conseil d’État, 26 mars 2001,
SARL Le Blanc-Coulon, Rec. p. 157) ;
• à Paris, la ZAC de la Porte Maillot prévoyait d’importantes superficies de
bureaux, alors que le schéma directeur prônait l’arrêt de l’extension des activités tertiaires à l’ouest de la capitale (Conseil d’État, 8 novembre 1993, ville
de Paris, Rec. p. 312) ;
• le schéma directeur de l’agglomération grenobloise vise à la maîtrise du développement commercial de l’agglomération, dont Saint-Martin-d’Hères fait
partie ; il prévoit en particulier « de renforcer en priorité le développement
commercial des secteurs extérieurs et donc de maîtriser celui de
l’agglomération » ; la décision de la commission nationale d’équipement
commercial, qui prévoit, à Saint-Martin-d’Hères, le doublement de la surface
du magasin Leclerc et une augmentation de plus de 600 % de celle de la galerie marchande attenante méconnaît l’orientation prioritaire du schéma
(Conseil d’État, 28 septembre 2005, société Sumidis et société Cocofruit,
Rec. p. 399).
66. Conséquences de l’obligation
L’obligation de compatibilité correspond bien à la cohérence attendue du
SCOT ; en conséquence, lorsqu’un document ou une opération qui doit être
compatible avec le SCOT ne l’est pas, des décisions appropriées doivent être
prises par les autorités responsables :
49
50 Pratique du droit de l’urbanisme
• si un projet de DUP (ou de déclaration de projet – voir infra 272 – prononcée
par l’établissement public auteur du SCOT) n’est pas compatible avec le
SCOT, l’enquête publique doit porter sur l’utilité publique de l’opération et
sur la mise en compatibilité du SCOT qui s’impose. Avant l’enquête, l’État,
l’établissement public intercommunal, la région, le département et les organismes qui ont été associés et consultés durant l’élaboration du SCOT examinent en commun les dispositions proposées par le préfet pour assurer la mise
en compatibilité du schéma. Après l’enquête publique, le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur ainsi que le dossier de mise en compatibilité du SCOT sont adressés par le préfet aux conseils municipaux des
communes incluses dans le périmètre du schéma et au conseil de l’établissement public intercommunal ; leur avis est réputé favorable s’il n’est pas donné
dans les deux mois. La DUP emporte approbation des nouvelles dispositions
du SCOT (L. 122-15 et R. 122-11) ;
• si un document (carte communale, PLU, PLH, PDU...) ou une opération foncière ou d’aménagement comprend des dispositions incompatibles avec le
SCOT, il appartient à l’établissement public intercommunal de modifier ou de
mettre en révision le SCOT. Une enquête publique unique est organisée à cet
effet (L. 122- 16).
2.2.4. Annulation du SCOT
En cas de jugement annulant ou déclarant illégal le SCOT, le schéma de cohérence territoriale immédiatement antérieur, s’il n’est pas lui-même illégal, est
remis en vigueur (L. 121-8). Cf. Conseil d’État, 5 décembre 1994, Syndicat viticole de Pessac-Léognan, Rec. p. 535 et Conseil d’État, avis, 9 mai 2005,
Marangio, Rec. p. 195.
2.3. L’option du PLU
67. Les communes sont encouragées à fixer les règles applicables à leur territoire dans
un plan local d’urbanisme. Cet encouragement de l’État prend la forme, comme
pour les schémas de cohérence territoriale (cf. supra 52), de l’affectation de
moyens financiers (le coût de l’élaboration d’un plan est estimé entre
27 000 euros et 300 000 euros selon la taille de la commune) ou de mise à disposition par convention de services de l’État. Mais l’encouragement le plus significatif
réside dans le fait que, dans les communes où un PLU a été approuvé, le maire
détient de la loi la compétence pour délivrer les permis de construire au nom et
sous la responsabilité de la commune (L. 422-1). Le PLU, qui succède au POS et
doit – sauf exceptions – couvrir l’intégralité du territoire communal (L. 123-1,
alinéa 4), devient aujourd’hui le document de référence dans le droit de l’urbanisme. D’ailleurs, les communes qui n’ont pas de PLU ou de POS sont soumises à
un régime très sévère, au sens médical du terme, puisque la possibilité de construire y est expressément limitée (L. 111-1-2).
L’urbanisme réglementaire
Il faut donc étudier d’une part la situation des communes (ou des établissements
publics de coopération intercommunale) qui ont choisi de se doter d’un PLU et
d’autre part celles des communes qui n’ont pas fait ce choix.
2.3.1. Le choix du PLU
Ce choix montre la volonté des élus locaux de disposer d’un instrument au
service d’un projet de développement de leur territoire.
En effet, au 1er janvier 2007, plus de 55 millions d’habitants vivaient sur un
territoire couvert par un POS ou un PLU : 16 284 communes disposaient à cette
date d’un POS ou d’un PLU approuvé (contre 8 184 en 1983). Le POS d’une
commune reste en vigueur tant qu’un PLU n’a pas été approuvé.
A. Élaboration du PLU
68. Le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune (L. 123-
6), sous l’autorité du maire qui « conduit la procédure d’élaboration » (R. 12315) et joue à cet égard un rôle moteur. La procédure comporte neuf phases et dure
en général de deux à cinq ans.
1re phase : prescription
L’histoire du PLU commence quand son établissement est prescrit ; il est prescrit lorsque le conseil municipal prend une délibération disposant que la
commune engage l’élaboration d’un plan local d’urbanisme. Cette délibération :
• indique les modalités de concertation avec les habitants, les associations
locales et les autres personnes concernées pendant toute l’élaboration du projet (L. 300-2). Cette concertation doit être faite de vraies actions d’information sur l’histoire de la commune, ses défis futurs, la place des habitants
comme celle des activités économiques, des transports ou de l’environnement, mais aussi de temps variés d’écoute des habitants, associations, conseils
de quartier, comités consultatifs ; une explication de la procédure qui va être
suivie pour élaborer le PLU peut être utilement donnée à tous les habitants
(exposition, magazine, brochures, site internet...). Une juridiction a estimé
que la concertation n’était régulière que si elle comportait pour les habitants
la possibilité d’un dialogue avec l’autorité communale (cour adm. appel Lyon,
6 avril 2006, commune de Saulon-la-Chapelle, Rec. T. p. XX) ;
• ouvre la possibilité de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation de
construire (L. 123-6, alinéa 2) qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan ;
69. • doit être affichée pendant un mois en mairie (la mention sur les seuls panneaux d’affichage électronique, caractérisé par l’absence de continuité de
l’information, est insuffisante : cour adm. appel Nantes, 17 novembre 1999,
M. et Mme Goutailler, req. n˚ 98116), publiée au recueil des actes administratifs dans les communes de plus de 3 500 habitants et mentionnée dans un
journal diffusé dans le département et suffisamment connu : Le Moniteur des
51
52 Pratique du droit de l’urbanisme
travaux publics et du bâtiment, par exemple, n’est pas reconnu comme suffisamment diffusé (Conseil d’État, 15 mai 1987, ville de Levallois-Perret c/
Mmes Lévy et Caen, Rec. T. p. 1006).
• doit être notifiée au préfet, aux présidents du conseil régional, du conseil
général, de l’établissement public intercommunal assurant le suivi du SCOT –
ou du SCOT limitrophe si la commune n’est pas couverte par un SCOT –,
aux représentants de l’autorité compétente en matière de transports urbains,
du parc naturel régional, des chambres consulaires (commerce et industrie,
métiers, agriculture) ; l’article 4-IV de la loi « ENL » du 13 juillet 2006 y a
ajouté le représentant de l’ensemble des organismes de logement social.
70. En principe, l’élaboration du PLU est une affaire strictement communale. Cependant
le PLU peut concerner le territoire de plusieurs communes : c’est ainsi que les
communautés urbaines (aires urbaines de plus de 500 000 habitants) exercent de
plein droit, en lieu et place des communes membres, la compétence en matière de
PLU (art. L. 5215-20, 2˚, a du Code général des collectivités territoriales) ; tandis que
ni les communautés d’agglomération (aires urbaines de plus de 50 000 habitants), ni
les communautés de communes ne détiennent obligatoirement cette compétence.
Naturellement, lorsque le PLU ressort de la compétence d’un organisme intercommunal, c’est l’organe délibérant de cet établissement public qui élabore le
plan sous l’impulsion de son président (L. 123-18) ; par souci de simplicité,
nous nous placerons, pour le reste de ce chapitre, dans le cas le plus fréquent :
celui d’un PLU communal. Signalons qu’à Paris, Lyon et Marseille, les conseils
d’arrondissement concernés (R. 141-6) sont consultés sur le PLU avant toute
délibération du conseil municipal ; ils peuvent également proposer la modification du PLU pour sa partie concernant l’arrondissement (Code général des
collectivités territoriales, art. L. 2511-15, dernier alinéa).
2e phase : association de l’État et d’autres personnes
71. Le préfet définit avec le maire les modalités d’association de l’État à l’élaboration
du PLU (L. 123-7). Il porte à la connaissance du maire les informations que la
direction départementale de l’équipement recense concernant le territoire
communal :
• les dispositions des lois « Montagne » et « Littoral » ;
• les directives territoriales d’aménagement ;
• les opérations d’intérêt national ;
• les projets d’intérêt général (PIG) ;
• les servitudes d’utilité publique applicables sur le territoire ;
• le document de gestion de l’espace agricole et forestier, s’il existe ;
• les études techniques en matière de prévention des risques et de protection de
l’environnement.
De plus, le préfet précise si l’architecte des bâtiments de France propose à la
commune de modifier le périmètre de visibilité autour d’un monument historique (fixé à 500 mètres par la loi du 31 décembre 1913, art. 1˚, alinéa 5) de
façon à désigner des ensembles d’immeubles et des espaces qui participent de
L’urbanisme réglementaire
l’environnement du monument pour en préserver le caractère ou contribuer à en
améliorer la qualité.
Quant aux autres personnes qui ont reçu notification de la délibération prescrivant le PLU, elles sont consultées « à leur demande » (L. 123-8) pendant toute
la durée d’élaboration du PLU. Il en est de même des présidents des établissements intercommunaux voisins compétents, des maires des communes voisines,
et du président de l’établissement chargé du suivi du SCOT limitrophe, si la
commune n’est pas couverte par un tel schéma.
3e phase : constitution d’un groupe de travail
72. Un arrêté du maire peut intervenir pour créer un groupe de travail si le maire
souhaite organiser une démarche collective autour du PLU. Ce groupe peut
comprendre :
• les personnes qui ont été désignées par le préfet pour représenter l’État : ingénieurs de la DDE ou la DDAF par exemple ;
• les autres personnes publiques ayant manifesté leur désir d’y être associées
(conseil régional, conseil général, chambres consulaires) ;
• des élus de la commune ;
• des spécialistes : techniciens, urbanistes, bureaux d’études, architectes...
Le groupe ne doit comprendre que des personnes non intéressées au sens de
l’article L. 2131-11 du Code général des collectivités territoriales. Par exemple, un
plan a été annulé parce qu’au cours d’une réunion du groupe de travail où siégeait
un adjoint au maire qui était le fils d’un important propriétaire de terrains, la zone
comprenant ces terrains a été déclarée constructible (Conseil d’État, 21 avril 1982,
Omnium d’entreprise Dumesny et Chapelle, Rec. T. p. 777). Le groupe fonctionne
sous l’autorité du maire et recueille, à l’initiative de celui-ci, les avis de nombreux
organismes : en zone littorale, la section régionale de conchyliculture (L. 121-4,
alinéa 2) ; tout organisme ou association compétent en matière d’aménagement,
d’urbanisme, d’environnement, d’architecture, d’habitat ou de déplacements ; les
représentants des collectivités territoriales des États limitrophes. Le Code rural,
dans son article L. 112-3, dispose que la chambre d’agriculture et, dans les zones
d’appellation d’origine contrôlée, l’Institut national des appellations d’origine ainsi
que le centre régional de la propriété forestière doivent également donner leur avis
sur tout document d’urbanisme qui prévoit une réduction des espaces agricoles ou
forestiers (Conseil d’État, 3 novembre 1995, commune de Cuers c/ chambre
d’agriculture du Var, Rec. T. p. 1074).
4e phase : débat d’orientation
C’est une nouveauté apportée par la loi SRU (L. 123-9, alinéa 1) : le maire doit
proposer au conseil municipal un débat sur les orientations générales du projet
d’aménagement et de développement durable communal, qui sous-tendront les
choix d’urbanisme du PLU. Ce débat doit avoir lieu au plus tard deux mois
avant la séance du conseil municipal convoquée pour délibérer sur le projet de
PLU. Si le PLU est intercommunal, le débat est organisé également au sein des
conseils municipaux des communes concernées.
53
54 Pratique du droit de l’urbanisme
5e phase : délibération « arrêtant » le projet de PLU
73. Le projet mis au point par le groupe de travail est présenté par le maire au conseil
municipal, qui prend une délibération par laquelle il arrête le projet de PLU. Le
conseil municipal peut, au cours de la même séance, entendre le bilan, présenté
par le maire, de la concertation organisée avec les habitants. La délibération est
affichée pendant un mois en mairie ; elle est transmise par le maire pour avis au
préfet, aux personnes publiques qui ont été associées, et, à leur demande, aux
communes limitrophes et aux établissements publics de coopération intercommunale intéressés. Lorsque le PLU concerne un territoire non couvert par un SCOT,
l’évaluation environnementale qu’il doit alors inclure est soumise au préfet qui
fait préparer un avis à ce sujet par la direction régionale de l’environnement
(R. 121-15). Toutes les personnes ainsi consultées font connaître leurs
observations ; si elles ne se sont pas exprimées au bout de trois mois, elles sont
réputées avoir donné un avis favorable (L. 123-9).
6e phase : enquête publique
74. Parce que le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de
celle-ci est « un principe essentiel de la démocratie locale » (Code général des
collectivités territoriales, art. L. 2141-1), le maire doit soumettre le projet de PLU
arrêté à enquête publique renforcée (L. 123-10). À cet effet, il demande au président du tribunal administratif de désigner dans les quinze jours un commissaireenquêteur ou une commission d’enquête. Le dossier soumis à enquête publique
comprend les documents formant le projet de PLU et les avis des personnes publiques consultées. L’enquête se déroule selon la procédure présentée (supra 59)
pour l’enquête publique concernant les SCOT. Précisons que l’enquête publique
sur un PLU incluant une zone d’aménagement concerté vaut enquête préalable à
la déclaration d’utilité publique des opérations d’expropriation ou d’acquisition
prévues à l’intérieur de la ZAC (L. 123-11 et R. 123-19, alinéa 2).
7e phase : approbation du PLU
75. Le maire convoque le conseil municipal. Il lui présente les conclusions du commis-
saire-enquêteur à la suite de l’enquête publique. Il peut proposer au conseil municipal, compte tenu des résultats de cette enquête, de corriger le PLU, mais ces
corrections doivent être limitées et ne pas remettre en cause l’économie générale du
projet arrêté (Conseil d’État, 19 mai 1993, communauté urbaine de Lyon, Rec. T.
p. 1085) ; à défaut, le maire devrait faire procéder à une nouvelle enquête publique
(Conseil d’État, 4 janvier 1995, commune de Narbonne, Rec. p. 1).
Le conseil municipal approuve le PLU par une délibération.
Tableau II : les plans locaux d’urbanisme approuvés
ANNÉE
2005
2006
2007
Nombre
9 763
9 948
10 672
Source : ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, DGUHC.
L’urbanisme réglementaire
8e phase : mise à disposition
76. La délibération doit être affichée pendant un mois en mairie, publiée au recueil
des actes administratifs – dans les communes de plus de 3 500 habitants – et
mentionnée dans un journal diffusé dans le département. Le plan doit être toujours
tenu à la disposition du public en mairie (L. 123-10) ; il est même recommandé de
le rendre consultable par Internet.
9e phase : entrée en vigueur
77. Il faut distinguer deux situations :
• La commune est déjà couverte par un SCOT : le PLU entre en vigueur dès
que la délibération d’approbation a été transmise en préfecture ou sous-préfecture (pour contrôle de légalité) et a fait l’objet des mesures de publicité
réglementaires (Code général des collectivités territoriales, art. L. 2131-1).
Dès lors, les autorisations d’urbanisme ne seront accordées que si elles sont
conformes au plan (Conseil d’État, Section, 31 décembre 1976, association
« Les Amis de l’île de Groix », GADU p. 27).
• La commune n’est pas couverte par un SCOT : le PLU entre en vigueur un
mois après sa transmission au préfet (L. 123-12). Le préfet dispose alors d’un
pouvoir de blocage du PLU : il a le devoir de faire connaître les modifications
qu’il estime nécessaires d’apporter au plan. L’intervention du préfet – notifiée
au maire par lettre motivée – est possible dans quatre cas :
– 1er cas : certaines dispositions du PLU ne sont pas compatibles avec la
directive territoriale d’aménagement, avec les prescriptions particulières
aux zones de montagne et, en leur absence, avec les dispositions des lois
« Littoral » ou « Montagne » ;
– 2e cas : le PLU compromet gravement les principes énoncés aux articles
L. 110 et L. 121-1, concernant les équilibres devant être recherchés par les
documents d’urbanisme (cf. supra 11 et 13) ;
– 3e cas : le PLU révèle des incompatibilités manifestes avec l’utilisation ou
l’affectation des sols des communes voisines ;
– 4e cas : certaines dispositions du PLU sont de nature à compromettre la
réalisation d’un document supérieur en cours d’établissement : directive
territoriale d’aménagement, schéma de cohérence territoriale ou schéma de
mise en valeur de la mer.
Dès l’instant que le préfet, dans le délai d’un mois, a notifié au maire la ou les
modification(s) qu’il estimait nécessaire(s), le PLU ne pourra entrer en vigueur
tant que le conseil municipal n’aura pas approuvé les dispositions demandées.
Le contrôle du juge sur un PLU
Vu I) la requête, enregistrée le 3 mai 2004, sous le n˚ 0402416, présentée par M. Jacques Clément,
élisant domicile (...) à Gometz-le-Châtel (91940), et l’Association pour la protection de Gometz, dont le
siège est 7 Avenue Lulli, à Sceaux (92330) ; M. Clément et l’Association pour la protection de Gometz
demandent au tribunal :
– d’annuler la délibération du conseil municipal en date du 1er mars 2004 portant approbation du
plan local d’urbanisme de la commune ;
55
56 Pratique du droit de l’urbanisme
– de condamner la commune de Gometz-le-Châtel à leur verser une somme de 3 000 euros au titre
de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ;
Vu la décision attaquée ;
Vu II) la requête, enregistrée le 10 mai 2004, sous le n˚ 0402417, présentée pour l’Association pour
la protection de Gometz, dont le siège est 7 Avenue Lulli, à Sceaux (92330), M. Bernard Flury-Herard,
élisant domicile (...), à Sceaux (92330), M. Jean Ogier, élisant domicile (...) à Gometz-le-Châtel
(91940) et M. Sylvius du Boÿs, élisant domicile (...) à Gometz-le-Châtel (91940), par
Me de Guillenchmidt ; l’Association pour la protection de Gometz et autres demandent au tribunal :
– d’annuler la délibération du conseil municipal en date du 1er mars 2004 portant approbation du
plan local d’urbanisme de la commune ;
– de condamner la commune de Gometz-le-Châtel à leur verser une somme de 3 000 euros au titre
de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ;
(…)
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le Code de l’urbanisme ;
Vu le Code de l’environnement ;
Vu le Code rural ;
Vu le Code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 6 mars 2007 :
– le rapport de Mme Bories, conseiller ;
– les observations de Mlle Fébrinon, représentant les requérants, et de Me Siffre, pour la commune
de Gometz-le-Châtel ;
– et les conclusions de M. Galopin, commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes susvisées n˚ 0402416 et n˚ 0402417 sont dirigées contre la délibération du conseil municipal de Gometz-le-Châtel en date du 1er mars 2004 approuvant la révision du
plan d’occupation des sols de la commune et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a
lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Gometz-le-Châtel :
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’article 3 de ses statuts, que l’Association pour la protection de Gometz a notamment pour objet « de défendre les sites, naturels et
urbanisés, de la commune de Gometz-le-Châtel, le patrimoine de la commune (…) ; de faire respecter la réglementation existante, notamment en matière d’urbanisme (…) » ; que la circonstance
que le siège de l’association requérante ainsi que le domicile de son président ne soient pas à
Gometz-le-Châtel n’est pas de nature à priver l’association d’intérêt lui donnant qualité pour agir à
l’encontre de la délibération en date du 1er mars 2004 ayant approuvé la révision du plan d’occupation des sols de la commune ;
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la légalité externe :
Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme : « Le plan
local d’urbanisme doit, s’il y a lieu, être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence
territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc
naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme
local de l’habitat. (…) Lorsqu’un de ces documents est approuvé après l’approbation d’un plan local
d’urbanisme, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans » ; que
les requérants font valoir que le plan d’occupation des sols de 1981, dont la révision a été approuvée
par la décision attaquée, était, sur certains points, incompatible avec le schéma directeur du syndicat
intercommunal d’aménagement et de programmation du Nord Centre Essonne, adopté en 1998 et
qu’en conséquence, ce POS aurait dû être abrogé ; que, cependant, à supposer ces incompatibilités
L’urbanisme réglementaire
établies, il appartenait seulement au conseil municipal de réviser le POS dans un délai de trois ans pour
le rendre compatible ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que le
POS de 1981 n’a pas été abrogé préalablement à l’élaboration du plan local d’urbanisme ;
Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 121-4 du Code de l’urbanisme : « L’État, les
régions, les départements, les autorités compétentes en matière d’organisation des transports
urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs
nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux
d’urbanisme (…) » ; et qu’aux termes de l’article L. 123-8 du même code : « Le président du conseil
régional, le président du conseil général, et, le cas échéant, le président de l’établissement public
prévu à l’article L. 122-4 (...) ainsi que ceux des organismes mentionnés à l’article L. 121-4 ou leurs
représentants sont consultés à leur demande au cours de l’élaboration du projet de plan local d’urbanisme (…) » ;
Considérant que si les requérants font valoir que le gestionnaire du parc naturel régional de la haute
vallée de Chevreuse n’a pas été consulté lors de l’élaboration du PLU, il ne ressort pas des pièces du
dossier que le territoire de la commune de Gometz-le-Châtel se trouve dans le périmètre de ce parc
naturel ; qu’en tout état de cause, les dispositions précitées n’ont pas pour objet de rendre obligatoire
la consultation du gestionnaire du parc mais ne l’imposent que « sur la demande » de celui-ci ; qu’ainsi,
le moyen tiré de la violation de l’article L. 121-4 du Code de l’urbanisme doit être écarté ;
Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article L. 112-3 du Code rural : « Les schémas directeurs, les plans d’occupation des sols ou les documents d’urbanisme en tenant lieu et les documents
relatifs au schéma départemental des carrières prévoyant une réduction des espaces agricoles ou
forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu’après avis de la chambre d’agriculture, de
l’Institut national de l’origine et de la qualité dans les zones d’appellation d’origine contrôlée et, le cas
échéant, du centre régional de la propriété forestière (...) » ;
Considérant que si les requérants soutiennent que le plan local d’urbanisme de la commune de
Gometz-le-Châtel approuvé par la délibération attaquée du 1er mars 2004 se traduit par la suppression
d’espaces boisés à hauteur d’une superficie de 11 hectares, ils ne désignent pas l’ensemble des parcelles concernées mais se bornent à déplorer la suppression de deux petits espaces boisés classés TC
dans le POS de 1981 ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment de la comparaison des
documents graphiques du plan d’occupation des sols de 1981 et de ceux du PLU litigieux, que les
espaces boisés du territoire de la commune ont été globalement réduits ; qu’il n’y avait, par suite, pas
lieu de consulter le centre régional de la propriété forestière ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 123-17 doit être écarté ;
Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-7 du Code de l’environnement :
« quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente porte à
la connaissance du public, par tous moyens appropriés d’affichage, notamment sur les lieux concernés par l’enquête, et, selon l’importance et la nature du projet, de presse écrite ou de communication
audiovisuelle, l’objet de l’enquête, les noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres
de la commission d’enquête, la date d’ouverture, le lieu de l’enquête et la durée de celle-ci » ; qu’il est
constant qu’en l’espèce, l’avis d’enquête a été affiché en mairie ; que, compte tenu de la localisation de
la mairie de Gometz-le-Châtel et de la taille modeste de la commune, cet affichage doit être regardé
comme suffisant ;
Considérant, en cinquième lieu, qu’aux termes de l’article R. 123-24 du Code de l’urbanisme : « Font
l’objet des mesures de publicité et d’information édictées à l’article R. 123-25 : a) La délibération qui
prescrit l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme et définit les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 (…) » ; et qu’aux termes de l’article R. 123-25 du
même code : « Tout acte mentionné à l’article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie ou au
siège de l’établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres
concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé
dans le département (…) » ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions
n’ont pas pour objet d’exiger la publication de la durée d’affichage de la délibération prescrivant la révi-
57
58 Pratique du droit de l’urbanisme
sion du plan d’occupation des sols ; que le moyen tiré de la violation de ces dispositions doit être
écarté ;
Considérant, en sixième lieu, qu’aux termes de l’article R. 123-11 du Code de l’urbanisme : « Les zones
U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. Les documents graphiques
du règlement font, en outre, apparaître s’il y a lieu : a) Les espaces boisés classés définis à l’article
L. 130-1 ; b) Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l’hygiène, de la
protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l’existence de risques naturels, tels qu’inondations, incendies de forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches, ou de risques technologiques justifient que soient interdites ou soumises à des conditions
spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations,
dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ; c) Les secteurs protégés en raison de la
richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en
valeur de ces ressources naturelles sont autorisées (...) » ; qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose que le dossier soumis à enquête publique mentionne la surface et l’évolution des
zones ; que si les requérants soutiennent que les risques d’inondation auraient dû figurer dans ce dossier, ils n’établissent en tout état de cause pas que les terrains jouxtant les ruisseaux de Vaulaison et de
la Frileuse encourent des risques d’inondation tels que les constructions doivent y être soumises à des
conditions spéciales ;
Considérant, en septième lieu, que l’article R. 123-2 du Code de l’urbanisme : « Le rapport de
présentation : 1º Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l’article L. 123-1 ; 2º Analyse l’état
initial de l’environnement ; 3º Explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de
développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d’aménagement. Il justifie l’institution des secteurs des zones urbaines où les
constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l’article L. 123-2 ; 4º Évalue les incidences des orientations du plan sur
l’environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de
sa mise en valeur. En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par
l’exposé des motifs des changements apportés » ; que d’une part, les requérants ne sont pas fondés à
soutenir que les surfaces et l’évolution des différentes zones devaient figurer dans ce rapport ; que
d’autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des pages 12 et suivantes dudit rapport de
présentation que l’état initial de l’environnement est suffisamment analysé ; qu’enfin, le moyen tiré de
la méconnaissance du dernier alinéa de l’article R. 123-2 précité est inopérant, dès lors que sa rédaction est issue du décret n˚ 2004-531 du 9 juin 2004, lequel est entré en vigueur postérieurement à la
délibération attaquée ;
Considérant, en huitième et dernier lieu, que, si le conseil municipal a adopté plusieurs modifications
après l’enquête publique, ces modifications portent sur le classement des parcelles E 380 et E 293 en
espaces boisés classés et de la parcelle E 172 en zone N, ainsi que sur les normes de constructibilité
applicables aux espaces paysagers remarquables ; que ces modifications ne remettant pas en cause
l’économie générale du plan, une nouvelle enquête publique n’était pas nécessaire ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la délibération contestée n’est entachée d’aucune illégalité externe de nature à justifier son annulation totale ;
Sur la légalité interne :
Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 123-11 du Code de l’urbanisme : « Les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : (...) b) les secteurs où les nécessités du
fonctionnement des services publics, de l’hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l’existence de risques naturels, tels qu’inondations, incendies de
forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches, ou de risques technologiques justifient que
soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute
nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements de
sols (...) » ;
L’urbanisme réglementaire
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier qu’une partie du territoire de la commune de Gometzle-Châtel est située dans une zone de fort aléa de retrait-gonflement des sols argileux ; que ce phénomène engendre des mouvements de terrain importants susceptibles d’endommager les constructions ;
qu’il est constant que l’existence de ce risque naturel n’apparaît pas sur les documents graphiques du
plan local d’urbanisme approuvé le 1er mars 2004 ; que, par suite, et alors même qu’il est fait état de
ce risque dans le rapport de présentation et dans le PADD, le moyen tiré de la méconnaissance de
l’article R. 123-11 précité doit être accueilli ;
Considérant, en second lieu, que les requérants soutiennent que la parcelle 172 est entourée, sur trois
de ses côtés, de parcelles construites et classées en zone UB, et qu’elle n’aurait donc pas dû être classée partiellement en zone N ;
Considérant qu’il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de définir des zones urbaines, normalement constructibles, et des zones dites naturelles dans lesquelles la construction peut être limitée
ou interdite ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier que la parcelle 172, propriété de M. Clément,
est enserrée sur trois côtés par des terrains classés en zone UBa et UBb ; que ce classement conduit à
enclaver une partie de la parcelle en question au sein d’un espace majoritairement urbanisé sans que
les auteurs du plan d’urbanisme de la commune de Gometz-le-Châtel justifient l’intérêt récréatif et/ou
écologique au titre duquel cette protection est nécessaire ; qu’un tel classement est constitutif d’une
erreur manifeste d’appréciation et doit en conséquence être annulé ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l’annulation du plan d’urbanisme de la commune de Gometz-le-Châtel en tant seulement que les documents
graphiques ne font pas apparaître l’aléa retrait-gonflement et qu’il classe la parcelle 172 en zone N ;
qu’aucun autre moyen n’est de nature à justifier l’annulation du PLU ;
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :
Considérant que la commune de Gometz-le-Châtel succombe en la présente instance ; que, par suite,
il ne peut être fait droit aux conclusions qu’elle a présentées à l’encontre des requérants en application
de ces dispositions ;
Considérant, en revanche, qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de condamner la commune
de Gometz-le-Châtel à verser la somme de 1 000 euros aux requérants, au titre des frais exposés par
eux et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er – La délibération du conseil municipal de la commune de Gometz-le-Châtel, en date du
1er mars 2004, portant approbation du plan local d’urbanisme est annulée en tant qu’elle approuve le
classement de la parcelle E 172 en zone N.
Article 2 – La délibération du conseil municipal de la commune de Gometz-le-Châtel, en date du
1er mars 2004, portant approbation du plan local d’urbanisme est annulée en tant qu’elle approuve les
documents graphiques sur lesquels ne figurent pas les secteurs soumis à l’aléa retrait-gonflement.
Article 3 – La commune de Gometz-le-Châtel versera une somme de 1 000 euros à M. Clément,
M. Flury-Herard, M. Ogier, M. du Boÿs, et à l’Association pour la protection de Gometz au titre de l’article
L. 761-1 du Code de justice administrative.
Article 4 – Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 – Le présent jugement sera notifié à M. Jacques Clément, à M. Bernard Flury-Herard, à
M. Jean Ogier, à M. Sylvius du Boÿs, à l’Association pour la protection de Gometz et à la commune de
Gometz-le-Châtel.
Source : Tribunal administratif de Versailles, 6 mars 2007, « Association pour la protection
de Gometz et autres », requêtes n˚ 0402416 et n˚ 0402417.
59
60 Pratique du droit de l’urbanisme
78. La délibération d’approbation du PLU peut être contestée dans les deux mois
devant le juge administratif, soit pour des raisons de fond, soit pour des raisons de
forme.
La procédure de contestation d’un acte administratif dure un certain temps.
Aussi un requérant peut demander au juge des référés la suspension de l’exécution du PLU. Si l’avis du commissaire-enquêteur a été défavorable, dès l’instant
qu’est présenté un moyen « propre à créer un doute sérieux quant à la légalité
de la décision », le juge ordonne la suspension de l’exécution du plan (art.
L. 123-12 du Code de l’environnement). Cette disposition montre l’importance,
à la fin de l’enquête publique, de conclusions défavorables du commissaireenquêteur.
Lorsque le juge des référés a ordonné la suspension de l’exécution, le PLU ne
peut entrer en vigueur : le maire et les administrés doivent attendre le jugement
de l’affaire au fond.
B. Contenu du PLU
79. Le contenu du dossier de plan d’occupation des sols varie selon les communes.
Chaque maire, chaque équipe municipale mène une politique d’urbanisme. Mais
la présentation du dossier de PLU est toujours la même (R. 123-1). Le dossier
comprend :
•
•
•
•
•
le rapport de présentation,
le projet d’aménagement et de développement durable de la commune,
le règlement,
un ou plusieurs document(s) graphique(s),
des annexes.
En fait, le PLU a pour objet essentiel de fixer sur tout le territoire de la
commune – ou sur tout ou partie du territoire si le PLU est intercommunal – les
règles générales et les servitudes d’utilisation des sols, et notamment celles
visant à interdire les constructions (L. 123-1, alinéa 5). Ces règles doivent être
précises et bien adaptées à la commune concernée : est naturellement illégal un
article du règlement prévoyant que des constructions peuvent être autorisées par
le maire lorsque les dispositions du règlement se trouvent inadaptées à leur cas
(cour adm. appel Lyon, 20 décembre 1994, époux Domenge, Rec. p. 680) !
Le rapport de présentation
80. Véritable introduction du document, il ne peut se limiter à des affirmations géné-
rales, sommaires ou imprécises (Conseil d’État, 26 avril 2000, commune d’Othis,
req. n˚ 169725). Texte d’explication des choix effectués par les élus en matière
d’urbanisme communal, le rapport de présentation, qu’il convient de rédiger avec
un soin attentif, a pour but (R. 123-2) :
• d’exposer le diagnostic porté sur le territoire au regard des prévisions économiques et démographiques et de préciser les besoins de la commune (déve-
L’urbanisme réglementaire
loppement économique, équilibre social de l’habitat, aménagement de
l’espace, équipements publics, services, moyens de transports...) ;
• d’étudier précisément l’état initial de l’environnement et les incidences de la
mise en œuvre du plan à ce sujet : le POS d’Arcachon a été annulé au motif
que le rapport de présentation ne faisait pas bien apparaître les incidences de
la création d’une zone de thalassothérapie et de thermalisme sur l’état initial
du site (Conseil d’État, 25 mars 1996, Association des propriétaires et résidents pour la sauvegarde du Moulleau, Rec. T. p. 1205) ;
• d’expliquer clairement les choix retenus pour établir le projet d’aménagement
et de développement durable et délimiter les zones du PLU, en montrant leur
compatibilité avec les objectifs d’équilibre assignés aux documents d’urbanisme (L. 121-1) et avec les orientations du SCOT ou, en l’absence de ce
schéma, avec les directives territoriales d’aménagement et les prescriptions
particulières des zones de montagne ou, en l’absence de ces documents, avec
les dispositions des lois « Montagne » et « Littoral » ; en région Île-deFrance, le plan d’une commune, même s’il est compatible avec le schéma
intercommunal, est illégal s’il apparaît incompatible avec le schéma directeur
régional de l’Île-de-France (Conseil d’État, 31 janvier 1992, commune de
Croissy-Beaubourg, Rec. p. 45) ; le calendrier d’ouverture à l’urbanisation
des zones à urbaniser et des équipements correspondants peut être précisé ;
• d’énoncer les motifs des limitations administratives à l’utilisation du sol
apportées par le règlement du PLU.
81. Outil de communication, synthèse de l’histoire et de la géographie communales,
le rapport doit informer correctement les administrés sur les objectifs et le contenu
du PLU : le plan est annulé lorsque le rapport n’analyse pas bien l’état initial de
l’environnement (Conseil d’État, Section, 22 novembre 1985, ministre de l’Urbanisme c/ Daniau, Rec. p. 342) ou les conséquences sur l’emploi de la création
envisagée d’un golf couvrant le quart du territoire communal (trib. adm. Lyon,
22 juin 1994, société Corsim, Rec. T. p. 1231). Une commune ne peut justifier
l’insuffisance du rapport de présentation par le petit nombre de ses habitants (trib.
adm. Versailles, 26 octobre 1993, Marguerite c/ commune de Tacoignières, Rec.
T. p. 1089).
Lorsque le territoire n’est pas couvert par un SCOT ayant fait l’objet d’une
évaluation environnementale (R. 121-14), le rapport de présentation doit
comporter en outre une évaluation environnementale propre au territoire
communal ; son contenu est alors plus important : il doit répondre aux prescriptions de l’article R. 123-2-1 et être soumis à l’avis du préfet.
Le projet d’aménagement et de développement durable
C’est un élément important du PLU (L. 123-1, alinéa 2), qu’on ne trouvait pas
dans le POS. Ce projet doit figurer dans un document simple et clair ; il définit
« les orientations d’urbanisme et d’aménagement retenues pour l’ensemble de
la commune » et respecte les objectifs généraux du droit de l’urbanisme précisés
aux articles L. 110 et L. 121-1. Le PADD peut être complété par des
« orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs », qui
peuvent présenter les mesures préservant les centres-villes, la création de quar-
61
62 Pratique du droit de l’urbanisme
tiers nouveaux, le traitement des espaces et voies publiques – notamment
sentiers piétonniers et pistes cyclables –, l’aménagement des entrées de ville, la
restructuration de secteurs ou d’îlots, les opérations d’aménagement de nature à
sauvegarder la diversité commerciale des quartiers, les mesures assurant la
préservation des paysages et l’environnement. Le PLU peut recommander
l’utilisation des énergies renouvelables pour l’approvisionnement énergétique
des constructions neuves (L. 123-1, 14˚).
Les documents graphiques
Ils sont établis généralement au 1/2 000e ou au 1/5 000e, parfois plus
précisément ; ils peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces
auxquels ils s’appliquent. Ces documents font apparaître clairement la délimitation des zones U, AU, A et N (L. 123-1, alinéa 4) et un certain nombre d’autres
informations (R. 123-11 et R. 123-12). Le conseil municipal connaît une grande
liberté dans le découpage du territoire de la commune en zones : le juge, s’il est
saisi, contrôle simplement que les élus n’ont pas commis d’erreur manifeste
d’appréciation dans ce zonage (Conseil d’État, Section, 23 mars 1979,
commune de Bouchemaine, GADU, p. 163).
■
Les zones
82. Le PLU doit classer le territoire en zones, mais la partie du territoire couverte par
un plan de sauvegarde et de mise en valeur lui échappe (L. 123-1, alinéa 4). Le
PLU distingue quatre types de zones :
• Les zones U, ou zones urbaines. Ce sont des zones correspondant aux secteurs
« déjà urbanisés » et aux secteurs « où les équipements publics existants ou
en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter » (R. 123-5). À l’intérieur de ces zones U peuvent figurer les terrains cultivés à protéger et inconstructibles (L. 123-1, alinéa 6, 9˚),
les périmètres où les constructions sont interdites pendant cinq ans en attendant un projet d’aménagement global (L. 123-2, a), les emplacements réservés à la réalisation de programmes de logements sociaux (R. 123-12, 1˚, c), la
localisation des équipements publics ; la loi « Engagement national pour le
logement » du 13 juillet 2006 permet dorénavant de délimiter des secteurs où,
en cas de réalisation de programmes de logements, un pourcentage de ces
programmes doit être affecté à des logements locatifs sociaux (L. 123-2, d) :
l’article 2 du règlement du PLU de Paris prévoit ainsi, dans certains secteurs à
faible nombre de logements sociaux, l’obligation de construire dans tous les
programmes de logements supérieurs à 1 000 m2 25 % de logements sociaux.
Le PLU peut créer plusieurs catégories de zones U (UA, UB...).
• Les zones AU, ou zones à urbaniser (ex-zones d’urbanisation future « NA »
des POS) ; elles comprennent « les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation » (R. 123-6) et peuvent délimiter les secteurs pour lesquels un plan de masse coté à trois dimensions
définit des règles spéciales. (R. 123-12, 4˚). En fonction de la capacité des
voies publiques, réseaux d’eau, d’électricité et d’assainissement existant à la
périphérie immédiate d’une zone AU, le projet d’aménagement et de développement durable et le règlement du PLU vont distinguer deux situations :
Le PLU de la communauté urbaine de Bordeaux
L’urbanisme réglementaire
63
64 Pratique du droit de l’urbanisme
– ou cette capacité est suffisante, et les constructions seront autorisées en
zone AU soit le jour où sera décidée la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble (lotissement, zone d’aménagement concerté,
programme d’aménagement d’ensemble), soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par le PLU ;
– ou cette capacité n’est pas suffisante, et l’ouverture à l’urbanisation en zone
AU peut être subordonnée à une modification ou une révision du PLU.
Le juge avait décelé une erreur manifeste d’appréciation dans le classement en
zone NA du POS d’un territoire inscrit à l’inventaire supplémentaire des sites pittoresques et annulé cette partie du POS (Conseil d’État, 30 juillet 1997, Association de protection du site de Cordes, Rec. p. 313).
83. Signalons que les zones NB des POS (zones déjà partiellement desservies par des
équipements) où se trouvaient quelques constructions, mais où il n’était pas prévu
de renforcer les équipements – elles couvraient 2 % des territoires régis par un
POS – n’existent plus dans les PLU.
• Les zones A, ou agricoles (ex-zones NC des POS) ; elles comprennent les secteurs « à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » (R. 123-7). La protection contre les incendies de
forêts peut justifier un tel classement (Conseil d’État, 6 juin 2007, Communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole, Rec. T.). Dans ces zones sont
autorisés uniquement les constructions nécessaires aux services publics ou à
l’exploitation agricole et le changement de destinations de bâtiments agricoles identifiés en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial (L. 123-3-1)
dans les documents graphiques du règlement.
• Les zones N, ou zones naturelles et forestières (ex-zones ND des POS) ; il
s’agit de zones que l’on veut « protéger en raison soit de la qualité des sites,
des milieux naturels et des paysages et de leur intérêt, notamment du point de
vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels » (R. 123-8) : les
constructions, limitées, doivent respecter ces protections. Le zonage doit faire
apparaître, s’il y a lieu, les secteurs protégés en raison de la qualité de leur
paysage où est applicable un transfert de coefficient d’occupation des sols en
vue de favoriser un regroupement des constructions (L. 123-4). Le Conseil
d’État a admis qu’il était possible de classer en zone ND des POS des lotissements-jardins (10 novembre 1989, Association syndicale libre du lotissement
de la rue des Tulipes, Rec. T. p. 986), un chenil (préfet de la Seine-Maritime,
6 mai 1996, Rec. T. p. 1210), ou de limiter la zone ND à des équipements culturels et touristiques (3 novembre 1997, Comité interdépartemental de
défense du site du pont du Gard, Rec. p. 387). En revanche, un POS prévoyant
l’implantation d’une piste de karting en zone naturelle est annulé pour erreur
manifeste d’appréciation (Conseil d’État, 19 janvier 1990, commune de Witrylès-Reims c/ M. Bouche, Rec. T. p. 1030).
84.Dans toutes les zones du PLU, les documents graphiques peuvent faire apparaître des espaces boisés classés que l’on veut conserver ou que l’on veut créer. Ce
classement implique l’interdiction sur ces terrains de tout changement d’affectation ou de tout mode d’occupation des sols qui risque de compromettre la
L’urbanisme réglementaire
conservation, la protection, la création des boisements. De même, un tel classement entraîne le rejet de toutes demandes de défrichement sur ces terrains, et
l’obligation d’obtenir une autorisation administrative pour les coupes et abattages
d’arbres (L. 130-1). Les propriétaires de ces terrains ont la faculté de les céder à la
commune en échange d’un terrain à bâtir (L. 130-2 et R. 130-16).
Les zones du PLU de Paris
Le PLU de Paris, entré en vigueur le 1er septembre 2006, comporte quatre grandes zones :
– la zone urbaine générale (UG), seule zone dotée de coefficients d’occupation du sol pour maîtriser
la densité et la mixité des destinations, couvre la plus grande partie du territoire parisien. À l’intérieur
d’un corps de règles homogènes, cette vaste zone connaît, sur tel ou tel aspect de la réglementation,
des dispositions particulières à certains quartiers ; elle distingue principalement deux secteurs : un
secteur de protection de l’habitation au centre-ouest, un secteur d’incitation à la mixité à l’est,
incluant, autour des gares, un sous-secteur d’incitation à l’emploi ;
– la zone urbaine de grands services urbains (UGSU) regroupe des emprises municipales ou
dépendant de la SNCF, de Réseau ferré de France, du Port autonome de Paris ou de l’Assistance
publique/Hôpitaux de Paris : elle a pour objet d’améliorer la diffusion et la réception de marchandises, de favoriser l’accueil de grands services qui justifient de règles d’implantation et de fonctionnement particulières (par exemple, pour la réalisation de bâtiments hospitaliers répondant aux normes,
ou l’installation de centres de tri sélectif de déchets) ; il n’y a pas de COS dans cette zone ;
– la zone urbaine verte (UV) englobe à la fois des espaces verts (parcs, jardins publics, cimetières),
les quais portuaires de la Seine et des canaux et des parcelles dont l’affectation actuelle doit être préservée (par exemple, installations sportives situées en périphérie) ;
– la zone naturelle et forestière (N) a pour objectif de garantir la vocation d’espace naturel des bois
de Boulogne et de Vincennes donnés à la ville de Paris par Napoléon III pour un usage de promenade publique et qui sont des sites classés.
85. ■ Les autres indications graphiques
Elles ne figurent que s’il y a lieu (R. 123-11). Ainsi peuvent apparaître sur les
documents graphiques du PLU :
• les secteurs où les constructions ou les plantations sont interdites, ou soumises à des conditions spéciales ;
• les périmètres délimités par le plan de déplacements urbains où sont prévues
des obligations réduites ou minimales en matière de réalisation d’aires de
stationnement ;
• les emplacements réservés (ER) dont l’utilisation future est prévue (voies et
ouvrages publics, installations d’intérêt général, espaces verts) ; ils se situent
en zone U ou AU. L’équipement prévu en ER n’a pas obligatoirement à revêtir un caractère d’utilité publique (Conseil d’État, 15 avril 1996, commune du
Marin, Rec. p. 140) ; ce peut être un édifice cultuel, dont la construction doit
être assurée par une association diocésaine (Conseil d’État, 25 septembre
1996, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble 75-77, rue Dutot, Rec.
p. 352). Le plan peut réserver un emplacement sur une dépendance du
domaine public sans l’accord de la personne publique affectataire si cette
réservation n’est pas incompatible avec l’affectation (Conseil d’État, 28 juillet
2000, Port autonome de Nantes-Saint-Nazaire, Rec. p. 334) ;
• les secteurs où la reconstruction à l’identique est autorisée ou imposée ;
65
66 Pratique du droit de l’urbanisme
• les secteurs où la construction est subordonnée à la démolition des immeubles
existants ;
• les éléments de paysage, quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger ;
• les zones réservées à la pratique du ski ou aux remontées mécaniques.
Le règlement du PLU
86. L’objet du PLU est, rappelons-le, de fixer sur tout le territoire communal les règles
générales et les servitudes d’utilisation des sols. Il faut les énoncer dans un règlement qui doit être « en cohérence » avec le projet d’aménagement et de développement durable (L. 123-1, alinéa 5). Le règlement ne peut aller au-delà de
l’objet du PLU : il ne peut donc, par exemple, instituer une limitation du droit des
propriétaires à disposer de leurs biens (Conseil d’État, 28 juin 1996, Durnez, Rec.
T. p. 1208) ni une limitation à la durée d’exploitation des carrières (Conseil
d’État, 20 avril 1998, Société Cosson, Rec. p. 187) ; il n’a pas à intégrer, comme
on le fait en Allemagne, la réglementation relative à l’affichage. Il n’existe pas de
modèle unique de règlement du PLU, toutefois l’administration avait proposé,
pour les POS (A. 123-2), une structure type de règlement. Les règlements de PLU
peuvent, par exemple, comprendre plusieurs titres :
Titre 1 : dispositions générales
• Article 1 : champ d’application territoriale du PLU (y a-t-il éventuellement
une partie de la commune, couverte par un PSMV, échappant au PLU ?).
• Article 2 : combinaison du règlement du PLU avec les autres règles d’urbanisme.
• Article 3 : organisation de la division du territoire en zones.
• Article 4 : modalités de gestion des adaptations mineures pouvant être apportées à certaines règles du PLU.
87. Ces adaptations mineures correspondent à une tolérance prévue à l’article L. 123-
1, antépénultième alinéa : il s’agit d’adaptations « rendues nécessaires par la
nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions
avoisinantes » (cf. Conseil d’État, 30 juillet 1997, société parisienne de réalisation immobilière, Rec. T. p. 1121) ; elles pourront être accordées au moment des
autorisations de construire. Le juge administratif est très sévère sur l’octroi des
adaptations mineures, et vérifie qu’elles entrent dans les limites prévues au règlement du plan : l’autorisation de construire une centrale à béton dans une zone
agricole ne peut être assimilée à une adaptation mineure (Conseil d’État,
24 janvier 1990, commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers, req. n˚ 90857) !
Titre 2 : dispositions applicables aux zones urbaines
88. Ce titre peut prévoir autant de chapitres correspondant à des règles qu’il fixe en
fonction de la destination des constructions : habitation, hébergement hôtelier,
bureaux, commerce, artisanat, industrie, entrepôt, installations nécessaires aux
services publics ou d’intérêt collectif (R. 123-9). Le PLU peut reprendre, soustraire ou ajouter les règles ainsi classées par article dans les anciens POS :
L’urbanisme réglementaire
• Articles 1 et 2 : types d’occupation des sols interdits ou soumis à des conditions spéciales ; par exemple, limitation des activités commerciales dans telle
zone (Conseil d’État, 26 novembre 1986, Fol, Rec. p. 266).
• Articles 3 et 4 : conditions concernant le terrain :
– réseaux d’eau, d’assainissement, d’électricité ;
– desserte et accès aux voies publiques.
• Articles 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 : conditions relatives au projet de construction :
– superficie minimale des terrains constructibles : cette règle doit être
« justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d’un
dispositif d’assainissement non collectif » ou par la volonté de préserver
« l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager » (L. 123-1, 12˚) ;
– emprise au sol (superficie au sol de l’immeuble, qui est le rapport de la
surface occupée par la projection verticale du volume hors œuvre du bâtiment à la surface de la parcelle) ;
– implantation par rapport à la voie publique : à défaut de figurer dans le
règlement, ces règles doivent figurer dans les documents graphiques
(R. 123-9, avant-dernier alinéa) ;
– implantation par rapport aux limites séparatives et aux autres constructions
(idem) ;
– hauteur : celle-ci se mesure par rapport au sol naturel, défini comme celui
qui existe antérieurement aux travaux entrepris pour la réalisation du projet
déposé (Conseil d’État, 26 février 1992, Lemée, Rec. T. p. 1377) ; à Paris, la
hauteur fixée par le PLU dépend de la largeur de la voie :
* sur les voies étroites (moins de douze mètres de large), la hauteur verticale de façade est limitée à la largeur de la voie entre les alignements
(appelée prospect) augmentée de 3 mètres (P + 3) ; par exemple, sur une
voie de 6 mètres de large, il n’est possible d’élever qu’une façade d’une
hauteur maximale verticale de mètres (6 + 3), soit trois niveaux (R + 2) ;
un seul niveau en combles ou en retrait est autorisé au-dessus de cette
verticale ;
* sur les rues plus larges, la hauteur des façades est fonction de la largeur
des voies ou résulte de dispositions spécifiques. En règle générale, la
verticale de façade ne peut excéder 25 mètres (R + 7).
– aspect extérieur (formes, couleurs, clôtures...) et aménagement des abords.
Si le règlement peut interdire, lors des ravalements, la peinture des immeubles de pierre de taille (cour adm. appel Paris, 31 octobre 2000, ville de
Paris, Rec. T. p. 1281), il ne peut édicter une prescription régissant l’agencement intérieur des bâtiments (Conseil d’État, 9 juillet 1997, commune de
Megève, Rec. p. 303).
• Articles 12, 13 : conditions relatives à l’environnement du terrain :
– réalisation d’aires de stationnement des véhicules, en tenant compte, s’il
existe un plan de déplacements urbains, des limitations du nombre d’aires
de stationnement qu’il a pu fixer ; le règlement doit permettre que la réalisation d’aires de stationnement, si elle ne peut être effectuée sur le terrain
d’assiette de la construction, le soit dans son environnement immédiat
(L. 123-1-2) ; l’ordonnance du 8 décembre 2005, afin de ne pas freiner la
construction de logements sociaux, interdit aux règlements de PLU de
67
68 Pratique du droit de l’urbanisme
prévoir plus d’une aire de stationnement par logement locatif de ce type
(L. 123-1-3) et leur permet même de n’en imposer aucune. Le PLU de la
communauté urbaine de Bordeaux, entré en vigueur en 2006, prescrit aussi
– en son chapitre 1, article 12 B – dans toutes les zones des règles pour le
stationnement des deux roues afin de favoriser les circulations douces : une
place de 1,5 m2 par logement ; une place pour quatre chambres pour les
hôtels ; quatre places par tranche de 100 m2 de SHON pour les commerces
et les bureaux de superficie supérieure à 100 m2 ; deux places par tranche
de 100 m2 pour les activités artisanales ou industrielles de superficie supérieure à 100 m2 ;
– réalisation d’espaces libres, aires de jeux, espaces verts, plantations.
• Article 14 : coefficient d’occupation du sol :
89. ■ Le COS détermine la densité de construction admise (L. 123-1, 13˚).
Par définition (R. 123-10), le coefficient d’occupation du sol est le rapport
exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors œuvre nette ou – depuis
la loi SRU – le nombre de mètres cubes susceptibles d’être construits par mètre
carré de sol. Avec un COS (exprimant la densité en surface) de 2, la SHON (voir
supra 45) maximale constructible sur un terrain de 100 m2 est de 200 m2. Un
COS peut être fixé pour chaque catégorie de construction (habitation,
commerce, bureaux...) ; dans le cas d’un terrain situé partiellement en espace
boisé, la surface constructible se calcule à partir de la totalité du terrain, y
compris l’espace boisé classé (R. 123-10, 2˚ alinéa). Le COS est fixé librement
dans le règlement du PLU. Il n’a pas à tenir compte, ce qui était le cas des COS
figurant dans les POS, du niveau des équipements collectifs et de la nature des
constructions à édifier dans la zone ou partie de zone.
90. Deux exemples :
• Le PLU de Paris a porté le COS en moyenne à 3 au lieu de 3,25 dans le POS
précédent.
Toutefois, lorsque la densité des constructions existantes dépasse le COS, il
est possible d’aménager ou de reconstruire des bâtiments dans la limite des
surfaces existantes. Ce dispositif, dit « du COS de fait », permet le renouvellement ou la modernisation des immeubles, en particulier de ceux ayant une
vocation liée à l’emploi. S’agissant des destinations, afin d’encadrer les équilibres habitat/emploi, une répartition (variable selon les secteurs) est organisée entre les destinations privilégiées (qui peuvent bénéficier du COS
maximum sur la parcelle) et les destinations freinées (qui doivent respecter un
COS plus contraignant) : par exemple, dans un secteur privilégiant l’habitation et freinant l’emploi, celui-ci ne peut bénéficier que d’un COS de 1 au
maximum à l’intérieur d’un COS de 3.
• Le PLU de la communauté urbaine de Bordeaux ne fixe pas de COS, mais,
pour chaque zone ou secteur de zone, un « gabarit-enveloppe » qui détermine
un volume dans lequel doit s’inscrire toute la construction.
Le dépassement du COS, qui était autorisé dans le régime des POS sous
certaines conditions, n’est théoriquement pas possible dans le PLU. Toutefois,
sauf si le PLU en dispose autrement, la demande de permis de reconstruction à
L’urbanisme réglementaire
l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre est satisfaite – quel que soit
donc le nouveau COS applicable au terrain –, si ce bâtiment a été
« régulièrement édifié » ; il en est de même pour « la restauration d’un bâtiment
dont il reste l’essentiel des murs porteurs lorsque son intérêt architectural ou
patrimonial en justifie le maintien » (L. 111-3). De plus, une délibération particulière du conseil municipal peut permettre le dépassement du COS afin de
favoriser la création de logements locatifs sociaux (L. 127-1) ou des constructions économes d’énergie (L. 128-1).
91. Enfin le règlement du PLU peut instituer trois types de servitudes en zone U :
• l’interdiction pendant au plus cinq ans de constructions d’une superficie supérieure à un seuil qu’il détermine ; cette interdiction suppose une justification
particulière, elle doit s’appliquer à un périmètre délimité, elle permet d’attendre l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global ; elle ne
peut concerner cependant les travaux ayant pour objet l’adaptation, la réfection ou l’extension limitée des constructions existantes (L. 123-2) ;
• la réservation d’emplacements en vue de la réalisation de logements sociaux
ou la délimitation de secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à
des catégories de logements locatifs sociaux ;
• la délimitation de terrains qui peuvent être concernés par des voies, ouvrages
publics, installations d’intérêt général ou espaces verts.
Les propriétaires de terrains concernés par ces servitudes ont la possibilité de
mettre en demeure la commune d’acquérir leurs terrains (L. 123-17, alinéa 2 et
L. 230-1).
Titre 3 : dispositions applicables aux zones à urbaniser
Le règlement doit tenir compte de la nouvelle disposition introduite par la loi SRU
(L. 122-2) selon laquelle, en l’absence de SCOT, les zones d’urbanisation future
(AU) ne peuvent en principe être ouvertes à l’urbanisation (cf. supra 63). Les articles du règlement peuvent suivre le même plan que celui choisi pour les zones
urbaines. Si une ZAC est projetée, ses règles doivent être fixées au PLU, alors que
précédemment, les règles de la ZAC pouvaient être énoncées dans un document
extérieur au POS, le plan d’aménagement de zone : en particulier, la SHON constructible peut être déterminée pour chacun des îlots de la ZAC (L. 123-3).
Titre 4 : dispositions applicables aux zones agricoles
92. Dans ces zones A, seules peuvent être autorisées par le règlement les construc-
tions nécessaires aux services collectifs ou à l’exploitation agricole (R. 123-7). Il
n’existe pas de COS en zone A. Le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire
l’objet d’un changement de destination (L. 123-3-1, introduit par la loi
« Urbanisme et Habitat »).
Titre 5 : dispositions applicables aux zones naturelles et forestières
93. Les zones naturelles ne peuvent en principe, en l’absence de SCOT (cf. supra 63),
être ouvertes à l’urbanisation. Si un SCOT existe, les constructions ne peuvent
69
70 Pratique du droit de l’urbanisme
être réglementairement autorisées que « dans des secteurs de taille et de capacité
d’accueil limitées, à condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des
sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et
paysages » (R. 123-8, alinéa 3). Les conditions de hauteur, d’implantation et de
densité doivent être compatibles avec le maintien du caractère naturel de la zone.
Toutefois, il peut être intéressant, à l’intérieur de la zone N, de « favoriser un
regroupement des constructions sur d’autres terrains situés dans un ou plusieurs
secteurs de la même zone » (L. 123-4). Des transferts de constructibilité sont donc
possibles dans certains secteurs de la zone N « à protéger en raison de la qualité
de leurs paysages et de leurs écosystèmes » (L. 123-1, 13˚), s’ils sont expressément autorisés par le règlement du plan local d’urbanisme ; ces secteurs sont alors
dotés de deux COS (R. 123-10, dernier alinéa) et le mécanisme de transfert est le
suivant :
Le propriétaire désireux de construire un immeuble dans le secteur de la zone N
où le transfert de COS est permis, alors que le COS général de cette zone
l’empêche d’atteindre la surface souhaitée, recherche un autre propriétaire
possédant un terrain situé hors des secteurs constructibles de la zone N ; il lui
achète des droits à construire. L’acquisition du COS auprès de ce propriétaire
donne au constructeur, si le règlement du PLU le permet, le droit d’accroître la
surface de l’immeuble projeté en transférant les droits à construire sur son
terrain.
Ce mécanisme connaît deux limites :
• il faut « acter » le transfert du COS, c’est-à-dire le constater par acte notarié,
publié au bureau des hypothèques, car le voisin verra son terrain dorénavant
grevé en totalité d’une servitude d’interdiction de construire (L. 123-4,
alinéa 3) ;
• la nouvelle construction doit respecter un second COS spécifique fixé par le
règlement, « définissant la densité maximale des constructions du secteur
dans lequel celles-ci peuvent être implantées » (R. 123-10, dernier alinéa).
EXEMPLE : Soit une zone N, où le COS est de 0,2 ; dans cette zone N, un secteur N-12 a été
délimité dans le PLU et permet le transfert de COS avec un COS spécifique de 0,3.
M. Durand, propriétaire en secteur N-12 d’un terrain de 1 000 m2, veut construire une maison de 600 m2 ; le COS de la zone ne l’autorise pas à construire plus de 200 m2 ; il achète à
M. Dupont, propriétaire d’un terrain de 20 000 m2 situé en zone N mais en dehors du
secteur N-12, des droits à construire : en lui achetant la valeur de 1 000 m2, qu’il transfère
fictivement dans son patrimoine, M. Durand est considéré comme détenteur d’un terrain de
2 000 m2 ; il peut donc construire, en fonction du COS du secteur N-12, 600 m2 ; quant à la
parcelle du terrain de 1 000 m2 de M. Dupont, elle devient inconstructible.
94. Il faut insister sur un point capital. La rédaction du règlement du PLU doit être
effectuée avec un très grand soin : l’expression « largeur de la voie publique », si
elle n’est pas définie précisément par le règlement, inclut les trottoirs (Conseil
d’État, 19 juin 2002, commune de Beausoleil, Rec. T. p. 958). V. pour le mot
« refuge » en zone de montagne : Conseil d’État, 3 mai 2004, commune de Risoul et
société Le Tetras, Rec. T. p. 906, ou pour la notion d’« extensions mesurées des bâtiments existants » : Conseil d’État, 16 mars 2005, Acquaviva, Rec. T. p. 1134. Il peut
L’urbanisme réglementaire
être utile, afin que la règle permette une interprétation claire, que les principaux
mots employés par le règlement soient accompagnés d’une définition : le PLU de la
communauté urbaine de Bordeaux propose ainsi un chapitre « dictionnaire ».
Les annexes
95. En annexe du PLU sont regroupés des renseignements utiles à toute personne
s’intéressant à la situation juridique du territoire concerné (R. 123-14) :
• schémas des réseaux d’eau et d’assainissement et des systèmes d’élimination
des déchets ;
• liste des servitudes d’utilité publique, établie selon un code alphanumérique
(A. 126-1), en particulier plan de prévention des risques naturels prévisibles
et délimitation des zones agricoles protégées ; est ainsi annexé au PLU de
Paris, par exemple, le plan de prévention des risques d’inondation du département de Paris (arrêté préfectoral du 15 juillet 2003) que doivent respecter tous
les projets d’urbanisme situés dans les arrondissements 1 à 13, 15 et 16 ;
• actes instituant des zones de publicité ;
• dispositions nationales et particulières applicables au territoire couvert par le PLU ;
• liste des lotissements (tant que leurs règles n’ont pas cessé de s’appliquer,
conformément au régime de l’article L. 442-11) ;
• plan d’exposition au bruit au voisinage d’un aérodrome ;
• classement des infrastructures de transports terrestres.
Certaines annexes indiquent, sur des documents graphiques, un certain nombre
d’informations (R. 123-13), notamment :
• les périmètres des secteurs sauvegardés ;
• les périmètres des secteurs situés au voisinage des infrastructures de transports terrestres et concernés par des prescriptions d’isolement acoustique ;
• les périmètres où s’applique un droit de préemption, ou de sursis à statuer ;
• les périmètres des ZAC et des programmes d’aménagement d’ensemble.
Extrait du règlement du PLU de Paris
Article UG.1 - Occupations et utilisations du sol interdites
UG.1.1 - Dispositions générales
Les constructions et installations, ainsi que les travaux divers de quelque nature que ce soit, à l’exception des travaux d’accessibilité, d’hygiène, d’isolation phonique ou thermique ou de sécurité, sont soumis aux interdictions suivantes :
a) les installations classées pour la protection de l’environnement 1 soumises à la directive européenne
96/82/CE du 9 décembre 1996 ou présentant un danger grave ou des risques d’insalubrité pour le
voisinage, sont interdites ;
b) les dépôts non couverts de ferraille, de matériaux et de combustibles solides sont interdits.
UG.1.2 - Dispositions particulières applicables dans certains secteurs :
– Secteurs de Maisons et villas* 2 (SL)
Les constructions destinées à l’industrie, à l’artisanat, à l’entrepôt et au bureau sont interdites.
71
72 Pratique du droit de l’urbanisme
Toutefois l’artisanat est admis dans les Secteurs de Maisons et villas* SL.20-14 (Villa des Vignoles) et
SL.20-15 (Vignoles Est).
– Secteur Montmartre :
Est interdite la création de locaux destinés au commerce accessibles par les voies ou portions de
voies suivantes :
2 bis à 18 et 1 et 15 rue de l’Abreuvoir ; allée des Brouillards ; place du Calvaire ; rue du Calvaire ;
21 à 23 et 20 à 24 rue Chappe ; 28, 34 à 36 et 40 rue du Chevalier de la Barre ; rue Cortot ; rue
Drevet ; 1 à 51, 2 et 10 à 38 rue Gabrielle ; 2 à 2 bis impasse Girardon ; 1 à 7, 11 à 15 et 2 à 16 rue
Girardon ; place Jean-Baptiste-Clément ; 1 à 49 et 10 à 36 ter avenue Junot ; 85 à 95 et 100 à 112
rue Lepic ; rue de la Mire ; 19, 23 à 33 et 18 à 24 rue du Mont Cenis ; 9 ter à 21 et 20 à 28 rue
Norvins ; rue d’Orchampt ; rue Poulbot ; place des Quatre-Frères-Casadesus ; 11 à 19 et 12 à 24 rue
Ravignan ; cite du Sacré-Cœur ; 1 rue Saint-Eleuthère ; rue Saint-Rustique ; 1 à 15, 35 à 49, 2 à 32
et 42 rue Saint-Vincent ; 1 à 23, 2 à 12 et 20 à 26 rue des Saules ; 11 à 29 et 2 à 24 rue SimonDereure ; impasse du Tertre ; 11 bis place du Tertre.
(La zone UG est la zone urbaine générale du PLU de PARIS.)
Il est recommandé au lecteur de se rendre dans la mairie d’une commune dont le
territoire est couvert par un POS ou un PLU afin d’étudier, d’une part, le
contenu de celui-ci et, d’autre part, la procédure qui a conduit à son adoption.
C. Effets du PLU
96. Le règlement du PLU fixe les dispositions applicables à l’utilisation des sols sur le
territoire de la commune.
Effets de la prescription du PLU
Dès que le conseil municipal a décidé de prescrire un PLU, il peut s’avérer
nécessaire d’empêcher les futurs constructeurs ou aménageurs de réaliser un
projet contrevenant aux intentions des auteurs du plan : c’est pourquoi la loi a
donné aux autorités administratives la possibilité de surseoir à statuer, c’est-àdire de ne pas se prononcer immédiatement sur les demandes d’autorisation
individuelle d’urbanisme (permis de construire, autorisation de lotir...).
• L’autorité administrative doit prouver que le projet faisant l’objet d’une
demande d’autorisation serait, s’il était autorisé, « de nature à compromettre
ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan » (L. 123-6, alinéa 2). Si
un administré conteste devant le tribunal administratif un arrêté de sursis à
statuer, le juge vérifie que le sursis à statuer est correctement motivé ; il raisonne en deux temps :
– d’abord, il s’assure que les études d’élaboration du plan ont atteint un état
d’avancement suffisant ;
– si la réponse est positive, il vérifie que le projet de construction est de nature
à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du plan (Conseil
d’État, 11 juillet 1939, Chardin, GADU, p. 92).
• Le sursis à statuer n’est valable que pour deux ans (L. 111-8). Au bout de ce
délai, le sursis peut être prolongé à la double condition que ce prolongement
soit fondé sur un nouveau motif (par exemple, création d’une ZAC, déclaration d’utilité publique...) et que la durée totale des deux sursis ne soit pas
supérieure à trois ans. À la fin du délai prévu pour le second sursis, le pétition■
L’urbanisme réglementaire
naire doit confirmer sa demande et l’administration doit lui répondre (Conseil
d’État, 23 juillet 1974, dame Meyer-Baur, Rec. p. 460).
97. ■ La publication de la délibération prescrivant le PLU entraîne, de plus, l’obliga-
tion de déclaration préalable pour les coupes et abattages d’arbres dans les bois,
forêts et parcs situés sur le territoire de la commune (L. 130-1, alinéa 5). Toutefois, cette autorisation n’est pas nécessaire pour les enlèvements d’arbres dangereux ou de bois morts ainsi que les bois et forêts soumis au régime du Code
forestier et gérés par l’Office national des forêts.
Effets de l’approbation du PLU
98. Ils sont nombreux. Citons-en neuf.
1) Le règlement et les documents graphiques du PLU sont opposables.
Ces dispositions du plan sont opposables à toutes les personnes, publiques ou
privées, sans exception : l’État, la région, le département, la commune ellemême, Électricité de France, France Télécom, une société anonyme, un
particulier... ; cela signifie (L. 123-5) que les projets de travaux, constructions,
plantations, lotissements... présentés par toute personne doivent respecter le
règlement et les documents graphiques du PLU (Conseil d’État, Assemblée,
30 mars 1973, ministre de l’Aménagement du territoire c/ Sieur Schwetzoff,
GADU, p. 71). De plus, ces travaux ou opérations doivent être compatibles avec
les orientations spécifiques d’aménagement, si le PLU en comporte.
2) Les dispositions concernant les emplacements réservés (L. 123-1, 8˚) sont
applicables.
99. Lorsqu’un propriétaire constate, au vu du PLU, que son terrain est situé dans un
emplacement réservé, il peut exercer un droit de délaissement : il peut « exiger de
la collectivité publique ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été
réservé » (L. 123-17, alinéa 1) d’acquérir le terrain. La collectivité a un an pour se
prononcer : si elle est d’accord, elle doit payer le prix d’acquisition dans les deux
ans. À défaut d’accord amiable à l’expiration du délai d’un an, le juge de l’expropriation, saisi dans les trois mois par lettre recommandée, prononce le transfert de
propriété et fixe le prix selon les règles applicables en matière d’expropriation
(L. 230-3). Tant que la réserve figure au PLU, le propriétaire peut solliciter le
transfert de propriété et la fixation du prix du bien (Cass. civ. 3e, 25 septembre
2002, Bull. civ. III, n˚ 1229). Le même droit de délaissement existe pour les servitudes de l’article L. 123-2, instituées par le PLU dans les zones urbaines
(cf. supra 91).
De son côté, une fois que l’emplacement est réservé, l’autorité administrative
doit refuser toute demande de permis qui n’est pas conforme à l’objet de la
réserve (Conseil d’État, 14 octobre 1991, Association « Cadre de vie des résidents de Courbevoie-Bécon », Rec. p. 336 : un permis de construire avait été
délivré pour un parking souterrain situé sur un emplacement réservé à la construction d’une école primaire, le juge a prononcé l’annulation du permis de
construire). Aucun délai n’est fixé à la collectivité pour réaliser ou faire réaliser
le projet pour lequel un emplacement a été réservé.
73
74 Pratique du droit de l’urbanisme
3) Les infractions aux dispositions du PLU sont sanctionnables par le juge pénal
(L. 160-1, alinéa 1).
4) Le droit de préemption urbain peut être institué (L. 211-1) par le conseil
municipal dans les zones U ou AU du PLU.
100. Le droit de préemption urbain, qui permet à une commune d’acheter avant toute
autre personne intéressée un immeuble venant à être mis en vente, a pour but de
mettre en œuvre des opérations d’aménagement (cf. infra 244).
5) Les règles du PLU donnent naissance à des servitudes qui en principe
n’ouvrent droit à aucune indemnité.
101. Ce sont les servitudes d’urbanisme – par exemple, servitude de ne pas dépasser
une certaine hauteur –, qui ne doivent pas être confondues avec les servitudes
d’utilité publique : elles ont en effet, contrairement à la plupart de ces dernières,
leur fondement dans le Code de l’urbanisme. En vertu de l’article L. 160-5, ces
servitudes n’entraînent pas le versement d’indemnités, mais selon le Conseil constitutionnel « le principe d’égalité devant les charges publiques ne saurait
permettre d’exclure du droit à réparation un élément quelconque de préjudice
indemnisable résultant des travaux ou de l’ouvrage public » (décision n˚ 85-198
DC, 13 décembre 1985).
102. Ainsi la loi a prévu deux situations où une indemnité est due au propriétaire et
fixée, à défaut d’accord amiable, par le tribunal administratif :
• lorsqu’il résulte des servitudes d’urbanisme une modification de l’état antérieur des lieux déterminant un dommage matériel, direct et certain (Conseil
d’État, 8 février 1963, ministre de la Construction c/ Consorts Leroy, GADU
p. 132) ; ce n’est pas le cas de l’inscription à l’inventaire des sites d’un terrain
où était auparavant toléré du camping (trib. adm. Poitiers, 24 février 2000,
M. Jean Gestin, req. n˚ 98517) ;
• lorsqu’il résulte des servitudes d’urbanisme une atteinte aux droits acquis.
Lorsque par exemple, l’administration délivre une autorisation de lotir et que,
quelque temps après, un POS ou un PLU approuvé vient interdire de construire, le lotisseur, qui avait engagé des frais d’équipement, voit ses droits
acquis remis en question (Conseil d’État, Section, 4 mars 1977, ministre de
l’Équipement c/ SA Constructions Simottel, GADU p. 133) ; il en est de
même pour une société ayant conclu avec l’État un contrat d’endigage lui faisant acquérir la propriété des terrains au fur et à mesure de leur soustraction à
l’action des eaux, lorsque le nouveau POS ne permet plus la réalisation de
l’endigage (Conseil d’État, 29 décembre 1997, Société civile des néo-polders,
Rec. T. p. 1121).
L’indemnisation, en dehors des deux hypothèses où elle est prévue par la loi,
n’est cependant pas impossible dans des cas exceptionnels : le Conseil d’État
(Section, 3 juillet 1998, M. Bitouzet, Rec. p. 288 ; 27 juin 2007, M. Mielle,
Rec. T.) a en effet estimé que, pour être compatible avec l’article 1er du premier
protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’Homme
(« toute personne physique a droit au respect de ses biens »), la règle de nonindemnisation des servitudes d’urbanisme ne devait pas faire obstacle à une
L’urbanisme réglementaire
indemnisation en cas de charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec
l’objectif d’intérêt général que la servitude poursuit. Toutefois, le juge n’a pas
voulu voir de charges exorbitantes dans le cas de servitudes restreignant les
droits de construction et de plantation issues de dispositions du POS intervenues
après l’édification d’une maison d’arrêt (Conseil d’État, 2 juillet 1999,
Mme Valentini, req. n˚ 176894), ni dans le cas de servitudes résultant pour les
propriétaires concernés d’un plan de prévention des risques (Conseil d’État,
29 décembre 2004, Société d’aménagement des coteaux de Sainte-Blaine, Rec.
p. 478). Il faut noter l’intéressante position de la Cour constitutionnelle
italienne : par un arrêt du 24 mai 1999, elle exige que les servitudes créées par
les plans régulateurs généraux des communes ne s’appliquent pas plus d’un
certain temps (cinq ans) : au-delà, elles doivent être expressément renouvelées
et effectivement indemnisées.
6) Si le PLU a prévu des coefficients d’occupation des sols, le conseil municipal
peut, par délibération, décider à tout moment d’autoriser un dépassement du
COS jusqu’à 20 % pour :
• les constructions de logements locatifs sociaux (L. 127-1) ;
• les constructions où seront installés des équipements de production d’énergie
renouvelable, ou labellisées « haute performance énergétique » (L. 128-1 et
R. 111-21, créé par le décret n˚ 2007-18 du 5 janvier 2007).
103. 7) Le maire devient compétent pour délivrer au nom de la commune les autorisa-
tions individuelles d’urbanisme (L. 422-1) : en 2006, près de 80 % des permis de
construire étaient délivrés par le maire au nom de la commune.
8) Les classements et déclassements des voies et places publiques communales
sont dispensés d’enquête préalable (R. 123-19, denier alinéa).
9) Les servitudes d’utilité publique qui ne sont pas annexées au PLU un an
après son approbation ne sont plus opposables aux demandes d’autorisation
d’occupation du sol (L. 126-1, alinéa 3).
D. Évolution du PLU
La loi « ENL » du 13 juillet 2006 prévoit un rendez-vous après un délai
maximum de trois ans d’application : le conseil municipal (L. 123-12-1) doit
délibérer du bilan de création de logements et de l’ouverture à l’urbanisation
des zones à urbaniser (AU). C’est l’une des occasions où il peut y avoir une
évolution du PLU. Celle-ci peut revêtir plusieurs formes :
La modification des limites du territoire communal
104. Cette modification peut s’effectuer de deux manières :
• une partie d’un territoire communal couvert par un PLU vient à être détachée
pour être rattachée à une autre commune : le PLU de l’ancienne commune
reste applicable sauf si la commune de rattachement a précisé, lors de
l’enquête publique portant sur la modification de ses limites territoriales
75
76 Pratique du droit de l’urbanisme
(Code général des collectivités territoriales, art. L. 2112-2), que cette modification aurait pour conséquence l’abrogation du PLU pour la partie rattachée ;
• une partie d’un territoire communal non couvert par un PLU vient à être détachée pour être rattachée à une commune dotée d’un PLU : il appartient à cette
dernière d’élaborer « sans délai » (L. 123-1, alinéa 3) les dispositions du PLU
applicables à cette nouvelle partie de son territoire.
L’extension du PLU
Dans le cas où un établissement public intercommunal a élaboré un PLU ne
couvrant que les secteurs d’aménagement touristique identifiés par le SCOT, les
communes concernées doivent couvrir le reste de leur territoire par un PLU
(L. 123-1, alinéa 4).
La révision du PLU
105. C’est le changement le plus radical, le plus long et le plus important ; la révision
peut revêtir trois formes.
La révision volontaire
Elle se déroule selon la même procédure que l’élaboration : le maire conduit la
procédure de révision, comme il a conduit la procédure d’élaboration du PLU et
veille aux mêmes mesures de publicité.
• La décision de réviser le PLU doit être parfaitement expliquée dans le rapport
de présentation du nouveau document : l’absence, dans ce rapport, d’analyse
des incidences sur l’environnement de l’urbanisation de zones peut entraîner
l’annulation de la procédure de révision (trib. adm. Lille, 19 janvier 1999,
Groupement de défense de l’environnement de l’arrondissement de Montreuil-sur-Mer c/ commune de Cucq, req. n˚ 97-268). La délibération qui prescrit la révision du PLU précise les objectifs de la commune même si la
révision ne porte que sur une partie du plan (L. 123-13).
• La délibération prescrivant la révision du PLU doit être accompagnée d’une
délibération du conseil municipal précisant les modalités d’une concertation
avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées,
notamment les représentants de la profession agricole (L. 300-2, a). Le maire
présente par la suite le bilan de cette concertation au conseil municipal, qui
doit en délibérer.
• Le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable de la commune peut se tenir lors de la séance du conseil
municipal délibérant sur la prescription de la révision (L. 123-9, alinéa 1).
• Contrairement aux anciennes délibérations prescrivant la mise en révision du
POS, la délibération prescrivant la révision du PLU ne peut permettre de faire
une application anticipée des futures dispositions du plan en cours de révision.
• La délibération prescrivant la révision du PLU donne à l’autorité administrative la possibilité d’exercer le sursis à statuer sur toutes les demandes d’autorisation qui lui sont présentées (L. 123-6, alinéa 2).
L’urbanisme réglementaire
La révision forcée (L. 123-14)
106. Elle est déclenchée par le préfet (R. 123-21) soit lorsqu’il veut rendre le PLU
compatible avec une nouvelle directive territoriale d’aménagement ou avec les
dispositions particulières aux zones de montagne ou au littoral, soit lorsqu’il veut
favoriser la réalisation d’un projet d’intérêt général. Le préfet informe de sa décision les personnes associées à l’élaboration du PLU et met en demeure le maire de
procéder à la révision du PLU : si cette révision n’est pas engagée au bout d’un
mois ou si, bien qu’engagée, elle n’a pas été approuvée dans un délai de six mois,
le préfet prescrit lui-même la révision, élabore un projet, le soumet à enquête
publique et, après avoir consulté le conseil municipal, approuve par arrêté le PLU
révisé. Ainsi le préfet du Val-de-Marne a-t-il pu, pour faciliter l’implantation de la
Direction centrale des transmissions à l’intérieur du fort du Kremlin-Bicêtre,
qualifier cette opération de PIG (cf. supra 27) et engager la procédure de révision
partielle du POS de la commune (Conseil d’État, 4 juillet 1997, Les Verts d’Île-deFrance, Rec. p. 287).
Une procédure identique est prévue lorsqu’est approuvé un nouveau document
concernant l’aménagement communal : SCOT, schéma de mise en valeur de la
mer, charte de parc naturel régional ou national, plan de déplacements urbains
ou programme local de l’habitat : dans ce cas, les dispositions du PLU restent
applicables jusqu’à la révision du PLU, qui doit intervenir dans un délai de trois
ans (L. 123-1, dernier alinéa) afin que les nouvelles dispositions du PLU soient
compatibles avec les orientations du nouveau document. À défaut de cette révision initiée par la commune, le PLU est révisé à l’initiative du préfet.
La révision simplifiée
Cette nouvelle procédure a été instituée par la loi SRU : lorsqu’un projet présentant un caractère d’intérêt général pour la commune (exemple : implantation
d’un équipement public ou d’une entreprise) nécessite une révision d’urgence
du PLU, le maire propose un examen conjoint du projet par les personnes qui
ont été associées à l’élaboration du PLU et les communes limitrophes. Puis il
organise une enquête publique portant à la fois sur le projet et la révision du
PLU (L. 123-13, alinéa 5). La même procédure est mise en œuvre pour rectification d’erreur matérielle ou pour un projet d’extension des zones constructibles
si celui-ci ne porte pas atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement
et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance.
La modification du PLU
107. C’est une procédure (L. 123-13, alinéa 2) plus aisée que celle de la révision, car
elle bouleverse moins le PLU initial.
Conditions
Pour engager la procédure de modification, la commune doit souhaiter édicter
de nouvelles dispositions qui :
• ne portent pas atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de
développement durable ;
77
78 Pratique du droit de l’urbanisme
• n’ont pas pour effet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole, une
zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de
nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;
• ne comportent pas de graves risques de nuisance.
Ainsi le maire qui souhaite pouvoir accueillir une petite entreprise dans sa
commune ou transformer, en cohérence avec le PADD, une zone à urbaniser
(AU) en zone urbaine (U) peut mettre en œuvre la procédure de modification.
Le PLU devient un document « glissant ».
Procédure
Elle est très simple et repose principalement sur la volonté du maire ; elle
comporte quatre phases :
• initiative du maire qui propose la modification du PLU ;
• notification au préfet, aux présidents du conseil général et du conseil régional,
au président de l’établissement public intercommunal ayant élaboré et suivant
le SCOT ;
• enquête publique ;
• approbation par délibération du conseil municipal.
108. La durée de cette procédure peut être relativement courte (moins d’une année),
pendant laquelle l’autorité administrative ne peut utiliser le droit de surseoir à
statuer. Cependant, on constate des abus car, du fait de sa simplicité et de sa rapidité, les communes préfèrent la procédure de modification à celle de la révision.
EXEMPLES :
• Une commune qui voulait réaliser un golf national avait procédé à la modification du POS.
Le Conseil d’État a estimé que ce projet changeait l’économie générale du POS et que par
conséquent la commune devait procéder par révision (20 juin 1990, Fédération française de
golf c/ ville de Châteaufort, Rec. T. p. 1031).
• En revanche, une modification du POS de Paris, en 1998, avait abouti à créer une zone
« urbaine Saint-Antoine » dans le but de préserver les spécificités urbaines et économiques de
ce quartier ; le juge a validé la procédure suivie, estimant que la modification concernait
moins de 1 % du territoire couvert par le POS et ne portait pas atteinte à l’économie générale
du plan (cour adm. appel Paris, 17 mai 2001, ville de Paris, req. n˚ 00PA00864).
La survenance d’une opération d’utilité publique
109. Supposons que, bien après l’approbation du PLU, une opération nécessitant une
déclaration d’utilité publique soit envisagée sur le territoire de la commune ; cette
opération devra être compatible avec le PLU. Si ce n’est pas le cas, il faut d’abord
que le préfet organise une réunion sur les dispositions assurant cette mise en
compatibilité avec la commune, la région, le département et les personnes qui ont
été associées à l’élaboration du PLU ; il faut ensuite que l’enquête publique sur
l’opération projetée, ouverte par le préfet, porte non seulement sur l’utilité
publique du projet, mais aussi en même temps sur la mise en compatibilité du
PLU (L. 123- 16) : cette enquête se déroule selon les règles posées au Code de
l’expropriation (Conseil d’État, 21 mars 2001, Société Euroraft, Rec. T. p. 1002).
L’urbanisme réglementaire
Enfin le préfet soumet pour avis au conseil municipal les conclusions du commissaire-enquêteur : l’avis est réputé favorable s’il n’est pas donné dans les deux
mois (R. 123-23). L’acte prononçant la DUP entraîne automatiquement l’approbation des nouvelles dispositions du PLU (Conseil d’État, 28 avril 1993,
commune de Royan, Rec. p. 139).
La mise à jour du PLU
Les servitudes d’utilité publique sont inscrites en annexe du PLU ; lorsque sont
instituées de nouvelles servitudes, elles doivent y être reportées. À défaut, le
préfet doit mettre en demeure le maire d’y procéder dans les trois mois ; en cas
de carence du maire, le préfet y procède d’office (L. 126-1, alinéa 2). Il en est de
même « chaque fois qu’il est nécessaire de modifier le contenu des annexes »
(R. 123-22) du PLU. L’arrêté mettant à jour le plan ne peut être contesté devant
le juge administratif (Conseil d’État, 7 octobre 1988, Bienvenu, Rec. p. 330 ;
3 juillet 1998, Association de défense et de protection de l’environnement de
Saint-Côme-d’Olt, Rec. p. 284).
E. Contentieux du PLU
110. Le contentieux du PLU concerne assez peu l’acte qui prescrit le PLU (sauf s’il
existe des insuffisances de publicité ou de mise en œuvre de la concertation) ; la
décision contestable est essentiellement la délibération d’approbation de ce document. Il est possible à une personne ayant intérêt à agir de demander au tribunal
administratif son annulation par la voie du recours pour excès de pouvoir et, le cas
échéant, d’assortir ce recours d’une demande de suspension présentée au juge des
référés (la condition d’urgence paraît toutefois difficile à satisfaire : Conseil d’État,
5 novembre 2001, commune du Cannet-des-Maures, Rec. p. ; cf. infra 198).
Le recours en annulation du PLU doit s’appuyer sur un moyen :
• incompétence de l’auteur de l’acte ;
• vice de procédure : il réside souvent, pendant la phase d’élaboration du plan,
dans l’oubli de consultation de personnes ou organismes, ou dans la mauvaise
organisation de l’enquête publique ou dans le caractère non effectif (ou non
prouvable) des mesures de publicité et d’information édictées à l’article
R. 123-25 ;
• violation du droit (contradiction entre le règlement du plan et le rapport de
présentation : cour adm. appel Lyon, 12 mars 2002, M. et Mme Christinaz,
Rec. T. p. 958) ;
• détournement de pouvoir (décision prise, par exemple, pour favoriser un intérêt financier ou personnel).
Bien entendu, le requérant ne doit pas dépasser le délai de deux mois pour
contester le PLU. Le délai de recours contre la délibération approuvant, modifiant ou révisant le PLU part de la plus tardive des deux dates suivantes :
premier jour de la période d’affichage d’un mois en mairie, date d’insertion
dans un journal diffusé dans le département (Conseil d’État, 16 décembre 1994,
M. et Mme Lestavel, Rec. T. p. 1231). Lorsqu’un requérant ou le préfet contes-
79
80 Pratique du droit de l’urbanisme
tait un PLU devant le tribunal administratif, il était tenu d’en informer le maire
et de lui adresser copie de la requête présentée au juge (cette obligation a été
supprimée à compter du 1er octobre 2007 : R. 600-1) ; il peut obtenir, auprès du
juge des référés (cf. infra 199), la suspension de la délibération, mais cette
ordonnance du juge des référés n’est pas susceptible d’appel.
Sous le régime des POS, on comptait environ 200 POS annulés chaque année ;
naturellement un appel contre le jugement du tribunal peut être formé dans les
deux mois devant la cour administrative d’appel. Mais le souci d’éviter une
annulation, qui montre un échec des élus dans une de leurs missions importantes, doit conduire les auteurs des PLU à une rigueur juridique plus grande et,
au besoin, à la demande de conseils aux services préfectoraux.
111. Quelles sont les conséquences de la décision du juge ? Il faut distinguer selon
que le PLU a été annulé ou qu’une de ses dispositions a été déclaré illégale.
Le PLU est annulé
Afin d’éviter la multiplication des contentieux fondés sur des moyens identiques au cours de procédures successives, le juge se prononce « sur l’ensemble
des moyens de la requête qu’il estime susceptible de fonder l’annulation »
(L. 600-4-1). Cette annulation entraîne la remise en vigueur du PLU immédiatement antérieur (L. 121-8), par exemple le précédent PLU ou l’ancien POS. S’il
n’y en a pas, il faut alors se replacer dans la situation d’une commune sans PLU
et appliquer le droit en vigueur dans une commune sans PLU (cf. infra 112).
L’autorité administrative a tout intérêt à faire élaborer un nouveau PLU – ou une
carte communale – et, en attendant, peut utiliser la procédure du sursis à statuer.
Si le PLU est annulé partiellement, il faut remplacer les dispositions illégales
par de nouvelles dispositions « sans délai » (L. 123-1).
Une disposition du PLU est déclarée illégale
Il s’agit du cas où le juge fait application du moyen d’exception d’illégalité :
lorsqu’un PLU a été élaboré dans une commune, les habitants, malgré la concertation et la publicité qui ont été organisées, n’ont pas toujours une bonne connaissance
de l’existence ou du contenu de ce document. Supposons qu’un jour, une personne
dépose une demande de permis de construire qui lui est refusée au motif qu’elle est
contraire à une règle du PLU. Cette personne peut contester le refus du permis de
construire devant le tribunal administratif en mettant en cause la légalité de la disposition du PLU en vertu de laquelle la construction lui est refusée (par exemple, en
zone de montagne, en disant que la règle du PLU qu’on lui applique est contraire à
un article de la loi « Montagne », ou, en Île-de-France, en disant que la règle du
PLU qu’on lui applique est incompatible avec une orientation du SDRIF). Le juge
pourra, s’il est saisi de ce moyen, examiner la disposition contestée du PLU et, s’il
l’estime effectivement illégale, la déclarer telle. Si précisément cette disposition du
PLU est déclarée illégale, alors le refus de permis devient, par voie de conséquence,
illégal. Cette jurisprudence protectrice des droits des administrés a été mise au point
par une importante décision du Conseil d’État (Section, 12 décembre 1986, société
Gepro, Rec. p. 282) et souvent reprise (Conseil d’État, 2 décembre 1991, époux
Souillé, Rec. p. 418). Il faut cependant éviter qu’elle aboutisse à une insécurité
L’urbanisme réglementaire
juridique : c’est pourquoi l’illégalité du PLU pour vice de forme ou de procédure ne
peut être invoquée après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa prise
d’effet, sauf si le requérant met en cause l’absence de rapport de présentation ou de
documents graphiques ou la régularité de l’enquête publique (L. 600-1).
Par ailleurs, le maire, comme toutes les autorités administratives, doit respecter
un principe général du droit selon lequel il ne faut pas appliquer une règle illégale. Ainsi, au moment où il délivre une autorisation d’urbanisme, le maire peut
estimer que la disposition du PLU qu’il doit appliquer à la demande dont il est
saisi est illégale. Il doit alors l’indiquer dans sa décision, écarter cette disposition, et se fonder sur la disposition pertinente du document d’urbanisme antérieur pour prendre sa décision ; si cependant il estime que la disposition du plan
antérieur est aussi illégale, il le dit et se fonde alors sur la disposition du plan
encore antérieur ; s’il estime alors que celle-ci est aussi illégale, il applique les
règles figurant au règlement national d’urbanisme (Conseil d’État, avis,
9 mai 2005, Marangio, Rec. p. 195). Lorsque le maire a estimé qu’une règle du
PLU en vigueur était illégale, il doit naturellement demander au conseil municipal de l’abroger ou de la changer. Naturellement, toutes les décisions du maire
sur l’illégalité d’une règle du PLU peuvent être contestées devant le tribunal
administratif, y compris par le préfet.
2.3.2. L’absence de PLU
112. Se doter d’un PLU est une faculté donnée aux conseils municipaux. Les
communes ont donc la liberté de ne pas élaborer de PLU. Quelles règles d’urbanisme s’appliquent alors sur le territoire de ces communes ? Il s’y applique toutes
les règles vues au chapitre 1 (« les règles imposées aux communes »), auxquelles
d’autres règles viennent s’ajouter.
Nombre de POS et PLU
Situation au
01/07/03
01/01/05
01/01/07
Nombre de POS-PLU approuvés
10 034
9 675
10672
Nombre de POS/PLU en révision
5 665
6 329
5612
Nombre de PLU (élaboration nouvelle)
1 679
1 895
2039
55 135 000
55 154 137
55 287 939
1 750
3 140
3 256
346
1 010
2 468
845 000
1 642 505
2 157 142
Population correspondante
Nombre de Cartes Communales
en cours d’élaboration
Nombre de Cartes Communales approuvées
Population correspondante
Application du RNU (aucun document d'urbanisme)
Population correspondante
17 180
4 225 625
14 605
3408083
12 519
2 740 749
Source : Direction générale de l’urbanisme, de la construction et de l’habitat
81
82 Pratique du droit de l’urbanisme
A. Application de la règle de constructibilité limitée
Les territoires concernés
Ce sont les territoires non couverts par un plan (PLU, plan de sauvegarde et de mise
en valeur). Sur ces territoires, la règle de constructibilité limitée s’applique aux
parties de la commune qui ne sont pas actuellement urbanisées. Il est possible de
construire, mais uniquement dans les parties actuellement urbanisées, et cette
faculté ne peut être a priori écartée par la commune (cour adm. appel Lyon, 13
décembre 1994, ministre de l’Équipement c/ Bourdarot, Rec. T. p. 1230).
Qu’est-ce qu’une « partie actuellement urbanisée » (L. 111-1-2) ? La loi ne
donnant pas de véritable réponse, c’est l’administration, sous le contrôle du
juge, qui doit apprécier : il suffit souvent d’une photographie pour identifier,
dans une commune, les parties urbanisées et celles qui ne le sont pas.
EXEMPLE : Conseil d’État, 26 juillet 1996, Mlle Pruvost, Rec. p. 314 : le terrain appartenant à
cette demoiselle, eu égard à sa dimension et à sa localisation à l’écart d’un axe d’urbanisation
qui se développe, se trouve, selon l’appréciation de la cour administrative d’appel (que le
Conseil d’État ne veut pas remettre en cause en cassation), en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune. Il est donc soumis à la règle de constructibilité limitée.
Les constructions limitativement autorisées
113. Deux sortes de constructions sont, par exception, autorisées en dehors des parties
de la commune actuellement urbanisées.
• Certaines constructions prévues par la loi :
– l’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des
constructions existantes ;
– les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à
l’exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles, à la
réalisation d’opérations d’intérêt national : ainsi un parc de loisirs peut être
installé dans le parc boisé d’un château situé en dehors des parties urbanisées de la commune (cour adm. appel Paris, 17 mai 2001, ministre de
l’Équipement c/ M. Lapère, req. n˚ 00PA02365) ;
– les constructions et installations qui seraient incompatibles avec le voisinage des zones habitées (décharge, centrale nucléaire...).
• Des constructions ponctuelles :
Le conseil municipal, par une délibération motivée, doit se prononcer sur
chaque projet de construction envisagé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.
114. La réunion de cinq conditions est exigée pour qu’il puisse autoriser ponctuelle-
ment une telle construction (L. 111-1-2, 4˚) :
• le conseil municipal doit justifier l’intérêt de la commune au projet de
construction (Conseil d’État, 29 juin 1994, époux Pierrard, req. n˚ 126 959 :
une petite commune a intérêt à la construction d’un entrepôt amenant une
centaine d’emplois) ; l’intérêt de la commune est justifié dès lors que la construction permet d’éviter une diminution de sa population ;
L’urbanisme réglementaire
• le projet doit être de faible importance. Ce n’est pas le cas d’un projet de
construction d’une première tranche de soixante-cinq logements d’un centre
de vacances pour lequel on prévoit la création de 350 logements (Conseil
d’État, 2 avril 1993, commune Saint-Martial-d’Albarède, Rec. p. 97) ;
• la construction ne doit pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels
et des paysages, ni à la salubrité et à la sécurité publiques ;
• la construction ne doit pas entraîner un surcroît important de dépenses
publiques ;
• le projet de construction ne doit pas être contraire aux grands principes de
l’urbanisme, notamment au principe d’équilibre entre les populations urbaines et rurales (L. 110), ni aux lois « Montagne » et « Littoral », ni à une
directive territoriale d’aménagement.
Le tempérament apporté par la carte communale
115. La loi SRU permet à une commune non dotée d’un PLU d’élaborer « une carte
communale précisant les modalités d’application des règles générales
d’urbanisme » (L. 124-1) et confère à cette carte le statut d’un véritable document
d’urbanisme. Grâce à cette carte, la règle de constructibilité limitée pourra être
écartée hors des parties actuellement urbanisées. Le ministère de l’Équipement
encourage les communes rurales recevant régulièrement des demandes de permis
de construire à élaborer une carte communale (ministère de l’Équipement, « Loi
Urbanisme et habitat – volet urbanisme, service après vote », 2003, p. 15) ; cette
élaboration dure de dix à dix-huit mois et coûte entre 10 000 et 15 000 euros.
La carte communale se présente comme un « mini-PLU », devant respecter les
dispositions générales du droit de l’urbanisme et être compatibles avec le
SCOT, le SMVM, la charte du parc national ou du parc naturel régional, ou le
PLH : après un rapport de présentation (R. 124-2), elle comprend des documents graphiques opposables aux tiers (R. 124-1). Ces documents graphiques
« délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où
les constructions ne sont pas admises, à l’exception de l’adaptation, la réfection
ou l’extension des constructions existantes ou les constructions et installations
nécessaires à des équipements collectifs, à l’exploitation agricole ou forestière
et à la mise en valeur des ressources naturelles » (L. 124-2, alinéa 2). La carte
est élaborée sous la conduite du maire, qui la soumet à enquête publique. Elle
doit ensuite recueillir une double approbation : celle du conseil municipal, puis
celle du préfet qui a deux mois pour se prononcer ; à l’expiration de ce délai, le
préfet est réputé l’avoir approuvée. Seul le double accomplissement des formalités de publicité de la délibération du conseil municipal et de l’arrêté préfectoral d’approbation permet l’entrée en vigueur de la carte (R. 124-8).
L’approbation d’une carte communale donne compétence au maire pour délivrer les permis de construire au nom de la commune, sauf si le conseil municipal a décidé qu’ils resteraient délivrés au nom de l’État (L. 422-1, a). Au
1er janvier 2007, on recensait 2 468 cartes communales approuvées.
Rien n’interdit à une commune d’abroger son PLU et d’élaborer une carte
communale.
83
84 Pratique du droit de l’urbanisme
B. Application de la totalité du règlement national d’urbanisme
116. Dans les communes non dotées d’un PLU approuvé, le RNU s’applique aux
demandes de construction (R. 111-1) ; ses quatre dispositions s’imposant à toutes
les communes dotées ou non d’un PLU (déjà étudiées supra 33 et 34), ainsi que
toutes ses autres dispositions. Précisons ces dernières, telles qu’elles résultent du
décret n˚ 2007-18 du 5 janvier 2007.
Règles de localisation et de desserte
• Règles de limitation des constructions dans les zones exposées à des nuisances graves, dues notamment au bruit (R. 111-3). Cf. Conseil d’État,
7 novembre 1990, Fédération française de golf, Rec. p. 312.
• Règles de desserte par des voies publiques ou privées (R. 111-5 et 111-6, b) :
refus du projet si la circulation des engins de lutte contre les incendies est difficile, ou obligation de créer une voie privée ; refus ou octroi du projet avec
des prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour les usagers
des voies publiques.
• Règles d’installation propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant à l’importance du projet (R.111-6, a) ; toutefois, limitation à une aire de stationnement exigible par logement locatif
aidé.
• Règles de maintien ou de création d’espaces verts, correspondant à l’importance du projet, ainsi que d’aires de jeux et de loisirs à proximité (R. 111-7)
• Règles d’alimentation en eau potable et d’assainissement des eaux usées ;
elles varient selon les constructions envisagées, ou de desserte par des réseaux
(R. 111-8 à R. 111-12).
• Règle de limitation des constructions qui nécessitent des équipements publics
nouveaux hors de proportion avec les ressources communales ou entraînent
un surcroît important de dépenses de fonctionnement de la commune (R. 11113). Cf. Conseil d’État, 18 juillet 1973, ministre de l’Équipement c/ SCI Le
Moulin Bellanger, Rec. p. 529.
• Règle visant, en dehors des parties urbanisées des communes, à éviter de
favoriser une urbanisation dispersée ou de compromettre des activités agricoles ou forestières (R. 111-14). Cf. Conseil d’État, 12 janvier 1994, ministre de
l’Équipement c/ Lemaître, Rec. T. p. 1255.
Règles d’implantation et de volume des constructions
• Règle visant à garantir l’ensoleillement (R. 111-16) : une distance d’au moins
3 mètres peut être imposée entre deux bâtiments non contigus situés sur un
même terrain. Pour les départements d’outre-mer, les règles sont fixées aux
articles R. 150-2 et R. 150-3.
117. • Règles de prospect (R. 111-17, 111-18 et 111-19) :
– une distance minimale est exigée entre le bâtiment et la voie publique. C’est
la règle : h ≤ l (l : largeur de la voie ; h : hauteur du bâtiment). Il faut par
conséquent reculer le bâtiment qui va être construit par rapport à la voie
L’urbanisme réglementaire
publique d’autant plus qu’il est haut (Conseil d’État, 17 octobre 1986,
Schwoob, Rec. p. 241) ;
– une distance minimale est exigée entre le bâtiment et la parcelle voisine.
Cette distance est au moins égale à la moitié de la hauteur avec un recul
minimal de 3 mètres (Conseil d’État, 29 juin 1983, SCI L’Empereur, Rec. T.
p. 910).
Règles concernant l’aspect des constructions
118. • Hauteur : l’autorité administrative peut, dans les secteurs déjà partiellement
bâtis, limiter la hauteur des constructions à la hauteur moyenne des constructions existantes (R. 111-22).
• Façades : l’autorité administrative peut exiger que les murs aveugles apparentés et les murs séparatifs aient un aspect s’harmonisant avec celui des façades
(R. 111-23). Cf. Conseil d’État, 2 décembre 1988, Mme Tresch, Rec. T.
p. 1085.
• Pour certains bâtiments à caractère industriel, constructions légères ou
provisoires : l’autorité administrative peut exiger l’aménagement d’écrans de
verdure ou l’observation d’une marge de reculement (R. 111-24).
Il faut rappeler que ces règles ne s’appliquent pas dans les communes dotées
d’un PLU, bien que le règlement de ce dernier puisse en reprendre librement
quelques-unes ou en adapter tout aussi librement quelques autres.
C. Concluons ce chapitre par trois observations.
L’option offerte aux élus locaux est claire :
119. Pas de PLU : les communes appliquent les règles nationales dans un cadre de
constructibilité limitée ; mais elles ont la possibilité d’opter pour une position
intermédiaire en « négociant » avec le préfet l’élaboration d’une carte communale. En 2002, on comptait 17 967 communes où s’appliquait le RNU ; en 2007
on en compte 12 519. Le choix du PLU ou de la carte communale progresse.
Avec un PLU : les communes déterminent, librement (ou presque puisqu’elles
doivent respecter les procédures imposées par le Code), les règles d’urbanisme
s’appliquant à leur territoire : le maire délivre désormais les autorisations de
construire ; la violation des règles du PLU est sanctionnée par le juge pénal
(L. 160-1).
On retrouve, dans ce choix, la diversité des communes françaises.
Prenons l’exemple de deux départements en 2006. Le département le plus
peuplé de France, le département du Nord, comptait plus des trois quarts de ses
communes régies par un PLU : 70 communes soumises au RNU, 16 communes
en cours d’élaboration d’une carte communale, 12 communes dotées d’une
carte communale approuvée, 64 communes en cours d’élaboration d’un PLU,
320 communes dotées d’un PLU approuvé et 170 communes en cours de révision de leur PLU. Le département, très rural, de la Lozère comptait, quant à lui,
les deux tiers de ses communes régies par le RNU : 125 communes soumises au
RNU, 20 communes en cours d’élaboration d’une carte communale,
85
86 Pratique du droit de l’urbanisme
8 communes dotées d’une carte communale approuvée, 2 communes en cours
d’élaboration d’un PLU, 12 communes dotées d’un PLU approuvé et
18 communes en cours de révision de leur PLU.
Que deviennent les POS ? Les POS approuvés avant la loi SRU (2000) ont les
mêmes effets que les PLU ; les communes dotées d’un tel POS peuvent
conserver leur POS, le modifier ou engager – jusqu’au 1er janvier 2010 – une
révision simplifiée ou une mise en compatibilité ; elles peuvent aussi opter pour
la révision de ce document, qui deviendra alors PLU. C’est la démarche entreprise par le Conseil de Paris en 2001 qui a abouti au PLU en 2006. La Communauté urbaine de Bordeaux a pris la même décision en 2002 et a aussi abouti en
2006. Les communes ayant prescrit l’élaboration ou la révision d’un POS avant
l’entrée en vigueur de la loi SRU doivent appliquer celle-ci et donc se doter d’un
PLU ; par exception, les communes ayant un projet de POS révisé adopté par le
conseil municipal avant l’entrée en vigueur de la loi ont pu conserver le POS si
l’approbation de la révision est intervenue avant le 28 mars 2002 (L. 123-19).
La technique du plan ou du schéma a été également utilisée
dans d’autres domaines
Secteurs sauvegardés
120. Il s’agit de secteurs présentant « un caractère historique, esthétique ou de nature à
justifier la conservation, la restauration ou la mise en valeur » d’immeubles, bâtis
ou non (loi Malraux du 4 août 1962, modifiée par l’ordonnance n˚ 2005-864 du
28 juillet 2005 : L. 313-1 à 313-2-1).
La création d’un tel secteur, décidée par le préfet de département, sur demande
ou avec accord de la commune, et après avis de la commission nationale des
secteurs sauvegardés, a deux conséquences. D’une part, elle entraîne la mise en
révision du PLU, s’il y en a un. D’autre part, elle déclenche l’établissement d’un
plan de sauvegarde et de mise en valeur, élaboré sous l’autorité conjointe de
la commune et du préfet ; cette élaboration est calquée sur celle des PLU. Le
décret du 25 mars 2007 organise la concertation avec la population, la consultation des personnes publiques et associations agréées (R. 313-7 à R. 313-8), la
consultation de la commission locale du secteur sauvegardé (R. 313-20) ; le
conseil municipal délibère sur le projet, qui est adressé pour avis à la commission nationale des secteurs sauvegardés (R. 313-18) puis soumis à enquête
publique (R. 313-11 et R. 313-12). Le PSMV est ensuite éventuellement
modifié par le conseil municipal puis approuvé par l’État : par arrêté du préfet si
le conseil municipal a donné un avis favorable, par décret en Conseil d’État
dans le cas inverse.
Le PSMV, qui doit être compatible avec le SCOT (L. 122-1) et avec le projet
d’aménagement et de développement durable du PLU (L. 313-1, IV), désigne
les secteurs ou les immeubles pour lesquels les travaux de démolition ou d’enlèvement sont interdits, ceux dont la modification est soumise à des conditions
spéciales et ceux dont la démolition ou la modification peut être imposée à
l’occasion d’une opération d’aménagement (Conseil d’État, 24 juin 1987, M. et
Mme Lofficial, Rec. p. 229 : le PSMV de La Rochelle a pu légalement imposer
L’urbanisme réglementaire
la démolition d’un immeuble). Il peut préciser les conditions architecturales à
respecter ou les matériaux à utiliser (R. 313-4). Le PSMV approuvé tient lieu de
PLU pour le quartier concerné. Le PSMV peut prévoir un régime d’indemnisation, mais ce n’est pas obligatoire (Conseil d’État, 7 janvier 2000, société Lady
Jane, Rec. T. p. 1283). À Paris, une partie du 7e arrondissement : décret du
26 juillet 1991 et le quartier du Marais : décret du 23 août 1996 sont régis par
un PSMV et ne sont donc pas soumis au PLU ; au total, près de 6 000 hectares,
correspondant à une population de 900 000 habitants, sont régis en France par
un tel plan.
L’architecte des bâtiments de France assure la « surveillance générale du secteur
sauvegardé » (R. 313-17) : dans un secteur couvert par un PSMV, les permis de
construire et déclarations sont soumis à son avis conforme (L. 313-2) ; le maire
peut cependant contester cet avis auprès du préfet de région, qui se prononce
après consultation de la section de la commission régionale du patrimoine et des
sites ; le recours du pétitionnaire contestant cet avis s’exerce à l’occasion du
refus d’autorisation de travaux (L. 313-2, alinéa 3). Le ministre de la Culture
peut se substituer au préfet de région (L. 313-2, alinéa 4).
Environnement
121. Le Code de l’environnement (art. L. 212-1) prévoit l’élaboration, par les comités
de bassin, de schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) présentant
les orientations d’une gestion équilibrée de cette ressource.
Aménagement
Chaque conseil régional doit élaborer un schéma régional d’aménagement et de
développement du territoire qui, après avoir présenté un diagnostic et une étude
sur l’évolution du territoire régional sur vingt ans, propose, dans le cadre d’une
charte régionale, les « orientations fondamentales à dix ans du développement
durable de ce territoire » (décret n˚ 2000-908 du 19 septembre 2000, art. 1er).
En choisissant les règles qui s’appliqueront au territoire de leur cité,
le maire et le conseil municipal exercent un pouvoir essentiel et durable.
Comme l’avait écrit Le Corbusier, « la ville, par son offrande aux yeux,
dispense joie ou désespoir, ennoblissement, fierté ou révolte, dégoût, indifférence, bien-être ou fatigue » (Urbanisme, 1925, rééd. Arthaud 1980, p. 60).
Tel est en définitive l’un des enjeux fondamentaux des choix, ou des non-choix,
assumés par les élus locaux par leur politique d’urbanisme, dont ils doivent
rendre compte à la population régulièrement et lors des élections municipales.
87
Partie 2
L’URB ANI S ME
I N D I VI DU E L
122. L’article 544 de notre Code civil donne au droit de propriété un caractère particulièrement fort : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la
manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les
lois ou par les règlements. »
De cette définition les civilistes tirent les trois prérogatives du droit de
propriété : l’usus, le fructus et l’abusus.
L’usus est le droit de se servir de son immeuble, en l’utilisant ou en le confiant à
d’autres ; le fructus est le droit de retirer de son immeuble les fruits qu’il
rapporte, par exemple les loyers ; l’abusus est le droit de disposer de
l’immeuble, en le donnant, en le léguant, en le démembrant ou en le vendant. Le
Conseil constitutionnel a rappelé que si des limitations peuvent être apportées à
l’exercice du droit de propriété, c’est « à la double condition que ces limitations
obéissent à des fins d’intérêt général et n’aient pas un caractère de gravité tel
que le sens et la portée du droit de propriété s’en trouveraient dénaturés »
(décision n˚ 2000-434 DC du 20 juillet 2000, loi sur la chasse).
Le droit de l’urbanisme va effectivement limiter deux des prérogatives du droit
de propriété :
• l’usus ne permet pas au propriétaire de faire sur son terrain tout ce qu’il souhaite. Certes le Code civil, en son article 552 alinéa 2, dispose que « le propriétaire peut faire au-dessus toutes les plantations et constructions qu’il juge
à propos », mais le propriétaire est soumis, au nom de l’intérêt général, à une
réglementation administrative, celle de l’urbanisme (il l’est également à la
réglementation de la construction) : construire une maison, installer un supermarché, aménager un camping, démolir un immeuble situé dans le champ de
visibilité d’un monument historique sont des opérations régies par le droit de
l’urbanisme et contrôlées par l’administration ;
90 Pratique du droit de l’urbanisme
• l’abusus ne permet pas au propriétaire de disposer totalement de son immeuble. Il
peut en être exproprié ; il peut voir, dans certaines circonstances, l’administration
acquérir son immeuble alors qu’il voulait le vendre à une autre personne : le Code
de l’urbanisme a, en effet, prévu l’existence d’un droit de préemption.
123. Ainsi l’administration est-elle amenée à prendre un grand nombre de décisions
individuelles qui concernent la propriété privée. Mais elle ne peut pas agir arbitrairement.
En effet, il faut indiquer, en premier lieu, que la loi n˚ 79-587 du 11 juillet 1979
relative à la motivation des actes administratifs donne aux personnes physiques
et morales « le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent » (art. 1er). Cette motivation doit être écrite, claire, concise et adaptée aux circonstances (circulaire du
2 juin 1992 relative à l’application aux collectivités territoriales de la loi n˚ 79587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs).
Les objectifs de la réforme des autorisations d’urbanisme
Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n˚ 2005-1527
du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme
Monsieur le Président,
Le régime des autorisations d’urbanisme organisé par le Code de l’urbanisme fait l’objet de nombreuses critiques. Si « la notion de permis de construire est généralement bien acceptée », comme l’avait
noté le Conseil d’État, dans son rapport sur le droit de l’urbanisme en 1992, la complexité des procédures, produit de nombreuses années de stratifications juridiques, et l’insécurité qu’elle génère handicapent aujourd’hui gravement la relance de la construction.
Une refonte profonde de cette réglementation inadaptée est indispensable. Elle est prévue par l’article
20 de la loi n˚ 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, qui a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour redéfinir le champ d’application et simplifier les règles de délivrance des déclarations et autorisations d’utiliser le sol, regrouper les procédures
de délivrance des actes et redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux.
La réforme proposée vise :
– à clarifier le droit de l’urbanisme, en réduisant le nombre des autorisations et en précisant leur
champ d’application ;
– à simplifier les procédures et à améliorer la sécurité juridique pour les collectivités et les citoyens, en
prenant en compte, notamment, les propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme figurant dans le rapport du groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier ;
– à favoriser la qualité de l’urbanisme et de l’architecture.
Cette réforme est l’occasion de procéder à une réécriture de la partie législative du Code de l’urbanisme qui respecte mieux les normes constitutionnelles de répartition entre ce qui ressort du domaine
de la loi et ce qui relève du décret.
Les principales mesures envisagées sont les suivantes :
1˚) Un regroupement des multiples régimes d’autorisation existants :
– aujourd’hui le Code de l’urbanisme comprend onze régimes différents d’autorisations : le permis de
construire, le permis de démolir, l’autorisation pour les installations et travaux divers, l’autorisation
d’aménager un terrain de camping, l’autorisation de stationnement de caravanes, l’autorisation
d’aménager un parc résidentiel de loisir, l’autorisation de coupe et abattage d’arbres, l’autorisation de
lotir, l’autorisation spéciale de travaux dans les secteurs sauvegardés, l’autorisation spéciale de travaux dans les périmètres de restauration immobilière et l’autorisation des remontées mécaniques et
d’aménagement des pistes de ski ;
L’urbanisme individuel
– il comprend de plus quatre régimes différents de déclarations : la déclaration de travaux, la déclaration de clôture, la déclaration en cas de division de terrain non soumise à autorisation de lotir, la
déclaration en cas de division de terrain non destinés à l’implantation de bâtiments.
Ces différents régimes seront regroupés en trois permis (permis de construire, permis d’aménager et
permis de démolir) et une déclaration préalable. L’autorisation des remontées mécaniques et d’aménagement des pistes de ski est toutefois maintenue compte tenu de sa spécificité.
2˚) Une définition précise du champ d’application de chaque procédure :
– pour les constructions neuves, le Code de l’urbanisme posera le principe selon lequel le permis de
construire est la règle. Toutefois il comprendra une liste de travaux pour lesquels une simple déclaration préalable suffira. Il comprendra également une liste des travaux qui, en raison de leur faible
importance ou de leur caractère temporaire, ne font l’objet d’aucun contrôle au titre de l’urbanisme.
Pour les constructions existantes, le décret fixera la liste des travaux ou des changements de destination qui seront soumis à déclaration préalable ou à permis de construire ;
– pour les aménagements, le Code de l’urbanisme établira une liste exhaustive des aménagements
devant faire l’objet d’un permis d’aménager et de ceux devant faire l’objet d’une déclaration
préalable ;
– pour les démolitions, le Code de l’urbanisme précisera les bâtiments protégés ou situés dans des
secteurs protégés pour lesquels le permis de démolir sera obligatoire. Pour le reste du territoire, les
conseils municipaux seront libres d’instituer un permis de démolir sur tout ou partie du territoire
communal.
3˚) Une amélioration de la sécurité juridique, des conditions d’instruction des demandes et la
garantie du respect des délais :
– la loi pose le principe selon lequel les délais seront prévisibles et garantis. Aucune majoration de
délais ne sera possible en dehors des cas prévus par décret en Conseil d’État, notamment pour permettre la consultation de commissions prévues par la loi ;
– le décret fixera avec précision un délai d’instruction de droit commun :
• un mois pour les déclarations ;
• deux mois pour les maisons individuelles ;
• trois mois pour les autres constructions ;
• une majoration de ce délai sera prévue lorsque des consultations sont imposées par la loi (architecte des Bâtiments de France, commissions de sécurité). Mais cette majoration de délai ne sera
opposable que si elle a été notifiée au plus tard un mois après le dépôt du permis et ne pourra
pas être modifiée ultérieurement.
Le demandeur connaîtra ainsi précisément le délai dans lequel la décision doit intervenir.
Le décret précisera également la liste exhaustive des pièces pouvant être demandées. Aucune
demande de pièces non prévues par ce décret ne sera autorisée. L’administration disposera d’un mois
après le dépôt d’une demande en mairie pour demander les pièces complémentaires si le dossier
n’est pas complet. Passé ce mois, il ne sera plus possible de prolonger les délais à l’occasion de la
demande de nouvelles pièces. Les communes qui le souhaitent pourront effectuer les échanges de
correspondances avec les demandeurs par voie électronique.
4˚) Une simplification du contrôle de la conformité des travaux :
Le titulaire du permis aura l’obligation de faire une déclaration d’achèvement de travaux par laquelle il
s’engage sur la conformité avec le permis. L’autorité responsable pourra procéder à un récolement sur
place, dans un délai qui sera fixé par le décret et qui ne pourra être inférieur à trois mois ; passé ce
délai, elle sera réputée n’avoir pas contesté la conformité des travaux. Le propriétaire pourra demander
à l’administration de lui en donner acte par une attestation écrite. Cette procédure permettra de clore
les délais de recours contentieux devant les tribunaux administratifs, comme l’a proposé le rapport Pelletier. Elle ne fera pas obstacle à l’exercice de poursuites pénales en cas d’infraction.
5˚) Une meilleure prise en compte de la qualité de l’urbanisme et de l’architecture :
– les obligations de recours à l’architecte actuellement en vigueur sont intégralement maintenues ;
– le contenu du volet paysager et architectural des permis de construire et des lotissements sera simplifié et clarifié par décret pris en Conseil d’État.
91
92 Pratique du droit de l’urbanisme
(…)
L’article 15 concerne le cœur de la réforme. Il réécrit le livre IV du Code de l’urbanisme.
Le I modifie l’intitulé du livre IV du Code de l’urbanisme.
Le II réécrit l’ensemble du livre IV du Code de l’urbanisme relatif aux certificats d’urbanisme, aux différents permis et aux déclarations préalables. Il constitue l’essentiel de la réforme proposée.
Le titre Ier réécrit l’article L. 410-1 du Code de l’urbanisme relatif aux certificats d’urbanisme.
Les deux types de certificats d’urbanisme existants sont maintenus, avec quelques précisions. Il s’agit
du certificat de « simple information », qui permet d’interroger l’administration pour connaître les règles
d’urbanisme qui s’appliquent sur un terrain particulier et du certificat « opérationnel », qui permet
d’interroger l’administration sur la faisabilité d’un projet défini sommairement.
L’ordonnance précise les droits accordés aux bénéficiaires d’un certificat d’urbanisme en garantissant le
maintien, à leur égard, de l’ensemble des règles d’urbanisme existant à la date du certificat, même si
elles n’ont pas été mentionnées dans le certificat.
Le titre II comprend toutes les dispositions communes aux diverses autorisations et à la déclaration
préalable.
Le chapitre Ier de ce titre simplifie les régimes d’autorisation existants. Il fixe les principes relatifs à leur
champ d’application et distingue :
– les travaux soumis à permis. Parmi ces derniers, les différents régimes d’autorisation existants sont
regroupés en trois catégories : le permis de construire, le permis de démolir, le permis d’aménager ;
– les travaux soumis à une simple déclaration préalable ;
– les travaux qui ne sont soumis à aucune formalité au titre de l’urbanisme.
La liste des travaux, installations et constructions qui doivent faire l’objet d’un permis de construire,
d’aménager ou de démolir ou d’une déclaration préalable ainsi que de ceux qui sont dispensés de
toute formalité préalable sera fixée par décret en Conseil d’État.
Le chapitre II précise l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de
démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable. Le régime sera le
même pour les certificats d’urbanisme, les permis et la déclaration préalable.
Le chapitre III pose le principe d’une procédure unique de dépôt et d’instruction des demandes, commune aux permis de construire, d’aménager et de démolir et aux déclarations préalables. Il renvoie à
un décret en Conseil d’État pour définir les dispositions applicables.
Ce décret en Conseil d’État apportera une garantie du respect des délais d’instruction et clarifiera le
contenu du dossier de demande :
– le décret prévoira un mécanisme selon lequel, lors du dépôt de la demande, le demandeur sera
informé du délai dans lequel la décision doit intervenir. Lorsqu’une majoration de délai sera nécessaire, notamment en cas de consultation d’un autre service ou d’une commission, celle-ci devra être
notifiée au demandeur dans un délai d’un mois à compter du dépôt de la demande ;
– le décret fixera limitativement la liste des pièces qui peuvent être demandées. Si le dossier déposé
n’est pas complet, le demandeur sera informé dans le mois qui suit le dépôt en mairie. Passé ce
délai, aucune demande de pièce complémentaire ne pourra fonder une prorogation du délai d’instruction.
Ainsi, au plus tard un mois après le dépôt de son dossier, le demandeur connaîtra de manière certaine
les délais dans lesquels une décision sera prise. Il s’agit d’une garantie essentielle donnée aux citoyens.
Le chapitre IV précise le régime des décisions et améliore celui des permis tacites. En cas de silence de
l’autorité compétente à l’issue du délai d’instruction qui a été porté à la connaissance du demandeur,
un permis tacite naît, sauf dans des cas particuliers dont la liste sera fixée par décret en Conseil d’État.
L’autorité compétente pourra toutefois, dans le délai de deux mois, prendre l’arrêté fixant les participations exigibles du constructeur ou de l’aménageur.
Le demandeur pourra obtenir un certificat attestant l’existence d’un permis tacite.
La sécurité juridique apportée par le régime de la déclaration préalable sera améliorée : actuellement le
silence de l’administration passé le délai d’un mois vaut accord, mais cet accord peut être retiré par la
L’urbanisme individuel
suite, ce qui est une source importante d’insécurité pour les déclarants. À l’avenir, aucune opposition ne
pourra être notifiée au déclarant passé le délai d’instruction du dossier.
La déclaration préalable pourra rendre exigibles les taxes et participations dans les mêmes conditions
qu’en matière de permis.
Le chapitre V modifie les dispositions relatives aux opérations soumises à un régime d’autorisation
prévu par une autre législation que le Code de l’urbanisme. Il vise à assurer une meilleure articulation
avec les autres législations qui touchent à l’occupation des sols.
La première section concerne les opérations pour lesquelles le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l’autorisation prévue par une autre législation. Dans la majorité des cas, le
permis de construire, le permis d’aménager ou la non-opposition à la déclaration préalable tient lieu de
l’autorisation au titre des législations citées dès lors que l’accord de l’autorité compétente a été délivré.
La deuxième section concerne les opérations pour lesquelles le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable est subordonné à un accord prévu par une autre législation.
La troisième section concerne les opérations pour lesquelles l’autorisation prévue par une autre législation dispense de permis ou de déclaration préalable.
La quatrième section concerne les opérations pour lesquelles la délivrance d’un permis ou la réalisation
des travaux est différée dans l’attente de formalités prévues par une autre législation.
Dans ce cadre, l’articulation entre les autorisations d’urbanisme et les autorisations d’installations classées pour la protection de l’environnement est réformée : le droit actuel prévoit que le permis de construire est délivré à l’issue d’un délai d’un mois suivant la clôture de l’enquête publique préalable de
l’autorisation d’installation classée, ce qui introduit souvent une ambiguïté pour les citoyens. Cette disposition a pour objet d’éviter que les travaux de construction commencent pendant l’enquête publique
mais le fait de lier la délivrance du permis de construire à la fin de l’enquête, sans pour autant permettre à l’autorité compétente de prendre en compte le résultat de cette enquête, crée une ambiguïté
source d’insécurité juridique et d’incompréhension. À l’avenir, le permis de construire sera délivré dans
les délais de droit commun mais il ne pourra pas être exécuté avant la clôture de l’enquête publique.
Cela permettra au constructeur de purger les délais de recours et de retrait pendant l’instruction de
l’autorisation d’installation classée. Cette solution présente l’avantage, par rapport à la situation actuelle,
de ne pas retarder les chantiers.
Le titre III précise les dispositions propres aux constructions.
Le chapitre Ier concerne les dispositions générales. Il reprend, sans les modifier, les dispositions de la loi
n˚ 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture relatives au permis de construire.
La réforme sera sans incidence sur l’obligation de recours à un architecte pour établir le projet architectural.
Le chapitre II concerne les dispositions propres aux constructions saisonnières. Il précise les dispositions
antérieures concernant les constructions saisonnières qui présentent un caractère non permanent et
sont destinées à être régulièrement démontées et réinstallées.
Le chapitre III concerne les dispositions propres aux constructions précaires. Il introduit une plus grande
souplesse dans les permis de construire précaires en étendant leur champ d’application à l’ensemble
des constructions qui présentent un caractère provisoire. Dans les secteurs protégés, ces permis de
construire précaires seront expressément limités dans le temps.
Le chapitre IV renvoie à un décret en Conseil d’État pour préciser les conditions d’application du titre.
Le titre IV précise les dispositions propres aux aménagements. Il institue le permis d’aménager, qui
fusionne quatre autorisations : l’autorisation de lotir, l’autorisation d’installations et travaux divers, l’autorisation d’aménager un parc résidentiel de loisirs et l’autorisation d’aménager un terrain de camping.
Le chapitre Ier concerne les dispositions communes aux aménagements. Il prévoit que le permis
d’aménager pourra tenir lieu de permis de construire pour les constructions réalisées par l’aménageur,
dans le cadre de son opération d’aménagement. Dans ce cas, la demande de permis d’aménager sera
soumise aux obligations relatives au recours à un architecte prévues par le permis de construire.
93
94 Pratique du droit de l’urbanisme
Le chapitre II concerne les dispositions applicables aux lotissements. Il modifie les dispositions relatives
aux lotissements, pour tenir compte de la fusion de l’autorisation de lotir et du permis d’aménager. Il
est proposé de ne pas modifier la définition du lotissement. Les lotissements feront l’objet d’un permis
d’aménager ou d’une déclaration préalable, selon leur localisation et selon qu’ils prévoient ou non des
équipements communs.
L’ordonnance établit une répartition plus conforme à l’article 34 de la Constitution entre les dispositions
figurant dans la partie législative et celles figurant dans la partie réglementaire. La définition des lotissements, qui était presque entièrement comprise dans la partie réglementaire, sera dorénavant placée
dans la loi. En revanche, il appartiendra au décret de prévoir que le dossier de demande d’autorisation
doit comprendre un projet architectural et paysager du lotissement, disposition qui est d’ordre réglementaire.
Le chapitre III concerne les dispositions applicables aux terrains de camping et aux autres terrains aménagés pour l’hébergement touristique. Il reprend, sans les modifier, les dispositions antérieures relatives
à la sécurité des terrains de camping.
Le chapitre IV concerne les dispositions applicables aux terrains aménagés pour l’installation de caravanes constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs. Il précise que les aménagements nécessaires
ne peuvent être réalisés que dans des zones constructibles.
Le titre V précise les dispositions propres aux démolitions. Il réforme profondément le régime du permis de démolir.
Le champ d’application du permis de démolir est limité et clarifié : le décret imposera un permis de
démolir dans les secteurs protégés (sites, secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine
architectural, urbain et paysager...) ou pour les bâtiments protégés (bâtiments inscrits au titre des
monuments historiques...). Pour le reste, le permis de démolir sera instauré par décision du conseil
municipal. Par ailleurs, le permis de démolir est déconnecté du contrôle de l’affectation au logement
des bâtiments organisé par l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation, dont le
régime a été réformé par l’ordonnance n˚ 2005-655 du 8 juin 2005.
Il simplifie la procédure, en cas de travaux d’aménagement ou de construction accompagnés de travaux
de démolition. Actuellement, pour les constructions devant être précédées d’une démolition, le permis
de construire ne peut pas être déposé avant que le permis de démolir ait été demandé. De plus le permis de démolir doit être délivré préalablement au permis de construire. C’est une perte de temps et de
moyens pour les demandeurs et pour les instructeurs.
À l’avenir, la demande de permis de construire ou d’aménager pourra porter à la fois sur la démolition
et sur la construction ou l’aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d’aménager
tient alors lieu de permis de démolir.
Le titre VI réforme le régime du contrôle de l’achèvement des travaux. Il vise à rendre effectif le dépôt
d’une déclaration d’achèvement de travaux par laquelle le bénéficiaire du permis s’engage sur la conformité avec le permis ou la déclaration préalable : la déclaration d’achèvement de travaux donnera de
réelles garanties au bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable, car elle permettra de clore les délais de recours contentieux devant les tribunaux administratifs
(alors qu’aujourd’hui ceux-ci restent ouverts sans limite dans le temps). L’autorité responsable pourra
contester la conformité des travaux dans un délai de trois mois minimum qui sera précisé par décret en
Conseil d’État ; passé ce délai elle est réputée n’avoir pas contesté cette conformité.
Le décret imposera de procéder à une vérification sur place de cette conformité dans les secteurs à
enjeux nationaux (sites, secteurs sauvegardés...). Ailleurs, les vérifications seront faites à l’initiative du
maire lorsque la commune est compétente.
Tel est l’objet de la présente ordonnance que nous avons l’honneur de soumettre à votre approbation.
(…)
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’assurance de notre profond respect.
Journal officiel n˚ 286, 9 décembre 2005, page 18994.
L’urbanisme individuel
124. Il faut rappeler, en deuxième lieu, que toutes les décisions individuelles prises par
l’administration en matière d’urbanisme sont transmises à l’autorité préfectorale,
qui exerce sur elles un contrôle de légalité (cf. supra 5 et 6) ; de plus, un tiers qui
s’estime lésé peut demander au préfet de déférer une décision au tribunal administratif (Code général des collectivités territoriales, art. L. 2131-8).
Il faut, en dernier lieu, noter que le propriétaire est naturellement au nombre des
personnes ayant « intérêt pour agir » et qu’il peut donc demander au tribunal
administratif l’annulation d’une décision administrative concernant son
immeuble si celle-ci lui semble illégale ; en matière de domaine public,
d’expropriation, d’habitation, de classement des monuments historiques et des
sites ou d’urbanisme, le tribunal administratif compétent, aux termes de l’article
R. 312-7 du Code de justice administrative, est celui dans le ressort duquel est
situé l’immeuble : l’habitant de Nantes, propriétaire d’un terrain situé en
Ariège, auquel le permis de construire une maison ou le permis d’aménager un
camping qu’il a sollicité pour ce terrain est refusé, doit s’adresser au tribunal
administratif de Toulouse s’il veut demander l’annulation de cette décision.
Le jugement du tribunal administratif est rendu « au nom du peuple français ».
Il peut être porté en appel, dans un délai de deux mois à compter de sa notification (Code de justice administrative, art. R. 811-2), devant la cour administrative d’appel compétente ; s’il n’y a pas appel, le jugement du tribunal devient
définitif. S’il y a appel, la requête d’appel, qui conteste le jugement du tribunal
administratif, notamment sur sa régularité ou sa motivation, doit être présentée
par un avocat (article R. 811-7 du même code). La cour juge à nouveau le litige
et prononce un arrêt.
Tableau I : cour administrative d’appel / tribunaux administratifs
Cour administrative d’appel
Tribunaux administratifs du ressort
PARIS
Paris, Melun, Mata-Utu, Nouvelle-Calédonie et Polynésie
française
BORDEAUX
Bordeaux, Limoges, Pau, Poitiers, Toulouse, Basse-Terre,
Cayenne, Fort-de-France, Mamoudzou, Saint-Barthélemy, Saint-Denis-de-la Réunion, Saint-Martin, SaintPierre-et-Miquelon
DOUAI
Amiens, Lille, Rouen
LYON
Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lyon
MARSEILLE
Bastia, Marseille, Montpellier, Nice, Nîmes
NANCY
Besançon, Châlons-en-Champagne, Nancy, Strasbourg
NANTES
Caen, Nantes, Orléans, Rennes
VERSAILLES
Cergy-Pontoise, Versailles
Source : article R. 221-7 du Code de justice administrative.
Le Conseil d’État peut, par la voie de la cassation, être saisi d’un pourvoi contre
l’arrêt prononcé par la cour administrative d’appel, à condition que la requête
soit présentée par un avocat au Conseil d’État et formée dans les deux mois
suivant la notification de cet arrêt (Code de justice administrative, art. R. 821-1
95
96 Pratique du droit de l’urbanisme
et R. 821-3). S’il n’y a pas pourvoi, l’arrêt de la cour devient définitif. Recevant
une requête en cassation, le Conseil d’État décide dans un premier temps
d’admettre ou de refuser le pourvoi. L’admission est refusée par une décision
juridictionnelle « si le pourvoi est irrecevable ou n’est fondé sur aucun moyen
sérieux » (Code de justice administrative, article L. 822-1) ; l’arrêt de la cour
devient alors définitif.
S’il admet le pourvoi, le Conseil d’État va l’instruire puis juger l’arrêt de la
cour. Lorsqu’il prononce l’annulation d’un arrêt d’une cour, le Conseil d’État
peut soit renvoyer l’affaire à cette cour ou à une autre cour, soit directement
régler l’affaire lorsqu’il estime que « l’intérêt d’une bonne administration de la
justice le justifie » (Code de justice administrative, article L. 821-2), par
exemple pour ne pas retarder la solution définitive du litige : dans ce cas, il juge
lui-même le litige au fond. Sur 9 736 affaires jugées par le Conseil d’État en
2006, 529 concernaient le contentieux de l’urbanisme.
125. En ce début de siècle, le régime des autorisations d’urbanisme – de plus en plus
nombreuses – est apparu, aussi bien aux particuliers ou aux professionnels qu’aux
élus locaux ou aux juges, trop complexe. C’est pourquoi le Parlement, par
l’article 20 de la loi n˚ 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit,
a autorisé le gouvernement à rédiger une ordonnance de simplification de ce
régime. Cette réforme a abouti en une année puisque l’ordonnance n˚ 2005-1827
du 8 décembre 2005 « relative au permis de construire et aux autorisations
d’urbanisme » a modifié les dispositions législatives du Code de l’urbanisme en
regroupant les procédures existantes autour de trois types de permis et d’un seul
type de déclaration. Le Parlement a ratifié cette ordonnance, en y apportant quelques modifications, par l’article 6 de la loi n˚ 2006-872 « Engagement national
pour le logement » du 13 juillet 2006. Le gouvernement a alors pu prendre, par le
décret en Conseil d’État n˚ 2007-18 du 5 janvier 2007 (modifié par le décret
n˚ 2006-817 du 11 mai 2007), les dispositions réglementaires d’application de
cette ordonnance, dont l’entrée en vigueur, prévue initialement le
1er juillet 2007, a été fixée au 1er octobre 2007 par l’article 72 de la loi n˚ 2007209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale. Un arrêté ministériel du 6 juin 2007 a fixé la liste des nouveaux formulaires à remplir pour les
demandes d’autorisation. Le livre IV du Code de l’urbanisme, dont la plupart des
articles ont été réécrits ou changé de numérotation, traduit ce bouleversement
sans précédent.
Parmi les décisions individuelles en matière d’urbanisme, la plus connue du
public est celle qui octroie ou refuse le permis de construire (chapitre 3) qu’il
faut distinguer des autres décisions individuelles (chapitre 4).
3
LE PERMIS DE CONSTRUIRE
126. Quelle que soit la taille de la commune, qu’elle soit ou non dotée d’un PLU, pour
construire une petite maison ou un grand ensemble, le petit propriétaire comme le
grand promoteur doit demander un permis avant de construire. Les permis de
construire délivrés en 2006 ont autorisé la construction de 562 000 logements.
Le permis de construire a plus d’un siècle et demi d’histoire.
Un décret du 26 mars 1852 relatif aux rues de Paris, pris par Napoléon III sur
proposition du baron Haussmann, préfet de la Seine, obligeait les constructeurs
à déposer un plan en préfecture : si, dans les vingt jours, le préfet n’avait pas
exprimé d’objection portant sur la salubrité du projet envisagé, les travaux
pouvaient commencer.
Cinquante ans plus tard, en 1902, la loi sur l’hygiène institue le permis de bâtir
et d’aménager, légèrement modifié en 1911, avant qu’une loi du 15 juin 1943,
confirmée par l’ordonnance du 27 octobre 1945, institue définitivement le
permis de construire, délivré « au nom de l’État ».
Avec la loi de décentralisation du 7 janvier 1983, les maires reçoivent compétence pour délivrer, au nom de leur commune, la quasi-totalité des permis de
construire dans les communes dotées d’un document d’urbanisme (POS, PLU
ou carte communale) approuvé.
Le permis de construire est une autorisation unique.
127. Son octroi signifie que le projet de construction respecte de nombreuses législa-
tions (urbanisme mais aussi salubrité, esthétique, sécurité, accessibilité aux
personnes handicapées...). Un seul document sanctionne toutes les règles applicables au projet (L. 425-1), malgré quelques exceptions.
Le permis de construire suit une procédure parfaitement organisée par le Code
de l’urbanisme qui est, depuis l’ordonnance du 8 décembre 2005 et son décret
d’application du 5 janvier 2007, harmonisée avec les régimes des deux autres
permis (permis de démolir, permis d’aménager) et celui de la déclaration préalable. Cette procédure s’applique aux départements d’outre-mer et à Mayotte,
mais non aux territoires d’outre-mer ; elle comprend trois phases qui sont
suivies, le cas échéant, d’une phase contentieuse.
C’est pourquoi l’étude du permis de construire est présentée, dans cet ouvrage,
dans le régime applicable aux permis dont la demande est déposée postérieurement au 1er octobre 2007 et en suivant son déroulement chronologique :
Partie 2
98 Pratique du droit de l’urbanisme
•
•
•
•
la demande ;
la réponse à la demande ;
les conséquences de la réponse ;
l’éventuelle contestation de la réponse.
Les numéros des articles du Code de l’urbanisme qui sont mentionnés sont ceux
des articles en vigueur au 1er octobre 2007.
3.1. La demande de permis
Qui dépose la demande ? Le pétitionnaire.
Comment demande-t-il le permis de construire ? En présentant un dossier.
Pour quoi ? Pour un objet précis.
À qui le demande-t-il ? À l’autorité compétente.
3.1.1. Le pétitionnaire
128. Il peut s’agir du propriétaire, d’un copropriétaire ou d’une autre personne, sans
qu’intervienne d’ailleurs de condition de nationalité : « les immeubles, même ceux
possédés par des étrangers, sont régis par la loi française » (art. 3, alinéa 2 du
Code civil). Même pour son ambassade, un État étranger doit demander un permis
(Conseil d’État, Section, 22 décembre 1978, sieur Vo Than Nghia, Rec. p. 523).
A. Le propriétaire
Le propriétaire d’un terrain doit, s’il veut y construire, demander un permis ;
plusieurs propriétaires de terrains distincts mais contigus peuvent présenter
ensemble une demande de permis (Conseil d’État, 28 juillet 1999, SA HLM Le
nouveau logis Centre Limousin, req. n˚ 182 167).
• Le propriétaire peut être une personne privée ou publique. Une commune ne
peut présenter une demande de permis que si le conseil municipal, compétent
en matière de gestion des biens (art. L. 2241-1 du Code général des collectivités territoriales), a autorisé le maire à cet effet.
• En cas d’indivision, tout co-indivisaire peut demander un permis (R. 423-1, b).
B. Le mandataire du propriétaire ou du co-indivisaire
129. Il suffit que le mandat soit signé en bonne et due forme, il n’est donc pas néces-
saire de produire un acte authentique (Conseil d’État, 14 décembre 1981, SARL
European Homes, Rec. p. 467). Ainsi, il est fréquent qu’un architecte, un
géomètre ou un entrepreneur soit mandaté pour déposer une demande de permis
de construire.
L’urbanisme individuel
C. Les autres pétitionnaires
130. Ils sont cités à l’article R. 423-1 :
• une personne attestant d’une autorisation à exécuter les travaux (R. 423-1, a). C’est
à cette personne qu’il revient d’attester qu’elle a une autorisation du propriétaire ;
• une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation d’un terrain
pour cause d’utilité publique (R. 423-1, c). Ce peut être le cas d’un concessionnaire de service public (Conseil d’État, 26 juillet 1982, ministre de
l’Environnement c/ époux Codol, Rec. p. 288).
3.1.2. Le dossier
131. L’arrêté ministériel du 6 juin 2007 prévoit que le pétitionnaire doit remplir un
formulaire dont le modèle est prévu à l’article A. 431-4. Les formulaires pour les
demandes de permis de construire une maison individuelle (CERFA 13406*01) et
pour les autres demandes de permis de construire (CERFA 13409*01) sont
consultables sur Internet : www.service-public.fr.
Conformément à l’article R. 431-5, la demande de permis doit préciser
clairement :
• l’identité du demandeur, accompagnée de l’attestation ou du mandat si le
demandeur n’est pas le propriétaire ;
• l’identité de l’architecte (sauf exceptions : v. infra 133) ;
• la localisation et la superficie du terrain ;
• la nature des travaux envisagés ;
• la destination de la construction, qui est dorénavant l’une de celles données à
l’article R. 123-9 : habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, artisanat, industrie, exploitation agricole ou forestière, entrepôts, services publics
ou d’intérêt collectif ;
• la surface hors œuvre nette de la construction (éventuellement répartie entre
les différentes destinations).
L’administration de l’urbanisme s’adapte à Internet : le décret du
5 janvier 2007 précise que le pétitionnaire peut dorénavant faire savoir dans sa
demande qu’il accepte de recevoir les réponses de l’administration par courrier
électronique (R. 423-48).
Pour la plupart des projets, un architecte prépare le dossier.
A. Le recours à un architecte
132. Depuis la loi n˚ 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture, le pétitionnaire doit faire
appel à un architecte (L. 431-1).
Le principe
L’auteur du projet doit avoir la qualité d’architecte :
• architecte ;
99
100 Pratique du droit de l’urbanisme
• architecte des services techniques d’une collectivité publique. Le Conseil
d’État a admis qu’une commune pouvait recourir à des architectes appartenant aux services municipaux d’une autre commune (28 septembre 1984,
Conseil régional de l’ordre des architectes du Limousin, Rec. p. 311), mais
les architectes des Bâtiments de France ne peuvent plus exercer de mission de
conception ou de maîtrise d’œuvre à titre libéral (loi SRU, art. 38).
L’architecte présente un projet architectural, projet qui définit « par des plans et
des documents écrits, l’implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation, l’expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des
couleurs » et précise « l’insertion dans l’environnement et l’impact visuel des
bâtiments ainsi que le traitement de leurs accès et de leurs abords » (L. 431-2).
L’architecte manque à son devoir de conseil s’il présente un projet non réalisable (Cass. civ. 3e, 15 décembre 1999, SCI La Tarasque c/ Marcou, n˚ 9722464).
Les exceptions
133. Il existe trois cas où le recours à un architecte n’est pas obligatoire (mais il n’est
pas interdit).
• 1er cas : s’il s’agit d’une construction qui n’est pas un bâtiment (construction
d’une ligne de transport de courant électrique : arrêt Codol, précité).
• 2e cas : s’il s’agit d’une construction de faible importance, édifiée ou modifiée
par une personne physique pour elle-même, par exemple pour y habiter, y
exercer sa profession, ou par une exploitation agricole à responsabilité limitée
à associé unique (L. 431-3, alinéa 1) ; la notion de « construction de faible
importance » est précisée par l’article R. 431-2 :
– construction à usage autre qu’agricole dont la surface résultante de plancher
SHON ne dépasse pas 170 m2 ; ainsi, pour une construction existante de
140 m2, si le propriétaire prévoit pour lui-même un étage supplémentaire de
50 m2, il doit recourir à un architecte car la construction finale aura une
surface totale supérieure à 170 m2 ;
– construction à usage agricole dont la surface de plancher SHOB ne dépasse
pas 800 m2 ;
– serres de production dont le pied-droit a une hauteur inférieure à 4 mètres et
dont la SHOB ne dépasse pas 2 000 m2.
• 3e cas : s’il s’agit de travaux d’aménagement et d’équipement des espaces
intérieurs des constructions et des vitrines commerciales ou de travaux d’aménagement et d’équipement limités à des reprises n’entraînant pas de modifications visibles de l’extérieur (L. 421-2, alinéa 6).
Lorsque le projet n’est pas présenté par l’architecte, le pétitionnaire du permis
doit préciser qu’il a connaissance des règles générales de construction des
bâtiments (articles L. 111-1 à L. 111-41 du Code de la construction et de
l’habitation) et notamment des règles d’accessibilité des locaux et installations aux personnes handicapées fixées par l’article L. 111-7 de ce code.
L’urbanisme individuel
Les CAUE
134. Le conseil général de chaque département peut créer un conseil d’architecture,
d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) afin « d’aider et d’informer le
public », selon les termes de la loi de 1977. Le CAUE conseille les collectivités
locales dans leurs choix en matière d’urbanisme, d’aménagement et de développement. Plus de 10 000 communes françaises ont recours aux prestations gratuites
des 88 CAUE existants. Les CAUE sont aussi à la disposition du public, auquel ils
peuvent apporter une formation pédagogique sur la qualité architecturale ; ils sont
en mesure d’aider les particuliers sur le choix d’un terrain, l’insertion d’un projet
dans le site environnant, le montage d’un projet de construction ou de réhabilitation, le respect des paysages...
B. Les pièces du dossier
135. Le dossier joint à la demande doit être établi en quatre exemplaires au minimum
(R. 423-2, b et A. 431-9) et satisfaire aux règles posées aux articles R. 431-7 à
R. 431-34. Il comprend :
Le plan permettant de connaître la situation du terrain à l’intérieur de la
commune. Il précise l’échelle et l’orientation vers le nord.
Le projet architectural : il n’est pas exigé lorsque le projet porte exclusivement sur des travaux intérieurs et, naturellement, dans les cas où le recours à
l’architecte n’est pas obligatoire. Le projet architectural comprend :
• une notice (R. 431-8) décrivant l’état initial du terrain et de ses abords et les
partis retenus tant pour assurer l’insertion du projet dans son environnement
que pour prendre en compte les paysages ;
• un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois
dimensions (h, l, L). Ce plan de masse (R. 431-9) doit mentionner notamment
les plantations maintenues et les modalités de raccordement du bâtiment aux
équipements publics ;
• le plan des façades et des toitures ;
• un plan en coupe précisant, à la date de la demande, l’implantation de la construction par rapport au profil du terrain ;
• deux documents photographiques permettant de situer le terrain dans le paysage proche et lointain ;
• un document graphique (croquis, simulation graphique) permettant d’apprécier l’insertion du projet par rapport aux constructions avoisinantes et aux
paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain. Ces
documents sont plus détaillés si les travaux sont envisagés à l’intérieur d’un
immeuble inscrit au titre des monuments historiques ou situé dans un secteur
sauvegardé (R. 431-11).
Tous les documents sont nécessaires : qu’il en manque un seul, le permis peut
ne pas être instruit (Conseil d’État, 30 avril 1982, Mme Phely, Rec. T. p. 784).
101
102 Pratique du droit de l’urbanisme
Formulaire de demande de permis de construire
L’urbanisme individuel
103
104 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme individuel
105
106 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme individuel
Les pièces spécifiques
Seules les pièces prévues au Code de l’urbanisme peuvent être exigées, mais le
Conseil d’État admet (14 mars 2003, ville de Paris c/ Magerand, Rec. p. 129)
que l’Inspection générale des carrières puisse demander au pétitionnaire une
étude sur l’état du sous-sol dans un dossier de permis pour une construction
située dans une zone d’anciennes carrières de Paris. En fonction de la nature de
son projet, le pétitionnaire sera amené à ajouter à son dossier une ou plusieurs
pièce(s) spécifique(s). Par exemple :
Étude d’impact
136. Elle est obligatoire (R. 431-16, a) pour les projets cités à l’annexe 1 de l’article
R. 123-1 du Code de l’environnement, notamment :
• lorsque la construction projetée est située dans une zone sans plan (POS,
PLU) et comporte une surface hors œuvre brute supérieure à 5 000 m2 ;
• lorsque le projet concerne un immeuble de hauteur supérieure ou égale à
50 mètres ;
• lorsque le projet concerne une superficie à usage de commerce de SHON
supérieure à 10 000 m2 ;
• lorsque le projet concerne un équipement culturel, sportif ou de loisirs
accueillant plus de 5 000 personnes.
L’absence d’étude d’impact, lorsqu’elle est obligatoire, ou le caractère trop
sommaire de cette étude, entraîne l’annulation du permis de construire (Conseil
d’État, Section, 10 juin 1983, Decroix, Rec. p. 255) ; de plus, en cas de référé
présenté devant le juge administratif, le permis est suspendu (art. L. 554-11 du
Code de justice administrative).
L’étude d’impact est réalisée par le pétitionnaire pour démontrer son souci de
« respecter les préoccupations d’environnement » (Code de l’environnement,
art. L. 122-1). L’étude présente successivement :
• une analyse de l’état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers,
maritimes ou de loisirs affectés par le projet ;
• une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents, du projet sur l’environnement, et en particulier sur les sites et les paysages, la faune
et la flore, l’eau, l’air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations,
odeurs, émissions lumineuses) ou sur l’hygiène et la salubrité publiques ;
• les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations
d’environnement, le projet présenté a été retenu parmi les partis envisagés ;
• les mesures envisagées par le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l’environnement, ainsi que l’estimation des dépenses correspondantes.
L’étude d’impact doit être rendue publique ; à cet effet, elle doit présenter un
« résumé non technique » (même code, art. R. 122-3, III).
107
108 Pratique du droit de l’urbanisme
Décision d’agrément (R. 431-16, e)
137. Elle est nécessaire pour certaines constructions en région Île-de-France (cf. infra
239).
Défrichement (R. 431-19).
Copie de la lettre préfectorale indiquant au demandeur que son dossier est
complet.
Installation classée pour la protection de l’environnement
Justification du dépôt de la demande d’autorisation ou de la déclaration (R. 43120). Cf. Conseil d’État, 8 janvier 1997, Association pour la défense des habitants des Essarts, Rec. T. p. 1127.
Permis de démolir
Justification du dépôt de la demande (R. 431-21) sauf lorsque la demande de
démolition est incluse dans la demande de permis de construire (L. 451-1).
Demande d’exploitation commerciale (R. 431-27) ou cinématographique (R. 431-28).
Lettre préfectorale justifiant du dépôt d’un dossier complet.
Déclaration de la valeur du terrain (R. 431-25). Celle-ci va permettre à l’administration de calculer les versements dus si la construction dépasse la densité
autorisée par le PLD.
138. Construction projetée dans un lotissement
Certificat justifiant la surface attribuée au terrain (R. 431-22).
Contrat ou décision relatifs à l’institution d’une servitude de « cour commune »
(R. 431-32).
Les dispositions d’urbanisme applicables au terrain où la construction est envisagée
peuvent prévoir, en ce qui concerne les distances devant séparer les constructions, la
création de servitudes de ne pas bâtir ou de ne pas dépasser une certaine hauteur en
construisant (L. 471-1). La servitude de cour commune est instituée par contrat
entre les propriétaires ; à défaut d’accord amiable, elle est instituée, à la demande du
propriétaire intéressé, par une ordonnance du président du tribunal de grande
instance qui détermine les indemnités devant être payées, avant le commencement
des travaux, par les bénéficiaires de servitudes (L. 471-3). Le président du tribunal
de grande instance est libre d’ordonner ou non la servitude (Cass. civ. 3e, SCI du 55,
bd Rodocanachi, 15 décembre 1982, Bull. civ. III, n˚ 256).
Établissements recevant du public (R. 431-30). Documents et plan présentant
les conditions d’exploitation, le mode de construction du gros œuvre, des
toitures, les matériaux utilisés pour la décoration et les aménagements intérieurs. Des plans doivent indiquer les largeurs de tous les passages affectés à la
circulation du public et fournir des renseignements sur les systèmes de chauffage, de distribution d’électricité et de gaz...
Immeubles de grande hauteur (R. 431-29). Notice technique indiquant les
mesures prises pour satisfaire au règlement de sécurité ; plans donnant toutes
indications sur le degré de résistance au feu des éléments de construction, la
ventilation, la largeur des dégagements communs et privés...
L’urbanisme individuel
Demande de dérogation (R. 431-31) aux règles du Code de la construction et de
l’habitation permettant aux personnes handicapées un cheminement praticable
sans discontinuité (art. L. 111-7, R. 111-18 et R. 111-19 du Code de la construction et de l’habitation).
Convention entre la commune et le constructeur pour un projet de construction
dans une ZAC sur un terrain n’ayant pas été cédé par l’aménageur de la zone
(L. 311-4, dernier alinéa).
Justification du dépassement de coefficient d’occupation des sols : contrats de
transfert dans les zones à protéger en raison de la qualité des paysages (L. 123-4
et R. 431-33) ; délimitation des surfaces de logements sociaux (L. 127-1,
R. 431-16-1 et R. 431-17) ; attestation du respect des critères de performance
énergétique (L. 128-1er et R. 431-18).
Le dépassement de coefficient d’occupation des sols pour performance énergétique
Arrêté du 3 mai 2007 pris pour l’application de l’article R. 111-21
du Code de la construction et de l’habitation relatif aux conditions à remplir
pour bénéficier du dépassement de coefficient d’occupation des sols
en cas de respect d’exigences de performance énergétique par un projet de construction
Le ministre de l’Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement, le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et le ministre délégué à l’Industrie,
Vu le Code de la construction et de l’habitation, notamment les articles R. 111-20, R. 111-21, R. 134-2,
R. 271-1 à R. 271-5 ;
Vu la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d’information dans le domaine
des normes et réglementations techniques ;
Vu l’arrêté du 3 mai 2007 relatif au contenu et aux conditions d’attribution du label « Haute performance énergétique » ;
Vu l’arrêté du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermiques des bâtiments nouveaux et parties
nouvelles de bâtiments ;
Vu l’arrêté du 19 juillet 2006 portant approbation de la méthode de calcul Th-CE prévue aux articles 4
et 5 de l’arrêté du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermiques des bâtiments nouveaux et parties nouvelles de bâtiments,
Arrêtent :
Article 1 – I. - Pour bénéficier du dépassement du coefficient d’occupation des sols, les constructions
de bâtiments soumis aux dispositions de l’article R. 111-20 du Code de la construction et de l’habitation doivent respecter les critères correspondant au label « Très haute performance énergétique Énergies renouvelables et pompes à chaleur, THPE EnR 2005 » ou au label « Bâtiment basse
consommation, BBC 2005 » définis par l’arrêté du 3 mai 2007 susvisé.
II. - Toutefois, les maisons individuelles comportant au plus deux logements et pour lesquelles le propriétaire a, directement ou par l’intermédiaire d’un professionnel de la construction, entrepris la construction pour son propre usage peuvent bénéficier du dépassement du coefficient d’occupation des
sols si elles répondent aux conditions suivantes :
1˚) La consommation conventionnelle d’énergie est inférieure au moins de 20 % à la consommation
conventionnelle de référence définie à l’article 9 de l’arrêté du 24 mai 2006 susvisé, et inférieure au
moins de 20 % au coefficient maximal Cepmax défini au quatrième alinéa de l’article 9 de l’arrêté du
24 mai 2006 susvisé.
2˚) En outre l’une des quatre conditions suivantes doit être satisfaite :
– soit la part de la consommation conventionnelle de chauffage par un générateur utilisant la biomasse est égale ou supérieure à 50 % ;
109
110 Pratique du droit de l’urbanisme
– soit le bâtiment est équipé d’un système de production d’énergie électrique utilisant les énergies
renouvelables et assurant une production annuelle d’électricité de plus de 25 kWh/m 2 SHON en
énergie primaire, cette production est calculée selon la méthode Th-CE telle qu’elle résulte de
l’arrêté du 19 juillet 2006 susvisé.
Cette condition est réputée satisfaite si le bâtiment est équipé de capteurs photovoltaïques d’une
surface supérieure ou égale à un dixième de la SHON ;
– soit la fourniture d’eau chaude est assurée par l’énergie solaire pour une valeur égale ou supérieure
à 50 %, cette valeur est calculée selon la méthode Th-CE telle qu’elle résulte de l’arrêté du
19 juillet 2006 susvisé.
Cette condition est réputée satisfaite si la construction est équipée de capteurs solaires pour la fourniture d’eau chaude, de surface d’entrée supérieure ou égale à 3 m2 par logement ;
– soit le bâtiment est équipé d’une pompe à chaleur dont les caractéristiques minimales sont données
en annexe.
Article 2 – Pour justifier du respect des critères de performance requis à l’article 1er, le demandeur du
permis de construire fournit :
Dans le cas du I de cet article 1er, une attestation établie par un organisme habilité à délivrer les labels
définis dans ce I. Elle indique qu’au stade du permis de construire, le projet respecte les critères définis
par un de ces labels et que le demandeur s’est engagé à obtenir le label correspondant.
Dans le cas du II de cet article 1er, un engagement d’installer les équipements de production d’énergie
renouvelable ou de pompe à chaleur visés à l’article 1er et une attestation établie par une personne
répondant aux conditions des articles R. 271-1 à R. 271-4 du Code de la construction et de l’habitation
et en possession d’une certification pour réaliser un diagnostic de performance énergétique visé à l’article R. 134-2 de ce code. Cette attestation indique qu’au stade du permis de construire et au vu des
éléments fournis par le demandeur, la maison individuelle et les équipements d’énergie renouvelable
ou de pompe à chaleur respectent les critères définis au II de l’article 1er.
Ces attestations sont établies à partir d’une étude de la consommation conventionnelle d’énergie du
bâtiment au sens de l’article R. 111-20 susvisé fournie par le demandeur.
Article 3 – Pour bénéficier du dépassement du coefficient d’occupation des sols, un bâtiment existant
faisant l’objet d’une extension doit être à usage d’habitation et répondre aux conditions suivantes :
Les planchers hauts sous combles perdus du bâtiment et de son extension doivent être isolés de telle
sorte que la résistance thermique soit supérieure ou égale à 5 m2 K/W.
Le bâtiment doit faire l’objet de travaux d’installation d’équipements d’énergie renouvelable ou de
pompe à chaleur tels que l’ensemble des locaux, constitués par la partie existante et l’extension appartenant au même propriétaire, respecte l’une des conditions suivantes :
– soit le bâtiment et son extension sont équipés d’un générateur utilisant la biomasse et assurant au
moins 50 % de la consommation de chauffage de l’ensemble des locaux ;
– soit le bâtiment et son extension sont équipés de capteurs photovoltaïques d’une surface supérieure
ou égale à un dixième de la SHON, ou ces capteurs assurent une production annuelle d’électricité
pour le bâtiment et son extension de plus de 25 kWh/m2 SHON en énergie primaire ;
– soit le bâtiment et son extension sont équipés de capteurs solaires pour la fourniture d’eau chaude,
de surface d’entrée supérieure ou égale à 3 m2 par logement, ou la fourniture d’eau chaude est
assurée par l’énergie solaire pour une valeur égale ou supérieure à 50 % pour le bâtiment et son
extension ;
– soit le bâtiment et son extension sont équipés d’une pompe à chaleur dont les caractéristiques minimales sont données en annexe.
Article 4 – Pour justifier du respect des critères de performance requis à l’article 3, le demandeur du
permis de construire fournit :
– un engagement d’installer les équipements de production d’énergie renouvelable ou de pompe à
chaleur visés à l’article 3 et d’isoler les planchers hauts sous combles perdus du bâtiment et de son
extension dans les conditions fixée par cet article ;
L’urbanisme individuel
– une attestation établie par une personne répondant aux conditions des articles R. 271-1 à R. 271-4
du Code de la construction et de l’habitation et en possession d’une certification pour réaliser un diagnostic de performance énergétique visé à l’article R. 134-2 de ce code. Cette attestation indique
qu’au stade du permis de construire la maison individuelle et les équipements d’énergie renouvelable ou de pompe à chaleur respectent les critères définis à l’article 3. Le maître d’ouvrage fournit à la
personne chargée d’établir l’attestation les éléments nécessaires à cet établissement.
Article 5 – Le directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction et le directeur général
de l’énergie et des matières premières sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’exécution du
présent arrêté, qui sera publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 3 mai 2007.
ANNEXE
Critères pour les pompes à chaleur visées aux articles 1er et 3
1˚) Les pompes à chaleur géothermiques à capteur fluide frigorigène de type sol/sol ou sol/eau ayant
un coefficient de performance annuel, COP annuel, supérieur ou égal à 3,5.
2˚) Les pompes à chaleur géothermiques de type eau glycolée/eau ayant un coefficient de performance annuel, COP annuel, supérieur ou égal à 3,5.
3˚) Les pompes à chaleur géothermiques de type eau/eau ayant un coefficient de performance, COP
annuel, supérieur ou égal à 3,5.
4˚) Les pompes à chaleur air/eau ayant un coefficient de performance annuel, COP annuel, supérieur
ou égal à 3,5.
5˚) Les pompes à chaleur air/air, ayant un coefficient de performance annuel, COP annuel, supérieur
ou égal à 3,5 et remplissant les critères suivants :
– l’appareil, centralisé sur une ou plusieurs unités extérieures, assure le chauffage des pièces composant le logement telles que mentionnées à l’article R. 111-10 du Code de la construction et de l’habitation, dès lors que leur superficie est au moins égale à 8 m2. Les pièces de service, telles que celles
affectées à l’usage exclusif de cuisines, de toilettes ou de salles de bains, ne sont pas prises en
compte ;
– chaque pièce équipée doit disposer de son propre organe de régulation automatique, quel que soit
le principe de diffusion retenu ;
– le fonctionnement normal de l’équipement est garanti par le fabricant à une température extérieure
de – 15 ˚C ;
– la puissance calorifique thermodynamique restituée de l’unité extérieure est supérieure ou égale à
5 kW à une température extérieure de 7 ˚C. En cas d’installation simultanée de plusieurs unités extérieures, cette condition doit être remplie par au moins l’une d’entre elles.
Le COP annuel est calculé selon la formule suivante :
COP annuel = CCH + C aux CH + C aux gene + C + Cau CH
Besoins CHAUD
COP annuel = CCH + Caux CH + Caux gene CH + Cau CH
L’ensemble des paramètres à prendre en compte dans la détermination du COPannuel sont calculés
selon l’arrêté du 19 juillet 2006 portant approbation de la méthode de calcul Th-C-E prévue aux articles
4 et 5 de l’arrêté du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermiques des bâtiments nouveaux et
des parties nouvelles de bâtiments.
Le COP nominal de la pompe à chaleur ne peut pas être assimilé au COP annuel.
Journal officiel, n˚ 112, 15 mai 2007, page 8908.
Justification de la réalisation d’aires de stationnement sur un autre terrain
(R. 431-26).
Document statistique sur le nombre de logements créés (R. 431-34).
111
112 Pratique du droit de l’urbanisme
À chaque demande de permis doit être annexé un bordereau de dépôt identifiant
les pièces spécifiques jointes (A. 431-5).
3.1.3. L’objet
139. Le premier alinéa du nouvel article L. 421-1 du Code de l’urbanisme dispose :
« Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. »
La loi fixe donc une obligation claire qui s’impose à tous, même à l’État.
140. En France, la plupart des constructions sont assujetties à un permis de construire ;
d’autres travaux sont dispensés de toute formalité ; d’autres, enfin, sont exemptés
de permis, mais soumis à une déclaration préalable.
A. Les constructions assujetties au permis de construire
Les constructions nouvelles, sauf exception, sont assujetties au permis ; les
travaux exécutés sur constructions existantes ne le sont pas, sauf quelques cas.
Les constructions nouvelles
141. Il s’agit de toutes les constructions nouvelles, même ne comportant pas de fonda-
tions. Qu’est-ce qu’une construction ? La jurisprudence a tendance à se déterminer en fonction de trois critères pour qualifier des travaux de construction : la
solidité, la durabilité et la surface.
Les travaux sur les constructions existantes et les changements
de destination
142. Ils nécessitent un permis seulement dans cinq cas, prévus aux articles R. 421-14 à
R. 421-16, le permis n’étant cependant pas nécessaire pour les travaux d’entretien
ou de réparation ordinaires.
1er cas : les travaux modifiant les structures porteuses ou la façade des bâtiments
afin de changer la destination des constructions existantes
EXEMPLE : Transformation de locaux de stockage en salles de restaurant (Conseil d’État,
19 mars 2001, commune de Grau-du-Roi c/ Palanque, req. n˚ 194861) : un permis de construire est exigé.
2e cas : les travaux ayant pour effet de créer plus de 20 m2 de surface hors
œuvre brute.
3e cas : les travaux ayant pour effet de modifier le volume du bâtiment et de
percer ou d’agrandir une ouverture sur un mur extérieur.
4e cas : pour les constructions existantes situées dans un secteur couvert par un
plan de sauvegarde et de mise en valeur, les travaux portant sur des immeubles
désignés (L. 313-1, III) ou un élément identifié (L. 123-1, 7˚).
5e cas : les travaux portant sur un immeuble inscrit au titre des monuments
historiques.
L’urbanisme individuel
Les constructions à régulariser
143. La jurisprudence a admis le permis de régularisation (Conseil d’État,
12 octobre 1956, Syndicat départemental de la boulangerie de l’Eure, Rec.
p. 369) pour les constructions déjà entreprises, sans permis ou déclaration préalable (en 1998, sur 3 548 procès-verbaux pour construction sans permis, 986 ont
été suivis d’une régularisation) ou sans respecter les prescriptions du permis ; la
faute pénale n’est pas absoute par le permis de régularisation (Conseil d’État,
Section, 18 mars 1983, Mme Siefert, Rec. p. 130).
Le permis de régularisation ne peut être refusé lorsque la construction initiale
est achevée depuis plus de dix ans et n’expose pas ses usagers ou ses tiers à des
risques de mort ou de blessures (L. 111-12) ; cette nouvelle règle, créée par la
loi du 13 juillet 2006 « Engagement national pour le logement » ne s’applique
pas lorsque la construction a été réalisée sans permis.
B. Les travaux dispensés de toute formalité
144. Ces travaux doivent respecter la réglementation, et notamment les règles natio-
nales et locales d’urbanisme (L. 421-8), mais ils peuvent être effectués sans
permis ni aucune formalité.
Les canalisations, lignes ou câbles souterrains (R. 421-4).
Les travaux sur les constructions existantes (R. 421-13)
Le principe est qu’ils peuvent être réalisés sans formalité ; l’exception concerne
certains d’entre eux, soumis à permis (voir supra 142) ou à déclaration préalable (voir infra 145 et 147).
Certaines constructions nouvelles, en raison de leur nature ou de leur
faible importance, à condition de n’être pas implantées dans un secteur
sauvegardé à périmètre délimité ni dans un site classé (R. 421-2 et R. 421-3).
Citons en particulier :
• de façon générale, toutes les constructions nouvelles dont la hauteur ne
dépasse pas 12 mètres au-dessus du sol et dont la surface est inférieure à
2 m2 ;
• les canalisations souterraines de gaz et de fluides ;
• les ouvrages d’infrastructure des voies de communication (terrestre, maritime
ou fluvial) et ouvrages d’infrastructure aéroportuaire ou portuaire ;
• le mobilier urbain ;
• les piscines dont le bassin est inférieur ou égal à 10 m2 ;
• les éoliennes de hauteur inférieure à 12 mètres ;
• les caveaux et monuments funéraires des cimetières ;
• les murs d’une hauteur inférieure à 2 mètres.
113
114 Pratique du droit de l’urbanisme
Il faut bien prendre conscience que si les travaux dispensés de formalité ne sont
pas soumis à une déclaration ou à une autorisation administrative, ils doivent
respecter les règles d’urbanisme, et peuvent donc, en cas d’infraction à ces
règles, être sanctionnés par le juge pénal (L. 480-4) ; installer une éolienne de
10 mètres de hauteur ne nécessite aucune formalité administrative, mais, si les
règles du PLU – par exemple sur la protection du caractère remarquable du
site – ne sont pas respectées, cette installation pourrait donner lieu à une
amende de 300 000 euros !
Les constructions nouvelles et les travaux sur constructions existantes
nécessitant le secret pour raison de sécurité : secret défense, arsenaux,
aérodromes militaires...
Il faut y ajouter (article 3-III du décret du 14 mai 2007) les constructions situées
à l’intérieur de l’enceinte des établissements pénitentiaires.
Les constructions temporaires. Elles sont possibles sans formalité si elles
sont limitées à trois mois ; toutefois, les classes démontables sont limitées à une
année scolaire, les constructions destinées au relogement d’urgence ou à des
manifestations culturelles, touristiques, commerciales ou sportives sont limitées
à un an, les installations de chantier ou destinées à la commercialisation d’un
immeuble en cours de construction sont limitées à la durée du chantier (R. 4215 à R. 421-7). Contrairement aux autres constructions réalisables sans formalité,
les constructions temporaires ne sont pas soumises à l’obligation de respecter
les règles d’urbanisme (L. 421-8).
C. Les travaux soumis à déclaration préalable
145. Si, pour ces travaux, le propriétaire n’a pas besoin de demander un permis de
construire (L. 421-4), l’administration veut s’assurer qu’ils sont conformes aux
règles d’urbanisme (L. 421-7). Ainsi, plus de 300 000 travaux chaque année
doivent simplement être déclarés préalablement. La Belgique connaît un système
analogue, que l’administration de la région wallonne dénomme régime des
« petits permis ».
Liste des travaux à déclarer
La liste en est limitative :
• 1re catégorie : de façon générale, les constructions nouvelles et les travaux
sur constructions existantes qui ont pour effet de créer une surface hors œuvre
brute supérieure à 2 m2 et inférieure ou égale à 20 m2 (R. 421-9, a et R. 42117, f).
146. • 2e catégorie : les constructions nouvelles suivantes (R. 421-9) :
– les habitations légères de loisirs (R. 111-32) de SHON supérieure à 35 m2 ;
– les constructions (à l’exception des éoliennes) de hauteur supérieure à
12 mètres et créant une SHOB nulle ou inférieure à 2 m2 ;
– les ouvrages et accessoires des lignes électriques dont la tension est inférieure à 63 kilovolts ;
L’urbanisme individuel
– les piscines non couvertes (ou dont la couverture a une hauteur inférieure à
1,80 mètre) dont le bassin a une surface inférieure ou égale à 100 m2 ;
– les murs dont la hauteur est supérieure ou égale à 2 mètres ;
– les châssis et serres de hauteur comprise entre 1,80 mètre et 4 mètres et de
surface inférieure à 100 m2 ;
Cette liste est complétée pour les constructions nouvelles dans les sites classés, secteurs sauvegardés, parcs nationaux et réserves naturelles (R. 421-10 et
R. 421-11).
147. • 3e catégorie : les travaux suivants exécutés sur les constructions existantes
(R. 421-17), à l’exception des travaux d’entretien et réparations ordinaires :
– les travaux de ravalement et les travaux modifiant l’aspect extérieur d’un
bâtiment ;
– les travaux de transformation de plus de 10 m2 de SHOB en SHON ;
– les changements de destination (R. 123-9) d’un bâtiment existant (V. supra
131) ;
– les travaux modifiant ou supprimant un élément présentant un intérêt patrimonial ou paysager identifié comme tel dans le PLU (L. 123-1, 7˚) ou, en
l’absence de PLU, par une délibération du conseil municipal ;
– dans les secteurs sauvegardés non encore couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé, les travaux effectués à l’intérieur des
immeubles.
Régime des travaux à déclarer
148. Les articles L. 421-4 et A. 431-1 prescrivent au pétitionnaire de signer une décla-
ration préalable (formulaire CERFA 13404*01).
Cette déclaration est établie (R. 431-35) en deux exemplaires dans des conditions analogues à la demande de permis de construire ; elle est accompagnée
d’un dossier qui comprend (R. 431-36) un plan de situation, un plan de masse et
une représentation de l’aspect extérieur de la construction, mais le recours à
l’architecte n’est pas nécessaire. La déclaration est obligatoire.
Procédure
La déclaration est déposée auprès du maire qui en délivre un récépissé (A. 431-3)
en précisant la date à partir de laquelle les travaux pourront être entrepris (R. 4234). Elle est alors affichée en mairie dans les quinze jours (R. 423-6). L’autorité
compétente – la même que celle qui a compétence en matière de permis (V. infra
151 à 155) – a, sauf exception, un mois (R. 423-23) pour instruire la déclaration
et éventuellement s’opposer aux travaux ou imposer des prescriptions spéciales
pour respecter les règles de droit ; elle doit alors notifier au pétitionnaire un arrêté
motivé. Les travaux auxquels l’administration ne s’est pas opposée à la date indiquée dans le récépissé peuvent commencer à cette date ; s’ils ont commencé
avant et sont conformes aux règles d’urbanisme, ils sont régularisés rétroactivement par l’absence d’opposition (Conseil d’État, 29 juin 1998, SA Eaux minérales Évian, Rec. p. 257), mais peuvent donner lieu à sanction pénale.
115
116 Pratique du droit de l’urbanisme
Formulaire de déclaration préalable de constructions, travaux, installations
et aménagements non soumis à permis
L’urbanisme individuel
117
118 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme individuel
119
120 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme individuel
121
122 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme individuel
La décision de non-opposition à la déclaration préalable est, dans les huit jours,
mentionnée par affichage pendant deux mois en mairie et, dès la date de notification
de l’arrêté ou de non-opposition, affichée de manière visible sur le terrain jusqu’à la
fin du chantier, en précisant la règle de l’article R. 600-1 (V. infra 197) ; les travaux
doivent être entrepris dans les deux ans (R. 424-17, alinéa 3). Les contributions
financières (voir infra 181 à 188) que doit payer le constructeur sont celles exigibles
d’un bénéficiaire de permis (L. 332-28-1) ; elles sont fixées par l’autorité compétente dans les deux mois qui suivent la décision de non-opposition (L. 424-6).
Tableau I : régime général des constructions à compter du 1er octobre 2007
(décrets des 5 janvier et 14 mai 2007)
Type de travaux
Constructions
nouvelles
Travaux exécutés
sur constructions
existantes
et changements
de destination
à l’exception
des travaux
d’entretien
ou de réparations
ordinaires
Permis de construire Déclaration préalable
En principe
(R. 421-9 à R. 421-12)
(R. 421-1)
• Surface comprise
entre 2 et 20 m2
• Mur de hauteur
supérieure ou égale
à2m
• Piscine non couverte
inférieure à 100 m2
• Construction
de hauteur supérieure
à 12 m et créant
une surface inférieure
à 2 m2
(sauf éoliennes)
Pas de formalité
(R. 421-2 à R. 421-8)
• Surface inférieure
à 2 m2 et hauteur
inférieure à 12 m
• Mur de hauteur
inférieure à 2 m
• Piscine inférieure
à 10 m2
• Éoliennes de hauteur
inférieure à 12 m
• Mobilier urbain
• Construction
temporaire
• Construction soumise
au secret ou située
à l’intérieur
d’une enceinte
pénitentiaire
(R. 421-13)
(R. 421-14 à R. 421-16) (R. 421-17)
• Surface comprise
En principe
• Surface supérieure
entre 2 et 20 m2
+
à 20 m2
• Modification
• Modification de l’aspect Immeuble couvert
des structures
extérieur d’un bâtiment par le secret défense
porteuses
• Changement
+
ou de la façade
de destination
Reconstruction
du bâtiment
• Ravalement
d’établissement
accompagnée
• Transformation de plus pénitentiaire
d’un changement
de 10 m2 de SHOB
après mutinerie
de destination
en SHON
• Modification du volume • Modification
du bâtiment
ou suppression
et percement
d’un élément identifié
ou agrandissement
au PLU ou par
d’une ouverture
le conseil municipal
sur un mur extérieur
comme présentant
• Travaux sur
un intérêt patrimonial
un immeuble
ou paysager
inscrit au titre des
Monuments historiques
123
124 Pratique du droit de l’urbanisme
Contentieux
149. La décision administrative portant sur la déclaration préalable peut être contestée,
dans les deux mois, devant le juge par la voie du recours pour excès de pouvoir
(Conseil d’État, 20 mars 1974, Association de sauvegarde des intérêts de SaintMartin-du-Touch, Rec. p. 191) ; celui qui en demande l’annulation doit adresser
copie de sa requête à l’auteur et au bénéficiaire de la décision (R. 600-1). Le président du tribunal administratif statue seul (Code de justice administrative, art.
R. 222-13, 1˚) ; sa décision ne peut faire l’objet d’appel (art. R. 811-1 du Code de
justice administrative) mais peut être contestée en cassation devant le Conseil
d’État. Normalement, lorsqu’une autorité administrative se rend compte qu’elle
aurait dû légalement ne pas accepter tacitement la demande qui lui avait été
présentée, elle peut retirer sa décision jusqu’à la date du jugement (article 23 de la
loi n˚ 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations). Ce n’est plus possible désormais en matière de
déclaration préalable : l’ordonnance du 8 décembre 2005 interdit à l’autorité qui
ne s’est pas opposée aux travaux de retirer, à quelque moment que ce soit, sa décision de non-opposition (L. 424-5).
3.1.4. Le destinataire de la demande de permis
La démarche est très simple : le pétitionnaire d’un permis de construire n’a qu’une
administration à contacter, la mairie (R. 423-1) ; les administrés connaissent donc la
pratique du « guichet unique ». Le destinataire de la demande de permis est le maire
de la commune où est situé le terrain sur lequel la construction est envisagée. Le
dossier, établi en quatre exemplaires (R. 423-2, b), est soit déposé contre décharge à
la mairie, soit adressé par lettre avec accusé de réception.
Que fait alors le maire si le dossier est complet ?
1) Il affecte un numéro d’enregistrement au dossier ; ce numéro (PC13 chiffres) a la structure suivante (A. 423-3) :
• numéro de code INSEE du département (3 caractères) ;
• numéro de code INSEE de la commune (3 caractères) ;
• année du dépôt de la demande (2 caractères) ;
• numéro du dossier (5 caractères, le premier permettant de reconnaître le service d’instruction, les quatre autres traduisant une numérotation en continu).
150. 2) Il transmet aux organismes qui vont, compte tenu de la demande, participer à
l’instruction, les exemplaires nécessaires (direction départementale de l’équipement, architecte des Bâtiments de France, commission consultative départementale de sécurité, directeur du parc national...).
3) Il adresse, dans la semaine suivant la réception du dossier, un exemplaire de
la demande au sous-préfet ou au préfet, chargé du contrôle de légalité sur la
décision finale.
L’urbanisme individuel
4) Il assure l’affichage en mairie de la demande du permis dans les quinze jours
qui suivent son dépôt ; l’affichage doit comprendre :
• le numéro du dossier et la date d’enregistrement ;
• le nom du pétitionnaire ;
• l’adresse du terrain ;
• la SHON et la hauteur du projet ;
• la destination de la construction.
L’affichage en mairie doit être maintenu pendant toute la durée de l’instruction
du permis de construire (R. 423-6). Pour autant, le dossier n’est pas consultable
ni communicable au public pendant l’instruction.
Contrairement à ce qu’impose la législation de certains Länder en Allemagne –
notamment en Bavière –, le propriétaire d’un immeuble situé en France n’a pas
à présenter son dossier de demande de permis à ses voisins.
3.2. La réponse à la demande
151. L’autorité compétente pour se prononcer sur les permis de construire l’est aussi
pour les déclarations préalables et autres décisions individuelles d’urbanisme.
3.2.1. L’autorité compétente
Le système est assez simple depuis les lois de décentralisation. La loi (L. 422-1)
distingue en effet deux situations.
A. Communes dotées d’un POS ou d’un PLU ou d’une carte communale
approuvée
Principe
Le permis de construire est instruit et délivré par le maire au nom de la
commune.
• À Paris, Lyon et Marseille, le maire d’arrondissement émet un avis avant la
décision du maire de la ville (art. L. 2511-30 du Code général des collectivités
territoriales).
• La compétence d’instruction et de délivrance du permis peut être déléguée au
président de l’établissement public intercommunal ; cette délégation de pouvoir doit être confirmée dans les six mois qui suivent le renouvellement du
conseil municipal ou l’élection du nouveau président de l’établissement
public de coopération intercommunale (R. 422-4). Mais le maire de la commune où la construction est envisagée doit être consulté par le président de
l’établissement pour chaque demande de permis (L. 422-3) : son avis, s’il
n’est pas intervenu dans le mois de la réception de la demande, est réputé
favorable (R. 423-72).
125
126 Pratique du droit de l’urbanisme
152. • La compétence peut être déléguée à un adjoint (adjoint à l’urbanisme ou adjoint
aux travaux généralement) par le maire, sous la surveillance et la responsabilité de
ce dernier, dans les conditions fixées à l’article L. 2122-18 du Code général des
collectivités territoriales. La compétence est déléguée par le conseil municipal à
un adjoint ou à un conseiller municipal pour tout projet auquel le maire est
« intéressé » (L. 422-7) soit à titre personnel (par exemple, il est propriétaire du
terrain : trib. adm. Amiens, 24 septembre 1996, époux Michéli, Rec. T. p. 1219),
soit comme mandataire ou habilité à déposer la demande. Cette disposition vise à
empêcher le risque de prise illégale d’intérêts, sanctionnée par l’article 432-12 du
Code pénal. L’intérêt est apprécié par le juge : un maire, qui est aussi président
d’un office public d’HLM, peut signer un permis de construire pour des logements réalisés par cet office, car il n’est pas personnellement intéressé (Conseil
d’État, 24 juin 1988, Dedin-Laportas c/ ville de Périgueux, Rec. T. p. 1081).
• Le transfert de compétence au profit du maire est « définitif » (L. 422-1) :
lorsque le POS ou le PLU ou la carte communale est annulé, ou déclaré illégal, et que n’est pas remis en vigueur un document d’urbanisme antérieur –
qui lui redonnerait compétence –, le maire continue à délivrer le permis de
construire au nom de la commune, mais sur avis conforme du préfet (L. 4226) : cf. à propos du POS de Saint-Gervais, Conseil d’État, 5 février 1988, SCI
des Granges Blanches, Rec. p. 1081.
Cas d’un territoire communal partiellement couvert par un document
d’urbanisme
Dans les communes partiellement couvertes par un POS ou un PLU ou une
carte communale approuvé, le maire est compétent pour délivrer, au nom de la
commune, les permis, y compris pour des projets à réaliser sur la partie du territoire non couverte par le document d’urbanisme ; il doit alors, pour ces derniers,
obtenir l’avis conforme du préfet (L. 422-5, a).
Exceptions
Prévues au L. 422-2, elles concernent les cas où le permis de construire est
délivré par le maire au nom de l’État, ou exceptionnellement par le préfet –
naturellement au nom de l’État – après avis du maire.
153. Sont visées sept catégories de constructions :
• 1re catégorie : les constructions réalisées au profit de certaines collectivités
publiques françaises (État, région, département, établissement public national…), étrangères (ambassade d’un État étranger à Paris) ou internationales
(Unesco...) : l’État, à travers le préfet, prend la responsabilité des autorisations de construction.
• 2e catégorie : les ouvrages de production, de transport, de distribution ou de
stockage d’énergie ou de matières radioactives :
– la décision est prise par le préfet : pour l’édification d’installations
nucléaires de base (R. 422-2, c) ; pour les autres ouvrages, lorsque l’énergie
n’est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le pétitionnaire du permis ;
– elle est prise par le maire dans les autres cas.
L’urbanisme individuel
154. • 3e catégorie : les constructions, installations ou travaux réalisés à l’intérieur
de périmètres d’opérations d’intérêt national (La Défense, Fos-sur-Mer...).
• 4e catégorie : les constructions réalisées dans les communes dotées d’une
carte communale approuvée, lorsque le conseil municipal a décidé que la responsabilité des autorisations resterait confiée à l’État : c’est donc le maire qui
délivre les permis au nom de l’État, tant qu’une nouvelle délibération du conseil n’en a pas transféré la responsabilité à la commune.
• 5e catégorie : les opérations de constructions de logements locatifs sociaux
ayant fait l’objet d’une convention entre le préfet et un organisme de constructions dans une commune déclarée en état de carence pour ne pas avoir
atteint ses engagements en matière de logements sociaux (article L. 302-9-1
du Code de la construction et de l’habitation).
• 6e catégorie : les travaux soumis à l’autorisation d’un ministre (défense, sites)
ou évoqués par un ministre (protection de la nature, sites) : permis signé par le
préfet.
• 7e catégorie : les logements construits par des sociétés de construction dans
lesquelles l’État est majoritaire (article 6, 4˚ de la loi « Engagement national
pour le logement » du 13 juillet 2006).
B. Communes non dotées d’un POS, d’un PLU ou d’une carte communale
approuvée
155. Le permis de construire est instruit et délivré au nom de l’État (L. 422-1, b).
• En général, c’est le maire qui délivre le permis au nom de l’État.
• Toutefois le permis de construire est délivré par le préfet après avis du maire
pour les sept catégories de construction citées supra 153 et 154 ainsi que pour
les constructions où l’instruction du projet fait apparaître que l’avis du maire
est contraire à l’avis de la DDE : dans cette hypothèse, le préfet doit signer
personnellement le permis et ne peut déléguer sa signature au directeur départemental de l’équipement.
Tableau II : la décentralisation des permis de construire
Nombre de communes dotées d’un POS
ou PLU approuvé
Population concernée (en millions d’habitants)
Proportion des permis de construire délivrés
au nom de la commune (ou de l’établissement public
de coopération intercommunale)
Proportion de permis de construire un ou plusieurs
logements délivrés au nom de la commune (ou de
l’établissement public de coopération intercommunale)
1987
1989
1999
2002
9 150
11 700
15 330
15 900
41
45,7
52
54,2
55 %
67 %
76 %
77 %
62 %
70 %
86 %
85 %
Source : Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction.
127
128 Pratique du droit de l’urbanisme
3.2.2. L’instruction
156. Exceptionnellement, le ministre chargé de la Protection de la nature, le ministre
chargé des Monuments historiques et des Espaces protégés peuvent – comme leur
homologue anglais chargé de l’environnement (Town and Country Planning Act
1990, art. 77) – évoquer un dossier (R. 422-2, d). De même, les constructions
réalisées à l’intérieur du jardin du Luxembourg sont instruites et permises par les
autorités du Sénat lorsqu’elles ont fixé cette règle (article 76 de la loi « Urbanisme
et habitat »).
157. Hors ces cas exceptionnels, l’instruction est effectuée par la direction départemen-
tale de l’équipement – ou la direction départementale de l’équipement et de
l’agriculture – si la responsabilité du permis revient à l’État (R. 423-16) ;
l’instruction se termine par un avis transmis à l’autorité compétente pour délivrer
le permis : cet avis, s’il comporte des prescriptions, s’il est défavorable, ou s’il
propose un sursis à statuer, doit être motivé.
Lorsque la responsabilité du permis incombe à la commune, l’instruction est
assurée dans toutes les communes de plus de 10 000 habitants (elles sont
environ 900) par les services de la commune ou ceux d’une autre commune ou
par une agence départementale (article L. 5511 du Code général des collectivités territoriales). Les communes de moins de 10 000 habitants (ou les établissements publics de coopération intercommunale de moins de 25 000 habitants)
peuvent aussi instruire les permis mais, à la demande du conseil municipal, les
services de la direction départementale de l’équipement peuvent être mis gratuitement à leur disposition par convention signée entre le maire et le préfet, solution habituelle dans les communes qui n’ont pas de services techniques assez
importants (L. 422-8 et R. 422-5). Dans cette situation, la DDE doit agir en
concertation permanente avec lui, respecter ses instructions et lui adresser un
projet de décision (R. 423-74). Ainsi, au total, les services déconcentrés de
l’État instruisent plus de 70 % des permis : on voit bien les limites pratiques de
la décentralisation. La responsabilité de l’État peut seulement être engagée
« lorsqu’un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant
d’exécuter un ordre ou une instruction du maire » (Conseil d’État, 21 juin 2000,
ministre de l’Équipement c/ commune de Roquebrune-Cap-Martin, Rec.
p. 236) ; c’est pourquoi le ministre de l’Équipement a précisé que les fonctionnaires de la DDE ne sauraient participer à l’établissement d’un acte illégal : « Si
le maire donnait à un agent de l’État des instructions qui ne lui paraîtraient pas
conformes au droit, le service instructeur ne pourrait que faire part au maire de
son analyse et lui proposer un acte qu’il estime légal » (réponse à une question
écrite n˚ 17 207, Journal officiel Assemblée nationale, 9 janvier 1995, 195).
A. La forme de l’instruction
Les règles de procédure sont assez rigoureuses.
Le commencement de l’instruction
L’administration doit vérifier d’abord que le dossier est complet. Dans le mois
qui suit la réception de la demande en mairie, elle peut demander au pétition-
L’urbanisme individuel
naire, éventuellement par courrier électronique (R. 423-38), en fixant un délai,
les pièces manquantes ou des pièces supplémentaires nécessaires pour les
personnes ou services consultés.
158. Si trois mois après toutes les demandes, l’autorité administrative constate que le
dossier n’est toujours pas complet, celui-ci fait l’objet d’une décision tacite de
rejet qui peut être contestée (R. 423-39) devant le juge administratif (Conseil
d’État, 14 mars 1980, Mme Bullette, Rec. T. p. 931).
Dès lors que le dossier est complet, l’autorité compétente pour statuer notifie au
pétitionnaire, par lettre recommandée avec accusé de réception ou par courrier
électronique, le numéro d’enregistrement de la demande et la date avant laquelle
la décision lui sera notifiée (R. 423-4).
Le délai d’instruction
159. • Le délai d’instruction court à compter de la date où le dossier est complet
(R. 423-19, R. 423-22 et R. 423-29, c), à l’exception du cas où une enquête
publique est nécessaire : le délai d’instruction part alors de la date de réception par le préfet du rapport du commissaire-enquêteur (R. 423-20). Le pétitionnaire a droit à connaître précisément la date, même si celle-ci est retardée,
à laquelle l’instruction de sa demande sera terminée.
• Le délai normal d’instruction est de deux mois pour les permis portant
sur une maison individuelle, de trois mois pour les autres permis (R. 42323) ; ce délai peut être augmenté : d’un mois lorsque le projet nécessite des
consultations d’autorités ou d’administrations autres que celles chargées de
l’instruction, ou est situé dans un périmètre de secteur sauvegardé (R. 42324) ; de deux mois s’il faut consulter une commission départementale ou
régionale (R. 423-25).
• Il existe des délais particuliers qui doivent être notifiés au demandeur du permis s’il est concerné (R. 423-42 et R. 423-43). L’instruction dure : six mois
s’il faut consulter une commission nationale (R. 423-27), ou si le projet concerne un immeuble inscrit – ou adossé à un immeuble classé – au titre des
Monuments historiques, un immeuble situé dans le périmètre de protection
d’un monument historique, ou dans un secteur sauvegardé sans plan de sauvegarde approuvé (R. 423-28) ; sept mois si le permis nécessite une autorisation
d’exploitation commerciale ou de spectacle cinématographique (R. 423-30)
ou doit être précédé d’une autorisation de défrichement (R. 423-29, a) ; un an
si le projet est soumis à l’autorisation du ministre de la Défense ou du ministre chargé des Sites (R. 423-31).
• Des prolongations exceptionnelles de délai existent pour « prendre en compte
des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui
suit le dépôt de la demande » (R. 423-18, c) et le demandeur doit en être
explicitement averti avant l’expiration du délai initialement fixé (R. 423-44) ;
ces prolongations ne peuvent être fondées que sur l’application des articles
R. 423-34 à R. 423-37. Citons par exemple : + 3 mois lorsque le maire saisit
le préfet de région de son désaccord avec l’architecte des Bâtiments de
France ; + 4 mois lorsqu’un recours est formé auprès de la commission nationale d’équipement commercial.
129
130 Pratique du droit de l’urbanisme
Les consultations
160. Le service chargé de l’instruction doit consulter le maire de la commune lorsque
le préfet délivre le permis de construire au nom de l’État sur chaque demande de
permis ; l’avis du maire est réputé favorable s’il n’est pas donné dans le mois
suivant la réception du dossier en mairie (R. 423-72).
Consultations administratives
Selon la nature du projet, diverses autorités doivent être consultées (R. 423-50 à
423-74), leur avis est enfermé dans un certain délai (en général un mois), et
l’absence de réponse à l’expiration du délai signifie en général avis favorable
(R. 423-59), mais des délais différents existent ; voici quelques exemples de ces
délais :
• si la réalisation de la construction a pour effet la création ou la modification
d’un accès à une voie publique : dans l’hypothèse où l’autorité qui instruit le
permis est différente de celle qui gère cette voie (maire pour voie communale
ou préfet pour voie nationale), elle doit consulter le service gestionnaire de la
voie (R. 423-53), qui dispose du délai d’un mois ; passé un mois, son avis est
réputé favorable ;
• pour un immeuble inscrit au titre des monuments historiques ou adossé à un
immeuble classé : le préfet de région, qui doit donner son accord ; passé quatre mois, cet accord est réputé donné (R. 423-66) ;
• pour un immeuble situé dans un secteur sauvegardé : l’architecte des Bâtiments de France, qui dispose d’un délai de deux mois ; passé ce délai, cet
accord est réputé donné (R. 423-67 b) ; si l’autorité compétente pour délivrer
le permis conteste la position de l’architecte des Bâtiments de France, elle
peut saisir le préfet de région, qui se prononce sur ce point dans les trois mois
après consultation de la section de la commission régionale du patrimoine et
des sites ; passé ce délai, cet accord est réputé rejeté (R. 423-68) ;
• pour un immeuble situé en zone agricole protégée : la chambre d’agriculture
et la commission départementale d’orientation agricole, qui doivent donner
un avis dans les deux mois : passé ce délai, cet accord est réputé donné
(R. 423-64) ; en cas de désaccord de l’une ou de l’autre, le dossier est transmis au préfet qui se prononce dans le délai d’un mois ; à défaut de réponse,
son avis est réputé défavorable ;
161. • pour les établissements recevant du public : le délai de consultation du préfet est
d’un mois ; passé ce délai, l’avis est réputé favorable ; le délai est porté à deux
mois si une dérogation a été demandée aux règles d’accessibilité aux personnes
handicapées (R. 423-70). Les établissements recevant du public sont des bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes – autres que le personnel
– sont admises à quelque titre que ce soit, librement ou moyennant une rétribution quelconque.
Le Code de la construction et de l’habitation prévoit, en ses articles R. 123-3 à
R. 123-11, des mesures de prévention et de sauvegarde particulières à ces
immeubles : choix des matériaux, aménagement des locaux, distribution d’électricité, emplacement des chaufferies, sorties de secours, dispositifs d’alarme.
L’urbanisme individuel
Les ERP sont classés en dix-sept types selon la nature de leur exploitation
(exemples : SP = établissements de spectacles, R = établissements d’enseignement et colonies de vacances) et en cinq catégories selon l’effectif du public et
du personnel.
Le préfet recueille l’avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (R. 123-22 et 123-23 du Code de la construction et de
l’habitation) qui dispose dans le dossier de toutes informations utiles pour lui
permettre de vérifier que les conditions de sécurité sont assurées conformément
aux prescriptions des articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2 du Code de la construction et de l’habitation.
162. • pour les immeubles de grande hauteur : le délai de consultation du préfet est de
trois mois, de cinq mois si l’immeuble a une hauteur supérieure à 100 mètres ;
passé le délai, l’avis est réputé favorable (R. 423-71). Les immeubles de grande
hauteur sont des bâtiments dont le plancher bas du niveau supérieur est situé à
plus de 28 mètres par rapport au niveau du sol le plus haut utilisable pour les
engins des services publics de secours et de lutte contre l’incendie. Les immeubles à usage d’habitation entrent dans la catégorie des IGH si leur hauteur est de
50 mètres (art. R. 122-2 du Code de la construction et de l’habitation). Le préfet
recueille l’avis de la commission consultative départementale de la protection
civile qui vérifie qu’ils sont conformes aux règles prévues à l’article L. 122-2 du
Code de la construction et de l’habitation.
Les immeubles, selon leur usage, sont répartis en huit classes (exemples :
GHA = immeuble à usage d’habitation, GHU = immeuble à usage sanitaire,
GHW = immeuble à usage de bureaux...) et les conditions de sécurité varient
selon la classe.
En principe, la construction d’un IGH n’est permise qu’à des emplacements
situés à 3 kilomètres au plus d’un centre principal des services publics de
secours et de lutte contre l’incendie. Le préfet, après avis de la commission
consultative départementale de la protection civile, peut, en fonction des
circonstances (densité de l’occupation, facilités d’accès, service de sécurité
propre à l’immeuble), accorder une dérogation à cette règle par arrêté motivé.
Consultation du public
163. Elle s’impose pour les constructions les plus importantes ; l’article R. 123-1 du
Code de l’environnement prescrit une enquête publique « renforcée » pour :
• tout immeuble d’habitation ou de bureaux dont la hauteur au-dessus du sol est
supérieure ou égale à 50 mètres ;
• tout immeuble à usage de commerce dont la SHON nouvelle est supérieure à
10 000 m2 ;
• toute construction d’équipements sportifs ou de loisirs susceptibles
d’accueillir plus de 5 000 spectateurs ;
• dans une commune non dotée d’un POS ou d’un PLU, les constructions ou
lotissements dont la SHOB est supérieure à 5 000 m2.
131
132 Pratique du droit de l’urbanisme
L’enquête est organisée par le préfet si le permis doit être délivré au nom de
l’État, par le maire si le permis doit être délivré au nom de la commune ; toutefois, lorsqu’une telle enquête a déjà précédemment concerné le projet, il n’y a
pas lieu à nouvelle enquête à la double condition que, d’une part, l’avis
d’enquête ait, à l’époque, mentionné la construction projetée et que, d’autre
part, le projet n’ait pas connu depuis de modifications substantielles (R. 42358).
B. Le contenu de l’instruction
164. L’instruction a pour objet de s’assurer que le droit est respecté et qu’en consé-
quence l’autorité compétente peut délivrer le permis de construire.
Le permis sanctionne essentiellement les règles d’urbanisme
Le service instructeur doit d’abord et surtout vérifier que la demande est
conforme aux règles d’urbanisme en vigueur à la date où le permis de construire
est signé, et non à celles existant à la date du dépôt de la demande (Conseil
d’État, 23 avril 1975, ministre de l’Aménagement du territoire c/ Perrin, Rec.
p. 251).
Cette règle connaît des exceptions : lorsque le pétitionnaire joint un certificat
d’urbanisme (Conseil d’État, Section, 25 février 1983, époux Audibert, GADU
p. 254), en cours de validité (cf. infra 219 à 222), ou produit la convention
signée avec la commune (L. 332-11-2) fixant les modalités de règlement de la
participation pour voirie et réseaux (cf. infra 188) ; lorsqu’il est fait application
de l’article L. 111-3 sur la reconstruction à l’identique (exemple : après un
attentat, Conseil d’État, 5 mars 2003, M. Nicolas Lepoutre, Rec. p. 116).
Les règles d’urbanisme sanctionnées par le permis
• règles du document d’urbanisme local (POS, PLU, carte communale) ;
EXEMPLE : Dans la commune d’Isle, le POS comprenait une zone NDa dont le règlement
précisait : « ne sont autorisées que les constructions nouvelles à usage socio-éducatif ou de
loisir » ; le maire ne pouvait donc délivrer un permis de construire pour installer en zone NDa
une aire d’accueil des gens du voyage. Le juge a en effet estimé que « celle-ci ne peut être
regardée, eu égard aux aménagements prévus et alors même qu’elle présente un caractère
social et que la mise en place d’un “camion-école” y est envisagée, comme étant une construction à usage socio-éducatif ou de loisir au sens des dispositions du plan d’occupation
des sols » (cour adm. appel Bordeaux, 1er décembre 2005, commune d’Isle, Rec. T. p. 1137)
• règles du PSMV ou du PPR ;
• règles générales du droit de l’urbanisme (Code de l’urbanisme) ;
• règles du RNU ;
• règle de constructibilité limitée (lorsqu’il n’y a pas de document d’urbanisme
local) ;
• lois « Littoral », « Montagne », « Voisinage des aérodromes ».
L’urbanisme individuel
De plus, les constructions portant sur une SHON de plus de 5 000 m2 doivent
être compatibles avec le schéma de cohérence territoriale (L. 122-1, dernier
alinéa et R. 122-5, 3˚).
Adaptations et dérogations
165. Le règlement du PLU peut prévoir que l’autorité compétente a la faculté de
consentir des adaptations mineures. L’instruction doit s’assurer que ces adaptations sont « rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des
parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes » (L. 123-1) et qu’elles
revêtent bien un caractère mineur (Conseil d’État, 10 novembre 1989, Hasler,
Rec. T. p. 1005 : une adaptation mineure est reconnue pour la construction d’une
murette sur un mur de soutènement ; Conseil d’État, 30 juillet 1997, Société parisienne de réalisation immobilière, Rec. T. p. 1121 : pour tenir compte des irrégularités du périmètre du terrain, une adaptation mineure est admise pour un
coefficient d’emprise au sol de 52,80 %, alors que le POS le fixe à 50 %).
Pour les autres règles ne figurant pas dans le PLU, l’administration peut
admettre des dérogations, mais doit connaître la position très ferme du juge
exigeant de faire « la balance » entre les intérêts et les inconvénients de la
dérogation : « une dérogation aux règles prescrites par un règlement d’urbanisme ne peut légalement être autorisée que si les atteintes qu’elle porte à
l’intérêt général, que les prescriptions du règlement ont pour objet de protéger,
ne sont pas excessives eu égard à l’intérêt général que présente la dérogation »
(Conseil d’État, Assemblée, 18 juillet 1973, ville de Limoges, GADU p. 114).
L’octroi d’une dérogation atténue souvent, en pratique, l’application de dispositions du RNU concernant l’implantation et le volume des constructions : ainsi la
loi SRU permet, dans les parties actuellement urbanisées de la commune et dans
les zones urbaines des PLU, une dérogation à la règle concernant la distance
d’éloignement entre bâtiments agricoles et immeubles d’habitation ; cette dérogation est accordée, après avis de la chambre d’agriculture, « pour tenir compte
des spécificités locales » (Code rural, art. L. 111-3, alinéa 2). La dérogation doit
toujours être motivée (cf. trib. adm. Nice, 11 février 1982, Aymard, Rec. p. 787 :
dérogation justifiée par la volonté d’assurer la rénovation d’un vieux village en
montagne).
Le permis de construire sanctionne d’autres règles jouxtant l’urbanisme
166. En Angleterre et au Pays de Galles, l’instruction des permis (planning permission)
permet de vérifier l’observation des règles d’urbanisme, mais aussi de prendre en
compte toute autre considération pertinente (« any other material consideration »
– article 70, Town and Country Planning Act, 1970). En France, le permis doit
respecter (L. 421-6) les règles concernant l’implantation des constructions, leur
destination, leur nature, l’utilisation des sols, leurs dimensions, l’aménagement de
leurs abords et leur assainissement et ne pas être incompatible avec une déclaration d’utilité publique.
167. Désormais, l’ordonnance du 8 décembre 2005 (L. 425-1 à L. 425-11) et le décret
du 5 janvier 2007 assurent une coordination entre le régime du permis et d’autres
législations en distinguant quatre situations :
133
134 Pratique du droit de l’urbanisme
• Les travaux pour lesquels le permis tient lieu d’autorisation au titre d’une
autre législation. En demandant le permis, le pétitionnaire n’a pas besoin de
demander l’autorisation spécifique même s’il doit fournir des pièces supplémentaires au dossier ; en obtenant le permis, il obtient l’autorisation spécifique. C’est le cas notamment des immeubles construits à proximité d’un
ouvrage militaire (L. 5112-2 du Code de la défense), dans le champ de visibilité d’un édifice inscrit ou classé au titre des monuments historiques (L. 62131 du Code du patrimoine), en zone de protection du patrimoine architectural,
urbain et paysager (L. 642-3 du Code du patrimoine), dans une réserve naturelle nationale (R. 332-24 du Code de l’environnement), des immeubles de
grande hauteur (L. 122-1 du Code de la construction et de l’habitation)…
• Les travaux pour lesquels le permis est subordonné à un accord prévu par
une autre législation. Tant que l’accord n’est pas donné, le permis ne peut être
délivré. C’est le cas notamment des immeubles situés dans un site classé
(L. 341-7 du Code de l’environnement).
• Les travaux pour lesquels l’autorisation déjà donnée dispense du permis de
construire. Lorsque la décision a été prise au titre d’une autre législation et
que l’autorité compétente a donné alors son accord à cette décision, l’autorisation vaut permis de construire ; il n’y a pas de permis à demander. C’est le
cas (L. 425-5 et R. 425-23) de l’autorisation de travaux sur un immeuble
classé monument historique (L. 621-9 du Code du patrimoine) et des autorisations portant sur un dispositif de publicité, une enseigne ou une pré-enseigne
(L. 581-18 du Code de l’environnement).
• Les travaux pour lesquels l’opération est différée dans l’attente des formalités
prévues par une autre législation. Le permis est accordé mais les travaux ne
peuvent commencer. C’est le cas des immeubles nécessitant une autorisation
d’exploitation commerciale ou cinématographique, des projets situés dans un
site inscrit (L. 341-1 du Code de l’environnement), des travaux soumis à autorisation de défrichement (L. 311-1 du Code forestier), du changement d’usage
de locaux destinés à l’habitation (art. L. 631-7 du Code de la construction et
de l’habitation)…
Le permis ne sanctionne pas les règles de droit privé
Le récépissé du dépôt du permis adressé par le maire au pétitionnaire rappelle à
celui-ci que « le permis de construire est délivré sous réserve des droits des
tiers » ; les tiers peuvent être concernés par le permis : ils peuvent connaître un
préjudice, mais celui-ci ne concerne pas l’administration. Celle-ci, dans le
formulaire CERFA n˚ 13406*01 de demande de permis, recommande au pétitionnaire de « s’assurer, indépendamment de sa demande, que son projet de
construction respecte bien les droits privés éventuels des tiers intéressés ».
Effectivement les règles de droit privé, notamment les règles de construction
(par exemple, l’isolement acoustique des façades), le droit de la propriété
(notamment les servitudes civiles : servitudes de vue, d’ensoleillement, de
mitoyenneté, de passage) doivent être respectées par le constructeur. C’est pourquoi, l’article R. 431-2 demande au pétitionnaire du permis d’attester de sa
connaissance des règles générales de construction prises en application du Code
de la construction et de l’habitation (livre premier, titre I, chapitre 1).
L’urbanisme individuel
3.2.3. La décision
168. Dans la lettre d’accusé de réception, ou dans sa réponse par voie électronique,
l’administration avait indiqué au pétitionnaire le délai d’instruction, qui courait à
partir de la réception du dossier complet (R. 423-19) ; elle a pu prolonger ce délai
en le notifiant (R. 423-42 à R. 423-45). Au terme de ce délai, que fait-elle ?
• ou elle ne dit rien ;
• ou elle ne décide pas encore ;
• ou elle refuse le permis ;
• ou elle accorde le permis.
A. L’absence de réponse
L’un des principes du droit administratif est que « le silence gardé pendant plus
de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de
rejet » (article 21 de la loi n˚ 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations). Ce principe connaît une
très importante exception en matière de permis de construire : en présence
d’une demande de permis, le silence de l’administration au terme du délai
d’instruction ne vaut pas rejet, mais au contraire accord sur le projet. Le silence
devient une décision de permis (L. 424-2 et R. 424-1).
Conditions
Condition d’honnêteté
Le pétitionnaire doit avoir reçu notification du délai d’instruction (cf. supra
158) ; de plus, il ne doit pas avoir reçu de lettre pendant l’instruction lui signifiant que le délai de celle-ci était prolongé.
Condition de sécurité
169. Il faut éviter que l’oubli par négligence de traiter un dossier d’instruction ne
permette la réalisation de constructions à caractère important ou sensible. L’article
R. 424-2 précise donc que plusieurs types de projets ne peuvent faire l’objet d’un
permis tacite, par exemple les travaux soumis à l’autorisation du ministre de la
Défense, les travaux concernant un immeuble inscrit ou adossé à un immeuble
classé au titre des Monuments historiques, les travaux prévus dans le champ de
visibilité d’un édifice classé ou inscrit, les constructions dans une ZPPAUP ou
dans un site en instance de classement ou classé, ou la construction d’un
immeuble nécessitant une enquête publique renforcée ; dans ces cas, le silence
vaut bien rejet et n’est pas soumis à l’obligation de motivation (Conseil d’État,
30 avril 2003, M. Khashoggi, Rec. T. p. 1029). C’est le rejet qui est tacite.
Conséquences
170. Le bénéficiaire d’un permis tacite peut demander à l’autorité compétente un certi-
ficat (R. 424-13) ; s’il ne l’obtient pas, il peut contester cette décision devant le
juge (Conseil d’État, 28 juillet 1993, société Les Nouveaux Constructeurs Ouest,
135
136 Pratique du droit de l’urbanisme
Rec. T. p. 1107). L’octroi du permis tacite implique que si le pétitionnaire avait
demandé une dérogation, celle-ci lui est accordée (Conseil d’État, Assemblée,
27 février 1970, commune de Bozas, GADU p. 308). De son côté, l’autorité
compétente dispose de deux mois (L. 424-6) pour fixer et notifier les participations financières que devra verser le bénéficiaire du permis tacite (L. 332-28-1).
Le permis de construire tacite n’échappe pas au contrôle de légalité : le dossier
entier est transmis au préfet, qui peut déférer la décision tacite au tribunal administratif s’il l’estime illégale (Conseil d’État, 5 février 1988, SCI des Granges
Blanches, Rec. T. p. 1081). De son côté, si l’autorité qui a tacitement accordé le
permis se rend compte que celui-ci était illégal, elle a la possibilité de revenir
sur sa décision (Conseil d’État, Assemblée, 1er juin 1973, ministre de l’Équipement c/ époux Roulin, GADU p. 527), en retirant expressément et rétroactivement le permis. Cependant les règles générales de retrait (article 23 de la loi
n˚ 2000-321 du 12 avril 2000) ne s’appliquent plus en matière de permis tacite :
à compter du 1er octobre 2007, le retrait doit être exercé dans le délai de trois
mois suivant la décision ; au-delà, elle ne peut le retirer que sur demande
expresse du bénéficiaire (nouvel article L. 424-5). L’administration, qui était
jusqu’à présent très réservée pour l’octroi des permis tacites (moins de 2 % des
permis), aura intérêt à redoubler de prudence.
B. Le sursis à statuer
171. L’autorité compétente pour délivrer le permis notifie au pétitionnaire qu’elle
diffère sa décision.
Conditions
Dans cinq cas, l’autorité compétente (maire ou préfet) peut prononcer un sursis
à statuer : son exercice est, il faut le souligner, facultatif (L. 111-7).
• 1er cas : le conseil municipal de la commune a par délibération prescrit l’élaboration ou la révision d’un PLU : on ne connaît pas encore les règles futures
d’urbanisme, même si le conseil municipal en a exprimé les idées-forces.
L’administration peut exercer un sursis à statuer (L. 123-6, alinéa 2) si elle
estime que le projet présenté par le pétitionnaire du permis risque de compromettre ou de rendre plus onéreux l’exécution du futur PLU (Conseil d’État,
3 décembre 1975, Établissement particulier des filles de la Charité de SaintVincent-de-Paul à Orsay, Rec. p. 612 ; tribunal administratif d’Orléans,
23 mai 2002, préfet du Cher, Rec. T. p. 961 : la délibération prescrivant le
PLU énonce que l’un des objectifs du futur plan est de consolider le commerce et l’artisanat existants : le sursis à statuer peut être décidé en réponse à
une demande de permis de construire une surface commerciale de 939 m2).
• 2e cas : les travaux prévus doivent être réalisés sur des terrains faisant l’objet
d’une opération déclarée d’utilité publique (L. 111-9) ; le sursis peut s’exercer à partir de la date d’ouverture de l’enquête préalable.
• 3e cas : les constructions prévues doivent être réalisées dans le périmètre
d’une ZAC (L. 311-2) ; le sursis peut s’exercer dès la création de celle-ci.
L’urbanisme individuel
• 4e cas : les travaux risquent de compromettre ou de rendre plus onéreuse
l’exécution de travaux publics ou la réalisation d’une opération d’aménagement (L. 111-10) déjà prise en considération par le conseil municipal : la
réserve d’un emplacement au POS pour un équipement public ne signifie pas
que le projet est pris en considération et ne justifie donc pas un sursis (Conseil
d’État, 25 septembre 1996, commune de Roques-sur-Garonne, Rec. T.
p. 1220).
• 5e cas : les constructions projetées doivent être réalisées dans un secteur sauvegardé dont le PSMV n’a pas encore été publié (L. 313-2, alinéa 2).
Régime
172. Le sursis à statuer est une décision à durée provisoire, prise par l’autorité compé-
tente pour délivrer le permis, et motivée (Conseil d’État, 23 octobre 1987, époux
Barnier, Rec. p. 321).
L’arrêté de sursis peut fixer un délai maximal de deux ans (R. 424-9).
Que se passe-t-il à l’expiration de ce délai ?
• L’administration ne dit rien. Le pétitionnaire doit confirmer sa demande à
l’administration lorsque expire le délai annoncé (Conseil d’État,
24 février 1992, Claude Heintz, Rec. T. p. 1387 ; 9 février 2001, Frommweiler, Rec. T. p. 1229) ; le permis de construire est, deux mois après cette
démarche, tacitement accordé.
• L’administration octroie ou refuse le permis en fonction des règles de droit en
vigueur à la date où elle prend cette décision.
• L’administration décide d’exercer un nouveau sursis à statuer. Cette décision
n’est possible que si ce nouveau sursis est fondé sur un motif différent de
celui invoqué pour le premier sursis. La durée totale des deux sursis ne doit
pas alors dépasser 3 ans.
C. Le refus de permis
173. Le refus, qui fait l’objet d’un arrêté (L. 424-1), doit être motivé (L. 424-3). Le
maire applique les règles d’urbanisme ; il ne peut fuir cette responsabilité et
refuser un permis au motif qu’il a consulté le conseil municipal et que celui-ci a
émis un avis défavorable au projet (cour adm. appel Douai, 3 août 2006, GAEC
Barbet c/ commune de Feuchy, Rec. T. p. XX).
Les motifs du refus
Le projet présenté est contraire à des règles d’urbanisme qu’il faut énoncer ; le
refus est obligatoire dans certains cas, par exemple (L. 421-4) lorsque l’administration n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public les travaux portant
sur les réseaux de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité nécessaires pour assurer la desserte de la construction projetée doivent être exécutés :
cette règle est appliquée avec souplesse lorsqu’il s’agit d’une maison très isolée
(Conseil d’État, 30 octobre 1996, Creignou, Rec. T. p. 1221).
137
138 Pratique du droit de l’urbanisme
Les conséquences du refus
La conséquence est évidente : sans permis, la construction ne peut être entreprise. Si elle l’est, l’autorité compétente pour délivrer le permis doit refuser de
la raccorder aux réseaux d’eau, de gaz, d’électricité ou de téléphone (L. 111- 6).
Si le refus est fondé sur une opposition de l’architecte des Bâtiments de France,
le pétitionnaire du permis peut saisir le préfet de région (R. 424-14).
L’arrêté de refus de permis peut être contesté par la voie du recours pour excès
de pouvoir devant le juge administratif. Si celui-ci annule le refus de permis, le
pétitionnaire ne peut se prévaloir pour autant d’un octroi de permis ; il doit
présenter une nouvelle demande. En effectuant cette démarche dans les six mois
suivant une annulation définitive, il ne pourra se voir refuser le permis sur le
fondement de dispositions d’urbanisme nouvelles intervenues postérieurement à
la date d’annulation définitive (L. 600-2).
174. Dans une circulaire du 28 juin 1985 relative au contrôle de légalité des autorisa-
tions et actes pris par les communes et les établissements publics de coopération
intercommunale, le ministre de l’Urbanisme et le ministre de l’Intérieur ont
recommandé aux préfets d’accorder « une attention particulière aux décisions
susceptibles de porter atteinte au principe d’égalité de traitement des usagers,
notamment les refus, les décisions tacites ou assorties de dérogations, d’adaptations mineures ou de participations financières ». Le service préfectoral chargé du
contrôle de légalité ne peut être celui qui a assuré l’instruction, si celle-ci a été
confiée à la DDE. Rappelons que le préfet peut déférer des refus d’autorisation
devant le juge administratif (Conseil d’État, 15 avril 1988, commissaire de la
République du Val-de-Marne c/ commune de Vitry-sur-Seine, Rec. T. p. 1084).
D. L’octroi du permis
Le permis est accordé par l’autorité administrative compétente si le projet est
conforme aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article
L. 421-6 et en particulier aux règles d’urbanisme en vigueur à la date de la
décision ; la décision doit faire apparaître les nom, prénom et qualité du signataire du permis « en caractères lisibles » (article 4, alinéa 2 de la loi n˚ 2000321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
les administrations). À compter du 1er octobre 2007, le permis de construire
peut autoriser la démolition nécessaire à la construction, si cette démolition a
été aussi demandée dans le dossier de permis (L. 451-1).
Le permis modificatif
175. Le titulaire du permis peut, s’il souhaite par la suite corriger son projet, demander
à la même autorité un permis modificatif : il peut le faire, au moyen du formulaire
CERFA 13411*01, si les caractéristiques générales du projet initial ne sont pas
fondamentalement changées (tel n’est pas le cas d’un projet visant à déplacer de
15 mètres l’emprise d’un bâtiment : Conseil d’État, 8 novembre 1985, demoiselles Cavel et Gillet, Rec. p. 318). En cas de recours contentieux, seules les
dispositions nouvelles peuvent être alors contestées.
L’urbanisme individuel
Le transfert du permis
Le titulaire du permis peut également demander le transfert du permis. Le
permis n’est pas accordé en fonction de la personne du pétitionnaire ; c’est un
acte administratif à caractère réel, il concerne un bien immeuble ; son titulaire
peut donc le transférer, par exemple, à la personne à laquelle il vend son terrain.
Le transfert de permis doit être demandé au moyen du formulaire CERFA
13412*01 ; il n’est possible qu’à trois conditions :
• le permis doit encore être en cours de validité ; cette validité est appréciée à la
date de l’arrêté de transfert (Conseil d’État, 27 octobre 2006, SNC LIDL, Rec.
T. p. XX) ;
• même lorsque le bénéficiaire initial du permis n’est plus propriétaire du terrain (Conseil d’État, 24 octobre 2004, SCI Logana, Rec. p. 381), une convention de transfert doit être signée entre le titulaire initial du permis et le
nouveau bénéficiaire proposé ;
• cette convention doit être acceptée par l’administration dans un arrêté modificatif. Cet arrêté est indispensable à la validité du transfert (Conseil d’État,
Section, 25 avril 1980, SCI Les Alyscamps, Rec. p. 201) et doit être affiché car
il peut être contesté. Si l’administration refuse illégalement le transfert, sa responsabilité peut être mise en cause par le pétitionnaire (Conseil d’État,
8 novembre 1989, Degouy, Rec. p. 228).
Le permis précaire
176. L’autorité compétente peut, dans des situations exceptionnelles, délivrer un
permis de construire précaire (L. 433-1), par exemple pour un projet de construction sur un emplacement réservé. La construction ayant un caractère précaire, le
respect des règles d’urbanisme en vigueur ne s’impose pas (L. 421-8) : l’arrêté
accordant le permis, qui doit être motivé, peut fixer un délai (L. 433-6) au terme
duquel le pétitionnaire devra retirer sa construction sans pouvoir percevoir
d’indemnités.
Le permis de construction saisonnière
Les formalités sont simplifiées pour les pétitionnaires de permis envisageant
une construction non permanente, démontable, destinée à être régulièrement
installée (par exemple, un chapiteau de cirque installé chaque année à la même
date ou une paillote en bord de mer) : « le permis précise la ou les périodes de
l’année pendant lesquelles la construction doit être démontée. Un nouveau
permis n’est pas exigé lors de chaque réinstallation de la construction »
(L. 421-3). Ce permis de construire a une durée maximale de cinq ans ; il
devient caduc si la construction n’est pas démontée à la date fixée par l’autorisation.
177. Le permis conditionnel
Le permis est octroyé mais assorti de conditions qui peuvent être de trois types :
• Protéger ou renforcer la sécurité et l’environnement : il s’agit des cas où, en
vertu d’une disposition du règlement national d’urbanisme ou du règlement
139
140 Pratique du droit de l’urbanisme
du POS, ou du PLU, le permis ne peut être accordé que « sous réserve de
l’observation de prescriptions spéciales ». Les prescriptions spéciales doivent
être motivées (R. 424-5) ; elles ne doivent pas être trop nombreuses, car
l’autorité compétente aurait alors davantage intérêt à inviter le pétitionnaire à
présenter un nouveau projet (Conseil d’État, 26 janvier 1979, SCI Le Maréchal, Rec. T. p. 924). Ces prescriptions spéciales sont indivisibles de la
décision : on ne peut les contester qu’en demandant l’annulation totale du
permis (à propos de prescriptions sur la sécurité contre l’incendie et la solidité
des sols : Conseil d’État, 11 mars 1987, société HLM Le Nouveau Logis, Rec.
p. 1009).
• Exiger une participation financière du constructeur (cf. 187 et 188) ou une
cession gratuite du terrain (R. 424-6) (Conseil d’État, 1er décembre 1993,
Mme Rigard, Rec. T. p. 1107 : pour élargir une voie communale) ; ces prescriptions, divisibles des autres dispositions de la décision, peuvent être contestées devant le juge (Conseil d’État, 9 décembre 1991, SCI L’Océan, Rec. T.
p. 1103).
• Imposer de différer l’exécution des travaux (R. 424-6) en attendant l’achèvement d’opérations d’archéologie préventive ou la clôture de l’enquête publique pour les installations classées… Ces réserves apportées au permis
permettent au bénéficiaire qui a reçu une décision d’utiliser le temps d’attente
à purger le délai de recours contre le permis.
3.3. Les conséquences du permis
Dans les développements qui suivent, nous nous intéressons au cas où un permis
a été, expressément ou tacitement, délivré.
3.3.1. Les conséquences administratives
A. Les autorisations simultanées
178. Le permis de construire accordé vaut autorisation au regard de nombreuses légis-
lations parce que l’instruction a permis de consulter différentes autorités qui ont
donné leur accord, au titre d’une législation particulière (cf. supra 160 à 162).
B. La mise en œuvre de la décision
La publicité
• L’autorité administrative doit notifier son arrêté au pétitionnaire par lettre ou
par voie électronique ; une lettre recommandée avec AR est exigée si la décision fixe des prescriptions ou des participations (R. 424-10). Si la décision a
été prise par le maire, copie doit en être adressée au préfet ou au sous-préfet
d’arrondissement ; si elle a été prise par le préfet, ou le président de l’établissement public intercommunal, copie doit en être adressée au maire.
L’urbanisme individuel
• La décision doit être, dans les huit jours qui suivent sa délivrance expresse ou
tacite, affichée en mairie pendant deux mois. Toutes les personnes qui le souhaitent peuvent demander à consulter gratuitement en mairie le dossier de
tous les permis de construire affichés, et il est même possible à toute personne
intéressée de photocopier le dossier à ses frais ; aucune obligation ne peut être
posée au demandeur d’établir son identité (Commission d’accès aux documents administratifs, avis du 20 février 1986, commune de Goersdorf).
• Le recueil des arrêtés municipaux doit porter mention de tous les permis de
construire délivrés dans la commune.
La possibilité de retrait
179. L’administration a la possibilité de revenir en arrière, c’est-à-dire de faire dispa-
raître rétroactivement le permis de construire explicitement accordé : cependant
elle doit pour cela d’une part prévenir le bénéficiaire de ses motifs et lui demander
de présenter ses observations (Conseil d’État, 23 avril 2003, société Bouygues
immobilier, Rec. T. p. 920) et, d’autre part, respecter deux conditions fixées par le
nouvel article L. 424-5, dernier alinéa :
• le permis de construire doit être illégal ;
• l’administration doit se situer dans le délai de trois mois à compter de la
décision ; au-delà, elle ne peut retirer cette décision que sur demande de son
bénéficiaire.
Ce retrait est signé par l’autorité qui a accordé le permis ; toutefois, tout permis
de construire qui a été accordé au nom de l’État peut être retiré par une autorité
supérieure à celle qui l’a signé (Conseil d’État, Assemblée, 29 mars 1968,
Société du lotissement de la plage de Pampelonne, GADU, p. 575), par exemple
le préfet si le maire a signé. En outre, le retrait est possible à tout moment
lorsque le permis a été obtenu par fraude (Conseil d’État, 10 octobre 1990,
époux Alarçon, Rec. T. p. 1039).
3.3.2. Les conséquences matérielles
Le permis est exécutoire – ce qui signifie que son destinataire est autorisé à faire les
travaux – dès qu’il a été notifié au demandeur s’il s’agit d’un permis délivré au nom
de l’État. Il est exécutoire, s’il s’agit d’un permis délivré au nom de la commune,
lorsque de plus il a été transmis au préfet ou au sous-préfet (Code général des collectivités territoriales, art. L. 2131-2, 6˚). Il faut cependant rappeler que si des réserves
ont été inscrites dans la décision, le permis « à exécution différée » n’est exécutoire
que lorsque les conditions indiquées sont remplies (R. 424-6).
A. La publicité sur le terrain
180. Dès qu’il reçoit notification du permis accordé, ou qu’il a une décision tacite, le
pétitionnaire doit afficher la décision sur le terrain pendant toute la durée du chantier « de manière visible de l’extérieur » (R. 424-15) sur un panneau rectangulaire
dont toutes les dimensions sont supérieures à 80 centimètres (A. 424-15). Ce
141
142 Pratique du droit de l’urbanisme
panneau doit indiquer les mentions suivantes, lisibles de la voie publique (Conseil
d’État, 30 juin 1999, Fondation Asturion, Rec. T. p. 1084) ou des espaces ouverts
au public pendant le chantier (A 424-4) :
• le nom du bénéficiaire ;
• la date et le numéro du permis ;
• la nature des travaux et, s’il y a lieu, la superficie du terrain, la superficie de
plancher hors œuvre nette et la hauteur autorisées ;
• l’adresse de la mairie où le dossier est consultable ;
• le délai de recours (R. 600-2) et l’obligation faite à toute personne contestant
le permis devant la juridiction administrative de notifier copie de sa requête au
bénéficiaire et à l’auteur de la décision (R. 600-1).
B. Les contributions et participations
Le constructeur est un contributeur aux dépenses d’équipements publics : il va
se voir imposer la taxe locale d’équipement, des contributions fiscales spécifiques et, éventuellement, des participations.
La taxe locale d’équipement
181. Instituée par la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967, la TLE est régie
par les articles 1585 A à 1585 H du Code général des impôts.
Institution
• La TLE existe de plein droit dans les communes de 10 000 habitants et plus et
dans la plupart des communes de la région Île-de-France. Toutefois, par une
délibération, le conseil municipal peut renoncer à percevoir la taxe pour une
période de trois ans, renouvelable.
• La TLE existe facultativement dans les autres communes : une délibération du
conseil municipal doit l’instituer. Cette délibération ne peut pas être modifiée
dans les trois années qui suivent son adoption. Au total, 15 846 communes
avaient institué la TLE en 2005.
Immeubles concernés
La TLE est établie sur la construction, la reconstruction ou l’agrandissement de
bâtiments de toute nature ; son fait générateur est le permis de construire (notifié
ou accordé tacitement) ou l’expiration du délai d’opposition à une déclaration
préalable.
Certaines constructions en sont cependant exclues :
• par la loi : les constructions affectées à un service public ou d’utilité publique
(caisses de sécurité sociale, organismes mutualistes, établissements
religieux...) ; les constructions édifiées dans des ZAC lorsque le coût des équipements a été mis à la charge des constructeurs ; les constructions effectuées
dans un secteur concerné par un programme d’aménagement d’ensemble
(L. 332-9, alinéa 2) ; les constructions saisonnières dont le permis a été
renouvelé (L. 432-2) ;
L’urbanisme individuel
• par délibération du conseil municipal : les constructions de logements sociaux
édifiés par les organismes HLM ; les constructions réalisées par les propriétaires d’une habitation familiale reconstituant les biens expropriés ; les constructions de garages à usage commercial (stations-service...).
Dans les départements d’outre-mer peuvent aussi être exonérés de TLE les logements « à vocation très sociale ».
Calcul de la taxe
182. • L’assiette de la taxe est constituée par la valeur de l’ensemble immobilier
comprenant les terrains nécessaires à la construction et les bâtiments dont
l’édification fait l’objet de l’autorisation de construire.
Pour connaître cette valeur, on applique à la surface de plancher hors œuvre
nette une valeur forfaitaire au mètre carré variable selon la catégorie de
construction ; les constructions sont réparties en neuf catégories, dont la
nomenclature a été modifiée par la loi SRU (art. 52). Un bénéficiaire de permis peut contester devant le juge administratif la catégorie au titre de laquelle
lui est réclamée la TLE : dans une résidence secondaire, un abri destiné à
entreposer du matériel de jardin ressort de la 1re et non de la 8e catégorie
(cour adm. appel Nantes, 9 février 2000, ministre de l’Équipement c/
M. Culleron, req. n˚ 98-836).
La valeur forfaitaire par catégorie est fixée par l’État chaque année au
1er janvier en fonction du dernier indice publié du coût de la construction
(Code général des impôts, art. 1585 D) ; elle est majorée de 10 % dans les
communes de la région Île-de-France. Pour l’année 2007, les valeurs forfaitaires de chaque catégorie sont les suivantes :
Tableau III : l’assiette de la taxe locale d’équipement en 2007
Valeur par m2
de plancher
hors œuvre
Valeur en
région
Île-de-France
1/ Locaux annexes aux locaux mentionnés aux 2/ 4/ 5/ et 8/
et constructions non agricoles et non utilisables pour l’habitation, y compris les hangars autres que ceux mentionnés au 3/
ci-dessous pour les 20 premiers mètres carrés de SHON.
89 euros
98 euros
2/ Locaux des exploitations agricoles à usage d’habitation des
exploitants et de leur personnel ; autres locaux des exploitations agricoles intéressant la production agricole ou une activité annexe de cette production ; bâtiments affectés aux
activités de conditionnement et de transformation des coopératives agricoles, viticoles, horticoles, ostréicoles et autres.
164 euros
180 euros
3/ Entrepôts et hangars faisant l’objet d’une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l’objet d’une exploitation
commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant ; villages de vacances et
campings ; palais des congrès.
270 euros
297 euros
Catégories
143
144 Pratique du droit de l’urbanisme
4/ Locaux d’habitation et leurs annexes construits par les
sociétés immobilières créées en application de la loi n˚ 46680 du 30 avril 1946 ; foyers-hôtels pour les travailleurs ;
locaux d’habitation et leurs annexes bénéficiant d’un prêt aidé
à l’accession à la propriété ou d’un prêt locatif aidé ; immeubles d’habitation collectifs remplissant les conditions nécessaires à l’octroi de prêts aidés à l’accession à la propriété.
234 euros
257 euros
333 euros
487 euros
366 euros
536 euros
6/ Partie des bâtiments hôteliers destinés à l’hébergement
des clients.
472 euros
519 euros
7/ Partie des locaux à usage d’habitation principale et leurs
annexes autres que ceux entrant dans les catégories 2/ et 4/
et dont la SHON excède 170 m2.
640 euros
704 euros
8/ Locaux à usage d’habitation secondaire.
640 euros
704 euros
9/ Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire.
640 euros
704 euros
5/ Locaux d’habitation à usage de résidence principale et
leurs annexes, par logement :
- 5 .a : pour les 80 premiers mètres carrés ;
- 5. b : de 81 à 170 m2.
EXEMPLE : Le constructeur d’une résidence secondaire, située en Sologne, d’une superficie
HON de 800 m2, à laquelle sera annexé un garage-hangar personnel de 100 m2 est redevable d’une TLE dont l’assiette est de : 512 000 (800 × 640 euros) pour la maison et 8 900
(100 × 89 euros) pour le garage-hangar.
183. Dans l’hypothèse d’un sinistre, le propriétaire qui reconstruit un immeuble de
même destination sur le même terrain peut déduire de la surface développée la
surface de plancher du bâtiment détruit ; pour cela, deux conditions sont exigées :
il ne doit pas avoir perçu au titre du sinistre des indemnités comprenant le montant
de la TLE, il doit avoir déposé un permis de construire dans les quatre ans suivant
le sinistre (Code général des impôts, art. 1585D, II). Signalons que si l’administration conteste les éléments nécessaires au calcul de la TLE, elle doit respecter la
procédure de redressement contradictoire de l’article L. 55 du Livre des procédures fiscales (Conseil d’État, 7 janvier 2000, secrétaire d’État au logement c/
Mme Rado, Rec. T. p. 929).
• Le montant de la taxe due se calcule en multipliant l’assiette par le taux de
TLE fixé par le conseil municipal sans pouvoir être modifié dans les trois ans,
selon la catégorie de construction, dans une fourchette de 1 à 5 % ; en
moyenne nationale, ce taux était de 2,7 % en 2004.
MÊME EXEMPLE : Si dans cette commune de Sologne, le taux de la TLE en 2007 est de 2 %
pour la catégorie 8 et de 1 % pour la catégorie 1, le constructeur devra payer 10 329 euros
(10 240 + 89).
Recouvrement de la taxe
La TLE est perçue par la commune ; les communes françaises ont ainsi perçu
plus de 362 millions d’euros en 2004. La TLE doit être versée en deux parts
égales, 18 et 36 mois après la délivrance de l’autorisation ; le recouvrement est
effectué par le comptable du Trésor, en vertu d’un titre rendu exécutoire par le
L’urbanisme individuel
directeur départemental de l’équipement ou par le maire (circulaire du ministère
de l’Équipement du 11 février 1999). En cas de transfert de permis, le bénéficiaire initial reste le débiteur de la TLE, mais le nouveau bénéficiaire est solidairement tenu au paiement (cour adm. appel Douai, 9 novembre 1999, SNC
Norminter, Rec. T. p. 751).
Les contributions spécifiques
Seules les participations prévues à l’article L. 332-6 sont exigibles (Conseil
d’État, Section, 4 février 2000, Établissement public pour l’aménagement de la
Défense, Rec. p. 31). Comme la TLE, leur fait générateur est l’autorisation de
construire ; comme la TLE, elles sont recouvrées par le comptable du Trésor ou,
exceptionnellement, par la collectivité territoriale (R. 332-26).
Contributions pour surdensité
184. Il s’agit, dans les communes où n’est pas supprimé le plafond légal de densité, du
versement pour dépassement de PLD (voir supra 5), qui a rapporté 33,6 millions
d’euros en 2004, dont les trois quarts ont concerné des communes d’Île-deFrance.
Taxe pour le financement du CAUE
Les départements qui ont créé un conseil d’architecture, d’urbanisme et de
l’environnement (cf. supra 134) peuvent établir une taxe pour le financement
des dépenses de cet organisme. Cette taxe, qui existe dans 83 départements sur
87 concernés, connaît le même régime que la TLE ; cependant son taux unique,
fixé par le conseil général, ne peut dépasser 0,3 %. La taxe pour le financement
des dépenses du CAUE s’applique dans toutes les communes du département
(art. 1 599 B du Code général des impôts), même dans celles où n’existe pas de
TLE. Au total, en 2004, la taxe sur les CAUE a rapporté 46,5 millions d’euros.
Taxe départementale des espaces naturels sensibles
185. Un département qui souhaite mettre en œuvre une politique de protection, de
gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non,
peut, par délibération du conseil général, instituer une taxe destinée à financer
cette politique et notamment l’acquisition de terrains, de bois et forêts par luimême, par une autre collectivité locale, par le Conservatoire de l’espace littoral et
des rivages lacustres ou par l’Agence des espaces verts en région Île-de-France.
Cette taxe, qui existe dans 74 départements, connaît un régime assez proche de
celui de la TLE (L. 142-2) : ses taux ne peuvent dépasser toutefois 2 %. Elle a
rapporté 151 millions d’euros en 2004.
145
146 Pratique du droit de l’urbanisme
1/ Locaux annexes non utilisables
pour l’habitation
Taxe départementale
des espaces naturels
sensibles
2%
Taxe départementale
pour le CAUE
0,3 %
Taxe complémentaire
à la TLE
en Île-de-France
1%
Taxe locale
d’équipement (TLE)
5%
Valeur taxable
des catégories
de constructions
Désignation
des catégories
Tableau IV : les taxes d’urbanisme, ville de Vincennes
année 2007
98 €/m2
4,90 €
0,98 €
0,29 €
1,96 €
2/ Bâtiments agricoles
180 €/m2
9,00 €
1,80 €
0,54 €
3,60 €
3/ Entrepôts, hangars, commerciaux,
artisanaux, industriels
297 €/m2
14,85 €
2,97 €
0,89 €
5,94 €
4/ Locaux d’habitation bénéficiant de
PAP, PAL, HLM… et logements-foyers
2,57 €
257 €/m2 Taux réduit
à1%
2,57 €
0,77 €
5,14 €
5/ Habitation principale
– pour les 80 premiers mètres carrés
– de 81 à 170 m2
366 €/m2
536 €/m2
18,30 €
26,80 €
3,66 €
5,36 €
1,10€
1,61 €
7,32 €
10,72 €
6/ Bâtiments hôteliers
519 €/m2
25,95 €
5,19 €
1,56 €
10,38 €
704 €/m2
35,20 €
7,04 €
2,11 €
14,08 €
8/Locaux à usage d’habitation
secondaire
704 €/m2
35,20 €
7,04 €
2,11 €
14,08 €
9/ Autres constructions soumises à la
réglementation du PC
704 €/m2
35,20 €
7,04 €
2,11 €
14,08 €
7/ Habitation principale dont la SHON
> 170 m2
Redevance d’archéologie préventive
Prévue à l’article L. 524-2 du Code du patrimoine, elle est due par celui qui
envisage une construction de plus de 1 000 m2 nécessitant des travaux affectant
le sous-sol. Destinée à financer l’Institut national de recherches archéologiques
préventives, ainsi que les services archéologiques des collectivités territoriales
qui en disposent, elle est calculée comme la TLE, avec un taux unique de 0,3 %.
En sont exonérés les personnes physiques qui construisent un logement pour
elles-mêmes et les constructeurs de logements sociaux.
Taxes spécifiques à certaines régions
186. • En Île-de-France, une taxe complémentaire à la TLE, au taux unique de 1 %,
est perçue par la région pour financer des équipements collectifs liés aux
programmes de logement (art. 1599 octies du Code général des impôts). Cette
taxe, qui a rapporté 13,3 millions d’euros en 2004, est perçue à Paris et dans
les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-deMarne ; dans les départements de la grande couronne, elle n’est perçue que
L’urbanisme individuel
dans certaines communes (annexe IV, art. 155 ter du Code général des
impôts) ;
• dans le département de Savoie, une taxe spéciale d’équipement – dont le taux,
inférieur à 5 %, est fixé pour chaque commune par le conseil général – a été
instituée sur le modèle de la TLE pour financer les travaux routiers nécessaires à l’organisation des Jeux Olympiques d’hiver de 1992 (art. 1599 OB du
Code général des impôts) ; elle a rapporté 3 millions d’euros en 2004.
Les participations
187. Des prescriptions financières ou matérielles peuvent être mises à la charge des
constructeurs, qui peuvent les contester directement, puisqu’elles sont dissociables des autres dispositions de l’autorisation de construire (L. 332-7, cf. Conseil
d’État, Section, 13 novembre 1981, Plunian, GADU p. 453). Ces participations
sont instituées et perçues par la commune, ou par l’établissement public intercommunal compétent pour réaliser les équipements (loi SRU, art. 47).
Participations en nature
Deux sortes de participations peuvent être exigées du bénéficiaire :
• si les travaux ont pour objet la création de nouveaux bâtiments ou de nouvelles surfaces construites, une cession gratuite d’une partie du terrain (n’excédant pas 10 % de sa superficie) qui sera affectée à l’élargissement, au
redressement ou à la création de voies publiques (L. 332-6-1, 2˚, R. 332-15 ;
cf. Conseil d’État, 17 février 1978, SCI « Les Floralies », GADU p. 372) ;
• en tant que de besoin, la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement de la construction : voirie, alimentation
en eau, gaz, électricité, réseaux de télécommunication, éclairage, espaces collectifs, espaces plantés… ; le raccordement (de moins de 100 mètres) aux
réseaux d’eau ou d’électricité empruntant les voies publiques, s’il correspond
exclusivement aux besoins du projet ; ainsi que le branchement des équipements propres à l’opération sur les équipements publics qui existent au droit
du terrain sur lequel ils sont implantés (L. 332-15, cf. Conseil d’État,
18 mars 1983, Plunian, Rec. p. 128).
Participations financières
Cinq participations financières sont spécifiques à la réalisation d’équipements
(L. 332-6, 2˚ et 3˚) :
188. 1) La participation pour raccordement à l’égout : elle peut être instituée, par le
conseil municipal, pour raccorder des immeubles édifiés postérieurement à
la mise en service de l’égout ; cette participation ne peut dépasser 80 % du
coût de fourniture et de pose d’une installation individuelle (Code de la
santé publique, art. L. 1331-7). Elle n’a pas à être exigée en cas d’aménagement de locaux à l’intérieur d’un bâtiment déjà raccordé à l’égout (Conseil
d’État, 21 avril 1997, SCI « Les maisons traditionnelles », Rec. T. p. 1126).
2) La participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement
(L. 332-7-1) : lorsque le PLU, le POS ou le PSMV met à la charge du bénéficiaire de l’autorisation d’occupation des sols la réalisation d’aires de sta-
147
148 Pratique du droit de l’urbanisme
tionnement, le constructeur, s’il ne peut satisfaire lui-même à cette
obligation ni sur le terrain d’assiette de la construction ni dans son environnement immédiat, peut en être tenu quitte en obtenant la (les) place(s) de
stationnement exigée(s) dans un parc public ou privé de stationnement. À
défaut d’obtenir cette (ces) place(s), il peut être tenu de verser à la commune
une participation dont le montant est fixé par le conseil municipal (L. 123-12), dans une limite de 14 782,28 euros par place non réalisée.
3) La participation pour la réalisation d’équipements publics « exceptionnels »
(L. 332-8) nécessités par la nature, la situation ou l’importance d’une installation à caractère industriel, agricole, commercial ou artisanal : les collectivités publiques ont souvent recours à cette participation pour financer des
carrefours giratoires.
4) La participation des riverains dans les départements d’Alsace-Lorraine : établie par une loi allemande de 1879, elle met à la charge des propriétaires une
participation à certaines dépenses de voirie et d’éclairage (L. 332-6-1, 3˚).
5) La participation pour voirie et réseaux : créée par la loi « Urbanisme et
habitat », elle peut être instituée par le conseil municipal, qui met à la charge
des propriétaires de nouvelles constructions situées à moins de 80 mètres de
la voie une part du coût des travaux de voirie, du dispositif d’écoulement des
eaux pluviales, de l’éclairage public, des éléments nécessaires aux réseaux
d’eau potable, d’électricité, de communication et d’assainissement (L. 33211-1). Elle est recouvrée dans les délais fixés par le permis de construire.
Toutefois, sans attendre le dépôt du permis, les propriétaires concernés peuvent conclure avec le maire une convention, approuvée par le conseil municipal, fixant le délai de réalisation des voies et réseaux et les modalités de
règlement de la participation ; cette convention précise, comme le fait le certificat d’urbanisme, les autres contributions et les dispositions d’urbanisme
applicables au terrain, les limitations administratives au droit de propriété et
l’état des équipements publics existants ou prévus. Elle permet au propriétaire de disposer d’une forte et longue garantie, puisqu’il peut bénéficier de
l’application des dispositions d’urbanisme mentionnées s’il dépose sa
demande de permis de construire dans les cinq ans à compter de la convention (L. 332-11-2, alinéa 6). Rappelons que l’institution de cette participation par une commune entraîne « de plein droit » la suppression du PLD, s’il
existait jusque là (loi SRU, art. 50-II).
C. L’exécution du permis
189. Les travaux doivent respecter le permis. Aux termes de l’article 39 du Code de
déontologie des architectes, « lorsque l’architecte dirige les travaux, il s’assure
que ceux-ci sont conduits conformément aux plans et aux documents descriptifs
qu’il a établis et aux moyens d’exécution qu’il a prescrits ».
L’obligation d’informer l’administration
Le titulaire du permis, au moment où il commence les travaux, doit adresser au
maire, en trois exemplaires, une déclaration d’ouverture de chantier (R. 424-16
L’urbanisme individuel
et A. 424-5), sur le modèle CERFA 13407*01. Le maire en communique un
exemplaire au préfet.
Ainsi prévenus par la déclaration d’ouverture de chantier, le préfet et le maire
peuvent exercer un droit de visite sur place et prendre communication de tous
les documents pendant la durée du chantier et pendant les trois ans suivant
l’achèvement des travaux (L. 461-1) ; quiconque fait obstacle au droit de visite
est puni d’une amende de 3 750 euros, à laquelle le tribunal correctionnel peut
ajouter un emprisonnement d’un mois (L. 480-12). Quand le maire et le préfet
ont connaissance d’infractions, ils peuvent en faire dresser procès-verbal
(L. 480-1) et demander au procureur de la République de saisir le tribunal
correctionnel pour qu’il prononce l’interruption des travaux. Le juge, dans les
quarante-huit heures, entend le bénéficiaire des travaux et prononce ou non leur
interruption.
Tant que le juge ne s’est pas prononcé, le maire – ou, en cas de carence de celuici, le préfet – peut par arrêté motivé ordonner l’interruption des travaux réalisés
sans permis de construire (Conseil d’État, 10 janvier 1996, Populaire, Rec. T.
p. 1224) ; il en est de même pour les travaux poursuivis malgré un jugement
ordonnant la suspension de l’exécution du permis : le maire peut ordonner la
saisine du matériel de chantier. Copie de cet arrêté est transmise au Parquet
(L. 480-2). De telles mesures sont, en pratique, assez rarement prises ; elles
engagent de toute façon la responsabilité de l’État (Conseil d’État, 10 juin 1994,
Banque nationale de Paris, Rec. T. p. 1262 ; 8 novembre 2000, EURL Les
maisons traditionnelles, Rec. p. 509). Lorsque le maire refuse de prendre un
arrêté d’interruption des travaux, l’annulation de ce refus peut être demandée au
juge et peut être accompagnée d’une procédure de référé-suspension (voir infra
199) pour éviter que la construction continue (Conseil d’État, 9 mai 2001,
époux Delivet, Rec. p. 1115).
Le régime de péremption
190. Le permis de construire est périmé au bout d’un certain temps.
Les hypothèses (R. 424-1)
1re hypothèse : le permis de construire est périmé lorsque les travaux prévus ne
sont pas entrepris dans les deux ans suivant la notification du permis de construire ou l’obtention du permis tacite. Que signifie « entreprendre des
constructions » ? Cette notion est soumise à l’interprétation du juge, ainsi qu’en
témoignent plusieurs de ses décisions :
• une déclaration d’ouverture de chantier : ce n’est pas entreprendre des travaux
(Conseil d’État, 9 février 1977, Vergès, Rec. p. 81) ;
• la réalisation d’une petite partie du projet : alors que le projet avait pour objet
la construction de 500 logements, si seulement quatre pavillons ont été réalisés dans les deux ans, le permis de construire est périmé (Conseil d’État,
2 décembre 1987, SCP Val Rose, Rec. p. 394).
En pratique, il faut prouver la réalisation de travaux d’une certaine importance.
149
150 Pratique du droit de l’urbanisme
EXEMPLES :
• travaux de terrassement et de sondage, tracé d’une voie (Conseil d’État, 25 juin 1980,
Cazaux, Rec. T. p. 936) ;
• démolition de bâtiments existants (Conseil d’État, 25 juillet 1975, SCI du 48 rue du Docteur-Blanche à Paris 16e, Rec. T. p. 1329).
Le délai de validité est éventuellement prolongé à concurrence du délai nécessaire
aux mesures prescrites par le permis (exemple : si les travaux sont différés en attendant des fouilles archéologiques prescrites par le préfet de région) ou en cas de
recours formé devant la juridiction administrative ou judiciaire (R. 424-19).
191. 2e hypothèse : le permis est périmé lorsque, une fois les deux premières années
passées, les travaux sont interrompus pendant plus d’une année (Conseil d’État,
Section, 28 janvier 1955, consorts Robert et Bernard, GADU p. 413).
Les conséquences
Dès que le temps est passé, le permis devient caduc et ceci n’a pas besoin d’être
constaté par une décision (Conseil d’État, 16 avril 1975, ville de Louveciennes,
Rec. p. 240) : dès lors, les travaux qui viendraient à être réalisés seraient irréguliers et pourraient donc être interrompus par arrêté municipal ou préfectoral
dans les conditions prévues à l’article L. 480-2 : le Conseil d’État assimile en
effet de tels travaux à des constructions sans permis (15 avril 1992, SCI
Chaptal, Rec. T. p. 1395). Il va de soi que le permis périmé ne saurait être transféré (cour adm. appel Paris, 30 décembre 1996, Boyer c/ commune de
Boulogne-Billancourt, Rec. T. p. 1224).
La possibilité de prorogation
Le bénéficiaire peut demander une prorogation de son permis de construire (R. 42411) dans les deux mois qui précèdent l’expiration du permis (Conseil d’État,
Section, 16 juin 1982, Guiraud, Rec. p. 237). La prorogation est accordée par
l’autorité compétente (Conseil d’État, Section, 5 novembre 2003, commune d’Èze,
Rec. p. 457) dès lors que les règles de l’urbanisme et les servitudes administratives
n’ont pas, depuis l’octroi du permis initial, évolué de façon défavorable au bénéficiaire. En l’absence de réponse dans les deux mois, la prorogation est considérée
comme tacite (Conseil d’État, 4 juillet 1980, SCI Résidence Castell Bear, Rec.
p. 310). Cette prorogation est valable pour une durée d’un an et ne peut pas être
renouvelée. Il n’est pas possible de contester la décision prorogeant le permis en
invoquant l’illégalité du permis de construire lorsque celui-ci est devenu définitif
(cour adm. appel Lyon, 6 avril 2006, M. et Mme Thiriot, Rec. T.)
D. L’achèvement des travaux
192. L’achèvement des travaux est marqué par une obligation légale : une déclaration à
la mairie (L. 462-1). Notons que l’ordonnance du 8 décembre 2005, qui
s’applique aux constructions achevées à compter du 1er octobre 2007 (article 4 du
décret du 11 mai 2007) – même si elles ont été régies par l’ancien régime du
permis de construire –, a supprimé le certificat de conformité délivré par l’administration.
L’urbanisme individuel
Formulaire de déclaration d’achèvement et de conformité des travaux
151
152 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme individuel
La déclaration
Dès la fin des travaux, le bénéficiaire du permis (ou de la non-opposition à la
déclaration préalable) ou son architecte adresse au maire en trois exemplaires
une « déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux » (A. 4621), sur le modèle CERFA 13408*01. Le maire, s’il n’a pas délivré le permis au
nom de la commune, l’adresse au préfet ou au président de l’établissement
public intercommunal. Le service d’instruction dispose de trois mois pour vérifier que les travaux achevés sont conformes aux dispositions du permis. Il peut,
en informant préalablement le signataire de la déclaration, faire une visite de
récolement. Le délai de vérification est porté à cinq mois dans les cas où cette
visite est obligatoire :
• construction à proximité d’un monument historique ou dans un secteur sauvegardé ou dans un site inscrit ou classé (visite effectuée avec l’architecte des
Bâtiments de France) ;
• construction d’un immeuble de grande hauteur ou d’un établissement recevant du public (visite effectuée avec le directeur départemental des services
d’incendie et de secours) ;
• construction dans un secteur couvert par un plan de prévention des risques
naturels prévisibles ou de prévention des risques technologiques ;
• construction dans un parc national ou dans une réserve naturelle.
ATTENTION ! Il convient de conserver soigneusement le récépissé de cette
déclaration, car il ouvre un délai d’un an au terme duquel le permis ne peut plus
être contesté devant le juge administratif (nouvel article R. 600-3 ; voir infra
197).
De plus, le nouvel article L. 111-7-4 du Code de la construction et de l’habitation fait obligation au bénéficiaire du permis – sauf s’il s’agit d’un propriétaire
construisant sa propre habitation – de fournir dans les trente jours suivant
l’achèvement des travaux à l’autorité lui ayant délivré le permis un document
établi par un contrôleur technique ou un architecte (R. 111-19-21 à R. 111-1924 du même code) attestant la prise en compte des règles concernant l’accessibilité des personnes handicapées ; le contenu de ce document est fixé par un
arrêté ministériel du 22 mars 2007.
La suite donnée à la déclaration
193. Deux hypothèses peuvent se présenter :
• L’administration conteste : elle estime, dans le délai de trois (ou cinq) mois,
que les travaux réalisés ne correspondent pas à ce qui a été permis. Elle met
en demeure le bénéficiaire du permis « de déposer un dossier modificatif ou
de mettre les travaux en conformité » (L. 462-2) ; elle lui rappelle les sanctions pénales encourues (voir infra 206).
• L’administration ne conteste pas dans le délai de trois mois ; elle ne pourra
plus alors contester l’absence de conformité (L. 462-2). Le bénéficiaire du
permis a tout intérêt à demander qu’elle lui délivre une « attestation certifiant
que la conformité des travaux avec le permis n’a pas été contestée » ; l’admi-
153
154 Pratique du droit de l’urbanisme
nistration dispose de quinze jours pour répondre expressément (R. 462-10) ;
si cette attestation n’est pas délivrée, le préfet la délivre à condition que le
bénéficiaire du permis le lui demande.
194. La mise en demeure et l’attestation sont des décisions susceptibles d’être déférées
au juge administratif.
3.4. Le contentieux de la décision
195. Le permis de construire est un acte administratif : en conséquence, il est soumis
au contrôle du juge administratif ; c’est aussi un acte qui concerne la propriété
privée : il peut, à ce titre, justifier l’intervention du juge judiciaire.
3.4.1. Le contentieux administratif
Il faut distinguer les deux principales branches du contentieux administratif.
A. Le contentieux de l’annulation
Le juge administratif peut être saisi d’un recours ayant pour objet l’annulation
d’un permis de construire accordé, de conditions financières prescrites par un
permis, d’un refus de permis de construire ou d’un sursis à statuer. Signalons
que lorsque le permis concerne un immeuble reconstruit à l’identique, après un
sinistre (L. 111-3), le juge n’a pas à admettre les moyens de contestation portant
sur le permis initial (Conseil d’État, 5 mars 2003, Lepoutre et autres, Rec.
p. 116).
La saisine
Le requérant n’a pas besoin de ministère d’avocat pour saisir le tribunal administratif (Code de justice administrative, art. R. 431-2 et R. 431-4), mais il ne
doit pas oublier de joindre à sa requête la décision contestée, de déposer au
greffe le nombre d’exemplaires exigé (art. R. 411-3 du même code). Surtout il
doit avoir intérêt pour agir.
Qui a intérêt pour agir ?
• Le pétitionnaire.
• Le bénéficiaire du permis de construire s’il n’est pas le pétitionnaire.
• Le préfet au titre du contrôle de légalité : les deux tiers des déférés préfectoraux exercés en matière d’urbanisme portent sur des permis de construire.
• D’autres personnes. Alors qu’en Angleterre, seul le pétitionnaire d’un permis
qui a vu celui-ci refusé ou prescrit sous conditions peut saisir le ministre de
l’Environnement, puis éventuellement contester devant le juge la décision
ministérielle (Town and Country Planning Act 1990, art. 78 et 288), le droit
français admet le recours des tiers. Mais une jurisprudence assez sévère
L’urbanisme individuel
déclare irrecevables les recours formés par des personnes sans intérêt
démontré :
– un habitant ne peut contester le permis de construire d’un bureau de poste
car un futur usager des services publics n’est pas recevable à contester ce
permis (Conseil d’État, 22 janvier 1988, Laugt c/ commune de Lattes, Rec
T. p. 1095) ;
– un établissement commercial ne justifie pas en principe d’un intérêt à
contester le permis accordé à une entreprise concurrente, même située à
proximité (Conseil d’État, 22 février 2002, société France Quick, Rec. T.
p. 843) ;
– un conseil de l’ordre des architectes ne peut pas contester un permis
(Conseil d’État, 8 juin 1990, Conseil régional de l’ordre des architectes de
Picardie, Rec. p. 153) ;
– l’architecte auteur de l’aménagement d’une place réalisée quelques années
auparavant ne peut contester le permis d’une construction sur cette place (à
propos d’une verrière s’appuyant sur la façade de la gare de Strasbourg :
Conseil d’État, 27 octobre 2006, Mme Dreysse et autres, Rec. T. p. XX).
Le juge admet l’intérêt pour agir du voisin en fonction de deux critères : l’un
relatif à la distance par rapport à la construction autorisée, l’autre par rapport à
l’importance du projet (Conseil d’État, 25 novembre 1998, Mme Chèze, Rec.
p. 447 ; 24 juin 1991, SCAEX Inter Provence Côte d’Azur, Rec. T. p. 1110).
196. En ce qui concerne les associations, le juge vérifie très attentivement qu’elles ont
expressément, de par leur statut, vocation pour agir : une association de libres
penseurs ne peut contester le permis de construire d’une école catholique (Conseil
d’État, 29 juillet 1983, Fédération départementale des libres penseurs des
Yvelines, Rec. p. 367).
De même :
• une association de défense de l’environnement régional ne peut pas contester
un permis à caractère local (Conseil d’État, 9 décembre 1996, Association
pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais, Rec. p. 479). Il en va différemment si ses statuts lui donnent vocation à défendre les zones d’intérêt écologique et que le permis contesté concerne cette zone (Conseil d’État,
10 février 1997, Association de défense et de valorisation du patrimoine naturel et historique de la Corse, Rec. T. p. 990) ;
• une association de propriétaires, dont l’objet statutaire ne vise ni la défense du
site ni les questions d’urbanisme, ne peut pas contester un permis (Conseil
d’État, 29 janvier 2003, Union des propriétaires pour la défense des Arcs,
Rec. p. 900).
Enfin signalons que pour agir en justice au nom de la commune, par exemple
pour présenter un mémoire en défense ou pour faire appel, le maire doit avoir
reçu l’autorisation du conseil municipal (art. L. 2132-1 du Code général des
collectivités territoriales).Il est clair que si elle souhaite contester un permis, une
association doit avoir une certaine ancienneté ; elle ne doit pas avoir été créée
dans le seul but de contester un permis. C’est pourquoi le nouvel article L. 6001-1 du Code de l’urbanisme (introduit par l’article 4 de la loi « Engagement
155
156 Pratique du droit de l’urbanisme
national pour le logement » du 13 juillet 2006) dénie intérêt à agir à toute association dont les statuts ont été déposés postérieurement à l’affichage en mairie
de la demande de permis. De plus, un contestataire abusif peut être condamné
par le juge administratif à une amende (trib. adm. Dijon, 28 juin 1989, Association de défense du village de Saint-Rémy et de ses environs), qui ne peut excéder
3 000 euros en application de l’article R. 741-12 du Code de justice administrative. L’abus peut aussi prendre la forme d’un chantage : un individu réserve un
appartement dans une résidence et attaque aussitôt le permis de construire
devant le juge pour négocier le désistement de sa requête contre une baisse du
prix d’acquisition (exemple cité dans le rapport La réforme de l’urbanisme à
mi-parcours, Sénat, 2000-2001, rapport n˚ 18, p. 12).
Le moment
197. Dans la décision accordant ou refusant le permis de construire, l’autorité précise
le délai de recours : il est de deux mois à compter de la notification pour le
pétitionnaire ; il est aussi de deux mois pour les tiers à compter de la publication
(Code de justice administrative, art. R. 421-1) qui résulte de l’affichage.
• Quand ce délai de deux mois – qui est un délai franc – commence-t-il pour les
tiers ? Le Code de l’urbanisme, modifié par le décret du 5 janvier 2007
(R. 600-2), répond désormais que c’est le premier jour de l’affichage continu
pendant au moins deux mois sur le terrain..
EXEMPLE :
Un permis de construire, délivré par le maire le 23 mars, est notifié à son bénéficiaire le
27 mars et au sous-préfet le 28 mars. Il est affiché en mairie à compter du 26 mars jusqu’au
27 juin. Il est affiché sur le terrain le 23 avril, puis retiré le 18 juin, puis de nouveau affiché
sans interruption du 2 août au 7 novembre, date de la fin des travaux.
Pour le préfet, le délai d’exercice du déféré court à partir du 28 mars ; pour les tiers, le délai
de recours au tribunal administratif court à partir du 2 août (la requête peut donc être
déposée jusqu’au 3 octobre) ; pour le pétitionnaire, il court à compter du 27 mars si le délai
de recours a été mentionné dans la notification de la décision (art. R. 421-5 du Code de justice administrative).
Si le bénéficiaire du permis apporte des preuves suffisantes de l’affichage sur le terrain, le
tiers requérant doit, s’il veut voir sa requête instruite, détruire cette présomption (Conseil
d’État, 23 septembre 1991, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble sis 9 boulevard
Pugliesi-Conti à Ajaccio, Rec. T. p. 1265). Le juge estime que si l’affichage sur le terrain n’a
pas été complet, par exemple parce qu’il ne comportait pas le nom du bénéficiaire, le délai
ne court pas (trib. adm. Lyon, 25 mars 1997, Mme Mayet, Rec. T. p. 993). En cas d’incertitude quant à la durée ou au caractère continu de l’affichage sur le terrain, le juge peut ordonner une enquête avant dire droit : il convoque au tribunal tous les témoins possibles.
• Que se passe-t-il s’il n’y a pas eu d’affichage continu pendant deux mois ?
Le décret du 5 janvier 2007, afin de réduire les contentieux, précise qu’une
action en vue de l’annulation n’est plus recevable à l’expiration d’un délai
d’un an partant de la déclaration d’achèvement et de conformité des travaux
(R. 600-3) : il n’est donc plus possible à un tiers d’invoquer un défaut d’affichage sur le terrain pour déposer une demande en annulation devant le
L’urbanisme individuel
tribunal administratif quelques années après l’achèvement déclaré de la
construction.
MEME EXEMPLE :
Mais le second affichage sur le terrain n’a duré que jusqu’au 22 septembre ; les travaux se
sont achevés le 7 novembre. La déclaration d’achèvement a été déposée en mairie le
20 novembre ; le 19 novembre de l’année suivante sera le dernier jour où le tribunal
administratif pourra recevoir une requête en annulation de la part d’un tiers.
Si personne n’a contesté le permis ou le refus de permis, la décision devient définitive.
ATTENTION ! Lorsqu’un requérant demande au tribunal administratif l’annulation d’une décision d’urbanisme, il doit prévenir et l’auteur de la décision et le
titulaire de l’autorisation, et leur envoyer copie intégrale de sa requête (Conseil
d’État, 1er mars 1996, association Soisy-Étiolles Environnement, Rec. p. 60) ; à
défaut de ces notifications par lettre recommandée avec accusé de réception ou
même par Chronopost (Conseil d’État, 28 avril 2000, M. et Mme Gilloire, Rec.
T. p. 1139), dans un délai de quinze jours à compter du dépôt de la requête au
greffe du tribunal, le recours est irrecevable (R. 600-1). En respectant les mêmes
procédures, le requérant peut se désister de son action en annulation.
Le référé-suspension
198. Une procédure d’urgence
Une demande d’annulation d’un acte administratif adressée au tribunal administratif ne suspend pas, en attendant le jugement, l’exécution de la décision
contestée ; par conséquent, le requérant qui veut que les travaux s’arrêtent
immédiatement doit, par une seconde requête, demander au juge des référés du
même tribunal administratif la suspension de l’exécution du permis. Cette
requête, qui doit inclure copie de la demande d’annulation, doit porter la
mention « référé » (Code de justice administrative, art. R. 522-3) ; copie de la
demande de suspension doit être adressée à l’auteur et au bénéficiaire de la décision. Pour que la suspension puisse être ordonnée, le juge doit s’assurer que la
requête principale en annulation est bien recevable (Conseil d’État,
11 mai 2001, commune de Loches) ; mais surtout, la loi (Code de justice administrative, art. L. 521-1) impose que deux conditions soient réunies :
• le requérant doit faire valoir un moyen propre à créer dans l’esprit du juge
« un doute sérieux » quant à la légalité de l’acte : autrement dit, il faut
qu’après un examen rapide du dossier – de ce que demande le requérant et de
ce que répond l’auteur de la décision – le juge des référés ait le sentiment
qu’il existe une raison sérieuse d’annuler ; il en est ainsi, par exemple, lorsque
le requérant fait valoir l’absence du nom et du prénom du signataire du permis
sur la décision, alors que la loi l’exige (Conseil d’État, 29 juin 2005,
M. Lusignet, req. n˚ 276808) ; mais cela ne suffit pas à suspendre ; il faut une
seconde condition ;
• le requérant doit prouver l’urgence : « l’urgence justifie que soit prononcée la
suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte
atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la
situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; il appartient au
157
158 Pratique du droit de l’urbanisme
juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications
fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à
caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la
requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue ; il lui appartient
également, l’urgence s’appréciant objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce, de faire apparaître dans sa décision
tous les éléments qui, eu égard notamment à l’argumentation des parties,
l’ont conduit à considérer que la suspension demandée revêtait un caractère
d’urgence » (Conseil d’État, 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes,
Rec. p. 109). En principe, la condition d’urgence est satisfaite lorsque est
demandée la suspension d’un permis car la construction présente un caractère
irréversible (Conseil d’État, 27 juillet 2001, commune de Tulle, Rec. T.
p. 1115 ; commune de Meudon, Rec. T. p. 1115), mais le juge peut tenir
compte des circonstances avant d’admettre ou non l’urgence (Conseil d’État,
9 juin 2004, époux Magniez, Rec. T. p. 821). La condition d’urgence n’est pas
exigée si la requête est fondée sur l’absence d’étude d’impact, lorsque celle-ci
était nécessaire en raison de la nature du permis (art. L. 122-2 du Code de
l’environnement).
Le juge des référés, après une procédure contradictoire et une audience publique
où sont convoqués le requérant et l’auteur de la décision, se prononce par une
ordonnance sur la demande de suspension dans un délai fixé par la loi (L. 600-3,
alinéa 2) à un mois.
199. Les suites d’une ordonnance de suspension
• La décision suspendue ne peut plus être exécutée : les travaux prévus par le
permis doivent ne pas démarrer ou, s’ils ont démarré, s’arrêter. Toutefois
l’administration peut prendre un arrêté de permis modificatif afin de remédier
aux vices retenus par le juge des référés (Conseil d’État, 27 juillet 2006,
ministre des Transports c/ M. Patoulle, Rec. T. p. XX).
• Elle est transmise au procureur de la République (Code de justice administrative, art. R. 522-14) afin qu’il assure l’application de l’ordonnance du juge sur
le terrain.
• Elle ne peut faire l’objet d’appel, mais peut, dans les quinze jours, être contestée par pourvoi en cassation devant le Conseil d’État (Code de justice administrative, art. R. 523-1). Cf. Conseil d’État, 26 février 2003, société Les
Belles demeures du Cap-Ferrat, Rec. p. 65. Le juge de cassation refuse en
principe de remettre en cause l’appréciation portée par le juge des référés sur
les faits justifiant l’urgence mais il vérifie que le juge n’a pas commis d’erreur
de droit sur le moyen de suspension retenu comme créant un doute sérieux,
qu’il l’a désigné avec précision et enfin qu’il a suffisamment motivé son
ordonnance (Conseil d’État, 29 novembre 2002, communauté d’agglomération de Saint-Étienne, Rec. p. 421).
• La suspension est une mesure provisoire qui prend fin à la date où le juge statue – souvent plusieurs mois après – sur l’affaire au fond. Pour un requérant,
avoir obtenu une ordonnance de suspension ne préjuge en rien le jugement
ultérieur de l’affaire : le doute sérieux sur la légalité d’un permis au début de
l’instruction peut, après un examen approfondi de l’affaire, s’effacer et ne pas
L’urbanisme individuel
entraîner l’annulation du permis. De même le refus d’ordonner la suspension
n’implique pas que le permis ne sera pas annulé.
Le référé-suspension demandé par le préfet
Le référé-suspension présenté dans le cadre du contrôle de légalité (cf. supra 5
et 6) par le préfet, dans les dix jours à compter de la réception de l’acte, ne
nécessite pas de justifier l’urgence ; de plus, il entraîne la suspension immédiate
de la décision (art. L. 2131-6, alinéa 4 du Code général des collectivités
territoriales) ; au terme d’un délai d’un mois, si le juge des référés n’a pas
statué, l’acte redevient exécutoire. Le maire peut également demander la mise
en œuvre de cette même disposition (L. 600-3). Les ordonnances du juge des
référés rendues dans ces conditions sont susceptibles d’appel.
Remarque
La procédure de référé-liberté qui permet, en cas d’urgence, à un requérant de
demander au juge des référés de prendre « toutes mesures nécessaires à la
sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit
public (...) aurait porté (...) une atteinte grave et manifestement illégale » (Code
de justice administrative, article L. 521-2) ne s’applique pas en matière de
permis de construire (Conseil d’État, 11 octobre 2001, commune de SaintBauzille-de-Putois, Rec. p. 462).
Le jugement de la demande d’annulation
200. Le juge, lorsqu’il instruit la demande d’annulation, examine les faits et les moyens
du litige ; ces moyens doivent être développés par le requérant dans le texte de sa
requête (ou de son mémoire complémentaire) afin de convaincre le juge qu’il faut
annuler. L’autre partie répond à ces moyens dans un mémoire en défense. Ces
moyens peuvent être les suivants :
• L’incompétence de l’auteur de la décision : c’est le cas d’un maire, par
ailleurs entrepreneur de plomberie, qui va participer à la construction objet du
permis : puisqu’il était « intéressé » (L. 422-7), il ne pouvait pas délivrer le
permis (cour adm. appel Paris, 29 décembre 1994, Sirot, Rec. T. p. 1252).
• Le vice de la procédure ayant abouti à la décision : c’est le cas d’une consultation de la commission de sécurité, se prononçant sur la base d’un projet
incomplet, en vue de la construction d’un hôtel (Conseil d’État, 10 mai 1996,
ville d’Orléans c/ Djouad, Rec. T. p. 1219), ou de l’absence d’avis motivé du
directeur départemental de l’équipement transmettant, au terme de l’instruction, le dossier au maire appelé à délivrer le permis au nom de l’État (cour
adm. appel Paris, 17 mai 2001, ministre de l’Équipement c/ M. Lapère, req.
n˚ 00PA02365), ou du refus de l’accord d’une autorité au projet (Conseil
d’État, 26 octobre 2001, M. et Mme Eisenchteter, Rec. p. 495).
• Les moyens de légalité interne : le fond de la décision. À cet égard, le juge
examine deux questions :
– La décision viole-t-elle les règles de droit, en particulier les règles d’urbanisme en vigueur à la date où le permis (ou le refus de permis) a été signé ?
159
160 Pratique du droit de l’urbanisme
Le juge n’a pas la même attitude selon qu’il est en présence d’une décision
d’octroi ou de refus du permis de construire :
* si le permis de construire a été accordé, le juge va exercer un contrôle
minimal (exactitude des faits, erreur de droit, erreur manifeste d’appréciation).
EXEMPLE : Est annulé pour violation de la règle du droit le permis de construire un vélodrome
de capacité d’accueil de 2 200 spectateurs dans une zone du plan d’occupation des sols où
ne sont permis que les terrains de jeux et de sports (Conseil d’État, 18 février 1994, comité
d’intérêt local de Costebelle, Rec. T. p. 1257). Est annulé pour erreur manifeste d’appréciation
le permis de construire un restaurant sur un terrain voisin de sphères de stockage de gaz
combustible à Feyzin (Conseil d’État, 20 mai 1994, préfet du Rhône, Rec. T. p. 1255) ; en
cassation, le Conseil d’État se refuse en général à remettre en cause la position prise par les
cours administratives d’appel sur l’appréciation des faits (Conseil d’État, 23 avril 1997, époux
Bellon et Crevel, Rec. p. 165) ;
* si le permis de construire a été refusé, le juge va aller beaucoup plus loin
et exercer un contrôle normal : quelle est d’abord la situation, comment
l’administration l’a-t-elle qualifiée ? (arrêt de principe : Conseil d’État,
4 avril 1914, Gomel, GADU p. 574).
EXEMPLE : Un permis de construire a été refusé parce que le projet avait pour conséquence
d’imposer à la commune la réalisation d’équipements nouveaux hors de proportion avec ses
ressources (R. 111-13) ; le juge va examiner, en ordonnant une expertise, la situation financière de la commune pour vérifier le bien-fondé du refus (Conseil d’État, 18 juillet 1973, ministre de l’Équipement c / SCI Le Moulin Bellanger, Rec. p. 529).
– La décision révèle-t-elle un détournement de pouvoir ? C’est le cas, notamment, d’une décision prise dans un intérêt personnel ou financier.
EXEMPLES : Lien de parenté entre le maire et le pétitionnaire (Conseil d’État, 19 juin 1991,
époux Johannet, Rec. p. 245) ; permis accordé après une seule journée d’instruction dans le
seul but de ne pas interrompre les travaux alors qu’un jugement avait prononcé le sursis à
exécution d’un précédent permis (Conseil d’État, 10 juillet 1996, société « Le Saint-Alexis » et
commune de Saint-Paul-de-la Réunion, Rec. T. p. 1223).
201. Deux moyens sont souvent soulevés devant le juge :
• le permis de construire (ou le refus) serait une atteinte au principe d’égalité
(« l’administration m’impose des prescriptions alors qu’elle n’en avait pas
imposé à mon voisin pour un projet semblable ») : en général ce moyen n’est
pas opérant (Conseil d’État, 8 juin 1957, SCI Château de la Muette, GADU
p. 574) ;
• l’exception d’illégalité : ce moyen consiste à faire reconnaître par le juge que,
bien que la décision d’accorder ou de refuser le permis soit conforme aux
règles d’urbanisme, l’une des règles du POS, du PLU, de la carte communale
ou du PSMV qui a été appliquée au permis est contraire à la loi. Par exemple,
un article du règlement du PLU d’une commune, approuvé en 2003 et non
contesté, autorise la construction de petites maisons sur le bord de la plage, et
un permis est accordé en 2006 à M. Dupont pour une petite maison ; l’association pour la protection du site pourra demander l’annulation du permis
accordé à M. Dupont en faisant observer que la disposition du PLU est sûrement contraire à la loi « littoral » (L. 146-6). Le juge annulera le permis (ou le
L’urbanisme individuel
refus de permis) si une disposition du document d’urbanisme est effectivement illégale et si l’octroi (ou le refus) de ce permis a un lien direct avec cette
disposition illégale (Conseil d’État, Section, 12 décembre 1986, société
Gépro, Rec. p. 282 ; 27 mai 1991, époux Bouquet, Rec. p. 213). Pour éviter la
multiplication des contentieux fondés sur l’exception d’illégalité et réduire
l’insécurité juridique des constructeurs, la loi limite la possibilité d’invoquer
ce moyen : passé « un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause » (L. 600-1), il n’est plus possible de soutenir que l’autorisation ou le refus de construire est illégal parce qu’un vice de forme ou de
procédure a affecté l’élaboration du document ou la révision de celui-ci (par
exemple, le maire avait oublié de consulter la chambre de commerce lors de
l’élaboration du PLU) ; par exception, l’irrégularité de l’enquête publique,
l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques peuvent
être soulevées à tout moment.
À l’audience, qui est publique, un membre de la juridiction – appelé commissaire du gouvernement – « expose publiquement, et en toute indépendance, son
opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions
qu’elles appellent » (Code de justice administrative, art. L. 7). Puis les juges
délibèrent en secret ; leur jugement, qui doit être motivé, aboutit à annuler ou à
confirmer la décision contestée.
Les particularités du jugement d’annulation
De manière générale, lorsque le juge administratif annule un acte, il peut se
contenter de fonder sa décision sur un seul des moyens présentés par le
requérant : par exemple lorsque le requérant a présenté cinq moyens dans sa
demande d’annulation d’un arrêté et que le juge estime que deux d’entre eux
sont valables (par exemple non-consultation d’une commission avant de prendre
l’arrêté, alors que cette consultation était prévue par une loi et non-respect par
l’arrêté contesté d’une disposition d’un décret), le juge administratif peut
annuler l’arrêté en se fondant sur l’un ou l’autre de ces deux moyens.
Il en est autrement en matière d’urbanisme : afin de « prévenir la multiplication
des contentieux et la succession de requêtes fondées sur des moyens identiques
examinés au cours de procédures successives » (Sénat, commission des lois,
avis n˚ 307 sur le projet de loi SRU, 2000, p. 119), la juridiction administrative
qui annule un acte « se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête
qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du
dossier » (L. 600-4-1).
Si le juge prononce l’annulation totale d’un permis de construire, il n’y a plus de
permis ; celui qui voulait construire ne peut pas construire, celui qui – en
possession de son permis – aurait déjà construit l’aurait fait irrégulièrement. S’il
y a annulation partielle d’un permis, et si le titulaire du permis le lui demande,
l’autorité qui a délivré le permis prend un arrêté modificatif à condition que
l’annulation partielle soit devenue définitive (nouvel article L. 600-5).
161
162 Pratique du droit de l’urbanisme
Si le juge prononce l’annulation d’un refus de permis de construire, le requérant
ne peut pour autant considérer qu’il a obtenu un permis de construire, c’est
pourquoi il doit présenter une nouvelle demande.
Les particularités de l’appel formé contre un jugement d’annulation
Précisons enfin que devant toute juridiction administrative, l’auteur de la
requête ou le défendeur peut demander au juge que la partie perdante soit
condamnée à lui verser une somme au titre des frais qu’il a du débourser pour
l’instance contentieuse, notamment les honoraires d’avocat (Code de justice
administrative, art. L. 761-1). En cas d’appel formé contre un jugement d’annulation, deux particularités doivent être notées ; en premier lieu, celui qui fait
appel n’a pas à notifier sa requête d’appel à l’auteur de la décision et, éventuellement, à son bénéficiaire (Conseil d’État, 26 juillet 1996, commune de Trielsur-Seine, Rec. p. 301) ; en second lieu, le juge d’appel doit examiner tous les
moyens retenus par le tribunal administratif : si l’un d’entre eux justifie la solution d’annulation, il n’a pas à examiner les autres moyens ; si en revanche, il
estime qu’aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n’est fondé, le
juge d’appel doit examiner tous les autres moyens présentés en première
instance et se prononcer sur tous ceux qui sont de nature à confirmer l’annulation (Conseil d’État, 28 mai 2001, commune de Bohars, Rec. p. 249). Ces deux
règles s’appliquent aussi en cas de pourvoi en cassation contre un arrêt d’annulation (Conseil d’État, 22 avril 2005, commune de Barcarès, Rec. p. 170 ;
18 octobre 2006, ministre d’État, ministre de l’Intérieur c/ M. Bègue, commune
de Saint-Leu, Rec. T. p. XX).
Jugement d’annulation d’un permis de construire
Vu la requête, enregistrée le 30 juillet 2004, présentée pour M. Bernard Vauquelin et Mlle Giuliana
Bianchi, demeurant (...) à Talence (33400) ;
M. Vauquelin et Mlle Bianchi demandent à la Cour :
1˚) d’annuler le jugement en date du 22 juin 2004 par lequel le Tribunal administratif de Bordeaux a
annulé, à la demande de M. et Mme Laoué, l’arrêté du 12 août 2002 par lequel le maire de la commune de Talence leur a délivré le permis de construire une maison d’habitation ;
2˚) de rejeter le recours pour excès de pouvoir présenté par M. et Mme Laoué devant le tribunal
administratif ;
3˚) de mettre à la charge des époux Laoué la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le Code de l’urbanisme ;
Vu le Code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 15 janvier 2007 :
– le rapport de M. Labouysse ;
– les observations de Me Sussat de la SCP Laporte-Szewczyk-Sussat, avocat de M. Vauquelin et
Mlle Bianchi ;
– les observations de Me Potot-Nicol de la SCP Guignard-Garcia-Trassard, avocat de M. et Mme Laoué ;
– les observations de Me Le Bail, avocat de la commune de Talence ;
L’urbanisme individuel
– et les conclusions de M. Pouzoulet, commissaire du gouvernement ;
Considérant que M. Vauquelin et Mlle Bianchi font appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a annulé, à la demande des époux Laoué, l’arrêté du 12 août 2002 par lequel le maire
de la commune de Talence leur a délivré le permis de construire une maison d’habitation sur la parcelle contiguë à celle des époux Laoué, située en zone 2 UBb du plan d’occupation des sols de la communauté urbaine de Bordeaux applicable dans cette commune ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens relatifs à la régularité du jugement attaqué :
Considérant qu’aux termes de l’article R. 611-1 du Code de justice administrative : « la requête et les
mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. La
requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque
défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils
contiennent des éléments nouveaux » ;
Considérant qu’aux termes de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme : « en cas (…) de recours contentieux à l’encontre (…) d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, (…) l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur
de la décision et, s’il y a lieu, au titulaire de l’autorisation (…). La notification (…) doit intervenir par
lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du
dépôt (…) du recours. La notification du recours à l’auteur de la décision et, s’il y a lieu, au titulaire de
l’autorisation est réputée accomplie à la date d’envoi de la lettre recommandée avec accusé de
réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux » ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, pour écarter la fin de non-recevoir opposée par
M. Vauquelin et Mlle Bianchi, tirée de ce que les époux Laoué ne justifiaient pas avoir accompli, tant à
leur égard qu’auprès de la commune de Talence, les formalités de notification prévues à l’article
R. 600-1 du Code de l’urbanisme, le tribunal administratif s’est fondé sur les pièces justificatives produites devant lui par les époux Laoué ; qu’il appartenait au tribunal, en application de l’article R. 611-1 du
Code de justice administrative précité, de communiquer ces pièces aux défendeurs afin de les mettre
en mesure de présenter leurs observations en réponse à ces éléments nouveaux ; que ces documents
n’ont pas été communiqués par le tribunal à M. Vauquelin et Mlle Bianchi ; que par suite, M. Vauquelin
et Mlle Bianchi sont fondés à soutenir que le jugement attaqué a été rendu sur une procédure irrégulière et à en demander l’annulation pour ce motif ;
Considérant qu’il y a lieu d’évoquer et de statuer sur les demandes présentées par les époux Laoué
devant le tribunal administratif de Bordeaux ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par M. Vauquelin et Mlle Bianchi :
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la notification du recours enregistré au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 24 octobre 2002 a été accomplie dans les formes et délais imposés
par les dispositions précitées de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme tant à l’égard de l’auteur du
permis querellé que des bénéficiaires du même permis ; qu’il y a lieu, par suite, d’écarter la fin de nonrecevoir opposée par M. Vauquelin et Mlle Bianchi à la demande des époux Laoué ;
Sur la légalité du permis de construire litigieuse :
Considérant que l’article « 1 et 2 UBb 7 » du plan d’occupation des sols de la communauté urbaine de
Bordeaux, applicable dans la commune de Talence, prévoit notamment que, pour la zone dans laquelle
se situe le terrain d’assiette du projet litigieux, les constructions en ordre continu et semi-continu
« devront respecter un retrait minimum égal à leur hauteur diminuée de 4 mètres (…) avec un minimum de 4 mètres par rapport aux autres limites séparatives » ; que le même article prévoit en revanche que « les constructions en ordre discontinu devront respecter un retrait minimum égal à leur
hauteur diminuée de 4 mètres (…) avec un minimum de 4 mètres par rapport aux limites
séparatives » ;
163
164 Pratique du droit de l’urbanisme
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la façade de la construction litigieuse donnant sur la
rue Fernand-Yser n’est implantée sur aucune des deux limites séparatives latérales ; que, par suite, cette
construction doit être considérée, pour l’application des dispositions précitées du plan d’occupation des
sols de la communauté urbaine de Bordeaux, comme édifiée en ordre discontinu, sans qu’y fasse obstacle la circonstance qu’une servitude de droit privé grevant le fonds appartenant à M. Vauquelin et
Mlle Bianchi au profit du fonds des époux Laoué empêche toute construction sur la limite séparative de
ces deux fonds ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la façade nord de la construction projetée est
implantée à une distance de 90 cm de la limite séparative de la parcelle voisine appartenant aux époux
Laoué ; que le permis querellé, qui autorise une telle implantation, méconnaît, quand bien même
l’espace entre les deux maisons serait couvert, les dispositions précitées du plan d’occupation des sols
qui imposent, pour une construction implantée en ordre discontinu, un retrait minimum de 4 mètres
par rapport à l’ensemble des limites séparatives ; que la servitude de droit privé existant au profit du
fonds des époux Loué n’est, en tout état de cause, pas au nombre des hypothèses limitativement énumérées à l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme dans lesquelles peuvent être autorisées, en tant
qu’adaptations mineures, des dérogations aux règles et servitudes fixées par le plan d’occupation des
sols ; que, par suite, l’arrêté du 12 août 2002 par lequel le maire de la commune de Talence a délivré
à M. Vauquelin et Mlle Bianchi le permis de construire leur maison d’habitation ne respecte pas les
prescriptions du plan d’occupation des sols et doit, pour ce motif, être annulé ;
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à
ce que soient mises à la charge des époux Laoué, qui ne sont pas la partie perdante, les sommes
demandées par la commune de Talence et par M. Vauquelin et Mlle Bianchi au titre des frais exposés
par eux et non compris dans les dépens ; qu’il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce,
de condamner la commune de Talence à verser aux époux Laoué la somme de 1 300 euros, en application de ces dispositions et de rejeter les conclusions dirigées sur le fondement de ces mêmes dispositions contre M. Vauquelin et Mlle Bianchi ;
DÉCIDE :
Article 1er – Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux en date du 22 juin 2004 est annulé.
Article 2 – L’arrêté du 12 août 2002 par lequel le maire de la commune de Talence a délivré un permis de construire à M. Vauquelin et Mlle Bianchi est annulé.
Article 3 – La commune de Talence versera à M. et Mme Laoué la somme de 1 300 euros au titre des
dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Article 4 – Les conclusions présentées par la commune de Talence et par M. Vauquelin et Mlle Bianchi
au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative et le surplus des conclusions de M. et Mme Laoué sont rejetées.
Source : Cour administrative d’appel de Bordeaux, 15 janvier 2007,
M. Bernard Vauquelin et Mlle Giuliana Bianchi, requête n˚ 04BX01307.
B. Le contentieux de la responsabilité
202. Un requérant met en cause la responsabilité de l’administration et demande une
indemnité pour réparer le préjudice qu’il estime avoir subi.
La saisine
Qui peut saisir le juge administratif ?
• Le bénéficiaire d’un permis de construire annulé (Conseil d’État, 26 janvier
1973, ville de Paris c/ Driancourt, Rec. p. 77) ou délivré fautivement (Conseil
L’urbanisme individuel
d’État, 2 octobre 2002, ministre de l’Équipement c/ M. et Mme Grondin, Rec.
T. p. 924).
• Le pétitionnaire d’un permis de construire, qui se l’est vu refuser et dont le
refus a été annulé par le juge (Conseil d’État, 26 octobre 1988, ministre de
l’Équipement c/ SCI Les Moulins d’Hyères, Rec. p. 382).
• Le tiers qui subit un préjudice en raison d’une construction réalisée et dont le
permis a été annulé (Conseil d’État, 12 mai 1976, époux Leduc, Rec. p. 252).
La personne voulant être indemnisée commence par demander une indemnité
(chiffrée en euros) à l’administration et obtient une réponse positive ou
négative ; si elle n’obtient pas de réponse au bout de deux mois, elle est en
présence, selon les règles du droit commun, d’un rejet de sa demande par
l’administration. Elle peut contester devant le juge – qui est le tribunal administratif du lieu de l’immeuble (Code de justice administrative, art. R. 312-14,1˚) –
le montant de l’indemnité s’il lui paraît insuffisant ou le refus de l’indemnité
exprès ou tacite. La saisine du tribunal administratif, qui nécessite alors un
avocat (Code de justice administrative, art. R. 431-2), doit s’exercer en pratique
dans un délai de quatre ans car toute collectivité publique peut opposer à ses
créanciers la règle de la déchéance quadriennale. En effet, aux termes de
l’article 1er de la loi n˚ 68-1250 du 31 décembre 1968 : « sont prescrites au
profit de l’État, des départements et des communes... toutes créances qui n’ont
pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année
suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». Notons que si le
requérant a demandé une indemnité inférieure à 8 000 euros, le président du
tribunal administratif statue seul (Code de justice administrative, R. 222-13, 7˚)
et que son jugement, non susceptible d’appel, ne peut être contesté qu’en cassation (art. R. 811-1 du même code).
La mise en jeu
203. Le requérant doit attaquer la collectivité qui est responsable de la décision. Si la
décision a été prise par le maire au nom de la commune, le requérant doit attaquer
la commune ; si la décision a été prise par le préfet ou le maire au nom de l’État, il
doit attaquer l’État.
Le jugement
Le juge ne condamne la collectivité publique à verser une indemnité que lorsque
l’autorité administrative a commis une faute, que la victime a subi un préjudice
matériel, réel, direct et certain et qu’existe un lien entre la faute et le préjudice
subi. Le requérant ne peut pas demander une indemnité supérieure au montant
du préjudice réellement subi (Conseil d’État, 5 octobre 1988, SCI Les 3 Roses et
SCI Les 4 Roses, Rec. p. 327) ; ainsi un promoteur victime d’un permis annulé
peut obtenir une indemnité correspondant aux frais « directement » liés à
l’obtention et à l’exécution du permis : travaux de terrassement, honoraires
d’architecte, frais de publicité (cour adm. appel Nantes, 30 décembre 1999, SA
Pierre Noury, req. n˚ 97-1419). Le juge fixe l’indemnité sans pouvoir dépasser
le montant qui lui a été demandé. Le coût annuel des indemnités versées par
l’État, en raison de fautes imputables à des décisions d’urbanisme illégales,
165
166 Pratique du droit de l’urbanisme
s’élève à 6 millions d’euros en moyenne. C’est pourquoi le ministre de l’Équipement a demandé aux responsables de ses services déconcentrés de « se
comporter comme des acteurs privés en évaluant le risque financier de leurs
décisions » (circulaire n˚ 90-45 du 14 juin 1990 sur la prévention du contentieux indemnitaire en matière d’urbanisme). De son côté, le budget du ministère
de l’Intérieur comporte des crédits, s’élevant en 2007 à 4,7 millions d’euros,
correspondant au concours apporté à l’État aux communes pour le financement
des assurances liées aux autorisations d’utilisation du sol.
Le juge administratif peut ordonner désormais la démolition d’un ouvrage
public construit illégalement puisque le principe d’intangibilité des ouvrages
publics a été abandonné (Conseil d’État, Section, 29 janvier 2003, Syndicat
départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes, Rec. p. 21 ;
9 juin 2004, commune de Peille, Rec. p. 244) ; pour une construction appartenant à un propriétaire privé, le préfet qui a déféré au juge administratif un
permis de construire et en a obtenu l’annulation définitive peut engager une
action civile en vue de la démolition (nouvel article L. 600-6).
La responsabilité pour durée trop longue des procédures
La durée trop longue de la procédure permet aussi d’engager la responsabilité
de l’État.
Aux termes de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l’Homme et des libertés fondamentales, « toute personne a droit à ce
que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable par un tribunal (...) ».
En application de ces stipulations, la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme dans l’affaire suivante : un requérant, demandant
l’annulation de la décision d’un maire prise le 17 mars 1992 s’opposant à une
déclaration de travaux, avait saisi le 8 avril 1992 le tribunal administratif, qui
l’avait débouté le 26 juillet 1996 ; il avait alors interjeté appel devant la cour
administrative d’appel, qui avait également rejeté sa requête par un arrêt du
13 mai 1998, puis il s’était pourvu en cassation contre cet arrêt et avait obtenu
une décision du Conseil d’État (non-admission de son pourvoi) le
8 février 1999, près de sept ans après la décision du maire. La cour a estimé
qu’il y avait eu violation du droit à délai raisonnable prévu à l’article 6 § 1 de la
Convention alors que « l’affaire ne présentait aucune complexité particulière et
que le comportement du requérant n’a pas influé sur la durée de la
procédure » ; elle a condamné la France à verser 5 000 euros au requérant pour
« dommage moral » (4 février 2003, Raitière c/ France, affaire n˚ 51066/99).
Il n’est plus utile d’aller jusqu’en cour de Strasbourg pour obtenir réparation
d’une procédure trop longue : la juridiction administrative suprême française,
dans une très importante décision, a énoncé que « lorsque la méconnaissance
du droit à un délai raisonnable de jugement leur a causé un préjudice, les justiciables peuvent obtenir la réparation du dommage ainsi causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice » et précisé la nature des
réparations que peut prononcer le juge (Conseil d’État, 28 juin 2002, garde des
Sceaux, ministre de la Justice c/ Magiera, Rec. p. 247). Le décret du
L’urbanisme individuel
28 juillet 2005 donne au Conseil d’État compétence pour juger ces litiges
indemnitaires (Code de justice administrative, art. R. 311-1,7˚).
L’amélioration des délais de jugement est devenu l’un des objectifs de la juridiction administrative : en 2006, la durée moyenne d’une affaire était de quinze
mois et demi devant les tribunaux administratifs, un an dix-huit jours devant les
cours administratives d’appel, dix mois devant le Conseil d’État.
3.4.2. Le contentieux judiciaire
La construction, légale ou non, peut causer des préjudices, notamment aux
voisins : il appartient au juge civil de les faire réparer. La violation des règles
d’urbanisme est un délit : il appartient au juge pénal de le sanctionner.
A. Le contentieux civil
204. La grande règle de la responsabilité civile inscrite à l’article 1382 du Code civil
s’applique : « tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage,
oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer ». En effet un arrêt
essentiel de la juridiction judiciaire suprême (Cass. civ. 1re, 9 juin 1959, SCI
« Terrasse royale », Bull. civ. n˚ 291) a admis qu’un tiers pouvait saisir le juge s’il
estimait subir un préjudice en raison d’une construction faite illégalement.
D’ailleurs, le récépissé de dépôt d’une demande de permis comporte mention que
celui-ci « est délivré sous réserve du droit des tiers ». Lorsque la construction a été
réalisée en méconnaissance des règles d’urbanisme, deux hypothèses se présentent pour la saisine du juge civil (tribunal de grande instance) :
La construction a été édifiée sans permis ou sans respecter le permis
La victime d’une construction a, selon le premier alinéa de l’article 2270-1 du
Code civil, dix ans à compter de l’achèvement des travaux pour engager la
responsabilité du propriétaire qui a commis une faute en violant une règle
d’urbanisme. Si le juge admet l’existence d’un préjudice personnel (Cass. civ.
3e, 17 novembre 1971, Buscail) et d’une relation directe entre la faute et ce
préjudice, il doit condamner le constructeur à verser à la victime une indemnité
pécuniaire, ou à réparer en nature par une mise en conformité ou une démolition
(Cass. civ. 3e, 7 juin 1979, époux Sagnard, Bull. civ. III n˚ 124). Une commune
peut aussi demander réparation des préjudices qu’elle subit en raison d’une
violation des règles d’urbanisme : par exemple parce que des constructions
faites sans permis n’ont pu lui permettre de recouvrir la participation pour nonréalisation d’aires de stationnement (Cass. civ. 3e, 23 novembre 2005, commune
de Juvisy-sur-Orge c/ SCI Delta, Bull. civ. III, n˚ 227).
Toutefois le juge civil ne peut ordonner la démolition si les règles d’urbanisme
ont changé et permettent désormais la construction (Cass. civ. 3e,
25 novembre 1998, société Eriane, Bull. civ. III n˚ 225). Il n’a pas non plus à
ordonner la démolition s’il n’a pas été établi « que la tentative de régularisation
ne pouvait aboutir et que l’infraction aux prescriptions du plan d’occupation
167
168 Pratique du droit de l’urbanisme
des sols n’était pas démontrée » (Cass. civ. 3e, 5 juillet 2000, commune d’Eygalières, pourvoi n˚ 98-18585).
La construction a été édifiée avec permis et conformément au permis
205. Le propriétaire ou le constructeur peut alors produire l’attestation de non-contes-
tation de la conformité. Le juge civil ne peut alors prononcer de condamnation
que si le permis délivré a été depuis jugé illégal par le juge administratif et qu’il
existe un lien de causalité entre la construction illégale et le dommage (Cass. civ.
3e, 3 septembre 1998, M. Tripordi c/ M. Tréhard, Bull. civ. III n˚ 185 ;
31 mai 2000, Defrance c/ Neyret). Le nouvel article L. 480-13 offre deux possibilités d’action à la victime :
• une action en démolition : il faut que la victime apporte au juge civil une décision de la juridiction administrative annulant le permis de construire pour que
le juge judiciaire puisse condamner le propriétaire à démolition de la
construction ; encore faut-il qu’elle saisisse le tribunal de grande instance
dans les deux ans suivant la décision juridictionnelle définitive ; au-delà, cette
action est impossible ;
• une action en responsabilité civile : il faut que la victime apporte au juge civil
une décision de la juridiction administrative annulant le permis de construire
ou le déclarant illégal pour que le juge judiciaire puisse condamner le constructeur à des dommages-intérêts ; encore faut-il qu’elle saisisse le tribunal de
grande instance – ou le tribunal d’instance si elle réclame moins de 10 000
euros – dans les deux ans suivant l’achèvement des travaux ; au-delà, cette
action est impossible.
Quant à la personne victime d’une construction qui n’est pas illégale, elle ne
peut invoquer devant le juge civil que la notion de « trouble anormal de
voisinage » (Cass. civ. 3e, 27 juin 1973, Bull. civ. III n˚ 451, p. 327 : « Attendu
que si le voisin de celui qui a construit légitimement sur son fonds est tenu de
supporter les inconvénients normaux de voisinage procédant de la construction
nouvelle, il est en droit en revanche d’exiger une réparation dès lors que ces
inconvénients excèdent cette limite »). L’on peut admettre un trouble anormal de
voisinage pour une construction projetant sur une propriété une ombre importante (Cour d’appel de Riom, 21 octobre 1999, Marracini c/ Savary et Senoble :
indemnité évaluée à 50 000 francs). Si la responsabilité ainsi engagée en
matière de troubles anormaux de voisinage entre le propriétaire et le voisin est
une responsabilité sans faute, c’est une responsabilité contractuelle de droit
commun qui est utilisable entre le propriétaire et le constructeur, et une responsabilité pour faute entre l’entrepreneur principal et les sous-traitants
(26 avril 2006, Bull. civ. III, n˚ 100).
B. Le contentieux pénal
206. Il relève de la compétence du tribunal correctionnel, puisque le fait d’exécuter des
travaux en méconnaissance des règles d’urbanisme ou des prescriptions imposées
par un permis ou par la décision prise sur une déclaration préalable « est puni »
par le juge pénal (L. 480-4).
L’urbanisme individuel
Arrêt de la Cour de cassation confirmant une condamnation
prononcée par la cour d’appel de Pau (extrait)
Sur le rapport de M. le conseiller référendaire Delbano, les observations de la société civile professionnelle Masse-Dessen et Thouvenin, avocat en la Cour, et les conclusions de M. l’avocat général Di
Guardia ;
Statuant sur le pourvoi formé par :
X... Michel,
contre l’arrêt de la cour d’appel de Pau, chambre correctionnelle, en date du 12 janvier 2006, qui, pour
infractions au Code de l’urbanisme, l’a condamné à 10 000 euros d’amende et a ordonné, sous
astreinte, la démolition de la construction irrégulièrement édifiée ;
Vu le mémoire produit ;
Sur le premier moyen de cassation, pris de la violation des articles L. 160-1, L. 421-1, L. 441-2 et
L. 480-4 et suivants du Code de l’urbanisme, 388, 485, 591 et 593 du Code de procédure pénale,
excès de pouvoirs, défaut de motifs et manque de base légale ;
« en ce que l’arrêt attaqué a déclaré un agriculteur (Michel X..., le demandeur) coupable du délit de
construction d’une arène sans obtention préalable d’un permis de construire, et de construction dans
une zone NC du PLU, le condamnant à une peine d’amende de 10 000 euros avant d’ordonner la
remise en état des lieux sous astreinte ;
« aux motifs que le prévenu avait bien construit des arènes destinées à recevoir du public et à faire
des spectacles ; qu’il ne s’agissait manifestement pas d’un simple enclos pour recevoir et parquer des
animaux et que la vocation agricole n’était pas démontrée ; qu’il ne s’agissait pas davantage –
comme le soutenait le prévenu – d’une simple clôture destinée à fermer un périmètre donné afin,
notamment, d’empêcher les animaux de s’enfuir ou afin de les cantonner ; qu’il ressortait bien des
photos et des plans versés au dossier, ainsi que des constatations de gendarmes, qu’il s’agissait d’une
construction autonome destinée à un usage bien particulier, ainsi que le démontrait la présence de
loges d’accueil des animaux destinés aux courses landaises, de la tribune, des poteaux surmontés de
lumière et de la dalle de béton (…) » ;
Attendu que les énonciations de l’arrêt attaqué mettent la Cour de cassation en mesure de s’assurer que la
cour d’appel a, sans insuffisance ni contradiction, répondu aux chefs péremptoires des conclusions dont elle
était saisie et caractérisé l’élément matériel des délits dont elle a déclaré le prévenu coupable ;
D’où il suit que le moyen, qui se borne à remettre en question l’appréciation souveraine, par les juges
du fond, des faits et circonstances de la cause, ainsi que des éléments de preuve contradictoirement
débattus, ne saurait être admis ;
Sur le deuxième moyen de cassation, pris de la violation des articles L. 160-1, L. 421-1 et L. 480-4 et
suivants du Code de l’urbanisme, 591 et 593 du Code de procédure pénale, défaut de motifs et manque de base légale ;
« en ce que l’arrêt confirmatif attaqué a refusé de prendre en considération l’erreur de droit invoquée
par le prévenu (…) » ;
Attendu que, pour refuser au prévenu le bénéfice des dispositions de l’article 122-3 du Code pénal,
l’arrêt énonce qu’il a édifié la construction irrégulière avant toute autorisation, même verbale ;
Attendu qu’en l’état de ce seul motif, la cour d’appel a justifié sa décision ;
D’où il suit que le moyen ne peut qu’être écarté ;
Sur le troisième moyen de cassation, pris de la violation de l’article 6 de la Convention européenne des
droits de l’Homme, L. 480-4 et L. 480-5 du Code de l’urbanisme, 591 et 593 du Code de procédure
pénale, violation des droits de la défense, défaut de motifs et manque de base légale ; (…)
Attendu que, contrairement à ce qui est allégué, il résulte des pièces de procédure que les juges du
second degré ont statué sur la remise en état des lieux au vu des observations écrites du directeur
départemental de l’équipement adressées au président de la chambre des appels correctionnels le
8 novembre 2005, en vue de l’audience qui s’est tenue le 15 novembre ;
169
170 Pratique du droit de l’urbanisme
Qu’ainsi, le moyen manque en fait ;
Et attendu que l’arrêt est régulier en la forme ;
Rejette le pourvoi (…)
Source : Cour de cassation, Chambre criminelle, 5 décembre 2006, M. Michel,
pourvoi n˚ 06-81430.
Les poursuites
Le régime en est prévu à l’article L. 480-1 :
Chaque fois que le juge administratif prononce l’annulation du permis de construire, il transmet copie du jugement au Parquet « sans délai » (Code de justice
administrative, art. R. 751-10 et R. 751-11). De leur côté, les agents publics
habilités (OPJ, APJ, agents de la DDE, des Monuments historiques...) peuvent
constater, par procès-verbal, les infractions aux règles d’urbanisme qui sont
prescrites au bout de trois ans ; il n’y a pas d’obligation à ce que le procèsverbal soit signé par la personne mise en cause (Cass. Crim., 10 octobre 2006,
Procureur général près la cour d’appel de Saint-Denis-de-la Réunion, Bull.
crim. n˚ 248) Le fait pour un maire de ne pas constater une infraction, même
dans les communes dotées d’un POS ou d’un PLU, peut entraîner la responsabilité de l’État (Conseil d’État, 21 octobre 1983, ministre de l’Environnement,
Rec. p. 424) ; le maire peut être contraint par le juge administratif, saisi en
référé sur le fondement de l’article L. 521-3 du Code de justice administrative,
de faire dresser ce procès-verbal (Conseil d’État, 6 février 2004, Massier, Rec.
p. 45 ; 27 juillet 2006, ministre des Transports c/ M. Patoulle, Rec. T.). La
commune, ainsi que toute association agréée de protection de l’environnement,
peut se porter partie civile ; ce droit est également ouvert à une association non
agréée si sa spécificité, ses buts et l’objet de sa mission montrent qu’elle connaît
un préjudice direct en raison de l’infraction (Cass. crim., 12 septembre 2006,
André Moulin c/ Association de sauvegarde du village de Favières-la-Route,
Bull. crim. n˚ 217).
En ce qui concerne les particuliers, la jurisprudence leur a reconnu le droit de se
constituer partie civile : « S’il est vrai que les dispositions du permis de construire ont été édictées en vue de l’intérêt général, elles n’en tendent pas moins
également à la protection des particuliers auxquels l’exécution de travaux de
construction en méconnaissance des prescriptions légales peut éventuellement
causer un préjudice direct et personnel de nature à servir de base à une action
civile devant la juridiction répressive » (Cass. crim., 17 janvier 1984, Henneton,
GADU p. 538). Ce peut être le cas d’un voisin.
Les sanctions
207. Elles s’appliquent à toutes les personnes concernées : bénéficiaires, architectes,
entrepreneurs de travaux, utilisateurs du sol, personnes responsables de l’exécution des travaux (L. 480-4), et, depuis la loi « Urbanisme et habitat », aux
personnes morales (L. 480-4-2). Le propriétaire, bénéficiaire de l’autorisation de
construire, ne peut prétendre, pour s’exonérer, que les travaux litigieux ont été
réalisés par ses locataires, dès lors que ces travaux nécessitaient son accord (Cass.
L’urbanisme individuel
crim., 5 mai 1993, Vasquez-Rodriguez, n˚ Y-92-85236 D) ; de même le propriétaire qui a construit sans permis ne peut invoquer l’inexactitude de renseignements administratifs écrits qui lui laissaient penser qu’il était en situation régulière
(Cass. crim., 12 septembre 2006, Association des riverains du bois de Boulogne c/
Bernard A., Bull. crim., n˚ 218).
Amende
Elle est comprise entre 1 200 euros et un maximum ainsi fixé :
• dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme de
6 098 euros par mètre carré de surface de plancher construit illégalement ;
• dans le cas de construction sans surface de plancher, un forfait de 300 000
euros.
L’amende est quintuplée pour les personnes morales (Code pénal, art. 131-38).
En cas de récidive, le tribunal correctionnel condamnera de nouveau le délinquant à une amende et pourra prononcer une peine d’emprisonnement de un à
six mois. Les lois d’amnistie de 1974, 1981, 1988, 1995 et 2002 (il n’y a pas eu
de loi d’amnistie en 2007) ont expressément exclu de leur champ les délits
d’urbanisme (Cass. crim., 6 décembre 1988, Bull. crim. n˚ 410).
Autorité du jugement
L’autorité de la chose jugée au pénal lie le juge civil, c’est le vieil adage « le
criminel tient le civil en l’état ». Si le juge pénal a condamné le constructeur, le
juge civil doit tenir compte de cette condamnation pénale pour prononcer des
dommages-intérêts (Cass. civ. 3e, 11 mai 2000, époux Jacquelin, Bull. civ. III,
n˚ 108).
Les peines complémentaires
Une fois qu’il a prononcé l’amende, le tribunal correctionnel peut, après avoir
entendu le maire de la commune, ordonner la mise en conformité de l’ouvrage
ou des lieux avec les règlements ou ordonner la démolition (L. 480-5) ; il s’agit
d’une sanction civile (Cass. crim., 14 novembre 1989, Amelineau, Bull. crim.
n˚ 410), qui ne peut faire l’objet de sursis ni d’amnistie. Confirmant l’arrêt de la
cour d’appel ordonnant la démolition de plusieurs bâtiments formant un
complexe touristique de 14 000 m2 édifié sans permis en Corse, la juridiction
suprême déclare que les juges d’appel « n’ont fait qu’user de la faculté que leur
accorde l’article L. 480-5 du Code de l’urbanisme et de l’exercice duquel ils ne
doivent aucun compte » (Cass. crim., 15 octobre 1997, M. Paul S., Bull. crim.
n˚ 339). Le juge civil ne peut ordonner cette mise en conformité (Cass. civ. 3e,
2 février 2005, société Polangis automobile c./ M. Brau, Bull. civ. III, n˚ 29). Le
juge pénal peut infliger d’autres peines complémentaires (interdiction d’exercice, surveillance judiciaire) aux personnes morales (L. 480-4-2). Le tribunal
correctionnel peut en outre décider la publication du jugement dans deux journaux. Le décès du prévenu laisse à ses héritiers l’exécution des peines
complémentaires ; la personne qui par la suite acquiert le terrain sur lequel avait
été construit un ouvrage ayant donné lieu à sanction de mise en conformité ou
de démolition doit prendre en charge le coût de cette sanction civile (Cass. civ.
171
172 Pratique du droit de l’urbanisme
3e, 22 novembre 2006, Chr. Pellerin c/ Sté Palmetto, Bull. civ. III, n˚ 199). Une
loi d’amnistie ne pourrait pas faire obstacle à l’obligation de réparation civile
(L. 480-6).
Il est clair que le contrôle des infractions reste très insuffisant : 11 238 procèsverbaux dressés en 1980, 6 312 en 1988, 3 548 en 1998. La commission nationale de l’informatique et des libertés a autorisé les collectivités territoriales à
constituer un traitement informatique du « suivi des constatations d’infraction
en matière d’urbanisme » (délibération n˚ 2006-257 du 5 décembre 2006).
C. La mise en œuvre des sanctions
Les astreintes
208. Lorsque le tribunal impose au bénéficiaire des travaux irréguliers la démolition ou
la mise en conformité, il lui fixe un délai et peut assortir sa décision d’une
astreinte de 7,5 à 75 euros par jour de retard (L. 480-7). Le délai part du jour où le
jugement est devenu définitif (Cass. crim., 18 novembre 1986, Bull. crim. n˚ 347 ;
28 avril 1997, Moutard). Le jugement est notifié par le procureur de la République
au maire et à la DDE. L’astreinte est recouvrée au profit de la commune sur réquisition du préfet (L. 480-8). Son montant peut évoluer puisque d’une part le préfet
peut demander au parquet de requérir du tribunal qu’il relève le montant de
l’astreinte et que, d’autre part, le tribunal correctionnel peut, si cela est justifié,
dispenser d’une partie de son paiement.
L’exécution d’office
209. Lorsque à l’expiration du délai fixé par le jugement, la démolition, la mise en
conformité ou la remise en état n’est pas achevée, le maire, au nom de l’État, ou le
préfet peut faire procéder à l’exécution d’office (L. 480-9) des travaux nécessaires. Ces travaux devront être remboursés par le contrevenant ; pour assurer
l’exécution d’office, des crédits sont, depuis 1990, prévus par l’État. Si le maire
ou le préfet ne souhaite pas procéder à l’exécution d’office, le juge administratif
peut se prononcer sur les conséquences de cette décision (cour adm. appel Lyon,
9 mars 1995, Crespo, Rec. T. p. 722). Lorsque l’exécution d’office risque de
porter atteinte à des droits acquis par des tiers, elle ne peut être mise en œuvre
qu’après l’accord du tribunal de grande instance ; le tribunal ordonne, le cas
échéant, l’expulsion des occupants.
Dans son rapport L’Urbanisme : pour un droit plus efficace (1992), le Conseil
d’État avait relevé que sur 2 054 jugements rendus en 1988 par les tribunaux
correctionnels en matière d’urbanisme, 1 277 avaient ordonné une démolition
ou une mise en conformité : 420 contrevenants avaient exécuté ces jugements,
et pourtant une seule exécution d’office avait eu lieu !
4
LES AUTRES DÉCISIONS
INDIVIDUELLES
210. En dehors du permis de construire, le droit français connaît de nombreuses déci-
sions administratives concernant l’usage ou l’occupation du sol ; comme pour le
permis de construire, la méconnaissance de leurs prescriptions est sanctionnée par
le juge pénal (L. 480-4). En application de l’ordonnance du 8 décembre 2005 et
de son décret d’application du 5 janvier 2007, ces décisions peuvent dorénavant
être regroupées en cinq catégories :
Les déclarations préalables (R. 421-23 à R. 421-25)
Les déclarations préalables à certaines constructions ont été étudiées dans le
chapitre précédent. D’autres opérations nécessitent une déclaration préalable,
elles concernent notamment :
• l’édification d’une clôture, dans certains secteurs protégés par une législation
nationale (sites inscrits, secteurs sauvegardés) ou dans les communes où le
conseil municipal l’a décidé (R. 421-12) ;
• certains lotissements et certaines divisions foncières ;
• les coupes ou abattages d’arbres (L. 130-1) ;
• l’aménagement de petits terrains de camping ;
• les aires d’accueil des gens du voyage ;
• l’aménagement des abords d’un bâtiment existant dans les secteurs sauvegardés.
Le permis de démolir (R. 421-26)
Le permis d’aménager (R. 421-19 à R. 421-22)
Il concerne notamment :
• les lotissements (se reporter au chapitre 6) ;
• la création, l’agrandissement, le réaménagement d’un terrain de camping ou
d’un parc résidentiel de loisirs ;
• l’aménagement d’un golf de plus de 25 hectares.
L’autorisation de travaux pour les remontées mécaniques (R. 472-14 à
R. 472-21)
L’autorisation d’aménagement des pistes de ski alpin (R. 473-1 à R. 473-6).
Partie 2
174 Pratique du droit de l’urbanisme
Il n’est pas possible, dans le cadre de cet ouvrage, d’étudier toutes ces décisions.
Aussi retiendrons-nous, en raison de leur importance ou de leur originalité dans
le droit de l’urbanisme :
• une décision d’information : le certificat d’urbanisme ;
• trois décisions d’autorisation : le permis de démolir, l’autorisation d’exploitation commerciale, l’agrément en Île-de-France ;
• une décision d’acquisition : le droit de préemption urbain.
4.1. Le certificat d’urbanisme
211. Le certificat d’urbanisme a succédé à la note de renseignements et à l’accord préa-
lable, supprimé en 1971. L’ordonnance du 8 décembre 2005 (nouvel article
L. 410-1) et son décret d’application du 5 janvier 2007 modifient son régime.
212. La note de renseignements, qui n’a jamais été supprimée, n’est pas un acte
administratif ; simple instrument d’information, elle peut, si elle est incomplète,
engager la responsabilité de la commune (Conseil d’État, 27 juillet 2001, Société
européenne nouvelle d’achat immobilier, Rec. T. p. 1225).
Au contraire, le certificat d’urbanisme est un acte administratif et peut faire
l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (Conseil d’État 30 mars 1977,
ministre de l’Équipement c/ Fiamma, GADU p. 253 ; cour adm. appel
Bordeaux, 23 mars 2006, Mme Soussen, Rec. T. p. XX).
Le certificat a, dans le droit de l’urbanisme, une place particulière. Comme les
autres actes individuels d’urbanisme, il est soumis à une procédure d’élaboration qui se déroule en trois temps : demande, instruction, décision ; mais bien
qu’il ne soit pas une autorisation – contrairement au permis de construire ou au
permis de démolir –, le certificat comporte des effets particuliers.
4.1.1. La demande
213. Elle émane de toute personne qui souhaite connaître la situation d’un immeuble
au regard des règles d’urbanisme.
A. Conditions
La demande de certificat est, en principe, facultative.
Elle consiste à interroger l’administration soit (L. 410-1, a) sur le statut juridique d’un terrain – on dit qu’il est demandé un certificat de simple
information –, soit (L. 410-1 b) sur la possibilité de réaliser une opération :
construction, lotissement, création d’une association foncière urbaine, aménagement d’un terrain de camping... – on dit qu’il est demandé un certificat opérationnel. Les professionnels de l’immobilier ont tout intérêt à se procurer un
certificat d’urbanisme lorsqu’ils s’intéressent à un immeuble : c’est le cas en
L’urbanisme individuel
particulier des notaires qui commettraient une imprudence à ne pas demander
un certificat avant de rédiger un acte ; cette omission peut même constituer une
faute professionnelle sanctionnée par le juge judiciaire.
B. Présentation
215. Quel que soit son objet, la demande doit être présentée sur un imprimé unique,
(CERFA 13410*01) identique sur tout le territoire national (A. 410-1), rempli par
toute personne s’intéressant au terrain, propriétaire ou tiers : la demande doit
préciser les coordonnées du terrain (demandeur, localisation, références cadastrales,
superficie) et l’objet du certificat demandé : information sur un terrain ou réalisation
d’une opération. Le dossier, complété par des plans de situation et du terrain, et de
pièces complémentaires exigées selon la nature du projet (note descriptive succincte
de l’opération, indiquant la destination, la localisation par exemple, ainsi qu’un plan
du terrain en cas de demande de certificat opérationnel), doit être déposé en deux
exemplaires (quatre exemplaires si la demande porte sur une opération) à la mairie
de la commune dans laquelle le terrain est situé (R. 410-3).
4.1.2. L’instruction
400 000 certificats d’urbanisme environ sont demandés chaque année.
A. Autorité
L’instruction est conduite au nom de l’autorité compétente pour statuer (R. 4104), qui est la même que celle qui délivre le permis (voir supra 151).
B. Procédure
216. L’instruction doit durer pour un certificat de simple information : un mois ; pour
un certificat opérationnel : deux mois, le délai partant de la réception en mairie
(R. 410-9 et R. 410-10). Le décret du 5 janvier 2007 introduit une grande
nouveauté pour les certificats d’urbanisme demandés à compter du 1er octobre
2007 : lorsque l’autorité n’a pas répondu au demandeur de certificat dans le délai
réglementaire, son silence « vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite »
(R. 410-12).
217. Les consultations s’effectuent selon le même régime que celui prévu pour
l’instruction du permis (voir supra 160) ; si le certificat est délivré par le préfet ou
le président de l’établissement public de coopération intercommunale, le maire a
quinze jours pour faire connaître son avis ; ce délai est porté à un mois pour
l’instruction d’un certificat opérationnel ; passé le délai, l’avis est réputé favorable.
175
176 Pratique du droit de l’urbanisme
C. Contenu
218. Le service qui instruit un certificat opérationnel est invité à la prudence puisqu’il
doit se prononcer sur la faisabilité de l’opération.
D’une part, le principe de « constructibilité limitée », qui s’applique dans les
communes non dotées de POS, de PLU ou de carte communale en dehors des
parties actuellement urbanisées (L. 111-1-2), incite à délivrer des certificats
négatifs pour les opérations situées dans ces secteurs. Sauf si le projet entre dans
le cadre des exceptions au principe prévues par le législateur (par exemple un
projet de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs),
le certificat sera plutôt négatif : les dispositions d’urbanisme ne permettent pas,
en effet, d’apporter une réponse positive certaine sur la constructibilité du
terrain.
D’autre part, le mode d’instruction des dispositions d’urbanisme permissives –
celles qui commencent, aux articles R. 111-2 à R. 111-24, par la formule « le
permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de
l’observation de prescriptions spéciales » – n’incite pas toujours à délivrer un
certificat positif.
4.1.3. La décision
219. L’instruction aboutit à une décision prise par l’autorité compétente, notifiée au
demandeur si c’est une décision expresse – par courrier électronique, s’il l’a
demandé (R. 410-6) ; cette décision est transmise au préfet (au maire, si la décision a été prise par le préfet).
A. Informations générales
Le certificat exprès, qu’il soit de simple information ou opérationnel, indique
toujours :
• l’existence, le cas échéant, d’un droit de préemption ;
• la nature des servitudes d’utilité publique applicables au terrain, notamment
le plan d’alignement ;
• les dispositions d’urbanisme, nationales et locales, applicables au terrain ;
• la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain.
B. Réponse sur l’opération
À ces informations, le certificat opérationnel exprès ajoute une réponse positive
ou négative sur la possibilité d’utiliser le terrain pour la réalisation de l’opération envisagée (L. 410-1).
Si le certificat est positif, l’accord qu’il donne « porte exclusivement sur la
localisation approximative du ou des bâtiments dans l’unité foncière, leur desti-
L’urbanisme individuel
nation et sur les modalités de desserte par les équipements publics existants ou
prévus » (R. 410-14).
Le certificat précise si la situation du terrain nécessite avant la construction
l’avis ou l’accord de services de l’État (monuments historiques, sites, protection
de la nature, sécurité...).
Il fait état, s’il y a lieu, d’une possibilité de sursis à statuer.
Si le certificat est négatif, il comporte les motifs de cette réponse ; il en est de
même s’il est assorti de prescriptions (R. 410-14).
4.1.4. Les effets
A. Principe
220. Le certificat, qu’il soit de simple information ou opérationnel, doit être conservé
par son titulaire car il confère une garantie ainsi exprimée :
« Lorsque la demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée
dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations
d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels
qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou la salubrité publique » (L. 410-1, alinéa 4).
Ainsi, le pétitionnaire d’un permis de construire, qui a obtenu un certificat
exprès ou tacite, ne peut se voir opposer un changement de la réglementation
(par exemple une diminution du COS ou une modification des règles d’implantation des constructions ou un nouveau classement de la zone du terrain,
apportés par une révision du PLU) s’il dépose sa demande de permis dans les
dix-huit mois qui suivent la date de signature du certificat (cour adm. appel
Paris, 27 juin 1995, ministre de l’Équipement c/ Sanglier, Rec. T. p. 1088) ou
d’expiration du délai d’instruction en cas de certificat tacite. Il en est de même
des taxes : si elles sont relevées postérieurement à l’obtention du certificat, le
bénéficiaire du permis paiera les contributions aux taux en vigueur à la date du
certificat. En revanche, si par exemple, un plan de prévention des risques
d’inondation est publié après la délivrance du certificat et restreint les droits de
construire sur le terrain, le titulaire du certificat ne pourra faire valoir que le
certificat lui donnait moins de dix-huit mois auparavant des possibilités beaucoup plus importantes de construire.
B. Application
221. De fait, les certificats négatifs ne créent aucun droit à réaliser l’opération. Cepen-
dant leur délivrance n’implique pas un refus automatique de l’opération : d’abord,
parce que le certificat a pu être négatif par erreur ; ensuite, parce que l’interprétation des dispositions permissives, qui a pu être négative au moment de l’instruc-
177
178 Pratique du droit de l’urbanisme
tion du certificat, peut s’avérer positive au moment de l’instruction du dossier de
l’opération ; enfin, parce que les dispositions d’urbanisme peuvent évoluer d’une
manière favorable au demandeur : révision du PLU, nouvelle réglementation,
nouveau classement faisant passer le terrain d’une zone inconstructible à une zone
constructible...
Quant aux autres certificats, encore faut-il, pour qu’ils confèrent une garantie,
qu’ils soient réguliers. Si l’appréciation portée par l’administration a été erronée
(par exemple, en estimant que la desserte du terrain en équipements était suffisante), le demandeur ne peut invoquer le certificat d’urbanisme qu’il détient
(Conseil d’État, 11 octobre 1989, Cléry et autres, Rec. T. p. 996). Il en est de
même si les dispositions d’urbanisme mentionnées dans le certificat étaient illégales (Conseil d’État, 4 novembre 1994, SCI Le Parc de Vaugion, Rec. T.
p. 1249).
En revanche, lorsque l’appréciation portée par l’administration est exacte, le
demandeur est sûr de voir l’instruction de l’autorisation d’urbanisme examinée
au regard des dispositions d’urbanisme invoquées dans le certificat s’il le joint à
son dossier. Celui-ci, selon l’expression du professeur Georges Liet-Veaux,
« cristallise » l’état du droit.
222. Mais, pour autant, le permis – ou plus généralement l’autorisation – n’est pas
automatiquement accordé : d’une part, parce qu’un sursis à statuer, dont l’éventualité a dû être signalée dans le certificat, peut être prononcé en application de
l’article L. 123-6 (Conseil d’État, 10 juillet 1987, ministre de l’Urbanisme c/
Foucault, Rec. p. 266) ; d’autre part, parce que d’autres règles, examinées seulement au moment de l’instruction du permis, telles que celles régissant les monuments historiques, peuvent conduire l’administration à refuser le permis.
En outre, les effets d’un certificat sont limités par sa durée de validité ; l’annulation en appel d’un jugement annulant un certificat ne rouvre pas le délai de validité (Conseil d’État, 13 juin 2003, SCI Eirlys, Rec. T. p. 1028). Néanmoins, la
prorogation du certificat peut être demandée au moins deux mois avant l’expiration du délai de validité ; elle peut être accordée et renouvelée pour une durée
d’un an ; encore faut-il que les prescriptions d’urbanisme, les servitudes administratives et le régime des taxes et participations n’aient pas changé depuis la
délivrance du certificat (R. 410-17).
4.1.5. Le contentieux
223. Le contentieux du certificat d’urbanisme se développe sensiblement.
A. Le contentieux de l’annulation
Conformément aux règles du droit commun, le requérant doit d’abord avoir
intérêt pour agir pour attaquer un certificat. C’est le cas du propriétaire s’il n’a
pas lui-même demandé le certificat concernant son terrain ; mais ce n’est pas le
cas du notaire qui reçoit notification d’un certificat négatif pour un terrain
L’urbanisme individuel
appartenant à son client (Conseil d’État, 17 janvier 1990, Trotel, Rec. T.
p. 1038) : il est considéré comme un tiers sans intérêt direct, bien que mandaté
par son client. De même, un maire ne peut demander l’annulation d’un certificat
négatif délivré par le préfet pour un terrain appartenant à un habitant de sa
commune (Conseil d’État, 28 juin 1996, commune de Bures-en-Bray, Rec. T.
p. 1227). L’auteur d’un recours contre un certificat d’urbanisme doit communiquer sa requête et à l’auteur et au bénéficiaire du certificat (R. 600-1).
Ensuite, le requérant doit respecter les délais. Les délais ne courent pas pour les
tiers puisque contrairement au permis, le certificat n’est généralement pas
publié. Sauf le cas où le retrait est demandé par le bénéficiaire, le certificat
illégal ne peut être retiré que dans les quatre mois suivant sa signature selon les
règles de droit commun (Conseil d’État, 26 octobre 2001, Ternon, Rec. p. 497 ;
circulaire du ministre de l’Équipement aux préfets, 23 avril 2002). Aussi bien le
juge considère-t-il que le refus ultérieur de permis vaut retrait d’un certificat
illégal (Conseil d’État, Cléry, précité).
224. Il faut noter que pour obtenir l’annulation d’un certificat d’urbanisme, le requérant
peut invoquer devant le juge l’illégalité des dispositions du document d’urbanisme
sur lesquelles la décision est fondée. Par application de la jurisprudence société
Gépro concernant le permis de construire (Conseil d’État, Section, 12 décembre
1986), s’il existe un lien direct entre l’illégalité entachant le document d’urbanisme et le certificat, ce dernier doit être annulé. Toutefois, l’illégalité pour vice de
forme ou de procédure de ce document ne peut plus être soulevée six mois après
la prise d’effet de ce document (L. 600-1).
Enfin, le certificat d’urbanisme informe le demandeur sur les règles concernant
un terrain, ou la faisabilité d’une opération telles qu’elles existent à la date de la
délivrance du certificat. Dès lors, le demandeur peut à tout moment réclamer un
nouveau certificat. Cette nouvelle demande ne peut être rejetée, car les règles
d’urbanisme, l’état des équipements publics ont pu changer : le nouveau certificat d’urbanisme n’a pas le caractère d’une décision confirmative du certificat
délivré antérieurement pour le même terrain ; il peut être, à son tour, contesté
(Conseil d’État, Section, 3 février 1984, veuve Bourgeois, GADU p. 255). Naturellement, l’annulation d’un certificat négatif ne rend pas le demandeur titulaire
d’un certificat positif (Conseil d’État, 5 avril 2006, Mme Dumont, Rec. T.
p. XX).
B. Le contentieux de la responsabilité
225. Un certificat illégal peut engager la responsabilité de l’administration dans les
conditions du droit commun. À cet égard, on observe une augmentation du
montant des indemnités allouées par le juge. Avant de condamner, le juge s’assure
que le comportement de l’administration – la commune si le certificat a été délivré
par le maire, l’État si le certificat a été délivré par le préfet – est effectivement
fautif et que le préjudice invoqué est bien direct et certain (Conseil d’État, 3 mai
2002, commune de Pessines, req. n˚ 224282).
179
180 Pratique du droit de l’urbanisme
4.2. Les autorisations individuelles
Trois d’entre elles seront, comme cela a été indiqué, étudiées ici.
4.2.1. Le permis de démolir
226. De même que pour construire il faut une autorisation, de même il faut aussi, dans
certains cas, l’accord de l’administration pour démolir. Le permis de démolir a été
introduit en France par la loi sur les sites de 1930.
Le nouvel article L. 421-3, applicable à partir du 1er octobre 2007, calque le
régime du permis de démolir sur celui du permis de construire, qu’il s’agisse de
la demande, de l’instruction, de la réponse à la demande, des effets de la
demande et du contentieux : nous renvoyons donc le lecteur au chapitre précédent, et nous insisterons plutôt sur les différences marquantes du permis de
démolir avec le permis de construire.
A. Le champ géographique
Alors que le permis de construire est exigé partout, le permis de démolir n’est
exigé que dans certaines aires géographiques, pour une des deux raisons
suivantes :
parce que le conseil municipal l’a institué
Le conseil municipal peut, pour tout ou partie du territoire de la commune,
décider d’instituer ce permis qui sera exigé pour « les travaux ayant pour objet
de démolir ou rendre inutilisable tout ou partie d’une construction » (R. 42127). Comme pour le permis de construire, il s’agit d’une autorisation préalable :
les travaux de démolition doivent « être précédés » (L. 421-3) de la délivrance
de cette décision.
parce que la construction existante est protégée
227. Cette protection de l’immeuble est assurée :
• par le POS ou le PLU (ou en l’absence de PLU, par une délibération du conseil municipal prise après enquête publique : R. 421-28, e) lorsque ce document a délimité des quartiers, îlots, immeubles, monuments, sites ou secteurs
devant être plus particulièrement protégés pour des motifs d’ordre culturel,
historique ou écologique (L. 123-1, 7˚) ;
• par un périmètre de sauvegarde et de mise en valeur ou par un périmètre de
restauration immobilière ;
• par sa localisation dans le champ de visibilité d’un monument historique ou
une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
(ZPPAUP) ;
L’urbanisme individuel
• par son inscription à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques
ou son adossement à un immeuble classé ;
• par sa situation dans un site inscrit ou classé.
B. L’objet de la demande
La demande de permis est plus simple à effectuer que celle du permis de construire (R 451-1 et R. 451-2) ; établie sur le formulaire CERFA 13405*01, elle
doit préciser la date de construction du bâtiment à démolir et les constructions
qui subsisteront sur le terrain, lorsque est prévue une démolition partielle ; elle
doit être accompagnée de photographies et d’autres documents lorsque le bâtiment est concerné par la législation sur les monuments historiques (R. 451-3 et
R. 451-4). La demande est établie en quatre exemplaires (R. 423-2, b).
La démolition d’une construction
L’objet de l’autorisation demandée est de démolir « une construction existante »
(L. 421-3). Le législateur impose au demandeur du permis une attention particulière aux plaques commémoratives (par exemple, la plaque où figure la liste des
morts de la guerre de 1914-1918) ; si une telle plaque est posée sur l’immeuble
qui va être démoli, elle doit être préservée et réinstallée à l’issue des travaux en
un lieu visible de la chaussée (L. 451-3).
Les exceptions
228. Certaines démolitions sont dispensées de permis de démolir (R. 421-29) :
• immeubles faisant l’objet d’un arrêté d’insalubrité (art. L. 1331-28 du Code
de la santé publique) ou menaçant ruine (articles L. 511-1 à 511-3 du Code de
la construction et de l’habitation) ;
• immeubles faisant l’objet d’une démolition imposée par une décision de justice devenue définitive (cf. Conseil d’État, 30 juillet 1997, époux Choquet,
Rec. p. 315) ;
• bâtiments frappés de servitude de reculement en exécution de plans d’alignement (art. L. 141-3 du Code de la voirie routière) ;
• démolitions de lignes électriques et de canalisations ;
• démolitions couvertes par le secret de la défense nationale.
C. La décision
L’autorité compétente
229. C’est la même autorité que celle qui est compétente pour délivrer le permis de
construire (L. 422-1). Le maire ne peut évidemment pas renoncer à prendre la
décision en organisant un référendum sur un permis de démolir (Trib. adm.
Limoges, 25 septembre 2006, Mme Floret et M. Carlier c/ commune de Crozant,
Rec. T. p. XX) !
181
182 Pratique du droit de l’urbanisme
L’instruction
Délai : il est de deux mois (R. 423-23, b), l’absence de réponse dans le délai de
quatre mois après réception de la demande valant permis tacite (L. 424-2).
Comme pour le permis de construire, le service instructeur transmet le dossier
pour consultation à différentes autorités. L’instruction peut avoir lieu dans le
cadre d’une demande de permis de construire ou d’aménager (L. 451-1 et
L. 441-1). Elle ne peut aboutir à un refus « lorsque la démolition est le seul
moyen de mettre fin à la ruine de l’immeuble » (L. 451-2).
Les cas de refus
Le permis peut être refusé – ou n’être accordé que sous réserve de prescriptions
spéciales – « si les travaux envisagés sont de nature à compromettre la protection ou la mise en valeur du patrimoine bâti, des quartiers, des monuments et
des sites » (L. 421-6, alinéa 2). Il ne peut être refusé au motif que la construction envisagée sur le terrain, après la démolition demandée, fera l’objet d’un
refus de permis (trib. adm. Lille, 26 février 2006, association locale pour le
culte des témoins de Jéhovah de Saint-Amand-les-Eaux, 0503451).
Le permis tacite
À l’expiration du délai d’instruction annoncé, le demandeur, s’il n’a pas eu de
réponse, est titulaire d’un permis de démolir tacite. Toutefois, il est, au
contraire, en présence d’un permis rejeté si celui-ci a été demandé au titre d’une
législation nationale de protection de l’immeuble (voir supra 227).
D. Les effets du permis
230. Le permis est exécutoire quinze jours après sa notification (lettre avec AR) et sa
transmission au préfet ; s’il est tacite, quinze jours après la date où il est acquis
(R. 452-1). Il doit être affiché en mairie et sur le terrain (R. 424-15), mais il ne
nécessite ni déclaration d’ouverture de chantier (R. 424-16) ni attestation d’achèvement des travaux (R. 462-1).
Sa validité est identique à celle du permis de construire (R. 424-17) ; comme ce
dernier, il peut être prorogé (R. 424-21).
Enfin, il n’existe pas de taxe générée par le permis de démolir.
E. Le contentieux
Toutes les règles sont communes avec le permis de construire ; en particulier
l’obligation de l’article R. 600-1 faite au requérant de notifier, dans les quinze
jours, copie de son recours au titulaire du permis et à l’autorité l’ayant délivré
est contrôlée par le juge (Conseil d’État, 24 septembre 1999, Association de
défense du lotissement de Crouzes, Rec. T. p. 1081). Signalons enfin que la
violation des règles du permis de démolir, notamment celle fixée à l’article
L. 451-3 sur les plaques commémoratives, constitue un délit (L. 480-4).
L’urbanisme individuel
4.2.2. L’autorisation d’exploitation commerciale
231. Après les Pays-Bas, l’Italie et le Royaume-Uni, la France a cherché à éviter
« l’écrasement de la petite entreprise » : la loi « Royer » du 27 décembre 1973,
loi d’orientation du commerce et de l’artisanat, a imposé pour les ouvertures ou
les transformations de grandes surfaces commerciales l’obligation d’obtenir une
autorisation administrative : depuis l’ordonnance du 8 juin 2006, le régime de
cette autorisation est incorporé au Code de commerce (articles L. 750-1 et
suivants). Une autorisation analogue existe pour la création ou l’extension de
salles de spectacles cinématographiques. Lorsqu’un permis de construire est
nécessaire pour le même projet, il faut demander l’autorisation préalablement.
A. Les projets soumis à autorisation
Les différentes catégories en sont fixées à l’article L. 752-1 du Code de
commerce :
La création ou l’extension d’un ensemble commercial d’une surface
de vente supérieure à 300 m2
La notion d’ensemble commercial n’a pour critère ni l’unité de bâtiment (les
magasins peuvent donc être situés dans des bâtiments distincts), ni l’unité de
propriétaire (les magasins peuvent appartenir à deux propriétaires ou des exploitants distincts). Elle est fondée sur deux critères cumulatifs.
Le premier critère est l’unité de site. Les magasins doivent être réunis sur « un
même site » (art. L. 752-3, Code de commerce).
232. Le second critère est l’un des quatre critères alternatifs suivants :
Même opération d’aménagement foncier
Lorsque l’opération est réalisée, en une ou plusieurs tranches, dans le cadre
d’une opération d’aménagement prévue au Code de l’urbanisme (ZAC hors
centre urbain, restauration immobilière, lotissement), l’autorisation est nécessaire.
Accès des divers établissements à une même clientèle
À noter : la possibilité d’offrir à la clientèle un accès piétonnier ou routier
commun ou des parkings communs entraîne aujourd’hui la qualification
d’ensemble commercial.
Gestion commune d’exploitation
Cette gestion commune ne peut concerner que certains éléments de
l’exploitation : il peut s’agir, par exemple, de services collectifs (gardiennage,
nettoyage, comptabilité...) ou de pratiques et de publicités commerciales
communes (signalisation commune, quinzaine à prix réduits...) : cf. Conseil
d’État, 18 mars 1994, SA Vinyce Intermarché, Rec. p. 810.
183
184 Pratique du droit de l’urbanisme
Structure juridique commune
La structure juridique, pour être qualifiée de commune, doit soit avoir un dirigeant de droit ou de fait commun, soit être contrôlée directement ou indirectement par au moins un associé exerçant sur elle une influence ; en application de
l’article L. 233-16, IV du Code de commerce, l’influence se présume lorsqu’un
associé dispose au moins du cinquième des droits de vote de cette entreprise.
La création ou l’extension d’un magasin de commerce de détail
233. L’autorisation d’urbanisme commercial n’est nécessaire que pour les surfaces de
vente supérieures à 300 m2 ; elle n’est cependant pas exigée pour les pharmacies
ni pour les halles et marchés municipaux.
La jurisprudence a précisé que les surfaces des réserves ne devaient pas être
incluses dans les surfaces de vente (Conseil d’État, Section, 17 décembre 1982,
société Angélica-Optique Centraix et autres, GADU p. 718), à l’inverse des
surfaces de vente extérieures (Conseil d’État, 22 juin 1983, Comité interprofessionnel de défense des travailleurs indépendants du Nord-Pas-de-Calais, Rec.
p. 634) et des surfaces consacrées à des activités de production ou de services à
caractère artisanal (Conseil d’État, 30 septembre 1987, SA SCAEX Inter-région
parisienne, Rec. p. 298).
La création ou l’extension d’une installation de distribution au détail de
carburants, quelle qu’en soit la surface
La création ou l’extension de garages ou de commerces de véhicules automobiles ne sont cependant pas soumises à autorisation si ces installations disposent
d’un atelier d’entretien et d’une surface de moins de 1 000 m2.
La construction ou l’extension d’immeubles entraînant la constitution
d’établissements hôteliers d’une capacité supérieure à 30 chambres
Ce chiffre est porté à 50 en Île-de-France. L’autorisation n’est cependant pas
nécessaire pour des projets hôteliers dans les départements d’outre-mer.
B. L’autorisation
La demande
234. La demande d’autorisation d’exploitation commerciale, qui doit comprendre les
pièces exigées par l’article R. 752-8 du Code de commerce, et notamment, pour
les projets de surfaces commerciales supérieures à 6 000 m2, les conclusions
d’une enquête publique sur les aspects économiques, sociaux et d’aménagement
du projet (Code de commerce, L. 752-5), est déposée à la préfecture, avant l’éventuelle demande de permis de construire.
L’instruction
Elle est effectuée pendant une durée maximale de quatre mois ; passé ce délai,
l’autorisation est réputée accordée (L. 752-16, Code de commerce). L’instruc-
L’urbanisme individuel
tion est confiée à la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, service déconcentré du ministère de
l’Économie, des Finances et de l’Industrie qui doit notamment vérifier auprès de
la direction départementale de l’équipement la compatibilité de la demande
avec le schéma de cohérence territoriale (L. 122-1).
La décision
235. La décision est prise par la commission départementale d’équipement commercial
(CDEC), présidée par le préfet (qui ne vote pas) et comprenant six autres
membres, ayant voix délibérative :
• le maire de la commune concernée par le projet et le maire de la commune la
plus peuplée de l’arrondissement ;
• le président de l’établissement de coopération intercommunale compétent en
matière d’aménagement ou, à défaut, le conseiller général du canton ;
• le président de la chambre de commerce et le président de la chambre des
métiers ;
• un représentant des associations de consommateurs.
Les projets doivent, pour être autorisés, recueillir quatre voix ; l’article L. 75214 du Code de commerce dispose, dans un souci de transparence, que « le
procès-verbal indique le sens du vote émis par chacun de ses membres ».
En outre, la décision, qui doit notamment tenir compte des travaux de l’observatoire départemental d’équipement commercial, doit être motivée. Elle doit
respecter plusieurs principes fixés à l’article L. 752-6 du Code de commerce et
hiérarchisés par la jurisprudence (Conseil d’État, 27 mai 2002, SA Guimatho et
SA Dijori, Rec. p. 178) : le premier, le plus absolu, est l’interdiction de l’écrasement de la petite entreprise et du gaspillage des équipements commerciaux ;
puis viennent trois principes importants : la liberté d’entreprendre (la CDEC
doit veiller à « prévenir les risques d’abus de position dominante » : Conseil
d’État, 30 juillet 2003, SA Caen Distribution, Rec. T. p. 690), les exigences de
l’aménagement du territoire, le développement de l’emploi ; s’y ajoutent trois
principes accessoires : la modernisation (des équipements, du confort d’achat),
la qualité de vie (urbaine et rurale) et de travail, la qualité de la desserte (pour
les voitures et les transports publics).
En 2004, les CDEC ont examiné 3 578 projets : elles ont autorisé 81 % d’entre
eux, représentant au total 3 083 000 m2 de nouvelles surfaces commerciales
(parmi lesquelles 28 % de surfaces de bricolage-jardinage, 23 % de supermarchés alimentaires, 12 % de surfaces d’équipement de maison, 9 % de surfaces
de sports et de loisirs).
C. Les conséquences
Exécution matérielle
236. L’autorisation donnée par la CDEC est accordée par mètre carré de surface ;
lorsqu’il s’agit d’une autorisation donnée pour la création de magasins de
185
186 Pratique du droit de l’urbanisme
commerce de détail, elle n’est ni cessible ni transmissible par son bénéficiaire à un
tiers (Code de commerce, art. L. 752-15, dernier alinéa). Toute violation de l’autorisation est punie (Code de commerce, art. R. 752-44) d’une amende de
1 500 euros par jour et par mètre carré (Cass. crim. 17 mars 1993, Rigolley, Bull.
crim. 1993, n˚ 125) ainsi que de la confiscation des marchandises irrégulièrement
mises en vente.
L’autorisation donne droit à l’ouverture commerciale, elle ne vaut pas permis de
construire ; d’ailleurs, l’ouverture d’une exploitation commerciale ne nécessite
pas toujours un permis, si le projet ne l’exige pas au regard des règles d’urbanisme.
Lorsque l’exploitant commercial n’a pas besoin de permis de construire, il doit
ouvrir les surfaces de vente dans un délai de trois ans suivant l’autorisation
(Code de commerce, R. 752-33).
Lorsque l’exploitant a besoin d’un permis et d’une autorisation d’urbanisme
commercial, il doit d’abord demander cette autorisation ; puis deux voies
s’offrent à lui :
• soit il attend d’obtenir cette autorisation et il doit déposer la demande de permis dans les deux ans suivant l’autorisation ;
• soit il dépose la demande de permis accompagnée de la copie de la lettre du
préfet lui indiquant que le dossier de demande d’autorisation d’exploitation
commerciale est complet (R. 431-27) ; le permis de construire connaît alors,
nous l’avons vu, une durée d’instruction plus longue : sept mois (R. 423-30).
Dans les deux cas, le permis ne peut être délivré avant l’expiration du délai de
recours relatif à cette autorisation, et, en cas de recours, avant la décision de la
CNEC (L. 452-7). Il ne peut être accordé que si le projet de construction est
identique à celui qui a été présenté à la CDEC et que si le projet présenté
respecte lui-même les règles d’urbanisme. Rappelons que le nombre de places
de stationnement exigées est prévu par le plan local d’urbanisme, sans toutefois
dépasser une limite fixée par la loi à une fois et demie la surface SHON des bâtiments affectés au commerce (L. 111-6-1, alinéa 1).
Tous les contrats passés par les bénéficiaires de l’autorisation sont communiqués au préfet et à la chambre régionale des comptes (Code de commerce, art.
L. 752-23) ; à défaut, la loi prévoit une amende de 15 000 euros.
Contestation éventuelle
Recours à la CNEC
237. La décision de la CDEC peut faire l’objet, dans les deux mois de sa notification ou
de son intervention implicite, d’un recours devant la Commission nationale
d’équipement commercial (qui est aussi compétente en matière d’équipements
cinématographiques). En 2004, 40 % des projets refusés par les CDEC ont fait
l’objet d’un recours auprès de la CNEC.
Celle-ci, qui comprend huit membres (quatre désignés par les ministres, un par
chacun des présidents des assemblées parlementaires, un par le vice-président
L’urbanisme individuel
du Conseil d’État, un par le premier président de la Cour des comptes) peut être
saisie :
• par le préfet ;
• conjointement par deux membres de la CDEC, dont un élu ;
• par le demandeur.
Ainsi, sur recours du préfet du Lot-et-Garonne, la CNEC a refusé, le 24 avril
2007, la création d’un ensemble commercial de 26 000 m2 au Parc d’Agen
(décision n˚ 3361m).
Le recours à la CNEC a deux effets :
• il interdit la délivrance du permis de construire (L. 752-18, Code de commerce) jusqu’à la décision nationale ; à cet effet, le délai d’instruction du permis est majoré de quatre mois (R. 423-36) ;
• il contraint la CNEC à réexaminer la demande au fond (cf. CNEC, 17 juin
2003, décision n˚ 2080, Préfet des Côtes d’Armor c/ Société Expan G 22 :
création, dans la commune de Pabu, d’un Super-U de 3 500 m2 et d’une station d’essence de 210 m2 refusée). La décision prise par la commission nationale doit être inspirée par les principes de la loi d’orientation (Conseil d’État,
27 juin 1979, SA Adour-Distribution, GADU p. 717). Elle se substitue à celle
de la CDEC (Conseil d’État, 10 juin 1983, Delahaye et Groult, Rec. p. 237).
Recours contentieux
238. Toutes les personnes ayant intérêt à agir, à l’exception de celles pouvant saisir la
CNEC, peuvent contester la décision de la CDEC devant le tribunal administratif
(c’est le cas de la commune où l’implantation est projetée : Conseil d’État,
12 novembre 1997, commune de Coudekerque-Branche, Rec. T. p. 720) ; elle n’a
pas à notifier son recours au bénéficiaire et à l’auteur de la décision. Toute
personne ayant intérêt à agir peut contester devant le Conseil d’État la décision de
la CNEC.
Le juge vérifie en premier lieu que l’autorisation ne risque pas de provoquer
l’écrasement du petit commerce ou le gaspillage des équipements commerciaux
(Conseil d’État, 25 septembre 1996, Union des commerçants et artisans de
Lamballe, Rec. p. 348 ; 22 février 1999, CCI de Touraine, Rec. T. p. 676) –
notamment des stations de distribution de carburants indépendantes (Conseil
d’État, 20 mars 2000, SCI Les Quirlies, Rec. T. p. 868) ; à cette fin, il s’assure
que la zone de chalandise a bien été identifiée (Conseil d’État, 10 novembre
2004, Société Bricomuret, Rec. T. p. 610). Si ce risque est écarté, le juge
procède à un bilan de l’opération (Conseil d’État, secrétaire d’État aux PME,
15 juillet 2004, Rec. T. p. 609) au regard de la gradation des principes présentés
supra 235.
Il paraît difficile d’engager un référé-suspension d’une décision de la CNEC,
car la condition d’urgence (Code de justice administrative, art. L. 521-1) ne peut
être remplie tant que l’ouverture au public n’est pas imminente (Conseil d’État,
juge des référés, 15 février 2001, Association Hautes-Alpes Demain,
req. n˚ 230312).
187
188 Pratique du droit de l’urbanisme
Signalons que le gouvernement a ouvert en 2006 une réflexion sur la simplification des textes concernant l’urbanisme commercial qui pourrait déboucher sur
une nouvelle loi : il s’agirait en particulier de mieux intégrer cette question dans
les PLU et de fusionner l’autorisation d’exploitation commerciale avec le
permis de construire. Toutefois cette loi devra être compatible avec la directive
du Parlement européen et du Conseil n˚ 2006/123/CE du 12 décembre 2006
relative aux services dans le marché intérieur ; l’article 14 § 5 de cette directive
interdit en effet de subordonner l’accès à une activité de services « à la preuve
de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande du marché ».
4.2.3. Les agréments en Île-de-France
239. La politique d’aménagement du territoire a des conséquences sur l’urbanisme en
région Île-de-France : il existe un schéma directeur de la région Île-de-France
(supra 22 et 23) ; de plus, un agrément de l’État doit être accordé à l’implantation
de certains locaux dans la région-capitale.
A. Le champ d’application
L’agrément de l’administration pour réaliser des opérations immobilières en
région Île-de-France est exigé pour un certain nombre de réalisations.
Les opérations assujetties
L’article R. 510-1 en donne la liste : construction, reconstruction, réhabilitation
ou extension de locaux à usage industriel, commercial, professionnel, administratif, technique, scientifique ou d’enseignement. Le changement d’utilisateur
ou d’utilisation de ces locaux n’est plus soumis à agrément depuis le décret
n˚ 2000-368 du 26 avril 2000.
Les opérations dispensées
240. Les articles R. 510-4 et R. 510-6 dispensent un certain nombre d’opérations de
demande d’agrément ; par exemple :
• les opérations portant sur des locaux à usage de magasin de vente ou d’équipement hospitalier ;
• les opérations de reconstruction de bureaux sans extension de surface ;
• les installations à usage industriel sans utilisateur déterminé ou à usage
d’entrepôt de SHON inférieure à 5 000 m2 ;
• les opérations portant sur des locaux affectés aux internats des lycées ou aux
résidences universitaires ;
• les opérations réalisées dans une agglomération nouvelle ou dans l’un des
vingt-trois cantons ruraux, situés aux franges de la région et mentionnés à
l’article R. 510-6, I,1˚ ;
• les opérations réalisées par un service de l’État ou par une personne publique
ou privée soumise à son contrôle, pour des activités ne s’exerçant pas dans le
L’urbanisme individuel
secteur concurrentiel si ces opérations ne dépassent pas 200 m2 de SHON ou
si elles relèvent des services départementaux de l’État ;
• les salles de spectacles cinématographiques ;
• les opérations portant sur des locaux à usage technique, scientifique, d’enseignement ou de bureaux de SHON inférieure à 1 000 m2 ;
Le décret du 14 mai 2007 y ajoute les opérations de reconstruction effectuées,
dans la limite de la création de 40 000 m2 de SHON supplémentaires, dans le
périmètre de l’opération d’intérêt national de La Défense.
B. La décision
241. Quelle que soit sa qualité, personne physique ou personne morale, de droit public
ou de droit privé, le propriétaire doit demander l’agrément.
Instruction
Le dossier est instruit par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à
la compétitivité des territoires (DIACT) et les représentants des ministères intéressés (A. 510-7). L’instruction doit prendre en compte les orientations définies
par la politique d’aménagement et de développement du territoire national et
par la politique de la ville « relatives notamment au développement du logement
social et de la mixité sociale » (L. 510-1-I, alinéa 2). Le délai d’instruction est
de trois mois ; passé ce délai, l’agrément est tacite (R. 510-2).
Contenu
Si l’agrément est refusé, ce refus doit être motivé. S’il est accordé, l’arrêté fixe
la SHON de construction autorisée et précise le délai de validité au-delà duquel
l’agrément est caduc (Conseil d’État, 25 juillet 1975, Société d’études Louveciennes-Princesse, Rec. p. 480). Il peut toutefois être prolongé.
Autorité compétente
Principe
L’agrément est accordé par le préfet de la région Île-de-France. Pour accorder
l’agrément, le préfet de région est invité « à promouvoir un développement plus
équilibré de l’emploi ou de l’activité économique dans la région, et notamment
au sein de sa zone agglomérée, en favorisant la constitution et le développement
de nouveaux pôles dans le nord et l’est de la première couronne où se concentrent les populations les plus en difficulté » (lettre du ministre de l’Équipement
et du ministre de l’Aménagement du territoire au préfet de la région Île-deFrance, 26 mars 2001).
189
190 Pratique du droit de l’urbanisme
Exceptions
L’agrément est accordé par le préfet du département lorsque l’opération est
d’initiative privée et qu’elle doit se réaliser dans une commune ayant conclu une
convention avec l’État. Cette convention, signée entre le maire et le préfet,
prévoit, pour une durée de trois à cinq ans (R. 510-5), les mesures nécessaires
pour assurer l’équilibre entre les constructions destinées à l’habitation et celles
destinées aux activités économiques ; elle doit également respecter le SDRIF.
Vingt-cinq communes d’Île-de-France (dont Paris, Massy, Nanterre, SaintDenis, Ivry-sur-Seine) ont signé une telle convention.
Tableau I : agréments traités
par le Comité de décentralisation en 2000
Demandes
Accords
Accords
précaires
Refus
Dossiers
sans suite
Dossiers
ajournés
537
471
29
9
20
13
(5 470 563 m2)
Source : Observatoire régional de l’immobilier d’entreprise en Île-de-France.
Redevance
242. Une redevance, instituée par une loi de 1960, s’applique aux constructions de
bureaux et de locaux de recherche. Établie par la DDE au moment de la délivrance
du permis de construire ou du dépôt de la déclaration de transformation de locaux,
elle comporte un taux variable selon la zone où est situé le local : 244 euros/m2
dans les arrondissements de Paris-Centre et Paris-Ouest ainsi que dans certaines
communes des Hauts-de-Seine ; 152 euros/m2 dans certaines communes des
Hauts-de-Seine et des Yvelines ; 61 euros/m2 dans les arrondissements de ParisEst et dans des communes des sept autres départements ; quelques communes ne
connaissent pas cette redevance (R. 520-12). La redevance, calculée sur la surface
utile de plancher de la construction, n’est pas applicable aux locaux publics, ni
aux garages, ni aux bureaux des professions libérales ; jusqu’au 1er janvier 2014,
elle n’est pas exigible pour la reconstruction d’un immeuble démoli, sauf pour la
surface excédant la surface de l’immeuble avant reconstruction (loi de finances
pour 2007, art. 151). Le produit de cette redevance (130 millions d’euros en
2006), recouvrée par les services fiscaux, est attribué au budget de la région Îlede-France, où il figure en recettes à la section équipement.
L’urbanisme individuel
Tableau II : surfaces de bureaux (en mètres carrés)
correspondant aux agréments accordés en 2000 en Île-de-France
(y compris conventions de déconcentration de l’agrément)
Construction
de bureaux
en blanc
Construction
de bureaux
affectés
75
229 473
77
3 480
7598
78
67 649
91
Utilisation
de bureaux
existants
16 250
38 719
1249
311 904
0
29 004
0
30 779
31 522
151 796
6892
20 427
3 502
50 042
1416
14 321
4681
214 580
42 272
16 539
265 208 127 680
19 653
0
47 632
515
92
424 043
60 542 289 910
27 193
91 755
2 677
40243
22 083
93
629 661
73 291
83 603
30 397
2 637 273 123
17 298
36 876
40181
94
325 975
4 128
9 945
47 991
6 329
24 325
0
18 752
630
95
29 984
20 079
1 674
107 715
5 478
42 392
0
15 671
0
381 026 658 794
Bureaux : 2 964 665
16 291
831 844 178 167 569 013
8 287 108 863
Utilisation
d’autres
existants
21 609
Total 1 924 845
20820 248 982
Constructio
Constructi
Utilisation
Utilisation
Construction
n de locaux
on
d’entrepôts
de locaux
d’entrepôts
d’activité
d’autres
existants
d’activité
existants
locaux
68 778
29 678 313 137 174 060
Entrepôts : 1 010 011 Activités : 598 691
Autres : 487 197
Source : Direction régionale de l’équipement d’Île-de-France.
C. Le contrôle
Contentieux
243. Le juge administratif peut être saisi d’un recours contre un octroi ou un refus
d’agrément ; il exerce alors un contrôle minimal sur ce type de décision (Conseil
d’État, 7 janvier 1987, SCI Étoile-Neuilly, Rec. T. p. 1027).
Sanctions
Sans agrément, le permis de construire ne peut pas être délivré, les fonds publics
ne peuvent pas être engagés (R. 510-8). Si les locaux sont ouverts et donc construits, il y a lieu à des sanctions pénales (L. 510-1 et 510-2), à évacuation des
locaux, voire à leur démolition. De plus, les locaux construits sans agrément ne
doivent pas être raccordés aux réseaux d’eau, de gaz, d’électricité et de téléphone (L. 111-6).
191
192 Pratique du droit de l’urbanisme
Tableau III : évolution des agréments en Île-de-France
1975 1980 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Paris
212
18
Hauts-de-Seine
257
315
Seine-St-Denis
126
Val-de-Marne
96
Petite Couronne
479
444
Seine-et-Marne
22
31
66
Yvelines
139
139
Essonne
94
62
Val d’Oise
202
200
324
314
253
110
139
103
126
53
305 1063
48
842
372
274
75
154
258
165
60
225
82
127
296
302
158
211
174
188
58
53
25
27
48
94
245
260
155
131
118
68
72
75
22
20
525 1 604 1 404
686
615
367
409
389
293
107
272
253
157
71
57
55
72
43
36
145
212
154
278
288
219
135
123
193
65
54
40
61
94
242
217
198
151
20
24
17
32
73
31
38
87
105
194
157
219
137
63
54
53
57
11
47
Grande Couronne
293
319
420
860
874
890
579
310
328
190
214
167
175
Île-de-France
984
782
993 2 665 2 447 1 900 1508
930
847
718
610
400
500
83
190
307
143
180
61
61
27
32
Dont villes
nouvelles
458
361
349
284
Source : Observatoire régional de l’immobilier d’entreprise en Île-de-France.
4.3. Le droit de préemption urbain
244. La collectivité publique peut intervenir dans une vente d’immeuble qui est en
cours en évinçant l’acquéreur prévu afin d’acheter elle-même l’immeuble ; elle
exerce alors un droit de préemption.
En droit rural, les SAFER (sociétés d’aménagement foncier et d’équipement
rural), constituées par les principales organisations professionnelles agricoles,
peuvent « acquérir, dans le but de les rétrocéder, des biens ruraux, des terres,
des exploitations agricoles ou forestières » qui sont mis en vente (art. L. 141-1,
II, 1˚ du Code rural) ; cette rétrocession doit bénéficier aux agriculteurs, et
notamment aux jeunes agriculteurs. Le droit de préemption est régi par les articles L. 143-1 à L. 143-15 du Code rural : les SAFER peuvent notamment
l’exercer pour sauvegarder le caractère familial d’une exploitation ou lutter
contre la spéculation foncière ; en 2005, elles ont préempté 16 % des terrains en
vente. Les SAFER peuvent également mettre en œuvre leur droit de préemption
à la demande des associations de jardins ouvriers ou des organismes de jardins
familiaux (art. L. 562-1 du Code rural).
En droit de l’urbanisme, outre le droit de préemption dans les zones d’aménagement (ZIF, puis ZAD : cf. infra 286 à 288), le droit de préemption dans les
espaces naturels sensibles peut être institué par le conseil général de chaque
département, après consultation des représentants des professions agricoles et
forestières. Ce droit a pour objet de mettre en œuvre effectivement (L. 142-1 à
142-13) d’une part une politique de protection, de gestion des espaces naturels
sensibles, boisés ou non, et d’autre part leur ouverture au public (Conseil d’État,
22 février 2002, Association des riverains pour la gestion et la sauvegarde du
L’urbanisme individuel
bassin hydrographique du Trieux, Rec. p. 61 ; cour adm. appel Marseille,
25 novembre 2004, département du Var, Rec. T. p. 906) ; il est exercé par le
président du conseil général ou, par délégation, par les autorités des parcs naturels régionaux, l’État, la commune, l’agence des espaces verts de la région Îlede-France, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, ou un
établissement public foncier local. Le Conservatoire de l’espace littoral peut
également prendre l’initiative de l’institution de telles zones de préemption.
La loi n˚ 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises
a institué un nouveau droit de préemption qui ne concerne cependant pas des
biens immobiliers : les communes qui veulent empêcher la disparition des petits
commerces peuvent délimiter un « périmètre de sauvegarde du commerce et de
l’artisanat de proximité » (L. 214-1) à l’intérieur duquel elles peuvent acquérir,
afin de les rétrocéder dans un délai d’un an, des fonds de commerce, des fonds
artisanaux et des baux commerciaux.
Le principal droit de préemption, le droit de préemption urbain (DPU), offre à la
commune la possibilité d’acquérir un immeuble mis en vente et intéressant pour
la réalisation de ses projets. La loi, complétée par une abondante jurisprudence,
établit le régime juridique du DPU.
La préemption au profit des SAFER
Décret du 1er février 2007 autorisant pour une nouvelle période de cinq années la
Société d’aménagement foncier et d’établissement rural de Bourgogne à exercer le droit
de préemption et à bénéficier de l’offre amiable avant adjudication volontaire
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre de l’Agriculture et de la Pêche,
Vu le Code civil ;
Vu le livre Ier (nouveau) du Code rural, et notamment ses articles L. 143-1 et suivants et R. 143-1 et
suivants ;
Vu le Code de l’urbanisme ;
Vu le décret du 7 février 2002 autorisant pour une période de cinq années la Société d’aménagement
foncier et d’établissement rural de Bourgogne à exercer le droit de préemption et à bénéficier de l’offre
amiable avant adjudication volontaire ;
Vu les propositions des préfets des départements de la Côte-d’Or, de la Nièvre, de Saône-et-Loire et de
l’Yonne,
Décrète :
Article 1 – La Société d’aménagement foncier et d’établissement rural de Bourgogne, agréée par arrêtés interministériels du 2 mars 1963 et du 24 décembre 1987, est autorisée, pour une nouvelle
période de cinq années prenant effet à compter de l’expiration de l’autorisation accordée par le décret
du 7 février 2002 susvisé, à exercer le droit de préemption dans les départements de la Côte-d’Or, de
la Nièvre, de Saône-et-Loire et de l’Yonne, sur tous biens immobiliers à utilisation agricole et biens
mobiliers qui leur sont attachés, sur tous terrains à vocation agricole ainsi que sur les droits à paiement
unique, dans les conditions définies à l’article L. 143-1 susvisé.
La Société d’aménagement foncier et d’établissement rural ne pourra exercer son droit de préemption
que si les droits de préemption prioritaires prévus aux articles L. 142-3, L. 211-1 ou L. 212-2 du Code
de l’urbanisme n’ont pas été exercés par leurs titulaires.
193
194 Pratique du droit de l’urbanisme
Article 2 – La superficie minimale, à laquelle le droit de préemption de la Société d’aménagement
foncier et d’établissement rural de Bourgogne est susceptible de s’appliquer dans les départements de
la Côte-d’Or, de la Nièvre, de Saône-et-Loire et de l’Yonne, est fixée à 50 ares dans le cas général (polyculture-élevage), à 20 ares dans le cas des cultures maraîchères et des vergers et à 4 ares dans les
zones viticoles AOC.
Ce seuil est ramené à zéro :
– dans les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains
visés à l’article L. 143-1 du Code de l’urbanisme ;
– dans les périmètres d’aménagement foncier rural en cours définis au 1˚ du deuxième alinéa de l’article L. 121-1 du Code rural, entre les dates fixées par arrêté préfectoral, délibération du conseil général ou arrêté du président du conseil général ordonnant l’ouverture et la clôture des opérations, ainsi
que dans le cas de parcelles enclavées au sens de l’article 682 du Code civil.
Article 3 – La Société d’aménagement foncier et d’établissement rural de Bourgogne est autorisée à
bénéficier des dispositions de l’article L. 143-12 du livre Ier (nouveau) du Code rural fixant les conditions dans lesquelles les propriétaires désireux de vendre par adjudication volontaire des biens pouvant
faire l’objet de préemption par une société d’aménagement foncier et d’établissement rural déterminée
sont tenus de les lui offrir préalablement, à l’amiable, deux mois au moins avant la date prévue pour
l’adjudication, à l’intérieur des zones délimitées à l’article 1er.
Article 4 – Les dispositions de l’article 3 concernent les adjudications volontaires portant sur des
fonds d’une superficie égale ou supérieure à la superficie minimale fixée à l’article 2.
Article 5 – Le ministre de l’Agriculture et de la Pêche est chargé de l’exécution du présent décret, qui
sera publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 1er février 2007.
Par le Premier ministre :
Le ministre de l’Agriculture et de la Pêche,
DOMINIQUE BUSSEREAU
DOMINIQUE DE VILLEPIN
Source : Journal officiel n˚ 29 du 3 février 2007, page 2108.
4.3.1. L’institution du droit de préemption urbain
245. Le DPU traduit la volonté politique d’une municipalité de se doter d’un outil de
gestion du tissu urbain qui lui apporte des informations sur l’évolution des prix du
foncier dans la commune.
A. Autorité
Qui va l’instituer ?
Le droit de préemption urbain est institué par délibération du conseil municipal
(L. 211-1). Toutefois, c’est une délibération du conseil de l’établissement public
de coopération intercommunale qui est nécessaire (L. 211-2) si celui-ci a
compétence en matière d’urbanisme. Cette délibération doit être transmise à
l’autorité préfectorale.
Elle doit aussi être adressée, pour information :
L’urbanisme individuel
• à la chambre départementale des notaires et au Conseil supérieur du notariat,
• au barreau des avocats et au greffe du tribunal de grande instance,
• à la direction départementale des services fiscaux.
Cette délibération doit être affichée pendant un mois en mairie (R. 211-4) : le
public est ainsi informé.
Qui va l’exercer ?
246. La délibération instituant le droit de préemption urbain doit désigner la personne
chargée de le mettre en œuvre.
C’est en principe le conseil municipal directement.
Mais le conseil municipal peut décider de déléguer le droit d’exercer la préemption à l’État, à une autre collectivité locale, à l’établissement public de coopération intercommunale, ou à un autre établissement public (L. 213-3 et R. 213-1),
par exemple à un OPAC (office public d’aménagement et de construction).
De même, il peut déléguer l’exercice du DPU à un concessionnaire d’aménagement, à une société d’économie mixte chargée de l’aménagement (L. 300-4), à
une chambre consulaire – chambre de commerce ou chambre des métiers –
(L. 323-1, alinéa 3), ou à un établissement public foncier local (L. 324-1,
alinéa 4).
Enfin, le conseil municipal peut déléguer au maire l’exercice du droit de
préemption (art. L. 2122-22, 15˚ du Code général des collectivités territoriales),
ce qui est décidé dans 89 % des communes ayant institué le DPU.
B. Périmètre
247. Le conseil municipal ne peut créer un DPU qu’à l’intérieur de certains périmètres
et à condition qu’ils ne soient pas déjà couverts par une ZAD (Conseil d’État,
22 février 1995, commune de Bessoncourt, Rec. T. p. 1082) :
• si la commune est dotée d’un POS ou d’un PLU approuvé, dans tout ou partie
d’une zone U ou d’une zone NA (POS) ou AU (PLU) (cf. supra 82) ;
• si la commune est dotée d’une carte communale approuvée, dans un ou plusieurs périmètres définis par cette carte ;
• dans les secteurs « sauvegardés », dans tout ou partie du territoire couvert par
un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) approuvé (cf. supra
120) ;
• dans un périmètre de protection rapprochée de prélèvement d’eau destinée à
l’alimentation des collectivités humaines (Code de la santé publique, art.
L. 1321-2) ;
• dans un périmètre défini par un plan de prévention des risques technologiques
(Code de l’environnement, art. L. 515-16, I) ;
• dans les zones de rétention temporaire des eaux de crues (Code de l’environnement, art. L. 211-12, II et XI).
195
196 Pratique du droit de l’urbanisme
Le périmètre d’exercice du DPU institué par la délibération du conseil municipal doit être reporté graphiquement en annexe du PLU (R. 123-13, 4˚). La
personne qui souhaite acquérir un immeuble peut ainsi consulter le POS ou le
PLU pour savoir si l’immeuble risque, en cas de vente, d’être préempté ; elle
peut aussi demander un certificat d’urbanisme qui doit lui donner cette indication (L. 410-1). Si le POS ou le PLU vient à être annulé, le DPU continue à
pouvoir être mis en œuvre, sauf si l’illégalité affecte une disposition du plan
ayant permis l’institution du DPU (cour adm. appel Nantes, 12 novembre 1997,
SA Calcia, Rec. T. p. 1122).
C. Objet
Champ d’application
Sur le territoire où a été institué un DPU, les immeubles qui peuvent être
préemptés sont (L. 213-1) :
• les immeubles faisant l’objet d’une aliénation à titre onéreux :
– vente de gré à gré ;
– apport en société ;
– vente avec constitution de rente viagère ;
– vente d’immeuble à construire lorsque l’immeuble existe déjà (rénovation) ;
– contrat de location-accession ;
• les immeubles faisant l’objet d’une aliénation par adjudication (à l’exception
des cas de cession des actifs d’une entreprise faisant l’objet d’un plan de
redressement ou d’une liquidation judiciaire).
Exclusion
248. Les aliénations d’immeuble à titre gratuit – donation, succession – ne peuvent
jamais faire l’objet d’un droit de préemption.
Les aliénations de certaines catégories de biens (L. 213-1, alinéa 5) ne peuvent
pas non plus faire l’objet de droit de préemption :
• tous les immeubles construits ou acquis par des organismes HLM (OPAC,
OPHLM, SAHLM...) ;
• tous les immeubles qui font l’objet d’un contrat de vente d’immeuble à construire (vente à terme, art. 1601-2 du Code civil : l’immeuble est vendu et livré
lorsqu’il est achevé et payé lorsqu’il est livré ; ou vente en état futur d’achèvement, art. 1601-3 du Code civil : l’acquéreur paie et acquiert la propriété au
fur et à mesure de l’exécution des travaux) ;
• tous les biens immobiliers professionnels faisant l’objet d’un contrat de crédit-bail immobilier ;
• les immeubles appartenant à l’État ou à ses établissements publics qui sont
vendus en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux situés dans les
périmètres d’opération d’intérêt national délimités par décret avant le
1er janvier 2010 (article 1er, I, alinéa 2 de la loi « Engagement national pour le
logement » du 1er juillet 2006) ;
L’urbanisme individuel
• tous les immeubles faisant l’objet d’un droit de délaissement (emplacement
réservé : L. 123-17 ; délaissement en raison de la création d’une ZAC :
L. 311-2 ; périmètre de sursis à statuer : L. 111-10 ; immeubles visés par une
DUP : art. L. 11-7 du Code de l’expropriation).
Enfin, lorsqu’un lotissement a été autorisé ou une zone d’aménagement concerté
créée, le conseil municipal peut exclure du champ d’application du DPU, pour cinq
ans, la vente des lots issus du lotissement ou les cessions de terrain par la personne
chargée de l’aménagement de la zone d’aménagement concerté.
249. Le droit de préemption urbain « renforcé »
La délibération du conseil municipal instituant un droit de préemption urbain ne
permet pas à la commune d’exercer à l’avenir le droit de préemption pour :
• l’aliénation d’un ou plusieurs lots constitués par un seul local à usage d’habitation, à usage professionnel ou à usage mixte compris dans un bâtiment soumis au régime de la copropriété depuis plus de dix ans ;
• la cession de parts ou d’actions de sociétés d’attribution ou de sociétés coopératives de construction ;
• l’aliénation d’un immeuble bâti, achevé depuis moins de dix ans ;
• la cession de la totalité des parts d’une société civile immobilière, lorsque le
patrimoine de cette société est constitué par « une seule unité foncière, bâtie
ou non » (art. 18, loi du 13 juillet 2006 « ENL »).
Mais le conseil municipal peut, par une délibération motivée, écarter ces quatre
catégories d’exception et décider que de tels biens pourront être soumis au droit
de préemption sur tout ou partie du territoire qu’il a soumis au DPU. La délibération institue alors sur la commune un « DPU renforcé » (L. 211-4).
D. But
Le DPU ne peut être institué que pour permettre des actions ou des opérations
d’aménagement, telles que (L. 210-1 et L. 300-1) :
• la mise en œuvre d’un projet urbain ;
• la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat, ou, en l’absence de PLH,
d’un programme de logements locatifs sociaux décidé par le conseil municipal (loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement) ;
• le maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques ;
• le développement des loisirs et du tourisme ;
• la réalisation d’équipements collectifs (école, hôpital, caserne de
pompiers...) ;
• la lutte contre l’insalubrité ;
• le renouvellement urbain ;
• la sauvegarde ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non ;
• la création ou l’aménagement de jardins familiaux (L. 216-1) ou ouvriers (art.
L. 562-2 du Code rural) ;
197
198 Pratique du droit de l’urbanisme
• la constitution de réserves foncières (L. 210-1, alinéa 1) en vue d’une des
actions ou opérations citées ci-dessus ;
• la loi n˚ 2006-685 du 13 juin 2006 a ajouté à ces buts le maintien dans les
lieux des locataires en cas de vente à la découpe d’un immeuble à usage
d’habitation (L. 210-2).
Pour le Conseil constitutionnel, c’est dans la réalisation à des fins d’intérêt
général de ces actions et opérations que « le pouvoir de préemption des collectivités publiques, qui touche aux conditions d’exercice du droit de propriété,
trouve sa justification » (décision n˚ 2000-436 DC du 7 décembre 2000). La
délibération du conseil municipal doit être précise ; elle ne peut se réduire à des
affirmations trop générales.
250. Le droit de préemption urbain ne peut pas être institué pour des actions de sauve-
garde ou de mise en valeur des espaces naturels (L. 210-1), car il faut recourir à
cet effet au droit de préemption spécifique à ces espaces (L. 142-3).
4.3.2. L’exercice du droit de préemption urbain
A. L’attitude du propriétaire
La recherche de l’information
251. Le propriétaire d’un immeuble n’a pas toujours connaissance de l’existence d’un
droit de préemption urbain dont l’exercice risque, le jour où il voudra vendre son
immeuble, de le contraindre à le vendre non pas à quelqu’un avec lequel il se sera
entendu, mais à la commune (ou au titulaire ou délégataire du DPU). C’est pourquoi tout propriétaire a intérêt à demander au maire de la commune un certificat
d’urbanisme (voir supra 211) qui lui indiquera si l’immeuble est situé en secteur
de préemption.
Le droit de délaissement
Lorsque le propriétaire sait que son immeuble est situé dans le périmètre du
DPU, il a la possibilité d’exercer un droit de délaissement (L. 211-5) : il écrit au
titulaire du DPU pour lui proposer d’acquérir son immeuble. Le titulaire du
DPU a deux mois pour répondre :
• ou il achète au prix proposé ; l’acte d’acquisition peut être passé par acte
administratif ou par acte notarié (article L. 1212-1 du Code général de la propriété des personnes publiques) ;
• ou il veut acheter mais refuse le prix proposé ; alors, le juge de l’expropriation
va fixer le prix ;
• ou il n’achète pas. La décision du maire de ne pas acheter a un grand intérêt,
car plus tard le propriétaire pourra vendre son immeuble à l’acquéreur de son
choix (mais devra établir une DIA), à condition que la transaction soit réalisée
à l’exact prix qu’il avait proposé à l’administration. Celle-ci ne pourra alors
intervenir pour acheter l’immeuble.
L’urbanisme individuel
Si le propriétaire vend l’immeuble dans les cinq ans qui suivent une décision
juridictionnelle définitive, il doit le faire au prix fixé par le juge corrigé de la
variation du coût de la construction (L. 213-8).
Il faut souligner une grande différence avec l’expropriation : dans le cas d’une
expropriation, l’immeuble sera acquis par la force si l’administration en a
besoin. Avec le régime de la préemption, l’administration peut envisager
d’acheter le bien le jour où le propriétaire vendra, mais n’est pas sûre de
l’acquérir.
La seule obligation du propriétaire est celle-ci : s’il veut vendre le bien, il doit
établir une DIA, ou la faire établir par son notaire.
B. La déclaration d’intention d’aliéner
252. La DIA est obligatoire dès que l’immeuble est situé dans une zone concernée par
le droit de préemption (L. 213-2). Si la vente s’effectuait sans DIA, l’administration aurait la possibilité de réclamer la nullité de la vente dans les cinq ans auprès
du tribunal de grande instance du lieu de l’immeuble. Le propriétaire qui souhaite
vendre son immeuble remplit un formulaire administratif de déclaration d’intention d’aliéner (DIA) : il précise son identité, mais aussi la situation du bien, ses
coordonnées, sa désignation, son usage, son occupation, les modalités de la
cession et le prix. L’indication du nom de l’acquéreur intéressé est facultative.
Ce formulaire est déposé, en quatre exemplaires, à la mairie où est situé le bien
(ou envoyé par lettre recommandée avec accusé de réception).
Le maire transmet un exemplaire :
• à Paris, Lyon, Marseille, au maire d’arrondissement ;
• au directeur des services fiscaux (il va lui demander d’évaluer le bien) ;
• au titulaire de droit de préemption, si ce n’est pas la commune ;
• au délégataire du droit de préemption (chambre de commerce, OPAC...), si ce
n’est pas la commune.
Si la DIA est incomplète, le maire demande au vendeur de la compléter ; à
défaut, il la déclare irrecevable. À Paris, 20 000 DIA sont traitées chaque année.
Il faut noter que la loi portant engagement national pour le logement du
13 juillet 2006 a introduit (L. 240-1 à L. 240-3) un « droit de priorité » donnant
aux communes le droit d’acquérir en priorité les immeubles vendus par l’État
ou les entreprises publiques.
C. La décision du titulaire du droit de préemption
253. Le titulaire – ou le délégataire – a deux mois pour prendre une décision. Le délai
part du moment où il a reçu la DIA : dépôt en mairie, ou réception postale
(L. 213-2). Dès l’instant que le prix dépasse 75 000 euros, l’avis du service des
domaines, qui a reçu un exemplaire, est obligatoire et doit être rendu dans le mois
199
200 Pratique du droit de l’urbanisme
(R. 213-21). La réflexion aboutit à une décision ; en réalité, le maire a trois possibilités de décision (R. 213-8).
Le maire ou le délégataire du DPU renonce à préempter. Soit il notifie
expressément sa position au propriétaire (par lettre), soit il ne répond pas : la
renonciation est tacite au bout de deux mois (L. 213-2 et R. 213-7).
Conséquence : le vendeur peut vendre le bien à l’acquéreur (dont le nom a pu
être indiqué dans la DIA) au prix indiqué et quand il le veut. Signalons que la
décision de renoncer à l’exercice du DPU constitue un acte administratif contestable devant le juge (cour adm. appel Paris, commune de Gennevilliers,
17 février 2000, req. n˚ 97 PA 02115).
Le maire préempte au prix fixé dans la DIA. Cette décision n’est possible
que s’il s’agit d’une vente sans contrepartie en nature (R. 213-8). En revanche,
s’il s’agit d’une vente de gré à gré avec contrepartie ou d’un échange ou d’une
adjudication, la préemption au prix fixé n’est pas possible, sinon le vendeur
pourrait être lésé (R. 213-9).
La décision de préempter peut être partielle : préempter, dans le cas d’un
immeuble situé partiellement dans un périmètre de préemption, la fraction de
l’unité foncière comprise dans ce périmètre est possible, mais cette décision
donne au propriétaire la faculté d’« exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière » (L. 213-2-1).
La décision de préempter doit être motivée : le maire doit montrer d’une part
que cette décision est prise dans un but d’aménagement (cf. supra 249) correspondant à l’objet de la délibération qui avait créé le droit de préemption
urbain, et d’autre part que l’achat de l’immeuble est précisément nécessaire à
un vrai projet existant à la date de la préemption : préempter un immeuble
pour des fins d’équipement culturel en vue d’y installer une bibliothèque
municipale est parfaitement justifiable (Conseil d’État, 10 juin 1991, commune de Sainte-Marie c/ Mlle Cadjee, Rec. T. p. 1254), comme l’est la
préemption d’un immeuble pour permettre l’extension d’une importante
entreprise présente sur la commune (Conseil d’État, 6 février 2006, commune
de Lamotte-Beuvron, Rec. p. 61). Une décision de préempter non motivée ou
insuffisamment motivée est pratiquement toujours annulée par le juge (cour
adm. appel Paris, 26 mai 1995, époux Souloumiac, Rec. T. p. 1081 ;
23 novembre 2006, ville de Paris c/ société AVI, Rec. T.).
Illégalité dans l’exercice du droit de préemption
Vu la requête, enregistrée le 23 mars 2006, présentée pour la commune de Belleville-sur-Meuse
(55430), représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par délibération du 29 mars
2001, par Me Behr, avocat ; la commune de Belleville-sur-Meuse demande à la Cour :
1˚) d’annuler le jugement n˚ 0400260 en date du 20 décembre 2005 par lequel le tribunal administratif de Nancy, à la demande de M. Bourgois, a annulé sa décision en date du 19 décembre 2003 par
laquelle la commune a décidé d’exercer son droit de préemption urbain aux fins d’acquérir la parcelle
cadastrée section AH142, d’une contenance de 85 centiares et a mis à sa charge une somme de
900 euros au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ;
2˚) de rejeter la demande de M. Bourgois devant le tribunal administratif de Nancy ;
L’urbanisme individuel
3˚) de mettre à la charge de M. Bourgois une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 7611 du Code de justice administrative ;
Vu le jugement attaqué ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2006, présenté pour M. François Bourgois, élisant
domicile 2 bis rue des Closeries à Belleville-sur-Meuse (55430), par Me Tadic ;
M. Bourgois conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la commune de
Belleville-sur-Meuse la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du Code de justice
administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu l’ordonnance n˚ 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs ensemble le décret n˚ 2001-373 du
27 avril 2001 ;
Vu le Code de l’urbanisme ;
Vu le Code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 11 janvier 2007 :
– le rapport de Mme Mazzega, présidente,
– et les conclusions de Mme Steinmetz-Schies, commissaire du gouvernement ;
Considérant que par délibération en date du 19 décembre 2003, le maire de la commune de Belleville-surMeuse a décidé d’exercer le droit de préemption urbain de la commune aux fins d’acquérir la parcelle
cadastrée section AH142, d’une contenance de 85 centiares ; que si ladite délibération a été motivée par
« l’opportunité de disposer de cette surface libre de toute occupation, dans le cadre des aménagements
prévus par la commune en matière de bouclage et d’extension de zone d’habitat, d’alignement public et
de gestion de la réserve foncière », elle ne contient aucune précision sur la nature de l’aménagement
envisagé ; que si la commune a soutenu devant le tribunal administratif, puis en appel, qu’il existe un projet
d’élargissement du chemin de Decauville, ainsi qu’il ressort des délibérations du 12 septembre 1996 et du
17 juin 2003, la décision de préemption n’apparaît pas motivée par ce projet ; que, dès lors, elle est entachée d’illégalité ; que, par suite, la commune de Belleville-sur-Meuse n’est pas fondée à soutenir que c’est à
tort que, par jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a annulé la décision litigieuse ;
Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de
justice administrative :
Considérant qu’en vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, la cour
ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre
partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées
à ce titre par la commune de Belleville-sur-Meuse doivent dès lors être rejetées ;
Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, en application des dispositions de l’article L. 761-1
du Code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Belleville-sur-Meuse une somme
de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. Bourgois en appel et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er – La requête de la commune de Belleville-sur-Meuse est rejetée.
Article 2 – La commune de Belleville-sur-Meuse versera à M. Bourgois une somme de 1 000 euros au
titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Article 3 – Le présent arrêt sera notifié à la commune de Belleville-sur-Meuse et à M. François Bourgois.
Source : Cour administrative d’appel de Nancy, 11 janvier 2007,
commune de Belleville-sur-Meuse, requête n˚ 06NC00441.
201
202 Pratique du droit de l’urbanisme
La décision de préempter doit être notifiée au propriétaire (R. 213-25) et
obligatoirement transmise au préfet pour être exécutoire ; à défaut, la décision
est illégale (Cass. civ. 3e, 8 juin 2006, M. Doublet c/ Établissement public de
la Basse-Seine). La demande d’annulation de la décision de préemption formée auprès du tribunal administratif peut être suivie d’une demande de suspension présentée au juge des référés qui, sauf circonstances particulières,
admet l’urgence (Conseil d’État, 13 novembre 2002, M. Hourdin, Rec.
p. 396 ; 23 juin 2006, société Actilor, Rec. p. 304). Une décision de préemption ne peut pas être contestée par un voisin (Conseil d’État, 22 février 1995,
commune de La Ciotat, Rec. T. p. 1082). Le recours formé contre la décision
de préempter n’a pas à être notifié au maire par le requérant, car cette décision
n’entre pas dans les décisions relatives à l’utilisation du sol soumises à l’article R. 600-1 (trib. adm. Lille, 27 mars 1997, société Briqueteries du Littoral,
Rec. T. p. 1134). Le contentieux des préemptions est croissant : 260 affaires
traitées par les tribunaux administratifs en 2001, 757 en 2006 ; c’est l’un des
contentieux où, en raison de décisions manquant souvent de rigueur ou de
précision, les jugements aboutissent fréquemment à l’annulation (40 % des
décisions).
254. La décision de préempter, si elle est annulée, peut engager la responsabilité de la
commune non seulement à l’égard du vendeur qui n’a pu donner suite à la
promesse de vente qu’il avait contractée (Conseil d’État, 15 mai 2006, commune
de Fayet, Rec. p. 250), mais aussi à l’égard de l’acquéreur évincé s’il justifie d’un
préjudice certain et direct (cour adm. appel Paris, 21 janvier 1997, Mme Michel,
Rec. p. 543).
Dès que le vendeur a reçu la notification de la décision, il y a vente. En fait, la
DIA est une offre et la notification une acceptation : la vente est « parfaite » au
sens de l’article 1583 du Code civil : « La propriété est acquise de droit à
l’acheteur (...) dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose
n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. » Elle est constatée par un acte
authentique dressé dans les trois mois (R. 213-12) ; le prix doit être payé dans
les six mois, et le titulaire du DPU ne peut s’y soustraire en renonçant alors à
l’acquisition (Cass. civ. 3e, 2 juin 1999, Cazaux c/ commune d’Alfortville, Bull.
civ. III, n˚ 129).
Le maire propose d’acquérir l’immeuble à un prix inférieur à celui
proposé par le propriétaire.
L’administration notifie son offre au vendeur. Le propriétaire dès lors a deux
mois pour prendre une décision et il a trois options (R. 213-10) :
• il renonce à vendre (explicitement ou par son silence pendant deux mois) ;
• il accepte le prix proposé par le maire : la vente est parfaite, et aucune des parties ne peut y renoncer ;
• il maintient son prix initial. Alors il faut que le juge « tranche ».
L’urbanisme individuel
D. L’intervention du juge de l’expropriation
255. Dans les quinze jours qui suivent la réponse du vendeur maintenant son prix initial
(R. 213-11), le maire, s’il ne décide pas d’acheter au prix initial ou de renoncer,
doit saisir le juge de l’expropriation (Cass. civ. 3e, 12 juillet 2000, consorts de
Saint-Pern, req. n˚ 98-22866) ; il doit consigner dans les trois mois une somme
représentant 15 % de la valeur du bien estimée par les services fiscaux. Cette obligation vise à empêcher l’administration d’utiliser les voies judiciaires pour faire
traîner la transaction, puis annoncer finalement qu’elle n’a pas les moyens
d’acquérir. Ces fonds sont libérés naturellement soit quand il y a acquisition du
bien, soit quand il y a renonciation à la préemption (L. 213-4-1 et L. 213-4-2).
Schéma récapitulatif
Propriétaire
2 mois
DIA
Titulaire du DPU
Offre acceptée
Silence
Nouvelle offre
Renonciation
2 mois
Silence
Accord du
propriétaire
Aliénation du
bien au titulaire
(paiement du prix
dans les six mois)
Non-accord
du propriétaire
(maintien prix
proposé DIA)
Renonciation
du propriétaire
à l’aliénation
15 jours
Silence
Aliénation
du bien
à un tiers
Saisine du juge
de l’expropriation
par le titulaire
Prix et conditions
fixés par le juge
de l’expropriation
Renonciation
du titulaire
à l’aliénation
2 mois
Accord des
deux parties
Renonciation par
l’une des parties
Aliénation du
bien au titulaire
Le juge fixe le prix (L. 213-4) ; ce prix est exclusif de toute indemnité de réemploi (Cass. civ. 3e, 14 février 1996, Bull. civ. III, n˚ 45). Le juge de l’expropriation n’a pas compétence pour contrôler les motifs de la décision de préemption
(Cass. civ. 3e, 16 octobre 1991, Bull. civ. III, n˚ 243). Lorsque la décision du
203
204 Pratique du droit de l’urbanisme
juge devient définitive (soit parce qu’il y a eu appel et que la cour d’appel a fixé
le prix, soit parce qu’il n’y a pas eu appel), s’ouvre alors un nouveau délai de
deux mois.
Le silence des parties pendant ces deux mois signifie que les deux parties acceptent le jugement : le transfert de propriété s’effectue au prix fixé par le juge.
Toutefois, dans la période de silence, l’administration peut renoncer à préempter
si elle estime le prix retenu par le juge trop haut. De même, le propriétaire peut
renoncer à vendre parce qu’il estime le prix trop bas.
Une étude sur l’exercice du droit de préemption urbain effectuée en 1998 par le
ministère de l’Équipement montrait que moins de 1 % des DIA avaient donné
lieu à préemption de l’immeuble (ce taux est de 0,4 % en Belgique et 0,5 % en
Allemagne). Sur la totalité des préemptions réalisées en 1998, 80 % avaient été
effectuées au prix annoncé dans la DIA, 15 % à un prix inférieur fixé avec
accord amiable du propriétaire, 5 % à un prix fixé par le juge.
4.3.3. Le régime du bien préempté
A. Le paiement du prix
256. Il doit être réglé dans les six mois. Tant que le prix n’a pas été intégralement payé,
le vendeur garde la jouissance de son bien (L. 213-15), bien que la commune soit
propriétaire du bien, en application de l’article 1583 du Code civil (Cour d’appel
Paris, 23 novembre 2000, ville de Paris c/ Chevrier).
Si l’administration ne règle pas le prix, deux procédures peuvent être déclenchées par le vendeur :
• la procédure de droit commun du privilège du vendeur (art. 2 103, 1˚ du Code
civil). Celui-ci doit donc être payé en priorité et peut demander des intérêts
moratoires devant le juge judiciaire ;
• la procédure spécifique à la préemption. Si dans les six mois le vendeur n’est
pas payé, il peut exiger la rétrocession de son bien (Cass. civ. 3e, 8 décembre
1999, commune de Signy-le-Petit, Bull. civ. III, n˚ 239) et peut alors le vendre
« librement » (L. 213-14).
La procédure existant en matière d’expropriation (Code de l’expropriation,
L. 13-9) – qui consiste, si l’indemnité n’est pas payée au bout d’un an, à saisir le
juge de l’expropriation afin qu’il fixe un nouveau prix – n’est pas applicable en
matière de préemption (Cass. civ. 3e, 24 octobre 1990, Mme Paris c/ville de
Paris, Bull. civ. III, n˚ 209).
B. L’information du public
257. Dans chaque commune doit être ouvert un registre sur lequel doivent être inscrits
tous les biens préemptés. Ce registre, qui indique l’utilisation effective de ces
biens (L. 213-13), peut être consulté par le public en mairie. De plus, le maire doit
L’urbanisme individuel
rendre compte au conseil municipal des décisions de préemption qu’il a prises en
vertu de la délégation qu’il a reçue de celui-ci.
C. La rétrocession du bien
Si le bien a été payé, mais n’est pas utilisé pour le motif pour lequel il a été
préempté, l’ancien propriétaire, s’il estime subir un préjudice, a le droit de saisir
le tribunal de grande instance d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption (L. 213-12) pendant cinq ans à partir de la mention
sur le registre.
Si dans les cinq ans qui suivent l’acquisition, l’administration décide de changer
l’utilisation initialement prévue du bien (terrain préempté pour réaliser un cimetière et finalement dédié à un programme d’habitations : Cass. civ. 3e,
15 décembre 1999, commune des Lilas, Bull. civ. III, n˚ 239) ou de l’aliéner,
elle doit en informer l’ancien propriétaire (ou ses ayants droit). Elle doit même,
s’il a changé de domicile, essayer de le retrouver (affiches...) et lui proposer de
recouvrer son bien pour lequel elle fait une offre de prix. L’ancien propriétaire
peut alors décider dans les deux mois soit d’acheter, soit de refuser, soit de
discuter le prix et de saisir le juge : dans ce cas, recommence en fait la même
procédure (R. 213-16). Si l’administration oublie d’informer l’ancien propriétaire, elle peut être condamnée à lui payer une somme représentant la différence
entre le prix de revente du terrain et le prix payé lors de la préemption (Cass.
civ. 3e, 15 décembre 1999, commune des Lilas c/ Milosavljevic, Bull. civ. III,
n˚ 249).
En tous cas, si l’ancien propriétaire renonce à acheter, l’administration doit
alors se tourner vers celui auquel l’ancien propriétaire avait autrefois eu l’intention de vendre (si son nom était mentionné dans la DIA). L’ex-acquéreur évincé
à son tour accepte, refuse ou peut saisir le juge (R. 213-19).
258. L’administration est aussi invitée à faire preuve de prudence en cas de requête
formée devant le juge administratif contre la décision de préempter : si celle-ci
vient à être annulée, il faut considérer que le titulaire du DPU n’a jamais décidé de
préempter. Deux situations peuvent alors se présenter :
• Le transfert de propriété a déjà eu lieu. Le titulaire du DPU doit s’abstenir de
revendre le bien à un tiers ; il devra proposer à l’acquéreur évincé et, s’il n’est
plus intéressé, au propriétaire initial d’acquérir le bien « à un prix visant à
rétablir autant que possible, et sans enrichissement sans cause de l’une quelconque des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du
droit de préemption a fait obstacle » (Conseil d’État, 26 février 2003, M. et
Mme Bour, Rec. p. 59 ; 29 décembre 2004, SCI Desjardins KB, Rec. T.
p. 839) ; un locataire de l’immeuble préempté ne peut demander à bénéficier
de ce droit (Conseil d’État, 28 avril 2004, Union européenne pour la création
des mosquées, Rec. T. p. 828).
• Le transfert de propriété n’a pas eu lieu. Le titulaire du DPU ne peut exercer à
nouveau le DPU sur le même bien pendant l’année qui suit la décision juridictionnelle devenue définitive (L. 213-8) : le propriétaire peut donc vendre le
bien au prix qu’il souhaite.
205
206 Pratique du droit de l’urbanisme
Dans les deux situations, l’annulation de la décision de préemption cause au
propriétaire un préjudice dont il peut obtenir réparation (Conseil d’État, 15 mai
2006, commune de Fayet, Rec. p. 250).
Le droit de préemption urbain devra probablement faire l’objet d’une prochaine
réforme législative. Le gouvernement a en effet demandé au Conseil d’État une
étude « sur l’évolution et la pratique du droit de préemption urbain et sur les
mesures qui pourraient être prises pour aboutir à une procédure équilibrée
permettant aux collectivités locales de faire face à leurs besoins et à leurs obligations, notamment en matière de construction de logements et assurant une
garantie réelle des droits des propriétaires et de ses habitants » (lettre du
Premier ministre au vice-président du Conseil d’État, 31 juillet 2006). Rédigé
sous la direction du préfet Jean-Pierre Duport, conseiller d’État en service extraordinaire, ce rapport, publié en 2007, vise à actualiser le régime du DPU et à
mettre fin à certaines de ses dérives les plus évidentes.
L’urbanisme individuel
Formulaire de demande de certificat d’urbanisme
207
208 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme individuel
Formulaire de demande de permis de démolir
209
210 Pratique du droit de l’urbanisme
Partie 3
L ’URB AN IS M E
OPÉ RA T ION N E L
259. L’urbanisme opérationnel correspond, de la part d’une collectivité territoriale, à
une démarche approfondie et à une politique volontariste dans l’organisation d’un
territoire. Au lieu de procéder au « coup par coup » – par exemple en contrôlant
l’implantation d’un immeuble à l’occasion de l’instruction d’une demande de
permis –, les collectivités publiques peuvent raisonner au niveau « macro » en
élaborant puis en mettant en place une véritable politique d’urbanisme opérationnel.
Celle-ci a un objet : l’aménagement. Il consiste (L. 300-1) à :
• mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat ;
• organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques ;
• favoriser le développement des loisirs et du tourisme ;
• réaliser des équipements collectifs ;
• lutter contre l’insalubrité ;
• permettre le renouvellement urbain ;
• sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces
naturels.
L’urbanisme opérationnel a une méthode : la concertation.
Avant toute opération qui « modifie de façon substantielle le cadre de vie ou
l’activité économique de la commune » (L. 300-2), le conseil municipal – ou le
conseil de l’établissement public intercommunal ou, après avis de la commune,
la personne publique ayant l’initiative de l’opération – doit organiser une
concertation afin d’associer les habitants, les associations locales et les
personnes concernées (notamment les chambres d’agriculture) durant toute
l’élaboration du projet. Cette concertation doit se dérouler « avant que le projet
212 Pratique du droit de l’urbanisme
ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les
actes conduisant à la réalisation effective de l’opération, au nombre desquels
figurent notamment les marchés de maîtrise d’œuvre des travaux, les déclarations d’utilité publique et les décisions arrêtant le dossier définitif du projet »
(Conseil d’État, Section, Association Aquitaine Alternatives, 6 mai 1996, Rec.
p. 144). Cette concertation doit concerner notamment : dans les communes non
dotées d’un plan local d’urbanisme, toute opération créant ou restaurant des
bâtiments de plus de 5 000 m2 de SHOB ; dans toutes les communes, la création
d’une ZAC, la création ou la suppression d’une aire piétonne de superficie supérieure à 3 000 m2 ; la création d’infrastructures routières, ferroviaires, portuaires
d’un montant de travaux supérieur à 1 900 000 euros (R. 300-1). En revanche,
ni un plan d’aménagement d’ensemble (cf. infra 290) (Conseil d’État,
3 octobre 1994, SCI du Pardy, Rec. T. p. 1248), ni des travaux d’amélioration de
la sécurité de la circulation dans une rue (Conseil d’État, 30 juillet 1997, ville
d’Angers c/ M. Dubois, Rec. T. p. 1122), ni l’implantation limitée de logements
sociaux (Conseil d’État, 20 décembre 2000, M. Rougier, Rec. T. p. 1282) ne
sont soumis à cette obligation de concertation. Le conseil municipal détermine
les modalités de la concertation qu’il organise – seul le respect de ces modalités
peut être mis en cause devant le juge – et le maire veille à ce que le public en
soit informé. À l’issue de la concertation, le maire en présente le bilan au
conseil municipal, qui doit en délibérer avant que ne soient pris les actes
conduisant à la réalisation effective de l’opération. Un référendum local peut
même être organisé, à la demande du maire ou du président de l’établissement
public intercommunal, par décision du conseil municipal ou du conseil de la
communauté ; le projet est adopté si 50 % des électeurs inscrits ont participé au
scrutin et si le projet a recueilli la majorité des suffrages exprimés (art.
L.O. 1112-1 du Code général des collectivités territoriales). La Convention
d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information et la participation du
public en matière d’environnement, signée par trente-neuf États et entrée en
vigueur en France le 6 octobre 2002, engage les États à renforcer les droits des
citoyens en matière d’information sur les questions d’environnement : « Afin de
contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et
futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bienêtre, chaque partie garantit les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel et d’accès à la justice
en matière d’environnement conformément aux dispositions de la présente
Convention » (article 1er de la Convention, décret n˚ 2002-1187 du
12 septembre 2002).
260. L’urbanisme opérationnel a des spécialistes : les aménageurs, que l’on peut
regrouper en quatre catégories :
• Les collectivités locales elles-mêmes. Il faut souligner à cet égard le rôle
croissant des régions, qui ont compétence en matière de développement régional, et de leurs organismes d’études (l’IAURIF en région Île-de-France, par
exemple).
• Les associations foncières urbaines (AFU), associations syndicales de propriétaires créées notamment (L. 322-2) pour le remembrement de parcelles, la
construction, l’entretien et la gestion d’ouvrages d’intérêt collectif (voirie,
L’urbanisme opérationnel
aires de stationnement, espaces verts...), la mise en valeur des secteurs sauvegardés ou la restauration immobilière des quartiers anciens. On distingue,
selon leur mode de création, les AFU libres (L. 322-1), les AFU autorisées
(L. 322-3) et les AFU constituées d’office par le préfet (L. 322-4).
• Les sociétés d’économie mixte locales : régies par le Code général des collectivités territoriales (art. L. 1521-1 à L. 1525-3), ce sont des sociétés anonymes
dont le capital social – détenu par les collectivités locales pour une part comprise entre 50 % et 85 % – est supérieur ou égal à 150 000 euros pour celles
qui ont pour objet l’aménagement ; les SEML d’aménagement étaient environ
au nombre de 284 en 2006 ; essentiellement implantées en Île-de-France,
Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur, elles réalisaient un chiffre
d’affaires de 2,4 milliards d’euros. La convention publique d’aménagement
qui lie la SEML à la collectivité territoriale doit clairement définir le montant
de la participation financière de la collectivité et le mécanisme des avances de
trésorerie. Les SEML d’aménagement bénéficient de l’exonération des droits
de mutation dont bénéficient les communes pour les acquisitions d’immeubles (art. 1042 du Code général des impôts) ainsi que de l’exonération de
l’impôt sur les sociétés pour les résultats provenant des opérations réalisées
dans les ZAC, lotissements, zones de restauration immobilière et zones de
résorption de l’habitat insalubre.
• Les établissements publics d’aménagement (L. 321-1), créés par décret en
Conseil d’État : leur rôle est souvent essentiel, en particulier dans la réalisation des villes nouvelles (Marne-la-Vallée, Sénart, L’Isle-d’Abeau...) ou de
programmes complexes (La Défense : L. 328-1, Mantois-Seine Aval, Euroméditerranée, Plaine de France...).
L’État veille à la définition des principes de réalisation et de financement des
importantes opérations auxquelles il participe, notamment dans le cadre des
contrats de plan : à cet effet, le Premier ministre a créé par arrêté du 26 juillet
1999 le Groupe central des grandes opérations d’urbanisme.
L’urbanisme opérationnel nécessite la mobilisation de moyens financiers :
• le ministère de l’Équipement dispose de crédits d’intervention (34,5 millions
d’euros en 2007 au programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie
publique » dans la nouvelle nomenclature budgétaire de l’État) ;
• les collectivités peuvent exiger une participation financière des constructeurs
(L. 332-1 à L. 332-30) ; elles ont l’obligation d’inscrire sur un registre, tenu à
la disposition du public, toutes les contributions.
L’urbanisme opérationnel est enfin soumis à un régime juridique précis. Il doit
notamment respecter le droit de chacun « de vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé », proclamé à l’article 1er de la Charte de l’environnement de 2004.
Nous étudierons, dans la troisième partie de cet ouvrage, les procédures
d’acquisition foncière (chapitre 5) et les opérations d’aménagement
(chapitre 6).
213
5
LES PROCÉDURES
D’ACQUISITION FONCIÈRE
261. L’acquisition foncière suppose des objectifs, des moyens et de la volonté.
Les objectifs sont ceux de l’aménagement, au sens de l’article L. 300-1. Mais
cet aménagement peut être imprécis dans ses perspectives : les réserves
foncières ont ainsi pour objet de geler des terrains « en vue de permettre la
réalisation d’une action ou d’une opération d’aménagement » (L. 221-1) qui
peut être assez éloignée dans le temps.
Les moyens sont financiers. Vouloir acquérir des terrains suppose de pouvoir les
payer. En région Île-de-France, l’agence foncière et technique de la région parisienne a, depuis sa création par le décret n˚ 62-479 du 14 avril 1962, acquis
53 000 ha qu’elle a revendus pour la plus grande partie : en 2006, elle gérait un
patrimoine de 8 200 ha, dont 5 500 pour le compte de l’État et 30 pour le
compte de la région Île-de-France. Elle participe également à la politique
d’aménagement en exerçant le droit de préemption dans les espaces naturels
sensibles (cf. supra 244), délégué par les départements d’Île-de-France à
l’Agence des espaces verts. Les départements du Doubs, de l’Hérault et de la
Guadeloupe disposent également d’une agence foncière. Les établissements
publics fonciers locaux (L. 324-1) sont également compétents pour réaliser, en
recueillant pour chaque opération l’avis favorable de la commune où ils interviennent, des acquisitions foncières ou immobilières. L’acquisition de biens
immobiliers par les personnes publiques s’opère selon les règles du droit civil
(article L. 1111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques).
Enfin la politique d’acquisition foncière suppose une volonté. Certes, l’accord
amiable avec les propriétaires apparaît comme la meilleure solution. Mais les
collectivités publiques disposent principalement de deux procédures pour
mettre en œuvre cette politique : l’expropriation pour cause d’utilité publique et
la préemption utilisée dans le cadre des zones d’aménagement différé ; les deux
procédures, expropriation et préemption, se conjuguent dans la nouvelle politique de protection des espaces agricoles et naturels périurbains.
5.1. L’expropriation
262. Étymologiquement, exproprier c’est enlever la propriété. Or, proclame l’article 17
de la Déclaration des droits de l’Homme de 1789, « la propriété étant un droit
inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité
Partie 3
216 Pratique du droit de l’urbanisme
publique, légalement constatée, l’exige évidemment et sous la condition d’une
juste et préalable indemnité ».
Deux siècles après cette Déclaration, le Conseil constitutionnel a énoncé quatre
conditions nécessaires pour qu’un régime législatif d’expropriation soit
conforme à la Constitution :
• l’utilité publique doit être réelle ;
• le versement d’une indemnité au propriétaire doit être effectué avant la prise
de possession par la puissance publique ;
• l’indemnité doit être juste, c’est-à-dire couvrir l’intégralité du préjudice
direct, matériel et certain ;
• l’exproprié doit pouvoir recourir à un juge s’il est en désaccord sur le montant
de l’indemnité proposée (décision n˚ 89-256 DC, 25 juillet 1989).
5.1.1. Les conditions de l’expropriation
A. L’autorité compétente
L’État seul a le pouvoir de décider de l’expropriation. Dans les territoires
d’outre-mer cependant, la décision relève de la compétence de l’assemblée du
territoire (Conseil d’État, 6 mai 1991, territoire de Polynésie française c/ époux
Boubée, Rec. p. 167).
B. Les types de biens
263. L’expropriation concerne un immeuble : terrain (nu ou bâti) ou immeuble par
destination. On peut exproprier le sous-sol (Cass. civ. 3e, 16 janvier 1970, Bull.
civ. III, n˚ 43) et la propriété du sur-sol (par exemple, pour construire un viaduc) ;
un simple droit réel immobilier (exemple : un usufruit, une servitude, un droit
d’emphytéose, la propriété d’un droit d’eau : Cass. civ. 3e, 10 juin 1981,
M. Bernèze, Bull. civ. III, n˚ 116). L’expropriation d’un lot de copropriété doit
concerner aussi la quote-part des parties communes (Cass. civ. 3e, 31 janvier
2007, Sté Maia c/ ville de Paris, Bull. civ. III, n° 14).
Par exception, un immeuble appartenant au domaine public ne peut faire l’objet
d’une expropriation car il est inaliénable (cf. Conseil d’État, 20 février 1981,
Association pour la protection du site du Vieux Pornichet, Rec. p. 94). Il est
donc nécessaire de procéder au déclassement d’un tel immeuble avant
d’engager une procédure d’expropriation (Conseil d’État, 9 novembre 1979,
ministre de l’Agriculture et Société d’aménagement de la côte de Monts, Rec.
p. 406). S’il s’agit d’un immeuble sans maître au sens de l’article 539 du Code
civil, il n’est pas utile d’avoir recours à l’expropriation : le maire doit saisir le
préfet afin qu’il mette en œuvre la procédure d’appréhension du bien prévue au
Code du domaine de l’État (art. 27 bis) ; le préfet transfère ensuite le bien à la
commune qui verse à l’État une indemnité fixée par le service des domaines.
L’urbanisme opérationnel
C. Le bénéficiaire
Le bénéficiaire d’une expropriation peut être :
• l’État ;
• une collectivité territoriale : région, département, commune ;
• une caisse primaire ou régionale de la Sécurité sociale (Conseil d’État,
17 janvier 1973, Ancelle, Rec. p. 38) ;
• un concessionnaire de travaux publics, de mines, de transport d’énergie ;
• un établissement public (par exemple, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres) ;
• un établissement public foncier local, après avis favorable de la commune
(L. 324-1, alinéa 4) ;
• et, très souvent, un établissement public d’aménagement (notamment dans les
villes nouvelles) ou une société d’économie mixte locale chargée d’aménagement (L. 300-4).
D. L’utilité publique
264. La justification de l’expropriation réside dans l’utilité publique, que le Conseil
d’État a ainsi caractérisée : « Une opération ne peut être déclarée d’utilité
publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu
égard à l’intérêt qu’elle présente » (Ville Nouvelle Est, 28 mai 1971, GADU,
p. 640). Il convient donc pour savoir s’il y a utilité publique à un projet de dresser
un bilan (théorie de la balance) entre l’actif et le passif de l’opération projetée.
L’appréciation relève naturellement de la compétence de l’autorité administrative. Par la suite, le juge administratif, s’il est saisi, se prononcera sur l’utilité
publique en contrôlant l’application de cette technique du bilan avantages/
inconvénients à l’opération contestée devant lui.
Le raisonnement du juge administratif s’opère en trois temps :
Est-ce que l’opération envisagée est réellement justifiée ?
EXEMPLE : Le projet de barrage de la Trézence envisagé par le département de
Charente-Maritime va-t-il vraiment favoriser la production d’huîtres de MarennesOléron (Conseil d’État, 22 octobre 2003, SOS rivières et environnement, Rec. T. p. 816) ?
Est-ce qu’on aurait pu éviter les expropriations envisagées ?
EXEMPLE : Il apparaît justifié d’envisager d’installer des services municipaux à proximité
de l’hôtel de ville (Conseil d’État, 3 juillet 1998, Mme Salva-Couderc, Rec. p. 298).
265. Est-ce que les inconvénients de l’opération souhaitée ne sont pas
excessifs ?
Plus précisément : est-ce que le coût financier n’est pas trop élevé (Conseil
d’État, 26 octobre 1973, Grassin, Rec. p. 598 : annulation d’une DUP pour la
217
218 Pratique du droit de l’urbanisme
construction d’un aérodrome financée sur le budget d’une commune de
1 100 habitants) ? Est-ce que l’atteinte à la propriété (Conseil d’État,
25 novembre 1988, époux Perez, Rec. p. 428 ; 2 octobre 2006, SNC
Les Fournels, Rec. T. p. XX) ou au site (Conseil d’État, 15 mars 1999,
Mme Canonne, Rec. T. p. 833) n’est pas disproportionnée ? Est-ce que le
trouble social n’est pas trop fort (Conseil d’État, Assemblée, 20 octobre 1972,
SCI Sainte-Marie de l’Assomption, Rec. p. 657 : il s’agissait d’apprécier l’utilité
publique d’un projet de bretelle de raccordement à une autoroute devant être
réalisée à proximité d’un hôpital psychiatrique. Dans la balance étaient
confrontés deux intérêts publics ; estimant les nuisances de circulation et de
bruit trop élevées pour les malades de l’hôpital, le Conseil d’État a jugé que la
construction de la bretelle de raccordement n’était pas d’utilité publique) ? Et
enfin, est-ce que les mesures prises par l’Administration satisfont au principe de
précaution mentionné à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement (Conseil
d’État, 28 juillet 1999, Association intercommunale « Morbihan sous très haute
tension », Rec. T. p. 833) ?
EXEMPLE : Le Conseil d’État a admis l’utilité publique du projet de TGV Nord
(3 décembre 1990, Ville d’Amiens et autres, Rec. p. 344) ; de celui de l’extension de
l’aérodrome de Roissy (23 mars 1998, commune de Gonesse, Rec. T. p. 965) ; de celui
d’un tronçon autoroutier constituant « le dernier élément de l’axe de grande capacité reliant le nord de l’Europe à la frontière espagnole » (28 mars 1997, Fédération des comités de
défense contre le tracé de l’autoroute A 28, Rec. p. 123) ou de la création d’un pôle
d’établissements de santé privés (24 octobre 2005, Société du tertre rouge, Rec. T.
p. 922). En revanche, le Conseil d’État a dénié un caractère d’utilité publique au prolongement de l’autoroute A 40 d’Annemasse à Thonon-les-Bains : constatant qu’il
existait déjà dans ce secteur deux routes à deux fois deux voies, estimant le coût
annoncé (80 millions de francs par kilomètre) excessif, il a annulé le décret de DUP
(28 mars 1997, Association contre le projet d’autoroute transchablaisienne, Rec. p. 121).
Lorsque l’utilité publique est démontrée, une opération d’aménagement peut
parfaitement justifier une expropriation. Le Code de l’expropriation en son
article L. 21-1 prévoit expressément les expropriations :
• en vue de l’aménagement de zones affectées à l’habitation ou à des activités
(exemple, pour l’aménagement d’un site touristique : Conseil d’État,
3 novembre 1997, Comité intercommunal de défense du site du Pont-duGard, Rec. p. 387) ;
• en vue de la réalisation d’une ZAC ou d’un lotissement ;
• en vue d’éviter la pollution des eaux provenant d’un établissement industriel
ou agricole ou d’aménager des installations de traitement des déchets ;
• en vue d’opérations de résorption de l’habitat insalubre : la loi « Vivien »
n˚ 70-612 du 10 juillet 1970 (art. 13 à 26) fixe en effet une procédure pour
l’expropriation d’immeubles ayant fait l’objet d’une interdiction d’habiter ou
d’une déclaration d’insalubrité (Conseil d’État, 25 mai 2005, société
Résimmo, Rec. p. 210) ; l’ordonnance n˚ 2005-1566 du 16 décembre 2005
autorise « à titre exceptionnel » l’extension de cette procédure aux immeubles
et terrains voisins ;
• en vue d’éviter des risques d’affaissement minier (Code minier, art. 95), des
risques naturels (avalanches, crues torrentielles – Code de l’environnement,
L’urbanisme opérationnel
art. L 561-1) ou technologiques majeurs (Code de l’environnement, art.
L. 515-16, III) menaçant gravement des vies humaines.
Le Code de l’urbanisme prévoit aussi l’utilisation de la procédure
d’expropriation :
• en vue de la constitution de réserves foncières destinées à permettre une
action ou une opération d’aménagement (L. 221-1) ; encore faut-il que
l’affectation du bien exproprié n’intervienne pas trop tardivement après l’opération d’expropriation (Cour européenne des droits de l’Homme, 2 juillet
2002, Motais de Narbonne c/ France, n˚ 4816199) ;
• en vue de la réalisation d’une opération de restauration immobilière (L. 3134-1, issu de l’article 11 de l’ordonnance du 8 décembre 2005, et R. 313-23 et
suivants, issus du décret du 11 mai 2007) ;
• en vue de la réhabilitation, en zone urbaine sensible, d’un ensemble commercial non entretenu ou dégradé compromettant la rénovation urbaine d’un quartier (L. 300-7, issu de l’article 19 de la loi du 5 mars 2007 relative à la
prévention de la délinquance et R. 300-15 et R. 300-16, issus du décret du
15 mai 2007).
266. Par ailleurs, la procédure de déclaration en état d’abandon manifeste permet au
conseil municipal de déclencher l’expropriation d’immeubles qui sont « sans
occupant à titre habituel » et qui « ne sont manifestement plus entretenus » (art.
L. 2243-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales) ; leur expropriation doit avoir pour but la construction de logements ou la réalisation d’une
opération de restauration, de rénovation ou d’aménagement. Lorsque le président
du tribunal de grande instance a prononcé une déclaration d’« état de carence »
des copropriétaires d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation, il
convient d’engager l’expropriation de l’immeuble au profit de la commune afin de
mettre en œuvre des actions ou opérations concourant à la réalisation d’objectifs
de rénovation urbaine et de politique locale de l’habitat (art. L. 615-7 du Code de
la construction et de l’habitation). Le droit français va toutefois moins loin que le
droit des trois régions de la Belgique, qui autorise toute expropriation d’immeubles, pour cause d’utilité publique, dès lors qu’elle permet de réaliser les prescriptions fixées par les plans d’aménagement régionaux ou les plans d’urbanisme
communaux.
5.1.2. La procédure d’expropriation
Le Code de l’expropriation distingue deux phases : la phase administrative et la
phase judiciaire.
A. La phase administrative
1re étape : l’initiative
Un ministre ou le conseil d’administration de la RATP, ou celui d’un établissement public d’aménagement, ou un conseil municipal, ou un conseil général...
219
220 Pratique du droit de l’urbanisme
prend l’initiative de demander la mise en œuvre d’une procédure d’expropriation. Dès lors, il doit en informer très largement le public. Pour les projets
d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national qui « présentent de forts
enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement
ou l’aménagement du territoire » (Code de l’environnement, art. L. 121-1), la
Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est
saisie, peut décider d’organiser ou non préalablement un débat (exemple : le
débat public organisé pour le projet de grand contournement autoroutier de
Toulouse, décision CNDP n˚ 2007-09, 7 mars 2007, J.O. 29 mars 2007,
p. 5873) et, si ce débat a lieu, en transmet le bilan à la commission d’enquête.
Entre la décision de lancer un projet et sa réalisation, il y a un temps très
variable : de moins d’un an à plusieurs années. Le projet de canal Seine-NordEurope, entre Compiègne et Aubencheul-au-Bac, à l’étude depuis 1993, devrait
déboucher sur une déclaration d’utilité publique en 2008 ; les expropriations
pourront être enclenchées et ensuite seulement les travaux de réalisation du
canal, une fois les marchés passés, pourront commencer.
2e étape (éventuelle) : l’étude d’impact
267. Prévue par l’article L. 122-1 du Code de l’environnement, elle est exigée pour
tous les travaux susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement dont le
montant dépasse 1 900 000 euros (art. R. 122-8-I du Code de l’environnement) ou
figurant à l’article R. 122-8-II du Code de l’environnement (par exemple, aménagement de terrains de plus de 4 hectares pour la pratique de sports motorisés).
Cette étude est réalisée par le maître de l’ouvrage qui doit apporter une réponse
aux « préoccupations d’environnement » (art. R. 122-1 du Code de l’environnement). Elle prend la forme d’un dossier (art. R. 122-3 du Code de l’environnement) comportant six documents :
• une analyse précise de l’état initial du site et de son environnement ;
• une analyse des effets directs et indirects du projet sur l’environnement,
notamment sur la faune et la flore, et sur la santé ;
• les raisons qui ont conduit, parmi les partis envisagés, à choisir ce projet du
point de vue des préoccupations d’environnement ;
• les mesures prévues pour réduire, supprimer ou compenser les conséquences
dommageables du projet sur l’environnement et la santé ;
• les méthodes utilisées pour cette étude ;
• un résumé non technique de l’étude afin de faciliter l’information du public.
S’il est envisagé de réaliser des infrastructures de transport, le dossier doit aussi
comprendre une analyse des coûts en termes de pollutions et nuisances et d’avantages pour la collectivité. L’étude d’impact, qui doit être rendue publique, est
fondamentale : son oubli (ou son caractère insuffisant) entache toute la procédure
d’illégalité (Conseil d’État, 28 octobre 1983, dame Cocaud, Rec. p. 435).
3e étape : l’enquête préalable
268. Elle existe depuis une loi de 1810, souvent modifiée. Elle a aujourd’hui pour but
de démontrer l’utilité publique de l’opération. La personne initiatrice de l’expro-
L’urbanisme opérationnel
priation constitue un dossier. Ce dossier rassemble un nombre de pièces qui varie
selon l’objet de l’expropriation (Code de l’expropriation, R. 11-3). Dans le dossier
sont rassemblés :
•
•
•
•
•
une notice explicative qui indique l’objet de l’opération ;
un plan de situation ;
la description des travaux ;
les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ;
une appréciation sommaire des dépenses, non sous-évaluée, comprenant le
coût des acquisitions foncières et celui des travaux projetés (Conseil d’État,
3 novembre 2004, ministre de l’Équipement, Rec. T. p. 729) ;
• les résultats de l’étude d’impact, si celle-ci était nécessaire ;
• une évaluation socio-économique, pour les grands projets d’infrastructure de
transports.
La notice explicative doit être soigneusement rédigée : l’administration y
indique les raisons pour lesquelles le projet soumis à l’enquête est envisagé.
L’enquête n’est pas régulière si la notice ne décrit pas le projet avec
« suffisamment de clarté » (Conseil d’État, Assemblée, 28 mars 1997, Fédération des comités de défense contre le tracé est de l’autoroute A 28, Rec.
p. 123).
En matière d’aménagement, lorsque le projet n’est pas encore établi mais qu’il
est nécessaire de procéder à l’acquisition d’immeubles, la personne initiatrice
de l’expropriation peut s’en tenir à un dossier simplifié : notice explicative, plan
de situation, périmètre délimitant les immeubles à exproprier, estimation
sommaire des dépenses (Code de l’expropriation, article R. 11-3-II). Mais le
juge contrôle d’une part que l’importance et l’urgence du projet justifient
l’établissement d’un tel dossier (Conseil d’État, 24 janvier 1975, époux Ellia,
Rec. p. 54) ; d’autre part, que la valeur des acquisitions prévue n’a pas été sousestimée (Conseil d’État, 29 janvier 1992, Bergerioux, Rec. T. p. 1034).
269. Le dossier est transmis au préfet qui, après avoir vérifié que le dossier est complet,
prend un arrêté par lequel il ouvre l’enquête. Cet arrêté :
• désigne le commissaire-enquêteur, ou, dans le cas où l’opération est plus
complexe, une commission d’enquête comprenant un nombre de membres
impair dont un président ;
• précise l’objet de l’enquête ;
• fixe la date du début de l’enquête ;
• fixe la durée de l’enquête (minimum : 15 jours) ;
• fixe les heures et les lieux où le public pourra consulter le dossier ; s’il s’agit
d’une opération intéressant une seule commune, ce lieu est la mairie.
Le choix du commissaire-enquêteur ou des membres de la commission (Code
de l’expropriation, art. R. 11-5) doit être impartial (Conseil d’État,
13 décembre 1985, Association de défense des expropriés du projet concernant
la suppression du passage à niveau n˚ 416 à Orange, Rec. T. p. 660).
221
222 Pratique du droit de l’urbanisme
Puis le préfet fait connaître au public cet arrêté en publiant, au moins huit jours
avant le début de l’enquête, un avis dans deux journaux régionaux et dans toutes
les mairies concernées ; il rappelle cet avis dans deux journaux dans les huit
premiers jours de l’enquête. Attention ! Le défaut de respect des règles de publicité entraîne l’annulation de toute l’opération d’expropriation (Conseil d’État,
28 octobre 1987, Association pour la défense des sites et paysages, Rec.
p. 327) : l’expropriant a intérêt à conserver des preuves de cette publicité.
Durant l’enquête, le public vient consulter le dossier et faire part de ses observations au commissaire-enquêteur ; il peut également les consigner par écrit sur un
registre non mobile. Les habitants qui veulent s’opposer à une opération ont
intérêt à le faire savoir dès ce moment. Toutes les personnes qui le souhaitent,
notamment les personnes expropriantes ou celles qui seront probablement
expropriées, peuvent demander à être entendues par le commissaire-enquêteur
(Code de l’expropriation, art. R. 11-10).
À la fin de l’enquête, le commissaire-enquêteur (ou la commission) doit
conclure sur l’utilité publique. Le commissaire-enquêteur dispose d’un mois
pour rédiger ses conclusions ; il doit analyser les observations émises, mais
n’est pas tenu de répondre à chacune d’elles (Conseil d’État, Assemblée,
13 novembre 1998, Association de défense des riverains du projet de l’autoroute A 20, Rec. p. 402). Son rapport doit être objectif : il ne peut pas donner un
avis favorable alors que la majorité du public a exprimé un avis négatif (Conseil
d’État, 20 mars 1985, commune de Morigny-Champigny, Rec. T., p. 807). Les
conclusions de l’enquête sont adressées au préfet qui en transmet copie aux
maires des communes concernées par le projet et à toute personne qui lui en a
fait la demande (Code de l’expropriation, art. R. 11-12). Le commissaire-enquêteur perçoit une indemnité, fixée par le préfet et réglée par le maître de
l’ouvrage.
3e étape bis : l’enquête renforcée
270. Lorsqu’en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones
concernées, les travaux sont susceptibles d’endommager l’environnement (art.
L. 123-1 du Code de l’environnement), la loi « Bouchardeau » de 1983 prescrit
une enquête renforcée.
Nature des projets
L’annexe de l’article R. 123-1 du Code de l’environnement liste les projets pour
lesquels il est nécessaire de procéder à une enquête renforcée.
Citons notamment :
• opération d’aménagements fonciers agricoles ou forestiers ;
• construction de voies routières ou navigables ou de ports maritimes ou fluviaux dont le coût des travaux excède 1 900 000 euros ;
• station d’épuration des eaux usées des collectivités locales ;
• construction de voies ferrées sur plus de 5 kilomètres ou dont le coût est supérieur à 1 900 000 euros ;
L’urbanisme opérationnel
• remontées mécaniques dont le coût est supérieur à 950 000 euros ;
• construction d’un nouvel aérodrome, ou d’une nouvelle piste ;
• équipements culturels, sportifs ou de loisirs pouvant accueillir plus de 5 000
spectateurs ;
• lotissements de plus de 5 000 m2 dans une commune sans POS ni PLU ;
• carrières ;
• installations d’ouvrages de transport de produits dangereux (transport d’énergie électrique supérieure à 225 kilovolts...) ;
• installations nucléaires.
Procédure
À la demande du préfet, c’est le président du tribunal administratif qui désigne
le commissaire-enquêteur ou la commission d’enquête ; un arrêté du préfet
organise l’enquête, dont la durée est comprise entre un mois et deux mois ; un
avis doit être régulièrement publié. À noter : les jours où le public pourra
consulter le dossier d’enquête et écrire ses observations concernant l’utilité
publique de l’opération sur le registre ouvert à cet effet comprennent au
minimum les jours habituels d’ouverture au public du lieu de dépôt du dossier
(mairie par exemple) et peuvent aussi comprendre plusieurs demi-journées les
samedis, dimanches ou jours fériés.
Le dossier de l’enquête, plus important (Code de l’expropriation, R. 11-14-2)
pour une enquête renforcée, est adressé pour information à tous les maires des
communes concernées.
Le commissaire-enquêteur a la possibilité de visiter les lieux concernés, d’organiser, avec l’accord du préfet et en présence du maître de l’ouvrage, une réunion
publique, s’il l’estime utile ; il peut aussi demander au préfet un prolongement
de l’enquête de 15 jours. Le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur doivent être transmis par le préfet non seulement au président du tribunal
administratif, mais aussi aux personnes ayant demandé l’expropriation.
271. Il faut souligner que cette enquête renforcée ne remplace l’enquête ordinaire que
dans les cas où l’annexe de l’article R. 123-1 du Code de l’environnement l’a
expressément prévu : si l’autorité administrative commet une erreur de procédure
en ayant recours à une enquête renforcée alors qu’une enquête simple suffisait, le
juge prononce l’annulation de la déclaration d’utilité publique (Conseil d’État,
8 mars 1991, ville de Maisons-Laffitte c/ Comité de défense intercommunal de
Maisons-Laffitte, Mesnil-le-Roi, Le Pecq, Rec. p. 85). Les opérations secrètes intéressant la défense nationale sont dispensées de toute enquête (art. L. 11-3 du Code
de l’expropriation).
4e étape (éventuelle) : les consultations
• Lorsque le projet d’expropriation est souhaité par l’État ou l’un de ses établissements publics, il faut consulter le service des domaines (qui évalue les
biens).
223
224 Pratique du droit de l’urbanisme
• Lorsque le projet concerne l’expropriation de monuments historiques ou des
immeubles proposés pour le classement, il faut consulter le ministre de la
Culture (art. R. 11-15 du Code de l’expropriation) ; lorsqu’il concerne un site
classé, le ministre de l’Écologie.
• Lorsque le projet concerne des parcelles soumises au régime des vignes
d’appellation contrôlée, il faut consulter le ministre de l’Agriculture (Conseil
d’État, 7 mars 1975, Association des Amis de l’abbaye de Fontevrault, Rec.
p. 179).
5e étape (éventuelle) : la déclaration de projet
272. Si l’expropriation a, par son importance, nécessité une enquête renforcée et si elle
a été demandée par une collectivité territoriale, celle-ci doit, dans les six mois
suivant la clôture de l’enquête, se prononcer sur l’intérêt général du projet par une
« déclaration de projet » (Code de l’expropriation, art. L. 11-1-1), qui est adoptée
par l’organe délibérant de cette collectivité territoriale :
« La déclaration de projet mentionne l’objet de l’opération tel qu’il figure dans
le dossier soumis à l’enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général. Elle indique, le cas échéant, la nature et
les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l’économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique » (art.
L. 126-1 du Code de l’environnement).
La déclaration de projet n’est pas nécessaire pour les expropriations poursuivies
au profit de l’État ou de ses établissements publics (Conseil d’État,
27 juin 2005, Goislard de Monsabert, Rec. T. p. 922).
6e étape : la déclaration d’utilité publique (DUP)
La déclaration d’utilité publique est un acte juridique unilatéral par lequel l’État
atteste du bien-fondé de l’opération envisagée par l’expropriant. Elle n’est pas
automatique (Conseil d’État, 20 mars 1991, commune du Port, Rec. p. 95) ; le
refus de déclarer l’utilité publique doit intervenir au plus tard un an après la
clôture de l’enquête publique et être motivé.
L’autorité compétente : c’est une autorité de l’État.
Le Premier ministre prononce par décret en Conseil d’État (c’est-à-dire après
avis de la section des travaux publics ou de la section de l’intérieur de celui-ci)
les DUP des plus grandes opérations :
• les travaux de création d’autoroutes et de routes express ;
• les travaux de création de grands aérodromes, de canaux (de longueur supérieure à 5 kilomètres), de voies de chemin de fer (de longueur supérieure à
20 kilomètres) ;
• les travaux de construction de centrales électriques ou nucléaires ;
• les travaux d’adduction des eaux d’un bassin fluvial ;
• les opérations secrètes intéressant la défense nationale.
L’urbanisme opérationnel
Le ministre, par arrêté, prononce la DUP lorsque l’opération a pour but
d’installer une administration centrale.
273. Dans chaque département, le préfet prononce par arrêté toutes les autres déclara-
tions d’utilité publique – c’est-à-dire la quasi-totalité d’entre elles ; lorsque
l’opération concerne deux ou plusieurs départements, la DUP est prononcée par
arrêté interpréfectoral. Depuis le décret n˚ 2004-127 du 9 février 2004, le préfet
ne doit plus renvoyer à la décision du Premier ministre les opérations qui ont fait
l’objet d’un avis défavorable du commissaire-enquêteur (art. R. 11-1 du Code de
l’expropriation), sauf dans le cas où l’expropriation a été demandée par l’Agence
de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie pour réaliser des travaux de
dépollution des sols (Code de l’environnement, art. L. 541-3, dernier alinéa).
La date
L’autorité compétente doit signer le décret ou l’arrêté au plus tard un an après la
clôture de l’enquête préalable. Au-delà, elle commettrait une illégalité en
prononçant l’utilité publique. Toutefois ce délai est porté à dix-huit mois
lorsque la DUP doit être prononcée par décret en Conseil d’État.
Le contenu
Un document accompagnant l’acte de DUP doit préciser pour le public les
motifs et considérations justifiant le caractère d’utilité publique de l’expropriation (L. 11-1-1, 3), mais le juge ne contrôle pas le contenu de ce document
(Conseil d’État, 25 avril 2007, commune de Beauregard-de-Terrasson, Rec. T.
p. 00). La DUP peut comporter, par rapport au projet présenté à l’enquête, et
pour tenir compte des conclusions de celle-ci, quelques modifications limitées
n’affectant pas l’économie générale du projet (Conseil d’État, 21 avril 1997,
Mlle Jubert et autres, Rec. p. 137). La DUP peut ne concerner qu’une partie des
travaux présentés à l’enquête, si ceux-ci peuvent être dissociés des autres
travaux initialement projetés (Conseil d’État, Section, 17 juin 1998, époux
Bracqbien, Rec. p. 235), ou s’appliquer à une superficie réduite par rapport au
projet soumis à enquête (cour adm. appel Paris, 30 janvier 2001, ministre de
l’Intérieur, req. n˚ 00 PA 00983).
Elle doit être compatible avec le SD ou le SCOT (L. 122-15). Si tel n’est pas le
cas, le préfet doit :
• avoir organisé simultanément l’enquête préalable sur l’utilité publique du projet et l’enquête sur la mise en compatibilité du SCOT (Conseil d’État,
23 décembre 1987, Centre d’ophtalmologie des Quinze-Vingt, Rec. p. 433) ; à
défaut, la DUP serait entachée d’illégalité (cour adm. appel Nantes,
23 avril 1997, commune de Cesson-Sévigné, Rec. T. p. 873) ;
• soumettre au conseil de l’établissement public intercommunal un dossier de
mise en compatibilité du SCOT. Le conseil doit donner son avis dans un délai
de deux mois (R. 122-11) ; cette mise en compatibilité est alors décidée par
l’acte de DUP.
Une procédure similaire est prévue pour les DUP qui ne seraient pas compatibles avec un PLU (L. 123-16) ou avec le règlement d’un lotissement (L. 315-7).
225
226 Pratique du droit de l’urbanisme
L’acte déclarant le projet d’utilité publique doit, dans tous ces cas, énoncer que
les documents d’urbanisme sont modifiés afin d’assurer la compatibilité.
Afin de protéger l’environnement ou le patrimoine culturel, l’arrêté ou le décret
de DUP peut énoncer des prescriptions particulières destinées « à réduire ou à
compenser les conséquences dommageables de ces aménagements ou
ouvrages » (art. L. 23-2 du Code de l’expropriation) ; lorsque le projet a fait
l’objet d’une étude d’impact et qu’il est susceptible de compromettre la structure des exploitations agricoles, l’arrêté ou le décret de DUP doit énoncer que le
maître de l’ouvrage remédiera financièrement aux dommages causés (art.
L. 123-24 du Code rural).
La durée de validité
274. Les expropriations prévues à la DUP doivent être effectuées dans un certain délai
(art. L. 11-5, II du Code de l’expropriation). Ce délai dépend de la forme de la
DUP :
• la DUP est prononcée par décret en Conseil d’État : la durée est précisée dans
le décret, elle peut être prorogée ;
• la DUP est prononcée par arrêté ministériel ou préfectoral :
– la durée ne peut dépasser cinq ans (dix ans si l’opération est prévue dans le
PLU) ;
– lorsque l’arrêté prévoit une durée inférieure à cinq ans, la DUP peut être
prorogée une fois pour une durée équivalente, sans nouvelle enquête
(Conseil d’État, 14 avril 1999, Association de défense des propriétaires et
exploitants agricoles du technopôle de Château-Gombert, Rec. T. p. 835).
– au-delà, la DUP ne peut être prorogée que par décret en Conseil d’État.
Exemple d’une déclaration d’utilité publique
MINISTÈRE DES TRANSPORTS, DE L’ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER
Décret du 30 avril 2007 déclarant d’utilité publique et urgents les travaux
de construction du dédoublement de l’autoroute A 9 au droit de Montpellier,
compris entre Lunel-Viel, à l’est, et Fabrègues, à l’ouest, et sur le territoire
des communes de Baillargues, Castries, Fabrègues, Lattes, Lunel-Viel, Mauguio,
Montpellier, Saint-Aunès, Saint-Brès, Saint-Geniès-des-Mourgues, Saint-Jean-de-Védas,
Valergues et Vendargues dans le département de l’Hérault et portant mise en
compatibilité des plans locaux d’urbanisme de ces communes
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer,
Vu le Code du domaine de l’État ;
Vu le Code de l’environnement, notamment ses articles L. 122-1 à L. 122-3, L. 123-1 à L. 123-16,
L. 214-1 à L. 214-7, ensemble les décrets n˚ 93-742 et n˚ 93-743 du 29 mars 1993 modifiés, les articles L. 220-1, L. 220-2, L. 414-4, L. 571-9, ensemble le décret n˚ 95-22 du 9 janvier 1995, et les articles R. 122-1 à R. 122-3, R. 123-1 à R. 123-23 ;
Vu le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, notamment son article R. 15-1 ;
Vu le Code général de la propriété des personnes publiques ;
L’urbanisme opérationnel
Vu le Code de la route ;
Vu le Code rural, notamment ses articles L. 112-2, L. 112-3, L. 123-24 à L. 123-26, L. 352-1, R. 123-30
à R. 123-38 et R. 352-1 et suivants ;
Vu le Code de l’urbanisme, notamment ses articles L. 123-16, R. 123-17, R. 123-23 à R. 123-25 ;
Vu le Code de la voirie routière, notamment ses articles L. 122-1 et L. 122-4 ;
Vu la loi n˚ 82-1153 du 30 décembre 1982 modifiée d’orientation des transports intérieurs, notamment son article 14, et le décret n˚ 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour son application ;
Vu les plans locaux d’urbanisme des communes de Baillargues, Castries, Fabrègues, Lattes, Lunel-Viel,
Mauguio, Montpellier, Saint-Aunès, Saint-Brès, Saint-Geniès-des-Mourgues, Saint-Jean-de-Védas, Valergues et Vendargues ;
Vu le procès-verbal de clôture de l’instruction mixte à l’échelon central en date du 21 juillet 2004 ;
Vu les lettres du préfet de l’Hérault en date du 20 janvier 2005 par lesquelles le conseil régional de
Languedoc-Roussillon, le conseil général de l’Hérault, la chambre d’agriculture de l’Hérault, la chambre
des métiers de l’Hérault, la chambre de commerce et d’industrie de l’Hérault, les maires des communes de Baillargues, Castries, Fabrègues, Lattes, Lunel-Viel, Mauguio, Montpellier, Saint-Aunès, Saint-Brès,
Saint-Geniès-des-Mourgues, Saint-Jean-de-Védas, Valergues et Vendargues ont été informés de la mise
en œuvre de la procédure prévue par les articles L. 123-16 et R. 123-23 du Code de l’urbanisme en
vue de la mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme de ces communes ;
Vu la décision du président du tribunal administratif de Montpellier en date du 15 mars 2005 désignant
les membres de la commission d’enquête ;
Vu l’arrêté du préfet de l’Hérault en date du 19 juillet 2005 prescrivant l’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique des travaux de construction du dédoublement de l’autoroute A 9 au droit de Montpellier et à la mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des
communes de Baillargues, Castries, Fabrègues, Lattes, Lunel-Viel, Mauguio, Montpellier, Saint-Aunès,
Saint-Brès, Saint-Geniès-des-Mourgues, Saint-Jean-de-Védas, Valergues et Vendargues ;
Vu l’arrêté du préfet de l’Hérault en date du 17 novembre 2005 prolongeant la durée de l’enquête
publique jusqu’au 9 décembre 2005 ;
Vu l’avis de la chambre d’agriculture de l’Hérault du 19 décembre 2003 ;
Vu l’avis de l’Institut national des appellations d’origine du 22 décembre 2003 ;
Vu l’avis du centre régional de la propriété forestière du 30 décembre 2003 ;
Vu les autres pièces du dossier de l’enquête publique ouverte sur le projet et les conclusions de la
commission d’enquête en date du 27 mars 2006 ;
Vu le procès-verbal de la réunion tenue le 1er mars 2005 en application de l’article R. 123-23 du Code
de l’urbanisme et portant sur la mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des communes de
Baillargues, Castries, Fabrègues, Lattes, Lunel-Viel, Mauguio, Montpellier, Saint-Aunès, Saint-Brès, SaintGeniès-des-Mourgues, Saint-Jean-de-Védas, Valergues et Vendargues ;
Vu les lettres du préfet de l’Hérault en date du 13 avril 2006 demandant aux maires des communes de
Castries, Fabrègues, Montpellier, Saint-Brès, Saint-Geniès-des-Mourgues et Vendargues d’inviter le conseil municipal de ces communes à délibérer dans un délai de deux mois sur la mise en compatibilité
du plan local d’urbanisme de leur commune ;
Vu les délibérations émises par les conseils municipaux de Baillargues le 1er juin 2006, Lattes le
18 mai 2006, Lunel-Viel le 6 juin 2006, Mauguio le 22 mai 2006, Saint-Aunès le 23 mai 2006, SaintJean-de-Védas le 1er juin 2006 et Valergues le 9 juin 2006 sur la mise en compatibilité du plan local
d’urbanisme de leur commune ;
Le Conseil d’État (section des travaux publics) entendu,
Décrète :
227
228 Pratique du droit de l’urbanisme
Article 1 – Sont déclarés d’utilité publique et urgents les travaux de construction du dédoublement de
l’autoroute A 9 au droit de Montpellier, compris entre Lunel-Viel, à l’est, et Fabrègues, à l’ouest, dans le
département de l’Hérault, conformément au plan au 1/24 800e et au document annexés au présent
décret (1).
Article 2 – Les expropriations nécessaires à l’exécution des travaux devront être réalisées dans un
délai de dix ans à compter de la publication du présent décret.
Article 3 – Le maître d’ouvrage sera tenu de remédier aux dommages causés aux exploitations agricoles par l’exécution de ces travaux dans les conditions prévues par les articles L. 123-24 à L. 123-26,
L. 352-1, R. 123-30 à R. 123-38 et R. 352-1 et suivants du Code rural.
Article 4 – Le présent décret emporte mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des communes de Baillargues, Castries, Fabrègues, Lattes, Lunel-Viel, Mauguio, Montpellier, Saint-Aunès, SaintBrès, Saint-Geniès-des-Mourgues, Saint-Jean-de-Védas, Valergues et Vendargues, dans le département
de l’Hérault, conformément aux plans et documents annexés au présent décret (1).
Les maires de chacune des communes mentionnées à l’alinéa précédent procéderont aux mesures de
publicité prévues au premier alinéa de l’article R. 123-25 du Code de l’urbanisme.
Article 5 – Le ministre des Transports, de l’Équipement, du tourisme et de la Mer est chargé de l’exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 30 avril 2007.
Par le Premier ministre : DOMINIQUE DE VILLEPIN
Le ministre des Transports, de l’Équipement,
du Tourisme et de la Mer,
DOMINIQUE PERBEN
(1) Il peut être pris connaissance de ces documents ainsi que du document prévu au 3 de l’article L. 11-1-1 du Code de
l’expropriation pour cause d’utilité publique exposant les motifs de la décision au siège de la direction régionale de l’équipement de Languedoc-Roussillon, 520, allée Henri-II-de-Montmorency, 34064 Montpellier Cedex 2.
Source : Journal officiel, n˚ 102, 2 mai 2007, page 7733.
Les conséquences
• Pour la personne qui souhaite exproprier :
Une fois la DUP prononcée, la personne expropriante a trois possibilités :
– elle abandonne son projet d’expropriation : si cette décision crée un préjudice, sa responsabilité sans faute peut être engagée (Conseil d’État, EDF c/
Farsat, 23 décembre 1970, Rec. p. 790) ;
– elle parvient à un accord avec la personne qu’elle voulait exproprier (Code
de l’expropriation, art. L. 12-2, alinéa 2). La cession amiable prend la
forme d’un contrat de droit privé qui peut, le cas échéant, faire l’objet d’une
rescision pour lésion (Cass. civ. 3e, 23 octobre 1971, commune de SaintRaphaël c/ Musso, Bull. civ. III, n˚ 513) ;
– elle continue la procédure (cf. infra 276).
• Pour les personnes visées par l’expropriation :
L’article L. 11-7 du Code de l’expropriation reconnaît aux propriétaires un droit
de délaissement. Un an après le prononcé de la DUP, tout propriétaire concerné
peut demander au préfet, par lettre recommandée avec accusé de réception, que
la collectivité bénéficiaire de l’expropriation acquière son immeuble. Si, au bout
L’urbanisme opérationnel
de deux ans, l’administration n’a pas répondu, le propriétaire peut saisir le juge
de l’expropriation, qui va prononcer le transfert de propriété et fixer l’indemnité. L’administration peut toutefois demander un délai de réflexion supplémentaire d’une année (art. R. 11-18, Code de l’expropriation).
Le contentieux
275. La DUP est un acte administratif non réglementaire, susceptible de recours
contentieux. Le requérant qui conteste une DUP prononcée par arrêté préfectoral
ou ministériel doit saisir le tribunal administratif du lieu où est prévue
l’opération ; si la DUP a été prononcée par décret, il doit saisir directement le
Conseil d’État.
La requête est formée dans un délai de deux mois à compter de la réalisation des
formalités de publicité (affichage, publication) ; elle n’a pas à être notifiée à
l’auteur ni au bénéficiaire de la DUP (Conseil d’État, 11 décembre 1996, Association de défense de l’environnement orangeois, Rec. p. 485), mais doit être
appuyée par un moyen :
• incompétence (par exemple : DUP signée par le préfet au lieu du Premier
ministre) ;
• irrégularité de la procédure (par exemple : non-respect des règles de publicité
ou d’organisation de l’enquête, ou oubli de l’étude d’impact ou dossier
d’enquête incomplet) ;
• violation de la loi (absence d’utilité publique, illégalité – sauf pour vice de
forme – de la déclaration de projet, ou incompatibilité de la DUP avec le
SCOT) : face à un requérant soutenant qu’un autre projet aurait été meilleur,
le juge refuse de procéder à une telle comparaison estimant que c’est l’affaire
de l’administration (Conseil d’État, 13 novembre 1998, Association de
défense des intérêts des riverains du projet de l’autoroute A 20, Rec ; p. 401) ;
il n’accepte pas non plus que soit contestée, à l’occasion d’un recours contre
une opération déclarée d’utilité publique, la légalité du document d’urbanisme (SCOT, PLU) qui avait prévu cette opération (Conseil d’État,
25 février 2005, association « Préservons l’avenir à Ours Mons Thaulac »,
Rec. p. 83) ;
• détournement de pouvoir. Cf. Conseil d’État, 20 juillet 1971, Ville de
Sochaux, Rec. p. 561 : dans cette affaire, une DUP avait été prononcée pour
réaliser une déviation routière entre Sochaux et Montbéliard. Le requérant
invoquait un détournement de pouvoir en faveur des usines Peugeot, installées
à Sochaux, mais le Conseil d’État a refusé d’admettre ce moyen ; cf. cour
administrative d’appel de Bordeaux, 31 mai 2001, SA Usine du Marin, req.
n˚ 98 BX 0056 : la société n’établit pas que l’expropriation demandée par le
Conservatoire du littoral a pour but de nuire à ses intérêts.
Le jugement des DUP peut être long ; aussi le Conseil d’État s’est-il fixé, depuis
1999, l’objectif de rendre ses décisions dans ce domaine dans un délai de quinze
mois, contre trente mois auparavant (Conseil d’État, Rapport public 2000,
p. 19), et il y parvient. Cependant la DUP est exécutoire : saisir le juge n’arrête
pas le projet. C’est pourquoi le requérant peut demander au juge d’annuler la
DUP et, par une requête séparée, demander au juge des référés d’en suspendre
229
230 Pratique du droit de l’urbanisme
l’exécution. Il doit lui-même justifier l’urgence de cette suspension et faire état
d’un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la DUP. L’octroi
de la suspension est une faculté pour le juge, sauf dans deux hypothèses prévues
par la loi :
• lorsque l’étude d’impact était nécessaire et qu’elle n’a pas eu lieu (Code de
l’environnement, art. L. 122-2). Le juge doit suspendre l’exécution de la
DUP ;
• lorsque a été mise en œuvre la procédure d’enquête publique renforcée et que
les conclusions du commissaire-enquêteur ont été défavorables (art. L. 12312 du Code de l’environnement, cf. Conseil d’État, 13 mars 1989, commune
de Roussillon, Rec. T. p. 851).
7e étape : l’enquête parcellaire
276. L’objectif de cette enquête est de déterminer précisément les immeubles à expro-
prier. La personne qui souhaite bénéficier de l’expropriation adresse au préfet un
dossier qui comprend :
• un plan parcellaire au 1/1 000e établi par un géomètre-expert ;
• une liste exhaustive des propriétaires concernés : pour la dresser, elle peut se
faire aider par le service du cadastre ou le conservateur des hypothèques.
Le préfet désigne un commissaire-enquêteur et ouvre cette enquête par arrêté
(Code de l’expropriation, art. R. 11-20). Les propriétaires doivent être recherchés et informés, par tous moyens (lettre recommandée), de cette enquête qui se
déroule dans chacune des communes où un propriétaire est concerné par
l’expropriation. Le dossier est déposé à la mairie de sorte que les propriétaires
aient le temps de venir présenter leurs observations par écrit (Cass. civ. 3e,
1er avril 1987, Van Dael c/ communauté urbaine de Dunkerque, Bull. civ. III,
n˚ 76). L’enquête a une durée d’au moins quinze jours ; à l’issue de celle-ci, le
commissaire-enquêteur donne son avis sur l’emprise de l’opération projetée.
8e étape : l’arrêté de cessibilité
277. Le préfet déclare cessibles, par arrêté, les propriétés ou droits réels immobiliers
dont la cession est nécessaire (Code de l’expropriation, art. R. 11-28). De même
que la déclaration d’utilité publique n’était pas automatique, l’arrêté de cessibilité
(ainsi dénommé puisqu’il signifie qu’un terrain peut être cédé) n’est pas automatique.
L’arrêté de cessibilité décrit toutes les parcelles concernées (cour adm. appel
Nancy, 7 décembre 2006, ministre de l’Équipement, Rec. T. p. 00), précise
l’identité des propriétaires et éventuellement des usufruitiers ; sa durée de validité est de six mois. L’arrêté est publié au Recueil départemental des actes
administratifs et notifié à chacun des propriétaires concernés. La réalisation de
ces formalités permet, dans le délai de deux mois, à toute personne ayant intérêt
pour agir (exemple : propriétaire ou locataire) d’attaquer l’arrêté devant le juge
administratif.
L’urbanisme opérationnel
Devant le tribunal, le requérant peut invoquer :
• l’incompétence de l’auteur de l’arrêté ;
• le défaut de procédure : par exemple, absence ou mauvaise organisation de
l’enquête parcellaire ;
• le détournement de pouvoir ;
• la violation de la loi, c’est-à-dire de toutes les règles du droit. L’arrêté de cessibilité doit être la conséquence nécessaire et directe de la DUP (cf. Conseil
d’État, 26 juillet 2006, ministre des Transports c/ consorts Revillard, Rec.
p. 374).
278. La technique des opérations complexes permet au requérant de demander au juge
qu’il reconnaisse l’illégalité de la déclaration d’utilité publique à l’occasion d’une
contestation de l’arrêté de cessibilité (Conseil d’État, 19 février 1982, Masteau,
Rec. T. p. 1033 : l’arrêté de cessibilité est annulé parce que la DUP prononcée
pour réaliser un lotissement était illégale – elle n’était pas compatible avec le
POS ; Cour européenne des droits de l’Homme, 19 septembre 2006, Maupas et
autres c/ France, req. n˚ 13844/02 : ce moyen empêche une éventuelle violation
du droit de propriété, lorsque la DUP n’a pas été contestée). Par ailleurs, la
responsabilité de l’État peut être engagée en cas d’irrégularités dans la procédure
(Conseil d’État, 6 octobre 2000, commune de Meylan, Rec. p. 416).
Pour en terminer avec la phase administrative, il convient de faire deux
remarques :
• lorsque au début de l’expropriation, la collectivité a identifié exactement les
immeubles qu’elle veut exproprier, il est possible et plus rapide de jumeler les
deux enquêtes, l’enquête préalable et l’enquête de cessibilité. L’administration avertit individuellement les propriétaires concernés qu’elle déclenche les
deux enquêtes en même temps, avec le même commissaire-enquêteur (Code
de l’expropriation, art. R. 11-21). Dans ce cas, l’arrêté de cessibilité peut être
inclus dans la déclaration d’utilité publique et signé par l’auteur de cette dernière (art. L. 11-8 du Code de l’expropriation) ;
• lorsque l’expropriation a pour but la résorption de l’habitat insalubre, la
déclaration d’utilité publique est prononcée par le préfet sans enquête publique la précédant. L’arrêté préfectoral prononçant la DUP vaut arrêté de cessibilité.
B. La phase judiciaire
279. S’il faut passer à la phase judiciaire, c’est parce que le juge judiciaire est déten-
teur, dans le droit français, de la fonction traditionnelle de protecteur de la
propriété privée (Conseil constitutionnel, 9 février 1965, décision n˚ 65-33 L).
1re étape : la saisine du juge
Le préfet adresse au juge de l’expropriation un dossier pour lui demander de
prononcer l’expropriation. Ce juge est un magistrat du tribunal de grande
instance, nommé, pour chaque département, pour une période de trois ans par le
premier président de la cour d’appel ; sa mission est renouvelable afin qu’il soit
spécialisé dans ce domaine. Le dossier transmis à ce juge comprend la DUP, le
231
232 Pratique du droit de l’urbanisme
plan des parcelles que l’on veut exproprier, l’arrêté de cessibilité, les pièces
prouvant la publicité dans les journaux, et la notification individuelle des arrêtés
de cessibilité.
Lorsque six mois après avoir signé l’arrêté de cessibilité, le préfet n’a pas saisi
le juge de l’expropriation, il ne peut plus y avoir d’expropriation (Cass. civ. 3e,
13 juillet 1999, époux Massonie, Bull. civ. III, n˚ 176 : cassation d’une ordonnance d’expropriation pour un dossier reçu par le juge dix mois après l’arrêté).
2e étape : l’ordonnance d’expropriation
280. Elle doit être prononcée par le juge au plus tard quinze jours après avoir été saisi
par le préfet (Code de l’expropriation, art. R. 12-2) ; ce délai n’est pas sanctionné.
Si un référé-suspension a été formé contre la DUP ou l’arrêté de cessibilité, le
juge de l’expropriation, informé par le préfet, doit cependant attendre le jugement
au fond de la juridiction administrative.
Lorsque le dossier est complet, que la DUP et l’arrêté de cessibilité ne sont pas
caducs, le juge doit ordonner l’expropriation ; son ordonnance vise précisément
les documents du dossier (Cass. civ. 3e, 6 novembre 2002, Bull. civ. III, n˚ 271),
désigne l’immeuble à exproprier, puis précise l’identité du propriétaire concerné
par l’expropriation (Cass. civ. 3e, 21 mars 2000, M. Labonne, Bull. civ. III,
n˚ 62) et le bénéficiaire de l’expropriation.
Effets de l’ordonnance judiciaire
Elle permet la prise de possession par le bénéficiaire de l’expropriation.
L’ex-propriétaire ne peut plus aliéner son bien, mais il peut continuer à en
percevoir les fruits. Tous les droits réels que pouvaient détenir des tiers à l’égard
des immeubles expropriés sont éteints (droits d’usufruit, de servitudes, hypothèques...). Les droits des créanciers sont reportés sur l’indemnité (art. L. 12-3 du
Code de l’expropriation).
Contentieux de l’ordonnance judiciaire
Cette ordonnance est notifiée à chacun des propriétaires intéressés et publiée à
la Conservation des hypothèques. À partir de sa notification, elle ne peut être
contestée que devant la Cour de cassation, pendant un délai de quinze jours
(Code de l’expropriation, art. L. 12-5).
Le pourvoi en cassation n’étant pas suspensif, l’ordonnance a un effet immédiat.
Trois moyens seulement peuvent être invoqués dans le pourvoi :
• l’incompétence du juge, par exemple lorsqu’il s’agit du juge judiciaire de
droit commun (Cass. civ. 3e, 6 mai 1998, commune de Canéjan, Bull. civ. III,
n˚ 95) ;
• l’excès de pouvoir, lorsque la DUP ou l’arrêté de cessibilité a été annulé
(Cass. civ. 3e, 11 mars 1980, Pichon, Bull. civ. III, n˚ 56) ;
• le vice de forme, par exemple si le dossier soumis au juge par le préfet était
incomplet (Cass. civ. 3e, 25 mai 1981, Poilpré, Bull. civ. III, n˚ 105).
L’urbanisme opérationnel
Toutefois le juge de première instance se retrouve compétent dans le cas
d’annulation par une décision juridictionnelle définitive de la DUP ou de
l’arrêté de cessibilité : tout exproprié dispose alors de deux mois pour « faire
constater par le juge de l’expropriation que l’ordonnance portant transfert de
propriété est dépourvue de base légale » (Code de l’expropriation, art. L. 12-5,
alinéa 2) ; le jugement, qui précise les conséquences de droit selon que le bien
peut ou non être restitué (Code de l’expropriation, art. R. 12-5-4), est susceptible d’appel pendant un délai d’un mois.
3e étape : la fixation de l’indemnité
Une fois l’ordonnance prononcée, la collectivité expropriante dispose de huit
jours pour notifier ses offres à la partie expropriée ; elle assure une publicité
collective de ces offres. Les personnes expropriées (Code de l’expropriation, art.
R. 13- 17) disposent d’un mois pour lui répondre ; elles peuvent obtenir de
l’administration fiscale des éléments sur les valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues dans les cinq années précédentes (article L. 135-B,
Livre des procédures fiscales). Si elles donnent une réponse positive, la vente a
lieu ; si elles refusent l’offre, elles doivent préciser par écrit leur demande, qui
peut d’ailleurs porter, si la partie restante du bien n’est plus utilisable, sur une
emprise totale du bien (V. pour les exploitations agricoles : art. L. 13-11 du
Code de l’expropriation). Si l’administration n’accepte pas l’offre de l’exproprié, la procédure continue ; sous l’influence de la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’Homme (qui veille à « l’égalité des armes »), le
caractère contradictoire de la procédure a été renforcé par le décret n˚ 2005-467
du 13 mai 2005.
281. L’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme de 1789 prescrit que
l’indemnité due aux expropriés doit être « juste » et « préalable » à la prise de
possession. À cet effet, la solution la plus simple est que l’expropriant et l’exproprié parviennent à un accord et évitent ainsi une procédure longue, lourde et
coûteuse. C’est seulement lorsqu’il n’y a pas d’accord amiable (Code de l’expropriation, art. L. 13-1) que l’indemnité va être fixée par le juge.
En l’absence d’accord un mois après la notification des offres, l’une des parties
– soit l’expropriant, soit l’exproprié – saisit le juge de l’expropriation (art.
R. 13-21 du Code de l’expropriation) et adresse copie de son mémoire au défendeur (l’autre partie), qui a six semaines pour répondre par un mémoire au
demandeur et au juge. Le juge fixe la date (dans les deux mois) à laquelle il ira
visiter les lieux ; avant cette visite, il reçoit du trésorier-payeur-général une estimation du bien qui tient compte des prix auxquels ont été conclues les mutations immobilières dans le secteur concerné. Lors de la visite, à laquelle il peut
se faire assister par un expert ou un notaire, il fixe la date de l’audience qui ne se
tient pas si les parties ont conclu un accord amiable dans les huit jours suivant la
visite. Le directeur départemental des services fiscaux n’assiste plus de droit à
l’audience car la Cour européenne des droits de l’Homme a jugé que sa
présence créait un déséquilibre au détriment de l’exproprié (CEDH,
24 avril 2003, Yvon c/ France, n˚ 449862/98) ; mais un commissaire du gouvernement, désigné par le trésorier-payeur-général, peut demander à présenter ses
observations.
233
234 Pratique du droit de l’urbanisme
Pour fixer l’indemnité, cinq éléments entrent en compte :
• L’indemnité doit être allouée à toute personne qui subit un préjudice direct,
matériel et certain (art. L. 13-13 du Code de l’expropriation), c’est-à-dire le
propriétaire – mais cela peut être le locataire puisque l’ordonnance d’expropriation entraîne la résiliation automatique du bail, le fermier ou toute personne qui a subi un préjudice matériel : titulaire d’un droit d’usage,
d’habitation, de servitude ; l’indemnisation d’un syndicat de copropriétaires
pour l’expropriation de parties communes n’exclut pas nécessairement celle
de chaque copropriétaire pour la dévalorisation de la partie privative de son
lot (Cass. civ. 3e, 11 octobre 2006, syndicat de copropriétaires de la résidence
Domaine de Falicon c/ communauté d’agglomération de Nice-Côte d’Azur,
Bull. civ. III, n˚ 198). Le préjudice moral n’est pas indemnisé.
• Le préjudice est évalué à la date de l’ordonnance portant transfert de propriété. Mais le législateur a voulu éviter que des propriétaires fassent en sorte
que leur immeuble prenne de la valeur (ravalement...) pour obtenir une
indemnité plus forte. C’est pourquoi, si l’usage de l’immeuble a changé
depuis que l’on connaît la possibilité d’expropriation (Code de l’expropriation, art. L. 13-15, I), le juge doit prendre en compte l’usage effectif de
l’immeuble un an avant l’ouverture de l’enquête publique ; pour un terrain
faisant l’objet d’un emplacement réservé au PLU, il doit prendre en compte la
date d’approbation du PLU (L.13-15-II, 4˚). Cependant l’article L. 13-15 ne
peut priver le propriétaire du droit, inscrit à l’article 552 du Code civil, de la
propriété « du dessous » : les propriétaires évincés de la grotte Chauvet reçoivent une indemnité de 87,5 millions de francs (cour d’appel Toulouse,
26 mars 2001, Helly et autres c/ État français).
282. • Le juge doit s’attacher à apprécier correctement la qualité des biens. Chaque
bien doit être indemnisé en fonction de sa qualité (exemple : terre agricole).
Pour les terrains à bâtir, il doit tenir compte des possibilités de construction,
notamment quant au PLD et au COS éventuels : la qualification de terrain à
bâtir est réservée aux terrains qui, un an avant l’ouverture de l’enquête publique, étaient effectivement desservis en VRD (cour d’appel de Versailles,
17 novembre 1990, Bull. civ. III, n˚ 23) et étaient situés en zone constructible
du PLU ou dans une partie actuellement urbanisée (commune sans PLU). Le
juge doit également prendre pour base les accords qui ont pu être obtenus à
l’amiable si de tels accords ont été conclus avec la moitié des propriétaires
concernés possédant les 2/3 de la surface, ou inversement, avec les 2/3 des
propriétaires concernés possédant la moitié de la surface (Code de l’expropriation, art. L. 13-16). De plus, lorsque l’immeuble a connu, depuis moins de
cinq ans, une mutation à titre gratuit ou à titre onéreux, le prix qui a été estimé
par le service des domaines constitue le plafond de l’indemnité (Code de
l’expropriation, art. L. 13-17).
• Dans la fixation de l’indemnité, le juge doit distinguer l’indemnité principale
des indemnités accessoires : indemnités dues au comportement de l’expropriant (retard abusif), indemnité de remploi qui a pour objet de couvrir tous
les frais (fiscaux, notariaux) exposés par la personne expropriée pour retrouver un bien de même nature (Code de l’expropriation, art. R. 13-46).
L’urbanisme opérationnel
• L’indemnité doit être fixée en espèces (Code de l’expropriation, art. L. 1320). Mais à titre exceptionnel, le juge peut accepter que l’expropriant offre à
un commerçant, à un artisan ou à un industriel évincé un local « équivalent
situé dans la même agglomération » (Code de l’expropriation, art. R. 13-37).
Cette notion d’équivalence est strictement appréciée par le juge (Cass. civ. 3e :
27 février 1991, SAERP, Bull. civ. III, n˚ 70 ; 15 mai 1991, M. Talbot, Bull.
civ. III, n˚ 142).
Le jugement fixant l’indemnité doit être motivé pour chacune des indemnités
(Code de l’expropriation, art. R. 13-36). Il est susceptible d’appel dans un délai
d’un mois à compter de sa notification (Code de l’expropriation, art. L. 13-21)
devant la cour d’appel, de la part d’une des parties ou du commissaire du
gouvernement. L’arrêt, rendu par la chambre des expropriations de la cour
d’appel, doit être motivé ; il peut, à son tour, dans les deux mois, faire l’objet
d’un pourvoi en Cour de cassation (art. L. 13-25 du Code de l’expropriation).
4e étape : le paiement de l’indemnité
283. Si trois mois après la décision définitive fixant l’indemnité, celle-ci n’est toujours
pas versée, l’exproprié peut demander à l’expropriant, par lettre recommandée
avec accusé de réception, des intérêts moratoires (art. R. 13-78 du Code de
l’expropriation). Ces intérêts de retard sont calculés au taux légal (art. 1907 du
Code civil), qui en 2007 est de 2,95 %. Ces intérêts produisent eux-mêmes des
intérêts (art. 1154 du Code civil sur l’anatocisme).
5e étape : la prise de possession
284. L’expropriant peut prendre possession moyennant versement d’une indemnité au
moins égale aux propositions faites par lui et consignation du surplus de l’indemnité fixée par le juge (art. L. 15-2 du Code de l’expropriation).
Le relogement des expropriés, et notamment le droit de priorité des locataires de
logements sociaux, sont régis par les articles R. 14-1 à 14-11 du Code de
l’expropriation. Si au bout d’un mois, les expropriés sont toujours dans les
lieux, l’expropriant demande au juge de l’expropriation d’ordonner en référé
l’expulsion de personnes qui sont devenues occupants sans titre.
Lorsque les conditions nécessaires à la prise de possession ne sont pas réunies,
l’administration commet un acte d’emprise irrégulière en prenant possession.
Cette action constitue une voie de fait qui entraîne la responsabilité de l’administration devant le juge judiciaire, et non devant le juge administratif conformément à la décision du Tribunal des conflits du 17 mars 1949, société Hôtel Vieux
Beffroi et ministre des Anciens Combattants c/ société Rivoli Sébastopol (Rec.
p. 592 et 594). Il faut signaler l’existence de procédures spéciales qui permettent de verser une indemnité provisionnelle et de prendre possession :
• la procédure organisée par l’article L. 15-4 du Code de l’expropriation : elle
peut être mise en œuvre lorsque la DUP fait état de l’urgence de l’opération ;
le juge peut ordonner le versement d’une indemnité provisionnelle (susceptible uniquement de pourvoi en cassation). Il en est de même dans la procédure
d’expropriation déclenchée dans le cadre de résorption de l’habitat insalubre ;
235
236 Pratique du droit de l’urbanisme
• les procédures d’extrême urgence prévues aux articles L. 15-6 à 15-9 du Code
de l’expropriation : elles concernent notamment les travaux intéressant la
défense nationale, la construction d’autoroutes, de routes nationales, ainsi que
les expropriations décidées en vue d’organiser les Jeux Olympiques d’Albertville (loi n˚ 87-1132 du 31 décembre 1987), de réaliser le TGV Nord (loi
n˚ 89-550 du 2 août 1989), le Grand Stade à Saint-Denis (loi n˚ 93-1435 du
31 décembre 1993) ou l’itinéraire à très grand gabarit pour transporter les éléments du futur Airbus A 380 entre le port de Bordeaux et Toulouse (loi
n˚ 2001-454 du 29 mai 2001).
Plus récemment, l’article 39-II de la loi de programme pour la recherche
n˚ 2006-450 du 18 avril 2006 prévoit ainsi :
« 1. La procédure prévue à l’article L. 15-9 du Code de l’expropriation pour
cause d’utilité publique est applicable en vue de la prise de possession immédiate des terrains bâtis ou non bâtis dont l’acquisition est nécessaire à l’exécution des travaux de réalisation de l’itinéraire routier desservant le projet
international de réacteur expérimental de fusion thermonucléaire, dénommé
projet ITER, localisé sur le site de Cadarache, commune de Saint-Paul-lezDurance (Bouches-du-Rhône).
« 2. Les décrets sur avis conforme du Conseil d’État prévus à l’article L. 15-9
précité doivent être publiés avant le 31 décembre 2010.
« 3. Les dispositions des articles L. 314-1 à L. 314-8 du Code de l’urbanisme
s’appliquent, le cas échéant, aux opérations réalisées. »
Pour les expropriations faisant l’objet d’une procédure d’extrême urgence, un
décret en Conseil d’État autorise la prise de possession ; il appartient à l’administration de payer ou de consigner à titre provisionnel une somme évaluée par
le service des domaines.
6e étape (éventuelle) : la rétrocession
285. • Si cinq ans après la date de l’ordonnance, l’immeuble n’a pas reçu la destina-
tion prévue à la DUP, l’ancien propriétaire ou ses ayants droit peu(ven)t réclamer la rétrocession de son (leur) bien. À défaut d’accord de l’administration,
l’expropriant saisit le tribunal de grande instance (Tribunal des conflits,
23 février 2004, commune d’Auribeau-sur-Siagne c/ consorts Lagarrigue,
Rec. T. p. 512), qui ordonne le transfert de propriété. Mais dès l’instant que
l’opération prévue par la DUP a sérieusement et effectivement commencé
depuis cinq ans, l’ex-propriétaire ne peut pas demander la rétrocession : la
mise en place des réseaux d’assainissement, par exemple, prouve que l’opération a commencé (Cass. civ. 3e, 27 mai 1999, époux Bas, Bull. civ. III,
n˚ 121). L’action en rétrocession n’est plus possible au bout de 30 ans (Code
de l’expropriation, art. L. 12-6). La Cour européenne des droits de l’Homme a
condamné la France pour une expropriation d’un terrain en vue de réserves
foncières destinées à de l’habitat très social, qui était resté à l’état de friche
pendant dix-neuf ans ; elle a constaté que les anciens propriétaires avaient été
privés d’une plus-value importante et jugé que cette privation constituait une
violation de l’article 1 du protocole n˚ 1 de la Convention européenne des
L’urbanisme opérationnel
droits de l’Homme sur la protection de la propriété (Cour européenne des
droits de l’Homme, 2 juillet 2002, Motais de Narbonne c/ France, req.
n˚ 48161/99).
• Une autre situation peut se produire plusieurs années après l’expropriation :
l’expropriant lui-même décide soit de louer, soit de vendre le bien acquis par
expropriation. Si l’ancien propriétaire est connu, l’expropriant doit l’informer
de ses intentions (ou en informer ses ayants droit) par lettre recommandée
avec accusé de réception (Code de l’expropriation, art. R. 12-6). Si le propriétaire est inconnu, il faut publier des affiches et un avis dans les journaux afin
de tenter de le(s) retrouver. L’ancien propriétaire, une fois informé, dispose
d’un délai de deux mois pour répondre. Son silence vaut refus ; s’il répond
positivement, il peut soit accepter la rétrocession ou la location au prix proposé par l’administration, soit saisir le juge d’expropriation (Code de l’expropriation, art. R. 12-10), qui fixe alors le prix de vente ou de location (cf. Cass.
civ. 3e, 23 mai 1991, M. Quinault, Bull. civ. III, n˚ 150). Après trente ans,
l’administration peut aliéner l’immeuble librement. Avant cette date, les
anciens propriétaires de parcelles ont droit à la rétrocession des parcelles qui
n’auraient pas reçu la destination prévue à la déclaration d’utilité publique
(Cass. civ. 3e, 2 septembre 2006, Société d’HLM Ozanam c/ consorts Ernoult,
Bull. civ. III, n˚ 190 : les anciens propriétaires expropriés pour la construction
de logements sociaux ont droit à rétrocession d’une de leurs parcelles vendue
par l’expropriant à une société afin d’édifier un casino).
• Le décret 2005-467 du 13 mai 2005 fixe les conséquences de la situation où
un jugement a constaté (voir supra 280) l’absence de base légale du transfert
de propriété :
– si le bien exproprié n’est pas en état d’être restitué, l’action de l’exproprié
se résout en dommages et intérêts ;
– s’il peut l’être, le juge désigne chaque immeuble ou fraction d’immeuble
dont la propriété est restituée.
Le juge détermine également les indemnités à restituer à l’expropriant et
statue sur la demande de l’exproprié en réparation du préjudice causé par
l’opération irrégulière (Code de l’expropriation, R. 12-5-4).
5.2. La préemption dans les zones
d’aménagement différé
286. La politique des zones destinées à développer l’offre foncière en vue d’un aména-
gement envisagé à moyen ou long terme a connu de nombreux instruments :
zones d’intervention foncière, ZIF, supprimées par la loi du 18 juillet 1985 ; zones
à urbaniser en priorité, ZUP, supprimées par l’article 23 de la loi d’orientation
pour la ville de 1991. Ne subsiste que le régime des zones d’aménagement différé
(ZAD), comme cadre d’un droit de préemption fort permettant des opérations
importantes ; il diffère en cela du droit de préemption urbain (V. supra 244), qui
s’attache à des acquisitions individuelles plus simples. Les ZAD ont été instituées
par la loi du 26 juillet 1962.
237
238 Pratique du droit de l’urbanisme
5.2.1. La création de la ZAD
Le régime de création des ZAD est assez centralisé.
A. Conditions
Champ géographique
L’article L. 212-1 permet la création de ZAD sur tout le territoire, même sur un
territoire couvert par un POS ou un PLU. La ZAD doit être compatible avec le
document d’orientations générales et les documents graphiques du schéma de
cohérence territoriale (L. 122-1 et R. 122-5).
Initiative
287. La création de la ZAD est proposée soit par la commune ou l’établissement public
de coopération intercommunale, soit par le préfet, qui recueille alors l’avis de la
commune ou de l’établissement de coopération intercommunale compétent.
Cas de décision provisoire
Dès qu’est formulée – soit par le conseil municipal, soit par lui-même – la
proposition de créer une ZAD, le préfet peut, par arrêté, délimiter le périmètre
provisoire de la zone (L. 212-2-1) ; l’arrêté mettant en place une « pré-ZAD »
devient caduc si l’acte créant la ZAD n’est pas publié dans les deux ans.
B. Décision
Autorité (L. 212-1)
La décision de créer la ZAD est prise par arrêté préfectoral motivé (trib. adm.
Lyon, 21 mai 1990, Silvain et autres, Rec. T. p. 1034) ; toutefois, elle est prise
par décret en Conseil d’État si, saisi par le préfet, le conseil municipal a émis un
avis défavorable ou n’a pas émis d’avis dans les deux mois suivant sa saisine.
Alors que depuis les années 1990, la création de ZAD se raréfiait, le début du XXIe
siècle marque un certain renouveau de ces zones. L’année 2007 voit ainsi la création de plusieurs ZAD importantes : par décret en Conseil d’État du 13 juillet
2007 sur les communes de Colombier-Saugnieu, Genas, Pusignan, SaintBonnet-de-Mure et Saint-Laurent-de-Mure (Rhône) afin de permettre le développement de l’aéroport de Lyon-Saint-Exupéry, par arrêtés préfectoraux pour
la réalisation du projet « ITER » (V. aussi supra 284) à Cadarache. En effet, afin
d’accueillir à l’horizon 2011 à Cadarache les entreprises et les logements liés au
projet ITER – l’un des projets de recherche les plus importants au monde, qui
vise à produire de l’électricité à partir de la fusion nucléaire –, les préfets des
Bouches-du-Rhône, des Alpes-de-Haute-Provence, du Var et de Vaucluse, en
accord avec les communes concernées, ont mis en place des « pré-ZAD » en
2005 ; une quarantaine d’entre elles deviennent ZAD et représentent une superficie de 800 hectares permettant d’accueillir 8 500 logements et 160 hectares
L’urbanisme opérationnel
d’activités ; l’établissement public foncier régional de Provence-Alpes-Côte
d’Azur est le principal délégataire du droit de préemption.
Contentieux
Le juge n’exerce qu’un contrôle minimal sur la décision de création d’une ZAD
(Conseil d’État, 22 juin 1987, ville de Montreuil c/ Sebban, Rec. p. 226) ; il
admet la création d’une ZAD pour permettre à la collectivité de s’opposer à la
spéculation foncière (Conseil d’État, Assemblée, 6 juin 1969, Dame Laundon,
GADU p. 657 ; 8 juin 1994, commune de Mitry-Mory, Rec. T. p. 1243).
5.2.2. L’exercice du droit de préemption
288. Cette limitation du droit du propriétaire d’aliéner son bien est strictement enca-
drée.
A. Exclusion du droit de préemption urbain
Si une ZAD est créée dans une zone urbaine ou d’urbanisation future délimitée
par un POS ou un PLU où a été institué un droit de préemption urbain, celui-ci
ne peut plus s’y appliquer. Il en est de même lorsqu’une décision préfectorale a
délimité un périmètre provisoire de ZAD.
En revanche, un territoire déjà inclus dans le périmètre du droit de préemption
exercé par le département au titre des espaces naturels sensibles peut faire
également l’objet d’une ZAD (Conseil d’État, Section, 3 juillet 1998, Préfet des
Yvelines, Rec. p. 275).
B. Titulaire du droit de préemption
Il est désigné par l’acte créant la ZAD (R. 212-2-1), qui doit être publié au
Journal officiel s’il s’agit d’un décret, au Recueil des actes administratifs du
département s’il s ’agit d’un arrêté ; mention est insérée dans deux journaux
diffusés dans le département.
Le titulaire du droit de préemption est la commune ou l’établissement public de
coopération intercommunale, ou une autre collectivité territoriale, ou un établissement public foncier local (L. 324-1), ou un établissement public y ayant vocation, ou un concessionnaire d’une opération d’aménagement (L. 212-2), ou une
chambre consulaire ou l’État. Toutefois, pendant la période provisoire (L. 2122-1, alinéas 2 et 3), le titulaire du droit de préemption est l’État, ou, exceptionnellement, un autre titulaire désigné par l’acte de création.
C. Modalités de la préemption
Le régime général de la préemption dans les ZAD est, pour l’essentiel, analogue
à celui du DPU (cf. supra 251 à 257), mais comporte quelques spécificités.
239
240 Pratique du droit de l’urbanisme
Tout propriétaire inclus dans le périmètre de la ZAD ou de la « pré-ZAD » peut
exercer son droit de délaissement. Si le titulaire du droit de préemption répond
qu’il ne veut pas acheter – ou ne répond pas – dans les deux mois, le bien ne
pourra pas être préempté (R. 212-5) ; si le titulaire donne dans les deux mois
son accord sur le prix, le bien doit être acquis à l’amiable et payé dans les six
mois ; si le titulaire exprime dans les deux mois un désaccord sur le prix
demandé, le juge de l’expropriation fixe le prix, qui doit être réglé dans les six
mois (L. 212-3).
La durée d’exercice possible du droit de préemption est de quatorze ans à
compter de la publication de l’acte créant la ZAD ; s’il y a eu « pré-ZAD », on
inclut dans cette durée le temps du régime de périmètre provisoire (L. 212-2-1
dernier alinéa). Il n’est pas possible, pour préempter au-delà des quatorze ans,
de créer une nouvelle ZAD sur le même périmètre (Conseil d’État, 3 mars 1995,
Association syndicale du domaine Illbarritz-Mouriscot, Rec. p. 120) ou de créer
sur le même secteur un droit de préemption urbain (cour adm. appel Lyon,
24 février 2004, commune de Clermont-Ferrand c/ M. Rechagneux).
Lorsque des décisions de préemption prises pendant la période de « préZAD » concernent, une fois la ZAD créée, des biens non compris dans le périmètre définitif de celle-ci, ces biens doivent, dans le délai d’un an, être rétrocédés à leurs anciens propriétaires (L. 212-2-2).
La motivation de la préemption doit être précisée par chaque décision. La
préemption doit être exercée :
• soit pour des actions ou opérations d’aménagement : des décisions de
préemption « en vue d’une opération à caractère économique et social »
(Conseil d’État, 30 juillet 1997, commune de Montreuil-sous-Bois c/ consorts
Breuille, Rec. p. 309) ou « en vue d’entreprendre toute opération d’aménagement ayant pour objet de mettre en œuvre une politique de l’habitat »
(13 octobre 2003, commune d’Altkirch, Rec. T. p. 1026) sont insuffisamment
motivées et donc annulées ;
• soit à des fins de réserves foncières : dans ce cas, la décision peut simplement
se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone
(L. 210-1, alinéa 2 : V. Conseil d’État, 30 juin 2003, communauté d’agglomération Rennes Métropole). La collectivité qui a acquis des terrains constituant
une réserve foncière « doit en assurer la gestion en bon père de famille »
(L. 221- 2) : en Île-de-France, l’Agence foncière et technique de la région
parisienne gère, pour le compte de l’État, 28 ZAD d’une superficie totale de
4 152 hectares.
D.Contentieux des décisions de préemption
La décision de préemption peut être contestée devant le juge administratif par
un requérant ayant intérêt pour agir, par exemple une personne détenant un droit
de préférence pour l’acquisition de l’immeuble préempté (Conseil d’État,
20 mars 1991, Roucaute, Rec. T. p. 1109), ou un fermier exploitant le terrain
préempté (cour adm. appel Lyon, 7 juillet 1995, M. et Mme Mondolini, Rec.
p. 539). Le juge annule une décision de préemption qui avait en réalité pour but
L’urbanisme opérationnel
d’empêcher l’acquisition d’un bien par des personnes extérieures à la commune
(Conseil d’État, 1er février 1993, Guillec, Rec. p. 22). L’acte de création de la
ZAD n’étant pas un acte réglementaire (Conseil d’État, 25 mars 1996, Association de sauvegarde du village de Guyancourt et de ses hameaux, Rec. T.
p. 1213), un requérant n’est pas fondé à invoquer, à l’occasion de la contestation
d’une mesure de préemption, l’exception d’illégalité de cet acte (cour adm.
appel Lyon, M. et Mme Mondolini, précité).
5.3. La préemption dans les espaces naturels
et agricoles périurbains
289. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a donné
compétence aux départements pour « mettre en œuvre une politique de protection
et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains » (L. 143-1)
selon des modalités précisées par le décret n˚ 2006-821 du 7 juillet 2006. Plus de
trente-cinq départements ont commencé à s’engager dans cette politique.
5.3.1. La délimitation d’un périmètre
Elle est fixée par une délibération du conseil général. Celle-ci ne peut intervenir
qu’après accord de la (des) commune(s) concernée(s), avis de la chambre départementale d’agriculture (dans les deux mois) et enquête publique renforcée ; le
dossier soumis à enquête par le président du conseil général expose les bénéfices attendus de cette politique pour l’agriculture, la forêt et l’environnement
(R. 143-1).
Le périmètre ne doit pas inclure des terrains déjà classés en zone urbaine ou à
urbaniser d’un PLU, en secteur constructible d’une carte communale ou dans un
périmètre, provisoire ou définitif, de ZAD (voir supra) ; comme ce périmètre
doit être compatible avec le SCOT, l’établissement public intercommunal
responsable du SCOT est consulté.
La délibération instituant le périmètre est publiée ; elle est adressée au directeur
des services fiscaux, au barreau des avocats et à la chambre des notaires
(R. 143-3).
Cette délibération a trois conséquences :
• elle interdit (L. 143-4) aux communes élaborant un PLU (ou une carte communale) de classer les terrains inclus dans ce périmètre en zone urbaine ou à
urbaniser (en secteur constructible) ;
• elle interdit au département de modifier le périmètre pour en retirer des
terrains : un tel retrait ne peut être décidé que par décret du Premier ministre
(L. 143-5) ;
• elle conduit le département à élaborer pour ce périmètre un programme
d’action.
241
242 Pratique du droit de l’urbanisme
5.3.2. Le programme d’action
Une fois le périmètre délimité, et selon une procédure analogue (R. 143-5 et
R. 143-6), le conseil général adopte un programme d’action. Celui-ci précise
« les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des
espaces naturels et des paysages au sein du périmètre » (L. 143-2). L’objectif
est d’empêcher toute urbanisation des espaces agricoles ou naturels autour des
villes.
À cette fin, le département va pouvoir acquérir des terrains ; il s’agit, selon le
législateur, « de décourager les anticipations spéculatives et de permettre aux
agriculteurs de se maintenir dans ces espaces très convoités » (Sénat, commission des affaires économiques, rapport n˚ 138, décembre 2004). Selon la loi
(L. 143-3), ces acquisitions se font à l’amiable ou par expropriation à l’intérieur
du périmètre ; elles peuvent s’effectuer également par préemption en distinguant deux cas selon la localisation du terrain à acquérir :
• ou bien le terrain inclus dans le périmètre est compris dans un secteur où le
département peut exercer le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, et le département peut utiliser ce droit de préemption (L. 142-3) ;
• ou bien le terrain inclus dans le périmètre n’est pas compris dans un secteur
où le département peut exercer le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, et la SAFER, ou en l’absence de celle-ci, un établissement
public d’aménagement ou un établissement public foncier local (L. 321-1,
dernier alinéa), ou en l’absence d’un tel établissement, le département peut
utiliser le droit de préemption réservé aux SAFER (article L. 143-2, 9˚ du
Code rural).
Les terrains acquis sont classés dans le domaine privé départemental.
Par la suite, le département peut vendre, louer ou concéder tout terrain qu’il a
acquis à condition qu’il ait lancé un appel à candidature (R. 143-7) et qu’il
impose à l’utilisateur futur du terrain de se conformer au programme d’action ;
c’est pourquoi les clauses du cahier des charges sont précisées par décret
(R. 143-9) ; leur respect est contrôlé par le juge judiciaire.
6
LES OPÉRATIONS
D’AMÉNAGEMENT
290. Il faut rappeler (cf. supra 259) qu’une opération d’aménagement ne peut se faire
sans concertation : le conseil municipal qui envisage une opération d’aménagement
doit, « avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles »
(Conseil d’État, Section, 6 mai 1996, Association Aquitaine Alternatives, Rec.
p. 144), organiser une concertation avec les associations et les habitants de la
commune « pendant toute la durée d’élaboration du projet » (L. 300-2). Tel est le
cas si le conseil municipal veut créer une ZAC (L. 300-2, I, b) ou si, dans une
commune non dotée d’un document d’urbanisme, il veut mener une politique de
restauration immobilière portant sur un ensemble de bâtiments d’une surface hors
œuvre brute supérieure à 5 000 m2 (R. 300-1, 1˚). La concertation peut concerner
simultanément la révision du document d’urbanisme. L’information du public doit
aussi être assurée une fois l’opération décidée par le report de son périmètre sur les
documents graphiques annexés au PLU ou au POS (R. 123-13).
Une exception cependant : échappe à l’information du public l’« étude de sécurité
publique » (L. 111-3-1), que l’article 14 de la loi n˚ 2007-297 du 9 mars 2007
relative à la prévention de la délinquance a rendu obligatoire préalablement aux
projets d’aménagement importants qui peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions ; le contenu de
cette étude a été défini par décret en Conseil d’État du 3 août 2007.
Outre la législation sur les quartiers anciens – en particulier les procédures de
restauration immobilière et de secteurs sauvegardés instituées par la loi
« Malraux » (L. 313-1 à 313-15) – ou des dispositions de la loi « SRU » permettant aux communes de décider des opérations de réhabilitation de logements
locatifs et d’équipements à destination de la clientèle touristique (L. 318-5), le
Code de l’urbanisme prévoit trois principaux types d’opérations en vue de
l’aménagement de telle ou telle partie d’une commune : les programmes
d’aménagement d’ensemble, les zones d’aménagement concerté, les lotissements.
6.1. Les programmes d’aménagement
d’ensemble
Le PAE apparaît aujourd’hui comme une formule administrativement simple –
son contenu est relativement libre – et financièrement intéressante : près de
290 communes ont choisi de se doter d’un tel programme depuis 2000.
Partie 3
244 Pratique du droit de l’urbanisme
6.1.1. L’approbation du programme
Le programme d’aménagement d’ensemble a été introduit dans le droit de
l’urbanisme par la loi n˚ 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la
mise en œuvre des principes d’aménagement.
Le PAE vise essentiellement la création d’un nouveau quartier dans un secteur à
urbaniser d’une commune dotée d’un PLU ; il présente deux intérêts : il évite la
lourdeur de la procédure de ZAC (cf. infra) ; il permet – comme pour la ZAC –
de mettre « à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics réalisés pour répondre aux besoins des futurs habitants ou
usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné » (L. 332-9).
Le conseil municipal, sur proposition du maire, approuve un PAE par une délibération déterminant « le secteur d’aménagement, la nature, le coût et le délai
prévus pour la réalisation du programme d’équipements publics » (L. 332-9) ;
la jurisprudence a précisé que la seule création d’une voie publique (Conseil
d’État, 15 avril 1996, Maurice, Rec. T. p. 1204) ou l’extension d’un réseau
d’assainissement et la création d’une classe supplémentaire dans une école
(cour adm. appel Nantes, 30 décembre 1999, Périon, req. n˚ 97-1744) ne
pouvaient être qualifiées de PAE.
La délibération approuvant le PAE ne nécessite pas d’être précédée de la
concertation imposée à l’article L. 300-2 (Conseil d’État, 3 octobre 1994, SCI
du Pardy, Rec. T. p. 1248) ; cette délibération doit être insérée dans deux journaux diffusés dans le département et affichée pendant un mois en mairie ; à
défaut, elle ne peut entrer en vigueur. La délibération peut être contestée devant
le juge administratif.
6.1.2. La participation financière au programme
291. Une contribution du constructeur versée à la commune permet à celle-ci
d’escompter du programme d’aménagement des recettes bien supérieures à celles
que pourrait lui rapporter la TLE, si elle existe : d’ailleurs, les constructions
édifiées dans le cadre du PAE ne sont pas assujetties à la TLE. Si les équipements
souhaités par la commune relèvent de la compétence d’un établissement public de
coopération intercommunale, il appartient à ce dernier d’instituer puis de percevoir cette participation (L. 332-13). La loi fixe trois conditions pour la fixation et
le versement de cette participation.
En premier lieu, elle ne doit être destinée qu’à couvrir tout ou partie des
dépenses (VRD, éclairage public, équipements...) répondant aux besoins des
seuls futurs habitants ou usagers des constructions édifiées dans ce secteur.
En deuxième lieu, le PAE doit définir les critères de sa répartition entre les différentes catégories de constructions : pour chaque autorisation de construire,
l’autorité administrative fixe le montant de la participation en tenant compte au
moins principalement de la consistance de la construction – nature, destination,
localisation – et, dans tous les cas, de ses dimensions (une contribution de PAE
L’urbanisme opérationnel
calculée uniquement sur la surface constructible du terrain est illégale: Conseil
d’État, 13 juillet 2006, commune de Montady c/ Lopez, Rec. p. 348). L’autorité
administrative fixe également les délais de règlement de la participation ; en
accord avec le demandeur de l’autorisation, la participation peut prendre la
forme d’exécution des travaux ou d’apport de terrains.
En dernier lieu, elle n’est exigible que si le PAE est entré en vigueur et si les
délais prévus précisément par le PAE pour la réalisation du programme d’équipements publics sont respectés (Conseil d’État, 4 novembre 1995, SNC
La Boissière, Rec. p. 485). Cette participation représentait 66 millions d’euros
d’engagement pour les 45 nouveaux PAE engagés en 2004.
6.2. Les zones d’aménagement concerté
292. Les ZAC ont été instituées par la loi d’orientation foncière de 1967. Ce sont des
« zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement
public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser
l’aménagement ou l’équipement de terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les
concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés » (L. 311-1, alinéa 1).
La ZAC a deux caractéristiques :
• la ZAC est un aménagement précédé de concertation ;
• la ZAC est un mode de production de terrains équipés en vue de la
réalisation :
– de constructions à usage d’habitation, de commerce, d’industrie, de
services ;
– d’installations et d’équipements collectifs publics ou privés, ce qui n’exclut
pas la mise en valeur d’espaces naturels (Conseil d’État, 7 juillet 2000, SCI
Cité haute en Provence, Rec. T. p. 1283).
Alors que les zones à urbaniser en priorité (ZUP) avaient souvent été critiquées
en raison de leur mode de création dirigiste (leur implantation a été abandonnée
à partir de 1969 et la LOV les a supprimées en 1991), les ZAC ont favorisé la
conjonction de nombreux engagements et connu un succès certain jusqu’aux
années 1990, avant de se trouver face à de grandes difficultés financières : en
2004, selon l’Observatoire régional du foncier en Île-de-France, sur 737 ZAC
recensées dans 324 communes de cette région, 573 étaient encore en cours de
commercialisation ; 82 000 logements prévus n’étaient pas mis en chantier,
tandis que 5 000 000 m2 de bureaux et 2 000 000 m2 de commerce ne trouvaient
pas d’acquéreur. La reprise immobilière, à la fin du XXe siècle, a favorisé une
relance modérée des ZAC, réformées par la loi SRU en 2000 et par la loi du
20 juillet 2005 relative aux concessions d’aménagement.
245
246 Pratique du droit de l’urbanisme
6.2.1. La création de la ZAC
293. En raison de leur objet, très large, des ZAC très variées peuvent être créées : ZAC
économiques, artisanales, commerciales, ZAC de services ou d’habitation, ZAC
complexes comprenant des logements, des bureaux, des écoles... 89 % des ZAC
sont situées en agglomération.
A. Le territoire
La loi SRU a supprimé toute condition territoriale à la création d’une ZAC : des
ZAC peuvent donc être créées sur tout le territoire, et une même ZAC – appelée
« ZAC multi-sites » – peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts (L. 311-1). La ZAC doit être compatible avec le document
d’orientations générales et les documents graphiques du schéma de cohérence
territoriale ou, s’il existe encore, avec le schéma directeur (L. 122-1, dernier
alinéa et R. 122-5).
B. La décision
L’initiative
294. Elle peut être prise par la commune (ou l’établissement public de coopération inter-
communale), par une autre collectivité publique (État, région, département), par un
établissement public (établissement public d’aménagement, chambre de
commerce...) à condition que ce dernier y ait vocation (R. 311-1) La loi donne
compétence de plein droit, pour la création et la réalisation de « ZAC d’intérêt
communautaire », aux communautés d’agglomération (art. L. 5216-5, I, 2˚ du Code
général des collectivités territoriales), aux communautés urbaines (art. L. 5215-20,
I, 2˚, a du Code général des collectivités territoriales) et aux communautés de
communes à fiscalité propre, ayant compétence en matière d’aménagement (art.
L. 5214-23-1, 2˚ du Code général des collectivités territoriales).
Lorsque l’initiative en est prise par la commune, le conseil municipal doit sensibiliser la population à cette politique d’aménagement : le juge, s’il est saisi,
vérifie qu’une concertation a eu lieu dans les formes prescrites à l’article
L. 300-2, I, b, que le maire en a présenté le bilan au conseil municipal, et que
celui-ci a pu en délibérer (Conseil d’État, 18 mars 1994, copropriété
« Le Melchior », Rec. T. p. 1244).
Si une autre personne publique a pris l’initiative de demander la création de la
ZAC, elle doit également organiser une concertation dans des conditions qu’elle
fixe après avis du conseil municipal (L. 300-2, III).
Le dossier de création
Le dossier de création constitué par la personne qui a pris l’initiative de la ZAC
(R. 311-2) doit être complet (Conseil d’État, 5 octobre 1990, Association de
défense des propriétaires, commerçants, industriels, artisans du secteur n˚ 9 des
L’urbanisme opérationnel
ZAD de Levallois-Perret, Rec. T. p. 1035). Les pièces constituant le dossier sont
au nombre de cinq :
295. • le rapport de présentation : il expose l’objet et la justification du projet de ZAC,
comporte une description de l’état du site et de l’environnement, indique le programme prévisionnel des constructions et énonce les raisons, notamment urbanistiques et environnementales, pour lesquelles le projet a été retenu ;
• un plan de situation ;
• un plan de délimitation du périmètre de la zone (des périmètres, s’il s’agit
d’une ZAC « multisites ») ;
• un document sur le régime de la taxe locale d’équipement : sera-t-elle maintenue ou remplacée par une participation de l’aménageur aux équipements ?
Dans ce dernier cas, seul peut être mis à la charge de l’aménageur le coût des
équipements publics à réaliser pour « répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone » (L. 311-4) ;
• une étude d’impact, qui doit être menée très sérieusement (cour adm. appel
Paris, 18 juillet 1995, commune d’Esbly, Rec. T. p. 1084). Le dossier de création, s’il n’a pas été préparé par l’État, doit être approuvé par l’organe délibérant de la personne qui l’a constitué (conseil d’administration de
l’établissement public...).
Puis ce dossier, si l’initiative de la ZAC n’est pas communale, est présenté au
conseil municipal de la commune. L’avis du conseil municipal est réputé favorable si le conseil ne s’est pas prononcé dans les trois mois suivant la réception
par le maire du dossier de création (R. 311-4). À Paris, Lyon et Marseille, le
conseil d’arrondissement concerné doit émettre un avis, à la demande du maire
de la ville (R. 318-18).
L’acte de création
296. Ayant pour objet essentiel de délimiter le périmètre de la zone, cet acte est pris,
selon l’article L. 311-1, alinéas 2 et 3 :
• en principe, par délibération du conseil municipal, dans les communes disposant d’un POS ou d’un PLU approuvé ;
• par exception, par arrêté du préfet, après avis du conseil municipal :
– dans le cas où la ZAC est créée sur initiative de l’État, de la région, du
département ou de leurs établissements publics et concessionnaires ;
– dans le cas où la ZAC est située dans un périmètre d’opération d’intérêt
national (cf. supra 31).
C. Les conséquences
La délibération ou l’arrêté préfectoral créant la ZAC a d’importantes conséquences.
Publicité de la décision
297. • Formalités : le périmètre de la ZAC est reporté sur les documents graphiques
du PLU (R. 123-13, 2˚). La décision créant la ZAC est affichée pendant un
247
248 Pratique du droit de l’urbanisme
mois en mairie, mentionnée dans un journal diffusé dans le département et
publiée au Recueil des actes administratifs.
• Le préfet doit, de plus, tenir à jour en permanence la liste des ZAC créées
dans son département.
• Contentieux : la décision de création de la ZAC peut être contestée devant le
tribunal administratif (le délai de deux mois part du premier jour d’affichage
en mairie si toutes les autres formalités de publicité ont été exécutées :
R. 311-5, dernier alinéa).
De façon générale, le juge n’exerce qu’un contrôle réduit (compétence, procédure, erreur manifeste d’appréciation, détournement de pouvoir) sur l’acte de
création d’une ZAC (Conseil d’État, 23 mars 1979, Valentini, Rec. p. 133).
Cependant, il examine très attentivement la compatibilité de la ZAC avec le
SCOT (ou le schéma directeur). Ainsi à Paris, deux ZAC ont été annulées en
raison de leur incompatibilité avec le schéma directeur de Paris (Conseil d’État,
22 mai 1991, consorts Guillou, Rec. p. 199 ; 8 novembre 1993, ville de Paris,
Rec. p. 312 : dans le premier cas, le projet de ZAC « Tolbiac-Masséna » développait essentiellement des activités artisanales, alors que le SD prévoyait une
zone industrialo-portuaire en « secteur Seine-Sud-Est » ; dans le second cas, la
ZAC « porte Maillot » avait pour objet la réalisation de 130 000 m2 de bureaux
alors que le SD de Paris prônait l’arrêt de l’extension des activités tertiaires dans
les arrondissements de l’ouest de la capitale).
En région Île-de-France, les ZAC doivent aussi être compatibles avec le schéma
directeur régional d’Île-de-France (Conseil d’État, 5 octobre 1990, commune de
Levallois-Perret c/ Philippe Caen, Rec. p. 267). Les ZAC des communes riveraines de la mer doivent être compatibles avec la loi « Littoral » : est illégale
une ZAC de 29 hectares à Port-Fréjus comportant un programme de constructions d’habitations de 175 000 m2 car elle ne constitue pas une « extension
limitée » de l’urbanisation au sens de l’article L. 146-4-II (Conseil d’État,
27 février 1995, Association de défense des quartiers de Fréjus, Rec. p. 110).
Annulation par le Conseil d’État d’une ZAC à La Réunion
Vu, 1˚), sous le n˚ 264292, le recours, enregistré le 6 février 2004 au secrétariat du contentieux du
Conseil d’État, présenté par le ministre délégué aux Libertés locales ; le ministre demande au Conseil
d’État d’annuler l’arrêt du 4 décembre 2003 par lequel la cour administrative d’appel de Bordeaux a
annulé, d’une part, le jugement du 13 juillet 1999 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion en tant qu’il a rejeté la demande de M. Henri Bègue tendant à l’annulation, en premier lieu, de la
délibération du 22 septembre 1997 par laquelle le conseil municipal de Saint-Leu (Réunion) a
approuvé le plan d’aménagement de zone et le programme d’équipements publics de la zone d’aménagement concerté du Four à Chaux, en second lieu, de l’arrêté du 18 juin 1998 par lequel le préfet de
la Réunion a déclaré d’utilité publique la zone d’aménagement concerté du Four à Chaux, d’autre part,
le jugement du 3 mai 2001 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion a rejeté la
demande de M. Henri Bègue tendant à l’annulation de l’arrêté du 6 août 1999 par lequel le préfet de
la Réunion a déclaré cessibles les parcelles incluses dans le périmètre de la zone d’aménagement concerté du Four à Chaux, enfin, prononcé l’annulation des trois décisions qui étaient attaquées devant le
tribunal ;
L’urbanisme opérationnel
Vu, 2˚), sous le n˚ 265147, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 mars et
11 mai 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présenté pour la commune de Saint-Leu,
représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité à l’Hôtel de Ville, à Saint-Leu
(97436) ; la commune demande au Conseil d’État :
1˚) d’annuler l’arrêt du 4 décembre 2003 de la cour administrative d’appel de Bordeaux visé plus
haut ;
2˚) de mettre à la charge de M. Bègue le versement de la somme de 5 000 euros en application de
l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le Code général des collectivités territoriales ;
Vu le Code de l’urbanisme ;
Vu le décret n˚ 86-1252 du 5 décembre 1986 relatif au contenu et à l’élaboration des schémas de
mise en valeur de la mer ;
Vu le décret n˚ 95-1169 du 6 novembre 1995 portant approbation du schéma d’aménagement régional de la Réunion ;
Vu le Code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
– le rapport de M. Olivier Henrard, Maître des Requêtes,
– les observations de la SCP Defrenois, Levis, avocat de la commune de Saint-Leu et de la SCP MasseDessen, Thouvenin, avocat de M. Bègue,
– les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que le recours du ministre et la requête de la commune sont dirigés contre le même arrêt
de la cour administrative d’appel de Bordeaux et présentent à juger les mêmes questions ; qu’il y a lieu
de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par M. Bègue au recours du ministre :
Considérant, en premier lieu, que le délai de deux mois, prévu à l’article R. 821-1 du Code de justice
administrative pour l’exercice du recours en cassation, est un délai franc ; qu’il ressort des pièces du
dossier soumis au juge de cassation que l’arrêt attaqué a été notifié aux différents ministres concernés
le 5 décembre 2003 ; qu’il suit de là que M. Bègue n’est pas fondé à soutenir que le recours du ministre délégué aux Libertés locales, formé le 6 février 2004, est irrecevable comme tardif ;
Considérant, en second lieu, que l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme n’impose pas à l’auteur de
la décision litigieuse ou au bénéficiaire de l’autorisation, ni d’ailleurs à aucune autre personne ayant
qualité pour se pourvoir en cassation à l’encontre d’un arrêt annulant, au moins partiellement, un document d’urbanisme ou une décision valant autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol, l’obligation
de notifier le pourvoi dirigé contre un tel arrêt ; qu’il suit de là que M. Bègue n’est pas fondé à soutenir
que le recours du ministre est irrecevable, faute d’avoir fait l’objet de la notification prévue par cet
article ;
Sur les conditions d’application de la loi du 3 janvier 1986 dans les espaces proches du rivage
des communes littorales de la Réunion, compte tenu de l’intervention du schéma d’aménagement régional :
Considérant, d’autre part, qu’il résulte des dispositions combinées de l’article L. 4433-8 du Code général des collectivités territoriales et de l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme qu’en l’absence de
schémas directeurs et de schémas de secteur, les plans d’occupation des sols et les documents d’urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les schémas d’aménagement régionaux et qu’en
application de l’article L. 4433-15 du Code général des collectivités territoriales, ces schémas valent
schéma de mise en valeur de la mer ; que la zone du Four à Chaux n’étant couverte, à l’époque du
litige, par aucun schéma directeur ni schéma de secteur, les dispositions du schéma d’aménagement
régional de la Réunion s’imposent directement au plan d’aménagement de zone litigieux, qui doit être
249
250 Pratique du droit de l’urbanisme
compatible avec elles ; qu’il en va notamment ainsi des dispositions du schéma d’aménagement régional qui précisent les conditions dans lesquelles peuvent être autorisées, conformément à
l’articleL. 156-2 du Code de l’urbanisme, l’extension de l’urbanisation et la réalisation d’opérations
d’aménagement dans les espaces proches du rivage, que ces précisions figurent dans le schéma de
mise en valeur de la mer ou dans les autres chapitres du schéma régional ;Considérant, d’une part,
qu’aux termes de l’article L. 146-4 du Code de l’urbanisme : « II - L’extension limitée de l’urbanisation
des espaces proches du rivage (…) doit être justifiée et motivée, dans le plan d’occupation des sols,
selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la
proximité immédiate de l’eau » ; que, toutefois, l’article L. 156-2 du même code prévoit que, dans les
départements d’outre-mer, les paragraphes II et III de l’article L. 146-4 ne sont pas applicables et que
leur sont notamment substituées les dispositions suivantes : « Dans les espaces proches du rivage :/ –
l’extension de l’urbanisation n’est admise que dans les secteurs déjà occupés par une urbanisation
diffuse ;/ – des opérations d’aménagement ne peuvent être autorisées que si elles ont été préalablement prévues par le chapitre particulier du schéma régional valant schéma de mise en valeur de la
mer (…) » ; qu’il résulte des termes mêmes de ce dernier article que ces dispositions se substituent,
dans les départements d’outre-mer, à celles du II de l’article L. 146-4 pour ce qui regarde les conditions
dans lesquelles, dans les espaces proches du rivage, peuvent être autorisées l’extension de l’urbanisation et la réalisation d’opérations d’aménagement ;
Considérant, enfin, que le schéma d’aménagement régional de la Réunion a posé trois principes généraux d’aménagement relatifs, en premier lieu, à la protection des milieux naturels et des zones agricoles, en deuxième lieu, au rééquilibrage du territoire, en dernier lieu, à la densification des
agglomérations existantes et à la structuration des bourgs ruraux ; que, s’agissant de la mise en œuvre
de ce dernier principe, le schéma prévoit, dès lors notamment que la seule densification des espaces
déjà urbanisés n’est pas en mesure de répondre aux besoins de la population de l’île en matière de
logement, la possibilité d’extensions limitées de l’urbanisation, qui devront être réalisées en continuité
des espaces bâtis existants et qui sont figurées, sur les documents cartographiques, par des carrés rouges représentant chacun une superficie maximale de 10 hectares environ ; que le chapitre particulier
valant schéma de mise en valeur de la mer autorise, dans les espaces proches du rivage inclus dans
son périmètre, la réalisation de toutes constructions et équipements, qu’ils soient ou non liés à la mer,
dans les agglomérations existantes, et, en cohérence avec le schéma d’aménagement régional, des
extensions limitées de l’urbanisation à condition qu’elles se réalisent en continuité des espaces bâtis
existants ; que, pour ce qui regarde les espaces proches du rivage qui ne sont pas inclus dans le périmètre du schéma de mise en valeur de la mer, l’extension de l’urbanisation et la réalisation d’opérations d’aménagement sont possibles dès lors qu’elles sont conformes aux autres dispositions du
schéma d’aménagement régional ;
Considérant que c’est au regard de ce qui précède que doit être apprécié le mérite des moyens dirigés
contre l’arrêt attaqué ;
Sur le bien-fondé de l’arrêt attaqué :
Considérant qu’il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour apprécier la compatibilité du plan
de la zone d’aménagement concertée du Four à Chaux avec le schéma d’aménagement régional de la
Réunion, la cour s’est bornée à mettre en œuvre des critères tirés de l’implantation, de l’importance, de la
densité et de la destination des constructions envisagées, sans prendre en compte les principes généraux
et les prescriptions par lesquelles ce schéma a précisé les conditions d’application de l’article L. 156-2 du
Code de l’urbanisme dans les espaces proches du rivage en retenant la création, dans le secteur concerné, d’une extension de l’urbanisation d’une superficie de 40 hectares environ, dans lequel doit s’appliquer le principe de densification ; qu’ainsi, elle a entaché d’erreur de droit l’arrêt attaqué ;
Considérant que, statuant sur les autres moyens de la requête en application de l’article L. 600-4-1 du
Code de l’urbanisme, la cour a également estimé fondé le moyen tiré de ce que le plan d’aménagement de zone méconnaissait l’article L. 156-2 du Code de l’urbanisme, dès lors que l’opération litigieuse ne figurait pas dans le chapitre particulier du schéma d’aménagement régional valant schéma
de mise en valeur de la mer ;
L’urbanisme opérationnel
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis à la cour et des énonciations mêmes de l’arrêt
attaqué que les documents cartographiques du schéma d’aménagement régional et de son chapitre
particulier valant schéma de mise en valeur de la mer mentionnent, sous la forme de quatre carrés rouges, le principe d’une extension de l’urbanisation d’une superficie d’environ 40 hectares dans la zone
du Four à Chaux, partiellement urbanisée, contiguë à l’agglomération de Saint-Leu et incluse, pour sa
partie la plus proche du littoral, dans le périmètre du schéma de mise en valeur de la mer ; que si l’article L. 156-2 exige que, dans les espaces proches du rivage, les opérations d’aménagement soient préalablement prévues par le chapitre particulier du schéma régional valant schéma de mise en valeur de la
mer, ces dispositions n’ont pas pour objet et ne pouvaient avoir légalement pour effet d’imposer que
ce schéma comporte, outre le principe même de la zone d’aménagement concertée litigieuse, qui
n’est pas un projet « lié à la mer » au sens de l’article 3 du décret du 5 décembre 1986 relatif au contenu et à l’élaboration des schémas de mise en valeur de la mer, sa forme juridique, le contenu de son
programme ni même sa superficie exacte ; qu’ainsi, en déduisant de ce qui précède que l’opération litigieuse n’était pas prévue par le schéma de mise en valeur de la mer, la cour a entaché son arrêt d’une
autre erreur de droit ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le ministre et la commune sont fondés à demander l’annulation de l’arrêt attaqué en tant qu’il fait droit à l’appel dirigé contre le jugement du
13 juillet 1999 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion, en tant que celui-ci a rejeté la
demande de M. Bègue tendant à l’annulation de la délibération du 22 septembre 1997 du conseil
municipal de Saint-Leu approuvant le plan d’aménagement de zone de la zone d’aménagement concerté du Four à Chaux, et qu’il a prononcé l’annulation de cette délibération ; qu’il y a lieu, par voie de
conséquence, d’annuler l’arrêt attaqué en tant qu’il fait droit aux conclusions de M. Bègue dirigées,
d’une part, contre l’arrêté préfectoral du 18 juin 1998 portant déclaration d’utilité publique et, d’autre
part, contre le jugement du même tribunal du 3 mai 2001 et l’arrêté préfectoral du 6 août 1999 déclarant cessibles les parcelles nécessaires à l’opération ;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 821-2 du Code de justice administrative, le Conseil d’État, s’il
prononce l’annulation d’une décision d’une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut
« régler l’affaire au fond si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le justifie » ; que, dans les
circonstances de l’espèce, il y a lieu de régler l’affaire au fond ;
Sur le jugement du 13 juillet 1999 :
– Sur la légalité de la délibération du 22 septembre 1997 du conseil municipal de Saint-Leu approuvant le plan d’aménagement de zone et le programme d’équipements publics de la zone d’aménagement concerté du Four à Chaux :
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et notamment d’un relevé de géomètre produit par le
requérant à l’appui de son mémoire en réplique du 27 mars 2002, que, dans sa partie Sud-Est, l’emprise
de la zone d’aménagement concertée du Four à Chaux recouvre, sur environ 2 hectares, des parcelles
classées par le schéma d’aménagement régional comme des « espaces naturels remarquables du littoral
à préserver », dans lesquels seuls des aménagements légers, limitativement énumérés par l’article
R. 146-2 du Code de l’urbanisme, sont autorisés, et que, dans sa partie Nord-Est, elle occupe, sur environ
3 hectares, des « espaces agricoles de protection forte », dans lesquels toute nouvelle urbanisation est
« strictement interdite » par le même schéma ; qu’il ressort du rapport de présentation et des documents
cartographiques du plan d’aménagement de zone que ces deux séries de parcelles sont principalement
affectées, dans le cadre de l’opération litigieuse, à la construction d’habitations collectives et individuelles ;
qu’il ne résulte pas des pièces du dossier, notamment des écritures de la commune, que ces dispositions
présentent, au regard du parti d’aménagement retenu pour l’ensemble de la zone d’aménagement concerté, un caractère divisible du reste du plan d’aménagement litigieux ; qu’ainsi, le plan d’aménagement
de zone de la zone d’aménagement concerté du Four à Chaux n’est pas compatible avec les principes
généraux et les prescriptions du schéma d’aménagement régional de la Réunion ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. Bègue est fondé à soutenir que c’est à tort que,
par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion a rejeté ses conclusions dirigées contre la délibération du 22 septembre 1997 du conseil municipal de Saint-Leu ;
251
252 Pratique du droit de l’urbanisme
– Sur la légalité de l’arrêté préfectoral du 18 juin 1998 portant déclaration d’utilité publique de l’acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de la zone d’aménagement concerté du Four à Chaux :
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le programme pour la réalisation duquel a été pris
l’arrêté préfectoral du 18 juin 1998 n’est pas compatible avec le schéma d’aménagement régional
de la Réunion ; que, dans ces conditions, l’acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de
l’opération litigieuse ne pouvait légalement être déclarée d’utilité publique ; que M. Bègue est ainsi
fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de SaintDenis-de-la-Réunion a rejeté ses conclusions dirigées contre cet arrêté ;
Sur le jugement du 3 mai 2001 et l’arrêté de cessibilité du 6 août 1999 :
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 18 juin 1998 portant déclaration d’utilité
publique n’a pu servir de base légale à l’arrêté du 6 août 1999 par lequel le préfet de la Réunion a
déclaré cessibles les parcelles incluses dans le périmètre de la zone d’aménagement concerté du Four
à Chaux ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. Bègue est fondé à soutenir que c’est à tort que,
par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté ses conclusions dirigées contre l’arrêté du
6 août 1999 ;
Sur les conclusions aux fins d’application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :
Considérant que doivent être rejetées les conclusions présentées par la commune de Saint-Leu, tendant au bénéfice des dispositions de cet article ; qu’en revanche il y a lieu, sur le fondement des
mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune et de l’État la somme de 2 500 euros chacun au titre des frais que M. Bègue a exposés et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1 – L’arrêt du 4 décembre 2003 de la cour administrative d’appel de Bordeaux est annulé.
Article 2 – Les jugements du 13 juillet 1999 et du 3 mai 2001 du tribunal administratif de SaintDenis-de-la-Réunion sont annulés.
Article 3 – La délibération du 22 septembre 1997 du conseil municipal de Saint-Leu et les arrêtés des
18 juin 1998 et 6 août 1999 du préfet de la Réunion sont annulés.
Article 4 – La commune de Saint-Leu et l’État verseront à M. Bègue la somme de 2 500 euros chacun
en application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Article 5 – Les conclusions présentées par la commune de Saint-Leu, tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, sont rejetées.
Article 6 – La présente décision sera notifiée à M. Henri Bègue, à la commune de Saint-Leu, au ministre des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, au ministre de l’Outre-mer et au ministre
délégué aux Collectivités territoriales.
Source : Conseil d’État, 18 septembre 2006, ministre délégué aux Libertés locales,
requête n˚ 264292, commune de Saint-Leu, requête n˚ 265147.
Situation des immeubles
298. • Immeubles existants dans le périmètre de la ZAC : les propriétaires, à partir
de la publication de l’acte de création, disposent d’un droit de délaissement
(L. 311-2) ; si la collectivité initiatrice de la ZAC refuse d’acquérir l’immeuble à l’expiration d’une année à partir de la mise en demeure du propriétaire,
le juge de l’expropriation, s’il est saisi, « prononce le transfert de propriété et
fixe le prix de l’immeuble » (L. 230-3, alinéa 3).
L’urbanisme opérationnel
• Immeubles à construire : l’autorité compétente peut exercer la faculté de surseoir à statuer pour une durée qui ne peut excéder deux ans (L. 123-6).
Validité de la décision
La ZAC peut être modifiée ou supprimée : la modification est régie par une
procédure identique à celle qui a été utilisée pour sa création (R. 311-12) ; la
suppression est prononcée, sur rapport de présentation motivé, par l’autorité
compétente pour la création, sur proposition ou après avis de la personne
publique qui a pris l’initiative de la création.
6.2.2. La mise en œuvre de la ZAC
Avant d’aménager, il faut, le cas échéant, fixer les règles d’urbanisme applicables.
A. Les règles d’urbanisme
299. La loi SRU a imposé l’intégration des ZAC dans les plans locaux d’urbanisme.
L’adaptation du plan local d’urbanisme
Dans la ZAC, les règles du PLU s’appliquent, mais elles doivent être précisées
(L. 123-3) ; à défaut de leur respect, la ZAC ne pourrait être réalisée (R. 311-6,
alinéa 1).
Contenu
Le PLU peut préciser, pour le périmètre de la ZAC, la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer, ainsi que la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations générales
et les espaces verts. Le PLU peut aussi définir au sein de la ZAC des îlots, en
déterminant, pour chacun d’eux, la surface maximale de construction autorisée.
Procédure
300. Pour fixer les règles applicables à l’intérieur de la ZAC, l’élaboration d’un PLU,
ou son adaptation, par modification ou révision, est évidemment nécessaire ; elle
s’effectue selon le régime de droit commun, et l’aménageur de la ZAC (cf. infra
304) peut se voir confier les études concernant le PLU dans cette zone (L. 300-4,
dernier alinéa). La commune, si elle n’est pas l’initiatrice de la ZAC, doit, avant
l’approbation du PLU élaboré, modifié ou révisé, recueillir l’avis de la personne
initiatrice de la ZAC ; si cette personne est un établissement public de coopération
intercommunale, elle doit recueillir son avis favorable (L. 123-15).
La soumission des PAZ au régime des PLU
301. Sous le régime antérieur à la loi SRU, la commune pouvait choisir soit de main-
tenir, à l’intérieur de la ZAC, les règles du plan d’occupation des sols, soit de
253
254 Pratique du droit de l’urbanisme
doter la ZAC de règles particulières inscrites dans un document d’urbanisme
spécifique, le plan d’aménagement de zone (PAZ), élaboré et révisé selon les
mêmes règles que le POS ; ce document devait être approuvé par la même autorité
que celle qui avait créé la ZAC, au plus tard deux ans après la création de celle-ci.
La loi « Urbanisme et habitat » permet de conserver l’ancien PAZ jusqu’à l’approbation d’un PLU (L. 311-7), le soumet au régime des PLU et permet d’engager sa
modification ou sa révision simplifiée.
B. L’aménagement de la zone
302. C’est l’objet central de l’opération de ZAC
Le dossier de réalisation
Contenu
Le dossier est établi par la personne ayant pris l’initiative de la ZAC ; il
comprend (R. 311-7) au moins trois éléments :
• le programme des équipements publics à réaliser en précisant :
– l’accord des personnes publiques qui vont les réaliser et leur participation
au financement ; elles peuvent, au fur et à mesure de la réalisation des équipements, les transférer gratuitement à la commune (L. 318-2) et bénéficier
du Fonds de compensation pour la TVA (Code général des collectivités
territoriales, art. L. 1615-7) ;
– pour les équipements sportifs : le programme doit montrer qu’il tient
compte de la situation existante des installations sportives dans la commune
et les communes voisines ; l’avis de la direction départementale de la
jeunesse et des sports (réputé favorable si celle-ci garde le silence deux
mois après avoir été saisie par le préfet : R. 318-14).
• le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ;
• les modalités financières de l’opération, échelonnées dans le temps (Conseil
d’État, 5 octobre 1990, Association de défense des propriétaires, commerçants, industriels, artisans et occupants du secteur n˚ 9 des ZAD de LevalloisPerret, Rec. T. p. 1035) ;
• éventuellement, l’étude d’impact complétée, si des éléments nouveaux sont
apparus depuis la constitution du dossier de création.
303. Approbation
Le dossier de réalisation est approuvé par la personne ayant pris l’initiative de la
ZAC. Cette approbation fait l’objet des mêmes mesures de publicité que l’acte
de création de la ZAC.
Puis le conseil municipal approuve (ou, si la ZAC est de création préfectorale,
donne son avis au préfet sur) le programme des équipements publics ; cette délibération fait également l’objet des mêmes mesures de publicité que l’acte de
création de la ZAC.
L’urbanisme opérationnel
L’aménagement et l’équipement
Le régime des ZAC offre, depuis la loi n˚ 2005-809 du 20 juillet 2005 relative
aux concessions d’aménagement, deux modes possibles (R. 311-6) seulement :
la régie et la concession.
La régie
304. La personne ayant pris l’initiative de la ZAC aménage directement et équipe la
ZAC.
La concession d’aménagement
La mission du concessionnaire est fixée à l’article L. 300-4 : elle est la même,
que l’aménageur soit public ou privé. L’aménageur assure la maîtrise d’ouvrage
des travaux et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession;
il peut acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris
par la voie d’expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location
ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de la
concession.
• Le choix du concessionnaire
La personne publique qui a pris l’initiative de la ZAC organise d’abord une
procédure de publicité afin de répondre à une « obligation de transparence » qui
est strictement contrôlée par la Cour de justice des Communautés européennes
(7 décembre 2000, Telaustria Verlags GmbH, 324/98) : désormais (en application du décret n˚ 2006-959 du 31 juillet 2006), un appel à candidature doit être
organisé (R. 300-4, alinéa 2) et publié au Journal officiel de l’Union européenne
si le coût des travaux nécessaires aux équipements destinés à être remis au
concédant dépasse 5 270 000 euros (R. 300-5). La personne publique créatrice
de la ZAC choisit le concédant « en prenant notamment en compte les capacités
techniques et financières des candidats et leur aptitude à conduire l’opération
d’aménagement projetée, après avoir engagé librement toute discussion utile
avec une ou plusieurs personnes ayant présenté une candidature » (R. 300-7).
Lorsque le créateur de la ZAC est une collectivité territoriale et que la participation financière prévisionnelle de celle-ci, ajoutée à celles d’autres personnes
publiques, dépasse 135 000 euros ou que les terrains appartenant à cette collectivité, ainsi que ceux destinés à être préemptés ou expropriés, représentent au
moins 10 % des terrains inclus dans l’opération, une commission d’élus, désignée par le conseil de cette collectivité territoriale à la représentation proportionnelle – pour assurer la présence de l’opposition –, donne un avis sur les
candidatures. Cet avis est présenté aux membres du conseil avant la délibération
désignant le concessionnaire (R. 300-8 et R. 300-10).
• Le traité de concession
Il est signé entre le créateur de la ZAC et le concessionnaire et précise les obligations de l’un et de l’autre (L. 300-5). Lorsque le créateur de la ZAC participe
au coût financier de l’opération, le traité précise : les modalités de la participation financière, qui peut prendre la forme d’apports en nature ; le montant total
255
256 Pratique du droit de l’urbanisme
de cette participation et, s’il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles ; les
modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant.
Le traité a un tel lien avec la création de la ZAC que celui qui demande au juge
administratif l’annulation de la délibération approuvant l’acte de concession de
la ZAC peut invoquer l’illégalité de l’acte de création de la ZAC (Conseil
d’État, Section, 26 mars 1999, Société d’aménagement de Port-Léman, Rec.
p. 111).
La maîtrise foncière
Expropriation
305. L’aménageur avec lequel a été signée la concession d’aménagement peut bénéfi-
cier de la procédure d’expropriation si la DUP le prévoit (R. 311-10). Si l’expropriant est le créateur de la ZAC, il peut céder de gré à gré à l’aménageur les
immeubles expropriés, à condition que le prix de vente soit au moins égal au prix
d’achat majoré des frais exposés par l’expropriant. Les occupants des immeubles
expropriés ont droit à être relogés : bénéficient de ce droit les propriétaires occupants, les locataires, les occupants de bonne foi maintenus dans les lieux et les
preneurs de baux professionnels, commerciaux, artisanaux, industriels ou ruraux
(L. 314-1 à L. 314-9).
Préemption
La commune, ou le concessionnaire si la commune lui a délégué le droit de
préemption (L. 213-3), peut instituer sur la zone d’aménagement concerté un
droit de préemption urbain (L. 211-1) si une ZAD n’a pas été créée sur le périmètre de la ZAC ; ce droit comporte alors deux particularités :
• l’ancien propriétaire ne peut exercer de droit de rétrocession (L. 311-3) ;
• le conseil municipal peut exclure du DPU pour cinq ans (L. 211-1, alinéa 4)
les cessions de terrains effectuées par l’aménageur.
Construction
L’aménageur, après la réalisation de la ZAC, va céder les terrains ; les divisions
de terrain auxquelles il procède à l’intérieur de la ZAC ne sont pas soumises au
régime des lotissements (R. 442-1, b).
Un cahier des charges indique le nombre de mètres carrés de SHON dont la
construction est autorisée sur la parcelle cédée ; il peut également fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales (L. 311-6). Chacun des
cahiers des charges est approuvé par le maire, si la ZAC a été créée par le
conseil municipal, par le préfet dans les autres cas.
Quant aux constructeurs qui n’ont pas acheté leur terrain à l’aménageur, ils
doivent signer avec la commune une convention précisant les conditions dans
lesquelles ils participent au coût d’équipement de la zone (L. 311-4, dernier
alinéa). Signalons qu’un immeuble issu d’une division effectuée par l’aménageur à l’intérieur de la ZAC doit être borné (L. 111-5-3).
L’urbanisme opérationnel
6.2.3. L’évolution de la ZAC
A. Modification de la ZAC
306. La modification de la ZAC est prononcée après une procédure analogue à celle de
la création (R. 311-12).
En mars 2003, le Conseil de Paris a modifié la ZAC « Paris-Rive gauche » qu’il
avait créée en 1997. Confiée à la société d’économie mixte et d’aménagement
de la ville de Paris, elle concerne la façade du 13e arrondissement sur la Seine.
Cette ZAC a pour objet de remplacer les anciennes emprises des voies ferrées et
les industries qui en étaient proches (la Halle aux farines, les Grands Moulins...)
par un quartier nouveau comportant, outre la Bibliothèque nationale de France,
l’université Paris-VII, l’école d’architecture, 5 000 logements (dont 50 % de
logements sociaux et étudiants), 700 000 m2 de bureaux, ainsi que des
commerces, hôtels et équipements privés... Au total, 2 300 000 m2 de SHON
devraient y être réalisés pour 2015.
B. Suppression de la ZAC
La ZAC est supprimée par l’autorité qui l’a créée, sur proposition ou après avis
de la personne qui en avait été initiatrice. Un rapport de présentation justifie les
motifs de la suppression (R. 311-12), et l’acte supprimant la ZAC est soumis
aux mêmes formalités de publicité que l’acte de création. La suppression de la
ZAC entraîne la caducité des cahiers des charges régissant les terrains cédés
(L. 311-6, alinéa 3).
6.3. Les lotissements
307. Par définition, lotir, c’est partager une propriété en lots en vue d’une construction.
Pendant longtemps, cette opération a revêtu un caractère strictement privé, car
on y voyait la conséquence du droit de propriété régi par l’article 544 du Code
civil.
Depuis le début du XXe siècle, le lotissement est considéré comme une opération
d’aménagement qui concerne la collectivité publique puisqu’il lui faudra veiller
à l’équipement des terrains et aux besoins collectifs générés par une nouvelle
population. Le lotissement peut donc être initié par une telle collectivité, qui
peut exproprier pour lotir, même si le lotissement est ensuite réalisé par une
personne privée.
La loi du 14 mars 1919 a établi que pour lotir, une autorisation serait
nécessaire ; l’existence de lotissements « défectueux », avec près de 200 000
lots non desservis par l’eau ou l’électricité, amène le législateur (loi du
15 mars 1928) à allouer aux communes ou aux associations syndicales de
propriétaires des aides financières.
257
258 Pratique du droit de l’urbanisme
Depuis les lois de décentralisation, l’autorisation de lotir était délivrée par le
maire dans les communes dotées d’un POS ou d’un PLU approuvé. L’ordonnance du 8 décembre 2005 a fait entrer l’autorisation de lotir dans le cadre du
nouveau permis d’aménager, en vigueur à compter du 1er octobre 2007 ; elle a
de ce fait abrogé tous les articles (315, 316) du Code de l’urbanisme qui régissaient jusqu’à cette date le lotissement. Le régime du lotissement a été légèrement modifié par la loi « ENL » du 13 juillet 2006 et la loi « Droit au logement
opposable » du 5 mars 2007.
Si le lotissement est une division foncière, l’opération d’aménagement qui en
résulte n’efface pas totalement les liens entre les lots issus de cette division. Il
faut donc étudier successivement les conditions du lotissement, puis ses effets.
6.3.1. Les conditions du lotissement
308. Le lotissement est une division foncière soumise à une décision administrative.
A. Une division foncière
Toute division foncière ne constitue pas obligatoirement un lotissement.
Les divisions constituant un lotissement
D’après le nouvel article L. 442-1, un lotissement est « l’opération d’aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour
effet la division, qu’elle soit en propriété ou en jouissance, qu’elle résulte de
mutations à titre gratuit ou onéreux, de partage ou de locations, d’une ou de
plusieurs propriétés foncières en vue de l’implantation de bâtiments ». Il résulte
de cette définition donnée par la loi que le lotissement présente trois caractères.
L’objet : une division en terrains constructibles
309. La division peut s’effectuer en propriété ou en jouissance, résulter de mutations à
titre gratuit ou onéreux, de partages (Conseil d’État, 2 février 1977, ministre de
l’Équipement c/ Crespin, Rec. p. 62 ; cour adm. appel Marseille, 19 mai 1998, De
Cazalet, req. n˚ 96 MA 01978) ou de locations. En revanche, la construction de
plusieurs bâtiments sur un même terrain ne constitue pas un lotissement : le
terrain n’est pas divisé.
Le temps : une division en dix ans
La division doit être effectuée en moins de dix ans. Pour calculer cette période,
on remonte en amont.
Le but : « l’implantation de bâtiments »
La jurisprudence a atténué l’obligation de solliciter une autorisation : la construction d’un abri de jardin n’est pas assimilée à une construction de bâtiment
(Cass. crim., 12 février 1985, Bull. crim. n˚ 72). Si l’un des trois lots n’est pas
destiné à la construction d’un bâtiment, mais à l’élargissement de la voie
L’urbanisme opérationnel
publique, l’opération ne peut être qualifiée de lotissement (Conseil d’État,
20 juillet 1990, Mme Nouira, Rec. p. 224).
Les divisions ne constituant pas des lotissements (R. 442-1)
310. Il convient de distinguer les lotissements d’autres divisions qui n’ont pas cette
qualification.
• Les demandes de permis de construire sur le même terrain de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division avant l’achèvement de l’ensemble du projet (R. 431-24).
• Les divisions effectuées par l’aménageur à l’intérieur d’une ZAC.
• Les divisions effectuées dans le cadre d’un remembrement (R. 442-1, a et e)
réalisées par une association foncière urbaine autorisée ou constituée d’office.
• Les divisions « primaires », c’est-à-dire celles réalisées par un propriétaire au
profit de personnes qui sont déjà titulaires d’un permis de construire ou d’un
permis d’aménager pour un groupe de bâtiments ou un immeuble autre
qu’une maison individuelle sur une partie de la propriété.
• Enfin les autres divisions de terrains n’ayant pas pour objet la construction de
bâtiments peuvent être contrôlées par le maire dans les parties de la commune
identifiées par une délibération motivée du conseil municipal « comme nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux
naturels et des paysages » (L. 111-5-2 et R. 111-26). Toute division est alors
soumise en principe à déclaration préalable de la part du propriétaire du terrain (R. 421-23 b) ; le maire a deux mois pour s’y opposer, s’il estime que la
division envisagée « est susceptible de compromettre gravement le caractère
naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres
biologiques » (L. 111-5-2).
311. • L’obligation de demander un certificat d’urbanisme pour le détachement d’un
terrain d’une parcelle supportant déjà une construction afin de contrôler,
compte tenu de la construction déjà existante, les droits restants à construire
peut être prévue, si le conseil municipal le souhaite, par le règlement du PLU
(L. 123-1-1).
B. La décision administrative
Jusqu’à la réforme intervenue en 2007, près de 3 500 autorisations de lotir
étaient délivrées chaque année.
L’autorisation administrative connaît un régime assez proche de celui du permis
de construire : selon l’importance du lotissement, il faut demander un permis
d’aménager ou s’en tenir à une déclaration préalable (L. 442-3).
La demande
Le décret du 5 janvier 2007 prévoit qu’il faut demander un permis d’aménager
lorsque l’opération de lotissement comporte deux conditions (R. 421-19, a) :
• 1re condition : l’opération crée plus de deux lots à construire ; il faut donc
arriver à au moins trois. Cependant ne sont pas comptés comme lots (R. 442-
259
260 Pratique du droit de l’urbanisme
2) : les terrains supportant des bâtiments existant déjà et qui ne sont pas destinés à être démolis ; les parties de terrain détachées pour être rattachées à une
propriété contiguë ; les terrains acquis par accord amiable ou expropriation à
la suite d’une déclaration d’utilité publique ; les terrains acquis à la suite d’un
délaissement ou d’une cession dans le cadre d’une contribution aux dépenses
d’équipements publics ou d’un programme d’aménagement d’ensemble ; les
terrains issus d’une division ne constituant pas un lotissement (supra 310) ;
• 2e condition : elle est alternative ; l’opération ou bien prévoit la réalisation de
voies ou espaces communs ou bien est située dans un site classé ou dans un
secteur sauvegardé.
Lorsque les deux conditions ne sont pas remplies (exemples : opération
prévoyant en quatre ans la construction sur trois lots, dont l’un a été acquis par
préemption ; ou bien opération créant quatre lots en six ans sans espaces
communs), il n’y a pas de permis à demander mais il faut effectuer une déclaration préalable du lotissement (R. 421-23 a).
L’autorité compétente
• Dans les communes dotées d’un POS ou d’un PLU approuvé ainsi que dans
celles dotées d’une carte communale approuvée où le conseil municipal a
décidé que la responsabilité des autorisations d’urbanisme relevait de la commune, la décision est prise par le maire au nom de la commune, ou par le président de l’établissement public de coopération intercommunale, s’il a
compétence pour prendre les décisions individuelles d’urbanisme. Toutefois,
dans les cas où le permis de construire est délivré au nom de l’État – voir
supra 153 et suivants –, l’autorisation de lotir est délivrée au nom de l’État.
• Dans les autres communes, la décision est prise par le préfet au nom de l’État.
La demande
312. Elle est présentée préalablement à l’opération. Le pétitionnaire (même qualité
exigée que pour celui qui dépose un permis de construire) fournit à la mairie un
dossier établi en quatre exemplaires pour un permis d’aménager, en deux exemplaires pour une déclaration préalable (R. 423-2) ; si la commune réalise le lotissement, le conseil municipal doit avoir délibéré avant de présenter la demande
(cour adm. appel Paris, 6 mars 1997, commune de Lésigny, Rec. T. p. 1225) ; ce
dossier comprend :
• dans tous les cas : l’identité du (des) demandeur(s) ; la localisation et la
superficie du terrain ; la nature des travaux ; le nombre maximum de lots et la
SHON maximale du lotissement (R. 441-1, R. 441-9, R. 442-3) ;
• de plus, pour une demande de permis d’aménager : le formulaire CERFA
13409*01 (A. 441-4) ; un plan situant le terrain dans la commune ; une notice
sur l’état initial du terrain et les partis retenus pour assurer son insertion dans
l’environnement ; un plan de l’état actuel du terrain, un plan coté en trois
dimensions faisant apparaître les terrains réservés à des usages collectifs et
ceux réservés à des usages privatifs ; un projet architectural, paysager et environnemental (R. 441-2 à R. 441-4 et R. 442-4 et R. 442-5) ; un projet de
règlement (s’il faut compléter les règles d’urbanisme en vigueur).
L’urbanisme opérationnel
D’autres pièces sont à produire en fonction du projet : l’autorisation de défrichement (R. 441-7) ; l’étude d’impact (R. 441-5 : lorsque le lotissement
prévu est situé en dehors d’un territoire couvert par un POS, un PLU ou une
carte communale et qu’il comporte une SHON de construction supérieure à
5 000 m2) ; l’engagement de constituer une association syndicale des acquéreurs de lots pour gérer les terrains et équipements communs (R. 442-7 et
R. 442-8).
• de plus, pour une déclaration préalable : le formulaire CERFA 13404*01 ; un
plan situant le terrain dans la commune ; un plan indiquant les bâtiments présents sur le terrain ; un croquis et un plan coté dans les trois dimensions faisant apparaître, s’il y a lieu, la division projetée (R. 441-10).
L’instruction
313. La procédure de réception du dossier de permis d’aménager est identique à celle
du permis de construire. Le délai d’instruction, qui part de la réception en mairie
d’un dossier complet, est en principe de trois mois (R. 423-23) ; il est réduit à un
mois pour les déclarations préalables. Il existe les mêmes délais particuliers et
prolongations de délai qu’en matière de permis de construire : citons spécialement
le délai particulier, au cas où il est nécessaire d’obtenir une autorisation de défrichement, de sept ou neuf mois selon que le défrichement n’est pas ou est soumis à
enquête publique (R. 423-29).
Pendant l’instruction d’un permis d’aménager – et non d’une déclaration préalable (L. 442-4 issu de la loi du 5 mars 2007 relative au droit au logement
opposable) –, les propriétaires concernés ne peuvent consentir de promesse de
vente ou de location d’un immeuble situé dans le lotissement.
La décision
Elle est prise en fonction des règles d’urbanisme en vigueur au moment de la
signature de la décision (Conseil d’État, 25 mars 1966, époux Richet, GADU
p. 438). Quatre hypothèses, celles qui ont déjà été étudiées (supra 168 à 177)
pour le permis de construire, se présentent à cet égard :
Absence de décision dans les délais
Le pétitionnaire, passé le délai d’instruction annoncé, obtient une autorisation
de lotir tacite (L. 424-2) sauf dans quelques cas, comme en matière de permis de
construire (R. 424-2). La décision de non-opposition à une déclaration préalable
peut être suivie d’un arrêté pris dans les deux mois et fixant les participations
financières (L. 424-6 et R. 424-8).
Sursis à statuer
314. L’arrêté prononçant le sursis à statuer doit être soigneusement motivé et indiquer
la durée du sursis (R. 424-9). Ce sursis peut faire l’objet d’un référé devant le juge
(Conseil d’État, 9 octobre 2002, commune d’Aix-en-Provence, Rec. T. p. 857).
261
262 Pratique du droit de l’urbanisme
Formulaire de demande de permis d’aménager
L’urbanisme opérationnel
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264 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme opérationnel
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L’urbanisme opérationnel
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268 Pratique du droit de l’urbanisme
L’urbanisme opérationnel
Permis d’aménager portant autorisation de lotir
Il est simple ou conditionnel et doit être compatible, pour les lotissements
portant sur une SHON supérieure à 5 000 m2, avec le document d’orientation et
les documents graphiques du schéma de cohérence territoriale (R. 122-1 et
R. 122-5, 3˚). Si l’autorisation est conditionnelle, l’arrêté doit imposer des prescriptions techniques : exécution de travaux, VRD, espaces collectifs, espaces
verts, aires de stationnement ; ou des prescriptions financières : participation
aux dépenses d’équipements publics exceptionnels, participation TLE : ce
second type de prescriptions peut être contesté indépendamment de l’autorisation de lotir elle-même (Conseil d’État, Section, 13 novembre 1981, Plunian,
GADU p. 555). Seuls des équipements propres au lotissement peuvent être mis
à la charge financière des bénéficiaires (Conseil d’État, 29 octobre 1997,
commune de Toulouges, Rec. p. 380). Si le permis d’aménager a été accompagné d’une demande de permis de construire (pour des constructions accessoires) ou de permis de démolir (pour des démolitions nécessaires), le permis
d’aménager autorise la construction ou la démolition (L. 441-3).
Refus
Il doit être motivé (L. 424-3). Plusieurs motifs peuvent être invoqués :
• dans les communes dotées d’un POS, d’un PLU ou d’une carte communale :
le projet de lotissement n’est pas conforme au document d’urbanisme ;
• dans les communes sans POS, ni PLU ni carte communale : les permis de
construire demandés par la suite risquent d’être rejetés en application de la
règle de constructibilité limitée (L. 111-1-2) ou du RNU (R. 111-2 à 111-24),
ou bien le lotissement pourrait compromettre le développement équilibré de
l’agglomération : cette formulation permet, à la limite, le refus d’autorisation
de lotir dans toute commune sans document d’urbanisme ;
• dans toute commune, dotée ou non d’un document d’urbanisme : l’opération
porte atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites ou aux
paysages naturels ou urbains (Conseil d’État, 26 avril 1968, Cuniasse, GADU
p. 452).
6.3.2. Les effets de l’autorisation
315. La décision est notifiée au demandeur (R. 424-10) – sauf si elle est tacite ; elle est
affichée (R. 424-15) à la mairie pendant deux mois et sur le terrain pendant toute
la durée des travaux ; le panneau (A. 424-1) précise le nombre maximum de lots
prévus (A. 424-2, b). La décision constitue un acte administratif susceptible de
recours (mêmes délais et obligation de notification qu’en matière de permis de
construire : R. 600-1 et R. 600-2) ; le permis d’aménager – mais non la décision
de non-opposition à la déclaration préalable (L. 424-5) – peut faire l’objet d’un
retrait ; elle peut engager la responsabilité de la collectivité (à propos d’une autorisation de lotir accordée sans prescriptions spéciales sur des terrains chimiquement
pollués : Conseil d’État, 9 mai 2001, commune de Saint-Chéron, req. n˚ 209991).
C’est une autorisation réelle : son bénéficiaire peut la transférer à une autre
personne (Conseil d’État, 10 juillet 1972, Demoiselle Longué, Rec. p. 548).
269
270 Pratique du droit de l’urbanisme
A. Les conséquences matérielles
L’autorisation de lotir s’impose à l’administration et aux co-lotis. Puisque « le
droit de propriété ne comporte pas le droit de procéder librement à un
lotissement » (Conseil d’État, époux Richet, précité), les propriétaires qui lotiraient sans autorisation risquent une sanction : la nullité des ventes et des locations des terrains bâtis ou non bâtis (L. 480-15) ; cette action en nullité, qui ne
concerne pas les ventes et locations des parcelles ayant fait l’objet d’un permis
de construire, est prescrite par dix ans. Outre les sanctions applicables par le
juge pénal en cas d’infraction, communes à la déclaration préalable et au permis
d’aménager, analogues à celles en vigueur pour les permis de construire
(L. 480-4 ; V. supra 206), le régime du lotissement connaît une sanction pénale
supplémentaire : le fait de vendre ou de louer des terrains compris dans un lotissement sans avoir respecté le régime juridique de la création du lotissement, ou
les prescriptions du permis d’aménager ou de la décision prise sur la déclaration
préalable, est puni par le juge pénal d’une amende de 18 000 euros et, en cas de
récidive, de 45 000 euros (L. 480-4-1). Cf. Cass. crim., 12 février 1985, Procureur général près la cour d’appel d’Aix-en-Provence, Bull. crim. 1985, n˚ 72.
L’obligation d’exécution
Travaux
Le lotisseur doit exécuter les travaux prescrits : il doit les entreprendre dans un
délai de deux ans à compter de la notification du permis d’aménager portant
autorisation de lotir (R. 424-17).
Les travaux d’équipements doivent être achevés dans les délais fixés par l’autorisation de lotir. L’autorité administrative peut exercer à tout moment, avant
l’achèvement des travaux, un droit de visite et de communication (L. 461-1). Si
les délais ne sont pas respectés, l’autorisation devient caduque ; le lotisseur doit
alors demander une nouvelle autorisation. À l’achèvement des travaux, une
déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux est adressée en
mairie ; l’autorité compétente peut faire procéder à un récolement (L. 462-1 et
L. 462-2).
Commercialisation des lots
316. Le lotisseur peut consentir une promesse unilatérale de vente, mais l’acquéreur
dispose d’un délai de sept jours pour se rétracter (L. 442-8) : dans ce cas, les fonds
qu’il a versés doivent lui être restitués dans un délai de 21 jours à compter du
lendemain de la date de cette rétractation. Le permis d’aménager doit être remis
aux acquéreurs (L. 442-7). Par une délibération du conseil municipal prise pour
cinq ans, la commune peut exclure du champ d’application du droit de préemption
urbain la vente des lots issus du lotissement (L. 211-1, dernier alinéa).
Dans deux cas, alors que les travaux prescrits ne sont pas exécutés, le lotisseur
peut procéder à la vente ou à la location des lots :
• en premier lieu, lorsque le lotisseur, pour éviter la dégradation des voies
durant la construction des bâtiments, obtient l’autorisation de l’administration
de différer la réalisation du revêtement définitif de ces voies, l’aménagement
L’urbanisme opérationnel
des trottoirs et la mise en place des équipements dépendant des trottoirs. Cette
autorisation ne lui est accordée qu’à la double condition de consigner, à cette
fin, une somme représentant le coût des travaux différés et de s’engager à respecter les délais alors fixés par l’arrêté municipal ou préfectoral (R. 44213, a) ;
• en second lieu, lorsque le lotisseur obtient d’une banque ou d’un établissement financier ou d’une société de caution mutuelle une garantie d’achèvement des travaux (R. 442-13, b) qui pourra être versée en cas de défaillance
du lotisseur (R. 442-16). Mais la présentation d’une telle garantie ne lie pas
l’autorité compétente ; celle-ci peut apprécier la façon dont a été exécuté
jusqu’alors le programme de travaux prescrits et, constatant des retards, refuser d’autoriser le lotisseur à procéder à la vente ou à la location des lots (Conseil d’État, 22 avril 1992, SCI « Les Résidences de Ninon », Rec. T. p. 1383).
Le droit à construire
317. Les permis de construire ne peuvent être accordés qu’à compter de l’achèvement
des travaux d’aménagement du lotissement, certifiés par le lotisseur au propriétaire du lot, ou de l’autorisation de procéder à la vente des lots (R. 442-18). Ils ne
peuvent être délivrés que pour des projets conformes à l’arrêté d’autorisation de
lotir (Conseil d’État, 17 décembre 1982, Eyherabide, Rec. p. 432) ; ils ne peuvent
exiger aucune des participations ou constructions qui ont déjà été mises à la
charge du lotisseur (L. 332-12 dernier alinéa). Quant au COS, s’il existe, il
s’applique globalement : « Lorsqu’un coefficient d’occupation des sols est applicable, la surface de plancher hors œuvre nette maximale autorisée ne peut être
supérieure à celle qui résulte de l’application de ce coefficient à la totalité du
terrain faisant l’objet de la demande d’autorisation de lotir. Elle peut être répartie
librement entre les différents lots, sans tenir compte de l’application du coefficient
d’occupation des sols à la superficie de chaque lot » (R. 442-9). La demande du
permis doit être accompagnée soit du certificat fourni par le lotisseur s’il a réparti
la SHON, soit du certificat établi par le lotisseur attestant l’achèvement des équipements (R. 431-22).
Le règlement du lotissement peut parfaitement imposer qu’avant toute demande
de permis, le pétitionnaire soumette son dossier à un collège d’architectes
chargé d’assurer une cohérence dans l’architecture du lotissement (Conseil
d’État, 11 décembre 1991, Gaudin, Rec. p. 1110) ; il n’appartient pas alors au
notaire de vérifier l’application d’une règle d’urbanisme au respect de laquelle
l’architecte est tenu (Cass. civ. 3e, 10 novembre 1998, MM. Balladur et Stromboni, Bull. civ. III, n˚ 213). Pendant les cinq ans suivant l’achèvement du lotissement, un permis de construire ne peut être refusé si le projet est conforme à la
fois aux règles d’urbanisme en vigueur au jour de l’autorisation de lotir et aux
prescriptions de l’autorisation de lotir (L. 442-14) ; mais les modifications des
documents du lotissement sont opposables.
Comme le certificat d’urbanisme opérationnel, le certificat d’achèvement du
lotissement apporte donc une importante stabilité du droit à construire : cette
exception à la règle, selon laquelle l’administration ne délivre le permis de
271
272 Pratique du droit de l’urbanisme
construire que si le projet est conforme aux règles en vigueur au jour de la
signature de l’autorisation, offre une très sérieuse garantie aux lotisseurs.
La constitution de l’association syndicale
Principe
318. En demandant l’autorisation de lotir, le pétitionnaire s’est engagé à constituer une
association syndicale des acquéreurs de lots (R. 442-7).
Toutefois, la constitution d’une association syndicale n’est pas obligatoire dans
deux cas :
• lorsque les voies et espaces communs sont attribués en propriété aux acquéreurs de lots ;
• lorsque le lotisseur conclut avec la commune ou l’établissement public intercommunal une convention lui transférant la totalité des voies et espaces communs, une fois les travaux achevés.
Statut
L’« association syndicale de propriétaires » est régie par l’ordonnance n˚ 2004632 du 1er juillet 2004 et son décret d’application n˚ 2006-504 du 3 mai 2006.
Elle se forme, dans la plupart des cas, librement, sans l’intervention de l’administration, par le consentement unanime et écrit des associés que sont les acquéreurs de lots – il s’agit alors d’une association syndicale libre, organisme de
droit privé dont le fonctionnement est soumis au juge judiciaire (Tribunal des
conflits, 14 mars 1988, Association syndicale libre du lotissement Simbachtal,
Rec. T. p. 638) ; plus rarement, elle est créée, à la demande d’un co-loti ou à
l’initiative de l’autorité ayant délivré le permis d’aménager, après enquête
publique par arrêté préfectoral – il s’agit alors d’une association syndicale autorisée soumise au contrôle du juge administratif (Tribunal des conflits,
20 novembre 1961, Dame Gimbert de Fallois, Rec. p. 873). L’association syndicale ne peut être constituée que des seuls co-lotis (Cass. civ. 3e, 29 mai 1968,
Dame Maître, GADU p. 697).
L’association syndicale a en charge « la propriété, la gestion et l’entretien des
terrains et équipements communs » (R. 442-7). Elle peut demander réparation si
elle subit un préjudice direct du fait de la délivrance illégale par l’autorité administrative d’un certificat d’achèvement des travaux dès lors que ces travaux
concernent des équipements communs (Conseil d’État, 16 juin 1999, Association syndicale libre du domaine du Lac bleu, Rec. T. p. 1019).
La majorité des co-lotis peut renoncer à des équipements prévus dans l’acte de
vente (cf. une renonciation au réseau d’alimentation en gaz, malgré le souhait de
plusieurs co-lotis : Cass. civ. 3e, 22 janvier 1992, SCI El Coustou, Bull. civ. III,
n˚ 28).
Le règlement du lotissement
319. Un règlement du lotissement peut fixer les règles d’urbanisme applicables au
terrain : ce texte, qui doit être approuvé par l’autorité administrative et a valeur
L’urbanisme opérationnel
réglementaire (Conseil d’État, 8 novembre 1995, Guntz, Rec. T. p. 1085), peut
être fort utile dans les communes non dotées d’un POS ou d’un PLU ; même s’il
existe déjà un POS ou un PLU, le règlement du lotissement peut aussi venir
préciser certaines de ses règles. Il faut bien distinguer le règlement du lotissement
du cahier des charges du lotissement, qui fixe les règles de droit privé s’imposant
aux co-lotis et qui, s’il existe, n’a pas besoin d’être approuvé par l’autorité
administrative ; cette distinction de « deux ordres de réglementation, la première
contractuelle, constituée par le cahier des charges, et la seconde réglementaire,
constituée par le règlement » (Cass. civ. 3e, 15 décembre 1999, M. et Mme Giralt,
n˚ Q9720503) est permanente même si les documents du lotissement sont reproduits dans l’acte de vente. La loi insiste sur ce point : la reproduction du règlement
dans un cahier des charges ne lui confère pas un caractère contractuel (L. 111-5).
Le règlement du lotissement peut être incorporé au POS ou au PLU approuvé
par délibération du conseil municipal.
B. Le changement de réglementation
Les règles d’urbanisme fixées au moment du permis d’aménager portant autorisation de lotir peuvent changer en raison de l’une des quatre circonstances
suivantes :
L’illégalité du document d’urbanisme
L’annulation ou la déclaration d’illégalité du POS ou du PLU ou de la carte
communale ne peut entraîner l’annulation du permis que si l’illégalité a affecté
spécialement une disposition rendant possible l’octroi de cette autorisation
(application de la jurisprudence Gépro : Conseil d’État, 28 juillet 2000,
commune de Port-Vendres, Rec. p. 360). Dans cette hypothèse, le juge doit
rechercher si le permis d’aménager est compatible ou non avec les dispositions
d’urbanisme redevenues applicables ; c’est-à-dire, dans les conditions de
l’article L. 121-8, avec le POS, le PLU, la carte communale immédiatement
antérieur.
L’approbation d’un PLU
320. Cette hypothèse concerne la commune qui n’était pas dotée d’un PLU au moment
de l’autorisation de lotir et qui est dotée par la suite d’un tel document. Au
moment de l’enquête publique sur le PLU, les co-lotis d’un lotissement dont les
règles ont été approuvées avant le 30 juin 1986 doivent être informés, par voie
d’affichage en mairie pendant deux mois, que ces règles cesseront en principe de
s’appliquer lors de l’approbation du PLU mais qu’ils ont la possibilité d’en
demander le maintien (R. 442-24).
Conséquences normales
L’autorité chargée d’instruire les décisions individuelles d’urbanisme applique
aux demandes d’autorisation la règle la plus sévère, entre celle du PLU et celle
du règlement du lotissement (Conseil d’État, 31 janvier 1990, époux Letort,
Rec. T. p. 1032). Cependant tout propriétaire peut, pendant les cinq ans qui
273
274 Pratique du droit de l’urbanisme
suivent la délivrance du certificat d’exécution des travaux, bénéficier des dispositions favorisant la stabilité du droit à construire conformément à l’article
L. 442-14.
Conséquences éventuelles
21. L’autorité administrative peut décider une « mise en concordance » du règlement
du lotissement avec le PLU (et même des clauses de nature réglementaire contenues dans le cahier des charges du lotissement ; Conseil d’État, 10 mars 1989,
commune de Reichstett, Rec. T. p. 996) : cette mise en concordance suppose dans
un premier temps l’organisation d’une enquête publique « renforcée » (dont la
tenue est notifiée à chacun des propriétaires des lotissements), puis dans un
second temps une délibération du conseil municipal (L. 442-11).
D’autre part, lorsque l’autorisation de lotir a plus de dix ans, les règles du PLU
se substituent à celles du lotissement (cf. avis du Conseil d’État,
Mmes Coursieu et Gavinet [trib. adm. Versailles], 5 juillet 1991, Rec. p. 274).
La volonté des co-lotis
322. Maintien des règles
Les co-lotis, à la même majorité qualifiée, peuvent demander à l’autorité
administrative de maintenir les règles du lotissement au-delà du délai de dix
ans, en dépit de la survenance d’un PLU (L. 442-9). L’autorité administrative, si
elle veut passer outre à cette demande, peut imposer que les règles du lotissement cessent de s’appliquer en organisant une enquête publique « renforcée »
(R. 442-23, 2˚). La décision est prise par arrêté préfectoral ou municipal, selon
que le lotissement avait été autorisé par le préfet ou le maire. Si les règles du
lotissement sont maintenues, mention doit en être inscrite aux annexes du PLU
(R. 442-19).
Modification des règles
Les co-lotis peuvent demander à l’autorité compétente – celle qui a autorisé le
lotissement – une modification de leurs documents d’urbanisme (règlement et
cahier des charges du lotissement), à quatre conditions (L. 442-9 et 442-10) :
• cette modification doit être compatible avec les règlements d’urbanisme en
vigueur (Conseil d’État, 26 juin 1987, Moulis, Rec. p. 235) ;
• cette modification doit être votée à la majorité qualifiée, au scrutin public.
Elle doit recueillir les voix des 2/3 des propriétaires détenant les 3/4 de la surface du lotissement ou celles des 3/4 des propriétaires possédant les 2/3 de
cette surface. Cette condition de majorité qualifiée n’admet aucune exception
(Cass. civ. 3e, 12 mai 1999, époux Roux c/ époux Chevreau, Bull. civ. III,
n˚ 113) ; chaque propriétaire ne peut détenir qu’une voix, même s’il possède
plusieurs lots (Conseil d’État, 13 juin 1975, Amarger, Rec. p. 358) ;
• cette modification doit « clairement » indiquer les dispositions concernées
(Conseil d’État, 13 décembre 1970, Mroczek, GADU p. 507) ;
• cette modification ne doit pas faire l’objet d’une opposition de la part du lotisseur qui a la possibilité, pendant une durée de cinq ans à compter de l’achève-
L’urbanisme opérationnel
ment du lotissement, s’il possède au moins un lot constructible, d’empêcher
toute modification.
La DUP
323. Une opération non compatible avec le règlement du lotissement ne peut être
décidée que si l’enquête publique porte à la fois sur l’utilité publique du projet et
sur la modification des documents du lotissement. Dans ce cas, la déclaration
d’utilité publique emporte modification des documents du lotissement (L. 44213). Un préfet ne peut recourir à une DUP pour modifier les documents d’un
lotissement si l’opération qu’il propose ne revêt pas un caractère d’utilité publique
(Conseil d’État, 16 janvier 1998, Syndicat intercommunal du canton d’Accous,
Rec. T. p. 964).
324. Le nouveau permis d’aménager, qui concerne au premier chef l’opération de lotis-
sement, s’applique aussi, selon un régime analogue, aux terrains de camping, aux
parcs résidentiels destinés à l’accueil d’habitations légères de loisirs et à l’aménagement de terrains pour permettre l’installations de caravanes constituant l’habitat
permanent de leurs utilisateurs. Il convient, pour connaître les particularités de ces
opérations, de se référer aux nouveaux articles L. et R. 443 et 444 du Code de
l’urbanisme.
275
BIBLIOGRAPHIE
Codes
Le Code de l’urbanisme est l’instrument de base qu’il faut savoir manier. Il est
conseillé de ne travailler qu’avec la dernière édition parue.
• Code de l’urbanisme, commenté et annoté par Bernard Lamorlette et Dominique Moréno, Litec.
• Code de l’urbanisme, commenté par René Cristini, Dalloz.
• Les Éditions législatives publient un Code permanent Construction et Urbanisme, complété par un Dictionnaire permanent.
Le Code civil, le Code de l’expropriation, le Code général des collectivités territoriales, le Code de la construction et de l’habitation, le Code de l’environnement, le Code de commerce, le Code général des impôts, le Code de justice
administrative, le Code du patrimoine, le Code rural peuvent aussi être
consultés.
Tous les codes sont accessibles en ligne sur www.legifrance.gouv.fr.
Lois, ordonnances et décrets
Ils sont publiés au Journal officiel de la République française, édition lois et
décrets, et consultables sur Internet : www.legifrance.gouv.fr.
Ce site donne également accès au Bulletin officiel du ministère de l’Équipement,
devenu en 2007 Bulletin officiel du ministère de l’Écologie, du Développement
et de l’Aménagement durables, où sont publiés de nombreux arrêtés et circulaires.
Ouvrages
• Jean-Bernard Auby et Hugues Périnet-Marquet, Droit de l’urbanisme et de la
construction, Montchrestien, 7e éd., 2004.
• Jean-Claude Bonichot et Bernard Poujade, Droit de l’urbanisme, Montchrestien, 2006.
• Jean-François Davignon, Droit de l’urbanisme, Litec, 2004.
• Philippe Guillot et Henri-Michel Darnanville, Droit de l’urbanisme, Ellipses,
2006.
278 Pratique du droit de l’urbanisme
• Patrick Hocreitère et Pierre Soler-Couteaux, Le Plan local d’urbanisme, Berger-Levrault, 2004.
• René Hostiou et Jean-François Struillou, Expropriation et préemption, Litec,
2e éd., 2004.
• Henri Jacquot et François Priet, Droit de l’urbanisme, Dalloz, 5e éd., 2004.
• Raymond Léost, Droit pénal de l’urbanisme, Le Moniteur, 2001.
• Jacqueline Morand-Deviller, Droit de l’urbanisme, Dalloz, 7e éd., 2006.
• Jean Schmidt et Emmanuel Kornprobst, Fiscalité immobilière, Litec, 9e éd.,
2006.
• Pierre Soler-Couteaux, Droit de l’urbanisme, Dalloz, 3e éd., 2000.
La jurisprudence est présentée autour de ses décisions essentielles dans Les
Grands Arrêts du droit de l’urbanisme, Dalloz, 4e éd., 1996, de Jean-Paul Gilli,
Hubert Charles et Jacques de Lanversin.
Juris-Classeur
Le Juris-Classeur administratif (volume 6) dirigé par Jean-Bernard Auby, et le
Juris-Classeur Construction-urbanisme, dirigé par Daniel Sizaire, proposent
une étude détaillée de la matière mise à jour très régulièrement. Le second est
complété chaque mois par la revue Construction - Urbanisme (éditions LexisNexis), dans laquelle sont publiés des textes et décisions de jurisprudence
récemment parus.
Revues et périodiques
Ils rassemblent des articles de doctrine, une chronique de la législation, des
décisions des juridictions administratives et judiciaires commentées, des
conclusions des commissaires du gouvernement prononcées devant les formations de jugement du Conseil d’État. Revues et périodiques permettent de suivre
l’évolution, permanente, de la matière ; citons principalement :
• Actualité juridique, droit administratif (AJDA)
• Actualité juridique, droit immobilier (AJDI)
• Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme (BJDU)
• Construction – Urbanisme, actualité juridique et fiscale de l’immobilier
• Droit et Ville
• La Semaine juridique, édition administrations et collectivités territoriales
(JCP, éd. A)
• La Semaine juridique, édition générale (JCP, éd. G)
• La Semaine juridique, édition notariale et immobilière (JCP, éd. N)
• Le Moniteur des travaux publics et du bâtiment
• Recueil Dalloz
Bibliographie
•
•
•
•
Revue de droit immobilier
Revue française de droit administratif (RFDA)
Revue juridique de l’entreprise publique
Revue juridique de l’environnement (RJE).
Études et rapports
Des études émanant du Parlement (rapports de l’Assemblée nationale et du
Sénat), du Conseil d’État, du Conseil économique et social, du ministère de
l’Écologie, de l’Aménagement et du Développement durables, du Conseil
général des Ponts et Chaussées, et des communications présentées lors de colloques universitaires sont consacrées à des aspects variés du droit de l’urbanisme.
Il peut être utile d’en prendre connaissance.
Citons, par exemple :
• le rapport du Conseil d’État L’Urbanisme : pour un droit plus efficace, La
Documentation française, 1992 ;
• le rapport de la Cour des comptes, L’Intercommunalité, 2005 ;
• les études de la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction Planifier l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, 2006 ; Contributions d’urbanisme, 2006 ; La Réhabilitation urbaine,
2001 ;
• les rapports du Conseil général des Ponts et Chaussées ; Art et espace public,
2003 ; La Cohérence des politiques des collectivités locales en matière de
planification urbaine, d’aménagement, d’organisation des déplacements et du
stationnement, 2005 ;
• le cahier du GRIDAUH Le Contenu des plans d’urbanisme et d’aménagement
dans les pays d’Europe de l’Ouest, La Documentation française, 2006 ;
• la brochure du GRIDAUH La Naissance du droit de l’urbanisme 1919-1935,
éditions des Journaux officiels, 2007.
Synthèse annuelle
Le Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement,
de l’urbanisme et de l’habitat (GRIDAUH), dirigé par le doyen Henri Jacquot,
publie chaque année depuis 1997 un très remarquable Droit de l’aménagement,
de l’urbanisme, de l’habitat aux éditions Le Moniteur.
Thèses
Plusieurs thèses de doctorat sont publiées dans la collection « Bibliothèque de
droit de l’urbanisme et de l’environnement » de la Librairie générale de droit et
de jurisprudence, notamment : François Priet, La Décentralisation de l’urba-
279
280 Pratique du droit de l’urbanisme
nisme, 1995 ; Gilles Godfrin, Aménagement urbain et bâti existant, 1999 ;
Alexandre Graboy-Grobesco, Droit de l’urbanisme commercial, 1999 ; Jessica
Makowiak, Esthétique et droit, 2004 ; Arnaud Izembard, Le Transport et le
Droit de l’urbanisme, 2005.
Citons aussi chez d’autres éditeurs : Jean-Marie Bécet, Le Droit de l’urbanisme
littoral, Presses universitaires de Rennes, 2002 ; Philippe Capsie, L’Ouverture à
l’urbanisation, Presses universitaires de Perpignan, 2001 ; Vincent Lecoq,
Contribution à l’étude juridique de la norme locale d’urbanisme, Presses
universitaires de Limoges, 2004 ; Florence Nicoud, Du contentieux administratif de l’urbanisme, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2007.
ADRESSES UTILES
• Association française de droit de l’urbanisme : 9, rue Malher – 75004 Paris
• Atelier parisien d’urbanisme (APUR) : 17, boulevard Morland – 75004 Paris
• Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres : Corderie Royale –
17306 Rochefort-sur-Mer
• Conseil d’État : 1, place du Palais-Royal – 75001 Paris
• Cours administratives d’appel :
– Bordeaux : 17, cours de Verdun – 33000 Bordeaux
– Douai : 50, rue de la Comédie – 59500 Douai
– Lyon : 184, rue Du Guesclin – 69003 Lyon
– Marseille : 45, boulevard Paul-Peytral – 13291 Marseille Cedex 6
– Nancy : 6, rue du Haut-Bourgeois – 54000 Nancy
– Nantes : 2, place de l’Édit-de-Nantes – 44000 Nantes
– Paris : 68, rue François-Miron – 75004 Paris
– Versailles : 2, esplanade Grand-Siècle – 78000 Versailles
La compétence territoriale des cours est précisée au paragraphe 125.
• Cour de cassation : 5, quai de l’Horloge – 75055 Paris RP
• Directions régionales de l’équipement : s’adresser à la préfecture de région
– pour la région Île-de-France : DRE – 21-23, rue Miollis – 75015 Paris
• Directions départementales de l’équipement (DDE) et directions départementales de l’équipement et de l’agriculture : s’adresser à la préfecture du département
– pour Paris : Préfecture de Paris, Direction de l’urbanisme, du logement et
de l’équipement – 17, boulevard Morland – 75004 Paris
• Fédération nationale des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) : 20, rue du Commandant-Mouchotte – 75014 Paris
• Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (IAURIF) :
15, rue Falguière – 75740 Paris Cedex 15
• Institut d’études économiques et juridiques appliquées à la construction et à
l’habitation (ICH) : CNAM – 2, rue Conté – 75003 Paris
• Médiateur de la République – 7, rue Florentin – 75008 Paris. Il peut être saisi,
par l’intermédiaire d’un parlementaire, de difficultés rencontrées par tout
citoyen dans ses relations avec l’administration.
• Ministère de l’Agriculture et de la Pêche : Direction générale de la forêt et des
affaires rurales – 78, rue de Varenne – 75007 Paris
282 Pratique du droit de l’urbanisme
• Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi : Direction du commerce, de l’artisanat, des services et des professions libérales – 139, rue de
Bercy – 75012 Paris
• Ministère de la Culture et de la Communication : Direction de l’architecture
et du patrimoine – 3, rue de Valois – 75001 Paris
• Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables :
Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction – Arche
de la Défense – 92055 Paris-La Défense Cedex 04
• Ordre des architectes : Conseil national – 25, rue du Petit-Musc – 75004 Paris
• Tribunaux administratifs :
La liste des tribunaux administratifs est donnée au paragraphe 125.
– Tribunal administratif de Paris : 7, rue de Jouy – 75004 Paris. Son ressort
comprend les départements de Paris et des Hauts-de-Seine.
– Tribunal administratif de Cergy-Pontoise : 2, boulevard Hautil – 95000
Cergy. Son ressort comprend les départements de Seine-Saint-Denis et du
Val-d’Oise.
– Tribunal administratif de Melun : 8 bis, rue Eugène-Gonon – 77000 Melun.
Son ressort comprend les départements de Seine-et-Marne et du Val-deMarne.
– Tribunal administratif de Versailles : 56, avenue de Saint-Cloud –
78011 Versailles. Son ressort comprend les départements des Yvelines et de
l’Essonne.
Enfin, le lecteur se souviendra que l’adresse la plus utile à connaître pour toute
question d’urbanisme (plan, demande d’autorisation) est celle de la mairie de sa
commune. Dans les villes, s’adresser à la Direction générale des services
techniques ; à Paris, s’adresser à la Mairie de Paris, Direction de l’urbanisme –
17, boulevard Morland – 75004 Paris.
LISTE DES SIGLES
A – Zone agricole du plan local d’urbanisme
ABF – Architecte des Bâtiments de France
AFU – Association foncière urbaine
AU – Zone à urbaniser du plan local d’urbanisme
CAUE – Conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement
CC – Carte communale
CCH – Code de la construction et de l’habitation
CDEC – Commission départementale d’équipement commercial
CEDH – Cour européenne des droits de l’Homme
CES – Coefficient d’emprise au sol
CIADT – Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire
CNEC – Commission nationale d’équipement commercial
CNMH – Commission nationale des monuments historiques
COS – Coefficient d’occupation du sol
CRPS – Commission régionale du patrimoine et des sites
CU – Certificat d’urbanisme (formulaire CERFA 13410*01)
DACT – Déclaration d’achèvement et de conformité des travaux (formulaire CERFA
13408*01)
DALO – Loi instituant le droit opposable au logement (2007)
DDAF – Direction départementale de l’agriculture et de la forêt
DDE – Direction départementale de l’équipement
DDEA – Direction départementale de l’équipement et de l’agriculture
DGUHC – Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction
DIA – Déclaration d’intention d’aliéner
DIACT – Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des
territoires
DIREN – Direction régionale de l’environnement
DP – Déclaration préalable (formulaire CERFA 13404*01)
DPMVP – Directive de protection et de mise en valeur des paysages
DPU – Droit de préemption urbain
DRE – Direction régionale de l’équipement
DTA – Directive territoriale d’aménagement
DTR – Loi relative au développement des territoires ruraux (2005)
284 Pratique du droit de l’urbanisme
DUP – Déclaration d’utilité publique
ENL – Loi portant engagement national pour le logement (2006)
ER – Emplacement réservé par le plan d’occupation des sols ou le plan local d’urbanisme
ERP – Établissement recevant du public
FARIF – Fonds pour l’aménagement de l’Île-de-France
FNAFU – Fonds national d’aménagement foncier et d’urbanisme
IAURIF – Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France
INRAP – Institut national de recherches archéologiques préventives
IGH – Immeuble de grande hauteur
LOF – Loi d’orientation foncière (1967)
LOV – Loi d’orientation pour la ville (1991)
LUH – Loi « Urbanisme et habitat » (2003)
MEDAD – Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables
N – Zone naturelle du plan d’occupation des sols ou du plan local d’urbanisme
OIN – Opération d’intérêt national
PA – Permis d’aménager (formulaire 13409*01)
PADD – Projet d’aménagement et de développement durable
PAE – Programme d’aménagement d’ensemble
PAZ – Plan d’aménagement de zone
PC – Permis de construire (formulaire CERFA 13409*01)
PCMI – Permis de construire une maison individuelle (formulaire CERFA 13406*01)
PD – permis de démolir (formulaire CERFA 13405*01)
PDU – Plan de déplacements urbains
PEB – Plan d’exposition aux bruits
PIG – Projet d’intérêt général
PLD – Plafond légal de densité
PLH – Programme local de l’habitat
PLU – Plan local d’urbanisme
POS – Plan d’occupation des sols
PPR – Plan de prévention des risques
PSMV – Plan de sauvegarde et de mise en valeur
PVR – Participation pour voirie et réseaux
RNU – Règlement national d’urbanisme
SAFER – Société d’aménagement foncier et d’établissement rural
SAR – Schéma d’aménagement régional
SCOT – Schéma de cohérence territoriale
SD – Schéma directeur
SDAP – Service départemental de l’architecture et du patrimoine
Bibliographie
SDRIF – Schéma directeur de la région Île-de-France
SEML – Société d’économie mixte locale
SHOB – Surface hors œuvre brute
SHON – Surface hors œuvre nette
SMVM – Schéma de mise en valeur de la mer
SRU – Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (2000)
SUP – Servitude d’utilité publique
TLE – Taxe locale d’équipement
U – Zone urbaine du plan d’occupation des sols ou du plan local d’urbanisme
UH – Loi relative à l’urbanisme et à l’habitat (2003)
UTN – Unité touristique nouvelle
VRD – Voirie et réseaux divers
ZAC – Zone d’aménagement concerté
ZAD – Zone d’aménagement différé
ZICO – Zone d’intérêt communautaire pour les oiseaux
ZNIEFF – Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique
ZPPAUP – Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysagers
285
INDEX
Les numéros renvoient aux paragraphes
A
Adaptations mineures • 86, 87, 165
Aérodromes • 20, 95, 144, 164, 265, 270, 272
Affichage • voir Publicité (Règles et modalités)
Agence
– des espaces verts • voir Île-de-France
– foncière et technique de la région
parisienne • voir Île-de-France
Agglomération • 2, 52, 63, 64, 65, 240, 282
• voir aussi Établissement public de Coopération Intercommunale, Ville nouvelle
Aires d’accueil des gens du voyage • 210
Allemagne • 4, 7, 43, 86, 150, 255
Aménagement
– de l’espace • 57
– foncier • 10, 232 et suiv.
Annexes • 24, 37, 79, 95, 109, 322
Appréhension (procédure d’) • 263
Architecte • 123, 129, 131, 132, 133, 150,
192
– des bâtiments de France • 3, 72, 123,
132, 195, 207
– voir aussi CAUE
Arrêté de cessibilité • 278
Aspect extérieur des constructions • 88
Association
– de consommateurs • 235
– de sauvegarde • 41
– foncière urbaine • 213, 310
– syndicale • 312, 318
– agréée de protection de l’environnement • 206
– voir aussi Intérêt pour agir
Astreintes • 208
Autorisation
– d’exploitation commerciale • 159, 167,
231 et suiv.
– de lotir • 96, 102, 123, 311, 313, 314,
315, 319
– voir aussi Coupe et abattage, Défrichement, Permis
Autorité de contrôle des nuisances sonores
aéroportuaires • 20
B
Bilan (théorie de la balance) • 264
Bureau des hypothèques • 93
C
Cadastre • 276
Cahier des charges (d’un lotissement) • 21,
319, 322
Camping • 210, 213, 324
Carrières • 3, 42, 77, 86, 135, 270
Carte communale • 15, 66, 111, 115, 119,
126, 151, 152, 154, 164, 201, 218, 247,
289, 311, 312, 314, 319
Centre régional de la propriété forestière
• 58, 72, 77, 274
Certificat
– d’exécution des travaux • 321
– de conformité • 192 et suiv.
– de conformité tacite • 192
– de non-recours • 5
– d’urbanisme • 123, 164, 188, 211 et suiv.
– d’urbanisme de simple information
• 123, 213, 216, 219, 220
– d’urbanisme opérationnel • 317
Chambre
– consulaire • 246, 288
– d’agriculture • 58, 63, 72, 160, 289
– de commerce et d’industrie • 58, 69, 274
– des métiers • 58, 235, 246, 274
288 Pratique du droit de l’urbanisme
Charte • voir Parc naturel régional
Cimetière • 257
Classement/déclassement • 263
Code
– civil • 2, 34, 35, 122, 128, 204, 248, 254,
256, 263, 281, 283, 307
– de la construction et de l’habitation • 10,
64, 122, 133, 138, 154, 161, 162, 167,
228, 266
– de l’environnement • 34, 39, 77, 121,
163, 265, 267, 270, 271
– de l’expropriation • 109, 265, 266, 274,
284, 285
– forestier • 97, 167
– général des collectivités territoriales
• 24, 42, 57, 70, 72, 74, 77, 104, 124,
128, 151, 152, 157, 179, 196, 199, 246,
260, 266, 294, 302
– général des impôts • 181 à 184, 186, 260
– de justice administrative • 77, 124, 136,
149, 195, 197 à 203, 206
– pénal (Nouveau) • 152, 206
– rural • 26, 72, 77, 165, 244, 249, 273,
274, 289
– de la santé publique • 188, 228, 247
– de l’urbanisme • 3, 8, 9, et l’ensemble
des paragraphes suivants
Coefficient d’occupation des sols • 45, 83,
138, 317
– dépassement du COS • 138
Comité
– de massif • 14, 15, 58
– pour l’implantation territoriale des
emplois publics • 241
Commissaire-enquêteur • 59, 66, 75, 77, 78,
109, 159, 269, 270, 273, 275, 276, 278
• voir aussi Enquête publique
Commission
– consultative départementale de la protection civile • 162
– consultative de l’environnement • 20
– de conciliation • 59, 63
– départementale des sites • 16, 17, 21, 63
– d’enquête • voir Commissaire-enquêteur
– nationale des secteurs sauvegardés • 120
– nationale du débat public • 266
– régionale du patrimoine et des sites • 40,
41, 120, 160
– de sécurité • 200
– des monuments historiques (CNMH)
• 41
Commune • 2, 14, 15, 17, 21, 29, 31, 37, 41,
43, 47, 49, 50, 51, 59, 61, 63, 67 à 72, 74 à
82, 86, 91, 95, 100, 103 et suiv. • voir aussi
Conseil municipal, Maire
Compatibilité • 13, 64 et suiv., 77, 80, 104,
109, 274, 297
Comptable du Trésor • 50, 183
Concertation • 21, 26, 57, 58, 68, 73, 105,
110, 111, 259, 266, 290, 292, 294
Conchyliculture • 36, 42, 58, 72
Conseil
– d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) • 134, 184
– d’arrondissement • 295 • voir aussi
Paris, Lyon, Marseille
– économique et social régional • 22, 24
– général • 56, 58, 69, 72, 109, 134, 184,
185, 186, 244, 266, 289 • voir aussi
Département
– municipal • 4, 5, 15, 17, 30, 40, 48, 50,
51, 59, 68, 70, 72, 73, 75, 77, 81, 96, 99,
102, 103, 105 et suiv. • voir aussi Commune, Maire
– régional • 14, 22, 23, 24, 58, 69, 72, 107,
121,132, 195 • voir aussi Région
Conservation
– des hypothèques • 281
– régionale des monuments historiques
• 41
Conservatoire de l’espace littoral et des
rivages lacustres • 18, 185, 244
Constructibilité limitée • 112, 115, 119, 164,
218, 314
Construction
– de faible importance • 133
– à usage agricole • 133
Consultation • 15, 163
– du public • 15, 163 • voir aussi concertation, enquête publique
Contrôle de légalité • 77, 124, 150, 170, 174,
195, 199
Convention
– publique d’aménagement • 260
Copropriétaire • 128, 281
Corse • 14, 24, 25, 63, 207
– Conseil des sites (de Corse) • 24
Coupe et abattage d’arbres • 123
Index
D
E
Débat d’orientation • 58, 61, 74
Décentralisation • 15, 25, 40, 52, 126, 151,
155, 157, 241, 307
Déclaration
– en état d’abandon manifeste • 266
– d’intention d’aliéner • 257, 280
– d’ouverture de chantier • 190
– de projet • 66, 272, 275
– de travaux • 122, 203
– d’utilité publique • voir aussi utilité
publique • 264
Défense nationale • 18, 48, 228, 271, 272,
284 • voir aussi Ministre de la Défense
Défrichement • 84, 137, 210, 219, 222, 312
Délaissement • 20, 99, 248, 251, 274, 298
Densité • 131 • voir aussi Plafond légal de
densité
Département • 4, 5, 11, 26, 41, 50, 56, 57, 58,
59, 60, 66, 69, 76, 98, 109, 110, 134, 149,
153, 160, 184, 185, 186, 210, 241, 244,
263, 279, 288, 290, 294, 296, 297 • voir
aussi Conseil général, Outre-Mer
Desserte • 34, 42, 88, 116, 135, 173, 219,
221, 282
Destination de la construction • 131, 150,
193
Direction départementale
– de l’agriculture et de la forêt (DDAF)
• 52, 72
– de la concurrence, de la consommation,
et de la répression des fraudes (DDCCRF) • 234
– de l’équipement (DDE) • 72, 155, 157,
174, 177, 178, 183, 206, 208, 242
– des services fiscaux • 49, 242, 245, 252,
255, 281
Direction régionale des affaires culturelles
• 40
Directive territoriale d’aménagement • 14, 77,
106
Division foncière • 307, 308
Document d’orientation • 54, 65
Document de gestion de l’espace agricole et
forestier • 26, 58, 71
Documents graphiques • 23, 53, 54, 59, 82,
84, 85, 88, 95, 98, 115, 201,290, 297
Domaines (service des) • 253, 271, 282
Eau et assainissement • 146, 166, 219
Emplacement réservé (ER) • 85
Emprise au sol • 88
Enceintes fortifiées • 19
Enquête
– parcellaire • 276, 277
– préalable • 74, 103, 268, 273
– publique • 14, 18, 20, 24, 25, 26, 30, 36,
39, 41, 59, 74, 75, 104, 106, 107, 109,
111, 115, 120, 159, 163, 167, 169, 201,
278, 281, 282, 313, 321, 322, 323
– publique renforcée • 18, 74, 169, 170,
270, 271, 313, 321, 322
Entrées de ville • 21
Environnement • 23, 53, 77, 121, 136, 188,
267 • voir aussi Loi
Éoliennes • 141, 144
Équipements cinématographiques • 237
Équipements collectifs • 89, 113, 115, 186,
218, 249, 259, 292
Équipements
commerciaux,
ensembles
commerciaux • 231 et suiv.
Équipements publics 20, 25, 55, 80, 82, 83,
91, 116, 135, 163, 171, 187, 188, 217, 219,
224, 249, 258, 270, 290, 291, 292, 295,
302, 304, 314
Espagne • 43
Espaces
– boisés • 65, 77, 84, 89, 107
– naturels • 17, 25, 53, 54, 83, 85, 114,
136, 250, 259, 289, 292, 297
– naturels sensibles • 5, 23, 185, 244, 261,
288 • voir aussi Taxe départementale des
espaces naturels sensibles
– verts • 13, 88, 91, 116, 185, 244, 260,
261, 299, 314 • voir aussi Agence des
Espaces verts de la Région Île-de-France
Établissement public • 31, 153, 246, 253,
263, 288, 292, 294, 295
– d’aménagement • 183, 263, 266, 289,
294
– de coopération intercommunale • 5, 30,
43, 57, 58, 59, 61, 62, 63, 66, 69, 70,
77, 104, 107, 151, 155, 178, 187, 192,
217, 245, 246, 259, 273, 287, 288, 289,
291, 294, 300, 311, 318
– foncier local • 244, 246, 263, 287, 288,
289
289
290 Pratique du droit de l’urbanisme
Établissement recevant du public • 138, 161,
192
État de carence • 154, 266
Étude d’impact • 136, 198, 267, 268, 273,
275, 295, 302, 312
– économique • 234
Études techniques en matière de prévention
des risques • 58, 71
Europe • 265, 266
Expropriation • 3, 9, 74, 99, 109, 124, 130,
248, 251, 256, 261, 262 et suiv., 289, 304,
305, 311 • voir aussi Juge de l’expropriation
F
Façades • 82, 88, 118, 135, 142, 149, 167,
195, 201, 306
Fouilles archéologiques préventives, archéologie • 1, 41, 177, 185, 190
G
Garantie d’achèvement des travaux • 316
Géomètre • 129, 276, 297
Groupe central
– des Grandes opérations d’urbanisme
• 260
H
Habitations à loyer modéré • 50, 128, 151,
177, 181, 185, 248, 285
I
Île-de-France • 22, 29, 63, 80, 106, 111, 137,
181, 182, 184, 185, 186, 210, 233, 239 et
suiv., 244, 260, 261, 288, 292, 297
– Agence des espaces verts • 185, 244,
261
– Agence foncière et technique de la
région parisienne • 261, 288
– Agrément • 137, 210, 239 et suiv.
– Atelier parisien d’urbanisme • 52
– Institut d’Aménagement et d’Urbanisme
de la Région Île-de-France • 260
– Redevance sur les constructions de
bureaux et locaux de recherche en Îlede-France • 242
– Schéma directeur d’aménagement et
d’urbanisme de la Région Île-de-France
• 23
– Schéma directeur de la région Île-deFrance • 22 et suiv., 25, 80, 239, 297
– Taxe complémentaire à la TLE • 185,
186
Immeuble
– classé ou inscrit à l’inventaire • 1, 41,
159, 160, 167, 169, 227
– de grande hauteur • 138, 162, 167, 192
– menaçant ruine • 1, 228, 229
Inconstructibilité • 21, 63
Indemnisation • 38, 102, 120, 280
Indemnités provisionnelles • 284
Installation classée • 3, 34, 95, 122, 137, 177
Interdiction d’habiter • 265
Intérêt pour agir • 124, 195, 223, 277, 288
Intérêts moratoires • 256, 283
Inventaire supplémentaire
– des monuments historiques • 41, 227
– des sites pittoresques • 82
Isolation phonique / isolement acoustique
• 20, 46, 95
Italie • 2, 4, 25, 231
Handicapées (personnes) • 3, 46, 127, 133,
138, 161, 192
Hauteur (des constructions) • 31, 34, 44, 46,
77, 88, 93, 101, 117, 118, 133, 136, 138,
144, 146, 149, 150, 162, 163, 180, 201
• voir aussi Immeubles de grande hauteur
Hygiène • 2, 3, 46, 77, 95, 126, 136 • voir
aussi Salubrité
J
Jardins du Luxembourg • 21, 156
Jardins familiaux et ouvriers • 244, 249
Juge
Index
– administratif • 13, 20, 28, 32, 40, 78, 87,
109, 136, 158, 173, 182, 192, 194, 195,
197, 201, 202, 203, 205, 206, 209, 243,
258, 264, 277, 284, 288, 290, 304, 318
– civil • 34, 203, 204, 205, 207
– de l’expropriation • 49, 99, 251, 254,
255, 257, 274, 279, 280, 284, 288, 298
– judiciaire • 195, 205, 214, 256, 279, 280,
284, 289, 318
– pénal • 12, 99, 119, 144, 203, 206, 207,
210, 315
– des référés • 78, 110, 198, 199, 238, 253,
275
L
Lettre d’observation • 5, 6
Lille • 19, 65, 105, 124, 229, 253
Littoral • 3, 4, 11, 13, 16, 18, 24, 25, 39, 53,
58, 60, 71, 72, 77, 80, 106, 114, 164, 185,
201, 244, 253, 263, 275, 297
Livre des procédures fiscales • 50, 183
Locaux à usage industriel et/ou commercial
• 182, 239
Logements sociaux • 31, 50, 53, 54, 69, 82,
88, 91, 138, 154, 181, 185, 241, 284, 285,
306
Loi
– sur les monuments historiques du 31 décembre 1913 • 1, 41, 71
– d’orientation foncière du 30 décembre
1967 • 2, 52, 181
– portant réforme de la politique foncière
du 31 décembre 1975 • 44
– relative à la démocratisation des enquêtes publiques du 12 juillet 1983 • 18
– relative à la définition et à la mise en
œuvre des principes d’aménagement du
18 juillet 1985 • 19, 286, 290
– d’orientation sur la ville du 13 juillet
1991 • 292
– relative au renforcement de la protection
de l’environnement du 2 février 1995
• 21, 36
– relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 • 2,
4, 7, 11, 44, 51, 52, 54, 62, 72, 89, 91,
106, 115, 119, 132, 165, 182, 187, 188,
201, 290, 292, 293, 299, 301
– urbanisme et habitat du 2 juillet 2003
• 11, 14, 21, 63, 92, 115, 156, 188, 207,
301
– voir aussi Décentralisation, Littoral,
Montagne, Paris-Lyon-Marseille
Lotissement • 64, 82, 83, 95, 98, 123, 138,
163, 210, 213, 232, 248, 260, 265, 270,
273, 278, 290, 305, 307 et suiv. • voir aussi
Règlement
M
Maire • 4, 5, 23, 30, 37, 40, 41, 42, 58, 59,
67, 68, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 103,
105, 106, 107, 109, 110, 111, 115, 119,
120, 123, 126, 128, 148, 149, 151, 152,
153, 154, 155, 157, 159, 160, 163, 164,
167, 171, 173, 178, 179, 183, 188, 189,
192, 196, 197, 199, 200, 201, 203, 206,
207, 208, 209, 217, 219, 223, 225, 229,
235, 241, 246, 251, 252, 253, 254, 255,
257, 259, 263, 269, 270, 274, 290, 294,
295, 297, 305, 307, 310, 311, 322 • voir
aussi Commune, Conseil municipal
Mandataire • 129,152
Marchés • 233, 259
Marge de reculement • 118
Ministère/Ministre • 3, 237, 241, 297
– de l’Agriculture • 3, 244, 263, 271
– de l’Aménagement du territoire • 3, 98,
164, 241
– de la Culture • 3, 40, 41, 120, 271
– de la Défense • 159, 169
– de l’Environnement • 3, 21, 26, 130,
195, 206
– de l’Équipement • 3, 14, 15, 24, 27, 28,
33, 43, 102, 112, 113, 115, 116, 157,
170, 182, 183, 200, 202, 203, 209, 212,
220, 223, 241, 255, 260, 268, 274, 277,
297, 309
– de l’Intérieur • 6, 22, 174, 201, 203, 273
– de la Mer • 3, 33, 274, 297
– de la Santé • 3
– chargé de l’Urbanisme • 3, 39, 81, 174,
222
– voir aussi Premier ministre
Mise en demeure • 194, 298
Mitage • 16
291
292 Pratique du droit de l’urbanisme
Montagne • 3, 4, 13, 14, 15, 18, 24, 25, 53,
54, 58, 60, 71, 77, 80, 94, 106, 111, 114,
164, 165
Monuments historiques • 1, 4, 39, 40, 41, 71,
122, 124, 135, 142, 149, 156, 159, 160,
167, 169, 192, 206, 219, 222, 227, 271
N
Notaire • 214, 223, 245, 251, 280, 289, 317
Note de renseignements • 211, 212
Notice • 135, 138, 268, 312
Nuisances sonores • 3, 13, 20
O
Observatoire départemental d’équipement
commercial • 235
Office national des Forêts • 97
Office public d’aménagement et de construction • 246
Opérations
– complexes • 278
– d’intérêt national • 27, 31, 58, 71, 113,
154, 240, 248
Ordonnance d’expropriation • 279, 280
Outre-Mer (Départements/régions, Territoires) • 12, 24, 63, 116, 127, 181, 233,
262, 297
Ouvrage public • 85, 91, 101, 203, 299
P
Parcs naturels régionaux • 39, 53, 57, 58, 69,
77, 106, 115, 244
– Chartes des parcs naturels régionaux
• 39
Paris • 1, 19, 21, 22, 23, 28, 34, 48, 65, 82,
85, 88, 90, 95, 108, 119, 120, 126, 136,
153, 186, 241, 242, 243, 252, 297, 306
– Lyon, Marseille • 48, 70, 151, 252, 295
Participation
– financière • 52, 170, 174, 177, 188, 260,
291, 304, 313
– en nature • 187
– pour la réalisation d’équipements
publics exceptionnels • 188
– destinée à la réalisation de parcs publics
de stationnement • 188
– pour raccordement à l’égout • 188
– pour voirie et réseaux • 51, 164, 188
Pays • 53
Paysages • 3, 4, 11, 13, 21, 25, 26, 34, 39, 54,
81, 83, 85, 93, 107, 114, 134, 135, 136,
138, 269, 289, 310, 314 • voir aussi Directive de protection et de mise en valeur des
paysages, Projet architectural et paysager,
Volet paysager, ZPPAUP
Périmètre
– de protection • 36, 41, 159, 247
– de restauration immobilière • 123, 227
– provisoire de ZAD • 64, 287, 288, 289
Permis de construire • 2, 3, 4, 20, 31, 33, 34,
41, 67, 96, 99, 103, 111, 115, 120, 122,
124, 125, 126 et suiv., 210, 212, 218, 220,
224, 226, 227, 229, 230, 231, 234, 236,
237, 238, 242, 243, 310, 311, 312, 313,
314, 315, 317
– conditionnel • 177
– modificatif • 175, 199
– périmé • 190, 191
– précaire • 176
– prorogé • 191, 230
– de régularisation • 143
– tacite • 122, 169, 170, 190, 229
– transféré • 175, 183, 191
Permis de démolir • 122, 123, 127, 137, 210,
212, 226 et suiv., 258, 314
Pistes de ski • 123, 210
Plafond légal de densité • 43, 44 et suiv., 137,
184, 188, 282
Plan
– d’alignement • 219, 228
– d’aménagement de zone • 301
– de déplacement urbain • 66
– d’exposition au bruit • 20, 95
Plan local d’urbanisme • 2, 3, 4, 5, 14, 15, 17,
18, 20, 21, 23, 24, 26, 30, 31, 32, 37, 40,
43, 63, 66, 67 et suiv., 126, 136, 144, 147,
149, 151, 152, 154, 155, 163, 164, 165,
171, 177, 188, 201, 206, 218, 220, 221,
227, 236, 238, 247, 259, 270, 273, 274,
275, 280, 282, 286, 288, 289, 290, 296,
297, 299, 300, 301, 307, 311, 313, 314,
319, 320, 321, 322
– mise à jour • 37, 109
Index
– modification du • 30, 63, 70, 77, 82, 104
et suiv., 107, 108, 120, 149, 300, 301
– révision du • 30, 63, 77, 82, 105 et suiv.,
112, 119, 120, 171, 201, 220, 221, 300,
301
– voir aussi Annexes, Compatibilité,
Documents graphiques, Plan d’occupation des sols, Rapport de présentation,
Règlement
Plan
– d’occupation des sols • 2, 4, 13, 14, 15,
18, 30, 31, 32, 65, 67, 77, 79, 80, 81, 82,
83, 86, 88, 90, 91, 95, 102, 105, 106,
108, 110, 111, 112, 126, 136, 151, 152,
154, 155, 163, 164, 165, 171, 177, 188,
200, 201, 206, 218, 227, 247, 270, 286,
288, 290, 296, 298, 301, 307, 311, 312,
314, 319 • voir aussi Plan local d’urbanisme
– de prévention des risques naturels prévisibles • 36, 38,42, 95, 102, 164, 192
– de sauvegarde et de mise en valeur • 82,
86, 112, 120, 142, 147, 159, 164, 171,
188, 201, 247
Plan
– de masse • 82, 135, 148
– parcellaire • 276
– de situation • 148, 215, 268, 295
Ponts et Chaussées • 3
Porter à connaissance • 30, 37, 58, 59, 71, 77,
123
Précaution (principe de) • 34, 265
Préemption • 10, 244, 249, 251, 253, 255,
256, 257, 258, 261, 286 et suiv., 304, 305,
311
– droit de préemption urbain • 95, 99, 100,
123, 210, 219, 244 et suiv., 261, 286,
287, 288, 289, 305, 316
Préfet • 1, 3, 4, 5, 6, 14, 15, 16, 17, 18, 20,
21, 24, 26, 27, 29, 30, 31, 36, 37, 39, 41,
42, 43, 56, 58, 59, 60, 63, 66, 69, 71, 72,
73, 77, 81, 83, 106, 107, 109, 110, 112,
115, 119, 120, 124, 126, 150, 152, 153,
154, 155, 157, 159, 160, 161, 162, 163,
170, 171, 178, 179, 189, 192, 193, 195,
197, 198, 199, 200, 203, 208, 209, 217,
219, 223, 225, 230, 235, 236, 237, 241,
244, 253, 258, 260, 263, 269, 270, 273,
274, 275, 276, 277, 278, 279, 280, 287,
288, 296, 297, 302, 303, 305, 311, 322,
325
– de région • 22, 25, 40, 41, 58, 120, 159,
160, 173, 190, 241
– maritime • 24
Premier ministre • 3, 241, 244, 258, 260, 272,
273, 274, 275, 289
Président de la République • 3, 28, 123
Principes généraux (art. L-110 et L 121-1)
• 53, 60, 77, 81
Priorité (droit de) • 252, 284
Procureur de la République • 189, 199, 208
Programme
– d’aménagement d’ensemble • 82, 95,
181, 290 et suiv., 311
– local de l’habitat • 64, 66, 77, 115, 249
Projet
– architectural et paysager • 123, 312
– d’aménagement durable • 53, 54, 58, 59,
61, 77,